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Introduo
Este trabalho tem como intuito avanar em novas possibilidades
para a anlise de polticas pblicas a partir de discusses relacionadas dimenso do poder. O foco central deste exerccio consiste
em apresentar uma vertente ainda pouco explorada no contexto
brasileiro, denominada Anthorpology of Public Policy, que tem no
pensamento de Michel Foucault um importante referencial para a
interpretao das distintas dimenses que emergem da prtica das
polticas pblicas.
Como se sabe, so inmeras as correntes de pensamento existentes e que influenciam a literatura brasileira a respeito da anlise de
polticas pblicas, mas nem todas elas conferem dimenso poltica
o mesmo status. Romano (2009), em um intenso exerccio de mapeamento das principais correntes interessadas na poltica das polticas
pblicas, oferece um ponto de partida bastante consistente para as
pretenses deste trabalho, apresentando e debatendo correntes importantes como, por exemplo, as abordagens centradas nas redes de
polticas pblicas, na permeabilidade do Estado (MARQUES, 2000) e
na perspectiva que confere s ideias um papel central na anlise das
polticas pblicas, intitulada como abordagem cognitiva (FOUILLEUX,
2011; GRISA, 2012).
No objetivando traar o mesmo percurso de reviso realizado por
Romano, o intuito deste artigo apresentar um novo referencial de
1 Doutorando no Programa de Ps-Graduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade - CPDA/UFRRJ, Brasil. E-mail: jreporto3@gmail.com.
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Anthropology of Public Policy, de modo a esclarecer as principais categorias de anlises e as ideias que estruturam essa experincia recente
de estudo das polticas pblicas. Por fim, sero tecidos alguns breves
comentrios finais acerca das possibilidades e das potencialidades
analticas da abordagem apresentada para a produo acadmica no
que tange s polticas pblicas.
misso das relaes de poder com outras esferas, como, por exemplo,
a dimenso econmica, a qual muitas vezes utilizada como meio
atravs do qual se explicam as relaes de poder ou mesmo como resultado final onde o poder se materializa e ganha forma. Foucault no
descarta a possibilidade do poder ter sobreposies ou estar conectado com a estrutura de organizao econmica, mas contundente
ao enfatizar que tal associao no pode ser tomada como um a priori
analtico. Para o autor, caso exista relao entre economia, direito, famlia, sexualidade, etc., e a dimenso poltica, essa no seria da ordem
da subordinao (...) mas de uma outra ordem que se trataria precisamente
de revelar (2010, p. 14)
Nesse sentido, revelar tal ordem significaria descrever as regras
institudas, os efeitos das mesmas sobre o comportamento dos indivduos, os potenciais limitadores e organizadores das convenes,
as tcnicas e os instrumentos de governo e controle que assumem
posio central nessa forma de perceber o poder. Assim, Foucault
confere tambm certo destaque aos instrumentos que remontariam
ao que ele denomina como uma ordem do governo (DREYFUS; RABINOW, 2010, p. 288).
O exerccio do poder estaria em consonncia com o controle, com o
governo das coisas, das prticas possveis, da conduo das condutas
e, em especial, da conduta das pessoas, fato que seria possvel atravs do funcionamento de determinados dispositivos organizadores
de tal ordem. O governo, tal como compreendido pelo autor, e a
operacionalizao dos dispositivos de poder no ocorrem de modo
dissociado dos embates e das questes polticas entre determinados
grupos em relao. Pelo contrrio, surgem precisamente do processo de interao e disputa entre os distintos grupos de interesse, no
desenvolvimento das estratgias de dominao e prevalecimento de
uns sobre os outros, e, principalmente, no processo de naturalizao/
normalizao dessas relaes.
Assim, o foco em tais dispositivos e tecnologias de poder requer
um detalhamento no s de seu funcionamento na prtica e de seus
efeitos no que tange, para ser exato, ao governo das condutas e
manuteno de determinadas relaes de poder, mas tambm de seu
contexto de emergncia, dos propsitos e interesses mais amplos aos
quais tais instrumentos e tecnologias de gesto esto atrelados.
do poder, a analtica do poder, partindo da anlise do micropoder contextualizado e localizado, compatibiliza-se e ganha escala e forma a
partir do encaixe e do dilogo com a trajetria analtica em direo
ao exterior.
Se, por um lado, o objetivo do Prncipe era, como vimos, a manuteno de sua prpria condio de soberano, da soberania do Estado,
do territrio e de suas fronteiras e recursos, por outro lado e de modo
diferenciado, o objetivo final do governo ou de quem governa so as
pessoas, ou melhor, as pessoas em suas relaes, seus vnculos entre
si e com as coisas. Ou seja, o alvo da prtica de governo so as condutas dos indivduos e o todo/grupo dos indivduos, ao mesmo tempo.
Governar significaria no apenas o controle de algo esttico, mas sim
o controle e a conduo das condutas, dos movimentos, das variveis.
Mas, como teria sido possvel a substituio ou a sobreposio e a
hegemonizao das tticas de governo sobre um Estado administrativo
com base no poder soberano? Foucault argumenta que justamente
a insero da economia como um nvel de realidade, e, por extenso,
como uma forma de conhecimento e legibilidade que adentra s estruturas do Estado, que esse processo de governamentalizao do Estado
foi pouco a pouco se estruturando. A economia, de uma forma particu4 No curso oferecido por Foucault nos anos de 1977 e 1978 notam-se os dilogos que
ele faz com uma srie de autores que se mostravam crticos ao contedo do Prncipe. De
uma maneira geral, com base na crtica desses autores, em especial de um autor chamado La Perrire, que Foucault estrutura sua argumentao contestatria ao status at
ento aparentemente intocvel da concepo de administrao do Estado e da prpria
noo de Estado com base nos princpios da soberania.
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escopo do aparato estatal, embora, como Foucault evidencia com bastante nfase, atravs desse processo de governamentalizao que o
prprio Estado adquire a capacidade de manuteno e de suavizao
de suas prprias prticas.
Para o autor, se foi possvel ao Estado a perpetuao de suas prticas ao longo do tempo, isso se deve em grande medida predominncia da gramtica do governo no bojo de seu funcionamento. Isso se
deve em parte ao fato de uma caracterstica particular das tticas de
governo que permite quele que exerce tal poder um carter benevolente, um status de provedor que encoberta a dimenso negativa ou
opressora do prprio exerccio do poder. Nas palavras de Foucault, (a
populao) aparece como consciente, diante do governo, do que ela quer, e
tambm inconsciente do que a fazem fazer. (2009, p. 140).
Esse carter benevolente ou benfazejo do exerccio do poder de governo algo que Foucault identifica como extremamente particular a
uma forma especfica de poder, que o autor denomina como poder pastoral. A partir dessa questo, entendemos que Foucault desencadeia
um segundo caminho de reflexo sobre a emergncia das prticas de
governo. Na realidade, trata-se de uma continuidade do raciocnio,
mas, a ttulo de organizao desta apresentao, acreditamos ficar
mais didtico a separao das reflexes em dois caminhos de pesquisa trilhados por Foucault.
O intuito de trazer o debate sobre poder pastoral neste texto,
alm de sinalizar a incurso profunda na histria que Foucault faz
para investigar os contextos de surgimento do ato de governar, tem
tambm um objetivo especfico, que de evidenciar e deixar claro
o fato de que o governo no tem sua origem atrelada ao Estado.
Foucault nos mostra que este tipo especfico de poder pastoral, do
poder de governo sobre os homens uma ideia cuja origem deve ser
buscada no Oriente, num Oriente pr-cristo primeiro, e no Oriente cristo, depois. (ibid, p. 166).
Ou seja, no esteio da antiguidade clssica ocidental, no bero da
civilizao grega, a ideia de ser governado, de ser conduzido, o fato
de se considerar uma ovelha entre as ovelhas (ibid, p. 174), era algo
certamente impensvel. Tanto que a grande maioria das teorizaes
sobre poltica e Estado, na perspectiva clssica, que tm o pensamento
greco-ocidental como matriz principal, no traz a dimenso do governo como algo central ou importante no que tange concepo do
Estado e sua administrao.
De todo modo, quando Foucault sinaliza que se trataria de investigar, em certa medida, o Oriente cristo, ele est fazendo meno ao
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Obviamente que o Estado foi um destino importante desse transbordamento, mesmo no tendo sido o nico lcus de aplicao e funcionamento deste poder pastoral. Mas, ao conjugar no interior de suas
estruturas polticas duas tcnicas especficas, a individualizao e a
totalizao, o Estado moderno reeditou o poder pastoral em um novo
contexto de exerccio, agora no governo da populao, nas prticas do
governo em mbito estatal, que assumem escala e fora antes desconhecidas e que permitem o avano, o funcionamento e a proliferao
das estruturas polticas do Estado como nunca se viu anteriormente.
E, talvez, as polticas pblicas sejam justamente uma expresso da
continuidade desse mesmo movimento. V-se, portanto, que o que
h de importante para a nossa modernidade, isto , para a nossa atualidade,
no a estatizao da sociedade, mas o que eu chamaria de governamentalizao do Estado (FOCAULT, 2009, p. 144-145).
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difundido, principalmente no que diz respeito aos estudos de sociedades no ocidentais. De todo modo, tal perspectiva ainda pouco
explorada no contexto de estudos antropolgicos das sociedades modernas, e tambm no estudo das polticas pblicas, e pode ser muito
til para interpretaes e para a desnaturalizao dos discursos
construdos pelas polticas pblicas, atravs delas e por meio da aceitao de linguagens, contedos e cdigos que as mesmas impem.
Desse modo, um procedimento chave apontado pelos autores
seria a tentativa de compreender questes como: Quem de fato tem
o poder de definir os discursos, as linguagens, os instrumentos que
prevalecem no escopo da poltica pblica? Como fazem para proceder
com tal delimitao? O que influencia tal delimitao? De onde vm
as ideias, os valores, as representaes? Como traar as conexes em
termos de relaes de poder? E, principalmente, quais seriam as implicaes e os efeitos de uma determinada linguagem em um contexto
especfico? Como isso altera ou limita o campo de ao/contestao
dos indivduos e atores sociais?
Nessa perspectiva, preciso questionar a preponderncia da verdade imposta pelo discurso oficial e sua linguagem padronizada, assumindo a possibilidade de existncia de mais de um discurso (mais
de um ponto de vista, mais de uma viso de mundo) sobre determinado problema, e que somente a partir de determinados processos
de excluso e sujeio que apenas um desses vrios discursos capaz
de alar o status de verdade, ou, no caso, o status de pblico, no bojo
das polticas pblicas. Assumir tal posio de discurso em voga
implica tambm a possibilidade de modelar e remodelar os meios e
instrumentos de acesso e usufruto da poltica pblica, bem como as
possibilidades (estruturais e discursivas) de emergncia de contraposies ao que se coloca como dado, como normal. Isso indica uma
aproximao evidente e uma complementaridade da anlise do plano
discursivo com relao ao plano dos instrumentos de poder, o que
bastante singular e importante nesta perspectiva de anlise acerca das
polticas pblicas.
Ou seja, estruturar e manter determinado discurso-significante,
determinada narrativa de construo do problema e da prpria ideia
de pblico nas polticas pblicas, implica tambm um controle e uma
reformulao dos meios de acesso e de operao de propostas emergentes. Forma-se, portanto, um discurso de autoridade e normalizao, e um procedimento de legibilidade que define e conduz os comportamentos possveis, os atores possveis e mesmo os contrapontos
possveis. Assim, para Shore e Wright (1997), essa perspectiva de
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Consideraes finais
Aps termos visto a apresentao acima, tanto de alguns elementos
especficos do projeto terico de Michel Foucault, quanto dos principais conceitos e categorias organizadas na chamada Anthropology of
Public Policy, o que gostaria de ressaltar como um diferencial desta
abordagem so as possibilidades diferenciadas de empreender um
esforo analtico acerca do poder nas polticas pblicas, tomando-o
em sentido difuso e complexo. Ou seja, como bem lembra Foucault, o
poder no pode ser procurado a partir de um fenmeno especfico ou
em um nico ponto de emergncia, sendo imprescindvel revelar os
distintos focos por onde ele se expressa, organizando relaes, indivduos e seus comportamentos em padres especficos. Nessa orientao, pensando nas polticas pblicas, o poder no estaria apenas nos
interesses dos grupos, mas estaria tambm nas leis que se cristalizam,
nos instrumentos de gesto, nos discursos, nos smbolos, nos cdigos e nas ideias que sustentam e conformam o corpus das polticas
pblicas.
Caberia a ns, como diria Foucault (2010, p. 47), redescobrir o sangue
que secou nos cdigos, captando, por exemplo, como os instrumentos
de operacionalizao de determinada poltica pblica carregariam em
si lgicas de sujeio, ou como tais instrumentos serviriam como dispositivos de excluso, reproduzindo ordenamentos e estabelecendo
lgicas de governo, sendo esse governo o governo das pessoas, no
sentido de conduzi-las, de control-las.
Seria, portanto, mais que compreender como os instrumentos derivam de uma orientao cognitiva especfica. Tratar-se-ia de descobrir
como os prprios instrumentos, as prprias instituies, se configurariam e estariam em conexo com tais representaes e serviriam
a elas como tecnologias de governo. Indo um pouco mais a fundo,
caberia entender como as formas de gesto de polticas pblicas, os
seus instrumentos e os seus preceitos organizativos estariam ligados
no apenas a projetos ideolgicos, mas, mais do que isso, a um projeto
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mais amplo, de controle dos comportamentos, de construo da passividade, da docilidade dos indivduos; um projeto de governo
das condutas, de padronizao dos comportamentos e de restrio
das possibilidades de contraposies. Para encerrar, recorremos mais
uma vez s palavras de Foucault, que, nesse caso, exemplifica de maneira bastante clara e enftica o argumento e a aproximao acerca da
qual estamos considerando:
... nunca se governa um Estado, nunca se governa um territrio, nunca se governa uma estrutura poltica. Quem governado so sempre pessoas, so homens, so indivduos ou
coletividades. (FOUCAULT, 2009, p. 164).
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