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PUERTO RICO

12. PUERTO RICO 1948-1976: LOS LfMlTES

DEL CRECIMIENTO DEPENDIENTE *

tico de la empresa privada, proveyendo Incentivos fiscales, construyendo infraestructura y proporcionando subsidios de diversas
dases. AI estimular la emigraci6n y proveer servicios sociales,
tambi~n mantuvo dentro de lfmites tolerables las tensiones sociales. 4) EI proceso de cambio social se definio en terminos de la
obtencion de los patrones de consumo, cultura y tecnologfa de las
economfas capitalistas industrializada9, en particular de 109Esta.
dos Unidos. 5) La poUtica del desarrollo se oriento hacia el crecimiento, en el supuesto de que una tasa de crecimiento del in.

.4

Jose}. Villamil

greso suficientemente elevada resolverfa con el tiempo el pro- .

I: INTRODUCCI6N

DURANTB
muchos afios Puerto Rico ha sido el modelo propuesto
al resto del mundo subdesarrollado por los Estados Unidos y algunas agendas intemacionales.1 Muchas economistas y dentffi.
cos sodales prestigiados se han referido tambien a la experiencia
del desarrollo puertorriquefio en terminos elogiosos: algunos de
ellos han lIegado a compararla en importancia con la Revolucion
China (Boulding, 1961). Otros han .utiUzado la experiencia de
Puerto Rico como puoto de partida para la formulacion de pronunciamientos mlis generales sobre poUtica y planeacion del desarrollo (Meier, 1965: Baer, 1959: J. Galbraith y C. Solo, 1953 y
Chenery, 1961). No resulta diffcil entender por que ha suscitado
tanta admiracion la experienda puertorriquefia, no solo entre
los gobiemos y los organismos intemacionales, sino tambien entre los observadores academicos. En gran medida esta experiencia parecfa probar la correccion de todas las prescripciones de la
economfa ortodoxa para el logro de tasas de crecimiento muy
rapidas: 11 EI desarrollo se basaba en los postulados del capita.
lismo de libre empresa, incluido el libre comercio entre pafses.
No hay restricciones al comercio entre los Estados -Unidos y
Puerto Rico oi hay obstliculos para la movilidad de los factores
productivos. En efecto, Puerto Rico podrla considerarse casi
como una region de los Estados Unidos. 2) No hay restricciones
a la inversion extranjera, directa 0 indirecta. Por el contrario,
el proceso de desarrollo ha recurrido aI capital y la tecnologfa
extranjeros al igual que a los mercados extranjeros y los insumos importados. 3) EI Estado ha actuado como un agente cataU.

. JO$tSJ.

ViUamU,"Puerto Rico 1948-1"6: The Umits of Dependent

Growth", J~ J. VUlamil (comp.), Transnational Capitalism and National

Developmmt, Hmnanlties Press Inc., Atlantic Highlands, The Institute of
Development Studies. 1979.
1 Par eJemplo, Teodoro Moscoso, qulen rue eI primer Admlnistrador de la
AUanza para el Progreso, y qulen fuera m4s tarde el embaJador de los EstadOl Unldos en Venezuela, hab'a sldo el creador de la agenda de desarrollo
IndustrlaJ de Puerto Rico y par muchos afios su director. Miles de funcionarlos iubemamentales de la Am~rlca Latina. Mrlca y Asia visitaron Puerto
Rico. sobre todo durante 105 aftos clncuenta y prlncipios de los sesenta.
como parte del programa del Punto IV del gobierno de los Estados Unldos
(AdmInIstrad6n de la Cooperacl6n Intemaclonal, 19(0).
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280

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281

J.-

blema de la distribucion.
En vista de 10 anterior, y del hecho de que Puerto Rico mostrara muchas de las caracterfsticas de un sistema polfticamente
democrlitico, en et que se celebraban elecciones cada cuatro afios
con la participacion de varios partidos, no resulta sorprendente
que Puerto- Rico se convirtiera en el modelo, no solo para eI gobiemo de los Estados Unidos sino tambien para los acad~mlcos
educados en las tradiciones neocbisicas y de la modernizacion
(Wells, 1969).
Sin .embargo, al inJclarse los aftos setenta se ha deteriorado la
imagen. Las tasas de crecfmiento han bajado radicalmente: el
desempleo, que nunca baj6 eel 10%, aumento al 23 % en 1977,
yel gobiemo afronto condiciones fiscales muy graves. Ya no se
conocio a Puerto' Rico -comoun modelo del exito neocbisico, sino
. como el ejemplo extrema del crecimiento dependiente. Cada vez
se percibio con mayor claridad la insuficiencia de los criterios
que se habfan utilizado para describir a Puerto Rico como un
ejemplo de desarrollo afortunado. No bastaba el crecimiento del
PNB(Seers, 1972). Tambi~n se puso en claro que las implicaciones polfticas y sociales de la adopcion de una estrategia como
la de Puerto Rico eran, en verdad, mu bien negativas. Los trabajos de varios autores latinoamericanos tales como Tavares y
Serra (1972), Cardoso (1974), Furtado (1969 y 1973) Y Sunkel
( 1973), proveyeron una perspectiva diferente para la evaluacion
de la experiencia puertorriquefia.
Entre las observaciones que surgieron de esta bibliograffa estaban las siguientes: 1) La ne~tdad de distinguit:~ptI:e. eLcr~~i~-..'
miento del sector capitalista y et aesariOJlij~na.Ciona1.Es posible
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eifTorma -fi1dependientedel segundo, 0 en
su detrimento. 2) EI p-roceso del crecimiento cap_ta1ista.dep~n.
diente estimula la -margiDaci~~ ae-gr~iLparte~de.Ja..pob1acl6n.
Panniffoitt:I la~oonsecueiiCiasde esta exclusion el E'stado debe
recurrir a la represion en el manejo de las tensiones sociales.
3) Tanto eI Estado.comoJa.burguesfa.nacional..siguen siendo a~tores economicos activos, pero en papeles de apoyo aI capital
extranjero;o4) Las cargasaltasy creciente~_di!.Ja detida edema
s~v.u.etven epd,~mic~~en leis palses' ijue adoptan este modelo. 5)
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PUERTO RICO

282

EL ESTADONACION

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frn esta bibliograffa estA impJfcita una definicion del desarrollo
muy diferente de la que ha impregnado gran parte del trabajo
sobre el desarrollo realizado en los anos cincuenta y sesenta.
Entre ]os componentes de esta nueva definicion del desarrollo
se encontraba la necesidad de que los pafses tuvieran un importante grado de control sobre su proceso, de desarrollo, sus recur.
sos y su capital; una restructuracion
de la estructura de clases
de ]a sociedad de modo que no solo el ingreso y ]a riqueza, sino
tambien el poder, estuviesen distribuidos en fonna mas igualita.
ria; que el propio proceso de desarrollo genere las condiciones
propicias para el nuevo desarrollo e incremente las opciones 0 el
"espacio de maniobra" del pafs. Evidentemente el crecimiento
economico no basta, y la naturaleza de los indicadores utilizados
para evaluacion de las polfticas de desarrollo debe ser muy dife.
rente (Seers, 1972; Dasgupta y Seers, 1975).

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II. PUBRTORICO 1940-1975: UNA VISIoNPANOJt~MICA

Bl afio de 1940 constituye un punto de partida conveniente para
el inicio de esta breve resefia de la experiencia puertorriquena,
porque ese fue el afio en que el Partido Popular Democnitico
(PPD) inicio su hegemonfa poUtica, que duro hasta 1976 con ]a
excepcion del periodo 1968-1972. Esta es una demarcacion arbitraria porque el PPDsurgio como resultado de condiciones inter.
nas y extern as a ]a isla que se habfan venido formando desde
principios del siglo y en particular desde los anos treinta (He.
rrero, 1970). Entre enas podemos mencionar la crisis del capitalismo en los afios treinta y su efecto sobre la isla, los progra.
mas economicos y sociales implantados por el gobiemo de Roose.
velt, y el papel de una clase terrateniente, previamente dominan.
te, que trataba de establecer una base nueva para la continmicion
de su hegemonfa (Quintero, 1975). Todas estas condiciones, a
]as que debe sumarse el Partido Nacionalista cada vez mas fuer.
te, crearon el escenario para el estab]ecimiento de un partido
polftico nuevo, moderadamente nacionalista y reformista, el PPD.
El partido gano las elecciones de 1940 con un programa de in.
dependencia y de profundas trans formaciones sociales y econo.
micas. TriunfO en las elecciones y gobemo con el apoyo del gobiemo de Roosevelt en los Estados Unidos. Durante ]os primeros
afios de la administracion del PPDse implantaron varias innova.
ciones y refonnas: una refonna agraria, la nacionalizacion de
varios servicios publicos, ]a centralizacion de las actividades gu.
bemamentales, la creacion de una junta de p]aneacion y proba.
blemente 10 mas significativo, el estab]ecimiento de fabricas de
propiedad estatal. Para fines de 1945 practicamente la totalidad

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283

del sector industrial mOOemo era propiedad del gobiemo, la reo

forma agraria habfa logrado algunos cambio! importantes en la
organizacion de la agricultura y d aparato estatal se habfa trans.
formado.
Pero el panorama es un poco confuso. Durante el periodo, eI
PPD siguio contando con el apoyo del gobierno de los Estados
Unidos y, de hecho, en algunos casos el gobernador de Puerto
Rico, designado por ]os Estados Unidos, parecfa mas radical que
el propio partido popular. La mito]ogfa ha dado a este periodo
dimensiones casi revolucionarias, pero parece ser que las rdor.
mas de la administracion publica tuvieron que ver mas con el
Nuevo Trato que con cualquiera otra cosa. La junta de planea.
cion se parecfa mas a un organismo de planeaci6n urbana que
a una oficina de planeacion nacional. En efecto, sus acciones se
re]acionaban sobre todo con los con troles de ]a tierra y ]os pre.
supuestos de capita], y no con la coordinaci6n y el control globales (Villamil, 1967). Lo mAs importante de todo fue que para
1944 el PPDestaba empezando a abandonar su posici6n proinde.
pendentista en favor de otra posici6n que concedfa prioridad al
]ogro de altas tasas de crecimiento econ6mico y de modemiza.
ci6n como requisitos de tOOo cambio polftico (Nieves Falcon,
1970).
Las evaluaciones de la evoluci6n del PPDdeben reconocer que
el Partido no era un bloque monoUtico en tenninos de su composicion de clase. Habfa graves conflictos entre los diversos
grupos del Partido, sobre todo entre los tecnocratas j6venes y
los grupos mas viejos, mas tradicionales y nacionalistas, que afec.
taron su evoluci6n en gran medida. El grupo de tecnocratas
jovenes, adiestrados en su mayor parte en profesiones modemas
en universidades norteamericanas, triunfo y se hizo responsable
de los program as del gobiemo y la orientaci6n del partido (Quintero, 1975). Para 1948 el PPD habfa modificado por comp]eto la
posicion que sostenfa apenas echo anos atras. Todas ]as plantas
de propiedad gubernamental se habfan vendido al sector privado,
los sectores proindependentistas
del PPDhabfan sido expulsados
de su seno, y se habfa abandon ado la anterior orientacion nacionaUsta y redistributiva moderada en favor de la atraccion del
capital extranjero y de una fuerte orientacion hacia el crecimien.
to (Herrero y Castaneda, 1965; Gutierrez y Villamil, 1975). La
reorientacion de 1948 no puede describirse como un abrupto
cambio en ]a polftica; en efecto, estas modificaciones habfan
venido evolucionando durante varios afios, y ciertos cambio~ importantes de las polfticas econ6micas y sociales del gobierno se
habfan venido discutiendo por 10 menos durante los ultimos dos
anos.1 Es obvio que gran parte del cambio tenfa que ver con el
1 Para 1946se habfa formado un c:omlt6encargado de considerar los medlos propiclos para el estfmulo a la emigracl6n de puertorrlquefios,no s610
a 105Estad05 Umd05 sino tambi6n a Sudam6rlca y aun at Africa (Revista

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284

EL ESTADO NACI6N

inicio de la guerra fria y la expansi6n renovada del capital1smo

norteamerlcano. Se ejercieron fuertes presiones sobre Puerto
Rico para que abandonara su orientaci6n "socialista".
EI gobierno dejQ...<\~,_set.,JJp."productor
directo de bienes para
converUrse'enun intennediariooet caPiial-~Xtranjero-privado;
Asrse"iniCio.efprograma que-aia gran pOblreiiJiiir-al'uer1oRicoy 10 convirti6 en un ejemplo para el resto del Mundo en des.
arrollo, el programa de incentivos fiscales conocido como "Ope.
raci6n calce". El objetivo inicial fue la atracci6n de industria,
intensiva en mana de obra, ya que Puerto Rico tenfa una gran
poblaci6n desempleada y subempleada. Este esfuerzo inicial tuvo
cierto exito desde el punto de vista del numero de plantas establecidas. Sin embargo, el empleo neto generado fue insignifican.
te. Esto se debi6 al hecho de que este empleo nuevo s610 com.
pensaba las perdidas sufridas en la agricultura y en la industria
nacional del vestido (Gutierrez y Villamil, 1972). Resulta inte.
resante advertir que la fuerza de trabajo no creci6 en absoluto
entre 1950y 1965,a pesar de que la poblaci6n aument6 en cerca
de un 15 %. Esto se debi6 principalmente ados factores: una
disminuci6n de la tasa de participaei6n de la fuerza de trabajo
y una emigraei6n masiva de la poblaci6n. Entre 1945 y 1953
.cerca de 250 mil puertorriquefios abandonaron la isla, y esa eifra
se elev6 a cerca de 500 mil entre 1954 y 1964 (Nieves Falc6n,
1975; Vazquez Calzada, 1966).
Disminuy6 la atraccl6n de Puerto Rico como un pafs de salarios bajos, y para mediados de los afios sesenta ya era evidente
.que debfa seguirse una estrategia distinta. Esto se debi6 a va.
rios factores, pero sobre todo a que los salarios habfan au men.
tado considerablemente por la aplicaci6n parcial de la legislaci6n
norteamericana del salario mfnimo. Esta leglslaci6n se aplic6 a
Puerto Rico a causa de la presion de los sindicatos norteameri.canos. Esto implic6 la perdida de la mayor parte de la ventaja
.comparativa de Puerto Rico frente a,los Estados Unidos, al mismo tiempo que se experimentaba una competencia creciente de
.otros pafses de salarios bajos.
Ante esta situaclon se inieio una nueva estrategia basada en la
.construcdon de grandes complejos petroqufmicos que, utilizan.
do petroleo importado, proveerfan insumos para un gran conjunto de procesos industriales. Esta estrategia se basaba en la
creencia de que la disponibilidad de insumos industriales generarfa una serie de enlaces hacia adelante que conducirfan al
establecimiento de mAs industrias intensivas en mana de obra.
Esto no ocurri6, 0 por 10 menos no ocurri6 en Puerto Rico. Los
productos de los complejos se exportaron para su procesamiento
.cerca de los mercados, que se encontraban en los Estados Unidos

PUERTO RICO

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285

(Gutierrez y Villamil, 1975). La Inversion total en la industria

petroqufmica de Puerto Rico paso de 1400 millones de d61ares
entre 1965y 1976, pero s610 se han creado cerca de 6 mil empleos directos.
Se hizo evidente que can una Industria Ugera que habfa lIegado
a sus Ifmites, y un sector de industria pesada que no estaba
creando empleos, debfan iniciarse polfticas que mejoraran las
condiciones generadas. La emigraci6n a gran escala ya no era
una posibilidad despues de 1965debido a las condiciones imperantes en los Estados Unidos, aunque continuaba a un nivel re.
ducido. EI gobierno se convirti6 en el empleador principal, y el
empleo total del gobierno aumento en un 50 % entre 1969y 1973.
En este ultimo afio el empleo gubernamental directo representaba el 28 % del empleo total, y el gasto gubernamental en infraestructura representaba una proporcion sustancial del empleo
en el sector de la construcci6n. EI otro cambio fue el aumento
masivo de los pagos de bienestar. Cerca del 30 % del ingreso
total se destina ahora a pagos de transferencia, y cerca del 70 %
del total de familias recibe asistencia gubernamental en forma
de cupones alimenticios (Oficina del Gobernador, 1976).
Esta es una descripcion muy breve y sint6tica de un proceso
mucho mlis complejo. Sin embargo, para los fines de este arUculo, sefiala los elementos blisicos que definen el modelo puertorriquefio y su evoluci6n: I} El cambio de una estratcgia red is.
tributiva, orientada hacia adentro, a un modelo de industrializa.
ci6norientado hacia el crecimiento y dependiente de la exporta.
ci6n. 2} La sustitucion del control local, gubernamental, de IQs
medios de producci6n, por el predominio del capital extranjero.
3} EI cambio del pape1 del "Estado, de productor dlrecto a intermediario de la inversion extranjera. 4} EI cambio de una actitud
de separacion polftica y cultural, a una actitud de incorporaci6n
a la economfa y la sociedad norteamericanas.
III.

Los EFECTOS DEL CRECIMIENTO DEPENDIENTB

Resulta interesante evaluar los efectos de la estrategia adoptada,

sobre todo en vista de que Puerto Rico ha sido durante largo
tiempo eI model0 aceptado. Para estos prop6sitos tiene gran
utilidad el marco de referencia elaborado por Osvaldo Sunkel
(1973). En resumen, la idea blisica de la hipotesis de Sunkel es
que la integracion a la economfa capitalista mundial tiene efectos desintegradores para los pafses perifericos. Estos efectos se
manifiestan en diversas fonnas: polarizacion, marginaci6n ere.
eiente de grandes segmentos de la poblacion y desintegracion de
las estructuras nacionales, culturales y sociales. AI mismo tiem.
po los segmentos de la poblaci6n directamente conectados a la
economfa transnacional adoptan los patrones de consumo y un

Puertorrlquefla de Investigaciones Soclales, 1977). Dentro del PPDhabfan

surgido para 1945 algunas divlsiones sobre ]a poUtiea de desarrollo industrial, y suofuturo era ya tema de grandes debates.

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287

estilo de vida no muy diferente al de 105 segmentos correspondientes de 105 pafses ccntrales.'
Los medios de la incorporaci6n de Puerto Rico a la economfa
de los Estados Unidos experimentaron una transformacion similar en much os sentidos a la de much os otros pafses de la periEeria. Desde 1898 hast a fines de 105 afios cuarenta la mayor parte
de la inversion norteamericana en Puerto Rico se canaliz6 hacia
la industria de la cafia de azucar. Habla pocas manufacturas,
excepto las artesanfas y las relacionadas con el procesamiento
del azucar. Despues de 1948 la inversl6n directa en Jas manu.
facturas de exportaci6n se convirti6 en el modo principal de la
incorporaci6n, y a partir de fines de los afios cincuenta se hace
evidente en el comercio al menudeo una participaci6n creciente
de las empresas norteamericanas
(Sears, Woolworth. Grand.
Union, Barker's, han establecido varias tiendas en Puerto Rico),
al igual que en la publici dad (don de las dos compafifas mas
grandes, ambas de control norteamericano, tenfan ventas cerca.
nas a 105 20 millones de d6lares) y en las comunicaciones (Moreno Plaza, 1976).
En muchos sentidos puede advertirse el mismo patron que en
muchos otros pafses cada vez mas incorporados a la economfa
capitalista mundial, con 10s mismos tipos de distorsiones. En
Puerto Rico, por ejemplo, los patrones de consumo han cambia.
do radicalmente durante los ultimos veinticinco afios. Esto refIeja en parte".. .que la concentraci6n del esfuerzo en un sector
manufacturero
orientado hacia la exportaci6n gener6 una dependencia creciente respecto de los bienes importados, cuyo di.
sefio. atractivo y promoci6n se originaban en la sociedad industrializada de la que provenlan" . (Daubon, R., y Robinson, W.,
1975). Vemos un ejemplo de este proceso en el hecho de que
el 96 % de las familias tienen televisores, mientras que el 60 %
se consider an indigentes, con ingresos por debajo del nivel esti.
mado necesario para la satisfacci6n de las necesidades basicas,
de modo que dcben recibir servicios de salud y varios otros del
sector publico, al igual que pagos de bienestar.
En el cuadro 1 apareccn algunos datos sobre el crecimiento
del ingreso y las modificaciones que han oClirrido en la estructura industrial durante 105 ultimos tres decenios. No hay duda
de que cl crecimiento ha sido rapido, a pesar de las disminuciones del ingreso observadas durante 105 dos ultimos afios. Tambien mejoraron 105 indicadores l'eferentes a la salud, la educaci6n y la vivienda. Estc aspecto de la experi en cia p~ertorriquefia
ha sido bien documentado. Sin embargo, no se ha prestado atencion a los efcctos desintegradores del proceso, a 105 que se refiere estc artfculo.

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2. Migracidn

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Entre 1954 y 1976 cerca de un mill6n de puertorriqueftos abandonaron la isla. Aunque el gobiemo siempre ha sostenido que
no favorece la emigraci6n ni se opone a ella, ahora esta fuera
de duda que estimul6 la emigraci6n durante todo el periodo. Se
formularon propuestas para el env(o de mujeres j6venes a los
Estados Unidos como domesticas, 10 que aliviarla el problema
del desempleo y tendrla un efecto positivo sobre las tasas de
crecimiento de la poblaci6n (Hibben y Pico, 1948); para estimular una emigraci6n de 60 mil personas por afio a fin de impedir
el empeoramiento del desempleo (Junta de Planeaci6n, 1955);
y en 1974, cuando se estaba deteriorando la econom(a de Puerto

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y empleo

EI crccimlento econ6mlco experitnentado durante 105 tres ul.

timos decenios no ha resuelto 105 problemas relativos a la distri.
buci6n del ingreso y la riqueza; en rea Iidad es probable que 105
hay a empeorado (Herrero y Castafieda, 1965). Aunque son poco
confiables las estadlsticas sobre la distribuci6n del ingreso, hay
pruebas suficientes para so!:~ener una conc1usi6n mlb bien pesi.
mista. De acuerdo con el (.enso de Poblacidn de 1970, el 40 %
mas pobre de las familias recibfa 5610 el 8 % del ingreso total,
mientras que el 10 % mas rico recibfa el 35 % del ingreso. Estas
cifras no han cambiado sustancialmente durante los ultimos dos
decenios y aun es posible que subestimen el problema de la distribuci6n.4
La distribuci6n del fngreso se reladona estrechamente con el
problema del desempleo y el subempleo. Como se observa en el
cuadro 2, el desempleo nunca ha sido menor del 10.3 % y en
1977 se aproxim6 al 23 %. Esta cifra tan elevada, sobre to do en
el contexto de altas tasas de crecimiento, se vuelve mas sigoificativa cuando se consideran las tasas de partidpaci6n
de scendentes y muy bajas. En este aspecto la experiencia de Puerto
Rico parece casi unica. La tasa de participaci6n de la fuerza de
trabajo, que en 1950 lIegaba al 53 %, descendi6 durante todo el
periodo para lie gar al 41.6 % en 1976. A pesar de las migraciones masivas, de las que nos ocuparemos mas adelante, se agrav6
el proceso de marginaci6n de la poblaci6n frente alas actividades productivas. Esto significo, como antes vim os, que una proporcion creciente de la poblaci6n subsistia mediante pagos de
transferencia.
EI ingreso y la producci6n se separaban cada vez

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289

4 Herrero y Castaneda (1965) present an cifras sobre la distribud6n del ingreso en 1953y 1963..En el primero de dichos aiios el 25% mas pobrc de
las familias recibfa menos del 5 % del total del ingreso; en 1963era mcnor
atin esta proporci6n.

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cuadro 4 sobre la deuda extema del gobiemo.

Sin embargo, es
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que la peor manifestaci6n
de la dependencia
extema
haya sido la perdida del control sobre muchas Areas de activi-

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3. La dependencia

La dependencia extema puede medirse en muchas formas.

EI cuadro 3 incluye algunas cifras sobre la balanza de pagos yel

Rico, al igual que la de 10s Estados Unidos, de modo que estaban

regresando algunos migrantes, se consideraron algunas medidas
para hacer mas diffcil so regreso (Oficina del Gobernador, 1974).
La migraci6n no puede examinarse s610 como un resultado de
una estrategia particular de desarrollo, ya que era tambien, en
gran medida, una poUtica de control de las tensiones sociales;
actuaba como una "valvula de escape". Por supuesto, por 10
menos durante algunas epocas, la migraci6n masiva de puertorriquefios era enteramente compatible con las necesidades de
algunos sectores de la economfa norteamericana,
sobre todo
de la agricultura de algunos estados del Este y del Medio Oeste,
y de la industria del vestido.'
Pero, por supuesto, cuando ocurren movimientos tan masivos
de la poblaci6n surgen ciertas cuestiones acerca de los beneficiarios del proceso de desarrollo. En Puerto Rico la situaci6n
se complica por el hecho de que el n6mero de cubanos, norteamericanos y otros inmigrantes habfa llegado a 250 mil para 1970
(de acuerdo con las cifras censales para ese afio). Por desgracia
el gobierno no ha recolectado estadfsticas sobre la migraci6n
desde principios de los afios sesenta, de modo que la informaci6n es muy limitada. Sin embargo, se ha puesto en claro que
el problema de la sustituci6n de la poblaci6n se esta volviendo
grave.

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291

dad relacionadas

con la poUtica de desarrollo, a partir

de 1948.'

, En una publlcad6n de 1951 (Chase, 1951), la Asoclacl6n Naclonal de

Planeacl6n de 105 Estados Unldos, una asoclad6n de grandes empresarlos
entre cuYo5 objetlvos se encuentra, parad6jicamente. el de "evitar una
'economfa planeada'...", se inclufan 105 sigulentes entre los beneficios provistos par Puerto Rico a los Estados Unidos: "I} Un mercado de cerca de
350 millones de d61ares anuales para los productos norteamerica nos. 2} Una
salida para el capital de rlesgo norteamericano. 51 cazas algo puedes conservarlo. ,. 0 par 10 menos la mayor parte. J} Un lugar de recreo invemal.
4} Un contingente de combatientes que pueden escalar montafias en Corea
0 en cualquiera otra parte... 5} Una concentracidn de mana de obra para
subsanar las deficiencias que se estdn fOrmando en el programa de defertSa
de la guerra frfa. 6} Un laboratorio para el acuerdo y la reforma raciales.
7} Un contraste cultural dentro de nuestro paCs que puede contrarrestar
muchas crlticas de los laUnos y otros."
41Puerto Rico se convirti6 en una posesl6n de 101 Estados Unldos en
1898; antes habCa pertenecido a Espafia. En 1952se convlrtl6 en una man.

comunidad. 0 en un Estado Ubre J .soclado.como rem el tftulo en espaiiol.

Asf 10 estableci6 la Ley Nblica 600 del Congreso de 101 Estados Unidos,
aunque en realldad la creacl6n le la mancomunldad no cambl6 nada

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292

RL ESTADONACION

PURRTO RICO

Cumlro 4. Deuda publica

Millones de
ddlares
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976

Indice
1962

615.6
711.3
801.8
909.9
983.2
I 132.7

1 308.8 .
1 473.t
1 656.6
2 082.3
2 555.0
3 035,2'
3 705.1
5 300.0'
5 749.4

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100
115.5
130.2
147.8
159.7
184.0
212.6
239.3
269.t
338.3
415.0
493.0
601.9
860.9
934.0

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FUBNm: Banco Gubernamental de Fomento, Estado Ubre Asociado de Puerto Rico.

Aunque la relaci6n polftica de Puerto Rico con los Estados Unidos es responsable en parte de esta situaci6n, una gran parte de
la culpa debe imputarse a la estrategia de desarrollo adoptada y a
. sus efectos. Una vez que se crea la necesidad de una asistencia
creciente de los pagos de transferencia de los Estados Unidos
para el financiamiento del sistema de bienestar y el .mantenimiento de la capacidad del sector publico para la generaci6n
de empteo, se vuetve diffcil, si no es que imposible, la resistencia al control creciente. sobre el proceso de toma de decisiones.
En Puerto Rico esto ha significado que los programas gubemamentales en materia de salud, vivienda, desarrollo urbano y
otras esferas, funcionen de acuerdo con los criterios establecidos por el gobiemo de los Estados Unidos: que la legislaci6n
del salario mfnimo se determine en gran medida por ese pafs,
y que el margen de maniobra de Puerto Rico se haya reducido
en efecto continuamente
(Arbona y Ramfrez de Arellano, 1977;
Villamil, 1972).
Podemos definir el grado del control y la dependencia exter(Serrano Geyls, 1974). En 1973 se cre6 un comiteSpara que considerara la
reJaci6n entre Puerto Rico y los Estados Unidos, pero no ha producido
nada. EI comit~. compuesto por un ntimero iguat de puertorriquei'ios y
norteamericanos. present6 un informe que todavfa debe ser considerado por
et congreso. En realidad, podrfamos afirmar que Ja capacidad de autogobiemo era mayor en los afios cuarenta que en cualquier otra fecha
posterior.

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293

nos mediante tres medidas. La primera es la importancia de las

transferencias directas de los Estados Unidos a Puerto Rico, las
que han aumentado de cerca del 10 % del ingreso total en 1960
a mas del 30 % en 1975 (Ofieina del Gobemador de Puerto
Rico, 1976). La deuda extema casi se ha decuplicado, al pasar
de 615 millones de d61ares en 1962 a 5750 millones en 1976. Por
ultimo, la razon de la deuda externa al capital total aument6
del 21 % en 1950 al 39 % en 1960 y al 57 % en 1974 (Tobin, 1976:
Gutierrez, 1976). Cerca del 75 % de la inversi6n en manufacturas corresponde a empresas norteamericanas.
A pesar de las dificultades cada vez mas obvias a mediados de
105 afios sesenta pudo continuar la estrategia de desarrollo adoptada gracias a los aumentos n ,asivos de la deuda extema (cuadro 4), al aumento de los pagos de transferencia y durante una
parte del periodo a la emigraci6n de una proporci6n considerable de la poblaci6n. Pero no habfa crisis del capitalismo en
Puerto Rico. En efecto, el rendimiento del capital permaneci6
sumamente elevado, entre el 33 y el 60 % anual (Tobin, 1976),
y la economfa habfa seguido creciendo a tasas satisfactorias.
La situaci6n cambia a fines de 1973, y en 1974 y 1975 se vuelve negativa la tasa de creeimiento (-2.4 % a precios constantes)
y baja el empleo total de 775 mil en 1974 a 718 mil en 1976. EI
desempleo aument6 de 109 mil (12.3 %) en 1974 a 172 mil (20 %)
en 1976. Varios factores coincidieron para produeir este resultado: la recesi6n en la economfa norteamericana,
la rigidez de
los mercados monetarios, los muy altos niveles de la deuda extema de Puerto Rico, el aumento de los costos del petr61eo y la
competencia en el exterior. Sin embargo, la crisis de la economfa en terminos de reducci6n de las tasas de crecimiento y aumento del desempleo no afect6 a la burguesfa, excepto a quienes
se encontraban en el sector de la construcci6n, fuertemente
afectado por la incapacidad del gobiemo para continuar sus gastos en infraestructura.
Eso fue asf porque 105 pagos de transferencia de 105 Estados Unidos aumentaron considerablemente al
mismo tiempo. En 1975 los pagos del programa de estampillas alimenticias l1egaron por sf solos a 500 miltones de d6lares. Esta gran
entrada de fondos no estimul6 la producci6n nacional, sino que
condujo a un aumento masivo de las importaciones provenientes
de los Estados Unidos. Entre 1973 y 1976 las importaciones totales de bienes no durables aumentaron de 1 040 millones de d6lares a 1 440 millones: en este total las importaciones de alimentos
aumentaron de 600 a 900 millones de d61ares (Junta de Planificaci6n, 1976). Es precisamente en el sector de las importaciones
que la burguesfa se concentra (junto con otros tales como los
de servicios financieros y profesionales). EI sector de las importaciones_~~- .es.Jmportante 8610 en. t~rmhios de las CifTas totales,

y m()nop6-.
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por ejemplo, el 76.5% de los cereales rtie imporsln()-tambien por:-su camcter. a1tament~ concentrado

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PUERTO RICO

tado por una sola empresa, y el 71.3 % de todo el arroz: el 73.4 %

de la pasta de dientes, el 51.6 % de la .Jeche en polvo y el
53.5 % de las bebidas de malta. En otros productos tales como
los cigarrillos, las lIantas, el papel y algunos mas, el mercado
esta totalmente controlado pOl' tres 0 cuatro empresas. En la
mayorla de los casos estas companias son de propiedad nacional, aunque hay algunas subsidiarias de corporaciones norte.
americanas. Se ha investigado en escasa medida el sector de las
importaciones, pero no hay duda de que tal sector provee la base
econ6mica de gran parte de la burguesfa nacional (Gutierrez y
Villamil, 1974).
Una consecuencla de la crisis fiscal q~e. afront6 el gobierno de
Puerto Rico en 1974 fUe el nombramiento de un comite para el
estudio de las finanzas de Puerto Rico, presidido pOl' James
Tobin. En gran medida el comite fue nombrado a causa de la
preocupaci6n de los sindicatos de prestamistas norteamericanos
acerca de la solvencia de Puerto Rico (Tobin, 1976). POI' ejemplo, entre los miembros del comite-' se encontraba el presidente
de la First Boston Corporation, que junto con el Chase Manhat.
tan Bank forma quiza la pareja mas importante de instituciones
financieras pOl' cuyo conducto vende sus bonos el gobierno. Sus
hallazgos. reflejaron el hecho de que el gobiemo de Puerto Rico
estaba utilizando el financiamiento deficitario (gracias al incre'mento de su deuda extema) en una forma muy similar a la que
sugiere la economla keynesiana, con la diferencia de que la si.
tuaci6n era aquf cr6nica y de que el financiamiento era extemo.
Sus recomendaciones son similares a las asociadas con las misiones del PMI: reducir el gasto gubemamental, congelar los salarios del sector publico, aumentar los impuestos a la propiedad
y a los bienes durables, asegurarse de que las corporaciones gubemamentales
operen con utilidades, aumentar los incentivos
para la inversi6n, restringir los aumentos de salarios en el sector privado y adoptar medidas -tales como la exenci6n de los
j6venes de la legislaci6n del salario mfnimaque disminuyan
los costos de la mana de obra para la industria y otras areas
segtin lineamientos similares. La notable del in forme es que
reconoce que ni siquiera estas recomendaciones generaran realmente un cambio sustancial en la situaci6n. La crisis no es dclica, sino estructural.

desigual de 5US beneficlos; definicl6n del papel del Estado en

tc~nninos de la provisi6n de apoyo a la inversi6n extranjera;
una burguesfa nacional activa y econ6micamente
importante,
pero dependiente: desnaclonalizaci6n de la economfa: margina.
ci6n de una gran parte de la poblaci6n, y crecimiento de la
deuda cxterna.
POI' supuesto, hay algunas diferencias. estas se deben, entre
otras cosas, alas manifestaciones del gobierno colonial directo
ejercido en Puerto Rico, sobre todo hasta 1940, el tamano de la
inversi6n extranjera en manufacturas y el hecho de que esta sa
haya destinado a los mercados de exportaci6n. En cierto sentido
la experiencia de Puerto Rico se asemeja menos a la de los paf.
ses latinoamericanos mas grandes y mas a la de Hong Kong
0 algunas de las otras "plataformas de exportaci6n". Tambien,
en el caso de Puerto Rico, los instrumentos de dominaci6n social
son diferentes de los que han prevalecido en la America Latina:
los gobiemos militares y la represi6n. En Puerto Rico las ten.
siones derivadas de su modelo de crecimiento se han afrontado
con crecientes .pagos de transferencia y mediante el estfmulo a
la migraci6n. En consecuencia, hasta ahora no ha habido nece.
sidad de recurrir a la represi6n.' ,Cual es entonces la lecci6n de
la experiencia puertorriquefia? AI parecer, tallecci6n es que, una
vez adoptada, la estrategia de maximizaci6n del crecimiento mediante la inversi6n extranjera conduce sin duda a una dependen.
cia mayor y un margen de maniobra menor. Donde hay tambien dependencia respecto de los mercados extranjeros el problema podrfa empeorar. Podemos intentar una breve sfntesis

".

de 10 ocurrido:

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,,

IV. CONCLU510NES

Puerto Rico representa en muchos sentidos el ejemplo mas extremo del modelo de crecimiento dependicnte. Refleja much as
de las mismas caracterlsticas, y los mismos procesos y efectos
mencionados antes pOl' Furtado, Pinto, Cardoso y Sunkel: altas
tasas de crecimiento de la producci6n con una distribuci6n muy

.."

295

EL ESTADO NACION

294

"

I} La decisi6n de atraer inversi6n extranjera implica que debe

existir el "clima" apropiado para la inversi6n. Cuando la raz6n
de la inversi6n no es la extraccl6n de algtin recurso natural sino
la producci6n para la exportaci6n, como ocurre en Puerto Rico,
el clima de la inversi6n no se refiere s610 alas garantfas sino
tambien a los incentivos especiales. En Puerto Rico se hizo
pronto evidente que el modelo de la industrializaci6n era incompatible con una posici6n independentista y una estrategia social
que tratara de lograr cierta igualdad.
2} La inversi6n extranjera directa significa una importaci6n de
tecnologla que refleje las proporciones de factores existentes en
el pals donde se desarrolla. Tfpicamente significa procesos
de producci6n muy intensivos en capital. En Puerto Rico esto
ha significado altos niveles de desempleo, la necesidad consiguiente de que el gobiemo actue como empleador de ultima instancia, y la necesidad de una dependencia masiva de los pagos
de transferencia y la emigraci6n.
3} Dadas las tendencias hacia un marco cada vez mas global
para la toma de decisiones pOl' parte de las em pres as multinncionales, 105 pafses deben estar constantemente
alertas ante la
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296

.!
PUERTO RICO

EL ESTADO NACION

posibitidad de perder su ventaja comparativa, de la competencia

de otros lugares y, por 10 tanto, de la apertura de nuevas areas
de actividad econ6mica en el pafs que ofrezca alguna ventaja.
En Puerto Rico los Ifmites alcanzados por las industrias intensivas en mano de obra signtficaron un cambio hacia industrias
intensivas en capital tales como la refinaci6n de petr61eo y la
petroqufmica.
Esto agrav6 los problemas de desempleo y cre6
uno nuevo. Los requerimientos de infraestruchira
de estas industrias eran mucho mayores,' 10 que contribuy6 a aumentar
la deuda extema y a la' crisis fiscal y financiera consiguiente.
Dado que estas industrias estan exentas del pago de impuestos
y generan pocos empleos, es muy escasa la posibilidad de recuperaci6n de la inversi6n en infraestructura
a traves de los impuestos. En una pequefia economfa abierta no se desarrollan
105 enlaces hacia adelante debido alas restricciones del tammo
del mercado, y la mayor parte de los insum05 se importan."
4} Asf pues, los costos del mantenimiento del modelo aumentan constantemente para contrarrestar
los efectos de la competeneta y la perdida de la ventaja comparativa. Cuanto mayores
sean las posibilidades de localizaciones alternativas, mayores ~eran los costos para cada uno de los pafses competidores y mas
debit su posici6n de negociaci6n. En la experiencia puertorriquefia esto ha significado un alargamiento del periodo de exen-.
ci6n fiscal, el aumento de la Inversi6n gubernamental en infraestructura, el subsldio de costos de mana de obra y de energeticos, y la reducci6n de los controles ambientales.
5} Todo esto conduce invariablemente a una condici6n cada
vez m~s irreversible de dependencia y de absorci6n por las economfas dominantes a traves de diversos mecanismos: aumento
de la deuda externa, dependencia de 10s mercados, debilitamiento de la posici6n de negociaci6n y otros. En el casode Puerto
Rico signffic6 la perdida de gran parte del margen de maniobra
que tenfa y la restricCl6n de sus opciones de desarrollo futuro:
lOue Ie espera entonces a Puerto Rico? Resulta diffcil conce, Tres plantas -Pittsburgh Plate Glass, Union Carbide (Peftuelas) y Union.
Carbide (Yabucoa)- absorbieron el 30% del aumento de la capacidad de
generacl6n de energfa producido en Puerto Rico desde 1967(Escuela Gra.
duada de PlanUicaci6n,1974).
8 La locallzaci6n en Puerto Wco resultaba atractiva para estas refinerfas
de petroleo y plantas petroqufmicas par varias razones: 1) el gobiemo de
Puerto Rico obtuvo para ellas mayores cuotas de importaci6n de petroleo,
10 que les pennitla importar cantidades mayores en los Estados Unidos, 2J
par la eK:enci6nde impuestos, 10 que significaba mayores ganancias para
las unldades particulares de Puerto Rico y tambl~n la posibilidad de precios de transferencia que aumentaran las ganancias totales de la corporacion; 3) par las regulaclones ambientales menos restrictivas. En cuanto a
este ultimo punto, es importante recordar que en 105 Estados Unidos se
habla . manifestado una oposicioncreciente a la localizaclon de estas industrias. Asl se eK:pUcala masiva inversion en refinerfas petroleras de Puerto
Rico, las Islas Vlrgenes norteamericanas y las Provincias Atl4nticas del
Canadli.

.;.

,..

2CT1

bir un retorno a los alios de alto creclmiento de los decenios de

1950 y 1960. Podrfa haber un importante componente industrial,
sobre todo en productos. farmaceuticos y quiza en algunos sectores relacionados con eI procesamiento del cobre sl se explotan
las minas. Estos desarrollos dependeran de los incentivos que
se ofrerean, pero en gran medida tamblen del mantenimiento de
regulaciones ambientales menos restrictivas que las de los Estados Unidos. En efecto, las regulaciones ambientales debiles se
estan convirtiendo en factores de localizaci6n importantes (Morales, 1976) y seran aspectos cada vez mas importantes del des.
arrollo futuro.
Suponiendo que ya no sea factible la emigraci6n masiva, habra niveles de desempleo mayores aun, aunque sin duda el gobierno continuara estimulando la emigraci6n.9 Bl gobierno y los
servicios seran fuentes de empleo importantes; pero habra una
proporci6n sustancial de la poblaci6n que permanecera marginada de los procesos econ6micos. Los pagos de transferencia
continuaran proveyendo una parte grande del ingreso total, desde luego mayor que el 30 % actual.
La viabilidad de este panorama depende de muchos factores.
Uno de ellos es la disposici6n de los Estados Unidos a continuar
financiando los pagos de transferencia a los niveles actuales 0
aun mayores. Por ahora esto no parece constituir un problema
particular. En ese pafs ha habido algunas protestas por el monto de los pagos hechos a Puerto Rico, pero con escaso efeeto.
Podrfamos afirmar que Puerto Rico es todavfa un buen negocio
para el eapitalismo norteamericano; despues de todo los pagos
a los faetores produetivos norteamericanos ascendieron a 1 600
miJ10nes de d61ares en 1976.
Bl segundo factor es la aprobaci6n de los grupos nacionales
dominantes. Como antes se dijo, la bur~esfa nacional tiene su
base ec~m'>JJ)ic~~!lel sector. de 1~i1lm~c;>~~iol!e..s,_en~a.s~frriamas
y enlos servicios. Para elta el objetivo de toda estrategia ecoiiomicano-es'amaximizaci6n
de la producci6n industrial (algo
que se percibe como no viable por ahora) sino el mantenimiento de altos niveles de consumo. En consecuencia, este grupo esta
perfeetamente satisfecho con una economfa tan dependiente de
las transferencias extranjeras. Su objetivo es asegurar que estas
transferencias se mantengan 0 aun se incrementen. En el terreno polftieo este desplazamiento de una burguesfa orientada hacia la producci6n por otra dependiente del consumo expliea en
parte la derrota del PPD en las elecciones de 1976. Despues de
tado el PPDha sido el partido de la industrializacl6n. EI triunfador en las elecciones de 1976 (aunque todavfa es minoritario),
9 Allan (1975) formula la recomendacl6n slguiente: "Un programa de
desarrollo de la mancomunidad que provee menos empleos y menos beneficios de desempleo y de beneficencia... es una poUticapositiva de migracion, aunque pasiva y no declarada".

-'-'--.'-,

298

EL ESTADO NACIc1N

PUERTO RICO

el Nuevo Partido Progresista, ofrece grandes pagos de trans ferencia mediante la asociaci6n total con los Estados Unidos. Evidentemente tendnin que hacer ciertos ajustes algunos sectores
(por ejemplo, la industria de la construcci6n),
pero la clase
gobemante nacional no afronta, en general, ningtin problema
grave en este panorama.
Algunos aspectos de la experiencia puertorriquefia son particulares de ese pais. Desde luego, surelaci6n
polftica con los
Estados Unidos 10 hace diferente. Pero, lcmin diferente? EI proceso de industrializaci6n adoptado se asemeja al observado en
muchos otros paises, y los efectos son muy similares, aunque
menos drasticos debido al menor tiempo transcurrido:
alto
desempleo, emigraci6n, distribuci6n desigual del ingreso, creciente desnacionalizaci6n, desintegraci6n cultural, etcetera. Convendra observar la experiencia de la Republica Dominicana, que
recientemente ha iniciado una estrategia de industrializaci6n
del tipo puertorriquefio.

Escuela Graduada de Planlficaci6n, Universidad de Puerto Rico, 1974,

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13. iSOCIOS EN EL DESARROLLO?

LA TESIS DE LA TRANSNACIONALIZACI6N
EN EL CONTEXTO KENIANO *
Ma.,tin God/: ey y Steven Langdon
I. INTRODUCCI6N

DURANTE105 afios sesenta el debate sabre la dependencia se concentro principalmente en los indicadores economicos de la asimetrfa de las relaciones intemacionales, tales como la concentra.
cion de las exportaciones en cuanto a productos y mercados, la
concentracion de las importaciones en pocos proveedores, la ex.
.

tension de la inversi6n extranjera, el grado de interdependencia

intema de las funciones econ6micds, etcetera. Mas recientemente ha habido un vuelco en el debate bacia la consideraci6n explfcita de los factores sociopolfticos en general y del amilisis de
clases en particular.1 Una de las mas ambiciosas contribuciones
a esta discusi6n ba sido la de Sunkel, guien ha desarrol1ado los
conceptos de capitalismo transDaaonal y de desintegraci6n na.
cional.'
Con el riesgo de simplificar demasiado podemos resumir la te.
sis de la transnacioDalizaci6n 'bajo cuatro rubros sobrepuestos.8
1) EI sistema capitali!?ta ha gttnbj~!!'o en los ultimos afios-eeup si.'itema ltlternacional.J..co.n..Ja.S-!!.l!c..tQ~Q..mo sus c!!WQnen.
te~u.l\_si~!!!!ma
transnacionandanaouna
importancia- creciente a las instituaOii~-coftiOOOi1tponentes,
tales
como las corporaciones multinacionales y las organizaciones intemacionales, y los individuos que trascienden las fronteras na.

cionales).
..

Estudios Internaciottates,afto XI, num. 44, octubre;diclembre,1978.

1 V~ase Nonnan Girvan, "The Development of Dependency Economics in

tile Caribbean and Latin America: Review and Comparison", 22 Social and
Economic Studies, 1973. Bs dtll para realizar un estudlo sabre la literatura
sobre la dependencia.
2 Osvaldo Sunkel, "Transnational Capitalism and National Disintegration
in Latin America", 22 Social and Economic Studies, 1973; Sunkel, "A Critical Commentary on the United Nations Report on Multinational Corporations in World Development", IDS,Discussion Paper ndm. 52~Bri,gthon 1974;
Sunkel, "External Bconomic Relations and the Process of Development",
JOO,Discussion Paper num. 51, Brigthon, 1974,y Sunkel y Bdmundo Fuenzalida, "Transnationalisation, National Disintegration and Reintegration in
Contemporary Capitalism", IDS, Internal Working Paper 18, Brigthon, 1974.
8 La versi6n de la tesls de la transnaclonalizaci6n en la cual esta basado
principalmente este sumario es la de Sunkel y Fuenzalida, op. cit.
JOI