De Jure - Revista jurdica do ministrio pblico de minas gerais

3. COMENTRIOS JURISPRUDNCIA
3.1 A EFETIVIDADE DO PROCESSO DE EXECUO POR QUANTIA
CERTA CONTRA A FAZENDA PBLICA E O DEVER DO PRESIDENTE
DO TRIBUNAL EM EXPEDIR ORDENS DE PAGAMENTO DE
PRECATRIOS ANLISE CRTICA DA SMULA 311 DO STJ
MARA CARVALHO LUZ
Advogada
Integrante da Rede Nacional dos Advogados e Advogadas Populares RENAP

1. Smula
Smula 311 do STJ (DJ de 23/05/2005). Os atos do presidente do tribunal que
disponham sobre o processamento e pagamento de precatrio no tm carter
jurisdicional.
2. Razes
A interferncia judicial na Administrao muda e condiciona a ao administrativa de
modo que a partir do momento no qual o Presidente do Tribunal emana a ordem para
a Fazenda Pblica para que pague os precatrios devidos estar determinando uma
ao administrativa. Assim, h que se compreenderem os limites do Poder Judicirio
no controle da administrao pblica.
3. Justificativa
fundamental discutir em que intensidade o controle judicial, por meio do
instrumento da ordem de pagamento de precatrios pela Fazenda Pblica, transforma
o direito material que regula a administrao pblica, pois a efetividade da Justia,
nessa hiptese, somente ocorre a partir do direito material contido na referida ordem
judicial.
4. Comentrios
4.1. Aspectos introdutrios
As decises de cunho decisrio do Poder Judicirio nem sempre possuem natureza
jurisdicional, a exemplo dos atos do Presidente do Tribunal que disponham sobre o
processamento e o pagamento dos precatrios. H que se considerar, para isso, que
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a estrutura judiciria baseia-se na execuo de duas espcies de atos jurdicos: os

jurisdicionais e os no-jurisdicionais. Todavia o papel exercido pelo Presidente do
Tribunal na execuo contra a Fazenda Pblica costuma ser objeto de interpretaes
diferenciadas quanto sua natureza jurdica, o que levou o Superior Tribunal de
Justia a editar a Smula 311, a qual dispe que os atos do Presidente do Tribunal
sobre o processamento e o pagamento de precatrio no tm carter jurisdicional.
O precatrio mencionado pela Smula 311 do STJ representa uma carta de sentena,
nos termos dos artigos 484 e 521 do CPC, sendo processado pelo respectivo Tribunal,
de acordo com suas normas regimentais. O art. 100, 2, da CF/1988 estabelece que
ao Presidente do Tribunal caber determinar o pagamento do precatrio, mediante
mandado de levantamento das importncias resultantes das dotaes oramentrias
e dos crditos adicionais abertos para tal finalidade, observadas as possibilidades de
depsito. Haver uma distribuio proporcional dos valores, na hiptese de figurar
no precatrio vrios credores e no abranger na verba oramentria a totalidade dos
crditos.
O art. 100 da CF/88 dispe que o pagamento dos precatrios obedecer ordem
cronolgica de suas apresentaes, vedando a abertura de crditos adicionais
suplementares para esse fim. Tambm assegura a isonomia entre os credores,
impedindo qualquer espcie de favorecimento, seja por razes polticas ou pessoais,
consagrando, com isso, o princpio da impessoalidade, previsto no art. 37 da CF/88.
H uma ressalva constitucional que se refere, apenas, aos casos de crditos de natureza
alimentcia, os quais devem ser pagos imediatamente, respeitando-se as possibilidades
oramentrias da Fazenda Pblica. Moraes (2007) esclarece que a Constituio
Federal, em seu art. 100, adota a regra da ordem dupla de precatrios, que consiste
na fiel observncia cronolgica das requisies judiciais de pagamento de crditos
de natureza alimentcia e de crditos de outras naturezas, de forma paralela. Assim,
haver uma ordem cronolgica de precatrios para os crditos alimentares e outra de
ordem cronolgica para crditos no alimentares.
No importa se o ttulo apresentado na execuo por quantia certa contra a Fazenda
Pblica seja judicial ou extrajudicial, pois em ambos os casos o que prevalece o
procedimento especial previsto nos artigos 730 e 731 do CPC e na regra geral contida
no art. 100 da CF/88, em que pese esse ltimo artigo fazer aluso expressa apenas
a pagamentos devidos em virtude de sentena judiciria. Esse o entendimento
majoritrio da doutrina, como o de Cmara (2007), o de Dinamarco (1997) e o de
Theodoro Jnior (2007), alm do enunciado na Smula 279 do STJ. A causa desse
procedimento diferenciado se d em razo do regime especial dos bens do domnio
nacional e do patrimnio administrativo, de forma que a constrio imediata e
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incondicionada dos bens pblicos se revela inadmissvel, face inalienabilidade e

impenhorabilidade de tais bens.
A Fazenda Pblica no est obrigada a submeter seus bens satisfao imediata da
deciso exeqenda em face da condenao do Estado. Com isso, a execuo forada
contra o Poder Pblico no seria razovel, tendo em vista os princpios da supremacia
e indisponibilidade do interesse pblico, a moralidade, os princpios oramentrios
e de responsabilidade fiscal. O mecanismo procedimental dos precatrios exclui a
hiptese de contingncia judicial executiva de maneira inopinada em face da Fazenda
Pblica. A inexistncia desse instituto, certamente, implicaria um ambiente instvel
que prejudicaria o planejamento fiscal e financeiro do Estado.
Diante disso, para o cumprimento da execuo por quantia certa contra a Fazenda
Pblica obrigatria a expedio de precatrio, salvo para as dvidas de pequeno valor
de responsabilidade da Fazenda Pblica Federal, sejam alimentares ou no (a forma de
recebimento das quantias de pequeno valor est disciplinada na Lei n 10.259/2001,
relativamente Fazenda Pblica Federal, e de outras disposies extravagantes,
a exemplo do art. 128 da Lei n 8.213/1991, reformadas pela Lei n 10.099/2000,
ficando em aberto o procedimento aplicvel aos Estados e aos Municpios).
Prosseguindo a execuo, se a Fazenda Pblica no ajuizar os embargos, ou se eles
forem recebidos sem efeito suspensivo, ou se a sentena tiver sido favorvel ao
embargado, dever o juiz da execuo requisitar o pagamento para o Presidente do
Tribunal competente, pois a ele cabe a determinao da expedio do precatrio, que
uma requisio de pagamento dirigida Fazenda Pblica. Sero estabelecidas dotaes
oramentrias para o pagamento de tais crditos, devendo ser o dinheiro consignado
disposio do tribunal, para que o respectivo presidente possa determinar que sejam
efetuados os pagamentos na ordem de apresentao dos precatrios.
4.2. Dos atos praticados pelo Presidente do Tribunal no processo de execuo por
quantia certa contra a Fazenda Pblica
Ao contrrio da natureza jurisdicional dos atos praticados pelo juiz da execuo, a
natureza dos atos praticados pelo Presidente do Tribunal na execuo por quantia
certa contra a Fazenda Pblica administrativa, conforme entendimento majoritrio
dos tribunais superiores e da doutrina, tendo o Superior Tribunal de Justia, inclusive,
para dirimir essa controvrsia, editado a Smula 311. Essa competncia conferida
ao Presidente do Tribunal para determinar Fazenda Pblica a pagar suas dvidas na
ordem de apresentao dos precatrios ocorre em ateno ao princpio federativo.
Segundo Assis (2007), a origem de tal competncia vem desde os trabalhos
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preparatrios CF/1934, para que houvesse uma soluo de equilbrio no

processamento do pagamento dos precatrios, para que a responsabilidade em paglos no se concentrasse no Poder Executivo. Cmara (2007) assevera que o atual
sistema diferenciado para a execuo por quantia certa contra a Fazenda Pblica,
com sede constitucional, existe em virtude da necessidade de evitar os males entre os
Poderes do Estado, no caso em tela, entre o Executivo e o Judicirio.
Marinoni e Arenhart (2007) esclarecem que a atividade realizada pelo Presidente do
Tribunal meramente administrativa, limitada ao exame dos aspectos formais do
precatrio, expedio dos mandados de levantamento das quantias depositadas e ao
controle da sua ordem cronolgica com a aplicao de eventuais sanes decorrentes
de sua violao, como na hiptese da ocorrncia de seqestro. Em decorrncia disso,
a qualquer tempo, tais atos podero ser controlados por mandado de segurana, tendo
em vista que no fazem coisa julgada.
A supracitada atividade administrativa desempenhada pelo Presidente do Tribunal
atividade administrativa vinculada, haja vista que a Constituio Federal de 1988,
em seu art. 100, define os exatos termos de tudo aquilo que o Presidente do Tribunal
dever fazer. Em razo disso, o Presidente do Tribunal no poder analisar o mrito
do processo de execuo por quantia certa contra a Fazenda Pblica, o que no
significa que ele deixar de motivar suas decises. Medauar (2007) recorda que todas
as decises administrativas dos tribunais sero motivadas, a teor do previsto no art.
93, X, da CF/88, em que o fim dever ser sempre o interesse pblico, sendo tais atos
passveis de controle por meio de mandado de segurana.
Alvim (2003) registra que o referido ato do Presidente do Tribunal no pode ser
discricionrio, tendo em vista que ele no admite a possibilidade de mais de uma opo
legtima. Para Mello (2006), a discricionariedade ocorre quando cabe a interferncia
de um juzo subjetivo do administrador, o que no ocorre no caso da competncia
administrativa do Presidente do Tribunal para o pagamento dos precatrios.
Cretella Jnior (2002) ressalta que a referida atividade administrativa uma espcie
de ato jurdico, o qual caracteriza uma manifestao do Estado, dentro do exerccio
regular de suas funes, que tem por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar,
resguardar ou extinguir determinadas situaes subjetivas. Um dos atos administrativos
praticados pelo Presidente do Tribunal que, na verdade, uma ordem judicial dirigida
ao poder pblico para que se efetue o pagamento dos precatrios, verificar, por
exemplo, se o montante devido pela Fazenda Pblica est previamente includo no
oramento do respectivo rgo pblico, nos termos do art. 167, II, da CF/88. Outro
exemplo seria a verificao de que no h controvrsia quanto parcela do crdito a
ser executada na hiptese de execuo provisria contra a Fazenda Pblica. Possuem
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o mesmo entendimento Marinoni e Arenhart (2007) e a jurisprudncia do STJ (REsp

806132/PE, Rel. Min. Jos Delgado; AgRg no Resp 843383, Rel. Min. Laurita Vaz).
Na hiptese de descumprimento da ordem cronolgica dos credores, o art. 100,
2, da CF/88 autoriza o Presidente do Tribunal a decidir o seqestro da quantia
necessria satisfao da dvida, mediante prvia audincia do Ministrio Pblico,
sendo inadmissvel a interveno federal, prevista no art. 34, VI, da CF/1988. Nery
Junior e Nery (2006) ressaltam que esse seqestro um incidente ao processo de
execuo contra a Fazenda Pblica, que possuir natureza jurdica satisfativa se visar
entrega da quantia seqestrada para a satisfao do crdito do credor preterido,
caso ele tenha sido o primeiro na fila (CF, art. 100, 2). Todavia, se o preterido
for qualquer outro credor, a medida ser cautelar (CPC, art. 822, IV), pois visa
recomposio da ordem cronolgica e de preferncia dos precatrios. De todo modo,
a competncia para decidir sobre o seqestro originria do Tribunal, tendo em vista
que o ofcio requisitrio expedido pelo seu respectivo Presidente (CPC, art. 730, I).
Caso o Presidente do Tribunal retarde ou tente frustrar a liquidao por ato comissivo
ou omissivo, incorrer em crime de responsabilidade, contido no art. 100, 6, da
CF/88. Na prtica, o engano feito na ordem do pagamento dos precatrios, dificilmente,
atribudo ao Presidente do Tribunal, pois a referida preterio deriva, na maioria das
vezes, de transaes extrajudiciais feitas entre particulares e a Fazenda Pblica. Por
isso, como bem aduz Assis (2007), os verdadeiros viles dessa conduta tpica, so
aquelas pessoas competentes pela liberao das dotaes oramentrias, que acabam
ficando isentos dessa severa cominao.
4.3. Entendimento jurisprudencial acerca da Smula 311 do STJ
pacfico o entendimento na jurisprudncia de que os atos praticados pelo Presidente
do Tribunal para o cumprimento do pagamento dos precatrios possuem natureza
administrativa, conforme demonstram as jurisprudncias do STF e do STJ, a seguir
transcritas. No julgamento da ADI n 1.098-1-SP, em que foi relator o eminente
Ministro Marco Aurlio de Mello, o Supremo Tribunal Federal decidiu que a ordem
judicial de pagamento de precatrio feita pelo Presidente do Tribunal, nos termos
do art. 100, 2, da CF/88, bem como os demais atos necessrios a tal finalidade
concernem ao campo administrativo e no jurisdicional, de modo que, a respald-la,
tem-se sempre uma sentena exeqenda (ADI n 1.098-1-SP, Rel. Min. Marco Aurlio
de Mello).
O Supremo Tribunal Federal posicionou-se no mesmo sentido, no RE -AgR n
213696 - SP, em que foi relator o Min. Carlos Velloso, tendo decidido, por maioria de
votos, que a atividade desenvolvida pelo Presidente do Tribunal, no processamento do
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precatrio, no jurisdicional, mas administrativa. Tambm administrativa a deciso

do Tribunal tomada em agravo regimental interposto contra despacho do Presidente
na mencionada atividade. O recurso extraordinrio pressupe a existncia de causa
decidida em nica ou ltima instncia por rgo do Poder Judicirio no exerccio de
funo jurisdicional. Proferida a deciso em sede administrativa, no h de se falar
em causa, no sendo cabvel a interposio de recurso extraordinrio. (RE -AgR n
213696/SP, Rel. Min. Carlos Velloso).
Em outra ocasio, o Supremo Tribunal Federal resolveu que a deciso do Presidente
do Tribunal relativa ao cumprimento de precatrio uma deciso administrativa. No
se tratando, pois, de causa decidida pelo Tribunal, no exerccio de jurisdio, que
comporte a interposio de Recurso para aquela Corte, nos termos do art. 102, III, da
CF/88 (AI AgR 308917 - PE, Rel. Min. Sydney Sanches).
H que se registrar que, nesses casos, apesar de as decises do Presidente do Tribunal
possurem natureza administrativa, isso no exclui o poder geral de cautela do referido
Presidente. Nesse sentido, entendimento do eminente Ministro Eros Grau ao decidir
que o poder geral de cautela alcana as decises administrativas (RMS 25104/DF,
Rel. Min. Eros Grau).
Assim tambm decidiu o Superior Tribunal de Justia ao assentar a tese de que o
Presidente do Tribunal pode utilizar-se do poder geral de cautela (poder esse de
ndole jurisdicional) para sustar pagamento de precatrio. Entendimento esse que
vai de encontro com a Smula n 311 elaborada por esse Tribunal, de que os atos
presidenciais, nessa hiptese, tm carter meramente administrativo. Assim, cabe
ao juzo da execuo solucionar incidentes ou questes surgidas no cumprimento de
precatrios, j que a funo do Presidente do Tribunal no processamento do requisitrio
de pagamento de ndole essencialmente administrativa, no abrangendo as decises
ou recursos de natureza jurisdicional (REsp 730333/SP, Rel. Min. Eliana Calmon).
O Superior Tribunal de Justia decidiu que pacfico o entendimento de que cabe ao
Juzo da Execuo solucionar incidentes ou questes surgidas no cumprimento dos
precatrios, pois a funo do Presidente do Tribunal no processamento do requisitrio
de pagamento de ndole essencialmente administrativa, no abrangendo as decises
ou recursos de natureza jurisdicional. Logo, interfere na atividade jurisdicional
do Juzo da Execuo o ato da Presidncia do Tribunal que determina o depsito
da quantia na conta do Juzo, com bloqueio da verba, at que se resolva sobre o
incidente levantado nos autos do procedimento administrativo relativo ao precatrio,
especialmente quando as questes levantadas no incidente j haviam sido resolvidas,
com trnsito em julgado, nos embargos execuo (RMS 23480 SP, Rel. Min.
Humberto Martins; REsp 493.612- MS, Rel. Min. Eliana Calmon).
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5. Concluso
O Presidente do Tribunal de Justia, ao receber a requisio do juiz da execuo para o
pagamento dos precatrios, deve respeitar o direito fundamental boa administrao
pblica dialgica, de modo a observar o devido processo legal, com a durao razovel
do processo, o que implica o dever de motivao consistente e proporcional. Conforme
Freitas (2007), dever observar tambm o direito administrao pblica eficiente
e eficaz, de forma a reduzir os conflitos intertemporais, que s fazem aumentar os
chamados custos de transao.
Embora o Poder Judicirio tenha como atividade caracterstica a funo jurisdicional,
exerce, em larga medida, a funo administrativa, praticando atos materialmente
definidos, como atos administrativos, tais qual a hiptese do processamento e
pagamento dos precatrios pelo Presidente do Tribunal. Em tais circunstncias, o
Poder Judicirio submete-se aos preceitos do Direito Administrativo. Nesse contexto,
interessante o entendimento de Lima (2005) ao afirmar que necessria a afirmao
do direito administrativo no mbito do Poder Judicirio, pois, em sentido material,
esse Poder pratica atos administrativos em abundncia. Esses atos no jurisdicionais
so editados pelo juiz na forma de administrador do processo, uma vez que nada
julga. Assim a atividade do Presidente do Tribunal, ao emanar atos de natureza
administrativa para o processamento e pagamento dos precatrios, nos termos da
Smula 311 do Superior Tribunal de Justia, perfeitamente assimilvel de um
agente administrativo, a quem se pede uma manifestao, e no um pronunciamento
sobre determinado litgio.
Portanto, quando o Presidente do Tribunal emite uma ordem para a Fazenda Pblica,
para que ela pague os precatrios devidos, no poder se eximir de fiscalizar
o cumprimento da ordem que emitiu. H que se considerar que o pagamento dos
precatrios, a ser feito pela Fazenda Pblica, uma ao administrativa, a ser fiscalizada
pelo Presidente do Tribunal, sob o ngulo estrito da legalidade, haja vista que a ordem
judicial por ele expedida possui natureza administrativa vinculada. justamente o
controle exercido pelo Presidente do Tribunal que proporciona a efetividade na Justia
no caso aqui analisado.
6. Referncias bibliogrficas
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administrativa e o controle judicial. In: SUNDFELD, Carlos Ari; BUENO, Cssio
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