DENSIFICACIN HABITACIONAL /

PROPUESTA DE UNA POLTICA PBLICA DE

MEJORAMIENTO Y DENSIFICACIN HABITACIONAL
PARA LOS SECTORES POPULARES

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Y as fue como comenc a vivir aqu. Compr mis esteras, armamos nuestra pequea casa y empezamos a habitar en el lote. Fue una consigna, si uno
quera mantener su lote, tena que vivir aqu Me hice maestro de obra, un poco por las circunstancias, como era difcil movilizarse entre Villa y Lima,
aprend un oficio que me permitiera trabajar en la zona Con nuestras propias manos construimos nuestra primera vivienda, era de esteras forrada con
mezcla, para darle ms resistencia. Recin en 1975 comenc a construir con material noble, los domingos nos reunamos con familiares y amigos, y
empezamos a levantarlo segn un diseo que haba preparado. Nos tom un ao en hacer las bases del primer piso, luego otro ao en levantar los muros
de ladrillo El segundo piso lo empezamos a construir en 1988 y en 1992 techamos con Provipo. Recuerdo el vaciado del techo, justo en esa poca era
aniversario de Villa, y muchos alcaldes de todo el mundo presenciaron la experiencia. Fue como un smbolo de las construcciones en Villa

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Vctor Corts, Villa El Salvador.

as personas y sus actividades cotidianas transforman la ciudad

continuamente, pero nuestro urbanismo est acostumbrado a valorar
un solo tipo de transformacin urbana: el crecimiento de la ciudad.
Ello se explica por lo reciente de los procesos de modernizacin y
desarrollo de nuestro pas, donde el surgimiento y crecimiento de las
ciudades en los ltimos cincuenta aos aunque la mayora hayan
sido fundadas hace cientos de aos no tiene precedentes en la
historia. Por ello, puede considerarse que an no habitamos ciudades
completas y que es preciso un permanente proceso de mejoramiento
urbano. El mejoramiento de las ciudades es tanto ms importante
cuando el proceso de urbanizacin se hace de manera precaria,
segregadora y desigual.
Junto a las transformaciones del crecimiento urbano ocurren otros
procesos: los cambios de uso, el deterioro y la reurbanizacin en
todos los tejidos de la ciudad, que en nuestros das cobran mayor
importancia. La invencin y reinvencin de los tejidos urbanos son
hechos frecuentes en la historia de las ciudades, que ahora tocan
nuestras puertas, ms all de los clsicos fenmenos que aprecian
quienes ponen sobre el tapete la necesidad de atender los procesos
de renovacin de tejidos urbanos antiguos. En el fondo, de lo que
se trata es de reconocer que la renovacin ocurre y debe ocurrir en
todo el tejido urbano, y no slo en los centros urbanos antiguos y
deteriorados.
Uno de los componentes de toda transformacin de los tejidos ya
urbanizados es el aumento en la densidad de las edificaciones, de
las personas y de sus actividades. El aumento de las densidades
urbanas se presenta en casi todos los tejidos de la ciudad y atraviesa
los sectores socioeconmicos. Sus caractersticas y resultados son
variables. Tres elementos nos ayudan a graficar la situacin:
aumento de densidad en reas en proceso de deterioro urbano;
aumento de densidad en reas en buen estado de
mantenimiento;

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 4. Propuesta para una poltica pblica de mejoramiento y densificacin habitacional

Consideraciones generales en materia de densificacin

habitacional y mejoramiento urbano

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 aumento de densidad en reas que no han terminado su

proceso de habilitacin urbana.
A pesar de que estos procesos ocurren cotidianamente, las polticas
pblicas no estn preparadas para orientar los cambios urbanos,
debido a que suponen que stos acontecen con una velocidad que
no se corresponde con las dinmicas y las necesidades de nuestros
das. Se debe tomar en consideracin que:

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la densificacin de las ciudades ocurre en casi todos los niveles

socioeconmicos;
la densificacin de las ciudades siempre es un proceso con
dinmicas y tiempos propios que no admite generalizaciones.
La densidad recomendable se explica en el contexto de cada
barrio y en cada ciudad, y por lo tanto encuentra sentido en
la definicin propia de planes urbanos;
la aplicacin indiscriminada de programas de densificacin
puede acarrear los siguientes problemas:
- congestionamiento vehicular,
- concentracin de agentes contaminantes del aire,
- contaminacin del suelo por concentracin de residuos
slidos y lquidos,
- mayor demanda de infraestructura, equipamiento y de
servicios pblicos en general;
en todos los casos, es preciso manejar un concepto apropiado
de vivienda digna, donde la funcin de habitar no se
circunscribe al desarrollo de una vida al interior de la vivienda,
sino a una vida de relacin comunitaria con una adecuada
conexin con el medio urbano;
los procesos de densificacin de las ciudades deben
relacionarse y engarzarse adecuadamente con las polticas y
programas de renovacin y reconversin urbanas;
una estrategia de densificacin de las ciudades debe impulsar
la eficiencia del aparato pblico y, por lo tanto, debe estar
acompaada de las respectivas propuestas de reforma o
reestructuracin de la administracin pblica competente en
materia urbanstica, as como el perfeccionamiento o
modificacin de la reglamentacin urbana fundamental
(planes urbanos, habilitaciones y edificaciones). Con el mismo
propsito, deben sugerirse y proyectarse modificaciones a la
legislacin sobre arrendamiento urbano;

debe atenderse el problema general de financiamiento de la

vivienda y desarrollar mecanismos, regulaciones e
instrumentos para el otorgamiento de crditos, garantas y la
cobranza de lneas de financiamiento para proyectos de
densificacin urbana.
Orientar los procesos de densificacin urbana demanda a las
autoridades impulsar programas especiales que faciliten los procesos
de reurbanizacin de porciones enteras de la ciudad. El punto de
partida para ello es considerar que la unidad de intervencin
modificadora es la manzana, ms que el lote, aun si muchas de las
iniciativas pblicas o privadas ocurrirn en el lote.
Lo sealado es vlido para el conjunto de los tejidos urbanos. Sin
embargo, cuando centramos nuestra atencin en aquellas reas
nuevas de las ciudades habitadas por sectores de bajos ingresos,
encontramos una dinmica urbana peculiar que ha merecido poca
atencin y que es la de mayor fuerza en nuestros das: a la vez que
ocurren procesos de mejoramiento de la ciudad incompleta, tambin
asistimos a procesos de densificacin de las urbanizaciones de bajos
ingresos.
La urgencia de orientar los procesos de desarrollo urbano de manera
que los servicios y el equipamiento que sern creados no se tornen
obsoletos en el corto plazo nos propone retos inditos. Del mismo
modo, son inditos los retos que plantean aquellos tejidos de la
ciudad que antes de culminar el proceso urbanizador y edificador,
supuestamente unifamiliar, ya muestran la tendencia a un desarrollo
multifamiliar.
La problemtica que abordamos tiene que ver con el mejoramiento
de reas residenciales de bajos ingresos, incluyendo all el
mejoramiento habitacional. Por la novedad del tema, los anlisis y
las propuestas convergen en un solo sentido: el de desarrollar
acciones piloto que permitan disear trajes a la medida de una
realidad urbana nacional sobre la que ya existen propuestas globales,
pero faltan experiencias surgidas de gobiernos que tengan la
voluntad de atender sin demora estas necesidades urgentes de las
mayoras urbanas.
Con el paso de los aos, la experiencia del Programa de
Densificacin Habitacional de desco ha derivado en una estrategia

Esta propuesta tcnico urbanstica de densificacin de las viviendas

se nutre de dos estudios y propuestas previas: una desarrollada
para el entonces Viceministerio de Vivienda y Construccin
(VMVC), en el ao 2002; y la otra resume un conjunto de
documentos de trabajo e intercambio de experiencias entre desco
y el Fondo Mi Vivienda y el nuevo Ministerio de Vivienda,
Construccin y Saneamiento (MVCS), principalmente durante los
aos 2003 y 2004.
El VMCS adopt la iniciativa de desco de incluir en la poltica del
sector programas de mejoramiento y densificacin de la vivienda
popular progresiva. Ms adelante, la propuesta se ha ajustado a los
nuevos elementos que enriquecieron dicha poltica, como son los
programas de subsidio estatal para la adquisicin de vivienda nueva
y para el mejoramiento y densificacin de la vivienda popular
progresiva. Al sistema se le conoce como el ABC (ahorro, bono y
crdito).

Caractersticas relevantes del proceso actual

Para disear una intervencin que transforme el proceso de
densificacin espontnea en una actividad de densificacin asistida,
conviene tomar en consideracin el listado siguiente que se
desprende del anlisis efectuado por la empresa 1/2 de Construccin
(para el primer estudio de Mercado Potencial de Densificacin
Habitacional en Lima, 2002), de las observaciones de campo
efectuadas por el equipo del Programa Urbano, y la experiencia
acumulada de desco en la materia:
la construccin de cada vivienda es un proceso progresivo,
asumido como un compromiso emocional por la familia, de
ms de veinte aos promedio, durante los cuales se ven
gratificados por las mejoras en la calidad de vida que van
obteniendo;
la posesin de una casa propia, sea cual fuere la etapa en la
que se encuentre, evidencia el esfuerzo y sacrificio de la familia
y se considera como la principal herencia para los hijos;

las ampliaciones, el uso de los aires, e incluso la subdivisin

de facto, ocurren por el crecimiento de la familia o por la
necesidad de privacidad;
en la mayora de los casos, el lote (entre 100 y 300 metros
cuadrados) ya est titulado, mientras la fbrica (la vivienda)
no tiene declaratoria y no est registrada;
no se concede mayor importancia al potencial uso econmico
que tiene un inmueble debidamente formalizado, pues por
lo general la familia no desea vender la propiedad ni parte de
ella;
el formato ideal predominante es la vivienda de dos plantas,
de ladrillo y concreto armado, en la que el segundo piso sirve
para albergar a los hijos de manera independiente;
el acceso al segundo piso se planea o improvisa mediante
escalera exterior independiente dentro del lote o en el retiro;
la construccin se hace mayormente sin planos y sin asistencia
profesional: el maestro albail es el especialista de mayor
capacidad tcnica que participa en la obra;
las municipalidades no intervienen en los proyectos ni en las
obras;
se construye al margen de la normatividad vigente y la
tendencia general es a techar prcticamente todo el lote, sin
preocuparse por la iluminacin y la ventilacin directa de los
ambientes, ni por independizar las reas de circulacin;
por lo general, las estructuras son aptas para recibir cargas
verticales hasta los tres pisos, pero insuficientes para resistir
sismos, sobre todo por la falta de densidad en los muros
transversales.

Propuestas tcnicas para incentivar la densificacin

De acuerdo con los estudios realizados, resulta evidente que la
principal beneficiaria de los incentivos que se propongan es la familia
propietaria que desee ampliar la vivienda que autoconstruy durante
los ltimos veinte aos. Ella puede estar motivada por las nuevas
necesidades del ncleo familiar, principalmente por el aumento del
nmero de integrantes, por los requerimientos de privacidad de los
hijos mayores, por el cambio de estado civil de alguno de ellos,
entre otras razones.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 4. Propuesta para una poltica pblica de mejoramiento y densificacin habitacional

de incidencia en las polticas pblicas y en la formulacin de un

modelo de gestin de stas a travs de un Sistema de Asistencia
Tcnica Municipal (SATEM) para la densificacin de vivienda
progresiva en las ciudades populares del pas.

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Es decir, el mercado inmediato, tanto de oferta como de demanda

de nuevas viviendas, est constituido por las mismas familias
propietarias de las viviendas existentes, sobre cuyas propiedades se
edificaran las nuevas unidades.

un Programa Nacional de Mejoramiento y Densificacin de la

Vivienda Popular Progresiva.

Esta situacin, ya comprobada, seala que el principal incentivo

consiste en crear y aprobar un marco reglamentario que permita
formalizar la vivienda que se ha edificado al margen de la
normatividad vigente (que no contempla su realidad) y utilizar sus
aires para producir all una nueva edificacin, velando porque ambas
cumplan con las condiciones de habitabilidad y con la seguridad
estructural, tcnicamente determinadas.

Los aspectos menos respetados de los reglamentos vigentes y que

constituyen las variables ms influyentes en la definicin de los
niveles de habitabilidad de las viviendas autoconstruidas, son los
siguientes:

La propuesta
La propuesta se estructura en torno de tres conceptos desarrollados
por desco, que sustentan su planteamiento para una poltica
pblica:
1. La asistencia tcnica, que contempla los aspectos:
a) urbanstico-arquitectnicos,
b) estructural-constructivos y
c) legal-normativos.
2. El financiero, que contempla los aspectos de crdito y
subsidios.
3. El marco institucional y de gestin.

1. La asistencia tcnica

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a) Aspectos urbanstico-arquitectnico

Densidades mximas de la zonificacin actual

Las densidades reglamentarias limitan el nmero de unidades
permitidas y slo se puede alcanzar los coeficientes de edificacin
autorizados, construyendo viviendas con reas techadas que son
exageradas (entre 200 y 300 metros cuadrados techados cada una)
para la poca actual y los tamaos usuales de las viviendas.
Por ejemplo, en una zona R4, cuya densidad neta mxima es de 500
hab/ha y 1,8 el coeficiente de edificacin, el lote normativo de 120
metros cuadrados puede albergar slo a seis habitantes y, sin
embargo, puede recibir 216 metros cuadrados techados de
construccin. Es decir, puede construirse una vivienda de tres
dormitorios con 216 metros cuadrados techados, pero no pueden
construirse tres viviendas de 72 metros cuadrados ni cuatro de 54
metros cuadrados techados, ya que las densidades resultantes
sobrepasan largamente las permitidas.
Porcentaje de rea libre

Por encargo del VMVC, desco inici las actividades de evaluacin

de cuatro ciudades del pas. Se exploraron los barrios populares de
las ciudades de Huancayo, Chiclayo, Arequipa e Iquitos, lo que sirvi
para constatar que el proceso de densificacin de la vivienda popular
en curso no era exclusivo de los barrios populares de Lima. Tambin
brind la oportunidad de conocer nuevos aspectos tcnicos, debido
a que las distintas condiciones geogrficas, culturales y econmicas
de cada ciudad posibilitan otras formas de densificar.

Casi ninguna vivienda respeta el 30 por ciento de rea libre

reglamentaria (se considera un desaprovechamiento del poco
espacio que contiene el lote). Esta prctica sacrifica sobre todo
fuentes de luz y ventilacin (patio o jardn); las familias buscan el
esparcimiento en reas pblicas. Se requiere evaluar la realidad
existente para plantear las soluciones ms adecuadas.

El equipo de desco sistematiz la informacin reunida y desarroll

una nueva tipologa de produccin de vivienda por densificacin,
adems de establecer una serie de criterios generales que deben
orientar el proceso y que servirn de referencia para la gestin de

En muchas de las viviendas la iluminacin y ventilacin de algunos

ambientes no se hace directamente desde un patio o pozo de luz,
sino que se presta de otro ambiente techado. Es preciso evaluar
todos los casos a fin de encontrar una solucin aceptable, que

Fuentes de luz y ventilacin directa

Fotos: Guillermo Takano

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 4. Propuesta para una poltica pblica de mejoramiento y densificacin habitacional

... 15 aos despus las viviendas del

Proyecto siguen creciendo

93

privilegie necesariamente la ventilacin directa de baos y cocinas,

aunque tenga que reducirse las dimensiones y proporciones mnimas
de los ductos y pozos de luz reglamentarios.
Relacin estacionamiento / vivienda / seccin vial
La mayora de los pobladores no tiene automvil, y son escasos los
garajes techados dentro de los lotes. En esos casos, son utilizados
generalmente como tiendas o talleres. Los pocos vehculos
existentes son casi siempre herramientas de trabajo de sus
propietarios, como camionetas, micros, camiones o carros antiguos,
de dimensiones mayores a las de los automviles modernos, que
estacionan frente a sus viviendas afectando seriamente la circulacin
en las calles de poca seccin.

Ancho y largo de pasajes comunes

reas mnimas de lote, frente mnimo, relacin frente/fondo

Es conveniente analizar y resolver la vigencia de algunas normas

del diseo convencional que son incumplidas por las viviendas
existentes, como la circulacin indiscriminada a travs de ambientes,
y puertas de dormitorios y baos con salidas directas a la salacomedor, entre las principales.

Al subdividir de facto los lotes se alteran dramticamente sus

proporciones normativas, en particular los frentes de los lotes
angostos, dando como resultado viviendas inadecuadas
funcionalmente y que no son registrables. Es necesario encontrar
maneras de desincentivar esta tipologa de densificacin.
rea techada mnima de vivienda
Como las viviendas se inician con reas elementales y se construyen
en forma progresiva en plazos extensos, se requiere adaptar las
reglas sobre licencias y registros preventivos a este proceso real.
Las subdivisiones que se practican en las viviendas conforme la
familia crece y se desdobla no contemplan su posible
independizacin, sea porque no se considera importante o por las
reas mnimas requeridas para tal fin.
Construccin de escaleras en el retiro frontal y en la va pblica

94

extremo de ubicar las escaleras en las bermas laterales o en los

jardines pblicos de las vas. Aunque es una prctica poco difundida,
habra que evaluarla con cuidado para determinar si procede su
aplicacin excepcional en los casos de escaleras que son para uso
comn de varias viviendas.

El mantenimiento del retiro municipal frontal es poco usual en

provincias. Sin embargo, cuando se ha reservado dicho espacio,
est muy generalizada su utilizacin para la construccin de escaleras
exteriores que permitan acceder en forma independiente al segundo
piso. Esta constituye una tipologa de densificacin muy apreciada,
cuya promocin debera estudiarse junto con la definicin de los
anchos recomendables para escaleras exteriores bifamiliares y
multifamiliares. En los casos en que no existen retiros se llega al

Al subdividirse transversalmente los predios, se requiere pasajes de

circulacin comn que permitan acceder a las unidades ubicadas
en la parte posterior del lote, cuyas dimensiones y proporciones
deben estudiarse.
Relaciones funcionales de diseo

Servidumbres entre viviendas vecinas

Es una prctica frecuente el uso de servidumbres entre viviendas
colindantes, especialmente las referidas a fuentes de iluminacin y
ventilacin y, en menor grado, a accesos y circulaciones. Convendra
evaluar las ventajas y desventajas que puede ofrecer el uso de
escaleras exteriores y de pozos de luz comunes a dos o ms viviendas
agrupadas para tal fin.
Variables arquitectnicas
Las experiencias concretas de los proyectos y los estudios y
propuestas de polticas han permitido una compleja elaboracin
de tipologas arquitectnicas y de los grados de consolidacin de
las viviendas.
Tipologa de produccin de vivienda nueva en lote ocupado
Para que los procesos espontneos de densificacin satisfagan de
manera adecuada las necesidades de alojamiento de las familias de
menores ingresos, es importante conocer las formas o tipos de
viviendas con las que las familias de los sectores urbanos populares
han solucionado espontneamente dichas necesidades.

Tipo A / Aires
Este tipo se determina por el criterio de ubicacin de las nuevas
unidades de vivienda en los aires de la vivienda preexistente y su
relacin de dependencia por el tipo de acceso y circulacin vertical.
Se divide en cuatro subtipos:
A-1 / Escalera exterior (retiro) EER. Es la tipologa con mayor
potencial densificador, pues anexa a la volumetra de la unidad
de vivienda existente, por lo general en el retiro, una escalera
exterior que brinda a las nuevas unidades de vivienda en los
niveles superiores un acceso independiente.
A-2 / Escalera puerta a calle (EPC). Tiene los mismos alcances
del subtipo A-1 / EER, slo que la ubicacin de la escalera
se incluye en la volumetra de la vivienda, pero tambin
mantiene su independencia a travs de un acceso directo desde
la calle, por una puerta anexada a la fachada principal. En
realidad, este subtipo compromete a la vivienda existente y a
la nueva, reduciendo sus reas netas destinadas a la funcin
propia de habitar.
A-3 / Escalera interior independiente (EII). En este caso, la escalera
de acceso a la vivienda nueva en los aires se ubica en el patio
interior de la vivienda existente, y se accede a sta por un
pasaje de ingreso independiente desde la calle.
A-4 / Escalera interior dependiente (EID). En este caso, la escalera
de acceso a la vivienda nueva no es independiente, ya que
est en medio de la casa existente. Este subtipo, por lo general,
es el resultado de la adaptacin de una vivienda de diseo
unifamiliar a una bifamiliar. A la larga, ocasiona problemas

en la circulacin para ambas familias alojadas. A diferencia

de los anteriores subtipos, se trata de una modalidad que no
interesa promover.

Tipo B / Divisin de lote

Este tipo se determina por la produccin de una o ms viviendas
nuevas en un mismo lote, a partir de tres modos bsicos de
subdivisin planimtrica del lote matriz. Adems, considera la
ubicacin del lote que se va a subdividir dentro de la manzana: si
est en esquina y tiene dos frentes, o si es interior, con un solo
frente. Este tipo se divide en tres subtipos:
B-1 / Subdivisin de lote en esquina (SDE). Es el subtipo ms
frecuente en los lotes en esquina. La subdivisin genera un
mayor nmero inmediato de nuevas unidades de vivienda,
cada una de ellas con acceso independiente desde la calle.
B-2 / Subdivisin de lote transversalmente (SDT). Este subtipo
compromete el uso de un espacio de circulacin comn, pues
al subdividir el lote paralelamente en relacin a la lnea de
calle, deja un acceso independiente para la vivienda que resulta
ubicada en la parte posterior del lote matriz. Por lo general,
para resolver la necesidad de iluminacin de las viviendas
resultantes, se deja un patio entre ambas que suele ser de uso
comn. Esta solucin es muy comn en las ciudades andinas,
pues el tamao de los lotes y la configuracin espacial
tradicional de la vivienda corresponde a la del zagun-patio.
B-3 / Subdivisin de lote longitudinalmente (SDL). Este subtipo
acarrea muchos problemas en lotes con frentes mnimos (56 m), pues las viviendas resultantes se ubican en sublotes
con frentes muy estrechos (2,5-3 m). Las soluciones
arquitectnicas en los espacios internos y la circulacin de
las viviendas resultan con anchos muy pequeos. Adems,
en su intento por ampliar los espacios internos, las familias
casi no dejan reas libres en el sublote, techndolo al mximo.
Esto trae grandes problemas de iluminacin y de ventilacin.

Tipo C / Divisin de vivienda existente (DVE)

Este tipo es muy poco comn, pues implica la produccin de una
o ms viviendas nuevas (bifamiliares o multifamiliares) tras la
remodelacin de la arquitectura y estructuras de la vivienda

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 4. Propuesta para una poltica pblica de mejoramiento y densificacin habitacional

A partir de las experiencias cotidianas en nuestras ciudades,

podemos establecer una tipologa de produccin de vivienda nueva
en lote ocupado. sta comprende cuatro tipos principales y diversos
subtipos. Bsicamente, la clasificacin por tipos responde a los
criterios de ubicacin y del proceso de generacin de las nuevas
unidades de viviendas, teniendo en cuenta que por lo general ya
existe una vivienda previa de materiales definitivos. La clasificacin
por subtipos responde a los criterios de tipos de acceso y circulacin,
y la forma de ocupacin en el terreno en relacin a la vivienda
existente: Tipo A / Aires, Tipo B / Divisin de lote, y Tipo C /
Divisin de vivienda existente.

95

unifamiliar preexistente en el lote. El rediseo conlleva la bsqueda

de la autonoma funcional de las viviendas resultantes, para lo que
se necesita adaptar espacios bsicos para cada vivienda, como una
cocina, un bao y lavandera. Por lo tanto, la inversin econmica
es casi similar a la de produccin de viviendas nuevas. En este caso,
los resultados no siempre complacen las expectativas de una
vivienda hecha a la medida de las familias, pues los innumerables
pies forzados que hay que enfrentar limitan la libertad en el diseo.
Grados de consolidacin
La propuesta de densificacin formulada por desco considera
una tipologa compleja para la intervencin en las viviendas, segn
sus grados de consolidacin. Ella es fruto de las lecciones
aprendidas, los ensayos/errores de los proyectos llevados adelante20
y los estudios efectuados.
La tipologa establece tres variables: el potencial de densificacin o
tipologa por niveles de densificacin, el potencial de densificacin
directo y las necesidades potenciales de vivienda.
El potencial de densificacin o tipologa por niveles considera cuatro
categoras o grados: vivienda provisional, vivienda incipiente,
vivienda de media consolidacin y vivienda consolidada (vase el
Cuadro 13).

Cuadro 13
Potencial variable de densificacin
Grado

Tipo

Vivienda provisional

Vivienda incipiente

Vivienda de media
consolidacin

Vivienda consolidada

Caractersticas
No existe una construccin definitiva;
los materiales son precarios y la
vivienda tiene bajo valor.
La estructura bsica existe y la
ocupacin por las familias es
definitiva.
Vivienda avanzada. Existe un primer
piso y se requiere modificaciones para
producir ms de un departamento.
Las posibilidades de remodelar
dependen de una operacin costo/
beneficio de las familias.
Cuenta con ms de un piso,
incluyendo un segundo piso
habitable. Es posible edificar o
independizar bajo ciertas condiciones.
El grado de intervencin se limita a
lo posible en el marco de lo
construido.

La variable de potencial de densificacin directo o tipologa de

oportunidad de intervencin consiste en seleccionar del cuadro
anterior aquellas viviendas con mayor capacidad de construccin
inmediata. Comprende tres sumatorias:
lotes en esquinas en viviendas en grado A y B;
lotes interiores en grado A;
los que cuentan con escalera exterior y grado B de
consolidacin.
La variable de las necesidades potenciales de vivienda se basa en la
informacin del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica

20

96

Por ejemplo, hacia 1992 se disearon cuatro soluciones distintas para el crecimiento de la vivienda (el tipo escalera exterior, el tipo escalera interior, el tipo
subdivisin de lotes y el tipo quinta, que sera establecido a partir de dos viviendas delanteras con un pasaje central que llevara a dos viviendas al fondo del lote). Ms
adelante, se aadira otro tipo de construccin, el edificio, que se desarrollaba en esquinas. La definicin de las soluciones fue cambiando de acuerdo al ensayo/error.
Durante la experiencia piloto la poblacin opt por los tipos escalera exterior y escalera interior (de 18 soluciones 9 fueron viviendas con escalera exterior y 7 con
escalera interior). Tambin se constat la dificultad de implementar la modalidad quinta (slo hubo un caso), porque era difcil encontrar dos lotes contiguos cuyos
propietarios acordaran una accin conjunta para el pago del crdito y convinieran construir una escalera comn.

Intervenciones prioritarias
Tras un anlisis de las tipologas y sus posibilidades, se ha establecido
las que se privilegiarn para la construccin de nuevas viviendas en
un programa de densificacin habitacional:
Prioridad uno
Utilizacin de los aires de viviendas aisladas de un piso para
construir uno o ms departamentos tipo flat o dplex en el
segundo piso, dependiendo del rea de los aires disponibles,
con acceso mediante escalera independiente.
Utilizacin de los aires de conjuntos de viviendas de un piso,
agrupadas para optimizar el uso comn de escaleras,
circulacin, fuentes de luz, ventilacin y otras servidumbres
tcnicamente diseadas.
Utilizacin de lotes aislados, vacos o precariamente ocupados
para la construccin de viviendas bifamiliares o trifamiliares,
como:
una vivienda en primer piso ms un departamento flat
en segundo piso;
una vivienda en primer piso y dos departamentos dplex
en segundo piso;
subdivisin transversal de lote en esquina y construccin
de dos viviendas dplex;
subdivisin longitudinal de lote y construccin de dos
viviendas dplex o triples.
Utilizacin de conjuntos de lotes vacos o precariamente
ocupados, agrupados para la construccin de viviendas
multifamiliares, con un diseo integral que optimice el uso
de reas comunes, tipo quintas o condominios populares.
Subdivisin transversal de lotes en esquina (angostos o
anchos) con vivienda existente en su frente, para la
construccin de viviendas en el terreno remanente, con acceso
directo desde la calle.
Subdivisin transversal de lotes anchos (no ubicados en
esquina) con vivienda existente en su frente, accediendo al

rea remanente del fondo mediante pasaje o patio con escalera

interior independiente para la construccin de:
quintas;
edificios multifamiliares.
Prioridad dos
Utilizacin de los aires de viviendas aisladas de dos pisos
para construir departamentos tipo flat en el tercer piso, con
acceso mediante escalera independiente, y de manera
excepcional departamentos tipo dplex, previa verificacin
rigurosa de la capacidad estructural de la vivienda existente.
Utilizacin de los aires de conjuntos de viviendas de dos pisos,
agrupadas para optimizar el uso comn de escaleras,
circulaciones, fuentes de luz, ventilacin y otras servidumbres
tcnicamente diseadas.
Divisin horizontal de viviendas unifamiliares de dos pisos
para obtener dos viviendas independientes, construyendo una
escalera directa al segundo piso o habilitando la existente para
tal fin.
Tipologas que hay que desincentivar
Uso de escaleras internas dependientes (servidumbres).
Subdivisin longitudinal de viviendas (salvo las construidas
en lote ancho).
Subdivisin transversal de viviendas (salvo casos en esquina).
Subdivisin longitudinal de lotes muy angostos.
Subdivisin transversal de lotes angostos.

b) Aspectos estructural-constructivo
Condicionantes de resistencia estructural
Estudios recientes realizados en la maestra de Ingeniera Civil de
la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP) dan cuenta de
los problemas estructurales que presentan las viviendas construidas
sin direccin tcnica (gran parte de stas son calificadas como
ssmicamente vulnerables). La puesta en marcha de un programa
de densificacin habitacional de la vivienda autoconstruida
necesariamente deber contemplar soluciones ligadas a mejorar la
calidad estructural de estas edificaciones.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 4. Propuesta para una poltica pblica de mejoramiento y densificacin habitacional

(INEI), que trabaj para el caso de la ciudad de Lima una proyeccin

al ao 2015 que permite suponer el crecimiento de la poblacin
por periodos y el incremento total hasta el horizonte definido. Este
trabajo tambin puede hacerse para otras ciudades.

97

Los problemas ms urgentes que podemos mencionar son:

Densidad de muros
Este factor es el que ms influye en la resistencia ssmica de las
viviendas de albailera. Se ha comprobado que gran parte de las
viviendas construidas informalmente no cuentan con la cantidad
necesaria mnima de muros en el sentido transversal a la edificacin
(sentido paralelo a la calle) para soportar las cargas horizontales
generadas en un eventual sismo de gran magnitud. Es preciso
reforzar las viviendas que se incluyan en un programa de
densificacin, dndoles la rigidez lateral necesaria para sostener las
nuevas cargas ssmicas de la vivienda ampliada.
Muros y tabiquera no confinada
Se presentan con frecuencia, principalmente en los voladizos de la
vivienda y en los parapetos de las azoteas. Confinar estos elementos,
para asegurarlos, constituye un proceso sencillo y de bajo costo.
Muros agrietados
Generalmente, el agrietamiento de los muros se produce por el
asentamiento de terrenos no consolidados sobre los que se ha
edificado. Una alternativa para ampliar las viviendas que presenten
este problema es utilizar materiales de peso ligero.
Corrosin de armaduras
La corrosin de las armaduras, sea en las columnas, vigas o en el
techo, es un factor que provoca la prdida de resistencia. Es
necesario detener este proceso de degradacin refaccionando las
zonas afectadas y reemplazando la armadura, si fuese necesario.
Mano de obra y materiales de baja calidad

98

Muchos de los problemas estructurales son ocasionados por los

propios maestros de obras y albailes; tambin afecta lo construido
el empleo de agregados de baja calidad, estribos mal hechos y
elementos con cangrejeras, etctera. Es una necesidad prioritaria
y permanente capacitar a quienes son nuestros principales
constructores y ensearles tcnicas de aplicacin sencilla para evitar
estos problemas.

La experiencia de desco en las actividades constructivas y de

densificacin permite aseverar que la mayora de problemas
constructivos pueden ser tcnicamente resueltos. El Estado puede
subsidiar esta actividad, que es previa a la puesta en marcha de un
programa de densificacin. Hay que tener en cuenta que, en muchos
casos, es imprescindible mejorar y reforzar la estructura de la
vivienda del primer piso (de los padres) para luego proceder a
construir la nueva vivienda en los aires (para la familia de los hijos).

Condiciones de las redes sanitarias y elctricas

Todo proceso planificado de densificacin habitacional exige evaluar
el estado de situacin y la capacidad futura de las redes de energa
elctrica, agua y alcantarillado del rea de influencia del sitio que se
va a intervenir. Es necesario incluir, si as lo determina una
evaluacin, programas de mejoramiento o reposicin de redes, a
fin de repotenciarlas y garantizar el servicio requerido por la nueva
poblacin.
El mejoramiento de redes elctricas existentes no ofrece mayor
problema por tratarse de instalaciones areas que las empresas
concesionarias estn obligadas a atender, y lo hacen con inters
por conseguir nuevos consumidores del servicio mediante la
instalacin de medidores domiciliarios.
En el caso de las redes de agua y alcantarillado el reto es ms
complejo, tanto por su costo como por su proceso constructivo,
que en algunos casos puede implicar el cambio de las tuberas
subterrneas existentes debido a su deterioro o insuficiente
capacidad.
Sin embargo, de acuerdo con versiones recogidas directamente de
las empresas concesionarias de agua en Lima y en las cuatro ciudades
visitadas, no se incrementarn los problemas de dotacin de estos
servicios en los lugares donde se aplicara el Programa de
Densificacin Habitacional pueblos jvenes y asentamientos
populares en proceso de consolidacin-, pues, por lo general, en
estos espacios las redes han sido instaladas en los ltimos diez o
quince y sus dimetros son suficientes para atender las nuevas
demandas que genere la densificacin propuesta.

Debe destacarse que los principales beneficiarios de un programa

de mejoramiento de barrios y densificacin habitacional sern, en
primer lugar, las familias que habitan la zona, que al crecer y
desdoblarse requieren nuevas viviendas para dar privacidad a sus
hijos mayores o casados. Es decir, no se espera un aumento
dramtico del nmero de pobladores que produzca una
sobredemanda de los servicios de agua y alcantarillado.
Lo que est en discusin es el uso ms eficiente de la ciudad
construida y si estas nuevas familias de bajos ingresos que se suman
a la demanda atendern sus necesidades de vivienda en el lugar o
en nuevas urbanizaciones para familias de bajos ingresos. Por ello,
el abordaje del tema supone no tanto el anlisis del abastecimiento
a la ciudad, sino de la mejor distribucin de servicios a las familias
de bajos ingresos.
Se puede afirmar que la capacidad instalada actual de las redes de
agua y alcantarillado en pueblos jvenes y asentamientos populares
con procesos ordenados de saneamiento soportar
convenientemente crecimientos habitacionales como los propuestos
en el presente Programa y disminuir la presin constante por la
ampliacin de las redes hacia nuevos territorios no urbanizados.
Contamos con dos argumentos para demostrar lo enunciado: una
estimacin y simulacin de proyectos de agua ejecutados en
asentamientos populares de Lima, y la evaluacin de una zona
intervenida por el Programa de Densificacin Habitacional de
desco.
En la simulacin se constata que la dotacin para cada vivienda es
de 1.050 litros diarios, que resulta de calcular 150 litros diarios por
persona para un nmero promedio de siete personas. Una
intervencin de densificacin que incremente el nmero de familias
a tres (la primera familia constituida por los padres y dos nuevas
familias conformada por los hijos mayores) aumentara la demanda
a un total de doce personas por vivienda (ncleos familiares de
cuatro personas, en una edificacin de dos pisos). El nuevo total

de demanda sera de 1.800 litros diarios, incremento que puede ser

resuelto por el caudal actual o con la construccin en la vivienda de
un reservorio de dos metros cbicos, sea como cisterna o como
tanque elevado.
En el trabajo de campo realizado durante la ejecucin del Programa
de Densificacin de desco se constat que tres de cada cuatro
viviendas de los asentamientos populares con nivel de consolidacin
media cuentan con sistemas de almacenamiento de agua en cisterna,
construidos en el subsuelo o a nivel del primer piso. Estas cisternas
tienen una capacidad mayor a los dos metros cbicos y han
constituido una forma alternativa de prever la escasez y la limitacin
del servicio que las familias han sufrido permanentemente. Con el
tiempo, estos sistemas se convierten en una facilidad para la
densificacin.
Si comparamos el esfuerzo de dotar de agua a un nuevo barrio o a
una nueva vivienda en un barrio existente, resulta evidente que las
familias del nuevo barrio tendrn que hacer nuevas y mayores
inversiones. En el caso del barrio existente, estas inversiones ya
han sido hechas, incluyendo la cisterna que ayudar a regular los
eventuales problemas de abastecimiento del servicio.
En cuanto a las redes, si se considera sus materiales y dimensiones,
stas se adecuan a los estndares de las ltimas dcadas, que es
cuando fueron instaladas, por lo que superan ampliamente las
exigencias de la futura demanda de un programa de densificacin.

c) Aspectos legal-normativo
La inmensa mayora de viviendas construidas en las urbanizaciones
populares del pas se han iniciado sin contar con planos ni licencias
de construccin. Ello plantea la necesidad de una legislacin ad hoc
que permita cumplir con tres importantes necesidades:
certificar y regularizar la obra construida;
incentivar los procesos de densificacin asistida de la vivienda;
incentivar los procesos de redensificacin y reurbanizacin
del conjunto de los tejidos urbanos.
La certificacin y regularizacin de las viviendas construidas, ms
que una accin de tipo legalista y formal, exige generar un
conocimiento sobre la situacin de la vivienda que debe ser

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 4. Propuesta para una poltica pblica de mejoramiento y densificacin habitacional

En la mayora de casos, el problema de los barrios se concentra en

la insuficiencia de las fuentes de abastecimiento y no en la capacidad
potencial de servicio de las redes.

99

compartido entre las autoridades y sus propietarios. No se trata,

por lo tanto, de utilizar los mecanismos de regularizacin ex post de
edificaciones tan comn en nuestro medio. A diferencia de los
mecanismos de regularizacin existente, en este caso estamos frente
a edificaciones que nunca tuvieron un proceso formal y que
demandan mayor registro y, probablemente, mayor intervencin
regularizadora.
En el caso de la vivienda ya edificada, las intervenciones deben
basarse en el espritu que los reglamentos le dan a los certificados
de habitabilidad. Estos certificados, pensados generalmente para
la vivienda tugurizada, no pretenden exigirle a lo construido aquello
que evidentemente le falta, puesto que eso implicara poco menos
que acciones de demolicin y reconstruccin. Lo que se busca con
ellos es aplicar un mnimo de exigencias en vas de regularizar el
predio, como modo de permitir no slo su uso sino posteriores
procesos de edificacin. La normatividad al respecto debe ser
revisada, pues existen disposiciones (otorgar certificados a viviendas
que no sobrepasan los treinta metros cuadrados, por ejemplo) que
no tiene sentido mantener, ya que la realidad en que operamos es
otra.
Resulta claro que las nuevas unidades edificadas encima o al lado
de las preexistentes s deben estar ms acordes con la normatividad
relativa a la calidad de vida. Al examinar lo necesario para que se
incentiven procesos de densificacin asistida, materia central de
este informe, ser necesario atender numerosos asuntos no
considerados o respetados de los reglamentos de manera masiva,
algunos de los cuales no deberan siquiera estar presentes en la
normatividad moderna. A ttulo de ejemplo sealaremos los
siguientes:

100

densidades mximas de las actuales zonificaciones;

rea mnima de lote (subdividido);
frente mnimo de lote (subdividido);
relacin frente/fondo (lote dividido);
rea techada mnima de vivienda (subdividida);
uso del retiro para escalera bifamiliar y multifamiliar;
ancho de escaleras exteriores:
bifamiliar,
multifamiliar;

ancho y largo de pasajes comunes;

dimensiones mnimas de fuentes de luz y ventilacin;
relacin ancho/largo/alto de pozos de luz;
relaciones funcionales entre ambientes;
cruces con circulacin.
iluminacin y ventilacin prestadas.
servidumbres con vecinos.
puertas de dormitorios y bao directas a sala-comedor.
porcentaje de rea libre,
nmero de estacionamientos por vivienda.

La adecuacin de la norma a cada realidad local siempre demandar

un grado de discrecionalidad, en base a polticas generales y, por
cierto, a la autonoma de los gobiernos locales. Ello no obstante,
ser menester dictar dispositivos generales para numerosos asuntos
concretos. Las escaleras en los retiros, por ejemplo, han sido objeto
ya de resoluciones supremas en aos pasados.
Tambin es necesario dictar nor mas que regulen dicha
discrecionalidad, acotndola a aquellos espacios delimitados como
zonas de intervencin. Es conocido que algunos sectores de la
industria de la construccin buscan utilizar normas fijadas para un
contexto en otros diferentes, lo cual traera como resultado el
empeoramiento de los estndares constructivos y de la calidad de
vida de las ciudades.
Por ltimo, la gran mayora de autoridades y profesionales se orienta
a proponer para las grandes ciudades procesos de desarrollo en los
que se valora ms el espacio construido que la habilitacin
indiscriminada de nuevo suelo. Es necesario orientar la visin de la
ciudad peruana hacia lo que se ha denominado la ciudad compacta.
Un tercer y muy importante proceso normativo global debe ocurrir,
buscando incentivar procesos de redensificacin y reurbanizacin
del conjunto de los tejidos urbanos. No slo determinado tipo de
barrios populares vienen cambiando en su uso del suelo y
modificando sus edificaciones, sino es toda la ciudad la que requiere
el diseo de estrategias que permitan un uso ms racional del suelo
y del equipamiento existente.
Entre los numerosos asuntos que es preciso considerar estn los
siguientes:

Como se desprende de lo anterior, hay mucho que hacer en el

terreno de la normatividad. Entendemos que sta debe ser el
producto de las acciones y los procesos, en vez de su causa, razn
por la cual el presente informe privilegia los aspectos prcticos
para generar un proceso piloto en el pas que proporcione resultados
y las consiguientes lecciones de la experiencia.

2. Financiamiento de los procesos de densificacin

Las familias de bajos recursos no disponen de ingresos suficientes
para adquirir una vivienda terminada o para edificarla. Asimismo,
la precariedad de sus ingresos les impide adquirir compromisos
financieros por largos plazos, lo que las sita al margen de los
crditos hipotecarios. Estas consideraciones explican la vitalidad
de la opcin por la produccin progresiva de la unidad habitacional,
ya que permite destinar recursos hacia la vivienda que en otro
momento sern asignados a necesidades propias de la sobrevivencia
y la formacin del capital humano.
Lo dicho no invalida la necesidad de contar con sistemas adecuados
de crdito y subsidio para esta poblacin. Las familias utilizan

numerosas fuentes de crdito formal e informal para potenciar su

inversin y para beneficiarse del resultado mientras que se cancela
la deuda. La falta de sistemas crediticios adecuados determina un
hecho muy frecuente en los procesos de produccin progresiva de
la vivienda: en vez de edificar una etapa de la vivienda (una
habitacin, un techo, un casco habitable, por ejemplo), slo pueden
construir partes de dicha etapa. Un crdito adecuado permitir
culminar una etapa de la produccin de la vivienda, con beneficios
tanto en la calidad de vida como en el costo del producto final.
Para tener una idea de los requerimientos de inversin de las familias,
mencionaremos un costo de mercado referencial actual, producto
de nuestra investigacin de campo: un casco mnimo habitable para
una ampliacin de vivienda de 45 metros cuadrados en un segundo
piso cuesta 6.000 dlares (costo directo); incluye una pequea obra
de reforzamiento del primer piso. Bordeando esta cifra se sita el
rango mayor de las necesidades de financiamiento de las familias
sin acceso al crdito que un sistema apropiado deber atender.
La propuesta de desco comprende dos procesos de financiamiento
que se pueden desarrollar en una poltica pblica de densificacin.
El primero responde a una poltica de crdito para la vivienda
progresiva y el segundo a una poltica pblica de crdito y subsidio
para la vivienda densificable. En el ltimo caso se trata de una
propuesta trabajada desde los programas ABC del Estado.

Crdito: un financiamiento paso a paso para quien construye

por etapas
Los crditos para el mejoramiento y la densificacin deben ser
pequeos y repetidos, puesto que se comprometen a financiar paso
a paso la actividad constructora de las familias de bajos recursos
que no pueden calificar para un prstamo de altos montos. Por
esta razn, puede efectuarse ms de un crdito para una misma
unidad de vivienda.
Por las caractersticas del esfuerzo familiar y de las redes sociales
de las familias de bajos ingresos, en muchos casos ser el mismo
jefe de familia quien asuma la responsabilidad de un prstamo,
aunque no sea l o ella quien demande la unidad de vivienda, sino
alguno de sus hijos adultos. En materia de subsidios es ya un sentido
comn afirmar que el productor de la vivienda no debe ser quien

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 4. Propuesta para una poltica pblica de mejoramiento y densificacin habitacional

aumentar las densidades permitidas por las actuales

zonificaciones, ya que slo pueden utilizarse plenamente los
coeficientes de edificacin vigentes construyendo viviendas
de ms de 250 metros cuadrados techados cada una, en vez
de fomentar la construccin de cuatro viviendas de 62,50
metros cuadrados cada una;
otorgar premios a los proyectos que coadyuven a la
densificacin de la vivienda en reas ya habilitadas y que
castiguen a los terrenos urbanos subutilizados y sin construir
y a los proyectos que planteen viviendas con densidades
menores a las normativas;
facilitar la reurbanizacin con fines de densificacin y la
acumulacin de propiedades para densificar mediante
proyectos integrales;
castigar el mantenimiento de islas rsticas y terrenos con usos
incompatibles (aeropuertos, cuarteles, etctera), facilitando
su reconversin y premiando su integracin a la trama urbana.
adaptar la ley 25157 y su reglamento a las necesidades del
Programa de Densificacin.

101

los recibe, sino el adquiriente, pero, como se ve, este aserto del
sistema financiero no es vlido para las familias ampliadas, que se
ayudan entre s para producir la vivienda de uno de sus miembros.
El financiamiento para la vivienda que se construye por etapas
sucesivas no puede tener las mismas caractersticas que el de la
vivienda terminada llave en mano. Para cumplir su funcin de ayudar
al proceso de produccin de la vivienda, los montos de crdito y
las modalidades de prstamo deben adecuarse a las necesidades del
cliente y del proceso de produccin de la vivienda. Para ello, el
Estado debe brindar apoyo a las instituciones de microcrdito
(cooperativas, cajas de ahorro, etctera), que son las ms cercanas a
la realidad socioeconmica de los sectores populares y ms flexibles
para adaptar sus sistemas a programas de crdito progresivo.
Entre los elementos que es preciso considerar en el diseo de un
sistema de crdito para el mejoramiento y densificacin de la
vivienda estn los siguientes:
crditos en modalidad de banca personal;
tasas de inters ms bajas del mercado y cortos periodos de
pago;
posibilidad de obtener otro crdito para la siguiente etapa.

Subsidios para el mejoramiento y densificacin de la vivienda

progresiva
Para movilizar los recursos de las familias es determinante poner a
su disposicin un sistema de subsidios e incentivos. El subsidio es
un elemento clave para estimular al pequeo productor o al
comprador de bajos recursos a canalizar sus esfuerzos hacia el logro
de una vivienda adecuada.
Los sistemas de subsidio convencionales no son apropiados para
la produccin progresiva de la vivienda; estos slo sirven para
acercar a un sector de ingresos medios bajos a los precios y
requerimientos de las empresas productoras de vivienda social.

102

Sea que se subsidie a la oferta o a la demanda, los subsidios deben

ser transparentes. No debe haber subsidios a las tasas de inters,
pues estos ahuyentan la competencia entre distintas entidades
financieras para intervenir en este mercado.

El primer subsidio debe ser a la asistencia tcnica, pues es una

palanca principal para el desarrollo de la vivienda adecuada, ms
an ahora que este tipo de asistencia no tiene demanda en el mercado
popular. Una vez que el proceso haya despertado inters en las
familias peruanas, recin se podr empezar a cobrar por la asistencia
tcnica.
Quien edifique o compre unidades de vivienda nuevas completas,
en partes o en un solo paso, debera recibir bonos de subsidio a
travs del sistema financiero, como sucede en otros pases del
subcontinente. El sistema debe considerar montos globales de
subsidio para cada vivienda terminada de bajo costo.
Actualmente, el Estado peruano cuenta con un financiamiento del
Banco Interamericano de Desarrollo (200 millones de dlares), que
se est utilizando en la implementacin del programa de subsidios
a la vivienda para los ms necesitados. Este programa guarda ciertas
similitudes con los aplicados en Chile, Colombia y Ecuador, y se
sustenta en el acceso a crditos y subsidios para quien califique y
haya efectuado un ahorro previo (A+B+C). El principal plan de
vivienda nueva en terreno nuevo para sectores C y D de la poblacin
urbana se lanza bajo el nombre de Techo Propio.
Desde el lanzamiento del programa, desco incidi en la inclusin
del tema de los subsidios para mejoramiento y densificacin de la
vivienda en la Ley del Bono Familiar Habitacional. Ello ha implicado
que se considere la entrega de subsidios para mejoramiento de
vivienda hasta de 1.200 dlares y para construccin en sitio propio
o aires (densificacin) hasta de 2.800 dlares.
En vista de su experiencia previa, desco fue convocado por el
MVCS y el Fondo Mi Vivienda a participar en reuniones de trabajo
para el desarrollo del modelo operativo que aplicara estos subsidios,
pues la norma vigente responda al concepto de adquisicin de
vivienda nueva llave en mano producida por la gran empresa
constructora.
En el proceso de lectura crtica de la propuesta original se
identificaron los siguientes cuellos de botella en la norma para los
subsidios:

Considerando estos elementos de diagnstico, estimados como

premisas, se desarroll una propuesta que se sintetiza de la siguiente
forma:

Esquema de participacin del Banco de Materiales

BANMAT en el producto Techo Propio - Densificacin
Del proceso de postulacin
El diseo de viviendas requiere ser un diseo participativo
uno a uno, es decir, casa por casa, que lo convierte en un
producto caro en tiempo y dinero (habitabilidad del primer
piso, reforzamiento del primer piso, solucin al segundo piso).
Se ha producido una cada de expedientes de postulacin al
Programa, que se explica por el apoyo habitacional previo, el
retiro de ahorros, fraude del postulante, etctera, que
encarecen innecesariamente el diseo de viviendas (Se disea
para veinte viviendas pero slo diez reciben el beneficio).
El esquema de postulacin actual es inviable por prefijar el
valor (y el diseo) de la vivienda antes de postular, ya que no
se conoce a cunto puede acceder el postulante. Ello obliga a
invertir el proceso. Debiera ser: postulacin y luego
elaboracin de los miniproyectos, que es un proceso que se
adeca ms a una vivienda con crecimiento progresivo.
Propuestas
El gobierno local debe intervenir en la primera etapa del
Programa organizando y precalificando a la familia y a la
vivienda, para lo que implementa una oficina de Servicio de
Asistencia Tcnica Municipal (SATEM).
La vivienda debe regularizarse despus de la intervencin.
La familia beneficiaria requiere apoyo financiero
(microcrdito) para lograr tener su ahorro inicial.
El constructor (entidad tcnica) debe ser calificado y
supervisado en su desempeo.
La entidad tcnica requiere un crdito puente para ejecutar
las obras. El Banco de Materiales puede intervenir en el
proceso.
Ventajas de la alteracin del proceso de postulacin
Es ms atractivo para el promotor, menos oneroso y se ajusta
ms a la variedad del mercado (se reducen los costos del
promotor, pues no hace diseos para quien al final no califica).

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 4. Propuesta para una poltica pblica de mejoramiento y densificacin habitacional

las viviendas de las familias beneficiarias no cuentan con la

inscripcin legal en los Registros Pblicos (slo estn
registrados los terrenos);
las viviendas no cumplen con los estndares mnimos del
Reglamento Nacional de Construcciones y es muy difcil la
certificacin de calidad constructiva bajo los actuales criterios
normativos;
la actual ley de regularizacin (27157) de la vivienda debe ser
modificada para posibilitar una real certificacin de calidad
de lo construido y no ser un simple medio para regularizar
cualquier construccin sin seguridad estructural y condiciones
mnimas de habitabilidad;
las familias beneficiarias deben primero invertir en sanear la
vivienda (de los padres) y luego independizar sus segundos
pisos (para las familias de los hijos) para ser sujetos de los
subsidios del Estado;
las familias no estn dispuestas a invertir en el costo del
saneamiento legal de la vivienda si no estn seguras de recibir
un subsidio;
la mayora de familias que podran ser beneficiarias no cuentan
con el ahorro inicial para acceder al programa de subsidios;
se necesita impulsar la intervencin de los pequeos
constructores locales (MYPES de construccin), pues slo
estos constructores estaran interesados en construir cinco a
diez densificaciones en una o dos manzanas. A la gran
empresa no le interesa este producto;
por lo general, estas MYPES no cuentan con cartas fianzas
que les permitan recibir los fondos estatales para ejecutar las
construcciones;
los gobiernos locales deben asumir su rol promotor y
supervisor de la calidad de las obras, pero no cuentan con la
capacidad tcnica y financiera para ello.

103

 Reduce y abarata la etapa preoperativa, pues slo se necesita

trabajar sobre la organizacin y no la parte tcnica, que es
cara y riesgosa.
El promotor elabora los proyectos para cada vivienda
sabiendo cul es el monto mximo al que puede acceder el
postulante.
Reduce el nmero de cadas de postulantes, pues aplican con
un ahorro y un crdito aprobados a los que se va a adecuar el
tamao de su vivienda, y no al revs.
Reduce las expectativas del segmento social objetivo (me
hicieron el diseo y al final no hubo nada).
Es ms coherente con la variedad de ingresos de la poblacin
y facilita que en un mismo proyecto est Techo Propio
(densificacin y mejoramiento) y Mi Vivienda, adems de
diferentes soluciones de vivienda.
Permite precalificar a los promotores y organizarlos desde el
inicio.
Esquema del proceso: postulacin y desembolso

Actualmente, el piloto desarrollado por el Estado y un gobierno

local se ejecuta en el distrito de Villa El Salvador; sus resultados
servirn para comprobar las hiptesis y soluciones alternativas antes
de lanzar un programa nacional de subsidios para el mejoramiento
y densificacin de vivienda.

3. El marco institucional y de gestin

Condicionantes para la densificacin asistida
Los aspectos fsicos ms sensibles que es preciso comprobar en las
unidades existentes sobre las cuales se pretenda construir una
ampliacin o una nueva vivienda, son:
sus condiciones de habitabilidad;
su resistencia estructural; y
su certificacin legal.
En tal sentido, un programa de densificacin a escala nacional deber
establecer los parmetros tcnicos mnimos y ptimos, as como
las formas de evaluacin y medicin de ambos aspectos en los
inmuebles que van a ser intervenidos, sea para descartarlos o para
plantear las recomendaciones para su habitabilidad, conformidad
de obra e inscripcin registral, con las anotaciones o cargas que
resulten necesarias.
El proceso
Para llevar adelante un vasto proceso de densificacin habitacional
asistida, desco considera necesario contar con un sistema que
aliente, supervise y encamine la actividad. Al respecto, queremos
sealar las siguientes consideraciones de base:

104

Este anlisis estableci la necesidad de implementar un proyecto

piloto en el que el Estado acte como facilitador de los procesos.
En un primer momento se propuso desarrollar el piloto en la zona
de la margen izquierda del ro Rmac, pero luego de una evaluacin
se vio que no era tcnicamente posible debido al alto grado de
consolidacin urbana de esa zona.

La actuacin del sector Vivienda debe facilitar la produccin

de vivienda y no sustituir la iniciativa privada.
La accin del Gobierno Central debe fortalecer a los
gobiernos regionales y municipales en la toma de decisiones
y en su compromiso por la vivienda para las mayoras.
Deben modificarse las normas y mecanismos vigentes, pues
no han sido pensados para la produccin de pequeas
unidades de vivienda a cargo de pequeas empresas o del
propietario de la vivienda y del terreno.

Servicio de Asistencia Tcnica Municipal (SATEM)

Esta iniciativa recoge la filosofa de la propuesta de Calidad,
desarrollada en captulos previos.
Para implementar un programa de densificacin habitacional,
desco propone la creacin de un servicio de asistencia tcnica de
carcter municipal (SATEM). Este servicio funcionara en convenio
con el MVCS; su finalidad sera facilitar la actividad de diversos
agentes que intervienen o pueden intervenir en la produccin de
vivienda, para lo que se establecer convenios con estas entidades.
El servicio ser diseado para cumplir con los siguientes objetivos:
Facilitar los procesos de produccin de nueva vivienda por
densificacin con niveles de calidad compatibles con los
estndares de las ciudades peruanas modernas. Si la vivienda
producida o resultante fuera subestndar, el servicio no habr
sido de utilidad.
Convencer y no imponer a quienes, por no haber contado
con apoyo institucional, se acercan a las instituciones pblicas
con desconfianza y desdn.
Operar incidiendo en la multiplicidad de agentes privados y
pblicos que intervienen o pueden intervenir en la produccin
de vivienda popular. Mediante la motivacin y orientacin se
persigue que estos agentes confluyan en sus actividades y en
la buena calidad de los resultados, sin desmedro de sus
intereses econmicos y productivos.
No sustituir a quienes pueden brindar servicios a las familias
sino, ms bien, proporcionar aquellos servicios que no estn
al alcance de las familias. Por lo tanto, los servicios prestados
directamente por el SATEM pueden cambiar conforme se
desarrolle el mercado y surjan necesidades que no sean
atendidas por los actores privados y comunitarios.
Crear un sistema operativo de asistencia tcnica y control de
calidad que cumpla, de manera adecuada a nuestro medio,

con los principios convencionales que rigen los procesos de

autorizacin y control de obra. Permitir la formalizacin de
aquellas actividades de produccin de alojamiento para
familias de bajos ingresos que muestren potencial para atender
de manera efectiva las demandas de quienes no tienen
alojamiento en propiedad o en alquiler.
Proporcionar elementos de juicio sistematizados para el
montaje de un sistema nacional de apoyo a la densificacin
habitacional.
Principio de operacin del servicio
Se trata de un servicio municipal instaurado para garantizar el
derecho a la vivienda de quienes toman iniciativas para atender sus
necesidades de alojamiento. Busca orientar a las familias o a los
pequeos productores de viviendas (entidades tcnicas) de muy
bajo costo en las numerosas y complejas situaciones que tienen
que enfrentar cuando producen una vivienda. Cuando una familia
promotora logre producir una nueva vivienda digna o adquirir una
vivienda producida localmente por pequeos productores, el
servicio SATEM habr cumplido su objetivo.
Existen numerosas instituciones, organismos y empresas que
participan o deben participar en el proceso de densificacin de
viviendas, a saber:
profesionales o personas empricas que hacen diseos y
planos de viviendas;
pequeas empresas dirigidas por maestros de obra que
edifican las viviendas (entidades tcnicas);
los Registros Pblicos, donde debe inscribirse toda nueva
propiedad producida;
cajas municipales, cooperativas, bancos, Edpymes y el Banco
de Materiales, que posibilitan el financiamiento para la
construccin;
colegios profesionales, universidades, ONG y dems, que
tienen vocacin de servicio a la comunidad;
el Estado, como promotor y facilitador de las polticas, as
como gestor de una poltica de subsidios para la vivienda
popular progresiva.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 4. Propuesta para una poltica pblica de mejoramiento y densificacin habitacional

Una accin de alcance masivo slo puede efectuarse con

sistemas claros y universales, con normas adecuadas y, por
cierto, colocando a la autoridad del lado del productor de las
viviendas.

105

La accin de estos y otros grupos no llega a las familias en la

magnitud y oportunidad debidas. Adems, muchas veces se
contradicen en vez de confluir. En ciertos casos, cuando varios
organismos y grupos actan en la misma ciudad, no slo no
coordinan entre s, sino sus actividades se superponen.

El servicio SATEM actuar estableciendo interfases entre grupos

de familias (o familias individuales, en los primeros casos) y diversas
entidades o grupos privados que intervienen en la produccin de
un nuevo alojamiento. All donde sea posible, actuar en convenio
con los organismos que deben intervenir.

El servicio SATEM ayudar a eslabonar procesos que son percibidos

como asuntos aislados y a mostrar oportunidades tanto a las familias
como a los agentes que intervienen en la produccin de vivienda.

Para cada actividad hay organismos o empresas que brindan

servicios. La oficina SATEM interviene facilitando el acceso de las
familias a estos servicios y se posiciona como un organismo de
asistencia que da un valor agregado a la actividad desempeada por
otros.

El servicio actuar del siguiente modo:

Promoviendo la agrupacin de las familias de una misma
circunscripcin que en un momento dado van a edificar, con
el objeto de facilitar sus actividades.
Orientando de oficio a los grupos, monitoreando sus
actividades y facilitndoles el acceso a recursos y servicios.
Proporcionando un men de posibilidades para cada
proyecto que los promotores de la edificacin desean
emprender.
Los funcionarios del servicio deben aspirar a ser considerados
como los asesores de confianza de la familia que quiere realizar
una mejora en su vivienda o que desea edificar una nueva
vivienda. Esto plantea la necesidad de contar con
profesionales altamente motivados y capacitados, que
entienden que cada casa es un caso y que son capaces de
modificar las actitudes negativas que existen respecto de la
labor pblica.
Al final de un proceso por ejemplo, al disponer de los
planos definitivos de la edificacin o culminar una
construccin, el servicio avalar la actividad con la firma
de profesionales responsables.

106

En vista de que este servicio a los constructores no se ha efectuado

de manera adecuada y universal en el pas, en un primer momento
no puede cobrarse por la prestacin del SATEM, o no puede
aspirarse a cubrir sus costos con los aportes de los usuarios. En
todo caso, debe tenerse claro que el cobro que se har ms adelante
es el de una tasa y no el de un impuesto. El aumento del valor
predial y la consecuente recaudacin municipal, que se incrementar
con los aos en la medida en que la conciencia tributaria sea mayor,
asegurar la sostenibilidad del servicio en el futuro.

Por sus caractersticas intrnsecas, la asistencia tcnica no solamente

brinda servicios a las familias o a los promotores inmobiliarios,
sino tambin a los dems agentes que, como los bancos, los registros
pblicos y los profesionales, encuentran dificultades para llegar a
sus potenciales clientes debido a la falta de eslabonamiento de los
procesos constructivos.

Visin del servicio SATEM

Que la vivienda existente en los barrios tenga, en el ms breve plazo,
condiciones aceptables de habitabilidad y que soporte una nueva vivienda
arriba o a su lado (estructuras y ventilacin).
Que en el ms breve plazo las familias produzcan una nueva vivienda,
arriba o al lado, que sea adecuada para el nuevo usuario de acuerdo a
los criterios que se desprenden de la legislacin peruana en la materia,
convenientemente adecuados (acceso independiente, casco habitable con
zona hmeda y techo ligero sustituible por techo definitivo).
Misin del servicio SATEM
Proporcionar toda la asistencia profesional en el diseo y ejecucin de
obra necesaria para que las familias cuenten con una nueva vivienda
adecuada, arriba o al lado de la ya existente.
Apoyar a las familias en todas sus gestiones financieras y legales que les
posibiliten obtener los recursos y la seguridad en la tenencia de la vivienda.
Los propietarios finales de las nuevas unidades habitacionales debern
pertenecer a los estratos C D y E de la poblacin.
Promover un cambio cultural respecto a los procesos de produccin de
vivienda en uno o varios lotes a la vez. Proveer de informacin sistemtica
a quienes toman decisiones sobre las polticas de mejoramiento urbano y
densificacin.