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Las partes
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1. Legitimacin activa
Artculo 19.
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Cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminada o de difcil determinacin, la legitimacin para
demandar en juicio la defensa de estos intereses difusos corresponder exclusivamente a los organismos pblicos con
competencia en la materia, a los sindicatos ms representativos y a las asociaciones de mbito estatal cuyo n primordial sea la igualdad entre mujeres y hombres, sin perjuicio,
si los afectados estuvieran determinados, de su propia legitimacin procesal.
La persona acosada ser la nica legitimada en los litigios
sobre acoso sexual y acoso por razn de sexo.
2. La Administracin autora de un acto est legitimada
para impugnarlo ante este orden jurisdiccional, previa su
declaracin de lesividad para el inters pblico en los trminos establecidos por la Ley.
3. El ejercicio de acciones por los vecinos en nombre e inters de las Entidades locales se rige por lo dispuesto en la
legislacin de rgimen local.
(Apartado i, introducido por Ley 3/2007, de 22 de marzo, de Igualdad efectiva de mujeres y hombres)
Como puede advertirse, el precepto se reere a quienes estn legitimados activamente para impugnar en sede jurisdiccional la actuacin, inactividad o va de hecho
de las Administraciones Pblicas, sujeta a Derecho administrativo, o las disposiciones
generales con rango inferior a ley.
La Exposicin de Motivos de la vigente Ley de la Jurisdiccin (Ley 29/98, de 13
de julio), respecto de la regulacin de la legitimacin activa, declara: nadie, persona
fsica o jurdica, privada o pblica, que tenga capacidad jurdica suciente y sea
titular de un inters legtimo que tutelar, concepto comprensivo de los derechos subjetivos pero ms amplio, pueda verse privado del acceso a la Justicia.
Sobre esta base, que ya se deduce de la Constitucin, las novedades de la Ley
tienen un carcter esencialmente tcnico. Las ms signicativas se incorporan en
los preceptos que regulan la legitimacin. En cuanto a la activa, se han reducido
a sistema todas las normas generales o especiales que pueden considerarse vigentes y conformes con el criterio elegido. El enunciado de supuestos da idea, en
cualquier caso, de la evolucin que ha experimentado el recurso contencioso-administrativo, hoy en da instrumento til para una pluralidad de nes: la defensa
del inters personal, la de los intereses colectivos y cualesquiera otros legtimos,
incluidos los de naturaleza poltica, mecanismo de control de legalidad de las
Administraciones inferiores, instrumento de defensa de su autonoma, cauce para
la defensa de derechos y libertades encomendados a ciertas instituciones pblicas
y para la del inters objetivo de la ley en los supuestos legales de accin popular,
entre otros.
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a) Legitimacin individual
El art. 19.1.a) reconoce legitimacin activa tanto para la impugnacin de actos
como de disposiciones a las personas fsicas o jurdicas que ostenten un derecho o
inters legtimo individual.
Como dice la Sentencia de la Seccin Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 18 de marzo de 2000, gura en primer lugar la legitimacin nacida de la
titularidad de un derecho subjetivo que, pese a la progresiva ampliacin del instituto,
contina siendo la legitimacin urea. Por mucho que avancen los reconocimientos
de otro tipo de legitimaciones, sta se mantendr siempre como el prototipo de la
gura.
Junto a ella se encuentra la legitimacin de la persona, fsica o jurdica, que ostente un inters legtimo en la demanda.
Este concepto jurdico inters legitimador ha experimentado una evolucin en
el seno del proceso contencioso-administrativo, que ha sido analizada por diversas
Sentencias del Tribunal Supremo, por todas, Sentencia de la Seccin Sexta de su Sala
Tercera, de 12 de febrero de 2002: La jurisprudencia de esta Sala, en sentencias de
dos de julio de mil novecientos ochenta y cinco, cuatro de julio de mil novecientos
ochenta y seis, treinta de abril de mil novecientos ochenta y ocho, veinticuatro de
junio de mil novecientos noventa y cuatro y veintisis de julio de mil novecientos
noventa y seis, ha venido aplicando, en base al artculo 24.1 de la Constitucin, un
concepto amplio de legitimacin procesal, superando as el concepto de inters directo empleado por el artculo 28.1.a) de la Ley de la Jurisdiccin de 1956, si bien,
como precisan las sentencias de diez de mayo de mil novecientos ochenta y tres, nueve
de octubre de mil novecientos ochenta y cuatro y ocho de julio de mil novecientos
ochenta y seis, el simple inters por la legalidad no constituye el sustrato jurdico de
la legitimacin, salvo que de la ilegalidad denunciada se siga un subjetivo perjuicio,
ya que, excepto en los casos de accin popular, en que se objetiva la legitimacin
activa para que una persona pueda ser parte actora ante los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, se precisa que, adems de gozar de capacidad de obrar,
ostente un inters en la anulacin del acto o disposicin recurrida.
La sentencia de trece de septiembre de dos mil exige para reconocer la legitimacin de los recurrentes que stos obtengan de la estimacin del recurso algn
benecio o ventaja, sea ste de carcter material o moral; criterio raticado por las
sentencias de veintiocho de enero, y veinticuatro de febrero y veintids de mayo de
dos mil, y ms recientemente en las sentencias de veinticuatro de febrero y veintids
de mayo de dos mil y treinta y uno de enero y doce de marzo de dos mil uno....
Y en Sentencia de su Seccin Tercera, de 11 de octubre de 2004, se dice: ...
como hemos declarado de forma tan reiterada que excusa de cualquier cita concreta,
la respuesta al problema de la legitimacin debe ser casustica, de modo que no es
aconsejable ni una armacin ni una negacin indiferenciada para todos los casos,
entendindose que su existencia viene ligada a un inters legtimo de parte, a cuya
satisfaccin sirva el proceso, lo que de partida ha de situar el anlisis en la bsqueda
de ese inters.
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personas afectadas por tal edicacin ilegal; personas a las que el artculo 104.2 de
la Ley de la Jurisdiccin atribuye, aun cuando no hubieran sido parte en el proceso
declarativo, la facultad de instar la ejecucin forzosa de la sentencia que exige, para
su cabal cumplimiento, bien el derribo de dicha edicacin, bien su acomodacin, si
llegara a ser posible, a lo que ese artculo 73 demanda. El derecho de esos vecinos a
disfrutar de un medio ambiente adecuado est, directsimamente, concernido.
Pero es que, adems, dichas personas estaran tambin legitimadas como consecuencia del carcter pblico que nuestro ordenamiento jurdico atribuye a la accin
para exigir la observancia de la legislacin urbanstica (artculos 235 de la Ley del
Suelo de 1976 y 304 de la de 1992). La mencin que aquel artculo 104.2 de la Ley de
la Jurisdiccin hace de las partes y personas afectadas, circunscribiendo a unas
y otras la facultad de instar la ejecucin forzosa, no se opone a la conclusin que
acabamos de adelantar, pues la misma razn jurdica que lleva a otorgar legitimacin
a todos para exigir un pronunciamiento jurisdiccional que, en la fase declarativa
del proceso, ordene la observancia de aquella legislacin, existe, permanece, para
otorgar esa misma legitimacin ya en la fase ejecutiva, para exigir la efectiva, la
real observancia de la norma o normas de esa legislacin cuya infraccin ya se ha
declarado.
En esta misma lnea se ha pronunciado el Pleno de la Sala si bien con el Voto
Particular de varios de sus Magistrados en reciente Sentencia de 7 de junio de 2005,
en la que se reconoce legitimacin activa para instar la ejecucin forzosa de una sentencia, a n de proceder a la demolicin de unas obras amparadas en una licencia
que haba sido declarada nula. Su Fundamento Dcimo dispone: procede precisar
ahora que ha de entenderse por personas afectadas. Para ello, debe ser punto de
partida la observacin de que el legislador, o mejor dicho, las normas que hemos de
interpretar, constituidas bsicamente por los ya citados artculos 72.2, 104.2 y 109.1
de la LJ, emplean un verbo, afectar, cuyo signicado en nuestra lengua no es otro, en
la acepcin que aqu interesa, que el de menoscabar, perjudicar o daar. Debe serlo,
tambin, la observacin de que ninguna de esas normas aaden a la exigencia de que
la persona est afectada algn otro requisito o presupuesto; en concreto, no aaden
el requisito o presupuesto de que la persona afectada no hubiera podido ser parte en
el proceso declarativo o de conocimiento; y no lo aaden pese a que los dos ltimos
artculos se reeren a las personas afectadas inmediatamente despus de referirse
a las partes, lo que inclina a pensar que un requisito o presupuesto como el que
acabamos de indicar s hubiera sido introducido en ellos si en su espritu estuviera
presente la idea de que las personas afectadas lo fueran no todas, sino slo, excepcionalmente, las que no hubieran podido ser parte procesal;... Igualmente, debe observarse que el nico lmite temporal que imponen los preceptos que estamos analizando
para que quepa la actuacin procesal de las personas afectadas lo es el que menciona
el ltimo de estos artculos, esto es, mientras no conste en autos la total ejecucin
de la sentencia; lo cual conduce a entender y slo en este sentido analizamos aqu
la expresin entrecomillada que la actuacin procesal de las personas afectadas
cabe aunque ya antes se hubiera iniciado, sin su presencia, la fase de ejecucin de la
sentencia. Y debe observarse, nalmente, que el espritu que anim al legislador de
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a) El ms restringido concepto de inters directo del artculo 28.a) LJCA debe ser
sustituido por el ms amplio de inters legtimo; aunque sigue siendo una exigencia
indeclinable la existencia de un inters como base de la legitimacin. Como decamos
en nuestra sentencia de 15 de diciembre de 1993, aludiendo a la doctrina del Tribunal
Constitucional sobre la ampliacin del inters tutelable, en cuanto presupuesto de la
legitimacin, el mismo Tribunal Constitucional ha precisado que la expresin inters
legtimo, utilizada en el artculo 24.1 de la Norma Fundamental, aun cuando sea un
concepto diferente y ms amplio que el de inters directo, ha de entenderse referida a un
inters en sentido propio, cualicado o especco (cfr. sentencia del Tribunal Constitucional
257/1989, de 22 de diciembre, lo que en el mbito de esta Sala del Tribunal Supremo ha
llevado a insistir que la relacin unvoca entre el sujeto y el objeto de la pretensin (acto
impugnado), con la que se dene la legitimacin activa, comporta el que su anulacin
produzca de modo inmediato un efecto positivo (benecio) o evitacin de un efecto negativo
(perjuicio) actual o futuro, pero cierto (sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de octubre
de 1990, y presupone, por tanto, que la resolucin administrativa pueda repercutir, directa
o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipottico,
potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurdica de quien alega su legitimacin, y, en
todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocacin abstracta
y general o la mera posibilidad de su acaecimiento (SSTS de 4 de febrero de 1991, de 17 de
marzo y 30 de junio de 1995 y 12 de febrero de 1996, 9 de junio de 1997 y 8 de febrero de
1999, entre otras muchas; SSTC 60/1982, 62/1983, 257/1988, 97/1991, 195/1992, 143/1994
y ATC 327/1997). La vigente Ley Jurisdiccional art. 19.1.a), siguiendo las mencionadas
pautas jurisprudenciales y ya sin distinguir entre impugnacin de actos actuacin y
disposiciones, reconoce legitimacin a las personas fsicas o jurdicas que ostenten
un derecho o inters legtimo y, al propio tiempo, a las corporaciones, asociaciones,
sindicatos y grupos o entidades a que se reere el art. 18 grupos de afectados, uniones sin
personalidad o patrimonios independientes o autnomos al margen de su integracin en las
estructuras formales de las personas jurdicas que resulten afectados o estn legalmente
habilitados para la defensa de los derechos e intereses legtimos colectivos.
b) Pese a esta amplitud, el concepto de inters legtimo no puede ser asimilado
al de inters en la legalidad, que hara equiparable la legitimacin en el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo a la legitimacin popular, que slo en los
casos expresamente contemplados en la Ley es admisible, conforme actualmente
determina el art. 19.1.h) de la vigente Ley Jurisdiccional. Al respecto, esta Sala, en
auto de 21 de noviembre de 1997, declar la IMPOSIBILIDAD DE RECONOCER
ESE INTERS LEGITIMADOR CUANDO RESULTABA NICAMENTE DE UNA
AUTOATRIBUCIN ESTATUTARIA, por cuanto aceptar tal posibilidad equivaldra
a admitir como legitimada a cualquier asociacin que se constituyera con el objeto
de impugnar disposiciones de carcter general o determinadas clases de actos
administrativos. Es necesario traer aqu a colacin el requisito de que la ventaja o
perjuicio en que se materialice el inters legitimador sea concreto, es decir, que
cualquiera que sea su naturaleza material o moral, afecte o haya de afectar de forma
necesaria a la esfera jurdica del sujeto de quien se predique su condicin de legitimado.
Con palabras del Tribunal Constitucional Auto nm. 327/1997, de 1 de octubre es
preciso que la anulacin pretendida produzca automticamente un efecto positivo
(benecio) o negativo (perjuicio), actual o futuro pero cierto en el recurrente.
c) Es cierto que debe mantenerse un criterio interpretativo de los requisitos de
admisibilidad del recurso contencioso-administrativo acorde al principio pro actione,
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La Seccin Tercera, en Sentencia de 9 de junio de 2000, realiza una interpretacin expansiva al aceptar como posible la modalidad del ejercicio individual y no
solo colectivo, justicada por el hecho de que el ciudadano que ejercita la defensa de
un inters difuso est en ocasiones defendiendo su propio crculo vital afectado, al
proyectarse aqul inters sobre su esfera personal, lo que, de alguna forma, puede
aproximarse al ejercicio de una accin popular, excluida de este orden jurisdiccional,
salvo cuando una Ley la admita expresamente.
En todo caso, y especialmente en la legitimacin para la defensa de intereses difusos, existen posiciones discrepantes en el seno del propio Tribunal Supremo, como
se evidencia en el Voto Particular, suscrito por cuatro Magistrados, a la Sentencia del
Pleno, ms arriba aludida, de 31 de mayo de 2006, si bien, considero que el concepto,
amplsimo, de legitimacin que en ste se postula supone de facto dar carta de naturaleza a la accin popular.
c) Legitimacin derivada de los intereses pblicos
Los apartados 1.c), d), e), f) y g) del art. 19 reconocen legitimacin a las Administraciones de toda ndole y a los entes pblicos, legitimacin derivada de los llamados
intereses pblicos.
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sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana; art. 109 Ley 22/88, de 22 de julio, de
Costas; art. 8.2 Ley 6/85, de 25 de junio, del Patrimonio Histrico Espaol).
El art. 19.3 (en relacin con el art. 68.2.3 de la Ley 17/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local), contempla un supuesto de legitimacin
activa ex lege por sustitucin: la accin vecinal, a travs de la cual cualquier
vecino que se hallare en pleno goce de sus derechos civiles y polticos podr
requerir su ejercicio a la entidad interesada. Este requerimiento, del que se dar
conocimiento a quienes pudiesen resultar afectados por las correspondientes acciones, suspender el plazo para el ejercicio de las mismas por un trmino de
treinta das hbiles.
3. Si en el plazo de esos treinta das la entidad no acordara el ejercicio de las
acciones solicitadas, los vecinos podrn ejercitar dicha accin en nombre e inters
de la entidad local.
Prohibiciones
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Este precepto contiene una serie de prohibiciones para interponer recurso contencioso-administrativo a quienes, en principio, gozan de legitimacin activa.
El primer apartado impide a los rganos de una Administracin Pblica impugnar
una actividad de sta. Dos, entiendo, son los fundamentos de esta prohibicin: 1) Falta de personalidad jurdica de los rganos administrativos en razn de que es el ente
pblico personicado en el que se integran el nico que tienen personalidad jurdica;
2) Admitir la posibilidad prohibida en el precepto supondra una vulneracin de la
doctrina de los actos propios que rige en el mbito administrativo.
Esta prohibicin, sin embargo, no alcanza a las personas fsicas titulares del rgano que podrn impugnar las decisiones de la Administracin Pblica a la que pertenecen, siempre que su inters legitimador no sea el inters objetivo por la legalidad,
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