EL ADMINISTRADO: CONCEPTO Y CLASES.

CAPACIDAD Y SUS CAUSAS

MODIFICATIVAS. COLABORACIN Y PARTICIPACIN DE LOS CIUDADANOS
EN LAS FUNCIONES ADMINISTRATIVAS.
1. INTRODUCCIN.
La expresin administrado, en palabras de Garca de Enterra, es poco adecuada, ya que se
parte de una calificacin excesivamente inactiva. Administrado es el participio pasado del
verbo administrar, por lo que ser aquella persona que es objeto de la actividad de
administrar. En toda relacin jurdica administrativa existe un elemento subjetivo doble: el
titular de un derecho y el obligado a cumplir lo exigido por tal derecho. Por lo general, la
posicin activa ha sido reservada a la Administracin, mientras que la pasiva ha
correspondido al administrado. Esta situacin de primaca viene fundamentada en la propia
naturaleza y fines de la Administracin que se concretan en la satisfaccin del inters
pblico, frente a los de carcter privado que son los que persiguen los administrados.
Pero como dice Entrena Cuesta, esto planteamientos han entrado en la actualidad en una
manifiesta crisis originada por el paso de un Estado neutro a un Estado intervensionista y de
prestaciones positivas. En muchas ocasiones las relaciones jurdico-administrativas son ms
complejas, ya que los sujetos que en ellas intervienen actan al mismo tiempo como
titulares de derechos y deberes, e incluso la propia Administracin acta en condicin de
sujeto pasivo exclusivamente. Para Gonzlez Prez, el trmino administrado ser refiere a
aquella persona que aparece al lado o frente a la Administracin Pblica, en una relacin
sometida al Derecho Administrativo, sin que en ningn caso sea titular de un rgano
administrativo.
Ser administrado el particular en cuanto sujeto del Derecho Administrativo, no sindolo por
tanto, el particular que se relaciona con la Administracin en rgimen de Derecho Privado o
en rgimen de Derecho Labora. Asimismo, cuando el particular llega a ser titular de un
rgano administrativo deja de ser administrado y se convierte en autoridad o empleado
pblico.
El proceso de formacin de la expresin de administrado guarda grandes similitudes con la
evolucin histrica de la Administracin toda vez que este calificativo no se institucionaliza
hasta que se constituye el Estado de Derecho, en los albores del siglo XIX con las
Declaraciones de Derechos y Libertades, que es cuando comienza a tomar cuerpo una serie
de derechos inherentes a la propia persona que los poderes pblicos no pueden desconocer.
A partir de este momento es cuando se empieza a superar la nocin de sbdito ocupando su
lugar el vocablo de ciudadano que tiene reconocida su personalidad como miembro de la
comunidad poltica.
La condicin de administrado dentro del contexto constitucional, no slo la ostentan los
espaoles, sino tambin los extranjeros, ya que por imperativo del artculo 13 de la
Constitucin, los extranjeros gozarn en Espaa de las libertades pblicas que garantiza el
Ttulo Primero de la misma, salvo los derechos polticos que estn reservados a los
espaoles, con la excepcin del ejercicio del sufragio activo y pasivo que se puede permitir a
los extranjeros en las elecciones municipales, siempre que un Tratado internacional as lo
autorice. Por tanto, administrado es cualquier persona fsica o jurdica que aparece en uno de
los polos de la relacin jurdico-administrativa.

La Ley de Procedimiento Administrativo Comn, ha sustituido el trmino administrado por

el de ciudadano, el cual enlaza mejor desde una perspectiva jurdica distinta en donde la
Administracin est al servicio del ciudadano.
2. CLASES DE ADMINISTRADOS.
En la relacin jurdico-administrativa, el administrado puede ocupar una posicin puramente
genrica o un status especial. En el primer caso no implica ningn rasgo de subjetivacin,
sino que ostenta un status puramente comn, como ciudadano, denominndose
Administrado simple. En el segundo caso, su situacin est singularizada, bien por
imperativo de la Ley o como consecuencia de una relacin de carcter contractual u otras
causas, conocido como Administrado cualificado. Esta distincin es puramente funcional, ya
que todos somos administrados simples en la mayor parte de nuestras relaciones con la
Administracin Pblica.
En determinadas ocasiones el ciudadano suele ocupar una posicin frente a la
Administracin ms singularizada, que puede derivar de una serie de circunstancias, a saber:
a) De la Ley: cuando una disposicin de rango legal imponga deberes especiales a los
administrados.
b) De la voluntad de la Administracin: cuando a iniciativa de la Administracin se
imponga una relacin obligatoria.
c) De la voluntad del administrado: cuando la iniciativa procede del propio administrado.
d) De la voluntad conjunta de la Administracin y del administrado: se trata de los casos
relativos a las relaciones contractuales existentes entre ambas partes.
3. LA CAPACIDAD DEL ADMINISTRADO Y SUS CIRCUNSTANCIAS
MODIFICATIVAS.
Este concepto es aplicable al campo del Derecho Administrativo adquiere perfiles propios,
nos referimos a la capacidad de obrar frente a las Administraciones Pblicas, pasemos a ver
las diferentes situaciones.
3.1. La capacidad de obrar.
La primera de las precisiones es la de tener en cuenta la tradicional distincin entre
capacidad jurdica (aptitud para ser sujeto de derechos y obligaciones) y capacidad de
obrar (aptitud para ejercitar tales derechos) no tiene la misma relevancia en Derecho
Administrativo, ya que ambos conceptos tienden a identificarse, permitiendo el ejercicio de
algunos derechos a aquellos que an no han obtenido la capacidad de obrar segn el
Cdigo Civil.
La capacidad de obrar es la aptitud que tiene una persona para ejercitar sus propios
derechos y obligaciones. El artculo 30 de la Ley Reguladora del Procedimiento
Administrativo Comn dice tendrn capacidad de obrar ante las Administraciones
Pblicas, adems de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los
menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya
actuacin est permitida por el ordenamiento jurdico-administrativo sin la asistencia de
la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela ....
3.2. Las circunstancias modificativas de la capacidad de obrar.
Las circunstancias modificativas de la capacidad de obrar en el campo de las relaciones
jurdicas administrativas se tienen que contemplar en funcin de cada una de las
situaciones existentes, con lo que se origina una gran variedad de causas modificativas de

la capacidad de obrar, debiendo ser la ley la que establezca en cada supuesto los requisitos
para que un sujeto pueda entablar una relacin con la Administracin. Son causa
modificativa de la capacidad de obrar las siguientes:
1. La Nacionalidad. Es una de las causas modificativas de la capacidad de obrar en el
Derecho Administrativo. Sin embargo existe la posibilidad de que todos los
ciudadanos originarios de los pases integrantes de la Comunidad Europea gocen de
iguales derechos, y por tanto sin ninguna clase de limitacin debida a su
nacionalidad. La LOFAGE permite a los funcionarios que hubieran perdido su
condicin a causa del cambio de nacionalidad, solicitar la rehabilitacin de acuerdo
con el procedimiento que se establezca. La Ley 17/1993 de 23 de diciembre permite
el acceso a la funcin pblica de los nacionales de los pases miembros de la Unin
Europea, desarrollado por el RD 543/2001 de 18 de mayo.
2. La vecindad territorial. La vecindad administrativa representa una limitacin, ya
que la misma implicar la condicin de miembro de una Comunidad Autnoma. La
cualificacin de vecino tiene gran trascendencia en el mbito de las Corporaciones
Locales, no slo por su capacidad para ejercer el sufragio activo y pasivo, sino
tambin para disfrutar de los bienes comunales, para recibir prestaciones benficas o
para plantear determinadas reclamaciones.
3. La edad. La regla general es la mayora de edad a los 18 aos, existiendo
excepciones por arriba y por abajo.
4. La enfermedad. Los impedimentos fsicos pueden acarrear determinadas secuelas
que limiten el ejercicio de los derechos. Pueden ser causa para dispensar a
determinadas obligaciones o eximir del cumplimiento de ciertos deberes, impedir el
ingreso en la funcin pblica o extinguir esta clase de relacin, y por ltimo, puede
ser condicin determinante del derecho a obtener determinadas prestaciones.
5. Otras circunstancias que motivan la disminucin de la capacidad de obrar de los
administrados son:
- La condena penal.
- El procesamiento.
- La sancin administrativa.
- La suspensin de pagos, el concurso de acreedores y la quiebra.
4. LAS SITUACIONES JURDICAS DEL ADMINISTRADO.
El administrado en sus relaciones con la Administracin puede resultar titular de situaciones
jurdicas que en unos casos comportar la ampliacin de sus derechos y en otro motivarn una
limitacin de los mismos. En el primer caso, se producen situaciones jurdicas de ventaja, y
dentro de ellas se suelen distinguir: las potestades, los derechos subjetivos y los intereses
legtimos, que se enumeran por orden descendente en relacin a la intensidad de las ventajas
que suponen para el titular En el segundo caso, es decir, en situaciones jurdicas de
desventaja, se distinguen: el deber y la obligacin. Este esquema, a veces se complica, ya
que existen situaciones en la que se mezclan ventajas y desventajas, como en los casos de
poderes-deberes o poderes funcionales, siendo ejemplo de los mismos: el ejercicio de la
patria potestad o aquellos referidos por nuestra propia Constitucin, como el derecho y el
deber de defender a Espaa, el deber de trabajar y el derecho al trabajo, el derecho a utilizar
y el deber de conocer el castellano como lengua oficial del Estado.
Desarrollaremos a continuacin las diferentes situaciones administrativas sealadas:

4.1.Situaciones jurdicas de ventaja.

4.1.1. Las potestades del administrado.
La primera, por la intensidad de las ventajas, son las potestades. La figura de la potestad
se define como el poder efectivo atribuido por el ordenamiento jurdico, de forma previa
e independiente de toda relacin jurdica concreta. Podemos destacar la potestad del
ciudadano de poner en marcha la tutela de la justicia.
4.1.2. Los derechos subjetivos.
Los derechos subjetivos son situaciones de poderes concretos. El introductor de este
concepto de derecho subjetivo fue Jellinek, que lo defini como la potestad de querer que
tiene el hombre, reconocida y protegida por el ordenamiento jurdico en cuanto se refiere
a un bien o a un inters, debiendo ser un elemento de la relacin el Ente Pblico que
acta investido de poder de imperium. La clasificacin ms conocida de los derechos
pblicos subjetivos, distinguindolos en cuanto a las distintas situaciones en que el
administrado puede encontrarse:
-

Status subjetionis, de l se derivan los derechos pblicos subjetivos a

favor de la Administracin y del Administrado.
Status libertatis, es la situacin de libertad individual.
Status civitatis, es el estado de ciudadana.
Status activae-civitatis, el derecho del ciudadano a participar
activamente en los cargos pblicos y en las tareas administrativas.

Garrido Falla al referirse a los derechos polticos subjetivos, los clasifica en funcin de
las garantas jurdicas para su proteccin en atencin a lo que establece nuestra
Constitucin, distinguiendo los siguientes:

Derechos fundamentales y libertades reconocidos en el artculo 14 de la
Constitucin (igualdad ante la ley) y en la seccin primera del Captulo II del
Ttulo Primero (derechos civiles y polticos).

Derechos contenidos en la seccin segunda del citado Captulo, derechos y
deberes al mismo tiempo, como el derecho y el deber a servir a Espaa, el
derecho al trabajo y el deber de trabajar, por ejemplo.

Los principios rectores de la poltica econmica y social.
4.1.3. El inters legtimo.
Hemos definido el derecho pblico como una situacin de un poder concreto (el tenedor
de una licencia para construir un edificio es titular de un derecho subjetivo, cuyo
ejercicio ha sido permitido a travs de la concesin de la licencia urbanstica). En el caso
del inters legtimo, ya no nos encontramos frente a una situacin de poder, sino ante una
expectativa de derecho; el ejemplo puede ser una convocatoria de oposiciones, en la cual
los aspirantes no tienen derecho a una plaza pero s tienen inters en que la oposicin se
celebre tal como ha sido convocada. En el inters legtimo existe un inters general, que
es coincidente con un inters particular.
4.2. Situaciones jurdicas de desventaja.
La contrapartida de las potestades y de los derechos subjetivos son los deberes y las
obligaciones. As pues, de la posicin de supremaca se deriva de cara a la
Administracin lo que hemos denominado potestades y de cara al administrado lo que se
conoce con el nombre de deberes pblicos que se traducen en una relacin de sumisin.

Dentro de estos deberes se pueden distinguir aquellos que son de naturaleza positiva:
deber de dar o hacer alguna cosa, y los de naturaleza negativa: deber de soportar, no hacer
o abstenerse.
5. COLABORACIN Y PARTICIPACIN DE LOS CIUDADANOS EN LAS
FUNCIONES ADMINISTRATIVAS.
Como manifiesta Garca de Enterra existe hoy una especial sensibilidad a la participacin
de los ciudadanos en las funciones administrativas, no slo por su constatacin en la
Constitucin, al expresar el artculo 9.2. que los poderes pblicos debern facilitar la
participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y social, sino
tambin por ser fruto de la sociedad en que vivimos, en donde se han superado los efectos de
una Administracin autoritaria.
La participacin del ciudadano en las funciones administrativas se debe contemplar desde
una perspectiva general, es decir, como un miembro de la comunidad afectado por el inters
general y no como titular de derechos o intereses. La participacin del ciudadano se
exterioriza a travs de tres frmulas de actuacin: la participacin orgnica, la participacin
funcional y la participacin cooperativa.
5.1.La participacin orgnica.
La participacin orgnica supone una incorporacin del ciudadano en los rganos de la
Administracin, no en su condicin de poltico o de funcionario, sino en cuanto
ciudadano simplemente.
Esta participacin se realiza a travs de Corporaciones, que son universitas personarum,
es decir, asociaciones de personas que comparte un inters comn, formando una
organizacin corporativa para la defensa de sus intereses. Como ejemplos de
Corporaciones de carcter pblico podemos encontrar los Colegios Profesionales o las
Cmaras de Comercio.
Tambin puede suceder que la participacin se efecte en rganos de una Administracin
no corporativa, encontrndose mltiple modelos de frmulas participativas, como pueden
ser: las asociaciones de vecinos, las asociaciones de padres de alumnos, las asociaciones
de contribuyentes, los entes urbansticos colaboradores.
En ambos casos, se desarrolla una actividad participativa y colaboradora.
5.2.La participacin funcional.
En la participacin funcional el ciudadano, a diferencia de la participacin orgnica, no se
inserta en un rgano pblico, sino que actuando desde fuera del mbito de la
Administracin ejercita funciones materialmente pblicas. Las manifestaciones ms
destacadas de esta forma de participar en las funciones administrativas son las siguientes:
-

Participacin en informaciones pblicas, tal como recoge la Ley de Procedimiento

Administrativo Comn.
La denuncia deber o la denuncia facultad, en la primera existe la obligacin
positiva de denunciar cuando se presencia la comisin de cualquier delito pblico o
en los casos de enfermedades contagiosas. La denuncia facultad es el derecho que
tienen las personas para promover el ejercicio de una accin investigadora.

La accin popular, que se manifiesta fundamentalmente en materia urbanstica y

en materia penal, desarrollndose en ambos casos una accin directa por los
ciudadanos sin necesidad alguna de legitimacin, en aquellos supuestos
establecidos por la ley.
Las peticiones, que se refieren al artculo 29 de la Constitucin, sin que supongan
reclamaciones o ejercicio de otras facultades. No debemos confundir el derecho de
peticin con las instancias iniciadoras de los procedimientos.
Las iniciativas y sugerencias, en todos los departamentos ministeriales existir una
Oficina de Iniciativas y Reclamaciones encargada de recibir las sugerencias del
pblico en materias administrativas y de servicios pblicos.
La colaboracin y comparecencia de los ciudadanos, ya que estn obligados a
facilitar a la Administracin informes, inspecciones y otros actos de investigacin
as como la comparecencia, slo en los casos previstos por la Ley.

5.3.La participacin cooperativa.

En la participacin cooperativa, el ciudadano ni se adscribe a un rgano de la
Administracin, ni ejercita funciones materialmente pblicas, sino que realiza actividades
estrictamente privadas, pero que las desarrolla en el sentido propugnado por la
Administracin. Es una colaboracin prestada desde fuera de la Administracin que
supones una colaboracin por va paralela. En este sentido destaca la actividad de
fomento, que es una frmula de estmulo tendente a incentivar aquellas actividades que
persigan finalidades que, aunque sean privadas, a la Administracin le interesa
desarrollar, precisamente por el inters pblico que dichas actividades promueven.
Bibliografa utilizada:
Admn. Corporaciones locales, Editorial Meta, Sevilla 2002.
Centro del opositor Madrid 2001.
Centro de Estudios financieros, Valencia 2003.
Seccin de formacin de la UNED, Madrid 2003