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policies. Proposals of housing policies were rendered ineffective due to several factors
like, political, social, economic and cultural. Currently, more than 82% of the Brazilian
population is urban. The emergence of housing policies was of utmost necessity to
resolve this alarming problem. And in lieu to this, the Federal Constitution of 1988
implemented a housing policy, which is regulated by the Estatuto da Cidade (2001).
This policy helps in regulating the use of urban property in favour of collective interest
and the environmental balance, and is used as a tool in innovative housing policies and
is an important tool for regularisation of land. It is proposed here to discuss the
achievements and historic journey today, still ongoing in the country.
Key-word: political, social housing, the right to housing, land regularization.
As ocupaes ilegais e irregulares esto presentes na maioria dos municpios brasileiros,
escancarando uma triste realidade social: a da falta de moradia. Porm, o problema no
apenas a falta de imveis para morar, mas tambm a ausncia da segurana posse, que
por sua vez faz favorece a pssima qualidade com que so construdos os que existem,
em especial nas reas ilegais.
O acesso informal ao solo e conseqentemente moradia um dos maiores problemas
das ltimas dcadas, fortemente agravado pela falta (intencional) de polticas
habitacionais adequadas para atender a populao mais carente. Conforme Funes (2005)
o principal agente da excluso territorial e da degradao ambiental a segregao
espacial, que traz consigo uma lista interminvel de problemas sociais e econmicos,
tendo como conseqncia a excluso e a desigualdade social que propicia a
discriminao, o que gera menores oportunidades de emprego, dentre outros problemas,
ocasionando assim uma perpetuao da pobreza e a ausncia do exerccio da cidadania.
Os dados estatsticos do Banco Mundial informam que de 1 milho de moradias
produzidas no Brasil, cerca de 700 mil so ilegais, o que comprova que a maior parte da
produo habitacional no pas informal. Os dados destacados demonstram a tolerncia
do setor pblico com essa ilegalidade, porque na legislao brasileira o registro do
imvel constitutivo de propriedade, valendo mxima quem no registra no
dono. Assim, uma das maiores implicaes desse processo refere-se insegurana
jurdica perante moradia, que deixa a populao residente dessas reas numa situao
de vulnerabilidade.
Objetivando reverter esse quadro social, a Constituio Federal Brasileira de 1988
instituiu um captulo destinado Poltica Urbana, no qual a regularizao fundiria
destacada, atravs da funo social da propriedade, como poltica de habitao social.
No que toca ao direito moradia, este foi includo no art. 6[1] do texto constitucional,
atravs da Emenda 26/2000.
Obedecendo a determinao constitucional, houve a regulamentao do captulo
referente Poltica Urbana, atravs da Lei 10.257/2001, chamada de Estatuto da Cidade,
tornando assim o direito moradia mais vivel para os milhes de moradores da cidade
ilegal, atravs de novas polticas de regularizao fundiria.
Panorama geral
Dentro do seu contexto histrico, a formao de reas ilegais no Brasil est diretamente
relacionada ao processo excludente da urbanizao e da produo de habitao pelo
Estado durante todo o sculo XX.
O mercado imobilirio capitalista, os baixos salrios e a desigualdade social presente
desde o incio da formao da sociedade brasileira, impossibilitaram o acesso moradia
para grande parte da populao, que principalmente nas ltimas dcadas, vm sendo
produto e produtor dos processos de periferizao, segregao, degradao ambiental,
m qualidade de vida e violncia nas cidades.
A histria mostra que a perpetuao da desigualdade no planejamento urbano agrava-se
aps a aprovao da Lei 601/1850, que ficou conhecida como Lei de Terras. Ela
passou a regular as terras devolutas e a aquisio de terras, determinando em seu artigo
1 que o nico meio para aquisio da propriedade de terras era a compra,
deslegitimando, portanto, o acesso terra pela posse ou ocupao. Ajudando a agravar o
problema, em 1888 acontece a abolio da escravatura. Os escravos libertos que no
permaneceram nas reas rurais foram em busca de sobrevivncia nas cidades. Todo este
quadro faz com que as cidades cresam com um flagrante despreparo em termos de
polticas pblicas que atendessem essa populao, formando cidades desordenadas.
Portanto, percebe-se que desde o incio do processo de construo das cidades e da
sociedade brasileira, houve um descompasso entre o acesso moradia e o crescimento
populacional.
A primeira forma de reconhecimento das reas ilegais na cidade se d no sculo XIX,
quando o olhar dos interessados pelo cenrio urbano do Brasil e da Europa descobre os
cortios considerados foco de pobreza, habitat propcio violncia, epidemias e vcios.
Porm, eram na verdade local de moradia de parcela carente da populao. Os cortios
tambm so forma irregular de ocupao, sendo imveis que tm como principal
caracterstica a precariedade das condies habitacionais que, em sua maioria, resultam
em condies de vida e moradia subumanas (Saule Junior, 2004, p. 439).
Com base no movimento europeu pela reforma urbana higienista, as cidades brasileiras
iniciam a construo de grandes avenidas e implantao de saneamento bsico para a
composio paisagstica a fim de atender aos interesses da burguesia do perodo
industrial. O Estado, a partir do ano de 1856, comea a dificultar a construo de novas
moradias populares no centro da cidade, posteriormente probe a sua construo,
fechando-as, e em alguns casos, efetua a sua demolio.
Essas reformas no criaram habitaes populares suficientes para abrigar a classe
trabalhadora residente nos cortios, fazendo surgir outras formas de reas ilegais para
abrigar essas famlias, iniciando a periferizao e favelizao. Como escreve Maricato
(2001, p. 17) a populao excluda desse processo era expulsa para os morros e franjas
da cidade.
a partir da segunda metade do sculo XX que o processo de urbanizao brasileira
cresce devido ao desenvolvimento industrial, precursor do xodo rural, agravando os
problemas sociais, principalmente de moradia, e conseqentemente o crescimento das
reas ilegais. Segundo Osrio (200?) no perodo de 1940-60 a populao brasileira
que no seria exagero afirmar que pelo menos 30 a 50% das famlias moradoras dos
territrios urbanos brasileiros, em mdia, moram irregularmente (no Recife estima-se
que este ndice se aproxime de 70% dos domiclios urbanos). Ainda, o site do
Ministrio das Cidades informa que 6,6 milhes de famlias no possuem moradia,
11% dos domiclios urbanos no tm acesso ao sistema de abastecimento de gua
potvel e quase 50% no esto ligados s redes coletoras de esgotamento sanitrio.
Diante destes dados, tem-se que o Brasil , entre os pases da Amrica Latina, o mais
atingido pela formao de reas ilegais, e que de acordo com dados da ONU possui 15%
dos cerca de 1 bilho de favelados do planeta[4].
O crescimento desenfreado do espao urbano ilegal, a excluso social e o descaso do
poder pblico frente s questes habitacionais, sobretudo na dcada de 1980-90, fizeram
com que a questo urbana ressurgisse relacionada aos movimentos sociais de
reivindicao por infra-estrutura e regularizao das reas ilegais, e esses movimentos
culminaram num novo ordenamento constitucional.
Embora a Constituio Federal de 1988, na vertente democrtico-participativa, e o
Estatuto da Cidade, aprovado no ano de 2001, tragam como referncias normativas a
questo da regularizao fundiria, e tenham avanado no sentido de promover maiores
instrumentos de regularizao fundiria e atender o direito fundamental a moradia,
pode-se afirmar que, nesses anos que sucederam a sua aprovao, a efetivao desses
instrumentos de ordenamento territorial ainda tmida.
Portanto, a realidade brasileira que a excessiva valorizao agregada s reas centrais
das cidades (que recebiam melhor tratamento urbanstico por parte dos governantes,
sendo equipadas com saneamento bsico, iluminao pblica, pavimentao das ruas,
etc.), fez com que os moradores mais necessitados no tivessem condies de adquirir
imveis nestas reas. Desta maneira, a populao que tinha condies de pagar, morava
na cidade formal, enquanto a populao desprovida de recursos financeiros habitava a
cidade informal, concluindo-se que a ilegalidade subproduto da regulao
tradicional e das violaes contra os direitos terra e moradia (Osrio, 2004, p. 28).
Portanto, a regularizao fundiria passa a ser o objetivo da poltica habitacional social,
lembrando que no Rio de Janeiro, por exemplo, tem 700 favelas. No h dinheiro
pblico suficiente nem terra disponvel para fazer projectos urbansticos e habitacionais
de qualidade. O Brasil no tem condies para produzir melhorias habitacionais
verdadeiramente significativas, pelo que o esforo tem que inevitavelmente concentrarse na urbanizao da rea, deixando comunidade a melhoria habitacional, pelo menos
por enquanto. (Fernandes, 2005)
Caracterizao das reas urbanas ilegais
As reas ilegais so definidas por um estudo realizado pelo Instituto Polis[5], que as
estruturou devido suas diversas formas encontradas no Brasil, em:
a)
reas loteadas e ainda no ocupadas: ocupaes realizadas em espaos
anteriormente destinados a outros fins, como construo de ruas, reas verdes e
equipamentos comunitrios ou, ainda, casas construdas sem respeitar a divisa dos lotes;
b)
reas alagadas: reas localizadas em aterramentos de manguezal ou charco;
geralmente so terrenos de marinha ou da Unio em reas litorneas:
c)
reas de preservao ambiental: construes realizadas em margens de rios,
mananciais ou em serras, restingas, dunas e mangues;
d)
reas de risco: moradias construdas em terrenos de alta declividade, sob redes
de alta tenso, faixas de domnio de rodovias, gasodutos e troncos de distribuio de
gua ou coleta de esgotos.
As ocupaes ilegais so as que os possuidores no tm o ttulo de propriedade ou de
posse do imvel. So ilegais posto que violam a lei, j que, a priori, no seria
permitido ocupar lugar que no lhe pertence, sem vnculo jurdico para regularizar a
situao, como o caso das locaes. Aqui, de um lado tem-se o morador, pobre e na
maioria das vezes sem instruo, que no conhece seus direitos e que precisa de um
lugar para morar. Do outro lado encontram-se os proprietrios dos imveis, titulares da
propriedade, mas que no esto fazendo uso dela; em geral so bem informados e
adotam todas as medidas jurdicas possveis para defender seu patrimnio. A luta pela
sobrevivncia acaba sendo muito mais do que social e jurdica. J as ocupaes
irregulares so as que no tem aprovao do Municpio para sua ocupao, ou seja, em
geral no atende os padres urbansticos previstos nas leis de uso e parcelamento do
solo urbano (Saule Junior, 1999). Estas ocupaes, tanto as ilegais quanto as irregulares,
s tem aumentado, fazendo aumentar a desordem das cidades.
Algumas das diversas formas de irregularidade podem ser caracterizadas pelas favelas,
que podem estar instaladas tanto em reas pblicas como privadas, cortios,
loteamentos clandestinos e/ou irregulares, construes sem habite-se, edifcios
pblicos ou privados abandonados que acabam por abrigar moradores, e, tambm, no
raro encontrar pessoas morando debaixo de pontes, viadutos ou na beira das estradas.
identificar que funes a propriedade deve ter para que atenda s necessidades sociais
existentes nas cidades. Funo esta que deve condicionar a necessidade e o interesse da
pessoa proprietria, com as demandas, necessidades e interesses sociais da
coletividade". (Saule Junior, 2004, p. 214)
No Brasil, na Constituio Imperial de 1824 e a Constituio Republicana de 1891, a
propriedade era tida como um direito individual, sem qualquer ateno para o seu
interesse social, em outras palavras, era um direito individual, no um direito social. Ela
era regulada como condio bsica inviolabilidade dos direitos civis e polticos, da
liberdade e da segurana individual.
A partir da Constituio de 1934 iniciou-se um novo conceito de propriedade, por
previso do art. 113, o direito de propriedade no poderia ser exercido contra o interesse
coletivo, idia esta que se contrapunha de propriedade como direito absoluto e
inviolvel da pessoa humana que permanecia at ento, passando-se a compreend-la
tambm sob o aspecto social, j que o direito tambm estava sendo visto sob o enfoque
do Estado social. Assim, a Constituio de 1934 disps sobre o princpio da funo
social da propriedade, princpio este que fora mantido nas Constituies de 1937 e
1946, sendo que na ltima constou tambm o direito propriedade dentre os direitos
individuais, alm do social.
A Constituio Federal de 1967 destacou o tema da funo social da propriedade,
mantida inclusive na Emenda Constitucional de 1969, permanecendo o direito de
propriedade sob os dois aspectos (social e individual).
Na Constituio Federal de 1988 o direito propriedade foi garantido enquanto direito
fundamental (art. 5, XXII), sendo um direito inviolvel e essencial ao ser humano,
posto ao lado de outros direitos, como a vida, a liberdade, a segurana, etc. Mas tambm
propriedade foi atribudo interesse social, pois o art. 5, XXIII prega que a
propriedade atender a sua funo social, portanto, fica condicionada efetividade de
sua funo social.
No que se refere propriedade urbana, esta vem regulada na Constituio Federal em
seu art. 182[6], que determina ser o Municpio, atravs do Plano Diretor, quem
estabelece critrios para aplicao da funo social da propriedade urbana, ordenando a
cidade de forma a garantir o bem-estar dos seus habitantes e seu desenvolvimento.
O Estatuto da Cidade em seu art. 39 dispe que A propriedade urbana cumpre sua
funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade
expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidados
quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades
econmicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2 desta Lei.
J o art. 2[7] do Estatuto da Cidade estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana a
ser adotada pelos Municpios brasileiros quando da elaborao do plano diretor,
respeitando a garantia de cidades sustentveis entendida como o direito terra
urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e
futuras geraes (Saule Junior, 2004, p. 216). Assim, pode-se afirmar que a moradia
um direito fundamental que deve ser respeitado e atendido por meio da funo social da
propriedade.
Para fazer valer este direito de moradia digna os Municpios tm que, em seu plano
diretor, regulamentar os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade de forma a
promover habitao consoante o que dispe o art. 2, VI sem qualquer discriminao
social, condio econmica, raa, cor, sexo ou idade. Para isso, podem os proprietrios
de imveis que no esto destinados moradia serem induzidos a cumprir a funo
social da propriedade, para no sofrerem sanses que lhes seriam desinteressantes.
Para contribuir com a existncia de um meio urbano saudvel e para fazer cumprir a
funo social da propriedade, os habitantes da cidade (proprietrios ou no de seus
imveis) tm direito a uma moradia digna, e esta resulta do dever dos [...] proprietrios
de solo urbano no utilizado, no edificado ou subutilizado, de compatibilizar o uso de
seus imveis com as necessidades e demanda de moradias nas cidades, em especial, das
populaes sem moradia digna, que vivem em nossas metrpoles. (Saule Junior, 2004,
p. 216).
Concluso
A Constituio Federal de 1988 trs no seu corpo legislativo um captulo que trata da
Poltica Urbana, onde possibilita a regularizao fundiria. Assim, reconhece a falncia
da poltica habitacional brasileira adotada at ento, uma vez que deixa implcita em sua
redao a compreenso de que milhares de famlias autoconstruram sua moradias em
terrenos vazios, que no lhes pertenciam, ocupados a fim de exercer o mais elementar
dos direitos humanos: a moradia.
Diante da crescente ilegalidade urbana, atingindo em especial a populao mais carente,
a Constituio impe que as trs esferas do poder ajam conjuntamente para buscar a
soluo do problema. O Estatuto da Cidade posteriormente criado para regulamentar
as determinaes impostas e permitir que os Municpios implantem os instrumentos de
regularizao. Tendo em conta que esta realidade atinge milhes de brasileiros e que
estes j esto ocupando um espao urbano e que no h possibilidade de construo de
novas casas para todos que vivem em situao precria e ilegal, a regularizao
fundiria passa a ser o centro dos programas habitacionais sociais, onde ocorre a
legalizao urbanstica e jurdica das ocupaes, garantindo os preceitos constitucionais
da funo social da propriedade e direito fundamental moradia.
Notas
[1] Art. 6. So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a
previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta
Constituio.
[2] IBGE Instituto Brasileiro de Gegrafia e Estatstica.
[3] Cidade ilegal tornou-se o termo usado na literatura acadmica brasileira para se referir s reas da
cidade onde esto localizadas ocupaes onde os moradores no tem ttulo para a posse do imvel.
[4] Dados divulgados no documento O desafio das favelas Relatrio Global sobre a moradia humana,
em outubro de 2003, elaborado pelo Programa das Naes Unidas para Assentamentos Humanos (UMHABITAT).
[5] Manual de Regularizao Fundiria, disponvel em www.polis.org.br.
[6] Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo poder pblico
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes.
1. O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com
mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de
expanso urbana.
2. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
3. As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao
em dinheiro.
4. facultado ao poder pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa
no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no
edificado, subutilizado ou no utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob
pena, sucessivamente, de:
I parcelamento ou edificao compulsrios;
II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso
previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em
parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros
legais.
[7] Art. 2o A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
(...)
XIV regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o
estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a
situao socioeconmica da populao e as normas ambientais;
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