PARECER

Parecer
INFORMAO N XXX/2012 AT/GAB/PGE
SPI N. XXXXXXXXX
INTERESSADO: CETRAN/PR
ASSUNTO: MULTAS DE TRNSITO EM FASE RECURSAL.
SUSPENSO DA EXIGIBILIDADE. LICENCIAMENTO. CONTORNOS
JURDICOS. ORIENTAO AO DETRAN/PR.
Marisa Zandonai

Senhora Chefe de Gabinete:

I DO RELATRIO
O CETRAN CONSELHO ESTADUAL DE TRNSITO DO
PARAN, atravs do ofcio n 284/2012, enviado a esta Procuradoria do
Estado, relata que o DETRAN/PR, por meio do protocolo n 11.389.868-2
solicitou do rgo entendimento acerca do efeito suspensivo para autos de
infrao com recursos pendentes de julgamento, haja vista os efeitos da
advindos, a exemplo do pagamento do licenciamento do veculo mesmo
com pendncia de multa de trnsito.
Juntamente com o ofcio em epgrafe, encaminha cpias do recurso
sob n 11.173.720-7, protocolado no prprio CETRAN, no qual o recorrente
solicita a separao da multa de trnsito do licenciamento do veculo, bem
como cpias da Resoluo n 09/2000, do CETRAN/RJ.
Solicita pronunciamento da Procuradoria Geral do Estado, acerca da
matria jurdica, a fim de orientar o DETRAN/PR.
o relatrio.

266 DIREITO DO ESTADO EM DEBATE

II DAS CONSIDERAES
II. CONTORNOS INICIAIS
A legislao sobre trnsito de competncia privativa da Unio, a teor
do disposto no art. 22, XI da Constituio Federal, de modo que ela, por meio
de normas federais, dita as regras uniformes em todo o territrio nacional.
Por esse vetor constitucional, o trnsito no Brasil, encontra-se
disciplinado no Cdigo de Trnsito Brasileiro, Lei Federal n 9.503 de 23
de setembro de 1997, cujo texto criou o SISTEMA NACIONAL DE
TRNSITO, que tem, no seu art. 5, a definio precisa do seu escopo:
O Sistema Nacional de Trnsito o conjunto de rgos e entidades da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios que tem por finalidade o exerccio
das atividades de planejamento, administrao, normatizao, pesquisa, registro e
licenciamento de veculos, formao, habilitao e reciclagem de condutores,
educao, engenharia, operao do sistema virio, policiamento, fiscalizao,
julgamento de infraes e de recursos e aplicaes de penalidades.
Dentre os objetivos bsicos do Sistema Nacional de Trnsito, dispostos no art. 6,
encontra-se, no seu inciso II: Fixar, mediante normas e procedimentos, a padronizao
de critrios tcnicos, financeiros e administrativos para a execuo das atividades de
trnsito.

Essa previso de fundamental importncia, haja vista que a

normatizao permite que todos os rgos de trnsito caminhem
numa s direo1. A gesto financeira desses rgos a mais importante
porque atravs da arrecadao dos impostos, taxas e tarifas pblicas,
concernente ao trnsito que sobrevive o Sistema Nacional de Trnsito
socorrendo os rgos inferiores.
Na sequncia, na Seo II do Cdigo, houve o traado da composio
e competncia do Sistema Nacional de Trnsito, por meio de diversos
rgos e entidades, todas descritas, nos incisos do art. 7. Como rgo

Franco, Paulo Alves, Cdigo de Trnsito Anotado, Leme: J.H.Mizuno, 2004.

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mximo, seja normativo ou consultivo, encontra-se o CONTRAN

Conselho Nacional de Trnsito, cuja estrutura de composio est descrita
no art. 10.
As suas competncias encontram-se dispostas no art. 12, dentre
elas que nos interessa aqui a do inciso X normatizar os procedimentos
sobre aprendizagem, habilitao, expedio de documentos de condutores, e
registro e licenciamento de veculos.
ARNALDO RIZZARDO, em Comentrios ao Cdigo de Trnsito
Brasileiro, 5 ed., Rev. Dos Tribunais, ao comentar este artigo expe:
Diante da clara previso, pelo art. 12, das competncias e atribuies do
CONTRAN, todas as resolues, Portarias e Circulares que emite, tero fora
de lei, obrigando no apenas as partes diretamente atingidas, mas sociedade
em geral.

E por certo, as resolues, portarias e circulares do CONTRAN ou

de rgos e entidades de hierarquia menores, no podero exceder os limites
traados no prprio CTB, norma federal que traa toda a normativa de
trnsito, de maneira uniforme em todo o territrio nacional, ante a
competncia privativa da Unio em legislar sobre trnsito. Podero os
CONTRANS regulamentar as normas em branco, mas no, alterar as
definies expressas do Cdigo de Trnsito Brasileiro.
Esta introduo da matria necessria, para melhor equao da
problemtica trazida para estudo e da concluso que ser lanada.
III DA DISCIPLINA DO LICENCIAMENTO NO CTB
O Captulo XVIII do CTB, trata do PROCESSO ADMINISTRATIVO,
processo instaurado a partir da ocorrncia da infrao de trnsito, com a
lavratura do auto de infrao.
O Cdigo, quanto disciplina a apresentao do recurso contra a
imposio de multa, os efeitos do seu recebimento e encaminhamento,
EXPRESSAMENTE prev, no seu art. 285:

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Art. 285. O recurso previsto no art. 283 ser interposto perante a autoridade
que imps a penalidade, a qual remet-lo- JARI, que dever julg-lo em at
trinta dias.
1 O recurso no ter efeito suspensivo.
2 A autoridade que imps a penalidade remeter o recurso ao rgo julgador,
dentro dos dez dias teis subseqentes sua apresentao, e, se o entender
intempestivo, assinalar o fato no despacho de encaminhamento.
3 Se, por motivo de fora maior, o recurso no for julgado dentro do prazo
previsto neste artigo, a autoridade que imps a penalidade, de ofcio, ou por
solicitao do recorrente, poder conceder-lhe efeito suspensivo.
Art. 286. O recurso contra a imposio de multa poder ser interposto no
prazo legal, sem o recolhimento do seu valor.
1 No caso de no provimento do recurso, aplicar-se- o estabelecido no pargrafo
nico do art. 284.
2 Se o infrator recolher o valor da multa e apresentar recurso, se julgada
improcedente a penalidade, ser-lhe- devolvida a importncia paga, atualizada
em UFIR ou por ndice legal de correo dos dbitos fiscais.

Claro est, portanto, que a regra a inexistncia de efeito suspensivo

a recurso interposto. A hiptese de concesso est descrita na norma.
Apenas e to somente quando h o desbordamento do prazo de julgamento
do recurso, pelo rgo competente, que poder, de ofcio, ou a requerimento
da parte, haver a concesso do efeito suspensivo ao recurso, pela prpria
autoridade que imps a penalidade.
Esse o comando, que no enseja nenhum outro tipo de interpretao.
certo que a Constituio da Repblica contm os princpios constitucionais
da ampla defesa e do contraditrio e do devido processo legal (art. 5, LIV
e LV), princpios respeitados pelo Cdigo de Trnsito Brasileiro, o qual
possui captulo prprio acerca do processo Administrativo de imposio de
penalidades, prevendo em seu bojo a possibilidade de recursos, bem como
as hipteses em que tais recursos podero ter efeitos suspensivos.
A ttulo apenas de argumentao, temos a Lei n 9.784/99, que
regulamenta o Processo Administrativo no mbito da Administrao
Pblica Federal e que dispe no seu art. 61: Salvo disposio legal em
contrrio, o recurso no tem efeito suspensivo.
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certo tambm que a Constituio Federal elege como um dos

princpios fundamentais da Administrao Pblica, o princpio da
LEGALIDADE, previsto no art. 37 da Constituio Federal.
pacfico no ordenamento jurdico do Estado Democrtico de Direito o imperativo
dos princpios constitucionais que orientam a gesto pblica, dentre eles o da
legalidade estrita, de modo que Administrao Pblica apenas permitido agir
dentro do espao permitido, atravs de meios e formas, previstos pela Lei.
Todo ato praticado por autoridade pblica, qualificado como ato administrativo,
deve estar conforme s prescries legais, sendo vedado ao administrador pblico
inovar a ordem jurdica ou conferir critrios ampliativos de interpretao.
Trata-se de um paradigma fundamental do Estado Democrtico de Direito que no
admite restries por parte do administrador pblico, j que adstrito e limitado pelos
parmetros normativos.2

Celso Antnio Bandeira de Mello3 nos d relevante lio sobre o

tema e sua contextualizao poltica em cada perfil do Estado de Direito:
Michel Stassinopoulos, em frmula sinttica e feliz, esclarece que alm de no poder atuar
contra legem ou praeter legem, a Administrao s pode agir secundum legem. Alis, no
mesmo sentido a observao de Alessi, ao averbar que a funo administrativa se subordina
legislativa no apenas porque a lei pode estabelecer proibies e vedaes Administrao,
mas tambm porque esta s pode fazer aquilo que a lei antecipadamente autoriza.
Logo, a Administrao no poder proibir ou impor comportamento algum a terceiro,
salvo se estiver previamente embasada em determinada lei que lhe faculte proibir ou
impor algo a quem quer que seja. Vale dizer, no lhe possvel expedir regulamento,
instruo, resoluo, portaria ou seja l que ato for para coartar a liberdade dos
administrados, salvo se, em lei, j existir delineada a conteno ou imposio que o ato
administrativo venha a minudenciar.

E termina com a seguinte concluso:

O princpio da legalidade, no Brasil, significa que a Administrao nada pode fazer seno
o que a lei determina.

2

Schussel.

Parecer emitido no SID N. 10.804.990-1/PGE, da lavra da Dr. Carolina Lucena

(em Curso de Direito Administrativo, 8. ed., Ed. Malheiros, 1996)

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270 DIREITO DO ESTADO EM DEBATE

Ao contrrio dos particulares, os quais podem fazer tudo o que a lei no probe, a
Administrao s pode fazer o que a lei antecipadamente autorize. Donde, administrar
prover aos interesses pblicos, assim caracterizados em lei, fazendo-o na conformidade dos
meios e formas nela estabelecidos ou particularizados segundo suas disposies.

Vejamos ento o que o mesmo Cdigo de Trnsito Brasileiro

disciplina acerca do licenciamento do veculo (normatizao dentro de sua
esfera de competncia material):
Art. 130. Todo veculo automotor, eltrico, articulado, reboque ou semi-reboque,
para transitar na via, dever ser licenciado anualmente pelo rgo executivo de
trnsito do Estado, ou do Distrito Federal, onde estiver registrado o veculo.
1 O disposto neste artigo no se aplica a veculo de uso blico.
2 No caso de transferncia de residncia ou domiclio, vlido, durante o
exerccio, o licenciamento de origem.
Art. 131. O Certificado de Licenciamento Anual ser expedido ao veculo
licenciado, vinculado ao Certificado de Registro, no modelo e especificaes
estabelecidos pelo CONTRAN.
1 O primeiro licenciamento ser feito simultaneamente ao registro.
2 O veculo somente ser considerado licenciado estando quitados os dbitos
relativos a tributos, encargos e multas de trnsito e ambientais, vinculados ao
veculo, independentemente da responsabilidade pelas infraes cometidas.
3 Ao licenciar o veculo, o proprietrio dever comprovar sua aprovao nas
inspees de segurana veicular e de controle de emisses de gases poluentes e de
rudo, conforme disposto no art. 104.

Mais uma vez, no parece haver dubiedade de interpretao.

O Cdigo de Trnsito Brasileiro estabelece um comando uniforme em
todo o territrio nacional, no sentido de que apenas podero ser expedidos
certificados de licenciamento, dentre outras hipteses, se as multas de
trnsito estiverem quitadas.
Da leitura sistmica do 2 do art. 131 e do 2 do art. 286, c/c o
art. 285, 2 e 3 do CTB (todos transcritos), conclui-se que, em no
havendo declarao de suspenso de exigibilidade da multa, de ofcio, ou a pedido
da parte interessada, ocorrendo a necessidade de licenciamento do veculo,
encontrando-se pendente multa de trnsito lanada, notificada no prazo legal e
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no recolhida, dever haver o seu recolhimento, com direito a restituio, em caso

de procedncia dos recursos interpostos.
Essa a interpretao possvel, respeitado o princpio da legalidade.
O Superior Tribunal de Justia, a quem compete dar a palavra final em se
tratando de interpretao de lei federal, nos julgados mais recentes, aponta
na mesma direo. A preocupao daquele sodalcio, j em deciso sob o
rito de recurso repetitivo, no permitir a exigncia do imediato pagamento
da multa quando no tiver sido expedido a regular notificao do infrator, dentro
dos prazos que a lei determina (art. 281, II CTB). o que se v na leitura
do julgamento do REsp 1092154/RS, rel. Ministro Castro Meira, S1,
j. 12/08/2009.
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL
REPRESENTATIVO DE CONTROVRSIA. ART. 543-C DO CPC E
RESOLUO STJ N 08/2008. AUTO DE INFRAO. NOTIFICAO.
PRAZO. ART. 281, PARGRAFO NICO, II, DO CTB. NULIDADE.
RENOVAO DE PRAZO. IMPOSSIBILIDADE. HONORRIOS. SMULA
7/STJ.
1. O Cdigo de Trnsito Brasileiro (Lei n 9.503/97) prev uma primeira notificao
de autuao, para apresentao de defesa (art. 280), e uma segunda notificao,
posteriormente, informando do prosseguimento do processo, para que se defenda o
apenado da sano aplicada (art. 281).
2. A sano ilegal, por cerceamento de defesa, quando inobservados os prazos
estabelecidos.
3. O art. 281, pargrafo nico, II, do CTB prev que ser arquivado o auto de
infrao e julgado insubsistente o respectivo registro se no for expedida a notificao
da autuao dentro de 30 dias. Por isso, no havendo a notificao do infrator para
defesa no prazo de trinta dias, opera-se a decadncia do direito de punir do Estado,
no havendo que se falar em reincio do procedimento administrativo.
4. Descabe a aplicao analgica dos arts. 219 e 220 do CPC para admitir seja renovada
a notificao, no prazo de trinta dias do trnsito em julgado da deciso que anulou
parcialmente o procedimento administrativo.
5. O exame da alegada violao do art. 20, 4, do CPC esbarra no bice sumular
n 07/STJ, j que os honorrios de R$ 500,00 no se mostram irrisrios para causas
dessa natureza, em que se discute multa de trnsito, de modo a no poder ser
revisado em recurso especial. Ressaltou o acrdo recorrido esse montante remunera
dignamente os procuradores, tendo em vista a repetividade da matria debatida e
sua pouca complexidade.

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272 DIREITO DO ESTADO EM DEBATE

6. Recurso especial conhecido em parte e provido. Acrdo sujeito ao art. 543-C do
CPC e Resoluo STJ n 08/2008.

Esta concluso j se depreendia da Smula 312 do prprio STJ:

No processo administrativo para imposio de multa de trnsito, so necessrias
as notificaes da autuao e da aplicao da pena decorrente da infrao.
E mais especfico com a matria tratada, a Smula 127 tambm
do STJ:
ilegal condicionar a renovao da licena de veculo ao pagamento de multa, da
qual o infrator no foi notificado.

Portanto, em tendo havido o correto procedimento administrativo,

com a lavratura do auto de infrao, a devida notificao do infrator para
exercer o contraditrio e ampla defesa, o CTB prev expressamente
balizado pela Corte de Justia a quem compete interpretar a aplicao do
direito infraconstitucional o condicionamento do licenciamento ao
pagamento das multas pendentes (desde que, como se disse, no haja sido
dado o efeito suspensivo previsto na prpria lei).
O Min. LUIZ FUX, quando ainda Ministro do STJ, foi relator do
REsp 664.689/RJ, deciso publ. em 20/06/2005, na qual aquele sodalcio
concluiu no seguinte sentido:
RECURSO ESPECIAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. EMISSO DO
CERTIFICADO DE LICENCIAMENTO DO VECULO. EXISTNCIA DE
DBITOS REFERENTES AO IPVA. IMPOSSIBILIDADE.
1. cedio em sede doutrinria que na licena, cabe autoridade to somente
verificar em cada caso concreto, se foram preenchidos os requisitos legais exigidos
para determinada outorga administrativa e, em caso afirmativo, expedir o ato, sem
possibilidade de recusa; o que se verifica na licena para construir e para dirigir
veculos (Maria Sylvia Zanella di Pietro in Direito Administrativo, 13. ed., p.212)
2. A licena ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administrao
faculta quele que preencha os requisitos legais o exerccio de uma atividade.
3. Havendo prvia notificao da infrao, no h como exonerar-se do
pagamento das multas para obter o licenciamento, posto que o 2 do art. 131 da
Lei n 9.503/97 condiciona a renovao da licena de veculo ao pagamento de
tributos, encargos e multas de trnsito a ele vinculados.
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4. Nesse sentido, dispe o art. 131, 2 do CTB: Art; 131
O Certificado de Licenciamento anual ser expedido ao veculo licenciado,
vinculado ao Certificado de Registro, no modelo e especificaes estabelecidos
pelo CONTRAN.
(...)
2 O veculo somente ser considerado licenciado estando quitados os dbitos
relativos a tributos, encargos e multas de trnsito e ambientais, vinculados ao
veculo, independentemente da responsabilidade pelas infraes cometidas.
5. Recurso especial provido.

Mais recentemente, a Min. Eliana Calmon, como relatora, no

julgamento do REsp 1.075.622 RJ, deciso publicada em 21/08/2009:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO LICENCIAMENTO DE
VECULO AUTOMOTOR CONDICIONAMENTO AO PAGAMENTO DE
MULTAS DE TRNSITO VERIFICAO DA OCORRNCIA DE
NOTIFICAO DA INFRAO SMULA 127/STJ ACRDO
OMISSO: NO-OCORRNCIA PREQUESTIONAMENTO IMPLCITO
DIVERGNCIA JURISPRUDENCIAL AUSNCIA DE FUNDAMENTAO.
1. Admite-se o prequestionamento implcito da questo federal controvertida para
viabilizar o conhecimento do recurso especial.
2. Abstrado no acrdo hostilizado que a recorrida exerceu seu direito de defesa
contra as exigncias administrativas, legal a exigncia prevista no art. 131,
2, do CTB, nos termos da Smula 127/STJ.
3. Divergncia jurisprudencial no conhecida porque ausente fundamentao
especfica.
4. Recurso especial conhecido em parte e, nessa parte, provido.

O CONTRAN expediu a Resoluo n. 363 de 28/10/2010. Esta

Resoluo, em princpio, vigoraria em 360 (trezentos e sessenta dias),
conforme o seu art. 26. Entretanto, houve a expedio da Deliberao n.
115, de 28 de setembro de 2011, cujo objeto foi apenas a alterao do art.
26, determinando a entrada em vigor da Resoluo n. 363/2010 em 1 de
julho de 2012. At esta data, em vigor a Resoluo n. 149/2003.
A nova e recente Resoluo, assim como a que est em vigor
ainda, dispe sobre a padronizao dos procedimentos administrativos na
lavratura de auto de infrao, na expedio de notificao de autuao e

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274 DIREITO DO ESTADO EM DEBATE

de notificao de penalidade de multa e de advertncia. Pelos termos da

nova Resoluo, j se percebe a tentativa de adequao de texto,
interpretao jurisprudencial que trata da Notificao da Infrao e de seus
prazos, decidida sob o rito do recurso repetitivo (transcrita em sua ementa).
Tambm contempla, o dispositivo, a impossibilidade de restrio ao
licenciamento do veculo, em caso de existir recurso da penalidade
administrativa, recebido no efeito suspensivo. O seu art. 12 revela:
Art. 12. At a data de vencimento expressa na Notificao da Penalidade de Multa
ou enquanto permanecer o efeito suspensivo decorrente do recurso interposto na
JARI, no incidir qualquer restrio, inclusive para fins de licenciamento e
transferncia, nos arquivos do rgo ou entidade executivo de trnsito responsvel
pelo registro do veculo.

E no se diga que o CONTRAN no art. 12, estabelece que o recurso

JARI sempre ter efeito suspensivo. O CONTRAN, por certo, no pode
alterar a lei (arts. 285 1 e 3 do CTB), de maneira que a nica
interpretao possvel do comando inserto no art. 12, a de que no poder
haver restries para fins de licenciamento de veculo em duas hipteses:
i) se aps a notificao da Penalidade de multa, ainda existir prazo para
interposio de recurso ou ii) se uma vez interposto recurso JARI, este
tiver sido recebido no seu efeito suspensivo (de ofcio ou a requerimento
da parte).
Quanto a esta matria, no h julgamento no STJ, em rito de recurso
repetitivo. H decises neste mesmo Tribunal, que reconhecem ser o
licenciamento um ato administrativo vinculado aos requisitos legais (dentre
eles o pagamento das multas de trnsito).
No demais lembrar que as normas impositivas do Cdigo de
Trnsito Brasileiro no sentido de vincular o licenciamento do veculo
ao pagamento das multas de trnsito no foram objeto de Ao Direta
de Inconstitucionalidade. No reconhecida em sede de controle
concentrado de constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal a
inconstitucionalidade material de tais dispositivos legais, tais normas so

Revista Jurdica da Procuradoria Geral do Estado do Paran, Curitiba, n. 3, p. 265-276, 2012.

PARECER 275

vlidas, eficazes e produzem efeitos no mundo jurdico, devendo serem

aplicadas pela Administrao Pblica, em face do Princpio da Legalidade.
A despeito da presente manifestao opinativa, o art. 12 do CTB
confere competncia ao CONTRAN para: VI zelar pela uniformidade e
cumprimento das normas contidas neste Cdigo e nas resolues complementares;
IX responder s consultas que lhe forem formuladas, relativas aplicao da
legislao de trnsito.
Na iminncia da entrada em vigor de uma nova Resoluo do
CONTRAN que deixa dvidas quanto sua redao e alcance, em caso de
restries ao licenciamento dos veculos, aconselhvel que haja um vetor
uniforme em todos os Estados da Federao, que dever partir do
CONTRAN, sob pena de haver entendimentos conflitantes entre os
CETRANS Estaduais.
IV CONCLUSO
1. O Cdigo de Trnsito Brasileiro e as Resolues do CONTRAN
preveem expressamente a vinculao do licenciamento do veculo ao
pagamento das multas de trnsito, excetuando-se os casos nos prprios
textos delimitados: i) quando as defesas administrativas das multas de trnsito
so recebidas com efeito suspensivo; ii) quando no houver a correta notificao
do infrator da penalidade aplicada, dentro dos prazos legais;
2. O Administrador Pblico deve obedincia ao Princpio da
Legalidade inserto no art. 37 da Constituio Federal;
3. As normas restritivas, que exigem o pagamento das multas para
obteno do licenciamento do veculo, so vlidas, eficazes e produzem
efeitos no mundo jurdico, vinculando o administrador pblico. O
licenciamento ato administrativo vinculado, obrigatoriamente concedido,
quando cumpridos os requisitos legais;
4. As Resolues do CONTRAN no podero disciplinar condutas,
em desacordo com o contido no CTB, cabendo a elas complementar normas
em branco, ou dar-lhes interpretao nos limites da lei federal;
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276 DIREITO DO ESTADO EM DEBATE

5. A jurisprudncia sobre o assunto no pacfica, de forma que o

administrador, neste momento, deve privilegiar o cumprimento da lei;
6. recomendado que os CETRANS uniformizem interpretao e
aplicao da norma, a partir de orientaes do CONTRAN, cumprindo a lei
federal e evitando-se tratamentos diferenciados nos Estados da Federao.
a informao.
Curitiba, 25 de abril de 2012.
Marisa Zandonai
Procuradora do Estado
Assessoria Tcnica GAB/PGE

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