Sanciones Administrativas y Caducidad

JOS LIBARDO LPEZ MONTES
Abogado
Sanciones Administrativas y Caducidad

Prdida de competencia temporal para imponer sanciones administrativas
Edicin 2016.01.24
Respecto a estos temas que ataen a la nulidad del acto administrativo, el Tribunal
administrativo de Cundinamarca, -segn lo dispuesto por el artculo 38 del CCA,
(hoy 52 del CPACA)-, mediante sentencia de 2015.09.24, sostuvo:
7) En ese orden de ideas, la caducidad de la facultad sancionatoria se
entiende como la prdida de una potestad o accin por falta de actividad
del titular de la misma dentro del trmino predeterminado por la ley que
se configura cuando se dan los siguientes dos supuestos: a) el transcurso
del tiempo, y b) la no imposicin de la sancin dentro del trmino
preestablecido para el efecto.
En tales condiciones, la caducidad est directamente relacionada con el
margen temporal con que cuenta la administracin para investigar,
tramitar y sancionar o absolver al administrado de las presuntas faltas
que pudo haber cometido, de tal manera que, no se puede pretender que
el administrado espere eternamente que le decidan su situacin frente a
la administracin, pues, lo contrario se traducira en una indefinicin de
la situacin jurdica de aqul, lo cual atenta contra la seguridad jurdica y
los derechos del administrado.
Por consiguiente, el lmite de tiempo impuesto por el artculo 38 del
C.C.A., esto es, el trmino de tres (3) aos, tiene como propsito esencial
garantizar la efectividad material del principio de seguridad y certeza en
las actuaciones y decisiones de la administracin, siendo este uno de los
pilares propios del Estado Social de Derecho.
8) No obstante, debe advertirse que en cuanto a la forma de contabilizar
dicho trmino de caducidad y ms exactamente en cuanto a la forma o
momentos en los cuales se concreta el ejercicio de la potestad
sancionatoria por parte de la administracin, la jurisprudencia del
Consejo de Estado no ha sido uniforme, pues, sobre el particular se han
expuesto tres distintas directrices, a saber:
a) La expedicin del acto administrativo sancionatorio: conforme esta
posicin se argumenta que la facultad sancionatoria se manifiesta con la
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simple expedicin del acto sancionatorio, porque es en este instante en

el que el acto nace a la vida jurdica sin que exista necesidad de su
posterior notificacin ni que sea sometido a control a travs de recursos
en la va gubernativa.
b) La expedicin y notificacin del acto administrativo sancionatorio: si
bien es cierto que el acto nace a la vida jurdica con su expedicin, se
hace necesario que el administrado conozca de la decisin que tom la
administracin, por lo cual, se entiende totalmente ejercida la potestad
sancionatoria en el momento en que se notifique dicha decisin.
c) La expedicin y notificacin del acto administrativo sancionador, y la
expedicin y notificacin de los actos que resuelven los recursos en la
va gubernativa: la facultad sancionatoria de la administracin se
entiende ejercida una vez se hayan expedido y notificado no solamente
el acto sancionador sino, tambin todos y cada uno de los actos que
resuelven los recursos en la va gubernativa, esto en razn a que slo
hasta ese momento es que se entiende que la decisin contenida en el
acto sancionador qued en firme y ejecutoriada.
Desde esa interpretacin jurisprudencial es de recibo para esta Sala que
la caducidad de la facultad sancionadora de la administracin
apunta a que no es suficiente con que esta, dentro del lapso que
establecen las normas legales que se comentan, decida de fondo la
respectiva investigacin administrativa sino que, es necesario
adems, que tal decisin se encuentre debidamente ejecutoriada y
sea dada a conocer al interesado o administrado, criterio
jurisprudencial ste que ha sido invocado y aplicado por esta Sala
de Decisin en forma sistemtica y profusamente reiterado desde
muchos aos atrs. (El subrayado en negrillas, no es del original).
La mencionada postura de esta Sala encuentra igualmente apoyo en el
concepto de 25 de mayo de 2005 emitido por la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado, Consejero Ponente: Dr. Enrique
Jos Arboleda Perdomo, Radicacin: 1632, en cuanto estableci lo
siguiente:
(...) En materia de caducidad de la sancin administrativa, el
artculo 38 del C.C.A., al prever como norma general un trmino
de tres aos para imponer la sancin, el que se cuenta a partir
de la ocurrencia del hecho que dio lugar a la investigacin, se
_______________________________ 2 _______________________________

Abogado
est refiriendo a la decisin ejecutoriada mediante la cual la

administracin ejerci la facultad sancionadora, pues,
nicamente el acto en firme permite su ejecucin, ya que los
recursos, conforme al artculo 55 ibdem, se conceden en el
efecto suspensivo.
Por tanto, no puede separarse el acto que pone fin a la actuacin
administrativa, del que decide los recursos en la va gubernativa,
para concluir que la sola expedicin y notificacin de la primera
decisin es suficiente para interrumpir la caducidad de la accin,
pues en este momento procesal an no hay decisin en firme
constitutiva de antecedente sancionatorio.
En definitiva, una vez el acto administrativo adquiere firmeza,
es suficiente por s mismo para que la administracin pueda
ejecutarlo, (art. 64 C.C.A.) y slo entonces puede afirmarse que
el administrado ha sido sancionado, con las consecuencias
que de ello se deriven (...)1. (resalta la Sala).
Pero, dado el punto de vista jurisprudencial, es especialmente relevante
advertir que la anterior posicin ha sido acogida por la Seccin Primera
del Consejo de Estado2 en los siguientes trminos:
En relacin con la caducidad de la potestad sancionadora de la
administracin la Corporacin ha sostenido tres tesis. La primera 3
sostiene que basta con que se profiera el acto sancionatorio dentro
del trmino de caducidad legalmente sealado. La segunda4, que
el acto sancionatorio debe expedirse y, adems, notificarse dentro
de dicho trmino. Segn la tercera5 dentro de dicho trmino debe
proferirse el acto definitivo y, adems, deben haberse notificado las
decisiones que resuelven los recursos (Seccin Segunda).
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 25 de mayo de 2005, Consejero
Ponente: Enrique Jos Arboleda Perdomo, radicacin: 1632.
2
Consejo de Estado, Seccin Primera, sentencia de 5 de febrero de 2009, C.P. Mara Claudia Rojas
Lasso, expediente 25000-23-24-000-2000-00643-01, actor: Universidad Antonio Nario.
3
Sentencia de 25 de julio de 1991. Expediente nm. 1476, Actor: Alvaro Restrepo Jaramillo.
4
Sentencia de 8 de septiembre de 2000, Actores: Inmobiliaria El Rosal y Otros. C. P. Julio Enrique
Correa Restrepo.
5
Sentencias de 4 de octubre de 2001, Exp. 6701, Actor: Bernardo Gamboa Vargas, C. P. Dr. Manuel
S. Urueta Ayola, y de 1 de noviembre de 2001, Exp. 6702 y 6283, Actores: Viamdica Ltda. y Editorial
La Oveja Negra Ltda., respectivamente, C. P. Olga Ins Navarrete Barrero.
_______________________________ 3 _______________________________

Abogado
La jurisprudencia de la Sala, desde su sentencia de 23 de mayo de

2002 6 hasta hoy, ha sostenido, en lnea con la Seccin Cuarta, que
en el trmino de caducidad de la potestad sancionadora debe
expedirse y notificarse el acto definitivo.
....
Esta Sala considera que el acto debe expedirse, notificarse y
resolverse los recursos dentro del trmino de caducidad, es
decir, debe quedar en firme dentro de este trmino. (resalta la
Sala).
Por otra parte, en lo que respecta al argumento expuesto por la parte
actora consistente en que la Sala Plena del Consejo de Estado determin
como tesis aplicable: la que proclama que la sancin disciplinaria se
impone cuando concluye la actuacin administrativa el expedirse y
notificarse el acto administrativo principal () (fls. 33 y 298 cdno. N 1),
la Sala resalta que en virtud del principio de autonoma e independencia
de las decisiones judiciales establecido en el artculo 228 de la
Constitucin Poltica y en atencin a que la jurisprudencia es un criterio
auxiliar de la actividad judicial y no la fuente formal de derecho primaria
de conformidad con lo preceptuado en el artculo 230 ibdem, por no
tratarse aquella de una providencia con efectos erga omnes, en forma,
legtima y por las razones antes expuestas se aparta de ese
pronunciamiento expuesto por el Consejo de Estado.
9) En ese contexto, se concluye entonces que la administracin cuenta
con un trmino de tres (3) aos contados a partir de la ocurrencia o del
conocimiento de la ocurrencia del hecho que da origen a la sancin para
iniciar la correspondiente investigacin administrativa, proferir la decisin
de fondo, resolver los recursos de la va gubernativa, y por supuesto,
para notificar cada una de las decisiones que se dicten en el
procedimiento administrativo.
De esta forma, el plazo de tres (3) aos previsto en el artculo 38 del
Cdigo Contencioso Administrativo contempla no solo la expedicin y
notificacin del acto administrativo inicial que decida la respectiva
actuacin sino, tambin, cada una de las decisiones que resuelvan los
recursos de la va gubernativa, pues, de lo contrario la situacin jurdica
6
Expediente 25000-23-24-000-1998-0507-01 (6889). C. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Actor:

Mario Antonio Ruiz Vargas.
_______________________________ 4 _______________________________

Abogado
del administrado quedara en el limbo jurdico, esto es, sin definicin real
y efectiva, por cuanto hasta tanto no sean resueltos los recursos
procedentes y notificadas las decisiones de estos no puede predicarse la
firmeza del acto administrativo que concluya el procedimiento y, por
ende, en modo alguno le puede ser oponible o exigible al administrado
dicha decisin, por la sencilla pero suficiente razn de no estar
ejecutoriada.
Por consiguiente, la administracin debe investigar, decidir de fondo,
resolver los recursos de va gubernativa, notificar y dejar en firme su
decisin antes del trmino de tres (3) aos que consagran las
disposiciones legales antes sealadas, so pena de entenderse caducada
su facultad sancionatoria.. (Tribunal administrativo de CundinamarcaSeccin Primera-Subseccin B, Sentencia de 2015.09.24, Magistrado
Ponente: Dr. Fredy Ibarra Martnez, expediente N 11001-33-34-006201300130-01, actor: Gloria Constanza Baquero de Rodrguez,
demandado: Superintendencia de la Economa Solidaria, medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho).
La interpretacin hecha por el Tribunal, es vlida para todas las caducidades
establecidas en normas especiales como el caso del artculo 161 del Cdigo
Nacional de Trnsito Terrestre que dice:
ARTCULO 161. CADUCIDAD. La accin o contravencin de las
normas de trnsito caduca a los seis (6) meses, contados a partir de la
ocurrencia de los hechos que dieron origen a ella y se interrumpe con la
celebracin efectiva de la audiencia. El no cumplimiento por parte del
funcionario con este trmino ser causal de mala conducta..
En este caso, todos los actos tienen que producirse dentro de los seis meses
previstos en la norma especial, descontando el trmino de la interrupcin si
efectivamente se celebra la audiencia inicial dentro de los seis meses; es decir, si
faltando un da para producirse la caducidad, se realiza la audiencia, el trmino
inicial comienza a contarse de nuevo por otros seis meses, los cuales son
improrrogables.
Dentro de estos seis meses, cabe la posibilidad de hacer todo en una nica
audiencia aunque se realicen varias diligencias, pero siempre y cuando dicha
audiencia se suspenda expresamente, o tambin se pueden realizar varias
audiencias, tal como corresponde por mandato de la Constitucin y la ley, al dar
aplicacin a las etapas del procedimiento administrativo, previstas en el Cdigo de
_______________________________ 5 _______________________________

Abogado
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para todas las

actuaciones administrativas.
Tngase presente que en este caso, el artculo 161 del Cdigo Nacional de Trnsito
Terrestre lo que permite es la interrupcin y no la suspensin de la caducidad, que
es una figura jurdica diferente, con efectos jurdicos diferentes, segn
expresamente se determine en la ley.
En todo caso, los derechos no son absolutos, ni las obligaciones irredimibles,
pretender una interrupcin ms all del trmino inicialmente otorgado por la ley; es
decir, un trmino que se prorroga automtica e indefinidamente, es atentar contra
los ms elementales principios del derecho universal, pretendiendo consagrar en
forma ilimitada en el tiempo, un poder inmune para ejercer la arbitrariedad del poder.
_______________________________ 6 _______________________________

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