Presupuesto y Gasto Pblico 45/2006: 117-127

Secretara General de Presupuestos y Gastos

2006, Instituto de Estudios Fiscales

El control de los contratos en la colaboracin

pblico-privada
MARIO GARCS SANAGUSTN
Ministerio de Economa y Hacienda
Recibido: Diciembre 2006
Aceptado: Enero 2007

Resumen
El objetivo de este documento es analizar un posible sistema de evaluaciones de PPPS, de acuerdo con la experien
cia espaola. El proceso de reforma en que se inserta la institucin presupuestaria en Espaa tiene como principal
punto de referencia la disciplina presupuestaria. En este contexto de recursos escasos, PPPS ofrece razones eviden
tes para operar como un instrumento vlido en orden a salvaguardar los principios de eficacia, eficiencia y calidad,
toda vez que permite allegar financiacin del sector privado y provee incentivos a los operadores privados para opti
mizar la gestin del servicio de acuerdo con el plazo de ejecucin del contrato.
Este trabajo aspira a presentar una aproximacin a los instrumentos y mecanismos de evaluacin de PPPS, en el
marco del sistema espaol, reconociendo, de partida, que hasta el momento se han realizado un nmero muy limita
do de evaluaciones en nuestro pas. En los prximos das, se aprobar la nueva Ley de contratos del sector pblico.
De conformidad con las nuevas normas que entrarn en vigor, este documento determina las condiciones ptimas
para desarrollar las evaluaciones, en trminos de control interno.
Palabras clave: contratos, colaboracin pblico-privada, concesin de infraestructuras, gestin de servicios pbli
cos, control interno, auditoria pblica.
Clasificacin JEL: H40, H50, H54, K12.

1. Condicionantes para la cooperacin pblico-privada.

El control en un contexto de partenariado pblico/privado.
Reflexiones generales
La disponibilidad de recursos financieros por parte de los Estados ms desarrollados se
ha ido erosionando en las ltimas dcadas, a consecuencia fundamentalmente de polticas
fiscales basadas en la reduccin de la carga impositiva sobre los contribuyentes y restriccio
nes presupuestarias que penalizaban el dficit y establecan como tendencia la estabilidad
presupuestaria. Este escenario de poltica macroeconmica ha derivado en la bsqueda de
soluciones y alternativas viables para el mantenimiento y an crecimiento de la tasa de in
fraestructuras y de las prestaciones de servicios pblicos, en atencin a las demandas genera
les de los ciudadanos, que lejos de minorarse, crecen en mercados competitivos y globaliza
dos. La capacidad de financiacin del sector pblico exige, por consiguiente, atraer capital

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privado en condiciones que no afecten a la disciplina del conjunto presupuestario y, en defi

nitiva, que no afecten a los objetivos de contabilidad nacional. En particular, la adhesin de
la mayora de Estados europeos a la Unin Europea y las limitaciones derivadas de los com
promisos de convergencia del Tratado de Maastricht han dado paso, con mayor o menor in
tensidad, a insertar al sector privado en las polticas pblicas al servicio de ejecucin de in
fraestructuras y servicios.
Por tanto, el gap existente entre las necesidades en infraestructura y los recursos presu
puestarios, descontando el crnico recurso al dficit pblico, permite explorar vas de inte
raccin entre ambos sectores. En cambio, la experiencia europea presenta ndices mayorita
rios de ejecucin de inversin basados en frmulas convencionales de contratacin, que en
2003, de acuerdo con los datos del Meeting Investment Challenge (HM Treasury, 2003), al
canzaban el 85 por ciento. A diferencia de la contratacin tradicional, basada en la compra e
incorporacin de activos por parte del sector pblico al sector privado, en la colaboracin p
blico-privada (CPP) el sector pblico adquiere servicios del sector privado, que asume a su
vez compromisos de rendimiento y de gestin de la infraestructura y del servicio a lo largo
del tiempo. Segn la misma fuente citada, la experiencia y el know-how del sector privado
siempre se ha utilizado en los contratos pblicos pero en los contratos tradicionales las em
presas construan y desaparecan, mientras que la CPP pretende garantizar que el sector
privado se responsabilice de la calidad del diseo y de la construccin que lleva a cabo, as
como del mantenimiento de los activos a largo plazo, de modo que se logre el mximo apro
vechamiento de la inversin realizada. 1
En una primera aproximacin a este fenmeno, se advierte que la CPP est compuesta
por un complejo de relaciones, que escapa a la simplicidad del sistema de contratacin de
obra pblica o de gestin de un servicio pblico. Ahora bien, para afrontar con seguridad las
cuestiones adyacentes a este fenmeno, entre las cuales debe significarse la articulacin de
un modelo de control eficiente, conviene delimitar el concepto, que, lamentablemente, pre
senta, un contenido polismico:
a) De acuerdo con el BEI (2004), CPP es un trmino genrico para las relaciones for
madas entre rganos del sector pblico y empresas del sector privado normalmente
con el objetivo de introducir recursos y experiencia del sector privado para ayudar
a proporcionar y a entregar activos y servicios al sector pblico. El trmino CPP se
usa, pues, para describir una amplia variedad de acuerdos de trabajo, desde asocia
ciones estratgicas, informales o flexibles, hasta contratos BDFO (diseo, cons
truccin, financiacin y operacin), pasando por empresas mixtas.
b) En Standard & Poors CPP Credit Survey (2005), se define la CPP como una re
lacin a medio-largo plazo entre los sectores pblico-privado que conlleve com
partir los riesgos y los beneficios de unas habilidades, una experiencia y una finan
ciacin multisector para obtener los resultados deseados de las polticas.
De hecho, en el acervo jurdico comunitario no existe en la actualidad un concepto ge
nuino de CPP, si bien en el Libro Verde sobre la colaboracin pblico-privada y el Derecho
comunitario en contratacin pblica y concesiones (Bruselas, 30.4.2004) incardina en este
concepto las diferentes formas de cooperacin entre las autoridades pblicas y el mundo

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empresarial, cuyo objetivo es garantizar la financiacin, construccin, renovacin y gestin

o el mantenimiento de una infraestructura o la prestacin de un servicio (epgrafe 1 del Li
bro Verde).
Como principales caractersticas de las CPP, el Libro Verde seala los siguientes ele
mentos (epgrafe 2 del Libro Verde):
la duracin relativamente larga de la relacin, que implica la cooperacin entre el
socio pblico y el privado en diferentes aspectos del proyecto.
el modo de financiacin del proyecto, en parte garantizado por el sector privado, en
ocasiones a travs de una compleja organizacin entre diversos partcipes, de modo
que la financiacin puede ser perfectamente mixta.
el operador privado, que participa en diferentes etapas del proyecto (diseo, realiza
cin, ejecucin y financiacin) se diferencia del socio pblico que se concentra fun
damentalmente en la definicin de objetivos en trminos de calidad, preferencias es
tratgicas y polticas de precios.
el reparto de los riesgos entre el socio pblico y el privado, al que se le transfieren
los riesgos que habitualmente soporta el sector pblico, en los trminos que se esta
blezcan en cada cooperacin. 2
Pues bien, y como cuestin de principio, debe afirmarse que el control financiero de la
actividad contractual del sector pblico est enfocado hacia formas y tcnicas tradicionales
de contratacin, donde se han puesto en evidencia en repetidas ocasiones problemas crnicos
como son los retrasos en la ejecucin de la infraestructura, y las modificaciones sobrevenidas
sobre el proyecto y presupuesto inicial que suponen un sobrecoste sobre la valoracin origi
naria. Estas disfunciones son concurrentes en otros Estados de nuestro entorno: la National
Audit Office (NAO) del Reino Unido (1999) desvel que slo un 30 por ciento de los princi
pales proyectos de construccin se entregaban a tiempo y slo un 27 por ciento respetaba el
presupuesto inicial. En resumen, la compra de activos por el sector pblico al sector privado
no est exenta tambin de problemas en trminos de ejecutabilidad y costes financieros deri
vados de las alteraciones temporales o materiales de las infraestructura.
Por ello, y en trminos de intecambiabilidad o sustitucin de tcnicas de contratacin,
el primer elemento de reflexin en el mbito del control de la actividad del sector pblico,
que incumbira a los rganos de control interno, es determinar si la opcin a la cooperacin
ofrece una plusvala real en relacin con el resto de alternativas, y si los costes de transferen
cia al sector privado son razonables en trminos de eficiencia econmica. A esa misma con
clusin se llega en el apartado 5 del Libro Verde. Del mismo modo, y con independencia de
razones de deseabilidad y oportunidad poltica sobre la seleccin de este mtodo de coopera
cin, hay que tener presente que la misma se articula como un contrato, de tal manera que la
preparacin y adjudicacin del mismo habr de llevarse a cabo de acuerdo con la normativa
comunitaria y nacional sobre contratacin pblica. As pues, de un primer anlisis propio de
control interno, la valoracin inicial debe hacerse en clave de idoneidad econmica y finan
ciera de la decisin, lo que obliga a contrastar alternativas, y la segunda valoracin, en clave

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de cumplimiento, exige verificar el cumplimiento de las reglas generales sobre contratacin

y, de manera singular, los principios generales de publicidad, objetividad y concurrencia. 3

2. La ordenacin jurdica de las CPP en el Derecho espaol: avance

sobre los factores susceptibles de control
El concepto de CPP presenta mltiples manifestaciones, no todas unvocas, que obligan
en este trabajo, a adoptar un criterio extensivo, al punto de comprender en tal categora, al
menos, hasta tres formas contractuales y orgnicas diferentes:
a) la CPP segn el artculo 11 del proyecto de Ley de contratos del sector pblico
b) la CPP como forma organizada institucionalmente de prestacin del servicio entre
el operador pblico y privado
c) la concesin de infraestructuras

2.1. La CPP segn el artculo 11 del proyecto de Ley de contratos del sector
pblico
Nuestro Derecho interno va a incorporar, por primera vez con carcter general, una ca
tegora tpica de CPP cuando se apruebe definitivamente el proyecto de Ley de Contratos del
sector pblico conforme a la cual constituye un CPP el supuesto en que una Administracin
Pblica encarga a una entidad de derecho privado, por un perodo determinado de tiempo
en funcin de la duracin de la amortizacin de las inversiones o de las frmulas de finan
ciacin que se prevean, la realizacin de una actuacin global e integrada que, adems de
la financiacin de inversiones inmateriales, de obras o de suministros necesarios para el
cumplimiento de determinados objetivos de servicio pblico o relacionados con actuaciones
de inters general, comprenda alguna de las siguientes prestaciones:
a) la construccin, instalacin o transformacin de obras, equipos, sistemas, y pro
ductos o bienes complejos, as como su mantenimiento, actualizacin o renova
cin, su explotacin o su gestin.
b) la gestin integral del mantenimiento de instalaciones complejas.
c) la fabricacin de bienes y la prestacin de servicios que incorporen tecnologa es
pecficamente desarrollada con el propsito de aportar soluciones ms avanzadas
y econmicamente ms ventajosas que las existentes en el mercado.
d) otras prestaciones de servicios ligadas al desarrollo por la Administracin del ser
vicio pblico o actuacin de inters general que le haya sido encomendado.
Aade el apartado segundo de este artculo que el contratista colaborador de la Admi
nistracin puede asumir, en los trminos previstos en el contrato, la direccin de las obras
que sean necesarias, as como realizar, total o parcialmente, los proyectos para su ejecucin y
contratar los servicios prestados. Por lo que respecta a la contraprestacin, el apartado terce

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ro establece que consistir en un precio que se satisfar durante toda la duracin del contrato
y que podr estar vinculado al cumplimiento de determinados objetivos.
A la vista de la regulacin proyectada, son varios los extremos susceptibles de control,
dentro de la modalidad de control financiero permanente establecida en la Ley General Pre
supuestaria, al amparo del artculo 159, a cuyo tenor el control financiero permanente inclui
r las siguientes actuaciones, que se proyectan sobre el objeto y desarrollo de las CPP:
a) Verificacin del cumplimiento de la normativa y procedimientos aplicables a los
aspectos de la gestin econmica a los que no se extiende la funcin interventora.
b) Seguimiento de la ejecucin presupuestaria y verificacin del cumplimiento de los
objetivos asignados a los programas de los centros gestores del gasto y verificacin
del balance de resultados e informe de gestin.
/.../
f) Anlisis de las operaciones y procedimientos, con el objeto de proporcionar una
valoracin de su racionalidad econmico-financiera y su adecuacin a los princi
pios de buena gestin, a fin de detectar sus posibles deficiencias y proponer las re
comendaciones en orden a la correccin de aqullas.
La evaluacin y control en la fase de elaboracin, preparacin y formalizacin del con
trato de la CPP deber tener por objeto el siguiente anlisis de cumplimiento y eficiencia en
el marco de esta tcnica de control:
a) en primer lugar, el anlisis exige una correcta definicin de los objetivos del pro
yecto transferido al operador privado, con el fin de poder evaluar peridicamente
la consecucin de los mismos, en trminos de eficiencia y calidad del servicio o la
infraestructura. Toda vez que la fase de planificacin y establecimiento de objeti
vos corresponder al socio pblico, el rgano de control interno habr de formular
opinin sobre la viabilidad, ejecutabilidad y funcionalidad de los fines, de modo
que se hallen expresados con nitidez y precisin, debidamente secuenciados en pe
rodos de ejecucin de la actividad contratada, a travs del instrumento del pliego
de prescripciones tcnicas. Es evidente, asimismo, que tales objetivos deben estar
precedidos y asentados en ndices de medicin o indicadores de cumplimiento que
permitan adverar, con garantas, el cumplimiento de los compromisos contractua
les asumidos. Por lo dems, esos datos deben formar parte del proceso de prelicita
cin e informacin pblica, para preservar la transparencia del proceso e incluso
facilitar la incorporacin de mejoras o variantes por el operador privado cuando
sea factible.
b) en segundo lugar, el control ha de enfocarse a emitir opinin sobre la idoneidad del
perodo de explotacin de la obra o el servicio, a fin de determinar si la contrapres
tacin del socio pblico es eficiente en comparacin con los costes de actividad del
operador privado, an cuando el socio pblico deba garantizar, en la mayora de
los casos el equilibrio econmico y financiero del proyecto. En efecto, el perodo
es una variable esencial en la relacin cooperativa entre ambos socios, por cuanto
el operador privado busca rentabilizar su inversin de activos, y la Administracin

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Pblica garantizar un nivel de prestacin de servicios sostenido a lo largo de un de

terminado plazo.
c) en tercer lugar, en clave de intercambiabilidad de la gestin directa por la gestin
compartida pblico/privada, y tal como se indicaba en el apartado anterior, el con
trol ha de versar sobre los estudios tcnicos y econmico-financieros que realice el
gestor para motivar la traslacin de riesgos y gestin al operador privado, descon
tando la prima de decisin discrecional de orden poltico que puede imperar a la
hora de seleccionar esta modalidad de contratacin.
d) en cuarto lugar, las relaciones de la CPP, al tener proyeccin sucesiva en el tiempo,
evolucionan y se adaptan a los cambios macroeconmicos y tecnolgicos, as
como a necesidades de inters general. Las modificaciones que se operan en esta
categora de contratos no presentan inconvenientes, siempre y cuando estn previs
tas y no alteren, por consiguiente las condiciones de publicidad y concurrencia. Por
ello, el rgano de control ha de validar el rgimen de las transformaciones, so pena
de que los cambios amparen un fraude contractual y adulteren la transparencia e
igualdad de trato del procedimiento adjudicador inicial. Por esa misma razn, en
los pliegos de clusulas administrativas constarn, y como tales deben ser objeto
de examen, clusulas de ajuste automtico en determinados supuestos, fundamen
talmente de indexacin de precios, o bien clusulas ms abiertas de revisin por
concurrencia sobrevenida de determinadas circunstancias. En este supuesto, el
control ha de comprender la descripcin y operabilidad de estas clusulas.
e) finalmente, las condiciones de prestacin de la actividad, por razn de su compleji
dad tcnica y su duracin, y a un determinado patrn de calidad, comportan habi
tualmente que la competencia de operadores en la licitacin sea reducida, cohabi
tando en mercados oligoplicos. Pues bien, ms all de que la adjudicacin habr
de basarse imperativamente en los criterios objetivos que se establezcan, el control
financiero deber manifestar la idoneidad de los criterios de seleccin, a fin de ex
cluir posibles situaciones de expulsin del mercado de competidores por razn del
sesgo de determinados criterios, que no se justificaran en el mercado.
Transcurridas las fases propias de preparacin y adjudicacin de los contratos, las CPP
despliegan sus efectos jurdicos, con la contrapartida a cargo de la Administracin Pblica en
concepto de contraprestacin econmica por la prestacin del servicio, momento en el que
lgicamente debe procederse asimismo a la realizacin de actuaciones de control financiero:
a) la primera actuacin de control, de alcance general, es la verificacin peridica y
concomitante del cumplimiento de las misiones encomendadas al operador priva
do, en trminos de costes y de calidad del servicio, en orden a satisfacer las obliga
ciones que dimanan del cumplimiento del contrato. En este supuesto, adems de la
funcin estricta de control financiero permanente, sobre el expediente de gasto re
cae la preceptiva funcin fiscalizadora.
b) en segundo trmino, son habituales las clusulas step-in en esta categora de
contratos, de tal suerte que actan como niveladores automticos por parte del ope
rador pblico en caso de descenso del flujo financiero del proyecto, e incluso pue

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den operar como instrumentos automticos de rescisin del vnculo contractual

cuando tal disminucin sea insostenible para el rgano adjudicador. Habida cuenta
del efecto econmico de esta contingencia, el control debera comprender el anli
sis de las causas de estas disminuciones, as como de la actuacin del rgano adju
dicador frente a las mismas.
c) por ltimo, hay modificaciones que se producen a lo largo de la vida del contrato,
imprevistas contractualmente y que pudieran ser aceptables cuando un aconteci
miento imprevisible las hace necesarias o cuando estn justificadas por razones de
inters pblico. Algunas de esas modificaciones, por su intensidad objetiva o tem
poral, comportaran un nuevo contrato, de tal modo que corresponde al control fi
nanciero permanente verificar que por la va de la aceptacin de estas modificacio
nes se est desnaturalizando la concurrencia originaria y, por ende, se est
impidiendo convocar un nuevo concurso. 4
Pues bien, todas las reflexiones que se han formulado en torno a las tcnicas de control
predicables de las CPP, en el mbito del fuero de competencias de la Intervencin General de
la Administracin del Estado, se han expresado en trminos del ejercicio del control finan
ciero permanente. En cambio, la magnitud y la trascendencia de estas operaciones, que van a
cobrar mayor relevancia en los prximos aos, exige reflexionar, al menos, sobre dos posi
bles variables de control, complementarias a la ya analizada:
a) la primera de ellas, de raz legal, se basara en el reconocimiento en la Ley General
Presupuestaria de una auditora especfica tpica, que bajo la denominacin de au
ditora de CPP, se incluyese en el inventario del artculo 169 y siguientes de dicho
cuerpo legal. Los resultados de la auditora versaran sobre la gestin de la activi
dad por parte del operador privado, extendiendo el examen a la comprobacin del
cumplimiento de los fines, en condiciones de calidad, excelencia y eficiencia, los
costes de ejecucin de la actividad, y los flujos financieros en forma de precios que
se obtengan de la explotacin del proyecto. Esta frmula de auditora especfica
tendra efectos extramuros de la Administracin, toda vez que se realizara en sede
del socio privado, al que, en buena lgica, debera remitirse, prima facie, el in
forme emitido por el rgano de control. Recibidas las correspondientes alegacio
nes, correspondera remitir el informe al rgano adjudicador/socio pblico para
atender las recomendaciones que estimase oportunas.
b) la segunda de ellas, de raz convencional o contractual, consistira en imponer el
deber al adjudicatario, en el pliego de clusulas administrativas, de someterse a las
pruebas de auditora de la Intervencin General con el objeto y alcance definido en
el apartado anterior.
Cualquiera que sea la frmula que finalmente se adopte, es evidente que la CPP, por su
propia configuracin jurdico-econmica, supone un debilitamiento del control pblico de la
actividad, circunstancia sta que debera ser superada con la instrumentacin de un rgimen
de control especfico apto para la clase de prestaciones que estos proyectos comportan.

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2.2. La CPP entendida como institucionalizacin de un ente

pblico-privado para la gestin de un servicio pblico
El Libro Verde, en su epgrafe 52, contiene otra variante de CPP que implica la crea
cin de una entidad en la que participan, de manera conjunta el socio pblico y el socio pri
vado. Esta modalidad de institucionalizacin de la actividad a travs de constituciones de so
ciedades o consorcios de carcter mixto es muy habitual en la esfera local, para la prestacin
de determinados servicios por empresas municipales (residuos o abastecimiento de agua).
Desde el punto de vista del Derecho interno, el artculo 256 del proyecto de ley de con
tratos del sector pblico, trasunto del artculo 156 del Texto Refundido de la Ley de Contra
tos de las Administraciones Pblicas, contiene hasta cuatro modalidades de contratacin de
gestin de servicios pblicos:
a) la concesin, por la que el empresario gestionar el servicio a su propio riesgo y
ventura
b) gestin interesada, en cuya virtud la Administracin y el empresario participarn
en los resultados de la explotacin del servicio en la proporcin que establezca el
contrato
c) concierto con personal natural o jurdica que venga realizando prestaciones anlo
gas a las que constituyen el servicio pblico de que se trate
d) sociedad de economa mixta en la que la Administracin participe, por s o por me
dio de una entidad pblica, en concurrencia con personas naturales o jurdicas
Pues bien, a esta ltima modalidad de gestin de servicios pblicos correspondera la
tcnica de la institucionalizacin pblico-privada prevista en el Libro Verde, que, desde el
punto de vista del control financiero permanente y de la auditora pblica presenta mayores
ventajas, toda vez que tales entes se imbrican en el sector pblico, y como tales, estn sujetos
a los instrumentos y dispositivos de control previstos con carcter general para los entes y so
ciedades que lo integran.
Es en cambio en la fase de seleccin del socio privado, donde el control deber enfocar
para analizar si la eleccin ha recado en un operador de mercado que presenta la oferta ms
ventajosa, por razn de su capacidad tecnolgica, financiera o su propia experiencia, porque
de lo contrario, la asuncin de un compromiso corporativo con un operador de mercado ina
decuado podra llevar aparejada una violacin de las normas comunitarias en materia de con
tratacin y concesiones. Del mismo modo, si la autoridad competente accediera a una opera
cin de cesin de capital a un socio privado para ejercer la influencia sobre el consorcio o la
sociedad de economa mixta, el control debera garantizar asimismo el respeto de los princi
pios de transparencia e igualdad de trato.

2.3. La concesin de infraestructuras y su control

Al contrato de concesin de obra pblica dedica el Captulo II del Ttulo II del proyecto
de ley de contratos del sector pblico una amplia regulacin, tributaria de la reciente modifi
cacin del Texto Refundido en esta misma materia.

El control de los contratos en la colaboracin pblico-privada

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Por su propia naturaleza, las previsiones de control indicadas para las CPP son perfec
tamente extensibles a los contratos de concesin de infraestructuras, con la particularidad
adems de que en esta clase de contratos, por imperativo del artculo 248 del proyecto de ley,
el concesionario queda obligado a hacer entrega a la Administracin concedente de las obras
incluidas en la concesin en buen estado de uso y conservacin, as como los bienes e insta
laciones necesarios para su explotacin y de los bienes e instalaciones incluidos en la zona de
explotacin comercial.
No obstante, el rgimen econmico-financiero de la concesin presenta unas reglas es
peciales que debern ser objeto de la debida comprobacin en el ejercicio del control finan
ciero permanente:
a) si bien la financiacin de las inversiones corre a cargo del propio concesionario,
pueden existir razones de rentabilidad econmica o social, por las que la Adminis
tracin aporte financiacin conjunta, mediante subvenciones o prstamos reinte
grables (artculo 236). En este supuesto, el rgano de control ha de verificar que las
previsiones contenidas en el pliego de clusulas administrativas generales son ra
zonables en trminos de rentabilidad econmica o social o como resultado de cual
quier otra circunstancia debidamente motivada de inters general. Del mismo
modo, cabe la posibilidad de que la Administracin efecte aportaciones no dine
rarias (artculo 237).
b) la retribucin del concesionario se lleva a cabo preferentemente a travs de las tari
fas que abonan los usuarios de la infraestructura, que han de ser fijadas por el rga
no de contratacin en el acuerdo de adjudicacin. En este sentido, corresponder al
rgano de control interno verificar si el concesionario respeta las tarifas aprobadas
por el rgano adjudicador. Adicionalmente, cabe tambin que sea la propia Admi
nistracin la que satisfaga retribuciones al concesionario. Pues bien, a la vista del
deber que recae sobre la Administracin de mantener el equilibrio econmico del
contrato, tanto por modificaciones a instancia de la Administracin, como por cau
sas de fuerza mayor o alteraciones de la demanda, el restablecimiento del equili
brio forzar a un incremento de las tarifas a usuarios y/o un aumento del perodo
concesional, circunstancias que en ambos casos debera ser objeto de adecuada
comprobacin en sede de control financiero permanente. En el primer caso, ade
ms, el control debera versar sobre el coste de actividad concesional, a fin de ase
gurar que los precios de respuesta a situaciones de desequilibrio no suponen un
precio excesivo en atencin al servicio contratado. Ese control de costes debera
llevar aparejado previamente que se impusiera un modelo nico de contabilidad
analtica para concesionarios y que el pliego de clusulas administrativas generales
impusiera el deber de remisin del mismo al rgano adjudicador y, por tanto, que
fuera disponible tambin para el rgano de control. Sobre este particular, Martnez
Fuentes (2006) 5 enumera como aspectos que preocupan a un auditor del coste de
las concesiones los siguientes:
la existencia de costes indirectos que deben repercutirse como coste del servicio
y los mecanismos de su valoracin e imputacin

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la valoracin del coste de las obras, instalaciones y elementos materiales que el

concesionario aporta a la concesin y que revertirn a la Administracin Pblica
criterios de amortizacin de dichos elementos, as como la necesidad o no de
dotar un fondo de reversin
estado adecuado de los bienes que revierten
la poltica retributiva y de negociacin con el personal
los ingresos o decrementos de costes que de forma accesoria puedan producirse
en la prestacin del servicio y que disminuyan el coste neto de su ejecucin
c) a fin de garantizar la viabilidad econmica de la explotacin, la Administracin
podr otorgar subvenciones (peajes en sombra), prstamos participativos o subor
dinados, as como otras ayudas excepcionales. En este caso, y con la misma justifi
cacin que en el supuesto anterior, el control financiero permanente habr de deter
minar las razones por las cuales hayan podido decaer las condiciones iniciales de
viabilidad, as como determinar la responsabilidad, exgena (factores de demanda)
o endgena (ineficiente uso de recursos productivos propios) de tales cambios.
Respecto al control de calidad y cumplimiento efectivo de los compromisos asumidos
en el contrato, el control debera extenderse, en propiedad, a la verificacin de que los recur
sos comprometidos, humanos y tcnicos, en el acuerdo de adjudicacin estn siendo utiliza
dos efectivamente en la explotacin de la concesin. Habida cuenta de que los activos revier
ten a la Administracin a trmino de la concesin, el control pblico sobre la existencia,
funcionalidad y estado de uso de los mismos ha de representar una prioridad del control.
En ltimo extremo, la funcin de las posibles auditoras sobre concesiones tiene un valor
principal: velar por la adecuada calidad del servicio y responder de la bondad de las tarifas.
Al igual que se indic en el apartado primero, podra configurarse una tcnica de audi
tora especfica sobre concesiones en la Ley General Presupuestaria, o bien, por el contrario,
imponer el deber al concesionario de someterse a la citada auditora, que se ejecutara bien
directamente por los efectivos de la Intervencin General, bien mediante una auditora priva
da cuyo coste correra a cargo del concesionario.

Notas
1.

Una aproximacin razonable al fenmeno de las CPP en Europa y las potencialidades de su desarrollo en
Espaa obligan a consultar el trabajo La solucin de la cooperacin pblico privada. Realidad y futuro de las
infraestructuras de Europa. Price Waterhouse Coopers, 2005.

2.

Un ejemplo de esta variante de transferencia total del riesgo al operador privado est representada por el con
trato que suscribi el Consorcio EuroLInz, compuesto por inversores espaoles-para un proyecto de autopista
de peaje a 30 aos en su modalidad de DBFO en el noroeste de Irlanda en 2003. El contrato transfera el riesgo
del peaje real al concesionario, por lo que el riesgo de viabilidad de la explotacin de la concesin se transfera
al sector privado. Los costes imprevistos, por ejemplo, han de ser financiados por las entidades financieras y se

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costearan con los peajes, adems de que no exista garanta alguna contra la competencia de las carreteras gra
tuitas ni compensacin alguna a trmino.
3.

A este fin, resulta recomendable la lectura el epgrafe 1.2 del Libro Verde sobre cmo garantizar el desarrollo
de la CPP en condiciones de competencia real y claridad jurdica.

4.

En este sentido, vase el Asunto C-337/98, Comisin contra Francia, sentencia de 5 de octubre de 2000.

5.

Comunicacin al II Congreso Nacional de Auditora del Sector Pblico: El control de las concesiones y ser
vicios prestados de forma externalizada. Sevilla, 2006.

Abstract
The objective of this paper is to present an analysis of the possible system of evaluations of PPPS (Public-Private
Partnerships), according the Spanish experience. The process of reform in which the Spanish budget institution is
engaged has as its principal point of reference budgetary discipline. In this context of scarce resources, PPPs offers
obvious arguments to operate in accordance with the criteria of efficiency, quality and effectiveness, due to allow
private sector financing and profit-maximising private providers incentives to optimize over project duration.
This paper seeks to present an appreciation of the instruments and mechanisms of evaluations of PPPS in terms of
the Spanish framework, recognizing a limited number of evaluations developed at this moment in our country. In the
next days, a new Public Contracts Law will be approved. In attention to the next legal rules, this paper establish the
optimal conditions to practice this evaluations, in terms of internal control.