Centre Africain de Formation

et de Recherche Administratives
pour le Dveloppement

Institut Islamique de Recherches

et de Formation

Sminaire sur
LOprationnalisation de la gestion axe sur la
performance et les rsultats dans ladministration
publique et les institutions de l'Etat
(Stratgies de mise en uvre, dfis et solutions pratiques)
Un Sminaire de renforcement des capacits
pour les points focaux nationaux du CAFRAD

La gestion axe sur la performance et les rsultats

applique la gestion des finances publiques : Prparation
et mise en place du budget axe sur la performance et les
rsultats
Par
M.Jol Darius Eloge ZODJIHOUE
BENIN

25-28 Mai 2009

Ecole Nationale dAdministration
(ENA), Rabat (Maroc)

(Perform-09-II-Zodjihoue-1).

INTRODUCTION
Au cours des annes 1980, dans beaucoup de pays africains, le processus
budgtaire est caractris par dimportants carts entre les prvisions de dpenses
et les dpenses relles des gouvernements, entre les rsultats attendus et les
rsultats atteints.
Cette situation est due certains facteurs lis aussi bien la prparation qu
lexcution du Budget.
Au niveau de la prparation du Budget
On peut citer les facteurs suivants :

prparation du budget limite une reconduction des budgets annuels

prcdents (principe de services vots) ajusts par un facteur qui tient
compte des conditions macro conomiques et de la conjoncture
conomique ;

utilisation

dune

budgtisation

par

poste

budgtaire

et

non

par

activit/rsultat ;

surestimation des ressources financires ou des capacits techniques

excuter le budget prpar.

Au niveau de lexcution du budget

le manque de transparence dans le processus darbitrage et dexcution

budgtaire. Les budgets de certains programmes sont parfois rduits au
profit dautres programmes sans que les ministres sectoriels concerns
ne soient rellement associs au processus de dcision ;

des retards dans la mise en uvre des activits qui sexpliquent par des
procdures de dcaissement complexes et souvent caduques ;

des procdures budgtaires rigides qui ne permettent pas aux ministres

sectoriels de rallouer facilement des ressources entre les activits ou
entre les programmes en cours danne lorsqu il en prouverait le besoin ;

les systmes de contrle et daudit budgtaires sont souvent lourds et pas

toujours trs performants.

(Perform-09-II-Zodjihoue-1).

La combinaison de ces facteurs a pour consquences :

une mauvaise allocation des ressources, c'est--dire que les dpenses
publiques ne sont pas toujours orientes vers les secteurs prioritaires ;
une planification technique des ministres sectoriels souvent irraliste parce
quils ignorent a priori les disponibilits financires court et moyen terme ;
la performance des agents techniques et des dcideurs publics nest pas
exige ainsi que la responsabilit dans la gestion des ressources financires ;
linexistence dune obligation de rsultats.
Face cette situation, il y a lieu dinstaurer un nouveau cadre de gestion qui mettra
laccent sur la performance des ministres et organismes dans latteinte des rsultats
en fonction dobjectifs prtablis, rendus publics et mesurs laide dindicateurs, sur
le respect du principe de transparence et, surtout une imputabilit accrue de
ladministration devant le parlement. Il sagit de la Gestion Axe sur la Performance
et les Rsultats.
Linstrument de mise en uvre de ce cadre de gestion est le budget programme
accompagn de linstitutionnalisation de la responsabilisation des acteurs intervenant
dans le processus.
Quest ce quun budget programme et comment est-il labor ?
A- Le Budget Programme
Nous ne pouvons parler de budget programme sans avoir pralablement dfini ce
quest un programme.
Notion de Programme : Un programme est dfini comme un ensemble dactions ou
dactivits coordonnes dans le temps et dans lespace destines atteindre des
rsultats objectivement vrifiables. Le temps ici cest le moyen terme c'est--dire
3 ans 5 ans.
Notion de budget programme : Le budget programme est un document explicatif
joint au projet de loi de finances prcisant les objectifs du ministre, les programmes
qui y concourent et les moyens quil y consacre.

(Perform-09-II-Zodjihoue-1).

Le budget programme est un cadre de dpenses sectoriel court et moyen termes

liant les ressources aux rsultats attendus des divers centres de responsabilit dune
organisation.
Cest un outil de planification et de gestion qui , terme, participera
lassainissement des finances publiques et la rduction de la pauvret.
Comment labor un budget programme ?
B- Elaboration du budget programme
Pour laborer un budget programme il faut procder de la manire suivante :
1. examen de la mission du ministre pour la rendre conforme aux objectifs de
dveloppement du gouvernement ;
2. dtermination des objectifs sectoriels des ministres en conformit avec les
objectifs du Programme dAction du Gouvernement, du Document de
Stratgie de Rduction de la Pauvret et du document de la vison Bnin 2025.
La solution retenue consiste dpasser le cadre restreint dun cycle
budgtaire annuel et dintroduire une forme de gestion axe sur les rsultats
travers une gestion budgtaire par programme, qui en elle nest pas une
nouvelle mthode. Elle sapparente au PPBS amricain, au RCB puis la
rforme introduite par la Loi Organique du 1er aot 2001 en France ;
3. laboration dune stratgie pour atteindre les objectifs sectoriels retenus ;
4. analyse de la contribution des actions actuelles des ministres aux objectifs
sectoriels retenus ;
5. rvision des actions projets et programmes actuels et leur priorisation en vue
datteindre les objectifs sectoriels retenus ;
6. planification dtaille des actions, des projets et des programmes ;
7. choix des indicateurs pour suivre et valuer les actions menes et voir dans
quelle mesure les objectifs sectoriels retenus sont atteints.

1- Examen de la mission du ministre et dtermination des objectifs

sectoriels
(Perform-09-II-Zodjihoue-1).

La mission dun ministre sectoriel donne doit sinscrire dans les objectifs de
dveloppement du gouvernement et ceux des axes stratgiques du Programmes
dAction du Gouvernement et de la Stratgie pour la Rduction de la Pauvret. Elle
prcise le champ dintervention du ministre dans un secteur donn.
Les objectifs de dveloppement du gouvernement sont libells de manire reflter
les grandes proccupations du gouvernement en matire de dveloppement social et
conomique. Ils concernent des rsultats ou des impacts souhaits. Par exemple,
rduire la pauvret ou encore gnraliser laccs aux services sociaux essentiels.
Chaque objectif de dveloppement devrait se traduire par des cibles qui permettent
dune part, de spcifier de manire mesurable lobjectif et de donner des pistes pour
ltablissement des axes stratgiques et, dautre part, de mesurer la progression vers
latteinte de lobjectif.
Les objectifs sectoriels reprsentent une sous partie des objectifs de dveloppement
et des objectifs des axes stratgiques dans le domaine dintervention du ministre.
Lensemble des objectifs sectoriels de tous les ministres devrait couvrir lensemble
des objectifs de dveloppement et des objectifs des axes stratgiques. Puisquil
sagit de sous ensembles des objectifs prcdents, ils sont libells en termes de
rsultats et dimpacts et se traduisent par un certain nombre de cible des horizons
temporels donns.
2- Elaboration dune stratgie pour atteindre les objectifs retenus
La dmarche stratgique consiste :
analyser les problmes et les obstacles lamlioration de la situation dun
secteur selon une approche descendante : cause de la cause.
Par exemple, si nous prenons lobjectif scurit alimentaire pour un pays cest
que, implicitement, nous sommes convaincus que tout le monde ne mange pas sa
faim dans le pays, problme quil faut rsoudre pour raliser lobjectif retenu.
Pour laborer la stratgie quappelle cet objectif, il faut commencer par poser la
question : pourquoi tout le monde ne mange pas sa faim et sintresser la cause
dune telle situation. Elle pourrait tre entre autres, le faible niveau de revenu dune
bonne couche de la population ; et pourquoi le niveau du revenu est faible ? On
pourrait rpondre que la productivit du travail dans le pays est trs faible, et on
(Perform-09-II-Zodjihoue-1).

repose la question pourquoi la productivit est faible ? et ainsi de suite jusqu' la

vraie cause premire.
Transformer les effets ngatifs en effets positifs
Par exemple, pour la faible productivit, on pourrait trouver comme solution prendre
des dispositions pour moderniser le travail et le rendre plus productif.
Combiner les activits et tablir des priorits en fonction des normes
minimales de qualit, des cots logiques de planification des interventions par
objectifs.
Lorsquon recherche une solution un problme, plusieurs voies soffrent pour y
arriver. Lexercice ici consiste choisir la meilleure voie c'est--dire la meilleure
stratgie pour arriver lobjectif retenu. Ce choix dpend des contraintes qui
simposent aux dcideurs ( elle peut tre financire, politique ou autre).
3- Analyse et priorisation des projets et des activits
Il sagit dabord danalyser la contribution des projets et des activits actuels aux
objectifs sectoriels retenus pour btir lexistant. Ensuite, certains projets et activits
actuels peuvent tre (i) poursuivis (ii) modifis (iii) finaliss et ventuellement
remplacs par des projets et activits plus pertinents pour latteinte des objectifs
sectoriels retenus.
Pour effectuer la priorisation des projets et des activits, il faut estimer la contribution
de chacun dentre eux latteinte de chaque objectif sectoriel. Pour certains objectifs
sectoriels, il sera possible de procder cette estimation de manire quantitative en
valuant la contribution en % de chaque projet ou activit latteinte de lobjectif
sectoriel.
Objectif sectoriel 1
Projet 1

Activit 1-1

Activit 1-1

Activit 1-1

Projet 2

(Perform-09-II-Zodjihoue-1).

Objectif sectoriel 2

Objectif sectoriel 3

Lgende : E= lev ; M= moyenne ; F= faible ; N = marginale

4- Planification des projets et des activits
Pour que les programmes et les projets soient oprationnels, il faut :
1. Planifier de manire dtaille les actions de chaque projet,
2. Dterminer les extrants attendus et valuer les niveaux deffort et les
quipements ncessaires la ralisation des activits, des projets et des
programmes prioritaires ;
3. Estimer les cots par action des programmes et des projets prioritaires du
ministre.
Ceux-ci peuvent tre dtermins manuellement ou, plus facilement laide dun
logiciel de planification de projet comme le MS projet.
4-1-Planifier de manire dtaille les activits de chaque projet
o dfinir toutes les tches raliser pour atteindre les objectifs de
lactivit ;
o dfinir la squence des tches (calendrier des tches chelonnes
dans le temps). Pour tablir le calendrier des tches, il est suggr
dutiliser un diagramme de GANTT
4-2- dterminer les extrants attendus et valuer les niveaux deffort et les
quipements ncessaires la ralisation des activits des programmes et des
projets prioritaires du ministre
Pour chaque activit retenue, il faut :
dterminer les catgories de ressources humaines impliquer ;
estimer le niveau deffort de chaque catgorie de ressources humaines ;
Evaluer le type et la quantit de ressources matrielles ncessaires.
4-3- Estimer les cots par activit des programmes et des projets prioritaires
du ministre
Pour chaque activit, il sagit de dterminer le cot des ressources humaines et
matrielles ncessaires.
(Perform-09-II-Zodjihoue-1).

5- Choix des indicateurs pour suivre et valuer les actions menes et voir
dans quelle mesure les objectifs sectoriels retenus sont atteints.
Le choix des indicateurs obit un certain nombre de critres.
Pour le choix des indicateurs, il faut :

dfinir les indicateurs dimpact moyen terme ;

choisir quelques indicateurs cls simples et pertinents objectivement

vrifiables annuellement en terme de rsultats dactivits et de moyens ;

prciser les

conditions

de

russite

qui

ne

dpendent

pas

des

responsables ; il sagit des facteurs externes au systme mais qui

influencent fortement le rsultat. Par exemple, une grve qui dure un mois
au niveau de lenseignement peut influencer le taux de russite des
lves ; cest un facteur quaucun programmeur ne peut prvoir ni a fortiori
prendre en compte dans sa programmation.
Le budget labor, quelles sont les conditions pour une bonne laboration et une
mise en uvre du budget programme.
Les conditions pour une bonne laboration et une excution du budget
programme.
Pour le succs de lexercice, il faut :
faire en sorte quil y ait une volont politique clairement dfinie et qui doit se
traduire par limplication personnelle et sans rserve du ministre dans
llaboration et lexcution du budget programme de son dpartement. Ceci
est ncessaire parce que la mise en uvre dun budget programme est un
exercice nouveau et difficile qui requiert un changement dans la manire
mme de travailler et de penser du fonctionnaire ; limplication personnelle du
ministre impulsera la dynamique ncessaire la russite de lexercice et fera
en sorte que tout le personnel du dpartement se sente concern ;
mettre sur pied une structure pour llaboration et le suivi du budget
programme :
o un budget programme implique ncessairement un certain nombre de
directions et de projets ;
o llaboration du budget programme doit partir de ces structures ;
(Perform-09-II-Zodjihoue-1).

o impliquer tous les agents des structures concernes dans llaboration

du budget programme serait inefficace ; cest pour cela que tout en
prenant des dispositions pour informer et sensibiliser tout le personnel
de la nouvelle manire dlaborer et dexcuter le budget, il faut choisir
un reprsentant de la structure qui doit tre un cadre suprieur dun
niveau apprciable et qui sera charg de runir au niveau de sa
structure tous les lments permettant de contribuer llaboration des
objectifs que les activits de la structure pourraient permettre
datteindre ;
o les reprsentants de toutes les structures concourant un programme
sorganisent et sous la direction de lun des leurs, procdent
lagrgation des objectifs, des stratgies et des activits de toutes leurs
structures. Le rsultat de ce travail de groupe sera le programme de
lensemble des structures ; ce rsultat est transmis la cellule de suivi
et valuation qui, sous la supervision du Directeur en charge de la
planification et du Directeur charg des finances agrge les
programmes.
o Il doit tre cr au niveau du cabinet une cellule qui sera exclusivement
charge, sous la supervision du Directeur charg de la planification et
du Directeur charg des finances, de coordonner et de finaliser
llaboration du budget programme puis de suivre sa mise en uvre
travers des indicateurs clairement dfinis.

CONCLUSION
Le passage du budget de moyen au budget programme est un exercice difficile qui
requiert beaucoup defforts, dengagement, de persvrance et de patience.
Tous les intervenants directs dans llaboration, lexcution et le suivi du budget
programme doivent recevoir une formation approprie.
La mise en place dun systme du suivi et dvaluation du budget programme est
indispensable pour la crdibilit de lexercice parce que ce sont les rsultats du suivi
(Perform-09-II-Zodjihoue-1).

et de lvaluation qui permettent de sassurer que lon est sur la bonne voie et
dapporter des corrections ncessaires au besoin.
Pour les responsables, le budget programme est un instrument qui peut leur
permettre de mieux suivre les activits menes sous leur responsabilit et le
rendement de leurs collaborateurs.

(Perform-09-II-Zodjihoue-1).

10