PROPOSITO

La asignatura tiene por objeto distinguir los fundamentos de las diferentes organizaciones dedicadas a prevenir y atender
desastres que han existido en el mundo con la finalidad de reconocer las diferencias y aspectos comunes.
El entendimiento de los aspectos internacionales permite reconocer las condiciones actuales de la proteccin civil en
Mxico y en el mundo a partir de la identificacin de las caractersticas organizacionales, los sustentos conceptuales que
orientan su desempeo en la administracin pblica, y con ellos es posible estar en capacidad de identificar sus fortalezas
y debilidades.

COMPETENCIAS
Competencia
Al trmino de la asignatura el estudiante lograr:

Distinguir las diferentes organizaciones y enfoques de proteccin civil en el mundo a partir del reconocimiento de
buenas prcticas y reas de oportunidad que puedan enriquecer el desempeo, mediante acciones de prevencin
en su comunidad

Elementos de competencia
Al trmino de la sesin el estudiante lograr:

Reconocer las organizaciones a nivel mundial en materia de proteccin civil

Identificar los enfoques en materia de proteccin civil que establecen las organizaciones a nivel mundial

Identificar las buenas prcticas y reas de oportunidad en materia de proteccin civil a nivel mundial para
enriquecer acciones de prevencin

Reconocer el papel de Mxico en el marco internacional de la reduccin de desastres

TEMARIO
Definiciones
1. Desastres en el mundo
2. La Proteccin Civil y los Moldes Gubernamentales para prevenir y atender desastres y riesgos
3. Los Orgenes de los Modelos

Las condiciones de guerra y la administracin pblica como antecedentes de los modelos

o La guerra
o La administracin publica
o Guerra y administracin publica
La defensa civil
La proteccin civil
o Los orgenes de la proteccin civil
El manejo de emergencias
La gestin integral de riesgo de desastre

4. La Caracterizacin de los modelos de organizacin gubernamental para enfrentar desastres

Esquema de organizacin y rasgos esenciales de los modelos gubernamentales para enfrentar desastres
Elementos para una tipologa de organizaciones
La posibilidad de cambios permanentes de las organizaciones

5. Los retos de Mxico en el marco internacional de la reduccin de desastres

Relaciones gubernamentales a travs de las organizaciones de la ONU

o La participacin de Mxico en la EIRD
o La gran interrogante: Qu tan efectivos han sido esos esfuerzos internacionales?
Otras organizaciones internacionales de Proteccin Civil/Defensa Civil
o La Organizacin Internacional de Defensa/Proteccin Civil (OIDC, ICDO por sus siglas en ingles)
o La Asociacin Iberoamericana de Organismos Gubernamentales de Defensa y Proteccin Civil
o La Asociacin Internacional para Preparativos y Respuesta (DERA, por sus siglas en ingles)
Otras organizaciones internacionales de Manejo de Emergencias
Las Asociacin Internacional de Manejadores (gerentes) de Emergencias (AIME, IAEM. Por sus siglas en
ingles)
La Organizacin Internacional de Manejo de Emergencias (IEMO, por sus siglas en ingles)

DEFINICIONES
Este curso, denominado Panorama Internacional de Proteccin Civil, se ha diseado para ofrecerte los elementos bsicos
que distinguen a una organizacin dedicada a los problemas relacionados con la esfera del riesgo y del desastre. El trmino
proteccin civil se ha usado muchas veces como un elemento generalizador que cubre diversas organizaciones similares
como la defensa civil o el denominado manejo de emergencias. El curso se ocupa de establecer diferencias existentes
entre varias de estas organizaciones en el mundo.
El curso tiene, adems, el propsito de ubicar a la proteccin civil y a otro tipo de organizaciones similares dentro de un
concepto de modelo organizacional que facilita ms la diferenciacin de esos modelos. Se atienden los orgenes y los
principales rasgos de evolucin y relacin de tres modelos que se definen con claridad, a saber, la defensa civil, la
proteccin civil y el manejo de emergencias. Tambin se considera el caso de la denominada gestin integral de riesgo de
desastres, sealando sus principales factores de aparicin y existencia alternativa entre las otras organizaciones existentes
de los gobiernos de los pases del mundo.
Al final de los temas se hace una breve exposicin de los rasgos generales que caracterizan a los modelos de organizacin
para enfatizar precisamente sus caractersticas compartidas y la coexistencia de prcticas, unas comunes y otras
divergentes, para mostrar la complejidad de las organizaciones y sus diferencias.
A lo largo de la asignatura logrars asimilar aspectos complejos y alcanzars los niveles de comprensin global de los
problemas que aborda el curso y que son sujetos de muchas confusiones en el medio. Con ello, estars en condiciones de
identificar las condiciones actuales de la proteccin civil y la gestin integral de riesgos para contextualizar tu labor en
estas reas.
Para lograr una cierta homogeneidad en las bases de explicacin de los problemas y fenmenos que se tratarn en el
curso, es importante que puedas identificar ciertas definiciones que estarn siendo utilizadas y que pueden tener otras
significaciones segn diferentes autores. Estas definiciones se refieren a las nociones de desastre, fenmenos naturales
potencialmente desastrosos, sociedad, organizacin social, y modelo gubernamental para enfrentar desastres.

DESASTRE:
Como sabemos, durante mucho tiempo se ha desarrollado y mantenido la idea de que los desastres son un evento que
corresponde al impacto de un fenmeno desastroso, sea de origen natural o antropognico, es decir, generado por el
hombre. En muchas de las definiciones formales se ha sealado al desastre como un evento concentrado en el tiempo y
en el espacio que se caracteriza por la destruccin, la muerte, daos en general y la interrupcin de las actividades
econmicas de la sociedad afectada. Ese momento, que se identifica con el impacto o sirve para distinguir otros dos
etapas, una anterior y otra posterior, es decir, antes, el durante y el despus.
Desde hace algunos aos, los estudiosos de los desastres han propuesto una nueva forma de considerarlos, esto es, no
como eventos (una porcin del continuo espacio-temporal), sino como procesos (la transformacin de fenmenos en las
sociedades). El cambio de enfoque ha sido muy til para ampliar las perspectivas de la prevencin de desastres, mientras
que la visin tradicional, es decir, la del desastre como evento, se concentraba bsicamente en la respuesta a las
consecuencias adversas de los impactos dainos.
Adems, los desastres pensados como procesos en las sociedades, lograron relacionar otros aspectos del desarrollo de
stas, como el avance del conocimiento cientfico y tecnolgico sobre las amenazas naturales y antropognicas, as como
medios de mitigacin o anticipacin de ocurrencia de esos fenmenos potencialmente desastrosos y el mismo nivel de
desarrollo econmico y social como factores que cuentan mucho para reducir o no los desastres. Por ello, se ha logrado
avanzar en la superacin de la idea de que los desastres son naturales, porque esa idea del desastre natural ha venido
vinculada la nocin de que los desastres se deben a impactos de fenmenos de la naturaleza que son imposibles de
enfrentar por las sociedades y, por tanto, la destruccin y el desastre son inevitables y causa de la naturaleza.

FENMENOS NATURALES POTENCIALMENTE DESASTROSOS (FNPD):

Los fenmenos naturales, como huracanes, sismos, tornados, tsunamis, deslizamientos de tierra, inundaciones, etctera,
que existen en la naturaleza como expresiones regulares de la misma y, en ese sentido, slo adoptan una atribucin dada
por las sociedades humanas como daina cuando su manifestacin ocasiona daos y prdidas en vidas y bienes para stas.
En la esfera cientfica, el conocimiento de esos fenmenos est determinado por esa atribucin daina y la posibilidad de
ocurrencia se le observa como amenaza. Por ello, los FNPD son considerados amenazas tanto en un sentido sustantivo
como adjetivo. Lo anterior quiere decir, vale reiterarlo, que laamenaza es una atribucin, que no construccin, humana,
social. Para ser considerados fenmenos potencialmente desastrosos se asume su aparicin en trminos de producir
daos a las comunidades humanas, ese hecho ha generado en la mayora de los pases un desarrollo cientfico y
tecnolgico necesario para conocer los mecanismos de origen y evolucin de dichos fenmenos con el propsito de
alcanzar medios y acciones para minimizar sus eventuales daos.

SOCIEDAD:
El trmino sociedad tiene muchas definiciones, segn varios autores. Para este curso vamos a utilizar la que propone el
socilogo Gordon Marshall (1996, p. 185) como un grupo de personas que comparten una cultura comn y ocupan un
rea territorial particular y sienten ellos mismos que constituyen una misma entidad unificada y distinta de otras.
Esta definicin de sociedad es muy amplia y nos permite hablar tanto de la sociedad nacional, como de otro tipo de
posibles sociedades: rural, urbana, etctera.
La idea de sociedad, para los propsitos de este curso, tambin ser de mucha utilidad para distinguir las acciones y
creaciones humanas a travs del tiempo, por oposicin a sucesos naturales. A esta idea de sociedad debemos agregar lo
que propuso Max Weber (1984) para entender la figura de autoridad y sus funciones propias. La sociedad requiere de una
autoridad, que puede ser un cuerpo gobernante organizado de diversas maneras y que, al mismo tiempo dispone de
recursos materiales, humanos y simblicos para ejercer dos funciones propias que son la administracin y el gobierno.
Una de las funciones esenciales de la autoridad, segn Weber, es la responsabilidad de la seguridad de los miembros de
la sociedad. La palabra seguridad aqu se usa en el sentido ms amplio para referirse tanto a la seguridad pblica como a
la seguridad y garantas personales de los miembros de la sociedad frente a diversas amenazas externas e internas, sean
de carcter natural o antropognicas.

ORGANIZACIN SOCIAL
La sociedad o las sociedades en el mundo, son entidades humanas que han evolucionado a travs de la historia y esa
evolucin se debe en buena parte a que se encuentra organizada en diferentes aspectos. Es importante considerar ahora
la nocin de organizacin social y las variantes que se tienen para ubicar ah la discusin concerniente a la proteccin civil,
la defensa civil, el manejo de emergencias y las combinaciones de stas.
Existen muchos autores que proponen varias formas de entender lo que son las organizaciones sociales, pero en general
se distinguen dos tipos de organizaciones sociales, las organizaciones formales y las informales. Los dos tipos de
organizaciones surgen en la sociedad y se crean por los mismos miembros de sta, solo que las primeras se refieren a
organizaciones que tienen correspondencia con formas de objetivacin, normatividad escrita, esquema de organizacin,
descripcin de los roles o posiciones, por ejemplo, y las organizaciones informales son aquellas que contienen aquellos
patrones de actividades y relaciones que emergen de manera natural y que son creadas por miembros organizados, como
las familias. La manera que define el funcionamiento de ste tipo de organizaciones no existe en documentos escritos,
esquemas de organizacin o descripciones de los roles (empleo, puesto) (Scott, 1987).
Un ejemplo de organizacin formal es la burocracia, donde ubicaremos a las organizaciones gubernamentales de
proteccin civil, defensa civil y manejo de emergencias.
La palabra organizacin social tiene un concepto asociado que se usa para hacer anlisis de organizaciones como las que
intervienen en proteccin civil o la defensa civil, se trata del concepto institucin. Se refiere a las normas y organizaciones
que facilitan la accin social.
El concepto de institucin para algunos autores es ms especfico y para otros es ms amplio que el de organizaciones,
dado que incluye las reglas del juego (normas, valores, tradiciones, y legislacin) y a los actores vistos en trminos
deorganizaciones, de esa manera, nos dice Baas (2008, p. 14) que existen organizaciones formales (por ejemplo,
instituciones de gobierno), informales (grupo de trabajadores de intercambio), instituciones polticas (parlamento,
partidos polticos), instituciones econmicas (mercado, empresas privadas, bancos) e instituciones socio-culturales
(parentesco, matrimonio, religin).
Para fines de este curso vamos a usar solamente la nocin de organizaciones sociales, dado que el concepto
de institucin suele referirse a construcciones sociales muy consolidadas, asumidas y aceptadas, y no es el caso de las
organizaciones gubernamentales para enfrentar desastres, que son relativamente recientes y mantienen un ritmo de
cambio ms o menos rpido.

MODELO GUBERNAMENTAL PARA ENFRENTAR RIESGO-DESASTRE:

(DEFENSA CIVIL, PROTECCIN CIVIL, MANEJO DE EMERGENCIAS)
El concepto de modelo se refiere a un conjunto de conceptos que permiten describir, a distintos niveles de abstraccin,
la estructura de una organizacin determinada. Los modelos buscan simplificar los fenmenos como una ayuda para la
conceptualizacin y explicacin.
El tipo de modelo de organizacin social (gubernamental para enfrentar riesgo-desastre) que trataremos en este curso,
como se implica, se inscribe en el aparato administrativo, operativo del gobierno (la burocracia) y tiene una funcin
especfica que la distingue de otras que debe realizar. Asimismo, sus objetivos son propios y se distinguen de otras
organizaciones dentro de la burocracia.
En este curso, distinguiremos tres modelos de organizacin que por su orden de aparicin temporal son defensa
civil, proteccin civil y manejo de emergencias.
Agregamos la gestin integral de riesgos, normalmente identificada por siglas GIRD, que significan gestin integral de
riesgos de desastre. Es un componente parcial y complementario a una organizacin gubernamental para enfrentar riesgodesastre, no es considerada en s misma una organizacin al nivel de las anteriores.
No obstante que se hace la aclaracin en su respectivo apartado, es importante mencionar que la denominacin del
modelo manejo de emergencias no se refiere a que slo las emergencias son las que se incluyen en la esfera de su
involucramiento. Este modelo, dentro de los existentes, es el nico que ha formulado interaccin e interactuacin en las
diferentes fases del proceso de desastre que se denominaron fases del manejo de desastres y que son mitigacin,
preparativos, respuesta y recuperacin. Los modelos de proteccin civil y defensa civil, en trminos generales, se han
caracterizado por ser de reaccin posterior a un impacto desastroso o a una emergencia (reactivos) y mantienen una
estructura de accin centrada en tres momentos: antes, durante y despus, justamente del impacto. Sin embargo, hay
diferencias importantes entre ellos y al interior de cada uno de ellos, que se vern en el curso.

1 DESASTRES EN EL MUNDO
El tema central de este curso, es decir, del panorama de la proteccin civil en el mundo nos obliga a considerar dos
aspectos de la esfera del riesgo-desastre. Uno es lo referente a la ocurrencia de desastres de todo tipo en el planeta y el
otro es el relacionado con la guerra. Ambos se vinculan a travs de la organizacin gubernamental que es la que han
adoptado las sociedades a travs de la historia para enfrentar condiciones donde hay destruccin y prdidas de vidas y de
bienes.

Desastre

Hablemos del tema de los desastres y la ocurrencia de fenmenos destructores. El mundo tiene como condicin inherente
la ocurrencia de fenmenos naturales que pueden ser muy destructivos para los grupos humanos: volcanes, inundaciones,
huracanes, terremotos, etctera. Prcticamente no hay lugar en el planeta que est fuera del alcance de la ocurrencia de
una manifestacin de ese tipo. Podemos ver un ejemplo reciente, el que presenta la empresa Munich Re y el panorama
de 2013.

Fenomenos

Mapa mundial de las catstrofes naturales 2013

Los Fenmenos Naturales Potencialmente Desastrosos (FNPD) ocurren en todos los lugares del planeta y desde luego, ah
donde existe poblacin humana expuesta a esas amenazas es donde suelen materializarse. Donde ocurren fenmenos
naturales destructivos como erupciones volcnicas, terremotos, inundaciones, etctera, y no hay personas, entonces se
puede decir que no hay desastres. Por esa razn es que se afirma que los desastres son fundamentalmente sucesos
sociales y es importante reiterar la necesidad de distinguir entre:

Desastre

Fenomeno

Desastres

Por otra parte, as como los fenmenos naturales son capaces de infligir daos, lesiones y hasta la prdida de vidas
humanas, tambin los actos de guerra son muy dainos y mucho ms mortales que los desastres. Por ejemplo la Segunda
Guerra Mundial, que dur de 1939 a 1945, produjo una cantidad de fallecimientos, entre militares y poblacin civil, que
lleg a una cifra que va de los 55 a 70 millones de personas (Anderson, 2011). El registro del desastre ms mortal se
atribuye a inundaciones en el centro de China, acontecidas en 1931, que produjo una mortalidad de entre 145 mil y 4
millones de personas. La cifra tan fluctuante de muertes se refiere a las producidas directamente por la inundacin as
como otras derivadas de la misma, pero que estuvieron asociadas a fenmenos relacionados con enfermedades (NOAA,
2011).

Inundacion

Las sociedades humanas a lo largo de la historia han generado organizaciones para proteger su existencia, su
funcionamiento y desarrollo. Siguiendo la idea de sociedad que se seal antes y enfocndonos en el papel de la autoridad
que propuso el socilogo Max Weber, queda claro que hay una relacin muy estrecha (para la proteccin de la sociedad
respecto de las amenazas a su seguridad) entre el papel de la propia autoridad y la necesidad de generar organizaciones
para asegurar esa proteccin. Tal es el caso de la organizacin gubernamental para enfrentar desastres como la proteccin
civil, la defensa civil y el manejo de emergencias.
En el pasado, el escaso conocimiento de las amenazas naturales, hizo que surgieran explicaciones de esos fenmenos y
sus efectos destructivos a las sociedades, o sea, las catstrofes o calamidades, como algo derivado de la intervencin
divina, de un dios, y que explicaban por qu ciertos grupos de la sociedad tenan comportamientos pecaminosos que
requeran alguna forma de castigo, por ello, con esos argumentos se justificaban esas desgracias.
El desarrollo del conocimiento cientfico sobre las amenazas y sobre el propio desarrollo alcanzado por las sociedades (en
trminos de sus propias organizaciones); as como el desarrollo de la tecnologa, han permitido que las sociedades puedan
conocer aspectos de las amenazas naturales (procesos de generacin, desarrollo, expresiones de intensidades y
magnitudes, etctera) y, junto con ello, desarrollar organizaciones dentro de las instituciones gubernamentales para
reducir los efectos adversos de sus ocurrencias. Se ha logrado llegar a un plano en el que se conoce suficientemente sobre
ciertas amenazas naturales, por ejemplo, los ciclones tropicales o huracanes, que se puede identificar su evolucin y su
trayectoria anticipada como para acceder a la adopcin de medidas eficientes y efectivas de prevencin de desastres.
No es lugar comn afirmar que la humanidad, con el tiempo, ha ido cambiando su percepcin acerca de la causa de los
desastres, la creciente importancia de los hallazgos de las ciencias sociales sobre el fenmeno ha influido de manera
notable en ese cambio de percepcin.

Como resultado ahora, despus de ms de medio siglo de investigaciones de las ciencias sociales, los desastres, para fines
de intervencin organizada, ya no se ven ms como actos de dios o de la naturaleza, sino como resultado de los actos de
los humanos. Desde luego que hay que acotar la afirmacin porque subsisten an muchos argumentos que culpan a la
naturaleza de crear a los desastres, como una accin que trata de evadir las responsabilidades en los malos funcionarios
pblicos. El fenmeno del cambio climtico ha resultado ser un buen pretexto para volver al naturalismo como la fuente
de los desastres.
Los desastres con causalidad en las sociedades han conformado una visin que se desarroll entre los estudiosos e
investigadores sobre el tema, o sea que los desastres son resultados, directa e indirectamente, de las acciones,
intencionales o no, de los seres humanos. Eso ha quedado muy claramente evidenciado por determinadas condiciones de
existencia, por ejemplo, si la gente vive en llanuras de inundacin desprotegida, o si vive en edificios con estructuras sin
resistencia contra terremotos en zonas ssmicas conocidas, o si se asienta al lado de plantas qumicas extraordinariamente
peligrosas y txicas, estn creando las condiciones necesarias para que un peligro genere un desastre.
Retomar lo anterior nos permite recordar una serie de afirmaciones geniales del socilogo Russell Dynes (1995), quien ha
sealado, si los desastres son actos de Dios, entonces es correcta una actitud fatalista. Si los desastres son actos de la
naturaleza, entonces es apropiado intentar soluciones de ingeniera. Sin embargo, si los desastres son actos de los
hombres o de la sociedad, entonces tomar acciones sociales es el curso de accin a seguir.

Aunque los progresos en la identificacin de los asuntos causales de los desastres han sido notorios y se tiene
conocimiento adecuado de todo ello, es indudable que la ocurrencia de fenmenos naturales potencialmente desastrosos,
as como las amenazas creadas por los humanos (nucleares, qumicas, etctera), se mantienen como tales y, ante las
diferencias de desarrollo econmico y social (tambin en el conocimiento cientfico, en la disponibilidad de recursos) que
existen en los diferentes pases del mundo, es previsible la continuada ocurrencia de desastres y, en consecuencia, la
produccin de vctimas y prdida de bienes.

Como puedes observar, en la siguiente grfica existe una importante variacin en el nmero de registros de desastres
(segn la base de datos CRED-Universidad de Lovaina) y en la afectacin de personas, mencionadas como vctimas. La
grfica ilustra poco ms de dos dcadas (1990-2012) de registros y es posible considerarlo como una muestra de la relacin
desastres-afectacin para afirmar el hecho de que las sociedades necesitan organizarse para enfrentar desastres. Cada
ocurrencia de desastres y sus afectaciones representa prdidas para los grupos sociales y retrocesos en su desarrollo,
adems de todo el significado de desgracia y drama humano.

2 LA PROTECCIN CIVIL Y LOS MODELOS GUBERNAMENTALES PARA

PREVENIR Y ATENDER DESASTRES Y RIESGOS
En Mxico la organizacin gubernamental para enfrentar desastres y amenazas, tanto naturales como antropognicas, se
denomina Proteccin Civil y fue creada como un sistema gubernamental (o intergubernamental, si consideramos que se
desarrolla en coordinacin con los tres niveles de gobierno que existen en el pas: federal, estatal y municipal) en 1986
como consecuencia de que los terremotos ocurridos en Mxico en septiembre de 1985, que afectaron enormemente a la
poblacin del Distrito Federal, capital del pas, entre otros lugares. El gobierno mexicano no dispona de una organizacin
especfica para actuar frente a riesgos y desastre, aunque haba algunos antecedentes que no lograron prosperar en esa
funcin, por ello se dio a la tarea de construir esa organizacin que denomin Sistema Nacional de Proteccin Civil.

Proteccion Civil

El trmino proteccin civil tiene un referente especfico que veremos ms adelante y que se relaciona tanto con
circunstancias de guerra como con la ocurrencia de desastres. Muchas veces, y de manera convencional, las personas y
los medios de comunicacin masivos se refieren a la proteccin civil para englobar actividades relacionadas con el
conocimiento de las amenazas y las acciones de proteccin de las personas frente a ellas. Esta generalizacin del
trmino proteccin civil es muy comn, no es slo privativa de las personas no expertas en temas relacionados con la
esfera del riesgo-desastre y sus organizaciones, sino que tambin ha sido frecuente en personas que tienen un importante
nivel de conocimiento tcnico y acadmico, lo cual puede ser interpretado como si la proteccin civil se haya convertido
en el trmino genrico que engloba las nociones de riesgo, desastres y las acciones de proteccin (ver: Alexander, 2002;
Horlick-Jones et l., 1995; Quarantelli, 2000). No obstante, tenemos que reconocer que ello genera una confusin
importante que dificulta entender y asimilar las diferencias esenciales entre las diversas organizaciones de gobierno que
actualmente se enfrentan con los desastres y el riesgo. Porque aunque proteccin civil se acepte como un trmino
genrico, otras organizaciones denominadas como defensa civil no necesariamente son lo mismo, como veremos ms
adelante.
Elomaa y Halonen (2007) han apuntado observaciones refirindose al caso de los pases europeos:
Se utilizan una variedad de trminos para referirse a las actividades de proteccin civil. Mientras que proteccin civil es
un trmino popular en Europa, trminos como planificacin de desastres, manejo de emergencias y hasta defensa civil se
utilizan en muchos otros pases. Hay una superposicin considerable, aunque no completa, en estos trminos diferentes,
aunque a menudo se utilizan como sinnimo. Por ejemplo, la Organizacin Internacional de Defensa Civil (ICDO) afirma
que "la defensa civil es tambin conocida como proteccin civil y abarca la proteccin de las personas y bienes frente a
los desastres". El trmino manejo de emergencia se utiliza en los Estados Unidos por la Agencia Federal de Manejo de
Emergencias (FEMA), mientras que proteccin civil es utilizada por la Direccin General de Medio Ambiente de la Comisin
Europea, que es responsable de la cooperacin comunitaria en materia de proteccin civil. Sin embargo, el trmino
proteccin civil no es usado por todos los Estados miembros. Los nombres de los organismos responsables o
departamentos indican la variedad de trminos utilizados en la Unin Europea (UE) y su nfasis en ciertos aspectos de la
proteccin civil en lugar del concepto en su conjunto: Agencia Danesa de Manejo de Emergencias (Danish Emergency
Management Agency), Agencia Sueca de Servicios de Rescate, Servicios Estatales de Incendios y Rescate de Letonia,
etctera (p. 6).

El tipo de organizacin gubernamental para enfrentar desastres que conocemos en Mxico como proteccin civil, no tiene
las mismas caractersticas de otras organizaciones que existen en otros pases y, en realidad, hay diferentes frmulas de
organizacin que han tenido varias denominaciones:

La existencia de esas varias denominaciones se corresponde con organizaciones diferentes que han tenido una evolucin,
a veces muy relacionada y otras veces opuesta, en cuanto a sus principios y contenidos.
El desconocimiento de las relaciones entre esas organizaciones, tenemos que insistir y subrayarlo, ha creado confusin y
a veces equivocaciones que no han ayudado mucho a enfocar el problema de los cambios que son necesarios para
transformar, organizacionalmente, los recursos gubernamentales para enfrentar con mayor eficiencia y eficacia, los
problemas que plantean los desastres.
En este curso observars algunas diferencias y similitudes de las organizaciones gubernamentales creadas para reducir
desastres que existen en otros pases. Pero debemos establecer que usaremos el trmino manejo de emergencias, que en
ingls es emergency management, para indicar lo que en otras traducciones del mismo trmino se menciona como gestin
de emergencias o administracin de emergencias. La palabra management tiene todas esas posibilidades de traduccin
en castellano, pero en ingls su significado es invariable y contundente. Por otra parte, el trmino emergency, en
espaol emergencia, es usado como un adjetivo de ese proceso de management relacionado con todo un sistema
organizado de procesamiento e intervencin de condiciones de riesgo y desastre, desde la prevencin hasta la
recuperacin y no se limita, aunque el nombre lo seale, a la emergencia.

3 LOS ORGENES DE LOS MODELOS

Enrico L. Quarantelli es autor del que probablemente sea el ms relevante y consistente estudio que se ocup de la
evolucin organizacional de lo que l llam las respuestas colectivas (Quarantelli, 2000), vistas como organizaciones de
la sociedad frente a desastre y situaciones de guerra, sus diferencias y similitudes. Me refiero a la defensa civil, la
proteccin civil y al manejo de emergencias, que son los que consideramos en este curso, as como a algunos de sus
antecedentes.
Aunque en su anlisis consigna que hay un consenso entre investigadores de desastres respecto a que la guerra no es
propiamente un acontecimiento de desastre, indica que el trmino estrs colectivo es bueno para englobar esos dos tipos
de acontecimientos, es decir, la guerra y los desastres. Desde luego, tambin ilustra cmo es que de las condiciones de
guerra surgieron los modernos esquemas de organizacin gubernamental para enfrentar desastres.
Otros estudios conocidos sobre las organizaciones gubernamentales para enfrentar desastres, como el de Lavell y Franco
(1996), son limitados a aspectos de crtica empirista a organizaciones gubernamentales latinoamericanas por no tener
resultados eficientes en el historial de desastres del subcontinente. Otros trabajos, con frmulas metodolgicas ms
slidas, como los de Freeman et l. (2001); Baas, et l. (2008), y SEEDRMAP (2008), tienen un sesgo importante en la
bsqueda de modificaciones en las organizaciones gubernamentales establecidas (sean defensa civil o proteccin civil) en
los pases subdesarrollados para buscar adecuaciones que favorezcan el desarrollo de una esfera financiera para seguros
y reaseguros, que son del mayor inters de los organismos financieros internacionales como el Banco Mundial o el Banco
Interamericano de Desarrollo. Todos los estudios mencionados tienen tres coincidencias interesantes:

LA DEFENSA CIVIL:
Casi todos los anlisis histricos de la defensa civil coinciden en lo que Quarantelli (p. cit. p. 9) ha sealado respecto a
que el impulso ms especfico, aunque indirecto, para crear algn tipo de proteccin de la poblacin civil fueron los
ataques areos que acompaaron a las primeras guerras del siglo XX. En la Primera Guerra Mundial, donde por primera
vez comunidades locales de algunos pases de Europa fueron sometidas a una amenaza que poda llegar desde lejos,
viajando en aviones, es decir, las bombas. Para Quarantelli, las caractersticas de esa amenaza, que era nueva, pero no
insalvable (los aviones de la poca tenan un rango limitado de vuelo y tambin limitaciones importantes de capacidades
de carga) no influyeron en el hecho de que se presionara para desarrollar ms ese conjunto de actividades que se conoce
como preparativos (sistemas de alerta temprana, planes de emergencia, etctera). Solamente tuvieron atencin y se
desarrollaron consistentemente las alarmas sonoras como sistemas de alerta que avisaban de un inminente bombardeo,
as como algunos procedimientos de evacuacin e instalacin o designacin de refugios antiareos.
Pues bien, esa experiencia y conocimiento de los ataques areos en las dcadas que siguieron a la Primera Guerra Mundial
y especialmente durante la Segunda Guerra Mundial sirvieron para que se desarrollaran sistemas de defensa
civil organizados en muchos pases (es en este contexto que aparece el trmino defensa civil, en general viene a
significar un sistema para la proteccin de civiles durante el tiempo de guerra). Este esfuerzo implic la creacin de una
organizacin de defensa civil vinculada justamente a un sistema de alerta con personal entrenado como vigilantes de
ataques areos y con equipos de bsqueda y rescate, as como con instalaciones tales como refugios, etctera. Esto tuvo
un desarroll significativo despus de la Segunda Guerra Mundial y fue fundamental para la configuracin de las
organizaciones de defensa civil en muchos pases alrededor del mundo, tal como las conocimos a finales del Siglo XX.

Primer Guerra Mundial

Como se sabe, el fin de la Segunda Guerra Mundial marc una divisin del mundo en dos polos. Por un lado, los pases del
rea de Europa Occidental, capitalistas y cuyo referente vencedor fue Estados Unidos, pas de la alianza anti-nazi que
prcticamente sali indemne de esa guerra. Por otro lado, la Unin Sovitica, que emergi como potencia socialista y que
fue en realidad la parte del conflicto que derrot al ejrcito nazi. Fue venciendo a su enemigo, avanzando y ocupando de
los territorios y pases que haba conquistado la Alemania de Hitler. El mundo termin esa guerra dividido en dos bloques
cuyos lderes desarrollaron un poderoso y destructivo armamento nuclear, otra nueva amenaza que reforzara y justificara
la creacin de las defensas civiles y lo que se llam la Guerra Fra.

En prcticamente todos los pases de la influencia capitalista-occidental se instalaron organizaciones de defensa civil, en
un principio dentro de esquemas regidos por militares. En algunos de los pases latinoamericanos la defensa civil sigue
bajo la administracin militar como en el Per y en Colombia. En Mxico, la defensa civil vinculada a la Secretara de la
Defensa Nacional dur tres aos, de 1942 a 1945 (Gelman, 1996), y de hecho esa organizacin fue la base del Plan de
Auxilio a la Poblacin Civil en Casos de Desastre, Plan DN-III-E (Macas, 1999).

Plan DNII-E

Las defensas civiles de los pases occidentales, en alguna medida fueron rplica de los usos estadounidenses tanto en
Amrica como en Europa y algunos pases africanos y del medio oriente.
En la esfera de la Unin Sovitica tambin se cre una defensa civil con esquemas y administracin militar. La organizacin
de defensa civil sovitica data de 1932, cuando el denominado Consejo de los Comisarios del Pueblo aprob las normas y
regulaciones en relacin con la defensa civil relacionada con el ataque areo. Su primer ensayo fue lo que en el territorio
de la ex Unin Sovitica se conoce como la Gran Guerra Patritica, es decir, la Segunda Guerra Mundial: Durante la
guerra, personal del Ministerio de la Defensa del Ataque Areo haba destruido 40,000 bombas de ignicin, extinguido
2,700 incendios y elimin ms de 3,000 desastres. Luego, hubo un sistema de proteccin de la poblacin que permiti
sobrevivir a miles de civiles. En el periodo de la posguerra el Ministerio de Defensa del Ataque Areo fue mejorado con el
advenimiento de las armas nucleares, qumicas y bacteriolgicas. Desde septiembre de 1971, la defensa civil se ha
controlado por el Ministerio de Defensa. Sin embargo, con el fin de la guerra fra, la Defensa Civil dej de tener sentido.
Las tropas de la defensa civil demostraron ser incapaces para funcionar en las condiciones de los desastres y catstrofes.
En 1991, con el decreto de la Defensa Civil del Presidente de la Federacin Rusa las, tropas de la defensa civil fueron
agregadas a la EMERCOM de Rusia (Civil Defence Troops, 2014).
Despus de la Segunda Guerra Mundial y en los inicios de la Guerra Fra, los militares estadounidenses abogaron, para su
pas, por una defensa civil dirigida por civiles, no por militares y con la ley de la Defensa Civil de 1950 (que en realidad fue
aprobada en 1951) se introdujo un principio administrativo estratgico que se llam doctrina de uso dual que luego habra
de influir en futuros cambios de las tradicionales defensas civiles.
La doctrina de uso dual dio a la defensa civil estadounidense las funciones de accin en tiempos de guerra (ataque
enemigo) y aquellas necesarias para realizar en tiempos de paz, atendiendo desastres de todo tipo y emergencias civiles.
El llamado uso dual o uso doble de personal y recursos tanto para tiempos de guerra como para crisis civiles contribuy a
que los programas locales y estatales de defensa civil enfatizaran un enfoque que incluyera la preparacin de la comunidad
para todos los tipos de amenazas, incluyendo las propias de los llamados desastres naturales, mientras que en el nivel
Federal los peligros nucleares fueron las principales preocupaciones.

En general, sera adecuado decir que la planificacin ante desastres y la defensa civil en los Estados Unidos, especialmente
desde los aos 60 hasta los 80, tena una relacin incmoda, ambigua y muy criticad (Quarantelli, p. cit.). A nivel del
gobierno federal haba alguna vinculacin entre esas dos actividades, pero esa relacin era a menudo bastante separada
a nivel de la comunidad local, donde constantemente haba fuerte hostilidad hacia cualquier tipo de defensa
civil relacionada con la guerra nuclear (Wenger, Quarantelli y Dynes, 1986). A principios de la dcada de 1980, el nfasis
cambi bruscamente hacia un enfoque sobre desastres y se alej de la defensa civil, segn los autores referidos,
simblicamente se observ por el hecho de que muchas de las oficinas locales cambiaron sus nombres de Oficina de
Defensa Civil a algo que generalmente se relacionaba con los trminos de manejo de emergencias oplanificacin de
desastres.

Comunidad

El prrafo anterior en realidad refleja la constante disputa por el control de las instancias de provisin de seguridad de la
poblacin civil que, en Estados Unidos, se ha dado entre militares y civiles. El cambio realizado despus de los ataques
terroristas del 11 de septiembre de 2001, en donde se desmantel el anterior Sistema Federal de Manejo de Emergencias
para elegir el Departamento de Seguridad Interna (Homeland Security Department), lo reafirma.
Como se ha sealado antes, en realidad las organizaciones de defensa civil en todo el mundo fueron basamento para la
creacin de otras organizaciones, como el propio manejo de emergencias en los Estados Unidos, y las organizaciones de
proteccin civil en otros pases, sobre todo europeos.
Como veremos ms adelante, existen diversos arreglos de organizacin en diversos pases que renen como organizacin
mayor a la defensa civil y dentro de sta a la proteccin civil, o como sucede en la mayora de los pases latinoamericanos,
las defensas civiles se ven muy reducidas frente a otras organizaciones (sistemas) relacionadas ya sea con la proteccin
civil o la gestin de riesgo.

LA PROTECCIN CIVIL:
David Alexander (2002) ha sugerido que el trmino proteccin civil se ha venido usando gradualmente en el mundo como
uno que describe actividades de proteccin a la poblacin civil contra incidentes y desastres; y que en EEUU han adoptado,
alternativamente y slo en ese pas, el trmino preparativos de emergencia y que, sin embrago, el trmino proteccin civil
es ms fcil de traducirse en las lenguas romances. Esta es una afirmacin que adolece de muchas imprecisiones y que
nos da oportunidad para definir los orgenes de la proteccin civil y sus principales diferencias, no con los preparativos de
emergencias como dice Alexander, sino con el manejo de emergencias, nombre adecuado, como vimos, para ese modelo
de organizacin desarrollado en los Estados Unidos de Amrica.
En los EEUU y en la mayora de los pases europeos (tambin en otros pases de otros continentes, como se ver ms
adelante) se impulsaron las actividades de defensa civil al estilo de la Primera Guerra Mundial, es decir, con limitacin a
los ataques areos y a sistemas de sirenas y refugios.
Fue sobre todo despus de la Segunda Guerra Mundial, cuando ya exista la nueva amenaza nuclear (que supone muertes
masivas), y la entrada a una nueva etapa (la Guerra Fra), que signific una condicin de peligro real de ataques con
bombas nucleares sin necesariamente el contexto de actuacin militar, que se tuvo que recurrir a una nueva frmula
defensiva contra el ataque enemigo y la proteccin de la poblacin civil.

Guerra

A partir de las propias experiencias sufridas durante la Segunda Guerra Mundial, de torturas y masacres de civiles, entre
otras atrocidades, as como la nueva disposicin diplomtica de la organizacin internacional resultante de esa
conflagracin blica, la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), exigan la adopcin de acuerdos de proteccin de
personas no militares en condiciones de guerra y la entrada en una nueva era de derecho internacional humanitario.

Tortura

En 1949 se celebraron diversas reuniones en la ciudad de Ginebra, Suiza, para renovar algunos acuerdos internacionales
previos acordados en tres convenciones previas y sus protocolos (denominados acuerdos de Ginebra de 1864, 1906 y
1929) y para convenir el cuarto acuerdo (convenio) que, junto a su protocolo, daran fundamento a la creacin de las
organizaciones denominadas de proteccin civil.
El gran avance en este tema se hizo efectivo con posterioridad a la Segunda Guerra, cuando los gobiernos adoptaron los
cuatro Convenios de Ginebra de 1949. En esa oportunidad se reescribieron los Convenios existentes y se aadi un cuarto,
relativo a la proteccin de la poblacin civil que se encuentra bajo el control del enemigo (CICR, 2010)

LOS ORGENES DE LA PROTECCIN CIVIL:

Vamos a comentar algunos de los arreglos contenidos bsicamente en el protocolo adicional a los convenios de 1949,
porque en l se asienta una de las razones que dieron fundamento a la proteccin civil: la distincin entre poblacin civil
y combatientes. Debemos tener presente que el sustento de todos estos acuerdos y protocolos se refiere a las condiciones
de guerra.
Como dato interesante, tenemos que sealar que para Mxico la fecha en que se ratific el documento en cuestin fue el
10 de marzo de 1983, entrando en vigor ese mismo ao.
El captulo I, que se refiere a la norma fundamental y al mbito de aplicacin del protocolo, dice en su artculo 48:
A fin de garantizar el respeto y la proteccin de la poblacin civil y de los bienes de carcter civil, las partes en conflicto
harn distincin en todo momento entre poblacin civil y combatientes, y entre bienes de carcter civil y objetivos
militares y, en consecuencia, dirigirn sus operaciones nicamente contra objetivos militares (p. 52).

En el Captulo VI. Servicios de Proteccin Civil, en su Artculo 61. Definiciones y mbito de aplicacin para los
efectos del presente protocolo, se seala:
A. Se entiende por proteccin civil el cumplimiento de algunas o de todas las tareas humanitarias que se mencionan
a continuacin, destinadas a proteger a la poblacin civil contra los peligros de las hostilidades y de las catstrofes
y a ayudarla a recuperarse de sus efectos inmediatos, as como a facilitar las condiciones necesarias para su
supervivencia.
La definicin de la proteccin civil, como vemos, se fundament en actividades que se denominaron tareas, y que se
emprenderan para proteger a la poblacin civil y de los peligros de las hostilidades y de las catstrofes.
Desde esa definicin se dio pie a la conjugacin de intervenciones en eventos de guerra y de catstrofes, llegando hasta
el componente de la ayuda a recuperarse de sus efectos inmediatos. En un sentido de relacin con las denominadas
cuatro fases de desastre del manejo de emergencias estadounidenses, que veremos con detenimiento en el siguiente
apartado, las tareas que se destinaron para dar forma a las intervenciones de proteccin civil, cubren las fases de
preparativos, respuesta y recuperacin (inmediata al impacto).
Estas tareas son las siguientes:
TAREAS DE PROTECCIN CIVIL DE 1949, SEGN LAS FASES DEL MANEJO DE EMERGENCIAS
PREPARATIVOS
RESPUESTA
RECUPERACIN
a) Servicio
de
a) Habilitacin y organizacin de refugios
a) Ayuda en caso de urgencia para
alarma
b) Aplicacin de medidas de oscurecimiento
el
restablecimiento
y
b) Evacuacin
c) Salvamento
mantenimiento del orden en las
d) Servicios sanitarios, incluidos los de
zonas damnificadas
primeros auxilios y asistencia religiosa
b) Medidas de urgencia para el
e) Lucha contra incendios
restablecimiento de los servicios
f) Deteccin y sealamiento de zonas
pblicos indispensables
peligrosas
c) Asistencia para la preservacin
g) Descontaminacin y medidas similares de
de los bienes esenciales para la
proteccin
supervivencia
h) Provisin
de
alojamiento
y
d) Actividades complementarias
abastecimientos de urgencia
necesarias para el desempeo
i) Servicios funerarios de urgencia
de una cualquiera de las tareas
mencionadas, incluyendo, entre
otras, la planificacin y la
organizacin
Protocolo adicional de los Convenios de Ginebra, 1949

En el protocolo de los adicionales al convenio de Ginebra que estamos considerando, tambin se introduce otro elemento
interesante: la existencia de organismos de proteccin civil, se define que stos tienen personal. Se advierte que existen
organismos civiles de proteccin civil, lo que supone que tambin existiran organismos militares de proteccin civil, pero
lo que define a los organismos y su personal, son las tareas o actividades mencionadas en la tabla anterior. Estas tareas
son, esencialmente, los sujetos de proteccin para la proteccin de los civiles, y dicho esto en sus trminos, no es un juego
de palabras.
El Artculo 66 del documento considerado se refiere a la identificacin del personal, del material y de los organismos de
proteccin civil en los siguientes trminos: El signo distintivo internacional de proteccin civil consiste en un tringulo
equiltero azul sobre fondo color naranja, cuando se utilice para la proteccin de los organismos de proteccin civil, de su
personal, sus edificios y su material o para la proteccin de los refugios civiles.
La proteccin civil, como vemos, tiene su antecedente claro en esos acuerdos internacionales realizados entre
representantes de muchos gobiernos tanto de la rbita capitalista como de la socialista de esa poca, y que habran de
ser los principales polos del riesgo nuclear durante la Guerra Fra. El origen de la proteccin civil, subrayemos, se remite a
las condiciones de guerra y, dentro de sta, a un conjunto de actividades humanitarias que requeran ser protegidas.

Guerra fra

Las organizaciones de proteccin civil en el mundo, y sobre todo en Europa, debieron seguir el mismo camino de la defensa
civil en los Estados Unidos, en trminos del referente de la doctrina del uso dual, es decir, mantener las organizaciones y
recursos de defensa o proteccin de civiles aptas para actuar tanto en tiempo de guerra como en tiempo de paz. En los
tiempos de paz, los desastres, mediados ya sea por fenmenos naturales potencialmente desastrosos o por fenmenos
destructivos antropognicos, ocuparan la atencin y se desarrollaran con mayor vigor frente a las condiciones de guerra
que resultaban ser, en trminos globales, menos concurrentes, incluso con la amenaza de la guerra nuclear.
Mxico cre una organizacin gubernamental para enfrentar desastres que adopt el nombre de proteccin civil,
asimilando los supuestos bsicos sealados anteriormente para este tipo de organizaciones, pero incorporando, al menos
nominalmente, algunas tareas producidas en la esfera del manejo de emergencias estadounidenses, como las que aluden
a la prevencin de desastres mediante el Sistema Nacional de Proteccin Civil (SINAPROC) (1986).
La organizacin mexicana adopt la frmula de organizacin y relacin de red (sistema), que incluy a prcticamente
todas las dependencias y entidades del gobierno federal, y los otros niveles de gobierno (estados y municipios).
El SINAPROC no surgi de condiciones que tuvieran alguna referencia con la guerra, sino que como consecuencia de la
necesidad por eventos ssmicos en septiembre de 1985 el gobierno federal se uni para atender los problemas de la Ciudad
de Mxico (aunque desde luego otras ciudades del interior del pas tambin fueron afectadas), desastre de proporciones
enormes, tanto por los daos y prdidas de vidas como por lo que simbolizaba.

El manejo de emergencias
El manejo de emergencias (en ingls: emergency management) no tiene que ver con la guerra directamente, sino que es
resultado de una concepcin administrativa empresarial que se traslad a la administracin pblica de varios pases
desarrollados y en los Estados Unidos la adopcin general de esos procedimientos se aplic a las intervenciones en
desastres para que surgiera el emergency management como tal.
Como el denominado manejo de emergencias es una creacin estadounidense, enfatizaremos su desarrollo especfico en
ese pas.

Manejo de Emergencias

Los antecedentes del sistema federal de manejo de emergencias de los Estados Unidos pueden remontarse hasta antes
del siglo pasado, pero tienen un fuerte anclaje en periodo del presidente Woodrow Wilson (1913-1921), en el cual se
estableci el denominado Consejo de la Defensa Nacional, mismo que estaba contemplado en la Ley de Apropiacin del
Ejercito de los Estados Unidos. Segn Kreps (1990), sa fue la primera accin legislativa relacionada con la defensa civil,
ya que dicha ley y el propio Consejo de la Defensa Nacional establecieron otro consejo, el de Industrias de Guerra.
En el periodo del presidente Franklin D. Roosevelt (1933-1945) se realizaron cambios importantes respecto de las
instituciones antecedentes. El Consejo de la Defensa Nacional fue abolido y se cre la Oficina de la Defensa Civil (OCD, por
sus siglas en ingls) dependiendo de otra entidad mayor denominada Oficina de Planeacin de Emergencias. La OCD tuvo
como funciones la creacin de programas de proteccin y de manera particular en lo que se dio en llamar cuerpos de
defensa civil que fueron coordinados por esa oficina y que llegaron a reunir a 10 millones de voluntarios.
Hasta que el Departamento de Defensa (DOD, por sus siglas en ingls) se cre en 1947, la oficina responsable de planear
manejo de emergencias se haba mantenido dependiente directamente de la Casa Blanca. A partir de la creacin del DOD,
mantuvo cierto control de la organizacin de la defensa civil, hasta que se cre la Administracin Federal de la Defensa
Civil (FCDA, por sus siglas en ingls), de nuevo en la Casa Blanca, bajo la que permaneci de 1950 a 1956. Es importante
recordar que en 1949, Estados Unidos detect la explosin de la bomba atmica sovitica, es decir, a partir de esa fecha
el territorio de Estados Unidos se vio realmente amenazado por un eventual ataque nuclear sovitico y ello defina nuevos
trminos a la defensa del territorio y de la poblacin.

En este punto, y aunque la intencin de este apartado es estrictamente hacer un recuento descriptivo de los traslados
de funciones (de la planificacin de la emergencia y de la organizacin de la defensa civil mediando la creacin o
extincin de agencias o dependencias gubernamentales), se ofrece como necesario recordar que estamos hablando
de cambios organizacionales en el contexto de la Guerra Fra. Para la sociedad estadounidense y su gobierno esa
poca, fue notoriamente extensa en cambios tanto en la esfera de las organizaciones gubernamentales como en
otros contextos de vida social y poltica que tuvieron el propsito nominal o real de defender efectivamente a la
poblacin de un eventual ataque convencional, pero sobre todo nuclear. Hay que subrayar que no se trataba de un
contexto de guerra convencional o regular sino de un contexto de paz. No se trataba, hay que insistir, de un escenario
de actos de agresin o de sostener una defensa bajo condiciones de emplazamiento y accin militar, sino que se
trataba de actuar en condiciones de paz o lo que sera muy justo de calificar como paz guerrera.

Explosin

No cabe duda que el momento crucial en la creacin del manejo de emergencias norteamericano lo constituy una
reforma de la administracin pblica de ese pas realizada a finales de los aos setenta en la administracin del presidente
James Carter. Pero hay que decir que esa reforma no fue una ocurrencia ms del presidente en turno, sino que fue
motivada por presiones importantes, sobre todo de los gobernadores de los estados ante resultados ms bien pobres en
el desempeo gubernamental (en los tres niveles) frente a emergencias y desastres.
La reorganizacin mencionada estuvo precedida por un estudio extremadamente meticuloso de un equipo de
administradores pblicos dirigido por Hilary Whittaker, quienes estudiaron las diferentes intervenciones de los tres niveles
de gobiernos en diferentes casos de emergencias. Analizaron implicaciones presupuestales de los programas diseados
para las intervenciones, hasta el tipo de habilidades que tenan los funcionarios pblicos y las que deberan tener.
En el documento Manejo comprehensivo de emergencias. Gua para gobernadores, Whittaker (1979) y su equipo
observaron que en el nivel federal, lo que llamaron preparativos para el ataque y los preparativos para desastres naturales
haban sido administrados por organismos separados. Whittaker habra identificado prcticamente el mismo problema
del que han adolecido casi todas las organizaciones similares, es decir, que ejercen una divisin de funciones y tareas que
no son correspondientes con el proceso de desastre visto integralmente, cosa que comentaremos ms adelante con cierto
detalle.
Whittaker y su equipo generaron tambin consideraciones crticas, sobre todo despus de analizar el papel de las
organizaciones individuales, como la Administracin de Bomberos estadounidense: aunque los organismos individuales
han hecho mucho para desarrollar programas de prevencin y mitigacin para determinados tipos de emergencias, poco
se ha hecho hasta este ao (1978) para integrar actividades de mitigacin y de recuperacin a largo plazo dentro de un
programa integrado de manejo de emergencias. Lo mismo ocurre a nivel estatal.

A mediados de los aos setenta, en EUA ocurra una suerte de coincidencias entre el incremento de riesgos tecnolgicos
y el aumento de personal y los costos de equipo de las organizaciones vinculadas al Sistema Federal de Manejo de
Emergencias; circunstancias, segn Whittaker, exigieron que los gobiernos en los niveles federales, estatales y locales
coordinaran sus recursos para mitigacin de emergencia y recuperacin a largo plazo, adems de la preparacin y la
respuesta: Estas mismas fuerzas requieren el uso ms amplio de los recursos disponibles para satisfacer necesidades sin
incrementar los costos.
El 9 de junio de 1978, despus de la fuerte resistencia de algunas de las agencias federales implicadas en la eventual
reorganizacin, el Presidente James Carter present el Plan de Reorganizacin al Congreso. Lo hizo debido a la fuerte
presin de la Defensa Civil y de las organizaciones de servicios de emergencia, de funcionarios estatales y funcionarios
locales, as como de grupos de inters pblico, entre los cuales la Asociacin Nacional de Gobernadores (NGA, por sus
siglas en ingls) jug un rol de liderazgo. Fue de hecho esta ltima la que financi el estudio de Whittaker.
Se creara la nueva Agencia Federal de Manejo de Emergencias (Federal Emergency Management Agency, FEMA) a
principios de 1979. Su director informara al Presidente de un Comit de Manejo de Emergencias integrado por los
asistentes del Presidente para asuntos de Seguridad Nacional, Asuntos Domsticos y Poltica y de las relaciones
intergubernamentales, as como al director de la Oficina de Administracin y Presupuesto. La FEMA incluira a la
Administracin Federal de Seguros (FIA, por sus siglas en ingls) desde el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano,
la Administracin estadounidense de Bomberos, del Departamento de Comercio y la responsabilidad de supervisin de la
oficina del Presidente sobre el Sistema federal de alerta de Emergencias (Federal Emergency Broadcast System). Como se
ve, la reorganizacin estadounidense cre organizaciones, funciones y responsabilidades muy cercanas a la Casa Blanca,
es decir, a la injerencia del titular del poder ejecutivo.
El estudio de Hilary Whittaker sobre las condiciones en las que operaban las organizaciones de su pas frente a
emergencias y desastres ofreci muchos elementos crticos bsicamente ligados a problemas de dispersin, incoherencia
y desvinculacin entre las agencias participantes, tanto porque correspondan a conceptos igualmente fracturados como
por problemas creados por intereses de protagonismo en el desempeo de la funcin pblica.
De forma interesante, ese estudio encontr vnculos de gestin directa entre los diferentes tipos de amenazas y desastres
y lo que definieron como las cuatro fases de actividad del manejo de emergencia. Sealaron:

Mitigacin. Deben reducir la probabilidad de algunos desastres y aminorar los efectos de todos ellos
Preparacin (preparativos). Deben reducir la probabilidad de las muertes, lesiones y daos a la propiedad
causados por situaciones de emergencia
La respuesta. Inmediata segn las medidas necesarias del desastre
Recuperacin. A largo plazo, si se administran en el contexto general de la planificacin estatal para el
desarrollo de la comunidad, pueden acelerar el regreso a la normalidad y contribuir significativamente al
desarrollo del estado

El caso de la reorganizacin que nos ocupa fue muy relevante porque no se limit a la creacin o a la reubicacin de
agencias dentro de la administracin pblica, sino que cre conceptos y procedimientos para la accin. De un anlisis
emprico de las intervenciones gubernamentales en la esfera del riesgo-desastre, lograron captar la forma en que se
proyectaba el mismo proceso de desastre. Adems, avanzaron mucho en el tema del tipo personal adecuado para esas
nuevas propuestas:
La falta de comprensin de la relacin entre la preparacin y respuesta, por un lado, y de la recuperacin y la mitigacin,
por el otro; y los tipos de talentos necesarios para gestionar todas las cuatro fases puede ser un factor clave detrs de los
diferentes puntos de vista entre las operaciones de los servicios de emergencia
Aunque en esa poca de le denomin Manejo Comprehensivo de Emergencias (CEM, por sus siglas en ingls) como un
trmino nuevo, ms adelante se cambiara la adjetivacin de comprehensivo por la de integral para ser Manejo Integral
de Emergencias. Este concepto refiere a la responsabilidad y capacidad para la gestin de todo tipo de emergencias y
desastres mediante la coordinacin de las acciones de numerosas agencias del estado. El aspecto "integral incluye las
cuatro fases de actividad de emergencia o desastre: mitigacin, preparacin, respuesta y recuperacin. Se aplica a todos
los riesgos: ataque, artificial y natural, en una asociacin federal-local-estatal (Enfoque o Aproximacin Todas las
Amenazas, en ingls: All Hazards Approach).
Las cuatro fases del manejo de emergencias, que estn relacionadas en el tiempo y en funcin de todo tipo de desastres,
tambin estn relacionadas entre s, y cada una involucra diversos tipos de habilidades. Se describen, en sus trminos
originales, a continuacin:

Manejo de Emergencias

Mitigacin. Incluye cualquier actividad que elimina o reduce realmente la probabilidad de ocurrencia de un desastre (por
ejemplo, la legislacin que evita el paso por las carreteras de trileres inestables de doble remolque). Incluye actividades
a largo plazo diseadas para reducir los efectos del desastre inevitable (por ejemplo, gestin de uso de la tierra, establecer
programas de gestin integral de emergencias, o legislar normas o cdigos de seguridad de construccin).
Preparativos. Son las actividades necesarias en la proporcin en la que las medidas de mitigacin no pueden o no han
logrado la prevencin de desastres. En la fase de preparacin, los gobiernos, organizaciones e individuos desarrollan
planes para salvar vidas y reducir los daos del desastre (por ejemplo, compilar inventarios de recursos estatales, ejercicios
de entrenamiento de montaje o instalacin de sistemas de alerta). Las medidas de preparacin tambin buscan mejorar
las operaciones de respuesta ante desastres (por ejemplo, almacenamiento vital de alimentos y suministros mdicos a
travs de ejercicios de entrenamiento y mediante la movilizacin de personal de emergencia en una base de espera).

Respuesta. Estas actividades siguen a una emergencia o desastre. Por lo general, estn diseadas para proporcionar
asistencia de emergencia para vctimas (por ejemplo, bsqueda y rescate, refugios de emergencia, atencin mdica,
alimentacin masiva). Tambin buscan reducir la probabilidad de dao secundario (por ejemplo, apagar fuentes de
suministro de agua contaminada, acordonar y patrullar las zonas propensas a saqueos) y para operaciones rpidas de
recuperacin (por ejemplo, evaluacin de daos).
Recuperacin. Las actividades de recuperacin continan hasta que todos los sistemas vitales vuelven al nivel normal o a
uno mejor. Incluyen dos conjuntos de actividades: de recuperacin a corto plazo para hacer retornar los sistemas de
soporte de vida a los estndares mnimos de funcionamiento (por ejemplo, vivienda temporal, limpieza); y actividades de
recuperacin a largo plazo que se pueden continuar por varios aos despus de un desastre. Su propsito es devolver las
condiciones de vida a niveles normales o mejores (por ejemplo, prstamos de reconstruccin, asistencia judicial y
planificacin de la comunidad).
Es importante concluir este apartado sealando que el manejo de emergencias, cuyo trmino se ha aplicado a muchas
otras actividades en realidad parciales, est definido como un modelo de organizacin por sus implicaciones conceptuales,
funcionales, de organizacin inter-gubernamental y de profesionalizacin. El eje sustantivo son las cuatro fases sealadas
anteriormente que no son vistas como independientes unas de las otras sino que se observan integradas para efectos de
planificacin, atencin y definicin de responsabilidades.

LA GESTIN INTEGRAL DE RIESGOS DE DESASTRE:

Como veremos en este tema, la Gestin Integral de Riesgos de Desastres (GIRD) aparece en el escenario internacional
como una suerte de simplificacin del manejo de emergencias (emergency management), por lo menos en trminos de la
mayor parte de las actividades que propone, y se ide para complementar las organizaciones de defensa civil o proteccin
civil que, como hemos visto, en general fueron diseadas y han evolucionado en torno a las actividades de preparativos y
respuesta, y en algunas versiones hasta la fase de recuperacin.
Vale la pena recapitular para comprender mejor esta versin de organizacin, denominada GIRD. Tomemos en cuenta los
factores que definen las identidades de la defensa civil, la proteccin civil y el manejo de emergencias.
La defensa civil tiene dos connotaciones: la original, que tiene que ver estrictamente con la guerra debe ser relacionada
con la Primera Guerra Mundial, lo que implicara una direccin militar de dicha defensa e involucra organizaciones civiles.
En este sentido la funcin de defensa es difusa, por un lado es la defensa del territorio nacional por parte de civiles, y por
otra, la defensa de la poblacin civil por s mismos y por militares que los organizan.

Defensa civil

Para el caso de la proteccin civil, cuya figura formal s surge del protocolo de Ginebra (a los acuerdos de Ginebra de 1949),
est absolutamente relacionada con la guerra y con la proteccin en sta de la poblacin civil.
La idea de la defensa civil, puede decirse que es una definicin unilateral, en tanto que la idea de proteccin civil es
convencional, es decir, surge de acuerdos internacionales para la guerra, pero en ambas hay dos coincidencias, una es la
doctrina de uso dual y la otra es la necesidad de proteccin de personas vulnerables a las acciones militares sin importar
la parte a la que se adscriban.
La doctrina del uso dual desarrollada por los estadounidenses en su Ley de Defensa Civil de 1950 fue un marco que
posibilit el trnsito de esas organizaciones (defensa civil o proteccin civil) para funcionar de las condiciones de guerra a
las situaciones de los desastres. En Amrica Latina, recordemos, las defensas civiles no se organizaron bajo
administraciones civiles, esto quiere decir que permanecieron como atributo y responsabilidad de militares.
En la dcada de los aos noventa, en el contexto del fin de la Guerra Fra, se puso en marcha el Decenio Internacional para
la Reduccin de Desastres Naturales (DIRDN) de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU). Dentro de ste, estuvo la
creacin de la Red de Estudios Sociales para la Prevencin de Desastres en Amrica Latina (La Red), para los cambios de
las organizaciones de defensa y proteccin civil en el subcontinente, lo anterior tuvo importante influencia.

La Red se fund con una inicial declaracin de inters en contribuir a la reduccin del sufrimiento humano, de las muertes
y prdidas, criticando un modelo de desarrollo que crea vulnerabilidad a desastres, corrupcin, impunidad, ineficiencia,
etctera, y frente a la falta de masa crtica de investigadores en ciencias sociales y desastres en el subcontinente. Tuvo
acierto en construir una plataforma difusora de publicaciones y presencia en foros de organizaciones internacionales, cre
una imagen positiva y aparentemente comprometida con las causas que manifest en su creacin. Algunos de sus
fundadores se vincularon luego con la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres (EIRD) de la ONU, y otros
trabajaron en diversos proyectos relacionados con la esfera del riesgo-desastre, varios de ellos asociados a iniciativas del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Mundial (BM), entre otras cosas, impulsando la idea de la gestin
integral de riesgos como alternativa a los arreglos tradiciones ligados a la proteccin/defensa civil.

Estrategia internacional

En el tema de la gestin integral de riesgos de desastres se encuentran coincidencias adicionales con otros organismos
nacionales de ayuda externa como:
La Oficina de Asistencia en Desastres de Estados Unidos (OFDA)

Oficina de asistencia en desastres

La agencia de ayuda externa (ODA), del Reino Unido, etctera. Adems, es de resaltar que esta conjuncin de esfuerzos
tuvo influencia en los arreglos gubernamentales internacionales, por ejemplo, el Marco de Accin de Hyogo (MAH), que
suscribieron diversos gobiernos como el de Mxico. Justamente derivado de ese compromiso, el gobierno mexicano
incluy el enfoque de gestin integral de riesgos, en una nueva ley general de proteccin civil aprobada en 2012 y sobre
la que abundaremos ms adelante.
Existe relacin entre las polticas de las organizaciones financieras mencionadas por ampliar el mercado de seguros con el
fomento de la gestin de riesgos en Amrica Latina. Evidentemente, esto tiene una historia particular que se relaciona
con la secuela destructiva que dej el huracn Andrew en el sur de la Florida en 1992, y que encontr a las principales
empresas aseguradoras y reaseguradoras en un estado de subcapitalizacin que prcticamente los llev a un estado de
quiebra (Niehaus, 2012; Sheehan, 2003; Cummins y Weiss, 2002), y que pudo ser salvado gracias a la intervencin del
gobierno estadounidense y los organismos financieros internacionales que coordina. La sobrecapitalizacin que se dio un
par de aos despus habra de forzar al entorno internacional para expandir el mercado del aseguramiento y
reaseguramiento.
Los promotores de la Gestin Integral de Riesgos de Desastres crearon una plataforma conceptual no demasiado slida
(Macas, 2014) para convencer a los gobiernos acerca de las bondades del cambio de enfoque sealando que un desastre
es ms bien un resultado negativo de acciones mal encaminadas por los propios gobiernos y las sociedades, y que hablar
de desastres era referirse a esos resultados negativos. En cambio, propusieron hablar del riesgo y tomarlo como una
categora central en ese enfoque, porque una vez que se conoca ms del riesgo se podran tomar mejores acciones
anticipatorias para reducirlo, eliminarlo o controlar sus efectos, incluidas, desde luego, las acciones de transferencia del
riesgo o compra de seguros, reaseguros o de otros instrumentos financieros como los denominados bonos catastrficos.
De esta manera, la Gestin se constituye en una prctica integral y transversal, contemplando tanto lo que
tradicionalmente se ha llamado la prevencin, mitigacin y preparativos para desastres, como la respuesta de emergencia,
la rehabilitacin y la reconstruccin.
El trabajo de Freeman et l. (2001), es prcticamente una muestra casi pionera de todos los esfuerzos realizados por las
organizaciones internacionales, incluida la Estrategia Internacional para la Reduccin de los Desastre (EIRD) y su
proyeccin en el denominado Marco de Accin de Hyogo, y sobre todo las financieras del circuito del Banco Mundial y del
Banco Interamericano de Desarrollo, por fomentar la adopcin de la Gestin Integral de Riesgos de Desastres. Hay una
sntesis muy interesante de la propuesta y de sus contenidos que se resume en los siguientes trminos:
Como se puede observar en esta disposicin el momento del impacto, que denominan como desastre, es la parte nodal
de la divisin de las actividades o de sus componentes. Esas dos etapas tienen subdivisiones, por ejemplo, en la etapa predesastre se incluyen cuatro sub-etapas: determinacin del riesgo, mitigacin, transferencia del riesgo y preparacin.
La etapa del pos-desastre slo incluye dos sub-etapas: respuesta frente a la emergencia, y rehabilitacin y reconstruccin.

A continuacin te mostraremos una tabla que Freeman et l. (supra cit., p. 2), ponen como expresin sinttica de la GIRD.

ELEMENTOS CLAVE DE LA GESTIN DE RIESGOS

ETAPA PRE-DESASTRE

ETAPA POS-DESASTRE
Respuesta
frente a
emergencias

Rehabilitacin y
reconstruccin

Sistemas de
aviso
temprano y
sistemas de
comunicacin

Ayuda
humanitaria

Rehabilitacin y
reconstruccin
de
infraestructura
crtica daada

Planificacin de
utilizacin del
suelo y cdigos
de edificacin

Instrumentos
del mercado
financiero
(bonos de
catstrofe y
fondos
indexados de
acuerdo con el
clima)

Planificacin
de
contingencias
(empresas de
servicios
domsticos y
servicios
pblicos)

Limpieza,
reparaciones
temporarias
y
restauracin
de servicios

Gestin
presupuestaria y
macroeconmica
(estabilizacin y
proteccin de
gastos de
seguridad social)

Anlisis del
riesgo (en
funcin del
peligro y la
vulnerabilidad)

Incentivos
econmicos
para promover
acciones a favor
de la mitigacin

Privatizacin
de servicios
pblicos con
normas de
seguridad
(electricidad,
agua y
transportes)

Redes de
agentes de
respuesta en
caso de
emergencia
(nacionales y
locales)

Evaluacin de
los daos

Reactivacin de
los sectores
afectados
(exportaciones,
turismo y
agricultura)

Control y
pronstico del
peligro (SIG,
trazado de
mapas y
construccin
de escenarios)

Educacin,
capacitacin y
concienciacin
sobre riesgos y
prevencin

Instalaciones
de refugio y
planes de
evacuacin

Movilizacin
de recursos
para la
recuperacin
(pblicos,
multilaterales
y del seguro)

Incorporacin de
componentes de
mitigacin de
desastres en las
actividades de
reconstruccin

Determinacin
del riesgo

Evaluacin del
peligro
(frecuencia,
magnitud y
ubicacin)

Anlisis de
vulnerabilidad
poblacin y
bienes
expuestos)

Mitigacin

Transferencia
del riesgo

Preparacin

Tareas de
mitigacin
fsica/estructural

Seguro y
reaseguro de
infraestructura
pblica y
bienes
privados

Fondos para
calamidades (a
nivel nacional
o local)

Creacin y consolidacin de sistemas nacionales para la prevencin de desastres y la respuesta en caso de desastre: estos
sistemas son una red integrada e intersectorial de instituciones que se encargan de todas las etapas de reduccin del
riesgo y recuperacin posterior a desastres mencionadas anteriormente. Las actividades que requieren asistencia son la
planificacin y creacin de polticas, la reforma de los marcos legales y reguladores, los mecanismos de coordinacin, la
consolidacin de las instituciones que participan, los planes nacionales de accin para polticas de mitigacin y el
desarrollo institucional

En Mxico se insert legalmente el enfoque de GIRD dentro de los esquemas de la proteccin civil en 2012, lo cual
representa un cambio muy importante sin que hubiese mediado desastre alguno en la consideracin de su inclusin
dentro del esquema de su proteccin civil, y quizs es el cambio ms importante desde la creacin de la primera Ley
General de Proteccin Civil en el ao 2000, cuya promulgacin fue motivada por una serie de desastres desde 1995 (los
huracanes Ismael, Opal, Roxana, los sismos de Puebla-Oaxaca, la reactivacin del volcn Popocatpetl), 1997 (ocurrencia
del huracn Paulina), 1998 (inundaciones catastrficas de la costa de Chiapas), 1999 (inundaciones en el centro occidente
y sureste del pas).

4 LA CARACTERIZACIN DE LOS MODELOS DE ORGANIZACIN

GUBERNAMENTAL PARA ENFRENTAR DESASTRES
En un manual de manejo (gestin) de desastres (Carter, 1992) referido por Freeman et l. (p. cit. p. 1) se indica que una
organizacin gubernamental diseada para enfrentar desastres debe incluir lo siguiente:

Segn Freeman y colegas esa interaccin puede ser formal o informal. Comnmente se cree que para que un sistema
nacional haga frente a los desastres, los gobiernos nacionales deben participar activamente en la creacin y puesta en
prctica de un sistema formal. Pero, como hemos visto a lo largo de este curso, la creacin y puesta en prctica de un
sistema formal no puede ser ninguna garanta de esa integralidad porque si bien sta depende de los arreglos
estructurales formales, la concepcin misma del proceso de desastre y las actividades apropiadas para cada momento de
ese proceso son los que pueden dar el carcter de integralidad.
Las formas que han adoptado las diferentes organizaciones gubernamentales para enfrentar desastres en el mundo son
muy variadas. Conviene sealar, aunque sea de manera sinttica, las principales variantes, tomado en cuenta solo los
modelos de defensa civil, proteccin civil y manejo de emergencias.

ESQUEMAS DE ORGANIZACIN Y RASGOS ESENCIALES DE LOS MODELOS GUBERNAMENTALES

PARA ENFRENTAR DESASTRES:
La evolucin de las organizaciones que se han podido observar en el curso, es decir, defensa civil, proteccin civil y manejo
de emergencias, han tomado diversas formas segn cada pas que se trate. Se puede decir que hay tantas variantes como
pases. Sin embargo, vamos a sintetizar algunas de esas organizaciones ms representativas.
El primer caso, que es el ms generalizado para los pases de Europa, Asia, frica y la mayora de los pases que estuvieron
integrados al bloque socialista, se refiere a la existencia de la defensa civil que dio entrada a las funciones de la proteccin
civil; es decir, la organizacin existente da lugar a otra organizacin que tiene nuevas funciones, pero que acta
subordinada.
La segunda variante es cuando, habiendo existido la primera organizacin, digamos de defensa civil, se crea otra
organizacin nueva que adopta otras funciones y que acta de manera alternativa y en el mismo nivel jerrquico. Por
ejemplo, las organizaciones alternas de la defensa civil y de proteccin civil.
Otras variantes entran en el esquema de redes o sistema, donde encontramos agencias o instituciones con funciones de
proteccin civil, mayoritaria o minoritariamente, funcionando dentro de la red a travs de relaciones con la defensa civil.
Existe el caso de la organizacin de proteccin civil funcionando como un sistema, tal es el caso de Mxico.

Esas variantes se ilustran en la grfica anterior, donde adems se sita el caso de los Estados Unidos, pas en donde se
cre el manejo de emergencias, pero que no logr consolidarse, sino que ms bien ha terminado subordinado a funciones
de la defensa civil que ha enfatizado el problema del terrorismo.

Evaluacin integral

La imagen anterior relaciona las organizaciones de defensa/proteccin civil con lo que puede ser considerada su parte
complementaria, es decir, la gestin integral de riesgos de desastre. Es la modalidad ms reciente y su desarrollo, en estos
momentos, es incierto.
A travs de la siguiente grfica proponemos considerar el esquema de las cuatro fases del manejo de emergencias como
el ms consolidado y, a partir de ste, mostrar grficamente las fases que slo en parte cubren los modelos de defensa
civil, proteccin civil y el papel complementario de la gestin integral de riesgos.

Las organizaciones gubernamentales

En la tabla siguiente se muestra una interesante diferenciacin de los tres modelos que se han tratado a lo largo del curso,
excluyendo, desde luego, a la gestin integral de riegos. Los factores diferenciadores son aquellos que se refieren a los
presupuestos de accin, que de hecho fueron las razones que los originaron. Se indica la diferencia de sus conceptos
operativos como organizacionales para terminar con las formas estructurales organizativas ms caractersticas.

RASGOS ESENCIALES DE LOS MODELOS GUBERNAMENTALES PARA PREVENIR DESASTRES Y ATENDER LAS
CONSECUENCIAS NEGATIVAS
MODELO DE
PRESUPUESTOS DE ACCIN
ORGANIZACIN

CONCEPTOS CLAVE
OPERATIVOS

CONCEPTOS CLAVE
ORGANIZACIONALES

ESTRUCTURA
ORGANIZACIONAL
CLAVE

DEFENSA CIVIL

Administracin militar o
civil. Respuestadefensiva.
nfasis en terrorismo y
emergencias
civiles,
menos
en
desastres
naturales

Amenazas
de
ataque enemigo,
antropognicas y
naturales Desastre
como
ataque
enemigo

Reaccin-respuesta
a
impacto-ataque
desastroso Integracin
de
las
actividades
defensivas

Centralizacin de
responsabilidades
y actividades

PROTECCIN
CIVIL

Administracin civil o
militar.
Respuesta
protectiva y recuperacin.
nfasis en emergencias
civiles
y
desastres
naturales, terrorismo

Amenazas
naturales
y
antropognicas.
Desastre
como
ataque enemigo

Reaccin-respuesta
a
impacto-ataque
desastroso y atencin de
las
consecuencias
(recuperacin).
Fragmentacin de las
actividades

Centralizacin de
responsabilidades
y fragmentacin
de
actividades
operativas

MANEJO DE
EMERGENCIAS

Administracin
pblica
eficiente y eficaz de las
acciones
de
manejo.
Administracin
del
proceso
prevencinpreparativos-respuestarecuperacin. nfasis en
desastres
naturales,
terrorismo y emergencias
civiles

Amenaza, Riesgo,
Desastre,
Emergencia.
Desastre refleja un
proceso en la
sociedad,
vinculado
al
desarrollo

Ciclo de manejo de
emergencias en cuatro
fases
bsicas
e
integradas: mitigacin,
preparativos, respuesta
y recuperacin. Enfoque
todas las amenazas

Divisin
de
responsabilidades
por nivel de
gobierno y por
actividades
dentro de las
cuatro fases

Las organizaciones gubernamentales

ELEMENTOS PARA UNA TIPOLOGA DE ORGANIZACIONES:

Todos los factores mencionados antes ofrecen la posibilidad de realizar varios ensayos de configuracin tipolgica de las
organizaciones. Considerando los principios normativos de esas organizaciones podemos advertir que son diferentes para
los tres modelos, es decir, para defensa civil, proteccin civil y manejo de emergencias. Los dos primeros estn en mayor
o menor medida restringidos a emergencias o a intervenciones inmediatamente posteriores al resultado de un impacto
desastroso. El manejo de emergencias se dise para cubrir todo un proceso de actividades que defini como las fases
del manejo de desastres. La gestin integral de riesgos de desastres, como se ha reiterado, es una extraccin del manejo
de emergencias que se intenta introducir en las organizaciones existentes como complemento para buscar tener una
integralidad en la consideracin del riesgo-desastre.
La falta de claridad y de comprensin de las races de las actividades y organizaciones que tratamos en este curso, sus
bases referenciales, su naturaleza, sus principios, etctera, hace que se mantengan las confusiones que existen al respecto
y que hace que a toda organizacin de este tipo se le diga proteccin civil como denominacin generalizadora. Como se
ha observado, no es tarea difcil identificar un modelo de organizacin gubernamental (para prevenir desastres y atender
las consecuencias de impactos desastrosos, as como sus necesidades de recuperacin), que nos permita identificar sus
fortalezas y sus debilidades para idear los cambios pertinentes en su mejora.

La siguiente Tabla muestra un ensayo de sntesis de rasgos tipolgicos de organizaciones que muestra, entre otras cosas,
la forma tan variada en que estn entrelazados los modelos que se han tocado en el curso en todo el mundo,
seleccionando slo algunos casos de pases en el espectro complejo de las variaciones.

ELEMENTOS PARA UNA TIPOLOGA DE ORGANIZACIONES

CONTINENTE

AMRICA

EUROPA
OCCIDENTAL

PAS

DEFENSA
CIVIL

PROTECCIN
CIVIL

MANEJO DE
EMERGENCIAS

GESTIN DE
RIESGOS

EEUU

A-C

NO

Mxico

NO

NO

Inicio

Colombia

C2, M

NO

NO

C1

Argentina

C2

C1

NO

C2

Brasil

C1

NO

C2

Venezuela

C1

NO

Canad

C1

C1

C1

Alemania

NO

NO

Gran Bretaa

C2

C1

C1

Espaa

NO

NO

Italia

NO

NO

Rusia

C1

C1

C1

China

C1

Japn

NO

NO

C2

ASIA

Argelia
FRICA

OTROS
PASES

Sudfrica

Egipto

C1

NO

NO

Australia

NO

Islandia

C1

C1

C2

Notas:
1- Algunos pases mantienen en su organizacin el trmino de defensa civil, pero tambin el de proteccin civil.
2- La Gestin Integral de Riesgos de Desastre es una frmula reciente que se intenta incorporar en las organizaciones
existentes.

A = Antecedente
U = nica
C = Compartida
Al = Alternativa

Significados
Compartida:
C1 = mayor
C2 = subordinada

M = Militar

Como se ve en la tabla anterior, en la mayora de los casos hay dos modelos actuando dentro de las organizaciones
nacionales. La letra C, que indica una existencia compartida de dos o ms modelos es dominante, pero desde luego que
hay variacin en el tipo de importancia que cada modelo tiene dentro de la organizacin. La defensa civil, el principal
fundamento de todas las organizaciones, si ya no existe, se consigna que fue antecedente. Se observa, por otro lado, que
en los pases americanos hay ms comparticin de los modelos existentes que en los pases de Europa, donde es ms
homognea la proteccin civil.

LA POSIBILIDAD DE CAMBIOS PERMANENTES DE LAS ORGANIZACIONES:

La parte final de este curso trata de las posibilidades enormes de cambios de las organizaciones gubernamentales para
enfrentar desastres, que no han resultado ser siempre favorables, como vamos a ver. Esas posibilidades de cambio estn
en funcin directa de decisiones de carcter poltico y dependen de sus concepciones, de los recursos financieros y de las
prioridades asignadas a los problemas de los desastres o de las emergencias, entre otras cosas.
Esos cambios tambin estn definiendo muchas de las conclusiones de los analistas de esas organizaciones que
intervienen para el anlisis de las mismas y para la adopcin de recomendaciones, que si no se ubican en esa dimensin
de cambio, pueden reflejar una consideracin fallida.
En la siguiente tabla se muestra el caso del denominado Sistema Federal de Emergencias argentino, se ubican las alusiones
de dos autores, que con algunos aos de diferencia de observacin reflejan dos realidades o condiciones de una misma
organizacin, el SIFEM.

EL CASO DEL SIFEM ARGENTINO: SISTEMA FEDERAL DE EMERGENCIAS

En 1998, el artculo 99 de laConstitucin Argentina
estableca la creacin de un Sistema Federal de
Emergencias (SIFEM) que coordinara los esfuerzos
en el mbito nacional para mitigar el riesgo en caso
ORIGEN
de desastres naturales, desarrollara un plan para
lograr una eficaz respuesta en caso de emergencia
y contribuyera con los esfuerzos de rehabilitacin
en las regiones afectadas.
A cargo del Jefe del Gabinete de Ministros, el SIFEM
es el principal organismo federal poltico
responsable de coordinar los esfuerzos para
determinar y mitigar el riesgo de los desastres
naturales en el mbito nacional, provincial y
municipal. Si bien el gobierno federal desempea
un importante papel en la movilizacin de los
recursos y en la coordinacin de organizaciones
FUNCIONES
nacionales e internacionales en su tarea de
mitigacin y respuesta en caso de emergencia, los
gobiernos provinciales asumen la responsabilidad
de analizar la vulnerabilidad regional y poner en
prctica proyectos de mitigacin para proteger a la
poblacin de las catstrofes naturales dentro de sus
respectivas provincias.

En el marco del Consejo Nacional de Recuperacin

de Zonas Afectadas por Emergencias Climticas
(CONAREC), instancia puntual de coordinacin de
la asistencia del gobierno nacional durante las
inundaciones sufridas en la Cuenca del Paran, en
1998, se cre el Sistema Federal de Emergencias
(SIFEM) a travs del Decreto N 1250/99 del
Poder Ejecutivo Nacional.
Debe mencionarse que en la actualidad el SIFEM
no tiene una existencia permanente y las consultas
al organismo son atendidas por la DNPC
(entrevista a DNPC, octubre de 2008). El SIFEM se
formara slo ante situaciones de desastres de
envergadura por lo que difcilmente puede asumir
el abanico de tareas asignadas.
Tambin a partir del Decreto 1250/99, en el
mbito de la Jefatura de Gabinete, se constituye el
Gabinete de Emergencias (GADE), cuya funcin es
conducir el SIFEM y coordinar las acciones durante
las emergencias. El GADE es presidido por el Jefe
de Gabinete de Ministros e integrado por
Ministros y Secretarios de Presidencia de la Nacin
que por su competencia tienen responsabilidad
directa en la materia.

Desde luego, el caso del SIFEM argentino no es el nico, en la mayora de los pases se han verificado cambios de sus
organizaciones, como notorio es el de los Estados Unidos, que desmantel su sistema federal de manejo de emergencias
luego de los denominados ataques terroristas de 2001 para crear el Departamento de Seguridad Interna que retorn la
preeminencia de su defensa civil y el nfasis en terrorismo y emergencias propiciadas por agentes no naturales.

5 LOS RETOS DE MXICO EN EL MARCO INTERNACIONAL DE LA

REDUCCIN DE DESASTRES
Las organizaciones gubernamentales, para enfrentar los problemas que plantean los desastres, sean de defensa civil,
proteccin civil o afines al modelo de manejo de emergencias, han mantenido vnculos permanentes a nivel internacional;
dado que ese ha sido el mbito que en realidad les ha dado su impulso inicial, no olvidemos que las guerras mundiales del
siglo pasado fueron sus antecedentes esenciales.
En la actualidad, los vnculos entre esas organizaciones se mantienen en varias esferas de interaccin. Enfatizaremos dos
tipos de ellas: las intergubernamentales y las profesionales.

Esfera de interaccin

RELACIONES GUBERNAMENTALES A TRAVS DE LAS ORGANIZACIONES DE LA ONU:

La insercin de nuestro pas en la ONU, adems de cosechar logros favorables en materia de intercambios cientficotecnolgicos, financieros, etctera, tambin le ha merecido compromisos que debe cumplir con ese concierto de naciones.
Dichos compromisos han sido establecidos por los funcionarios de la propia organizacin multinacional y sus expertos
que, observando las tendencias generales de los principales fenmenos a atender, definen los trminos de los
compromisos que las diferentes naciones deben suscribir.
Es importante advertir que el hecho de comprometerse en los trminos formales que se han planteado en los acuerdos
internacionales no necesariamente significa un cumplimiento completo de parte de las entidades nacionales porque ello
depende de la naturaleza jurdica y especfica de los compromisos. Esto quiere decir que hay diversas formas de
vinculacin entre los acuerdos que asumen los pases y la realidad del cumplimiento que realizan.
Para el tema de la reduccin de desastres, es fundamental mencionar el decenio Internacional para la Reduccin de
Desastres (DIRDN) que la Secretara General de la ONU organiz como un conjunto de esfuerzos internacionales para
lograr el objetivo de reducir los efectos adversos de lo que llamaron los desastres.
Los antecedentes de ese esfuerzo internacional se remontan a la dcada de los aos ochenta. Diversas organizaciones al
interior de la ONU dedicadas tanto al auxilio humanitario para desastres como la extinta Organizacin para Ayuda en
Desastres de la ONU (UNDRO, por sus siglas en ingls) lo impulsaron.

Organizacin de las naciones unidas

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y los organismos financieros del grupo del Banco Mundial
haban llegado a la conclusin de que los desastres estaban cobrando formas insostenibles dado que no slo producan
muchos muertos (90% de los cuales habitaban los pases pobres del planeta) y prdidas cuantiosas, sino que los recursos
de la ONU y sus organismos financieros se canalizaban insosteniblemente para resolver las etapas de ayuda humanitaria,
y para financiar la reconstruccin de los pases pobres, con el agravante de que mucho de esos recursos se desviaban de
sus objetivos por la alta corrupcin de los gobernantes y sus correspondientes a nivel local en los pases afectados.

Programa de las naciones unidas

Por tanto, las razones que impulsaron el DIRDN estuvieron centradas en dos mbitos: el humanitario y el que corresponde
a los problemas del desarrollo. No obstante, como tambin se encontr que la mayora de los pases frecuentemente
asolados por desastres, sustancialmente los ms pobres, no haban adoptado acciones para reducir desastres, el DIRDN
adopt una visin global de vinculacin de frmulas de organizacin, financieras, cientfico-tcnicas y diplomticas para
buscar establecer vas de mejoramiento. El DIRDN, en sus inicios, se centr en una visin de los desastres enfocada en la
ingeniera y en las ciencias naturales, pero a lo largo del decenio fue tomando formas ms cercanas a la realidad de los
desastres cuando anlisis de cientficos sociales mostraban que los aspectos subyacentes que explicaban la ocurrencia de
tantos desastres y su relacin con la pobreza se encontraban en la nocin de vulnerabilidad social. En ese contexto fue
innegable esa relacin entre pobreza y desastres, con la certeza de que reducir la pobreza impactara sensiblemente en la
reduccin de los desastres o de la vulnerabilidad a desastres.
Al final del DIRDN, en realidad se haban identificado menos logros en la reduccin de desastres que en la configuracin
de posibles funcionarios, procedimientos y esquemas de colaboracin internacional, para dar paso a lo que sera la
Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres (EIRD), misma que se justificaban como la necesaria continuidad
del propio DIRDN.
La EIRD y otras organizaciones de la ONU convocaron a los pases miembros a una reunin en 2005 que se denomin
Conferencia Mundial sobre la Reduccin de los Desastres, que se celebr en Kobe, Japn, de donde habra de surgir un
acuerdo, el marco de accin que suscribieron 168 pases, entre ellos Mxico, que se denomin Marco de Accin de Hyogo
(MAH).

Conferencia mundial

Los compromisos incluyeron:

Introducir en las polticas pblicas los conceptos de prevencin y evaluacin de riesgos, as como la manera de
enfrentar los desastres o los modos de actuacin tras una crisis
Alineamiento con la EIRD para hacer presin para que estos principios se respeten en cinco reas prioritarias para
la toma de acciones
Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres para el ao 2015 en el contexto
del desarrollo sostenible, vinculado a los objetivos de desarrollo del milenio
Reduccin considerable de las prdidas que ocasionan los desastres, tanto en trminos de vidas humanas como
en cuanto a los bienes sociales, econmicos y ambientales de las comunidades y los pases
La responsabilidad de seguir de cerca y generar informes como mtodo esencial de la implementacin del MAH

LA PARTICIPACIN DE MXICO EN LA EIRD:

El caso de Mxico en relacin a sus compromisos con el MAH es muy importante debido a que las motivaciones manifiestas
de esas vinculaciones para nuestro pas significan la adhesin a los propsitos sealados en el MAH que, en sntesis, se
pueden observar en el apego al requerimiento de fomentar la prctica de aseguramiento y el compromiso de desarrollar
la Gestin Integral de Riesgos de Desastres como un enfoque dentro del esquema organizacional del Sistema Nacional de
Proteccin Civil. Los resultados de esos progresos se pueden comparar con la siguiente grfica que ilustra cmo en dos
periodos de tiempo (1980-1999 y 2000-2011) se concentra, por un lado un decremento de la mortalidad por desastres,
de ms de 10 mil en 1980-99 a poco ms de 2 mil en 2000-2011, lo que quiere decir una baja del 21% en la mortalidad,
cosa extremadamente plausible porque con ello se cumple parte de los compromisos internacionales. Por otra parte, se
puede observar un incremento en el monto de los daos que asciende a un 172%, lo que es notablemente muy alto y
requiere de atencin muy urgente.

Comparacin de muertes y daos

LA GRAN INTERROGANTE: QU TAN EFECTIVOS HAN SIDO ESOS ESFUERZOS INTERNACIONALES?:

No se puede negar que han existido
avances en muchas aspectos de la
reduccin de riesgos de desastres y
tambin en algunos rubros relacionados
con el problema de contencin de la
pobreza, pero el anlisis de los datos nos
sugiere, lamentablemente, que no se ha
logrado an lo propuesto en el conjunto de
acciones internacionales.

Desastres

De la misma manera que hemos hecho la

comparacin en el caso de Mxico
respecto al cumplimiento de compromisos
en el MAH, auspiciados por las
organizaciones de la ONU, vale la pena
comparar los logros de esos esfuerzos
internacionales con la reduccin de
desastres a nivel mundial.

Recordemos la grfica Desastres. Tendencias en

ocurrencia y vctimas que vimos al inicio del
curso. En ella se aprecia un incremento sensible
tanto de desastres como del nmero de
vctimas para el periodo de 1990-2012, lo cual
significa que los esfuerzos internacionales no
han sido suficientes para alcanzar las metas
propuestas, o bien, no se logrado alcanzar un
mecanismo eficiente que asegure el
cumplimiento de compromisos de los pases
firmantes, lo que incluye la necesidad de
introducir polticas y acciones para reducir las
limitaciones de recursos de todo tipo que lo
impiden.
Desastres Naturales

Otras fuentes, como la base de datos de desastres de la Universidad de Louvaina (EM-DAT), y que se pueden observar en
la siguiente grfica, refuerzan la evidencia del incremento de desastres en el mundo en el periodo de 1900 a 2005.
Por otra parte, el propio contexto mundial mantiene complejidades crecientes, como la mostrada por el suceso ssmico y
tsunami que afect a Japn el 11 de marzo de 2011. Recordemos que las instalaciones nucleares de Fukushima resultaron
con grandes afectaciones y que ello conform un escenario de amenaza global a la seguridad de la poblacin de muchas
partes del planeta porque, al verificarse fuga de material radiactivo que contamin tanto el mar como la atmsfera, se
convirti en un problema global. Una de las reacciones a tales condiciones la present el presidente ruso Dimitri
Medvedev, quin requiri del contexto internacional una nueva legislacin para prevenir y reducir el impacto de los
desastres similares a la crisis de la planta nuclear en Japn, advirtiendo que el actual derecho internacional fue ineficaz en
situaciones donde "catstrofes toman dimensiones transfronterizas.

OTRAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES DE PROTECCIN CIVIL/DEFENSA CIVIL:

La Organizacin de las Naciones Unidas, sus agencias y sus programas, han sido muy importantes referentes para la
cooperacin de las organizaciones gubernamentales creadas para enfrentar desastres de diversos pases. Sin embargo,
tambin se han creado otras organizaciones que vinculan ya sea organismos gubernamentales o asociaciones
profesionales y empresas independientes que, a travs del establecimiento de vnculos funcionales, han logrado
desarrollar relaciones de mutuo provecho. Enseguida veremos algunas de ellas.

LA ORGANIZACIN INTERNACIONAL DE DEFENSA/PROTECCIN CIVIL (OIDC, ICDO POR SUS SIGLAS EN INGLS):
La OIDC es una organizacin intergubernamental cuyos orgenes datan de 1931, en el periodo denominado entre guerras,
pero cuya inspiracin fue precisamente la Primera Guerra Mundial. El propsito de esa organizacin, luego reforzado en
la Segunda Guerra Mundial, fue propugnar por la creacin de reas neutrales para la atencin y defensa de la poblacin
civil. En esta asociacin estn incluidos pases de todos los continentes, especialmente de Europa, Asia y frica. Son
miembros los pases que formaron parte del extinto bloque de la Unin Sovitica. Tiene tres tipos de miembros:
1) Estados miembros (con derecho a voto): 53 pases
2) Estados observadores (no tienen derecho a voto): 17 pases
3) Miembros afiliados (corporaciones internacionales sin derecho a voto): 22 miembros
La OICD, es una organizacin reconocida por la ONU como organizacin especializada (Le Jeune, 2001), que tiene como
objetivos de accin conjunta defender a la gente y proteger sus propiedades y ambiente. Desarrollan diversas actividades
de intercambio que incluyen capacitacin y cooperacin tcnica.

Organizacin especializada

LA ASOCIACIN IBEROAMERICANA DE ORGANISMOS GUBERNAMENTALES DE DEFENSA Y PROTECCIN CIVIL:

Esta organizacin fue creada en 1996, es decir, en medio curso del DIRDN, y tiene por objeto el fomento de la cooperacin
entre sus miembros, con el fin de mejorar la prevencin y proteccin frente a catstrofes y agrupa actualmente a todos
los organismos de proteccin civil y defensa civil dependientes de los gobiernos de los pases que integran la comunidad
iberoamericana. Esta es una organizacin cuyo impulso, como se puede comprender de su denominacin, provino de
Espaa, aunque se fund en Santiago de Chile y su inicio tambin se relaciona con la Cumbre Iberoamericana de Jefes de
Estado y de Gobierno (SELA, 2010).
Se encuentran asociadas a esta organizacin las representaciones de defensa/proteccin civil fundantes de Argentina,
Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Espaa, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Portugal,
Venezuela, Repblica Dominicana y Uruguay.
Los objetivos de esta organizacin son:

Fomentar la cooperacin cientfica y tcnica en materia de gestin de desastres y el incremento y mejora del
intercambio de informacin y experiencias de inters mutuo
Promover la capacitacin y desarrollo de los recursos humanos en proteccin civil y defensa civil

Defensa y proteccin civil

LA ASOCIACIN INTERNACIONAL PARA PREPARATIVOS Y RESPUESTA (DERA, POR SUS SIGLAS EN INGLS):
sta es una organizacin norteamericana que se define como organizacin de base, no lucrativa, abocada al servicio en
desastres y como asociacin profesional. Fue fundada en 1962 para auxiliar y asesorar a nivel comunitario en tareas
centradas en preparativos, respuesta y recuperacin contra impactos desastrosos. Tambin se define como una red de
asociaciones de profesionales que facilita la vinculacin entre profesionales, voluntarios y organizaciones con actividades
en todas las fases de preparativos y manejo de emergencias.
La promocin de esta organizacin seala que abarca muchos pases del mundo, entre los que se encuentran Estados
Unidos, Canad, Puerto Rico, Mxico, Brasil, Australia, Inglaterra, Sudfrica, China y Japn, entre otros. Est compuesta
por representantes de gobiernos nacionales, asociaciones no lucrativas, instituciones educativas, pequeos negocios,
gerentes de desastres profesionales, investigadores y voluntarios.

OTRAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES DE MANEJO DE EMERGENCIAS:

En el mbito especfico del manejo de emergencias, se puede mencionar las siguientes tres organizaciones.

LA ASOCIACIN INTERNACIONAL DE MANEJADORES (GERENTES) DE EMERGENCIAS (AIME, IAEM, POR SUS

SIGLAS EN INGLS):
Esta organizacin, tambin estadounidense, se presenta como la ms prominente organizacin no lucrativa de
profesionales del manejo de emergencias que cuenta con ms de 6 000 miembros en todo el mundo. Sus objetivos son
los de promover los principios del manejo de emergencias, representar a los profesionales que tienen como propsito
salvar vidas, proteger la propiedad y el ambiente durante las emergencias y desastres. La asociacin se manifiesta
esencialmente de servicio gremial, sus actividades consisten en la organizacin y distribucin de informacin, vinculacin
y bsqueda de oportunidades profesionales para fomentar su desempeo profesional.
Tiene tres tipos de membresas: miembro individual, miembro asociado y miembro estudiante. En esta organizacin se
encuentran profesionales de organizaciones tales como la Agencia Federal de Manejo de Emergencias (FEMA, por sus
siglas en ingls) y de la Cruz Roja estadounidense. Entre sus actividades est la de certificar capacitacin en manejo de
emergencias para lo que cuenta con un programa de becas.

Asociacin internacional de manejo de emergencias

LA ORGANIZACIN INTERNACIONAL DE MANEJO DE EMERGENCIAS (IEMO, POR SUS SIGLAS EN INGLS):

Esta organizacin se fund en 1991 como una plataforma acadmica y cientfica enfocada en la prevencin y respuesta
de emergencias. Se estableci en la ciudad de Miln, Italia, compuesta inicialmente de sesenta expertos y varios consorcios
asociados. Colaboraron estrechamente con la Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisin Europea (ECHO, por sus siglas
en ingls).
La organizacin se declara intergubernamental y especializada en emergencias de dimensiones menores que no son
atendidas normalmente por grandes agencias internacionales y que son dejadas a un lado u olvidadas por esas
organizaciones de gran calado.

Organizacin internacional de manejo de emergencias

Los miembros de esta organizacin pertenecen, en su mayora, a pases pobres, aunque tambin hay correspondientes en
pases de Europa, donde se administra y opera:
Argelia, Benn, Burundi, Camern, Colombia, Guinea Ecuatorial, Eritrea, Gambia, Guinea, Honduras, Kenia, Paraguay,
Lbano, Macedonia, Madagascar, Malawi, Nueva Zelanda, Nigeria, Samoa, Senegal, Sudfrica, entre otros.
Las lneas de sus actividades son:
1) Concientizacin de emergencias
2) Prevencin de emergencias
3) Respuesta en emergencias
4) Educacin sobre manejo de emergencias

CIERRE
A continuacin se muestra un mapa conceptual que te permitir identificar cules fueron los temas principales que
revisaste en la asignatura Panorama Internacional de Proteccin Civil.

GLOSARIO:
Agente. Que obra o tiene virtud de obrar.
Amenaza. Accin de amenazar.
Amenazar. Dar indicios de estar inminente algo malo o desagradable.
Civil. Que no es militar ni eclesistico o religioso.
Desastre. Desgracia grande, suceso infeliz y lamentable.
Fenmeno. Cosa extraordinaria y sorprendente.
Guerra. Desavenencia y rompimiento de la paz entre dos o ms potencias.
Gestionar. Hacer diligencias conducentes al logro de un negocio o de un deseo cualquiera.
Preparacin y Prevencin. En el campo laboral de la Proteccin Civil, la preparacin ha sido una fortaleza que se desarrolla
con gran tecnificacin, sobre todo cuando es materializada en obra pblica y acciones como la limpieza del cauce de los
ros e informacin sobre la presencia de una amenaza. Sin embargo, es comn que se confundan los trminos. La
prevencin no es construir un hospital, sino evitar que la poblacin requiera del hospital estando saludable. Un ejemplo
claro de prevencin es una campaa de vacunacin. El propsito de la vacunacin es prevenir que el ciudadano contraiga
determinada enfermedad.
Sin embargo, el nuevo modelo de Gestin Integral de Riesgos de Desastres demanda que el personal de proteccin civil
participe de manera permanente en acciones de divulgacin, preparacin, prevencin y gestin, adems de las
tradicionales de respuesta a emergencias.
Proteccin. Accin y efecto de proteger.
Proteger. Amparar, favorecer, defender. Resguardar a una persona, animal o cosa de un perjuicio o peligro, ponindole
algo encima, rodendole, etctera.
Rehabilitacin y reconstruccin. Durante el siglo XX se fortaleci enormemente la respuesta oficial ante emergencias,
sobre todo con la institucionalizacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil (Sinaproc). Las labores de rehabilitacin
tienen por objetivo restablecer los servicios pblicos lo antes posible, para que la poblacin encuentre alternativas para
volver a su cotidianidad. Complementariamente, la reconstruccin es un proceso que puede tardar das, meses, aos y
hasta dcadas
Respuesta asistencial. Fenmeno social muy caracterstico de las sociedades mexicanas, el cual se formaliz en las
denominadas juntas de socorro, que distribuan los recursos entre los damnificados tras un desastre. Sin embargo, el
proceso de asistencialismo duraba unos das o semanas, y la poblacin deba continuar su rehabilitacin y reconstruccin
por sus propios medios.
Riesgo. Contingencia o proximidad de un dao.
Vulnerable. Que puede ser herido o recibir lesin, fsica o moralmente.
Zona de desastre. Situacin declarada por las autoridades para proteger una zona que ha sufrido algn tipo de catstrofe.