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la participacin ciudadana en el Per: un reconocimiento del terreno y algunas reflexiones.
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CONTENIDO
Introduccin
I.
DOS
13
EN EL
PER
II. PARTICIPACIN
23
25
27
DE LA DEMOCRACIA DIRECTA
32
34
2. El control ciudadano
A. Un derecho que s se ejerce: revocatoria
de alcaldes y regidores
40
41
52
57
59
68
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33
Anexos:
68
85
3. Microespacios de participacin
97
4. Iniciativas complementarias:
las propuestas del tercer sector
111
IV. LA
1.
2.
3.
116
V.
194
5.
Conflictos en regiones
196
124
6.
203
136
143
Siglas
205
Bibliografa
209
CONFLICTIVA:
148
1. Protesta y organizaciones
153
156
168
193
118
192
128
VI. CINCO
179
4.
PARTICIPACIN
177
168
170
171
172
173
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Anexos:
68
85
3. Microespacios de participacin
97
4. Iniciativas complementarias:
las propuestas del tercer sector
111
IV. LA
1.
2.
3.
116
V.
194
5.
Conflictos en regiones
196
124
6.
203
136
143
Siglas
205
Bibliografa
209
CONFLICTIVA:
148
1. Protesta y organizaciones
153
156
168
193
118
192
128
VI. CINCO
179
4.
PARTICIPACIN
177
168
170
171
172
173
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INTRODUCCIN
33
INTRODUCCIN
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INTRODUCCIN
14
2.
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INTRODUCCIN
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INTRODUCCIN
16
DILOGO CON
AUTORIDADES
(propuestas)
INSTITUCIONALIZADOS
NO INSTITUCIONALIZADOS
I
Ley N. 26300:
Mecanismos de
democracia directa
II
Protestas y movimientos
sociales
III
Consejos de concertacin;
mesas de lucha contra la
pobreza; CCL
IV
Propuestas, incidencia
El primer campo, que ser objeto del captulo 2, es el ms universal y el ms eficaz; es aquel que la legislacin abre para que los
ciudadanos puedan cambiar el marco legal aprobado por el Congreso, o puedan cambiar las autoridades electas (solo a nivel local y
regional). Es el ms eficaz, porque si se cumplen las condiciones
definidas por la ley condiciones numricas que recojan mayoras las iniciativas de los ciudadanos no se negocian; se ejecutan.
Es, sin embargo, el que involucra costos de transaccin ms elevados y requiere organizaciones relativamente fuertes y capaces de
3.
17
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INTRODUCCIN
16
DILOGO CON
AUTORIDADES
(propuestas)
INSTITUCIONALIZADOS
NO INSTITUCIONALIZADOS
I
Ley N. 26300:
Mecanismos de
democracia directa
II
Protestas y movimientos
sociales
III
Consejos de concertacin;
mesas de lucha contra la
pobreza; CCL
IV
Propuestas, incidencia
El primer campo, que ser objeto del captulo 2, es el ms universal y el ms eficaz; es aquel que la legislacin abre para que los
ciudadanos puedan cambiar el marco legal aprobado por el Congreso, o puedan cambiar las autoridades electas (solo a nivel local y
regional). Es el ms eficaz, porque si se cumplen las condiciones
definidas por la ley condiciones numricas que recojan mayoras las iniciativas de los ciudadanos no se negocian; se ejecutan.
Es, sin embargo, el que involucra costos de transaccin ms elevados y requiere organizaciones relativamente fuertes y capaces de
3.
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INTRODUCCIN
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INTRODUCCIN
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19
INTRODUCCIN
20
21
Muchos colegas han tenido la amabilidad de alcanzarme comentarios a la primera versin de este trabajo. Bruno Revesz, Julio Cotler,
Martn Tanaka y Carolina Trivelli dedicaron su valioso tiempo a
leerlo y darme importantes sugerencias, crticas y agudas preguntas
que agradezco. Romeo Grompone ley y coment varios borradores
en diferentes niveles de elaboracin y hasta discuti conmigo esquemas e ideas preliminares; su ayuda ha sido invalorable. El borrador
final fue objeto de una mesa verde con los investigadores, principales y jvenes, del Instituto de Estudios Peruanos en la que la
intensa discusin me dio muchas ideas; y me mostr una vez ms
que, junto con las cualidades personales, esa prctica apoya el nivel
y la continuidad de la produccin intelectual del IEP. La verdad es
que el borrador del texto circul mucho y muchos amigos me comentaron o criticaron diferentes aspectos; con Eduardo Balln, Hortensia Muoz, Maximiliano Ruiz, Carlos Monge, Carlos Melndez
he aprendido mucho sobre los temas que toca este trabajo. Como toda persona que en el IEP ha realizado un estudio, para reconocer el
cario, la paciencia y la disponibilidad de Virginia Garca a cargo de
la biblioteca, las palabras siempre quedan cortas.
El resultado de toda esta colaboracin, as como de la confianza
del IEP al encargarme el estudio, ha sido un proceso de enriquecimiento personal del que solo logro hacer parcialmente partcipes a
quienes lean este texto. Espero, a pesar de las limitaciones del trabajo, colaborar a que nuevas discusiones abran nuevas y ms slidas
pistas de cambio y de integracin en el pas.
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INTRODUCCIN
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21
Muchos colegas han tenido la amabilidad de alcanzarme comentarios a la primera versin de este trabajo. Bruno Revesz, Julio Cotler,
Martn Tanaka y Carolina Trivelli dedicaron su valioso tiempo a
leerlo y darme importantes sugerencias, crticas y agudas preguntas
que agradezco. Romeo Grompone ley y coment varios borradores
en diferentes niveles de elaboracin y hasta discuti conmigo esquemas e ideas preliminares; su ayuda ha sido invalorable. El borrador
final fue objeto de una mesa verde con los investigadores, principales y jvenes, del Instituto de Estudios Peruanos en la que la
intensa discusin me dio muchas ideas; y me mostr una vez ms
que, junto con las cualidades personales, esa prctica apoya el nivel
y la continuidad de la produccin intelectual del IEP. La verdad es
que el borrador del texto circul mucho y muchos amigos me comentaron o criticaron diferentes aspectos; con Eduardo Balln, Hortensia Muoz, Maximiliano Ruiz, Carlos Monge, Carlos Melndez
he aprendido mucho sobre los temas que toca este trabajo. Como toda persona que en el IEP ha realizado un estudio, para reconocer el
cario, la paciencia y la disponibilidad de Virginia Garca a cargo de
la biblioteca, las palabras siempre quedan cortas.
El resultado de toda esta colaboracin, as como de la confianza
del IEP al encargarme el estudio, ha sido un proceso de enriquecimiento personal del que solo logro hacer parcialmente partcipes a
quienes lean este texto. Espero, a pesar de las limitaciones del trabajo, colaborar a que nuevas discusiones abran nuevas y ms slidas
pistas de cambio y de integracin en el pas.
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la participacin ciudadana en el Per: un reconocimiento del terreno y algunas reflexiones.
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DOS
PER
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DOS
modo, en la nueva Constitucin, y alimentaban el discurso presidencial que legitimaba el aparato de clientela montado por el gobierno, as como su alta aceptacin. Participacin a travs de las
organizaciones creadas por los instrumentos de poltica social, as
como una relacin directa, no mediada por partidos ni por gobiernos
locales, con el presidente, se muestran como mecanismos de alta
eficacia en el procesamiento de demandas sociales.
No fue el rgimen de Fujimori el primer gobierno que, en conflicto
con los partidos polticos, legitima su accin en una interlocucin
directa con la poblacin, invocando la participacin ciudadana y
generando instituciones y organizaciones nuevas. El gobierno militar del general Velasco, levantado en oposicin a un rgimen poltico
sustentado en partidos que exclua a las mayoras y no terminaba
de poner en marcha reformas modernizantes, instaura un rgimen
poltico definido como una democracia social de participacin plena. El rgimen se sustentaba en la creacin de un conjunto de nuevas
organizaciones que articulaban a los beneficiarios de sus reformas
(cooperativas agrarias, comunidades industriales o mineras, Central
nica de Trabajadores de la Revolucin Peruana, Confederacin Nacional Agraria, las empresas de propiedad social y diversas asociaciones de artistas, de artesanos, entre otros, apoyadas por el
gobierno a travs de una institucin pblica, el Sistema Nacional de
Apoyo a la Movilizacin Social SINAMOS que, adems, aseguraba la presencia del Estado en cada poblado del pas y su nexo
con el gobierno. La teora del no partido se sustentaba en ello. De
todo ese montaje institucional, sin embargo, prcticamente nada
subsisti a la cada de Velasco.
Tampoco, en sentido estricto, es la Izquierda Unida la primera
organizacin que desde el sistema de partidos polticos invoca una
tradicin de organizacin y participacin popular para involucrar a
la poblacin en su gestin de gobierno. Ya Accin Popular haba
implementado el sistema de cooperacin popular que convocaba a
las comunidades campesinas y las organizaciones barriales a complementar esfuerzos estatales de ejecucin de obras pblicas bajo el
lema de el pueblo lo hizo.
1.
PER
25
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DOS
modo, en la nueva Constitucin, y alimentaban el discurso presidencial que legitimaba el aparato de clientela montado por el gobierno, as como su alta aceptacin. Participacin a travs de las
organizaciones creadas por los instrumentos de poltica social, as
como una relacin directa, no mediada por partidos ni por gobiernos
locales, con el presidente, se muestran como mecanismos de alta
eficacia en el procesamiento de demandas sociales.
No fue el rgimen de Fujimori el primer gobierno que, en conflicto
con los partidos polticos, legitima su accin en una interlocucin
directa con la poblacin, invocando la participacin ciudadana y
generando instituciones y organizaciones nuevas. El gobierno militar del general Velasco, levantado en oposicin a un rgimen poltico
sustentado en partidos que exclua a las mayoras y no terminaba
de poner en marcha reformas modernizantes, instaura un rgimen
poltico definido como una democracia social de participacin plena. El rgimen se sustentaba en la creacin de un conjunto de nuevas
organizaciones que articulaban a los beneficiarios de sus reformas
(cooperativas agrarias, comunidades industriales o mineras, Central
nica de Trabajadores de la Revolucin Peruana, Confederacin Nacional Agraria, las empresas de propiedad social y diversas asociaciones de artistas, de artesanos, entre otros, apoyadas por el
gobierno a travs de una institucin pblica, el Sistema Nacional de
Apoyo a la Movilizacin Social SINAMOS que, adems, aseguraba la presencia del Estado en cada poblado del pas y su nexo
con el gobierno. La teora del no partido se sustentaba en ello. De
todo ese montaje institucional, sin embargo, prcticamente nada
subsisti a la cada de Velasco.
Tampoco, en sentido estricto, es la Izquierda Unida la primera
organizacin que desde el sistema de partidos polticos invoca una
tradicin de organizacin y participacin popular para involucrar a
la poblacin en su gestin de gobierno. Ya Accin Popular haba
implementado el sistema de cooperacin popular que convocaba a
las comunidades campesinas y las organizaciones barriales a complementar esfuerzos estatales de ejecucin de obras pblicas bajo el
lema de el pueblo lo hizo.
1.
PER
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DOS
PER
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DOS
PER
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28
DOS
PER
29
la izquierda, fueron elegidos en movimientos polticos independientes, opositores a Fujimori, que levantaron como signo de diferencia,
ya no una identificacin poltica o ideolgica, sino la participacin
de las organizaciones sociales en mesas de concertacin o comits de
desarrollo y hasta en las primeras experiencias prcticas de presupuesto participativo. Durante la dcada de 1980 y hasta la eleccin
de 1993, la participacin resulta el mecanismo ms transparente
para tomar las opciones de aplicacin de los reducidsimos presupuestos municipales enfrentados a inmensas necesidades insatisfechas. El plan concertado con las organizaciones populares resulta
imprescindible para reducir la presin las demandas desordenadas
de la poblacin y legitimar gobiernos locales democrticos frente a
la invasiva presencia discrecional de las obras de FONCODES,
manejadas como dones del Presidente.
Sobre todo ello volveremos ms adelante, pero en este punto
importa sealar que, en sus primeras experiencias, cuando se invoca
desde la IU la participacin ciudadana, lo que en realidad se invoca
son las organizaciones autnomas de sectores populares; las antiguas
comunidades o las nuevas rondas campesinas que deban sustituir
el cabildo de vecinos notables que tradicionalmente acompaaba
a los alcaldes en los distritos rurales, as como a las organizaciones
barriales surgidas del explosivo crecimiento de Lima y de ciudades
intermedias como Ilo.
Bruno Revesz (1992) se refiere a estas organizaciones de sectores sociales perifricos como un laboratorio de democracia: los migrantes, ronderos, campesinos,
[...] deben organizarse para sobrevivir, defenderse, esperar, existir.
Tienen asambleas, convocan a reuniones, preparan programas, presentan el balance de sus actividades, publican comunicados. Debaten,
discuten y consignan sus acuerdos en libros de actas. Eligen las
directivas que los representan frente a la sociedad y al Estado. Su
representatividad, fruto de la eleccin, es la garanta de su accin y de
su eficacia.
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DOS
PER
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la izquierda, fueron elegidos en movimientos polticos independientes, opositores a Fujimori, que levantaron como signo de diferencia,
ya no una identificacin poltica o ideolgica, sino la participacin
de las organizaciones sociales en mesas de concertacin o comits de
desarrollo y hasta en las primeras experiencias prcticas de presupuesto participativo. Durante la dcada de 1980 y hasta la eleccin
de 1993, la participacin resulta el mecanismo ms transparente
para tomar las opciones de aplicacin de los reducidsimos presupuestos municipales enfrentados a inmensas necesidades insatisfechas. El plan concertado con las organizaciones populares resulta
imprescindible para reducir la presin las demandas desordenadas
de la poblacin y legitimar gobiernos locales democrticos frente a
la invasiva presencia discrecional de las obras de FONCODES,
manejadas como dones del Presidente.
Sobre todo ello volveremos ms adelante, pero en este punto
importa sealar que, en sus primeras experiencias, cuando se invoca
desde la IU la participacin ciudadana, lo que en realidad se invoca
son las organizaciones autnomas de sectores populares; las antiguas
comunidades o las nuevas rondas campesinas que deban sustituir
el cabildo de vecinos notables que tradicionalmente acompaaba
a los alcaldes en los distritos rurales, as como a las organizaciones
barriales surgidas del explosivo crecimiento de Lima y de ciudades
intermedias como Ilo.
Bruno Revesz (1992) se refiere a estas organizaciones de sectores sociales perifricos como un laboratorio de democracia: los migrantes, ronderos, campesinos,
[...] deben organizarse para sobrevivir, defenderse, esperar, existir.
Tienen asambleas, convocan a reuniones, preparan programas, presentan el balance de sus actividades, publican comunicados. Debaten,
discuten y consignan sus acuerdos en libros de actas. Eligen las
directivas que los representan frente a la sociedad y al Estado. Su
representatividad, fruto de la eleccin, es la garanta de su accin y de
su eficacia.
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2.
PER
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30
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PER
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JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content
in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship.
For more information about JSTOR, please contact support@jstor.org.
Instituto de Estudio Peruanos is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to Los mltiples campos de
la participacin ciudadana en el Per: un reconocimiento del terreno y algunas reflexiones.
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II
33
1.
Desde 1980, la frecuencia del ejercicio del derecho a participar en la eleccin de autoridades y representantes es impresionante. Entre los aos
1980 y 2001, hemos ido a las nforas diecinueve veces (un promedio de una
vez cada 14 meses): hemos tenido seis elecciones generales (para el cargo
de presidente y para la conformacin del Congreso) y en tres ocasiones
para dirimir una segunda vuelta presidencial; una eleccin de Congreso
Constituyente, un Referndum y siete elecciones municipales (en dos de
las cuales, adems de alcaldes, se eligieron presidentes regionales).
2.
El Artculo 2. de la Constitucin incluye en la lista de derechos fundamentales el inciso 17 que establece el derecho [a] participar, en forma
individual o asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural de la
Nacin. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de eleccin, de
remocin o revocacin de autoridades, de iniciativa legislativa y de referndum.
3.
Artculo 31. del Captulo III: De los derechos polticos y los deberes. La
Constitucin incluso define derechos de participacin ms precisos: el de
los vecinos a participar en el gobierno municipal (Artculo 2.), el de los
padres de familia a participar en el proceso educativo (Artculo 13.); el de
los trabajadores a travs de sus organizaciones a participar en la regulacin de las remuneraciones mnimas (Artculo 24.); el de todos los ciudadanos a participar en el nombramiento de magistrados del Poder Judicial
(Artculo 139., inciso 17) y elegir a los jueces de paz (Artculo 152.).
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II
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1.
Desde 1980, la frecuencia del ejercicio del derecho a participar en la eleccin de autoridades y representantes es impresionante. Entre los aos
1980 y 2001, hemos ido a las nforas diecinueve veces (un promedio de una
vez cada 14 meses): hemos tenido seis elecciones generales (para el cargo
de presidente y para la conformacin del Congreso) y en tres ocasiones
para dirimir una segunda vuelta presidencial; una eleccin de Congreso
Constituyente, un Referndum y siete elecciones municipales (en dos de
las cuales, adems de alcaldes, se eligieron presidentes regionales).
2.
El Artculo 2. de la Constitucin incluye en la lista de derechos fundamentales el inciso 17 que establece el derecho [a] participar, en forma
individual o asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural de la
Nacin. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de eleccin, de
remocin o revocacin de autoridades, de iniciativa legislativa y de referndum.
3.
Artculo 31. del Captulo III: De los derechos polticos y los deberes. La
Constitucin incluso define derechos de participacin ms precisos: el de
los vecinos a participar en el gobierno municipal (Artculo 2.), el de los
padres de familia a participar en el proceso educativo (Artculo 13.); el de
los trabajadores a travs de sus organizaciones a participar en la regulacin de las remuneraciones mnimas (Artculo 24.); el de todos los ciudadanos a participar en el nombramiento de magistrados del Poder Judicial
(Artculo 139., inciso 17) y elegir a los jueces de paz (Artculo 152.).
p.32
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ingresar a una agenda legislativa. Un pedido de referndum (normalmente posterior al rechazo de una iniciativa por parte del Congreso), requiere ser respaldado por el 10% de los ciudadanos (alrededor de 1 200 000 firmas). Si ello se consigue, el Jurado Nacional
de Elecciones (JNE) est obligado a convocar el referndum. La norma
ser promulgada, sin que el Ejecutivo pueda observarla, siempre y
cuando el 50% ms uno de los ciudadanos la respalde con su voto.
El nico intento de hacer uso del derecho del referndum fue
groseramente cortado por el Congreso, cuando se presentaron ms
de un milln de firmas contra la ley que permita una tercera eleccin
consecutiva de Alberto Fujimori. Desde entonces, nunca ms se ha
intentado.
Pero si bien el nmero de firmas requerido para presentar un
pedido de referndum es una valla bastante alta, la presentacin de
iniciativas no lo es tanto. A pesar de ello, en los diez aos de vigencia
de la ley, se han presentado solo ocho iniciativas legislativas en uso
de los derechos definidos en la Ley de Participacin. Tres han sido
de reforma constitucional: una primera iniciativa del Foro Democrtico presentada en agosto de 2002, que propona el restablecimiento de la Constitucin de 1979, tuvo, al mes de ser presentada, un
dictamen negativo. En enero de 2003, nuevamente el Foro Democrtico present una iniciativa que propona la nulidad de la Constitucin de 1993 y la vigencia de la de 1979; desde entonces, la iniciativa se encuentra en la Comisin de Constitucin. All tambin se
encuentra, desde marzo de 2003, la iniciativa de reforma constitucional de la Asociacin Civil Dignidad Humana, que propone
modificar artculos de la Constitucin referidos a la proteccin de la
dignidad de la persona humana.
De las cinco restantes, que son propiamente iniciativas de ley,
tres han tenido xito. Una iniciativa de veedura ciudadana presentada en enero de 2004 origin la Ley de Radio y Televisin (Ley N.
28278) aprobada en ese mismo mes. La Asociacin Nacional de
Fonavistas y la Unin de Pueblos del Per tuvieron, a su vez, relativo
xito en una iniciativa de ley presentada en octubre de 2002: ellos
propusieron que el dinero del FONAVI fuera devuelto a los trabajadores que contribuyeron al mismo; la Ley N. 27677 aprobada
en marzo de 2002, reconoce esta deuda pblica, pero la aplica al
34
1.
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ingresar a una agenda legislativa. Un pedido de referndum (normalmente posterior al rechazo de una iniciativa por parte del Congreso), requiere ser respaldado por el 10% de los ciudadanos (alrededor de 1 200 000 firmas). Si ello se consigue, el Jurado Nacional
de Elecciones (JNE) est obligado a convocar el referndum. La norma
ser promulgada, sin que el Ejecutivo pueda observarla, siempre y
cuando el 50% ms uno de los ciudadanos la respalde con su voto.
El nico intento de hacer uso del derecho del referndum fue
groseramente cortado por el Congreso, cuando se presentaron ms
de un milln de firmas contra la ley que permita una tercera eleccin
consecutiva de Alberto Fujimori. Desde entonces, nunca ms se ha
intentado.
Pero si bien el nmero de firmas requerido para presentar un
pedido de referndum es una valla bastante alta, la presentacin de
iniciativas no lo es tanto. A pesar de ello, en los diez aos de vigencia
de la ley, se han presentado solo ocho iniciativas legislativas en uso
de los derechos definidos en la Ley de Participacin. Tres han sido
de reforma constitucional: una primera iniciativa del Foro Democrtico presentada en agosto de 2002, que propona el restablecimiento de la Constitucin de 1979, tuvo, al mes de ser presentada, un
dictamen negativo. En enero de 2003, nuevamente el Foro Democrtico present una iniciativa que propona la nulidad de la Constitucin de 1993 y la vigencia de la de 1979; desde entonces, la iniciativa se encuentra en la Comisin de Constitucin. All tambin se
encuentra, desde marzo de 2003, la iniciativa de reforma constitucional de la Asociacin Civil Dignidad Humana, que propone
modificar artculos de la Constitucin referidos a la proteccin de la
dignidad de la persona humana.
De las cinco restantes, que son propiamente iniciativas de ley,
tres han tenido xito. Una iniciativa de veedura ciudadana presentada en enero de 2004 origin la Ley de Radio y Televisin (Ley N.
28278) aprobada en ese mismo mes. La Asociacin Nacional de
Fonavistas y la Unin de Pueblos del Per tuvieron, a su vez, relativo
xito en una iniciativa de ley presentada en octubre de 2002: ellos
propusieron que el dinero del FONAVI fuera devuelto a los trabajadores que contribuyeron al mismo; la Ley N. 27677 aprobada
en marzo de 2002, reconoce esta deuda pblica, pero la aplica al
34
1.
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35
programa Mi Vivienda y crea un comit de alto nivel para administrar esos recursos donde se integran las dos organizaciones que promovieron la ley. xito tambin fue el del Sindicato Unificado de
Trabajadores del Petrleo, Energa, Derivados y Afines de la Regin
Grau, que promovi una iniciativa en mayo de 2002 para que PETROPERU fuera excluida de la lista de empresas pblicas en proceso de
privatizacin. La iniciativa se convirti en ley, tras un enorme debate,
muchos dictmenes en comisiones, la observacin del presidente,
etc., en junio de 2004. Una iniciativa menos exitosa, la presentada
por FENTAP para defender las empresas prestadoras de servicios
de agua potable y alcantarillado (presentada en agosto de 2002),
tuvo ya en junio de 2004 un dictamen de rechazo, aunque los de
otras comisiones han quedado pendientes. Recientemente, en agosto
de 2004, ha ingresado otra iniciativa ciudadana que propone la
expropiacin de diversos sectores del Parque Arqueolgico de Saqsaywaman y que est siendo considerada por la comisin de educacin.
No es mucho, y a pesar de que con frecuencia diferentes grupos
de inters manifiestan a travs de nubes de comunicados y cartas su
desacuerdo con medidas legislativas, prcticamente ninguno intenta
cambiarlas por el mecanismo constitucional de participacin. Acaso
no se disponen de recursos econmicos para levantar decenas de
miles de firmas; acaso, quienes disponen de los recursos econmicos
suficientes sospechan que el consenso que la participacin ciudadana
definida en estos trminos requiere es muy difcil de conseguir y
otros mecanismos de influencia en las decisiones pblicas probablemente son ms eficientes (en el estricto sentido de una mejor relacin
costo / beneficio). Resulta tambin sorprendente que los gremios que
se movilizan en las calles de Lima, o las convocatorias a paros regionales (los Frentes de Defensa), medianamente exitosos, no consideren entre sus medidas de lucha conseguir 36 000 firmas para
presentar una iniciativa. En cualquier caso el lobbying, la influencia
directa o la presin social, constituyen los mecanismos para forzar
decisiones favorables.4
36
4.
37
cho de iniciativa de ley como participacin ciudadana existe en once pases, pero se usa solo en uno: Uruguay. El derecho de referndum existe, a
su vez, en ocho pases y se usa solo en uno: el mismo.
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programa Mi Vivienda y crea un comit de alto nivel para administrar esos recursos donde se integran las dos organizaciones que promovieron la ley. xito tambin fue el del Sindicato Unificado de
Trabajadores del Petrleo, Energa, Derivados y Afines de la Regin
Grau, que promovi una iniciativa en mayo de 2002 para que PETROPERU fuera excluida de la lista de empresas pblicas en proceso de
privatizacin. La iniciativa se convirti en ley, tras un enorme debate,
muchos dictmenes en comisiones, la observacin del presidente,
etc., en junio de 2004. Una iniciativa menos exitosa, la presentada
por FENTAP para defender las empresas prestadoras de servicios
de agua potable y alcantarillado (presentada en agosto de 2002),
tuvo ya en junio de 2004 un dictamen de rechazo, aunque los de
otras comisiones han quedado pendientes. Recientemente, en agosto
de 2004, ha ingresado otra iniciativa ciudadana que propone la
expropiacin de diversos sectores del Parque Arqueolgico de Saqsaywaman y que est siendo considerada por la comisin de educacin.
No es mucho, y a pesar de que con frecuencia diferentes grupos
de inters manifiestan a travs de nubes de comunicados y cartas su
desacuerdo con medidas legislativas, prcticamente ninguno intenta
cambiarlas por el mecanismo constitucional de participacin. Acaso
no se disponen de recursos econmicos para levantar decenas de
miles de firmas; acaso, quienes disponen de los recursos econmicos
suficientes sospechan que el consenso que la participacin ciudadana
definida en estos trminos requiere es muy difcil de conseguir y
otros mecanismos de influencia en las decisiones pblicas probablemente son ms eficientes (en el estricto sentido de una mejor relacin
costo / beneficio). Resulta tambin sorprendente que los gremios que
se movilizan en las calles de Lima, o las convocatorias a paros regionales (los Frentes de Defensa), medianamente exitosos, no consideren entre sus medidas de lucha conseguir 36 000 firmas para
presentar una iniciativa. En cualquier caso el lobbying, la influencia
directa o la presin social, constituyen los mecanismos para forzar
decisiones favorables.4
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cho de iniciativa de ley como participacin ciudadana existe en once pases, pero se usa solo en uno: Uruguay. El derecho de referndum existe, a
su vez, en ocho pases y se usa solo en uno: el mismo.
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nismos que tienen los vecinos para participar. Aparece incluso, como frmula general en la reciente Ley de bases de descentralizacin 5 y, de manera muy precisa, entre las competencias exclusivas
que la ley reconoce a los gobiernos locales, la consulta aparece de
manera ms precisa: es competencia (exclusiva) de los municipios
promover la participacin ciudadana recogiendo su opinin en asuntos de inters comunal mediante consultas populares.6
Eso hizo el alcalde de Tambo Grande: recoger la opinin de la
poblacin sobre un tema de inters comunal. Pero como el texto
mencionado es todo lo que existe como marco institucional, y en
tanto el gobierno central se negaba a discutir el tema con la poblacin,
porque involucra grandes inversiones, el ejercicio del derecho de
participacin produjo un entrampe legal. El Jurado Nacional de
Elecciones y la ONPE, los encargados de aplicar los mecanismos
constitucionales de participacin, se negaron a convocar y organizar
el proceso. La Defensora del Pueblo se neg a actuar como observador
de la transparencia del proceso.7 La ONG Transparencia tampoco
acept la invitacin para oficiar de observador, a pesar de su experiencia en la observacin electoral y su alta vocacin participativa.
El gobierno por su parte declar que el alcalde no tena atribucin
para consultar sobre ese tema en particular, aunque nada en el marco
legal delimite los temas de consulta, y agreg que el resultado no
sera vinculante (lo que es cierto: ninguna mencin de las normas
legales define el resultado de una Consulta como vinculante). Pero
se hizo. Y el resultado fue contundente.
Vinculante o no, es probable que la masiva participacin en la
consulta (junto con otras medidas de lucha ms bien disruptivas)
38
39
5.
6.
Sorprendentemente, la nueva Ley Orgnica de Municipalidades, promulgada para adaptar estos rganos de gobierno al nuevo marco de descentralizacin definido por la Ley de bases, no menciona la consulta.
7.
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nismos que tienen los vecinos para participar. Aparece incluso, como frmula general en la reciente Ley de bases de descentralizacin 5 y, de manera muy precisa, entre las competencias exclusivas
que la ley reconoce a los gobiernos locales, la consulta aparece de
manera ms precisa: es competencia (exclusiva) de los municipios
promover la participacin ciudadana recogiendo su opinin en asuntos de inters comunal mediante consultas populares.6
Eso hizo el alcalde de Tambo Grande: recoger la opinin de la
poblacin sobre un tema de inters comunal. Pero como el texto
mencionado es todo lo que existe como marco institucional, y en
tanto el gobierno central se negaba a discutir el tema con la poblacin,
porque involucra grandes inversiones, el ejercicio del derecho de
participacin produjo un entrampe legal. El Jurado Nacional de
Elecciones y la ONPE, los encargados de aplicar los mecanismos
constitucionales de participacin, se negaron a convocar y organizar
el proceso. La Defensora del Pueblo se neg a actuar como observador
de la transparencia del proceso.7 La ONG Transparencia tampoco
acept la invitacin para oficiar de observador, a pesar de su experiencia en la observacin electoral y su alta vocacin participativa.
El gobierno por su parte declar que el alcalde no tena atribucin
para consultar sobre ese tema en particular, aunque nada en el marco
legal delimite los temas de consulta, y agreg que el resultado no
sera vinculante (lo que es cierto: ninguna mencin de las normas
legales define el resultado de una Consulta como vinculante). Pero
se hizo. Y el resultado fue contundente.
Vinculante o no, es probable que la masiva participacin en la
consulta (junto con otras medidas de lucha ms bien disruptivas)
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Sorprendentemente, la nueva Ley Orgnica de Municipalidades, promulgada para adaptar estos rganos de gobierno al nuevo marco de descentralizacin definido por la Ley de bases, no menciona la consulta.
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haya logrado su objetivo, a pesar de moverse en este terreno de imprecisiones legales: el proyecto minero no sigui desarrollndose y
difcilmente se desarrollar (o al costo de una enorme violencia)
tras la contundencia de la respuesta.8
Los derechos de participacin (iniciativa, referndum) constituyen una suerte de garanta excepcional, de resguardo bsico para
situaciones de alto consenso ciudadano contra decisiones pblicas;
aquellas que ponen en riesgo la gobernabilidad. Su ejercicio requiere
de condiciones muy exigentes en cuanto a la masividad del respaldo
ciudadano. Por ello, implcitamente, a pesar de su universalidad,
contiene altas exigencias de organizacin y altos costos transaccionales. Si se cumplen esas condiciones, el mecanismo participativo
permitira una suerte de vlvula de escape al desarrollo de un conflicto. Sin embargo, en el Per, a pesar de que muy pocas veces ha
logrado manifestarse esa masividad ciudadana a travs de canales
institucionalizados, los poderes pblicos, el Congreso o el Ejecutivo,
han impedido la participacin o no han reconocido sus resultados.
Hasta ahora, este resguardo no ha funcionado como garante ltimo
de la gobernabilidad democrtica y estas situaciones de alto consenso
contra poderes pblicos se han resuelto en el conflicto.9
40
2.
El control ciudadano
Los derechos de control definidos en la Ley de participacin ciudadana son bsicamente tres: los pedidos de rendicin de cuentas,
8.
9.
Es interesante analizar muy brevemente el reciente referndum revocatorio del presidente Chvez en Venezuela. La situacin de alto conflicto
entre la oposicin y el gobierno, marcada incluso por eventos muy violentos, parece haber recuperado ciertas condiciones de gobernabilidad en el
momento en que el referndum (exigido por la oposicin; prcticamente
impuesto al Presidente Chvez que se opuso sistemticamente) mostr
que, si bien la oposicin tena mucho respaldo, quien mantena la mayora
era el presidente.
41
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haya logrado su objetivo, a pesar de moverse en este terreno de imprecisiones legales: el proyecto minero no sigui desarrollndose y
difcilmente se desarrollar (o al costo de una enorme violencia)
tras la contundencia de la respuesta.8
Los derechos de participacin (iniciativa, referndum) constituyen una suerte de garanta excepcional, de resguardo bsico para
situaciones de alto consenso ciudadano contra decisiones pblicas;
aquellas que ponen en riesgo la gobernabilidad. Su ejercicio requiere
de condiciones muy exigentes en cuanto a la masividad del respaldo
ciudadano. Por ello, implcitamente, a pesar de su universalidad,
contiene altas exigencias de organizacin y altos costos transaccionales. Si se cumplen esas condiciones, el mecanismo participativo
permitira una suerte de vlvula de escape al desarrollo de un conflicto. Sin embargo, en el Per, a pesar de que muy pocas veces ha
logrado manifestarse esa masividad ciudadana a travs de canales
institucionalizados, los poderes pblicos, el Congreso o el Ejecutivo,
han impedido la participacin o no han reconocido sus resultados.
Hasta ahora, este resguardo no ha funcionado como garante ltimo
de la gobernabilidad democrtica y estas situaciones de alto consenso
contra poderes pblicos se han resuelto en el conflicto.9
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2.
El control ciudadano
Los derechos de control definidos en la Ley de participacin ciudadana son bsicamente tres: los pedidos de rendicin de cuentas,
8.
9.
Es interesante analizar muy brevemente el reciente referndum revocatorio del presidente Chvez en Venezuela. La situacin de alto conflicto
entre la oposicin y el gobierno, marcada incluso por eventos muy violentos, parece haber recuperado ciertas condiciones de gobernabilidad en el
momento en que el referndum (exigido por la oposicin; prcticamente
impuesto al Presidente Chvez que se opuso sistemticamente) mostr
que, si bien la oposicin tena mucho respaldo, quien mantena la mayora
era el presidente.
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189
175
61
1
2
3
1
7
2
1
5
6
10
3
1
4
5
1
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TOTAL
7
2
Tumbes
Ucayali
27
7
4
24
Madre de Dios
11
Basado en el anexo 1.
*
Cajamarca
8
6
Ayacucho
15
8 Loreto
8
8 Lambayeque
9 Lima
1
Arequipa
8
2
Apurmac
25
8
ncash
Tacna
5
4
1
San Martn
Puno
9
15
8
2
1
9
9
2
Amazonas
2001
1997
DISTRITOS
Moquegua
1
Ucayali
2004
Ica
1 Junn
22 La Libertad
Piura
Pasco
17
6
5
9
4
3
Hunuco
Huancavelica
Cusco
Moquegua
de
DISTRITOS
2004
2001
1997
DISTRITOS
2004
2001
Ayacucho
El socilogo Vctor Caballero Martn nos ha cedido gentilmente informacin sobre los distritos y provincias que abrieron procesos de revocatoria
de mandato en 1997 y 2001. La informacin sobre revocatorias de 2004 se
puede consultar a travs de la pgina web de la ONPE.
1997
11.
PROVINCIAS
NMERO
42
189
175
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1
2
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1
7
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1
5
6
10
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TOTAL
7
2
Tumbes
Ucayali
27
7
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Madre de Dios
11
Basado en el anexo 1.
*
Cajamarca
8
6
Ayacucho
15
8 Loreto
8
8 Lambayeque
9 Lima
1
Arequipa
8
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Apurmac
25
8
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Tacna
5
4
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San Martn
Puno
9
15
8
2
1
9
9
2
Amazonas
2001
1997
DISTRITOS
Moquegua
1
Ucayali
2004
Ica
1 Junn
22 La Libertad
Piura
Pasco
17
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3
Hunuco
Huancavelica
Cusco
Moquegua
de
DISTRITOS
2004
2001
1997
DISTRITOS
2004
2001
Ayacucho
El socilogo Vctor Caballero Martn nos ha cedido gentilmente informacin sobre los distritos y provincias que abrieron procesos de revocatoria
de mandato en 1997 y 2001. La informacin sobre revocatorias de 2004 se
puede consultar a travs de la pgina web de la ONPE.
1997
11.
PROVINCIAS
NMERO
42
En octubre de 2004, en la consulta de revocatoria de autoridades locales, el nmero an sigui creciendo. Esta vez, 189 circunscripciones fueron consultadas.12
Como resultado de la consulta de revocatoria de 1997 en las 61
jurisdicciones, fueron revocados 42 alcaldes: es decir, el 69%. En
2001, de las 175 circunscripciones donde se realizaron consultas,
solo en 14, el 8%, se lograron la participacin y votacin suficientes
para revocar el mandato de los electos. La notable diferencia se explica por un cambio en la interpretacin del JNE sobre el texto de la
ley de participacin. En 1997, los alcaldes fueron revocados cuando
se pronunci en ese sentido el 50% ms uno de los votos vlidos; en
2001 la revocatoria se hizo efectiva cuando as lo manifestaron el
50% ms uno de los electores inscritos en el padrn. Efectivamente,
cuando este tipo de mecanismos de participacin exige mayoras
absolutas y no solo minoras activas, los resultados son bastante
ms conservadores. En el proceso de revocatorias de 2004, el 11%
de alcaldes en consulta fue revocado.
La Comisin de Descentralizacin del Congreso discute un nuevo
proyecto de ley de participacin y control ciudadanos que establecera la revocatoria efectiva con el 50% ms uno de los votos vlidos,
sea cual fuere la cantidad de personas que asisti a votar (como fue
la interpretacin de 1997). Si ello hubiera sido as en el ltimo
proceso, el porcentaje de alcaldes revocados hubiera pasado del 11 a
54%. El tema es determinar si se quiere que la mayor cantidad de
alcaldes sean revocados, o si se quiere recoger la opinin mayoritaria
de la poblacin. Parece claro que los dos extremos, el 50% del padrn
o el 50% de los que asisten a votar, no son una buena medida. La
segunda es claramente minoritaria; asume que los que no van votar
no tienen opinin, son indiferentes o no cuentan (no son personas
informadas, no se movilizan; estrictamente, no participan). La opcin
es riesgosa; puede resultar excluyente de, por ejemplo, personas para
quienes votar es ms costoso (pobladores rurales, por ejemplo), o
disponen de menos tiempo, o estn menos informadas. En el otro
extremo, el padrn como referente, constituye una valla muy alta,
44
12. En la misma fecha, se realizaron elecciones complementarias excepcionales en la provincia de El Collao (Ilave).
45
13. A nivel nacional, para las elecciones municipales de 2002, los distritos con
menos de 5 000 constituyen el 77%; en ellos se concentr el 16% de la
poblacin electoral.
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En octubre de 2004, en la consulta de revocatoria de autoridades locales, el nmero an sigui creciendo. Esta vez, 189 circunscripciones fueron consultadas.12
Como resultado de la consulta de revocatoria de 1997 en las 61
jurisdicciones, fueron revocados 42 alcaldes: es decir, el 69%. En
2001, de las 175 circunscripciones donde se realizaron consultas,
solo en 14, el 8%, se lograron la participacin y votacin suficientes
para revocar el mandato de los electos. La notable diferencia se explica por un cambio en la interpretacin del JNE sobre el texto de la
ley de participacin. En 1997, los alcaldes fueron revocados cuando
se pronunci en ese sentido el 50% ms uno de los votos vlidos; en
2001 la revocatoria se hizo efectiva cuando as lo manifestaron el
50% ms uno de los electores inscritos en el padrn. Efectivamente,
cuando este tipo de mecanismos de participacin exige mayoras
absolutas y no solo minoras activas, los resultados son bastante
ms conservadores. En el proceso de revocatorias de 2004, el 11%
de alcaldes en consulta fue revocado.
La Comisin de Descentralizacin del Congreso discute un nuevo
proyecto de ley de participacin y control ciudadanos que establecera la revocatoria efectiva con el 50% ms uno de los votos vlidos,
sea cual fuere la cantidad de personas que asisti a votar (como fue
la interpretacin de 1997). Si ello hubiera sido as en el ltimo
proceso, el porcentaje de alcaldes revocados hubiera pasado del 11 a
54%. El tema es determinar si se quiere que la mayor cantidad de
alcaldes sean revocados, o si se quiere recoger la opinin mayoritaria
de la poblacin. Parece claro que los dos extremos, el 50% del padrn
o el 50% de los que asisten a votar, no son una buena medida. La
segunda es claramente minoritaria; asume que los que no van votar
no tienen opinin, son indiferentes o no cuentan (no son personas
informadas, no se movilizan; estrictamente, no participan). La opcin
es riesgosa; puede resultar excluyente de, por ejemplo, personas para
quienes votar es ms costoso (pobladores rurales, por ejemplo), o
disponen de menos tiempo, o estn menos informadas. En el otro
extremo, el padrn como referente, constituye una valla muy alta,
44
12. En la misma fecha, se realizaron elecciones complementarias excepcionales en la provincia de El Collao (Ilave).
45
13. A nivel nacional, para las elecciones municipales de 2002, los distritos con
menos de 5 000 constituyen el 77%; en ellos se concentr el 16% de la
poblacin electoral.
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<1,000
0%
10%
20%
28%
30%
40%
50%
Revocatorias
42%
Total Nacional
60%
34
47
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p.46
0%
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28%
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Revocatorias
Total Nacional
60%
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Fuente: ONPE. Resultados de Elecciones 2002 y Consulta Popular de Revocatorias 2004. Pgina web. Elaboracin nuestra.
2.1
0.2
2.9
1.7
4.6
6.1
8.8
3.3
4.2
8.8
8.8
3.3
2.3
0.3
3.3
0.1
0.1
1.3
2.7
5.1
9.5
14.0
17.0
20.0
22.0
25.0
26.0
26.0
27.0
23.0
31.0
40.0
48.0
19.0
21.0
22.0
32.0
22.0
25.0
30.0
31.0
31.0
14
12
12
9
9
9
9
9
8
8
8
8
7
7
7
7
6
6
6
6
6
62.7
53.4
50.9
55.1
62.4
66.5
50.8
51.6
51.0
79.9
58.8
51.1
62.8
61.9
54.8
54.9
55.7
54.9
72.8
66.1
55.5
1,731
2,920
4,270
1,597
694
1,041
2,943
612
1,284
429
527
705
558
481
2,528
1,040
2,208
851
359
453
986
Moho
Tayacaja
Talara
Paruro
Huaral
Andahuaylas
Chupaca
Caravel
Huancavelica
Huaral
Huaral
Huaral
Celendn
Grau
Recuay
Tayacaja
Abancay
Candarave
Yauyos
Caman
Castrovirreyna
PUNO
HUANCAVELICA
PIURA
CUSCO
LIMA
APURMAC
JUNN
AREQUIPA
HUANCAVELICA
LIMA
LIMA
LIMA
CAJAMARCA
APURMAC
ANCASH
HUANCAVELICA
APURMAC
TACNA
LIMA
AREQUIPA
HUANCAVELICA
Tilali
Acraquia
El Alto
Yaurisque
Pacaraos
San Miguel de Chaccrampa
Chongos Bajo
Cahuacho
Cuenca
27 de Noviembre
Lampin
Atavillos Alto
Jorge Chvez
Turpay
Catac
ahuimpuquio
Huanipaca
Cairani
Lincha
Mariano Nicols Valcrcel
Aurahua
DIFERENCIA
ENTRE PRIMERO
Y SEGUNDO (%)
PORCENTAJE N. DE PORCENTAJE
S
LISTAS
GANADOR
N. DE
ELECTORES
PROVINCIA
DISTRITO
DEPARTAMENTO
DISTRITOS
2002
49
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Fuente: ONPE. Resultados de Elecciones 2002 y Consulta Popular de Revocatorias 2004. Pgina web. Elaboracin nuestra.
2.1
0.2
2.9
1.7
4.6
6.1
8.8
3.3
4.2
8.8
8.8
3.3
2.3
0.3
3.3
0.1
0.1
1.3
2.7
5.1
9.5
14.0
17.0
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25.0
26.0
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21.0
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2,208
851
359
453
986
Moho
Tayacaja
Talara
Paruro
Huaral
Andahuaylas
Chupaca
Caravel
Huancavelica
Huaral
Huaral
Huaral
Celendn
Grau
Recuay
Tayacaja
Abancay
Candarave
Yauyos
Caman
Castrovirreyna
PUNO
HUANCAVELICA
PIURA
CUSCO
LIMA
APURMAC
JUNN
AREQUIPA
HUANCAVELICA
LIMA
LIMA
LIMA
CAJAMARCA
APURMAC
ANCASH
HUANCAVELICA
APURMAC
TACNA
LIMA
AREQUIPA
HUANCAVELICA
Tilali
Acraquia
El Alto
Yaurisque
Pacaraos
San Miguel de Chaccrampa
Chongos Bajo
Cahuacho
Cuenca
27 de Noviembre
Lampin
Atavillos Alto
Jorge Chvez
Turpay
Catac
ahuimpuquio
Huanipaca
Cairani
Lincha
Mariano Nicols Valcrcel
Aurahua
DIFERENCIA
ENTRE PRIMERO
Y SEGUNDO (%)
PORCENTAJE N. DE PORCENTAJE
S
LISTAS
GANADOR
N. DE
ELECTORES
PROVINCIA
DISTRITO
DEPARTAMENTO
DISTRITOS
2002
49
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la firma del 25% de electores deviene complejo, eventualmente requiere ms organizacin y considerables recursos), habra que agregar
que en estos espacios, que Tanaka (2001) llamara de alta complejidad, con ciudades y relaciones impersonales, los conflictos entre
facciones, visibles, con adhesiones hasta familiares, son menos importantes y las aspiraciones personales deben hacer uso de otras estrategias, ms bien mediticas, de clientelismo y hasta (en algunos casos,
felizmente) de adhesin poltica, que podran otorgar mayor estabilidad. Finalmente, en circunscripciones grandes, las posibilidades
de los opositores de ocupar regiduras en el Concejo Municipal, son
mayores. All, sin recurrir a mecanismos de participacin ciudadana,
que a esa escala resultan costosos, los conflictos pueden dirimirse,
muchas veces, declarando la vacancia del alcalde.16
50
51
16. No siempre funcionan. Fue eso lo que intent hacer el teniente alcalde y
un grupo de regidores en Ilave (Puno) en abril de 2004. Ni vacado ni
revocado, el alcalde termin asesinado por sus enemigos polticos en el
marco de una enorme protesta.
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la firma del 25% de electores deviene complejo, eventualmente requiere ms organizacin y considerables recursos), habra que agregar
que en estos espacios, que Tanaka (2001) llamara de alta complejidad, con ciudades y relaciones impersonales, los conflictos entre
facciones, visibles, con adhesiones hasta familiares, son menos importantes y las aspiraciones personales deben hacer uso de otras estrategias, ms bien mediticas, de clientelismo y hasta (en algunos casos,
felizmente) de adhesin poltica, que podran otorgar mayor estabilidad. Finalmente, en circunscripciones grandes, las posibilidades
de los opositores de ocupar regiduras en el Concejo Municipal, son
mayores. All, sin recurrir a mecanismos de participacin ciudadana,
que a esa escala resultan costosos, los conflictos pueden dirimirse,
muchas veces, declarando la vacancia del alcalde.16
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16. No siempre funcionan. Fue eso lo que intent hacer el teniente alcalde y
un grupo de regidores en Ilave (Puno) en abril de 2004. Ni vacado ni
revocado, el alcalde termin asesinado por sus enemigos polticos en el
marco de una enorme protesta.
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18. Vase Salas, 2000. En los informes de avance de proyectos que buscan
actuar contra la violencia familiar del Fondo Siembra Democracia, se refiere muchas veces el problema de que mujeres que son golpeadas por sus
maridos en zonas rurales no denuncian los casos ante el Juez de Paz, no
slo porque la violencia familiar no suele ser considerada un delito por
ellos, sino porque con frecuencia son familiares del esposo agresor.
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18. Vase Salas, 2000. En los informes de avance de proyectos que buscan
actuar contra la violencia familiar del Fondo Siembra Democracia, se refiere muchas veces el problema de que mujeres que son golpeadas por sus
maridos en zonas rurales no denuncian los casos ante el Juez de Paz, no
slo porque la violencia familiar no suele ser considerada un delito por
ellos, sino porque con frecuencia son familiares del esposo agresor.
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Paz era el presidente de la ONPE, pidiendo, infructuosamente, presupuestos para realizarlas. Los usuarios son, en los niveles de decisin nacionales, invisibles y, en cualquier caso, nadie les ha preguntado sobre cmo ejerceran mejor sus derechos de participacin.
La Coalicin por la Democracia en el Per, institucin de la
sociedad civil que vigila el avance del Acuerdo Nacional, formada
por el Consejo de la Prensa Peruana, Transparencia, Per 2021 y
CNDH, da cuenta de este desenlace en la edicin del 4 de diciembre
de 2003 de su Boletn de Seguimiento al Acuerdo Nacional. Para la
Coalicin por la Democracia en el Per, en cuyo boletn se califican
las normas recientes con luces de semforos (verde: avance; rojo:
retroceso), esta medida del Congreso es la nica que aparece con luz
verde: est calificada como avance en la concrecin del Acuerdo
Nacional, cuya poltica 28, inciso d) establece que el Estado
consolidar la regulacin de la justicia de paz y la eleccin popular
de los jueces de paz. As, la mejor forma de avanzar en el Acuerdo
Nacional es no hacer nada y mantener el ambiguo sistema anterior.
El caso ilustra, como todos los anteriores, la complejidad de la
puesta en marcha de mecanismos formales, universales, de participacin ciudadana y, sobre todo, su parlisis, su inutilidad, en tanto
las reformas participacionistas expresan ms una suerte de sentido
comn que efectivos proyectos polticos de reforma del Estado y de
los mecanismos de relacin con la sociedad. De todo el montaje legal
y constitucional de nuevos derechos, con la puntual excepcin de
las revocatorias que hemos analizado, nada, en realidad, funciona.
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la participacin ciudadana en el Per: un reconocimiento del terreno y algunas reflexiones.
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Tres temas se desprenden de esta forma de participar en las decisiones pblicas que interesar analizar en los diferentes mecanismos
que se han abierto: aquellos vinculados a la concertacin como estrategia de construccin de acuerdos, a la representatividad y a la
discrecionalidad de las decisiones del gobernante.
La concertacin como el camino al consenso
Los mecanismos de participacin en instancias de gobierno parten
del supuesto de que existen opiniones e intereses diversos en torno a
aquello que es materia de decisiones pblicas, pero a diferencia de
los mecanismos de participacin analizados en el captulo anterior,
esta diversidad no define opciones a ser dirimidas por su peso
numrico; los mecanismos de participacin parten del supuesto de
que es posible, a travs de procesos de dilogo y negociacin, encontrar bases de acuerdo que satisfagan a todos. No son mayoras entonces lo que se busca, sino unanimidades, consensos. Es por ello
que se espera que estos procesos de participacin puedan ser garantas de estabilidad y de eliminacin o reduccin de conflictos sociales.
El tema de cmo generar consensos es quizs el que ha sido objeto de mayores elaboraciones. Estas se centran en los mecanismos,
pasos, tcnicas, instrumentos para suscitar consensos y establecer
concertadamente prioridades. Planeamiento estratgico, construccin
de visin compartida, FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades
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Tres temas se desprenden de esta forma de participar en las decisiones pblicas que interesar analizar en los diferentes mecanismos
que se han abierto: aquellos vinculados a la concertacin como estrategia de construccin de acuerdos, a la representatividad y a la
discrecionalidad de las decisiones del gobernante.
La concertacin como el camino al consenso
Los mecanismos de participacin en instancias de gobierno parten
del supuesto de que existen opiniones e intereses diversos en torno a
aquello que es materia de decisiones pblicas, pero a diferencia de
los mecanismos de participacin analizados en el captulo anterior,
esta diversidad no define opciones a ser dirimidas por su peso
numrico; los mecanismos de participacin parten del supuesto de
que es posible, a travs de procesos de dilogo y negociacin, encontrar bases de acuerdo que satisfagan a todos. No son mayoras entonces lo que se busca, sino unanimidades, consensos. Es por ello
que se espera que estos procesos de participacin puedan ser garantas de estabilidad y de eliminacin o reduccin de conflictos sociales.
El tema de cmo generar consensos es quizs el que ha sido objeto de mayores elaboraciones. Estas se centran en los mecanismos,
pasos, tcnicas, instrumentos para suscitar consensos y establecer
concertadamente prioridades. Planeamiento estratgico, construccin
de visin compartida, FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades
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y Amenazas), dinmicas de solucin de conflicto, etc., seran garantas, o cuando menos soportes, para que los participantes de la
sociedad civil, expresivos, en principio, de la diversidad de opciones
en una sociedad, lleguen a acuerdos. Se cuenta con manuales que
sistematizan experiencias y presentan de manera pedaggica los
procedimientos para desarrollar procesos de concertacin exitosos
y eficaces. A travs de la pgina web de la Red Per: Coordinadora
Nacional de Iniciativas de Concertacin para el Desarrollo Local,
por ejemplo, se accede al documento, La concertacin como herramienta del gobierno local, til y prctico, que expresa bien muchos de los supuestos de la concertacin, por ejemplo, el del consenso:
60
En lo que estamos llamando va de la concertacin, en cambio, se descarta que el bienestar social pueda provenir, por s mismo, de la accin
desregulada, atomizada, o descoordinada de individuos, familias o
empresas. Asimismo se descarta que el bienestar sea una meta que
dependa exclusivamente de la intervencin de los rganos del Estado.
El desarrollo, o ms exactamente, el bienestar de la gente, en los tiempos actuales tiene ms posibilidad de ser el resultado de la accin ms
o menos consensuada y coincidente de ciudadanos, empresarios, organizaciones sociales e instituciones, en dilogo con el Estado como
aparato de gobierno.
[...] La segunda regla de oro es la regla del consenso, es decir que la
concertacin se basa en el acuerdo aceptado por todos. Esto es lo que
diferencia a la concertacin de cualquier proceso poltico eleccionario
y de cualquier otro espacio organizativo de caracterstica gremial, corporativo o de perfil burocrtico jerrquico, en los cuales usualmente
las decisiones se toman por la autoridad o por la regla de la mayora. El
consenso, en cambio, es la unanimidad, la aprobacin de todos los que
participan del proceso. Sin el mecanismo del consenso, la concertacin se convertira en un espacio de competencia y no de acuerdo.
Los participantes podran en juego estrategias particulares para lograr
aliados y correlaciones favorables, y seguramente se llegara al punto
en que las instituciones fuertes impongan sus preferencias sobre las
dbiles (Snchez Fernndez, 2003).2
2.
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y Amenazas), dinmicas de solucin de conflicto, etc., seran garantas, o cuando menos soportes, para que los participantes de la
sociedad civil, expresivos, en principio, de la diversidad de opciones
en una sociedad, lleguen a acuerdos. Se cuenta con manuales que
sistematizan experiencias y presentan de manera pedaggica los
procedimientos para desarrollar procesos de concertacin exitosos
y eficaces. A travs de la pgina web de la Red Per: Coordinadora
Nacional de Iniciativas de Concertacin para el Desarrollo Local,
por ejemplo, se accede al documento, La concertacin como herramienta del gobierno local, til y prctico, que expresa bien muchos de los supuestos de la concertacin, por ejemplo, el del consenso:
60
En lo que estamos llamando va de la concertacin, en cambio, se descarta que el bienestar social pueda provenir, por s mismo, de la accin
desregulada, atomizada, o descoordinada de individuos, familias o
empresas. Asimismo se descarta que el bienestar sea una meta que
dependa exclusivamente de la intervencin de los rganos del Estado.
El desarrollo, o ms exactamente, el bienestar de la gente, en los tiempos actuales tiene ms posibilidad de ser el resultado de la accin ms
o menos consensuada y coincidente de ciudadanos, empresarios, organizaciones sociales e instituciones, en dilogo con el Estado como
aparato de gobierno.
[...] La segunda regla de oro es la regla del consenso, es decir que la
concertacin se basa en el acuerdo aceptado por todos. Esto es lo que
diferencia a la concertacin de cualquier proceso poltico eleccionario
y de cualquier otro espacio organizativo de caracterstica gremial, corporativo o de perfil burocrtico jerrquico, en los cuales usualmente
las decisiones se toman por la autoridad o por la regla de la mayora. El
consenso, en cambio, es la unanimidad, la aprobacin de todos los que
participan del proceso. Sin el mecanismo del consenso, la concertacin se convertira en un espacio de competencia y no de acuerdo.
Los participantes podran en juego estrategias particulares para lograr
aliados y correlaciones favorables, y seguramente se llegara al punto
en que las instituciones fuertes impongan sus preferencias sobre las
dbiles (Snchez Fernndez, 2003).2
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dos que se tomen sean extremadamente generales, lo que, simultneamente los convierte en inviables o declarativos y da cabida a un
amplsimo margen de interpretacin y discrecionalidad del gobernante; ello induce muchas veces a que instituciones con peso social
propio o capacidad de influencia, no tomen inters en los procesos
de participacin y queden ms bien pequeas instituciones que no
tienen otros espacios de expresin ni recursos para hacer valer por
otras vas su influencia. Acuerdos consensuales pero genricos y
poco representativos resultan relativamente intiles. La ausencia
de organizaciones gremiales significativas en la mayora de mesas
de concertacin de lucha contra la pobreza, o de sectores empresariales en procesos de concertacin local se explican probablemente
por ello.
Otra salida es que las organizaciones con efectiva capacidad de
presin, hagan reconocer la importancia de su presencia, negocien
entre ellas y excluyan a otras. Los acuerdos sern ms precisos,
socialmente relevantes y con escasa libertad del gobernante para
interpretarlos; el Consejo Nacional de Trabajo, como veremos ms
adelante, es expresivo de este tipo de procedimientos.
De una u otra situacin, depender la relevancia del mecanismo
de participacin para asegurar estabilidad y direccin a las acciones
de gobierno.
62
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dos que se tomen sean extremadamente generales, lo que, simultneamente los convierte en inviables o declarativos y da cabida a un
amplsimo margen de interpretacin y discrecionalidad del gobernante; ello induce muchas veces a que instituciones con peso social
propio o capacidad de influencia, no tomen inters en los procesos
de participacin y queden ms bien pequeas instituciones que no
tienen otros espacios de expresin ni recursos para hacer valer por
otras vas su influencia. Acuerdos consensuales pero genricos y
poco representativos resultan relativamente intiles. La ausencia
de organizaciones gremiales significativas en la mayora de mesas
de concertacin de lucha contra la pobreza, o de sectores empresariales en procesos de concertacin local se explican probablemente
por ello.
Otra salida es que las organizaciones con efectiva capacidad de
presin, hagan reconocer la importancia de su presencia, negocien
entre ellas y excluyan a otras. Los acuerdos sern ms precisos,
socialmente relevantes y con escasa libertad del gobernante para
interpretarlos; el Consejo Nacional de Trabajo, como veremos ms
adelante, es expresivo de este tipo de procedimientos.
De una u otra situacin, depender la relevancia del mecanismo
de participacin para asegurar estabilidad y direccin a las acciones
de gobierno.
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sino por algn rasgo personal supuesto de mayor valor que el resto.
Eventualmente lo es (experiencia profesional, calidad acadmica,
dinamismo personal, etc.) y su espacio podra ser el de asesores;
pero su seleccin como representantes de la sociedad civil contiene
un sesgo elitista difcil de sustentar como mecanismo de participacin
ciudadana, particularmente si no se trata de elites polticas o sindicales que, cuando menos, tienen como referencia colectivos institucionales, sino elites autoreferenciadas.6
Vale la pena detenerse an en un aspecto ms de la cuestin de
la representatividad de la sociedad civil y es la cuestin de la representacin del sector empresarial. En principio, sus organizaciones
seran parte de la sociedad civil, pero muchas veces se les considera
una representacin aparte. As, en algunos casos, los mecanismos
de participacin no se consideran como espacios de concertacin
entre Estado y sociedad, sino como una conformacin tripartita:
Estado, empresarios y sociedad civil. En todo caso, si bien la representacin de otros sectores muchas veces queda indefinida o confusa, hay esfuerzos especiales por definir una presencia del sector
empresarial.7
64
5.
El documento antes citado de Snchez Fernndez (2003) sobre la concertacin, incluye la cuestin de qu organizaciones requiere un proceso
de este tipo al interior de la seccin denominada Algunas dificultades
frecuentes. Una de ellas es el exceso de organizacin: Para los fines de la
concertacin no es necesaria una organizacin muy grande, ni compuesta
de muchos rganos, ni con muchos rganos de carcter permanente. En lo
posible la concertacin debera efectuarse en el marco de organizaciones
flexibles, con el menor nmero posible de rganos internos. No es este,
sin embargo, afortunadamente, el criterio de todos quienes se involucran
en procesos participativos; pero es ilustrativa sobre cmo la facilidad metodolgica (es ms fcil tomar acuerdos entre quienes no tienen que dar
cuenta a sus representados) puede imponerse sobre las consideraciones de
consistencia poltica y relevancia social.
65
La reserva de discrecionalidad
de las decisiones de quienes gobiernan
Un elemento ms a considerar en estos mecanismos de participacin
es el nivel de discrecionalidad que conserva la autoridad que convoca
o invita a la participacin de las organizaciones de la sociedad civil.
Un primer nivel de discrecionalidad tiene que ver con la elaboracin de la lista, es decir, cmo y quin determina quines son
6.
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sino por algn rasgo personal supuesto de mayor valor que el resto.
Eventualmente lo es (experiencia profesional, calidad acadmica,
dinamismo personal, etc.) y su espacio podra ser el de asesores;
pero su seleccin como representantes de la sociedad civil contiene
un sesgo elitista difcil de sustentar como mecanismo de participacin
ciudadana, particularmente si no se trata de elites polticas o sindicales que, cuando menos, tienen como referencia colectivos institucionales, sino elites autoreferenciadas.6
Vale la pena detenerse an en un aspecto ms de la cuestin de
la representatividad de la sociedad civil y es la cuestin de la representacin del sector empresarial. En principio, sus organizaciones
seran parte de la sociedad civil, pero muchas veces se les considera
una representacin aparte. As, en algunos casos, los mecanismos
de participacin no se consideran como espacios de concertacin
entre Estado y sociedad, sino como una conformacin tripartita:
Estado, empresarios y sociedad civil. En todo caso, si bien la representacin de otros sectores muchas veces queda indefinida o confusa, hay esfuerzos especiales por definir una presencia del sector
empresarial.7
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5.
El documento antes citado de Snchez Fernndez (2003) sobre la concertacin, incluye la cuestin de qu organizaciones requiere un proceso
de este tipo al interior de la seccin denominada Algunas dificultades
frecuentes. Una de ellas es el exceso de organizacin: Para los fines de la
concertacin no es necesaria una organizacin muy grande, ni compuesta
de muchos rganos, ni con muchos rganos de carcter permanente. En lo
posible la concertacin debera efectuarse en el marco de organizaciones
flexibles, con el menor nmero posible de rganos internos. No es este,
sin embargo, afortunadamente, el criterio de todos quienes se involucran
en procesos participativos; pero es ilustrativa sobre cmo la facilidad metodolgica (es ms fcil tomar acuerdos entre quienes no tienen que dar
cuenta a sus representados) puede imponerse sobre las consideraciones de
consistencia poltica y relevancia social.
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La reserva de discrecionalidad
de las decisiones de quienes gobiernan
Un elemento ms a considerar en estos mecanismos de participacin
es el nivel de discrecionalidad que conserva la autoridad que convoca
o invita a la participacin de las organizaciones de la sociedad civil.
Un primer nivel de discrecionalidad tiene que ver con la elaboracin de la lista, es decir, cmo y quin determina quines son
6.
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de mediano y largo plazo y excluye de la lista de invitados a organizaciones conflictivas que exigiran un cambio de agenda; pero en
estos casos, la participacin colaborar poco a eliminar potenciales
conflictos.
La cuestin de la discrecionalidad reabre en la participacin el
expediente de las opciones y decisiones polticas. Hasta antes de la
reciente legislacin municipal, tanto los gobiernos locales como el
gobierno central tenan la opcin de ser participativos; de invitar a
representantes de la sociedad civil o de las organizaciones sociales a
participar en el diseo o gestin de polticas pblicas, o de no hacerlo.
As, era posible diferenciar opciones polticas, propuestas de modelo
de gobierno diferentes. El gobierno de transicin del presidente
Paniagua busc marcar una opcin poltica diferente al clientelismo
autoritario de Fujimori, convocando las Mesas de Concertacin de
Lucha Contra la Pobreza, de manera que la aplicacin de fondos de
poltica social fuera transparente y que la participacin ciudadana
permitiera vigilar que no se utilicen con fines poltico-partidarios.
Como se ha dicho antes, los gobiernos locales de izquierda proponan
como su opcin poltica, la apertura de mecanismos de participacin
de las organizaciones populares para la elaboracin de sus planes y
presupuestos. La convocatoria a mecanismos participativos era en
s misma discrecional.
La reciente legislacin municipal, al dotar a los Consejos de
Concertacin Local de carcter obligatorio, as como establecer la
obligatoriedad de la elaboracin de presupuestos participativos, elimina esta discrecionalidad en el nivel local (se mantiene en el nivel
del gobierno central) y con ello despolitiza las opciones de gobierno.
Ello, sin embargo, al definir un procedimiento formal e ineludible,
plantea problemas de representatividad y, adems, mantiene la discrecionalidad de las autoridades respecto de los resultados de los
procesos de participacin y concertacin, lo discutiremos en el siguiente captulo.
Analizaremos en lo que sigue los mecanismos de participacin
en el nivel del gobierno central y, en el captulo siguiente, lo que ha
sido la experiencia participativa en gobiernos locales y los probables
alcances de la nueva legislacin municipal al respecto.
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de mediano y largo plazo y excluye de la lista de invitados a organizaciones conflictivas que exigiran un cambio de agenda; pero en
estos casos, la participacin colaborar poco a eliminar potenciales
conflictos.
La cuestin de la discrecionalidad reabre en la participacin el
expediente de las opciones y decisiones polticas. Hasta antes de la
reciente legislacin municipal, tanto los gobiernos locales como el
gobierno central tenan la opcin de ser participativos; de invitar a
representantes de la sociedad civil o de las organizaciones sociales a
participar en el diseo o gestin de polticas pblicas, o de no hacerlo.
As, era posible diferenciar opciones polticas, propuestas de modelo
de gobierno diferentes. El gobierno de transicin del presidente
Paniagua busc marcar una opcin poltica diferente al clientelismo
autoritario de Fujimori, convocando las Mesas de Concertacin de
Lucha Contra la Pobreza, de manera que la aplicacin de fondos de
poltica social fuera transparente y que la participacin ciudadana
permitiera vigilar que no se utilicen con fines poltico-partidarios.
Como se ha dicho antes, los gobiernos locales de izquierda proponan
como su opcin poltica, la apertura de mecanismos de participacin
de las organizaciones populares para la elaboracin de sus planes y
presupuestos. La convocatoria a mecanismos participativos era en
s misma discrecional.
La reciente legislacin municipal, al dotar a los Consejos de
Concertacin Local de carcter obligatorio, as como establecer la
obligatoriedad de la elaboracin de presupuestos participativos, elimina esta discrecionalidad en el nivel local (se mantiene en el nivel
del gobierno central) y con ello despolitiza las opciones de gobierno.
Ello, sin embargo, al definir un procedimiento formal e ineludible,
plantea problemas de representatividad y, adems, mantiene la discrecionalidad de las autoridades respecto de los resultados de los
procesos de participacin y concertacin, lo discutiremos en el siguiente captulo.
Analizaremos en lo que sigue los mecanismos de participacin
en el nivel del gobierno central y, en el captulo siguiente, lo que ha
sido la experiencia participativa en gobiernos locales y los probables
alcances de la nueva legislacin municipal al respecto.
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Los pactos sociales son complejos y con frecuencia muy slidos. Su sustento es la necesidad de concertar polticas y acuerdos que impulsen el crecimiento econmico, consoliden la posicin del pas en la economa globalizada
y tiendan a ampliar los mecanismos redistributivos de manera de asegurar
la gobernabilidad. Los actores pertinentes son los representantes de los
gremios de empresarios, de productores y de trabajadores, junto con autoridades pblicas. El paradigma (como Porto Allegre para los presupuestos participativos) es el Acuerdo de Wassenaar en Holanda, suscrito en
1982 y vigente; un conjunto de muy precisas condiciones de beneficios
sociales, incrementos remunerativos y pactos tributarios asociados al crecimiento de las operaciones y ganancias de las empresas.
10. Acompaa las sesiones tambin un consejo consultivo formado por ocho
personalidades.
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Los pactos sociales son complejos y con frecuencia muy slidos. Su sustento es la necesidad de concertar polticas y acuerdos que impulsen el crecimiento econmico, consoliden la posicin del pas en la economa globalizada
y tiendan a ampliar los mecanismos redistributivos de manera de asegurar
la gobernabilidad. Los actores pertinentes son los representantes de los
gremios de empresarios, de productores y de trabajadores, junto con autoridades pblicas. El paradigma (como Porto Allegre para los presupuestos participativos) es el Acuerdo de Wassenaar en Holanda, suscrito en
1982 y vigente; un conjunto de muy precisas condiciones de beneficios
sociales, incrementos remunerativos y pactos tributarios asociados al crecimiento de las operaciones y ganancias de las empresas.
10. Acompaa las sesiones tambin un consejo consultivo formado por ocho
personalidades.
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todos los que tienen representacin parlamentaria. La enorme diferencia de peso electoral entre ellos, en principio, no es relevante en
un proceso de concertacin que, como hemos dicho, se basa en la
bsqueda de consensos; por otro lado, pequeas organizaciones no
se aislaran del Acuerdo an si tuvieran discrepancias con las grandes, pues su participacin les da mayor visibilidad que la que sustenta su propio xito electoral, al mismo tiempo que es presumible que
nadie planteara algn tipo de polticas que hiciera correr el riesgo
del retiro de algunas de las ms grandes.
Lo que s tiene una alta discrecionalidad es la lista de las organizaciones a travs de las cuales participa la sociedad civil que, por
paridad con el estamento de partidos, deban ser siete. Si el lado de
las opciones polticas e ideolgicas est cubierto, en principio, por la
representacin de los partidos, el componente de las organizaciones
sociales permitira recoger otros rdenes de diferenciacin de intereses o de identidades, no expresados en las opciones polticas.
Uno, sorprendentemente, result siendo de carcter religioso.
Efectivamente, y dentro de una interpretacin bastante laxa de organizacin social y de sociedad civil, dos de los siete son representantes de opciones de carcter religioso: la iglesia catlica, a travs
de la Conferencia Episcopal Peruana, y las iglesias evanglicas a travs del Concilio Nacional Evanglico del Per. No resulta, sin embargo evidente, la pertinencia de incorporar este orden de diferencias;
es ms o menos claro que las opciones que separan a cristianos catlicos de cristianos evanglicos no tienen nada que ver con intereses
u opciones diferenciadas de orientacin de poltica nacional; quizs
se busc ms bien invocar una confianza en trminos ticos, para la
que hubiera bastado convocar a la Iglesia Catlica, que suele cumplir
ese rol en tiempos de alta desconfianza poltica, pero ello hubiera
sido interpretado como excluyente (y lo hubiera sido, efectivamente).
El terreno ms claro de diversidad de intereses representado en
el Acuerdo es el de los intereses empresariales, del sector formal de
la economa, representado, por el lado de los trabajadores por la
CGTP y por el lado de los empresarios por la CONFIEP. Sorprendentemente, en este pequeo grupo de organizaciones sociales, y a
pesar de que el enorme sector de autoempleo, sin organizacin, quedaba fuera, lo mismo que el sector agrario, un segundo representante
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todos los que tienen representacin parlamentaria. La enorme diferencia de peso electoral entre ellos, en principio, no es relevante en
un proceso de concertacin que, como hemos dicho, se basa en la
bsqueda de consensos; por otro lado, pequeas organizaciones no
se aislaran del Acuerdo an si tuvieran discrepancias con las grandes, pues su participacin les da mayor visibilidad que la que sustenta su propio xito electoral, al mismo tiempo que es presumible que
nadie planteara algn tipo de polticas que hiciera correr el riesgo
del retiro de algunas de las ms grandes.
Lo que s tiene una alta discrecionalidad es la lista de las organizaciones a travs de las cuales participa la sociedad civil que, por
paridad con el estamento de partidos, deban ser siete. Si el lado de
las opciones polticas e ideolgicas est cubierto, en principio, por la
representacin de los partidos, el componente de las organizaciones
sociales permitira recoger otros rdenes de diferenciacin de intereses o de identidades, no expresados en las opciones polticas.
Uno, sorprendentemente, result siendo de carcter religioso.
Efectivamente, y dentro de una interpretacin bastante laxa de organizacin social y de sociedad civil, dos de los siete son representantes de opciones de carcter religioso: la iglesia catlica, a travs
de la Conferencia Episcopal Peruana, y las iglesias evanglicas a travs del Concilio Nacional Evanglico del Per. No resulta, sin embargo evidente, la pertinencia de incorporar este orden de diferencias;
es ms o menos claro que las opciones que separan a cristianos catlicos de cristianos evanglicos no tienen nada que ver con intereses
u opciones diferenciadas de orientacin de poltica nacional; quizs
se busc ms bien invocar una confianza en trminos ticos, para la
que hubiera bastado convocar a la Iglesia Catlica, que suele cumplir
ese rol en tiempos de alta desconfianza poltica, pero ello hubiera
sido interpretado como excluyente (y lo hubiera sido, efectivamente).
El terreno ms claro de diversidad de intereses representado en
el Acuerdo es el de los intereses empresariales, del sector formal de
la economa, representado, por el lado de los trabajadores por la
CGTP y por el lado de los empresarios por la CONFIEP. Sorprendentemente, en este pequeo grupo de organizaciones sociales, y a
pesar de que el enorme sector de autoempleo, sin organizacin, quedaba fuera, lo mismo que el sector agrario, un segundo representante
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La representacin de la sociedad civil, en este nivel nacional, requiere de una ingeniera compleja, en la que contrapesos institucionales e ideolgicos, buscan sustituir la ausencia evidente de representacin de amplios sectores poblaciones (rurales, regionales, del
sector informal), mayoritarios, pero cuya debilidad organizacional
dificulta su inclusin en espacios nacionales.
Haba, sin embargo, muchas ms opciones. Un mayor esfuerzo
por introducir diversidad sectorial por ejemplo s era posible:
se hubiera podido incorporar la problemtica del sector agrario,
cuando menos el de la pequea agricultura comercial de la costa, a
travs de su institucin ms grande y consolidada, la Junta Nacional
de Usuarios de Riego. Una preocupacin por la diversidad tnica
tambin poda haber estado presente: efectivamente, se los ve poco,
sobre todo en la capital, pero los pueblos originarios de la amazona,
en el corazn de conflictos por el uso irracional de recursos forestales
tiene una organizacin clara: la AIDESEP, elegida entre las asociaciones de los diferentes pueblos. Los sectores empresariales medios
del interior del pas, mejor representados en sus cmaras departamentales (articuladas en la Federacin de Cmaras de Comercio)
que habran colaborado a mostrar la diversidad de la problemtica
empresarial en el territorio y los retos diversos de competitividad,
diferentes de los de los sectores ms internacionalizados, no estn
tampoco. Sin agricultores, ni empresarios regionales, ni indgenas,
result un foro muy poco provinciano.
La opcin por una ingeniera de equilibrios y contrapesos, tanto
polticos como de la representacin de la sociedad, dio como resultado, un documento genrico que no expresa compromisos precisos
sobre temas centrales de la poltica pblica y, sobre todo, que desperdicia la oportunidad que hubiera permitido una participacin
ciudadana de mayor representatividad, de lograr acuerdos sobre
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La representacin de la sociedad civil, en este nivel nacional, requiere de una ingeniera compleja, en la que contrapesos institucionales e ideolgicos, buscan sustituir la ausencia evidente de representacin de amplios sectores poblaciones (rurales, regionales, del
sector informal), mayoritarios, pero cuya debilidad organizacional
dificulta su inclusin en espacios nacionales.
Haba, sin embargo, muchas ms opciones. Un mayor esfuerzo
por introducir diversidad sectorial por ejemplo s era posible:
se hubiera podido incorporar la problemtica del sector agrario,
cuando menos el de la pequea agricultura comercial de la costa, a
travs de su institucin ms grande y consolidada, la Junta Nacional
de Usuarios de Riego. Una preocupacin por la diversidad tnica
tambin poda haber estado presente: efectivamente, se los ve poco,
sobre todo en la capital, pero los pueblos originarios de la amazona,
en el corazn de conflictos por el uso irracional de recursos forestales
tiene una organizacin clara: la AIDESEP, elegida entre las asociaciones de los diferentes pueblos. Los sectores empresariales medios
del interior del pas, mejor representados en sus cmaras departamentales (articuladas en la Federacin de Cmaras de Comercio)
que habran colaborado a mostrar la diversidad de la problemtica
empresarial en el territorio y los retos diversos de competitividad,
diferentes de los de los sectores ms internacionalizados, no estn
tampoco. Sin agricultores, ni empresarios regionales, ni indgenas,
result un foro muy poco provinciano.
La opcin por una ingeniera de equilibrios y contrapesos, tanto
polticos como de la representacin de la sociedad, dio como resultado, un documento genrico que no expresa compromisos precisos
sobre temas centrales de la poltica pblica y, sobre todo, que desperdicia la oportunidad que hubiera permitido una participacin
ciudadana de mayor representatividad, de lograr acuerdos sobre
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razones para ello pudieron ser varias. Una, por opcin; si algo
caracteriz al gobierno de transicin fue un estilo, una manera
diferente de hacer poltica. Efectivamente, no era pensable que un
equipo de gobierno que no estaba preparado como tal, pretendiera
introducir cambios en las polticas econmicas o sectoriales y aplicarlos en un gobierno que tena plazo de ocho meses. Pero desarrollar
una gestin transparente, proba y participativa, ubicaba al gobierno
de transicin en las antpodas, aunque las polticas fuesen las mismas
que las del gobierno de Fujimori.
Pero la participacin probablemente tambin tena por objetivo
ampliar su base de sustento. An cuando fuera a gobernar por un
corto perodo, el gobierno de transicin necesitaba algn soporte y
algunos nexos con el interior del pas. No contaba con el Congreso
en fuerte deterioro y, en su interior, con ninguna representacin
parlamentaria propia. Tampoco contaba con el apoyo de las Fuerzas
Armadas, en descomposicin tambin tras las evidencias de corrupcin de sus altos mandos y de sumisin institucional a Montesinos.
Si bien contaba con el hecho de que ningn partido o movimiento
poltico le hara oposicin abierta, no poda comprometer a ninguno
de ellos en el gobierno, porque todos se preparaban para la contienda
electoral prxima y, dentro del estilo transparente y de marcar diferencias con el fujimorismo, no se poda permitir ni la sospecha de
que alguna organizacin poltica utilizara los recursos del gobierno
para su campaa electoral.
Solo poda contar con la sociedad civil o, ms especficamente,
con el aporte de algunas organizaciones sociales, organizaciones no
gubernamentales y grupos vinculados a la iglesia catlica, muchos
de ellos legitimados por su oposicin al rgimen de Fujimori y hasta
participantes directos en las movilizaciones de su cada. Lo que es
interesante, es que para abrir un espacio a la participacin de esas
organizaciones en los ministerios, el gobierno de transicin no tuvo
que inventar un marco legal participativo; este ya exista.
En varias de las leyes orgnicas de ministerios que produce el
primer gobierno de Fujimori para adaptar el funcionamiento del
Ejecutivo al nuevo marco de polticas de ajuste estructural y reduccin del aparato del Estado, se haba incorporado consejos consultivos
y consejos de concertacin. Efectivamente, entre las recetas de las
polticas de ajuste, la participacin ciudadana cumple la doble funcin de reducir la conflictividad y de abaratar costos por la transferencia de funciones del Estado a la sociedad. En teora, adems,
incorporan la demanda en la organizacin de la oferta pblica:
orientacin por el cliente.
Es ms, algunos de estos consejos (los de agricultura, trabajo y
salud), haban sido introducidos en leyes orgnicas dictadas como
decretos legislativos por el gobierno de Alan Garca tres meses antes
de que terminara su mandato; es decir, cuando ya no poda comprometerse en su implementacin y los dejaba en calidad de herencia
para el nuevo gobierno. Fujimori los incorpora en la nueva legislacin
asociada al proceso de ajuste, los ampla a ms ministerios, pero en
la prctica los deja de lado, particularmente despus del autogolpe
de 1992.
El gobierno de transicin, sin soportes polticos ni institucionales, toma estos marcos legales medio vacos pero vigentes, para
incorporar miembros de organizaciones sociales y no gubernamentales. Ms tarde, fuera de este contexto de transicin, con el gobierno
de Toledo, varios de estos espacios de consulta se mantienen e incluso
se institucionalizan, aunque la participacin ciudadana no parece
cumplir ningn rol en su estrategia (si es que hay alguna) de gobierno.
Es el caso, por ejemplo, del Consejo Nacional de la Educacin
(CNE) que estuvo previsto en la Ley Orgnica del sector promulgada
en 1992 como parte del organigrama del ministerio, pero que no se
implement (y hasta fue suspendido por un decreto supremo de
1995). El CNE es reincorporado a la estructura orgnica del ministerio en febrero de 2002 como un organismo plural, integrado por
personalidades destacadas para promover la cooperacin entre la
sociedad civil y el Estado en la formulacin de los objetivos, las
polticas y los planes para el desarrollo de la educacin a mediano y
largo plazo
El CNE recoga la iniciativa del gobierno de transicin que haba
formado una comisin para un Acuerdo Nacional por la Educacin13
que llev adelante una gran consulta nacional a travs de foros y
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razones para ello pudieron ser varias. Una, por opcin; si algo
caracteriz al gobierno de transicin fue un estilo, una manera
diferente de hacer poltica. Efectivamente, no era pensable que un
equipo de gobierno que no estaba preparado como tal, pretendiera
introducir cambios en las polticas econmicas o sectoriales y aplicarlos en un gobierno que tena plazo de ocho meses. Pero desarrollar
una gestin transparente, proba y participativa, ubicaba al gobierno
de transicin en las antpodas, aunque las polticas fuesen las mismas
que las del gobierno de Fujimori.
Pero la participacin probablemente tambin tena por objetivo
ampliar su base de sustento. An cuando fuera a gobernar por un
corto perodo, el gobierno de transicin necesitaba algn soporte y
algunos nexos con el interior del pas. No contaba con el Congreso
en fuerte deterioro y, en su interior, con ninguna representacin
parlamentaria propia. Tampoco contaba con el apoyo de las Fuerzas
Armadas, en descomposicin tambin tras las evidencias de corrupcin de sus altos mandos y de sumisin institucional a Montesinos.
Si bien contaba con el hecho de que ningn partido o movimiento
poltico le hara oposicin abierta, no poda comprometer a ninguno
de ellos en el gobierno, porque todos se preparaban para la contienda
electoral prxima y, dentro del estilo transparente y de marcar diferencias con el fujimorismo, no se poda permitir ni la sospecha de
que alguna organizacin poltica utilizara los recursos del gobierno
para su campaa electoral.
Solo poda contar con la sociedad civil o, ms especficamente,
con el aporte de algunas organizaciones sociales, organizaciones no
gubernamentales y grupos vinculados a la iglesia catlica, muchos
de ellos legitimados por su oposicin al rgimen de Fujimori y hasta
participantes directos en las movilizaciones de su cada. Lo que es
interesante, es que para abrir un espacio a la participacin de esas
organizaciones en los ministerios, el gobierno de transicin no tuvo
que inventar un marco legal participativo; este ya exista.
En varias de las leyes orgnicas de ministerios que produce el
primer gobierno de Fujimori para adaptar el funcionamiento del
Ejecutivo al nuevo marco de polticas de ajuste estructural y reduccin del aparato del Estado, se haba incorporado consejos consultivos
y consejos de concertacin. Efectivamente, entre las recetas de las
polticas de ajuste, la participacin ciudadana cumple la doble funcin de reducir la conflictividad y de abaratar costos por la transferencia de funciones del Estado a la sociedad. En teora, adems,
incorporan la demanda en la organizacin de la oferta pblica:
orientacin por el cliente.
Es ms, algunos de estos consejos (los de agricultura, trabajo y
salud), haban sido introducidos en leyes orgnicas dictadas como
decretos legislativos por el gobierno de Alan Garca tres meses antes
de que terminara su mandato; es decir, cuando ya no poda comprometerse en su implementacin y los dejaba en calidad de herencia
para el nuevo gobierno. Fujimori los incorpora en la nueva legislacin
asociada al proceso de ajuste, los ampla a ms ministerios, pero en
la prctica los deja de lado, particularmente despus del autogolpe
de 1992.
El gobierno de transicin, sin soportes polticos ni institucionales, toma estos marcos legales medio vacos pero vigentes, para
incorporar miembros de organizaciones sociales y no gubernamentales. Ms tarde, fuera de este contexto de transicin, con el gobierno
de Toledo, varios de estos espacios de consulta se mantienen e incluso
se institucionalizan, aunque la participacin ciudadana no parece
cumplir ningn rol en su estrategia (si es que hay alguna) de gobierno.
Es el caso, por ejemplo, del Consejo Nacional de la Educacin
(CNE) que estuvo previsto en la Ley Orgnica del sector promulgada
en 1992 como parte del organigrama del ministerio, pero que no se
implement (y hasta fue suspendido por un decreto supremo de
1995). El CNE es reincorporado a la estructura orgnica del ministerio en febrero de 2002 como un organismo plural, integrado por
personalidades destacadas para promover la cooperacin entre la
sociedad civil y el Estado en la formulacin de los objetivos, las
polticas y los planes para el desarrollo de la educacin a mediano y
largo plazo
El CNE recoga la iniciativa del gobierno de transicin que haba
formado una comisin para un Acuerdo Nacional por la Educacin13
que llev adelante una gran consulta nacional a travs de foros y
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talleres en diferentes lugares del pas, que reunan a profesores, padres de familia y especialistas en el tema, para discutir propuestas
que incidieran en el lamentable estado de la educacin nacional. Las
propuestas recogidas fueron presentado al Ministro Lynch, el primer
ministro de educacin del gobierno de Per Posible y constituyen
buena parte de los lineamientos de mediano plazo del sector. Tanto
la original comisin para el Acuerdo Nacional de Educacin, como
en el actual CNE, estn formados por personalidades; no por representaciones institucionales. En ambos, muchas de estas personas
forman parte del Foro Educativo:14 doce de los veinticinco miembros
del actual CNE son asociados del Foro. En la comisin original, aquella
que lanza la consulta, se encuentra entre las personalidades Olmedo
Auris, exdirigente del SUTEP y muy vinculado a ese gremio. En el
Consejo Nacional Educativo no est ms.
Fue quiz la amplia movilizacin de actores vinculados a la educacin que provoc la consulta lo que permiti a un ministro como
Lynch llevar adelante por primera vez un concurso nacional para el
nombramiento de maestros, eludiendo, por la participacin ciudadana, la tradicional oposicin del SUTEP a ese tipo de medidas. El
siguiente ministro, Ayzanoa, tuvo menos fuerza frente al gremio
magisterial y tras una prolongada huelga, debi aceptar una amplia
plataforma reivindicativa.15
Efectivamente, la frmula participativa a travs de personalidades, no tiene cmo o no lo desea incorporar a una de las organizaciones sociales ms importantes del sector, el SUTEP, de alta
conflictividad. Efectivamente, si la participacin buscara recoger la
pluralidad y establecer mecanismos a travs de los cuales el consenso
permita eliminar (o reducir) el conflicto, requerira integrar al SUTEP
y establecer representaciones de cierta proporcionalidad. Por otro
lado, cuando las personalidades organizaron una movilizacin amplia de consulta, s fue posible tener la legitimidad para imponer
ciertas normas. Pero lejos de un mecanismo participativo de consulta
masiva, y dejando fuera el gremio de maestros, un CNE de personalidades, ms que un mecanismo de participacin social, resulta ser
una suerte de equipo gratuito de consejeros, de alta calidad
profesional. No ms que eso. Evidentemente, las discusiones y los
acuerdos de un consejo de este tipo pueden tomarse como sugerencias,
en tanto el gobierno mantiene una alta discrecionalidad.
El sector agrario tambin ha implementado mecanismos de concertacin y de participacin a nivel de la alta direccin. Uno de los
decretos leyes de los ltimos meses del gobierno de Garca haba
normado la organizacin y funciones del sector agrario, creando dos
instancias: un rgano consultivo, la comisin consultiva agraria, que
deba estar integrada por personas naturales y por representantes
de entidades vinculadas al sector, y un rgano de concertacin: el
Consejo Nacional de Concertacin Agraria (CONACA), conformado
por delegados de organizaciones nacionales representativas de los
productores agrarios. Ninguno de los dos lleg a funcionar, pero
ambos fueron recogidos exactamente en los mismos trminos, en la
Resolucin Ministerial de 1991, durante el gobierno de Fujimori,
76
14. El Foro Educativo se forma en 1992 por iniciativa de un conjunto de educadores con la finalidad de debatir y difundir propuestas de poltica educativa. Hoy en da lo conforman cerca de cien especialistas y se ha legitimado
como una autoridad profesional en temas de calidad y gestin educativa.
15. Precisamente una de las reivindicaciones era la incorporacin del SUTEP
en el Consejo Nacional Educativo. No ha sido posible; por definicin, el
CNE est formado por personas y no por representantes institucionales o
gremiales. La nueva Ley General de Educacin promulgada en julio de
2003, mantiene el mismo tipo participacin a travs de personalidades
especializadas y representativas de la vida nacional y no representantes
de organizaciones. La ley es generosa en instancias participativas. Adems del Consejo Nacional de Educacin, se formaran a nivel de las regiones: Consejos Participativos Regionales integrados por integrados por el
director regional de educacin y representantes de docentes, universidades e institutos superiores, sectores econmicos productivos, comunidad
educativa local e instituciones pblicas y privadas de la regin; a nivel de
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talleres en diferentes lugares del pas, que reunan a profesores, padres de familia y especialistas en el tema, para discutir propuestas
que incidieran en el lamentable estado de la educacin nacional. Las
propuestas recogidas fueron presentado al Ministro Lynch, el primer
ministro de educacin del gobierno de Per Posible y constituyen
buena parte de los lineamientos de mediano plazo del sector. Tanto
la original comisin para el Acuerdo Nacional de Educacin, como
en el actual CNE, estn formados por personalidades; no por representaciones institucionales. En ambos, muchas de estas personas
forman parte del Foro Educativo:14 doce de los veinticinco miembros
del actual CNE son asociados del Foro. En la comisin original, aquella
que lanza la consulta, se encuentra entre las personalidades Olmedo
Auris, exdirigente del SUTEP y muy vinculado a ese gremio. En el
Consejo Nacional Educativo no est ms.
Fue quiz la amplia movilizacin de actores vinculados a la educacin que provoc la consulta lo que permiti a un ministro como
Lynch llevar adelante por primera vez un concurso nacional para el
nombramiento de maestros, eludiendo, por la participacin ciudadana, la tradicional oposicin del SUTEP a ese tipo de medidas. El
siguiente ministro, Ayzanoa, tuvo menos fuerza frente al gremio
magisterial y tras una prolongada huelga, debi aceptar una amplia
plataforma reivindicativa.15
Efectivamente, la frmula participativa a travs de personalidades, no tiene cmo o no lo desea incorporar a una de las organizaciones sociales ms importantes del sector, el SUTEP, de alta
conflictividad. Efectivamente, si la participacin buscara recoger la
pluralidad y establecer mecanismos a travs de los cuales el consenso
permita eliminar (o reducir) el conflicto, requerira integrar al SUTEP
y establecer representaciones de cierta proporcionalidad. Por otro
lado, cuando las personalidades organizaron una movilizacin amplia de consulta, s fue posible tener la legitimidad para imponer
ciertas normas. Pero lejos de un mecanismo participativo de consulta
masiva, y dejando fuera el gremio de maestros, un CNE de personalidades, ms que un mecanismo de participacin social, resulta ser
una suerte de equipo gratuito de consejeros, de alta calidad
profesional. No ms que eso. Evidentemente, las discusiones y los
acuerdos de un consejo de este tipo pueden tomarse como sugerencias,
en tanto el gobierno mantiene una alta discrecionalidad.
El sector agrario tambin ha implementado mecanismos de concertacin y de participacin a nivel de la alta direccin. Uno de los
decretos leyes de los ltimos meses del gobierno de Garca haba
normado la organizacin y funciones del sector agrario, creando dos
instancias: un rgano consultivo, la comisin consultiva agraria, que
deba estar integrada por personas naturales y por representantes
de entidades vinculadas al sector, y un rgano de concertacin: el
Consejo Nacional de Concertacin Agraria (CONACA), conformado
por delegados de organizaciones nacionales representativas de los
productores agrarios. Ninguno de los dos lleg a funcionar, pero
ambos fueron recogidos exactamente en los mismos trminos, en la
Resolucin Ministerial de 1991, durante el gobierno de Fujimori,
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14. El Foro Educativo se forma en 1992 por iniciativa de un conjunto de educadores con la finalidad de debatir y difundir propuestas de poltica educativa. Hoy en da lo conforman cerca de cien especialistas y se ha legitimado
como una autoridad profesional en temas de calidad y gestin educativa.
15. Precisamente una de las reivindicaciones era la incorporacin del SUTEP
en el Consejo Nacional Educativo. No ha sido posible; por definicin, el
CNE est formado por personas y no por representantes institucionales o
gremiales. La nueva Ley General de Educacin promulgada en julio de
2003, mantiene el mismo tipo participacin a travs de personalidades
especializadas y representativas de la vida nacional y no representantes
de organizaciones. La ley es generosa en instancias participativas. Adems del Consejo Nacional de Educacin, se formaran a nivel de las regiones: Consejos Participativos Regionales integrados por integrados por el
director regional de educacin y representantes de docentes, universidades e institutos superiores, sectores econmicos productivos, comunidad
educativa local e instituciones pblicas y privadas de la regin; a nivel de
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que normaba la nueva estructura orgnica del Ministerio de Agricultura. Cuando ese gobierno, en noviembre de 1992, promulga una
nueva ley orgnica del sector acorde al diseo del Estado posterior
al ajuste estructural, mantiene solo el consejo consultivo, formado
por personalidades vinculadas al sector.
El consejo consultivo, sin embargo, recin ser reglamentado
durante el gobierno de transicin 16 por el Ministro Carlos Amat. En
su primera versin, lo integraban veintin personalidades; varias
de ellas eran miembros de ONG, empresarios o profesionales de larga trayectoria, as como algunos exdirigentes de izquierda vinculados a la Confederacin Campesina del Per. Su sucesor, el ministro
Quijandra, ya durante el gobierno de Per Posible, mantuvo este
consejo consultivo, ya menos numeroso, con un perfil semejante.
Para entonces, tambin en el sector agrario se haba organizado una
iniciativa desde la sociedad para debatir propuestas de poltica frente
a la crisis de la agricultura. As, se haba creado CONVEAGRO, que,
a diferencia del Foro Educativo, rene representantes de gremios
agrarios y de ONG de desarrollo rural. Varios miembros de CONVEAGRO fueron integrados en el consejo consultivo y podan as
canalizar las propuestas de este foro hacia el Ministerio. Una coordinadora especfica de los gremios dentro de CONVEAGRO origin
el CUNGA (Comit Unitario Nacional de Gremios Agrarios).
Pero el ministro Quijandra, en acuerdo con el consejo consultivo,
impulsa, adems, la creacin del rgano de concertacin. Con la
finalidad de crear efectivos mecanismos para asegurar la real
participacin de los diferentes organizaciones de los productores en
la elaboracin de la poltica agraria, se constituye en junio de 2002
el CONACA que, por otro lado, segn sealan sus considerandos,
institucionaliza las reuniones de trabajo que ya vena sosteniendo el
Ministro desde haca varios meses con las organizaciones de productores agrarios.17
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que normaba la nueva estructura orgnica del Ministerio de Agricultura. Cuando ese gobierno, en noviembre de 1992, promulga una
nueva ley orgnica del sector acorde al diseo del Estado posterior
al ajuste estructural, mantiene solo el consejo consultivo, formado
por personalidades vinculadas al sector.
El consejo consultivo, sin embargo, recin ser reglamentado
durante el gobierno de transicin 16 por el Ministro Carlos Amat. En
su primera versin, lo integraban veintin personalidades; varias
de ellas eran miembros de ONG, empresarios o profesionales de larga trayectoria, as como algunos exdirigentes de izquierda vinculados a la Confederacin Campesina del Per. Su sucesor, el ministro
Quijandra, ya durante el gobierno de Per Posible, mantuvo este
consejo consultivo, ya menos numeroso, con un perfil semejante.
Para entonces, tambin en el sector agrario se haba organizado una
iniciativa desde la sociedad para debatir propuestas de poltica frente
a la crisis de la agricultura. As, se haba creado CONVEAGRO, que,
a diferencia del Foro Educativo, rene representantes de gremios
agrarios y de ONG de desarrollo rural. Varios miembros de CONVEAGRO fueron integrados en el consejo consultivo y podan as
canalizar las propuestas de este foro hacia el Ministerio. Una coordinadora especfica de los gremios dentro de CONVEAGRO origin
el CUNGA (Comit Unitario Nacional de Gremios Agrarios).
Pero el ministro Quijandra, en acuerdo con el consejo consultivo,
impulsa, adems, la creacin del rgano de concertacin. Con la
finalidad de crear efectivos mecanismos para asegurar la real
participacin de los diferentes organizaciones de los productores en
la elaboracin de la poltica agraria, se constituye en junio de 2002
el CONACA que, por otro lado, segn sealan sus considerandos,
institucionaliza las reuniones de trabajo que ya vena sosteniendo el
Ministro desde haca varios meses con las organizaciones de productores agrarios.17
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19. El CNTPE est conformado por trabajadores, de los cuales tres son representantes de la CGTP, dos de la CUT, uno de la CATP y, finalmente, uno de
la CTP; por los empresarios, de los cuales cinco son representantes de
CONFIEP (Sociedad de Minera y Petrleo, Asociacin de Bancos, CAPECO;
Sociedad Nacional de Pesquera, Sociedad de Comercio Exterior), uno de
la Cmara de Comercio de Lima, uno de la SNI y, recientemente, uno de
APEMYPE; y por las organizaciones vinculadas al sector: GRADE, AELE,
CEDAL; Sociedad Peruana de Derecho de Trabajo y Seguridad Social, Movimiento Manuela Ramos y el seor (sacerdote, economista y profesor
universitario) Juan Julio Wicht.
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19. El CNTPE est conformado por trabajadores, de los cuales tres son representantes de la CGTP, dos de la CUT, uno de la CATP y, finalmente, uno de
la CTP; por los empresarios, de los cuales cinco son representantes de
CONFIEP (Sociedad de Minera y Petrleo, Asociacin de Bancos, CAPECO;
Sociedad Nacional de Pesquera, Sociedad de Comercio Exterior), uno de
la Cmara de Comercio de Lima, uno de la SNI y, recientemente, uno de
APEMYPE; y por las organizaciones vinculadas al sector: GRADE, AELE,
CEDAL; Sociedad Peruana de Derecho de Trabajo y Seguridad Social, Movimiento Manuela Ramos y el seor (sacerdote, economista y profesor
universitario) Juan Julio Wicht.
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nin sobre lo que el ministro le consulte, conformada por especialistas y profesionales. Lo escueto de su definicin y conformacin,
es expresivo del hecho de que no existe ninguna intencin de abrir la
poltica de este sector a alguna forma de dilogo o participacin. Temas vinculados a la poltica de explotaciones mineras y de hidrocarburos, sin embargo, s son objeto de organizaciones y conflictos, particularmente en torno a los problemas de alto riesgo ambiental de
este tipo de operaciones.
El caso ms conflictivo haba sido el que enfrent a los pobladores de la colonizacin de San Lorenzo y el pueblo de Tambo Grande,
en Piura, con la empresa Manhatan-Sechura: el proyecto minero
fue finalmente clausurado. Recientemente, un nuevo conflicto enfrent a campesinos y pobladores de la ciudad de Cajamarca con la
empresa minera Yanacocha, cuando esta intent ampliar el radio de
sus operaciones incorporando al cerro Quilich, fuente del agua que
bebe la ciudad. Tras una serie de manifestaciones masivas, con riesgo
de devenir muy violentas, la empresa ha desestimado su proyecto
de ampliacin (y pedido disculpas a la poblacin por su escasa sensibilidad anterior a incorporar sus demandas y preocupaciones).
Entre otras cosas, estos conflictos que se desarrollan en lugares
de alta visibilidad (a diferencia de lo que ha sido el tradicional espacio
de asentamiento minero, las punas aisladas y de escasa poblacin),
han reforzado y dado cierta presencia nacional a CONACAMI, una
organizacin que agrupa a las comunidades afectadas por la minera.
Ni esta organizacin (ni ninguna otra), est incorporada en espacios
de participacin ciudadana y el conflicto, en este sector clave para
la captacin de grandes inversiones, es abierto.
Incluso el Consejo Nacional del Ambiente, creado en diciembre
de 1994 bajo el rgimen de Fujimori, encargado de propiciar el uso
sostenible de los recursos naturales, no se abre a una participacin
ciudadana amplia. Su consejo directivo est compuesto por tres
representantes del Ejecutivo nombrados por el presidente, uno designado por los gobiernos regionales, uno por los gobiernos locales, y
dos representantes de las actividades econmicas primarias y secundarias, ambos propuestos por CONFIEP. El mecanismo de participacin amplia imaginado por CONAM consista en unos ecodilogos
bianuales, cuya ltima versin se realiz en 1999.
82
20. El CNTP ha logrado consensos que se han traducido en leyes: por ejemplo,
la Ley N. 27626, que regula la actividad de las empresas especiales de
servicios (2002) y su respectivo reglamento; la Ley N. 27912, que modifica la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo y levanta las Observaciones
formuladas por el Comit de Libertad Sindical de la OIT (enero 2003); la
Ley N. 27735 relativa al otorgamiento de Gratificaciones por Navidad y
Fiestas Patrias para Trabajadores de la actividad privada (2002); el Decreto de Urgencia N. 067-2002 que regula el retiro extraordinario y voluntario de la compensacin por tiempo de servicios para atender obligaciones
contradas por los trabajadores con el sistema financiero. Desde febrero de
2002, sin embargo, el CNTP ha venido discutiendo el anteproyecto de Ley
General del Trabajo. El texto actualmente en debate contiene 440 artculos de los cuales el 60% cuenta con consenso total; el 31% est en proceso
(acuerdos parciales y puntos por revisar) y sobre un ncleo de 9% de artculos, particularmente los referidos a remuneraciones y beneficios sociales, no se logra acuerdo. El conjunto, consensos y disensos ha sido remitido al Congreso y las definiciones finales sobre los puntos no consensuados
sern polticas.
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nin sobre lo que el ministro le consulte, conformada por especialistas y profesionales. Lo escueto de su definicin y conformacin,
es expresivo del hecho de que no existe ninguna intencin de abrir la
poltica de este sector a alguna forma de dilogo o participacin. Temas vinculados a la poltica de explotaciones mineras y de hidrocarburos, sin embargo, s son objeto de organizaciones y conflictos, particularmente en torno a los problemas de alto riesgo ambiental de
este tipo de operaciones.
El caso ms conflictivo haba sido el que enfrent a los pobladores de la colonizacin de San Lorenzo y el pueblo de Tambo Grande,
en Piura, con la empresa Manhatan-Sechura: el proyecto minero
fue finalmente clausurado. Recientemente, un nuevo conflicto enfrent a campesinos y pobladores de la ciudad de Cajamarca con la
empresa minera Yanacocha, cuando esta intent ampliar el radio de
sus operaciones incorporando al cerro Quilich, fuente del agua que
bebe la ciudad. Tras una serie de manifestaciones masivas, con riesgo
de devenir muy violentas, la empresa ha desestimado su proyecto
de ampliacin (y pedido disculpas a la poblacin por su escasa sensibilidad anterior a incorporar sus demandas y preocupaciones).
Entre otras cosas, estos conflictos que se desarrollan en lugares
de alta visibilidad (a diferencia de lo que ha sido el tradicional espacio
de asentamiento minero, las punas aisladas y de escasa poblacin),
han reforzado y dado cierta presencia nacional a CONACAMI, una
organizacin que agrupa a las comunidades afectadas por la minera.
Ni esta organizacin (ni ninguna otra), est incorporada en espacios
de participacin ciudadana y el conflicto, en este sector clave para
la captacin de grandes inversiones, es abierto.
Incluso el Consejo Nacional del Ambiente, creado en diciembre
de 1994 bajo el rgimen de Fujimori, encargado de propiciar el uso
sostenible de los recursos naturales, no se abre a una participacin
ciudadana amplia. Su consejo directivo est compuesto por tres
representantes del Ejecutivo nombrados por el presidente, uno designado por los gobiernos regionales, uno por los gobiernos locales, y
dos representantes de las actividades econmicas primarias y secundarias, ambos propuestos por CONFIEP. El mecanismo de participacin amplia imaginado por CONAM consista en unos ecodilogos
bianuales, cuya ltima versin se realiz en 1999.
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20. El CNTP ha logrado consensos que se han traducido en leyes: por ejemplo,
la Ley N. 27626, que regula la actividad de las empresas especiales de
servicios (2002) y su respectivo reglamento; la Ley N. 27912, que modifica la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo y levanta las Observaciones
formuladas por el Comit de Libertad Sindical de la OIT (enero 2003); la
Ley N. 27735 relativa al otorgamiento de Gratificaciones por Navidad y
Fiestas Patrias para Trabajadores de la actividad privada (2002); el Decreto de Urgencia N. 067-2002 que regula el retiro extraordinario y voluntario de la compensacin por tiempo de servicios para atender obligaciones
contradas por los trabajadores con el sistema financiero. Desde febrero de
2002, sin embargo, el CNTP ha venido discutiendo el anteproyecto de Ley
General del Trabajo. El texto actualmente en debate contiene 440 artculos de los cuales el 60% cuenta con consenso total; el 31% est en proceso
(acuerdos parciales y puntos por revisar) y sobre un ncleo de 9% de artculos, particularmente los referidos a remuneraciones y beneficios sociales, no se logra acuerdo. El conjunto, consensos y disensos ha sido remitido al Congreso y las definiciones finales sobre los puntos no consensuados
sern polticas.
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21. Los nmeros pueden cambiar con la activacin de una mesa o la desaparicin de otra. La informacin que se presenta fue la tomada de la pgina web
de la mesa nacional en enero de 2003.
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21. Los nmeros pueden cambiar con la activacin de una mesa o la desaparicin de otra. La informacin que se presenta fue la tomada de la pgina web
de la mesa nacional en enero de 2003.
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comprometidos con una estrategia participativa y que, en teora, haban sido el modelo de las MCLCP. Impona, adems, la presencia de
funcionarios locales del gobierno central o del CTAR.23
Pero sobre todo, la decisin de abandonar la concertacin de las
acciones de poltica social, cambia el carcter mismo de la participacin. Los funcionarios pblicos (muchos de los cuales seran removidos dos veces: cuando se nombran las nuevas autoridades de
Per Posible en las regiones, y cuando se instalan los nuevos gobiernos regionales electos), y los representantes de las ONG, devienen,
ya no gestores o ejecutores de programas y proyectos, confrontados
a dar cuenta de sus presupuestos y acciones ante organizaciones
sociales, sino actores que aportan sus eventualmente buenas
ideas sobre el mejor futuro para la regin o la localidad. Diagnsticos,
FODA, visin de largo plazo, ejes estratgicos de mediano plazo, entre otros, son el instrumental metodolgico de planes donde no queda claro si los que participan, desigualmente, en las mesas, son los
actores pertinentes.
Pero adems, la materia (la agenda) de la concertacin deviene
en algo que no est en las manos de los concertadores realizar, sino
que ser entregado a futuros gobiernos regionales o locales que resulten
electos. Lo que se concierta as, no involucra un cambio en las prcticas de quienes estn en la mesa; no los compromete a aplicarlo;
compromete a otro. En esos trminos, se puede acordar casi cualquier cosa.
88
22. Era difcil, pero no habra sido imposible avanzar en los objetivos iniciales. Se contaba con algunas experiencias. En Piura, por ejemplo, un grupo
importante de ONG haba iniciado un proceso de intercambio de informacin sobre cunto invertan desde sus proyectos en cada zona y con qu
finalidad. La presentacin preliminar de resultados espacializados hasta el
nivel distrital, result de enorme inters, pues permita apreciar las desigualdades de atencin de las poblaciones de bajos ingresos de los diferentes espacios del departamento. Tanto, que el CTAR Piura ofreci y entreg la informacin sobre sus propios programas y los de los fondos de
poltica social (particularmente FONCODES) cuya informacin registraba, con lo que el diagnstico se enriqueci notablemente y permita empezar a discutir polticas, estrategias y problemas de atencin a diferentes
zonas. En ese momento, sin embargo, se instalan las MCLCP como parte
una poltica nacional y la experiencia se pierde; el material no llega a
utilizarse ni se ha actualizado.
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comprometidos con una estrategia participativa y que, en teora, haban sido el modelo de las MCLCP. Impona, adems, la presencia de
funcionarios locales del gobierno central o del CTAR.23
Pero sobre todo, la decisin de abandonar la concertacin de las
acciones de poltica social, cambia el carcter mismo de la participacin. Los funcionarios pblicos (muchos de los cuales seran removidos dos veces: cuando se nombran las nuevas autoridades de
Per Posible en las regiones, y cuando se instalan los nuevos gobiernos regionales electos), y los representantes de las ONG, devienen,
ya no gestores o ejecutores de programas y proyectos, confrontados
a dar cuenta de sus presupuestos y acciones ante organizaciones
sociales, sino actores que aportan sus eventualmente buenas
ideas sobre el mejor futuro para la regin o la localidad. Diagnsticos,
FODA, visin de largo plazo, ejes estratgicos de mediano plazo, entre otros, son el instrumental metodolgico de planes donde no queda claro si los que participan, desigualmente, en las mesas, son los
actores pertinentes.
Pero adems, la materia (la agenda) de la concertacin deviene
en algo que no est en las manos de los concertadores realizar, sino
que ser entregado a futuros gobiernos regionales o locales que resulten
electos. Lo que se concierta as, no involucra un cambio en las prcticas de quienes estn en la mesa; no los compromete a aplicarlo;
compromete a otro. En esos trminos, se puede acordar casi cualquier cosa.
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22. Era difcil, pero no habra sido imposible avanzar en los objetivos iniciales. Se contaba con algunas experiencias. En Piura, por ejemplo, un grupo
importante de ONG haba iniciado un proceso de intercambio de informacin sobre cunto invertan desde sus proyectos en cada zona y con qu
finalidad. La presentacin preliminar de resultados espacializados hasta el
nivel distrital, result de enorme inters, pues permita apreciar las desigualdades de atencin de las poblaciones de bajos ingresos de los diferentes espacios del departamento. Tanto, que el CTAR Piura ofreci y entreg la informacin sobre sus propios programas y los de los fondos de
poltica social (particularmente FONCODES) cuya informacin registraba, con lo que el diagnstico se enriqueci notablemente y permita empezar a discutir polticas, estrategias y problemas de atencin a diferentes
zonas. En ese momento, sin embargo, se instalan las MCLCP como parte
una poltica nacional y la experiencia se pierde; el material no llega a
utilizarse ni se ha actualizado.
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25. En su artculo sobre pueblos de Ayacucho que han estado bajo control
militar, Arons (2003) refiere el caso de un distrito en el que la instalacin
de la mesa debi esperar la llegada del oficial de la base militar y el comisario. La presencia de este tipo de participantes servira probablemente para
afirmar su posicin de autoridad, ms que para discutir cmo deben cambiar para atender mejor a los pobres.
26. La sistematizacin fue realizada por el SER en el marco de un proyecto del
IEP que pidi a un conjunto de instituciones regionales sistematizar cinco
experiencias de participacin.
27. El nico elemento del currculum de quien se nombr presidente del CTAR
Piura, que explica su nombramiento, es su lugar de nacimiento: Cabana.
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25. En su artculo sobre pueblos de Ayacucho que han estado bajo control
militar, Arons (2003) refiere el caso de un distrito en el que la instalacin
de la mesa debi esperar la llegada del oficial de la base militar y el comisario. La presencia de este tipo de participantes servira probablemente para
afirmar su posicin de autoridad, ms que para discutir cmo deben cambiar para atender mejor a los pobres.
26. La sistematizacin fue realizada por el SER en el marco de un proyecto del
IEP que pidi a un conjunto de instituciones regionales sistematizar cinco
experiencias de participacin.
27. El nico elemento del currculum de quien se nombr presidente del CTAR
Piura, que explica su nombramiento, es su lugar de nacimiento: Cabana.
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sern un referente ineludible o generarn conflicto.28 En muchos casos, son tambin documentos completamente prescindibles e irrelevantes. En cualquier caso, la funcin de planificar concertadamente,
ya no les pertenece. Por otro lado, conforme avance el proceso de
descentralizacin, los funcionarios pblicos en las regiones sern
funcionarios de los gobiernos regionales, cuyo espacio de participacin ciudadana en las definiciones de poltica son los CCR. Cul sera la razn para mantener las MCLCP como pliego presupuestal del
gobierno central y no descentralizarlas? Si se descentralizan, buscarn los gobiernos regionales mantenerlas en paralelo a los CCR?
En las provincias y distritos, la creacin de los consejos de concertacin local en aplicacin de la nueva Ley Orgnica de Municipalidades, resta tambin espacio a las MCLCP. La escasa presencia
de funcionarios en las localidades (se concentran en la capital regional) y su casi nula capacidad de decidir en espacios locales han
llevado el terreno de la concertacin en el nivel municipal, en algunos
casos, como decamos, en paralelo a iniciativas de concertacin de
alcaldes. Con los CCL instalados, las mesas podran quedar como el
espacio de expresin, ms amplio, de los que quedan fuera de los
CCL, aunque para ello la ley ha previsto la existencia de las juntas
comunales vecinales. En distritos pequeos y de alta conflictividad,
podran concentrar la oposicin al alcalde. Tambin, en casos de
relacin conflictiva entre un gobierno regional y uno local (que no es
imposible porque la poltica existe en gobiernos que resultan de elecciones), las MCLCP podran ser en las localidades las instituciones
94
28. En el Cusco, por ejemplo, la elaboracin del el Plan Estratgico de Desarrollo Regional Concertado impulsado en 2002 por la MCLCP y otras organizaciones regionales (Foro Regional, Asociacin de Municipalidades de la
Regin y el propio CTAR) fue un proceso amplio, complejo, con mltiples
eventos locales y regionales que terminaron involucrando a ms de 1 500
personas. El gobierno regional que se instal en enero de 2003 lo asumi
como propio, por resolucin regional. El presidente regional, sin embargo,
quizs buscando protagonismo o sello propio, decidi la elaboracin (en
gabinete) de un plan de desarrollo de mediano plazo, como orientador de
las inversiones. Ello origin un conflicto con el CCR (donde participa el
representante de la MCLCP), que se resolvi en la aprobacin de este segundo plan, a condicin de que fuera validado en eventos participativos
provinciales.
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sern un referente ineludible o generarn conflicto.28 En muchos casos, son tambin documentos completamente prescindibles e irrelevantes. En cualquier caso, la funcin de planificar concertadamente,
ya no les pertenece. Por otro lado, conforme avance el proceso de
descentralizacin, los funcionarios pblicos en las regiones sern
funcionarios de los gobiernos regionales, cuyo espacio de participacin ciudadana en las definiciones de poltica son los CCR. Cul sera la razn para mantener las MCLCP como pliego presupuestal del
gobierno central y no descentralizarlas? Si se descentralizan, buscarn los gobiernos regionales mantenerlas en paralelo a los CCR?
En las provincias y distritos, la creacin de los consejos de concertacin local en aplicacin de la nueva Ley Orgnica de Municipalidades, resta tambin espacio a las MCLCP. La escasa presencia
de funcionarios en las localidades (se concentran en la capital regional) y su casi nula capacidad de decidir en espacios locales han
llevado el terreno de la concertacin en el nivel municipal, en algunos
casos, como decamos, en paralelo a iniciativas de concertacin de
alcaldes. Con los CCL instalados, las mesas podran quedar como el
espacio de expresin, ms amplio, de los que quedan fuera de los
CCL, aunque para ello la ley ha previsto la existencia de las juntas
comunales vecinales. En distritos pequeos y de alta conflictividad,
podran concentrar la oposicin al alcalde. Tambin, en casos de
relacin conflictiva entre un gobierno regional y uno local (que no es
imposible porque la poltica existe en gobiernos que resultan de elecciones), las MCLCP podran ser en las localidades las instituciones
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28. En el Cusco, por ejemplo, la elaboracin del el Plan Estratgico de Desarrollo Regional Concertado impulsado en 2002 por la MCLCP y otras organizaciones regionales (Foro Regional, Asociacin de Municipalidades de la
Regin y el propio CTAR) fue un proceso amplio, complejo, con mltiples
eventos locales y regionales que terminaron involucrando a ms de 1 500
personas. El gobierno regional que se instal en enero de 2003 lo asumi
como propio, por resolucin regional. El presidente regional, sin embargo,
quizs buscando protagonismo o sello propio, decidi la elaboracin (en
gabinete) de un plan de desarrollo de mediano plazo, como orientador de
las inversiones. Ello origin un conflicto con el CCR (donde participa el
representante de la MCLCP), que se resolvi en la aprobacin de este segundo plan, a condicin de que fuera validado en eventos participativos
provinciales.
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3.
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Microespacios de participacin
A pesar de las dificultades sealadas para concertar participativamente el conjunto de programas sociales y de alivio a la pobreza,
cada programa define una estrategia de participacin ciudadana,
particularmente en la ejecucin y eventualmente hasta en la gestin
de proyectos y unidades operativas locales. Su carcter local, micro, claramente delimitado, permite que esta participacin tenga,
si acaso, muy pocos niveles de intermediacin.
Es nuevamente durante el perodo de Fujimori que se inicia la
mayora de experiencias. No es sorprendente. La participacin ciudadana en escala microlocal, en condiciones de ajuste estructural y
reduccin del Estado, permitira mayor eficiencia; es decir, ampliar
la cobertura de beneficiarios a menor costo, en la medida en que los
ciudadanos y sus organizaciones sustituyen al Estado en algunas
tareas. La participacin aqu involucra ms directamente el criterio
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Microespacios de participacin
A pesar de las dificultades sealadas para concertar participativamente el conjunto de programas sociales y de alivio a la pobreza,
cada programa define una estrategia de participacin ciudadana,
particularmente en la ejecucin y eventualmente hasta en la gestin
de proyectos y unidades operativas locales. Su carcter local, micro, claramente delimitado, permite que esta participacin tenga,
si acaso, muy pocos niveles de intermediacin.
Es nuevamente durante el perodo de Fujimori que se inicia la
mayora de experiencias. No es sorprendente. La participacin ciudadana en escala microlocal, en condiciones de ajuste estructural y
reduccin del Estado, permitira mayor eficiencia; es decir, ampliar
la cobertura de beneficiarios a menor costo, en la medida en que los
ciudadanos y sus organizaciones sustituyen al Estado en algunas
tareas. La participacin aqu involucra ms directamente el criterio
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de incorporacin de la demanda, de los beneficiarios (los consumidores de los servicios o programas del Estado) para la determinacin
de las orientaciones y hasta de los proyectos especficos (la oferta
del Estado). FONCODES y, ahora, A trabajar, responden a este tipo de orientacin por demanda: en ese sentido, son participativos.
Simultneamente, la nube de microorganizaciones funcion, y
era alentada por ello desde el Estado, como red de clientela del aparato fujimorista (distribucin de propaganda electoral a todo el espacio nacional, movilizacin de poblacin en mtines, y generacin de
dependencias que comprometen votos).
Prcticamente cada programa pblico define una manera de
participar adaptada a las acciones que desarrolla, as como el tipo
de organizacin que participa. En muchos casos, como FONCODES
o PRONAMACHS, la participacin requiere de la formacin de organizaciones ad hoc, ncleos ejecutores en el primero 29 o comits
ambientalistas en el segundo. En otros casos, un programa o poltica
social incorpora, o copta, organizaciones preexistentes, como las integradas en los Consejos Locales de Administracin de Salud o las
APAFA integradas en las cambiantes formas de participacin en la
gestin educativa local. En el caso de los comedores populares, las
organizaciones preexisten a la poltica de convertirlas en canalizadoras del apoyo del Estado a la alimentacin popular. La implementacin de esa poltica, sin embargo, los transforma y los
multiplica.
Los niveles de participacin tambin son diversos; pueden ir
desde la participacin cuando menos en el papel en la planificacin, administracin y vigilancia como en los CLAS, hasta la participacin como aporte de mano de obra en algunos proyectos de
FONCODES, con toda suerte de modalidades intermedias.
29. Aunque el modelo de ncleo ejecutor, conformado por un grupo de personas interlocutores entre el funcionario local y la comunidad, con tareas
especficas de gestin del proyecto de que se trate, que eventualmente son
elegidas, pero no necesariamente, se reproduce en otros programas estatales o de cooperacin.
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de incorporacin de la demanda, de los beneficiarios (los consumidores de los servicios o programas del Estado) para la determinacin
de las orientaciones y hasta de los proyectos especficos (la oferta
del Estado). FONCODES y, ahora, A trabajar, responden a este tipo de orientacin por demanda: en ese sentido, son participativos.
Simultneamente, la nube de microorganizaciones funcion, y
era alentada por ello desde el Estado, como red de clientela del aparato fujimorista (distribucin de propaganda electoral a todo el espacio nacional, movilizacin de poblacin en mtines, y generacin de
dependencias que comprometen votos).
Prcticamente cada programa pblico define una manera de
participar adaptada a las acciones que desarrolla, as como el tipo
de organizacin que participa. En muchos casos, como FONCODES
o PRONAMACHS, la participacin requiere de la formacin de organizaciones ad hoc, ncleos ejecutores en el primero 29 o comits
ambientalistas en el segundo. En otros casos, un programa o poltica
social incorpora, o copta, organizaciones preexistentes, como las integradas en los Consejos Locales de Administracin de Salud o las
APAFA integradas en las cambiantes formas de participacin en la
gestin educativa local. En el caso de los comedores populares, las
organizaciones preexisten a la poltica de convertirlas en canalizadoras del apoyo del Estado a la alimentacin popular. La implementacin de esa poltica, sin embargo, los transforma y los
multiplica.
Los niveles de participacin tambin son diversos; pueden ir
desde la participacin cuando menos en el papel en la planificacin, administracin y vigilancia como en los CLAS, hasta la participacin como aporte de mano de obra en algunos proyectos de
FONCODES, con toda suerte de modalidades intermedias.
29. Aunque el modelo de ncleo ejecutor, conformado por un grupo de personas interlocutores entre el funcionario local y la comunidad, con tareas
especficas de gestin del proyecto de que se trate, que eventualmente son
elegidas, pero no necesariamente, se reproduce en otros programas estatales o de cooperacin.
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32. Rafael Cortez, Equidad y calidad de los servicios de salud: el caso de los
CLAS, citado por Arroyo (2001).
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32. Rafael Cortez, Equidad y calidad de los servicios de salud: el caso de los
CLAS, citado por Arroyo (2001).
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REGISTRO
103
DE ORGANIZACIONES DE LA COMUNIDAD
ORGANIZACIN
94 95 996 997 998 999 000 001 002 003 004
2
19 19
1
1
1
1
2
2
2
2
500
1000
1500
N de asociaciones CLAS
N establecimientos CLAS
2000
CLAS
2500
EVO LUC IN
E S T A B LE C IM IE N T O S
D E A S O C IA C IO N E S Y
DE LA COMUNIDAD
528
432
432
432
N. establecimientos CLAS
637
77%
764
762
722
570
482
529
510
506
432
432
432
N. asociaciones CLAS
EN EL
PERODO
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 INCREMENTO
96
ORGANIZACIN
NMERO
DE LA COMUNIDAD
Comits de salud
61 Wawa wasis
Comits multisectoriales
11 Parteras
1996
NMERO
1,473
708
98
Comedores populares
3,454 ONG
413
Clubes de madres
2,710 Otros
2,667
Uros comunales
5,453 Total
34,929
Segn Arroyo (2001), esta enorme cantidad de agentes comunitarios desarrollando acciones de salud en coordinacin con las direcciones de salud, mostrara que si bien la opcin por compartir
con la sociedad local la gestin de la salud no es siempre una opcin
ntida en los altos niveles del Ministerio (lo que se muestra en la lenta ampliacin de la frmula institucional de participacin, los CLAS),
en la base del sistema pblico de salud se desarrolla un enorme
activismo participativo, acaso como medio para suplir carencias,
aun cuando no exista una clara orientacin nacional.
Las acciones que estas organizaciones realizan de manera coordinada con las postas de salud o incluso con las mismas DISA, son
enormemente variadas: procesos de planificacin de base en salud,
diagnsticos comunitarios de salud, sistemas de vigilancia epidemiolgica participativa, encuentros comunitarios de salud, comits de
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REGISTRO
103
DE ORGANIZACIONES DE LA COMUNIDAD
ORGANIZACIN
94 95 996 997 998 999 000 001 002 003 004
2
19 19
1
1
1
1
2
2
2
2
500
1000
1500
N establecimientos CLAS
N de asociaciones CLAS
2000
CLAS
2500
EVO LUC IN
E S T A B LE C IM IE N T O S
D E A S O C IA C IO N E S Y
DE LA COMUNIDAD
528
432
432
432
N. establecimientos CLAS
637
77%
764
762
722
570
482
529
510
506
432
432
432
N. asociaciones CLAS
EN EL
PERODO
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 INCREMENTO
96
ORGANIZACIN
NMERO
DE LA COMUNIDAD
Comits de salud
61 Wawa wasis
Comits multisectoriales
11 Parteras
1996
NMERO
1,473
708
98
Comedores populares
3,454 ONG
413
Clubes de madres
2,710 Otros
2,667
Uros comunales
5,453 Total
34,929
Segn Arroyo (2001), esta enorme cantidad de agentes comunitarios desarrollando acciones de salud en coordinacin con las direcciones de salud, mostrara que si bien la opcin por compartir
con la sociedad local la gestin de la salud no es siempre una opcin
ntida en los altos niveles del Ministerio (lo que se muestra en la lenta ampliacin de la frmula institucional de participacin, los CLAS),
en la base del sistema pblico de salud se desarrolla un enorme
activismo participativo, acaso como medio para suplir carencias,
aun cuando no exista una clara orientacin nacional.
Las acciones que estas organizaciones realizan de manera coordinada con las postas de salud o incluso con las mismas DISA, son
enormemente variadas: procesos de planificacin de base en salud,
diagnsticos comunitarios de salud, sistemas de vigilancia epidemiolgica participativa, encuentros comunitarios de salud, comits de
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104
vigilancia ciudadana en salud, ferias de salud, promocin de asociaciones de pacientes (TBC, SIDA, Leshmaniasis), cursos para promotores, parteras, vigas y agentes de salud en general, asociaciones
de promotores de salud comunal, reuniones de sensibilizacin, campaas de difusin, educacin sanitaria en centros educativos, concursos escolares en salud, autocensos y encuestas distritales o comunales, botiquines escolares y/o comunales, etc, se cuentan entre las
actividades que recogen los informes de la direccin ejecutiva de
participacin comunitaria del MINSA, realizados en coordinacin
con las organizaciones antes sealadas.
Todo este dinamismo participativo, segn Arroyo, se habra
desplegado en paralelo a las preocupaciones centrales de los niveles
directivos del MINSA, que focalizan su atencin en los CLAS, los
que, adems, no integran todas las formas de participacin y la diversidad de actividades en la atencin primaria de salud que se han
venido desarrollando. Sin embargo, en tanto los CLAS establecen
marcos institucionales, la nube de otras formas de incorporacin de
ciudadanos en los marcos de gestin local del MINSA, son discrecionales; dependen del buen funcionario.
Sea en los setecientos CLAS o a travs de los 38 000 agentes u
organizaciones comunitarias, la salud, para los sectores de bajos
ingresos rurales y urbanos, ha dejado (y no hace demasiado tiempo)
de ser espacio exclusivo de especialistas, tradicionales o cientficos,
y sustenta tambin cierto nivel de involucramiento ciudadano que el
Estado, adems, alienta. An cuando este aliento podra estar orientado ms bien por objetivos de ahorro de recursos, cambios en aspectos de cotidianeidad excluyente como el trato a los usuarios de
bajos ingresos, o el tejido de nexos entre micro organizaciones, podran anunciar cambios en un sentido ms bien integrador.35
35. Los cambios son, sin embargo, lentos y no generalizables. Una investigacin de campo realizada por la antroploga Margarita Huayhua en postas
de salud en distritos rurales de Cusco, muestra la pervivencia del maltrato
a los usuarios (especialmente a las usuarias), incluso de racismo abierto
auto justificado en la higiene (indios sucios) por agentes oficiales de
salud en los centros de atencin primaria; incluso, sorprendentemente, en
algunos administrados por CLAS.
105
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vigilancia ciudadana en salud, ferias de salud, promocin de asociaciones de pacientes (TBC, SIDA, Leshmaniasis), cursos para promotores, parteras, vigas y agentes de salud en general, asociaciones
de promotores de salud comunal, reuniones de sensibilizacin, campaas de difusin, educacin sanitaria en centros educativos, concursos escolares en salud, autocensos y encuestas distritales o comunales, botiquines escolares y/o comunales, etc, se cuentan entre las
actividades que recogen los informes de la direccin ejecutiva de
participacin comunitaria del MINSA, realizados en coordinacin
con las organizaciones antes sealadas.
Todo este dinamismo participativo, segn Arroyo, se habra
desplegado en paralelo a las preocupaciones centrales de los niveles
directivos del MINSA, que focalizan su atencin en los CLAS, los
que, adems, no integran todas las formas de participacin y la diversidad de actividades en la atencin primaria de salud que se han
venido desarrollando. Sin embargo, en tanto los CLAS establecen
marcos institucionales, la nube de otras formas de incorporacin de
ciudadanos en los marcos de gestin local del MINSA, son discrecionales; dependen del buen funcionario.
Sea en los setecientos CLAS o a travs de los 38 000 agentes u
organizaciones comunitarias, la salud, para los sectores de bajos
ingresos rurales y urbanos, ha dejado (y no hace demasiado tiempo)
de ser espacio exclusivo de especialistas, tradicionales o cientficos,
y sustenta tambin cierto nivel de involucramiento ciudadano que el
Estado, adems, alienta. An cuando este aliento podra estar orientado ms bien por objetivos de ahorro de recursos, cambios en aspectos de cotidianeidad excluyente como el trato a los usuarios de
bajos ingresos, o el tejido de nexos entre micro organizaciones, podran anunciar cambios en un sentido ms bien integrador.35
35. Los cambios son, sin embargo, lentos y no generalizables. Una investigacin de campo realizada por la antroploga Margarita Huayhua en postas
de salud en distritos rurales de Cusco, muestra la pervivencia del maltrato
a los usuarios (especialmente a las usuarias), incluso de racismo abierto
auto justificado en la higiene (indios sucios) por agentes oficiales de
salud en los centros de atencin primaria; incluso, sorprendentemente, en
algunos administrados por CLAS.
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106
Comedores populares
El nico mbito de participacin que ha partido de microorganizaciones locales, que ha sido suscitado niveles centralizacin distrital
y hasta provincial, y que recientemente ha sido objeto de una legislacin que le reconoce participacin en la gestin local y nacional,
hasta con derecho de voto, es el complejo mbito de la alimentacin popular. Segn el PRONAA, durante el ao 2003, el Estado ha
apoyado la alimentacin de 1 072 389 personas, el 54% de las cuales
en la ciudad de Lima, gracias a la actividad de varios miles de organizaciones de base formadas por mujeres: los comedores populares y
los clubes de madres.
La existencia de comedores populares es anterior a los programas estatales de atencin a la pobreza. Estn en el pas desde las
primeras evidencias de crisis del modelo de industrializacin sustitutiva de importaciones, y fueron las primeras formas de enfrentar
los problemas de alimentacin asociados al desempleo por cierre de
fbricas. Los primeros comedores recibieron apoyo de la Iglesia Catlica (Critas) y fueron consolidndose tambin con apoyo insti-
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Comedores populares
El nico mbito de participacin que ha partido de microorganizaciones locales, que ha sido suscitado niveles centralizacin distrital
y hasta provincial, y que recientemente ha sido objeto de una legislacin que le reconoce participacin en la gestin local y nacional,
hasta con derecho de voto, es el complejo mbito de la alimentacin popular. Segn el PRONAA, durante el ao 2003, el Estado ha
apoyado la alimentacin de 1 072 389 personas, el 54% de las cuales
en la ciudad de Lima, gracias a la actividad de varios miles de organizaciones de base formadas por mujeres: los comedores populares y
los clubes de madres.
La existencia de comedores populares es anterior a los programas estatales de atencin a la pobreza. Estn en el pas desde las
primeras evidencias de crisis del modelo de industrializacin sustitutiva de importaciones, y fueron las primeras formas de enfrentar
los problemas de alimentacin asociados al desempleo por cierre de
fbricas. Los primeros comedores recibieron apoyo de la Iglesia Catlica (Critas) y fueron consolidndose tambin con apoyo insti-
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107
108
36. Esto fue una innovacin de la Ley N. 27731 promulgada en mayo de 2002
y reglamentada en abril de 2003.
109
Microorganizaciones rurales
Con excepcin de los Comedores Populares, las dems micro organizaciones de participacin en las polticas sociales, no sustentan
organizaciones con niveles de centralizacin. Son pequeas, extremadamente dbiles y con escasa autonoma. Expresan la fragmentacin, la pulverizacin, de la organizacin social en el Per, y colaboran a ella. Comits de Gestin de FONCODES o Comits Ambientalistas de PRONAMACHS en las reas rurales colaboran al deterioro
de las Comunidades Campesinas, a cuyo interior, diversas micro
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36. Esto fue una innovacin de la Ley N. 27731 promulgada en mayo de 2002
y reglamentada en abril de 2003.
109
Microorganizaciones rurales
Con excepcin de los Comedores Populares, las dems micro organizaciones de participacin en las polticas sociales, no sustentan
organizaciones con niveles de centralizacin. Son pequeas, extremadamente dbiles y con escasa autonoma. Expresan la fragmentacin, la pulverizacin, de la organizacin social en el Per, y colaboran a ella. Comits de Gestin de FONCODES o Comits Ambientalistas de PRONAMACHS en las reas rurales colaboran al deterioro
de las Comunidades Campesinas, a cuyo interior, diversas micro
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110
4.
111
Iniciativas complementarias:
las propuestas del tercer sector
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Iniciativas complementarias:
las propuestas del tercer sector
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rable fondo concursable de USAID. Podra restringirse cuando termine. Ello plantea problemas de volatilidad de capacidades: estas
no necesariamente se acumulan.
Otra es ms compleja. No resulta evidente que la suma de experiencias exitosas, conducidas bajo situaciones de control y sin las
restricciones econmicas y funcionales del sector pblico, pueda
convertirse en poltica pblica. La sistematizacin de varias experiencias muy exitosas y valiosas de asesora a pequeos municipios rurales para la puesta en marcha de programas municipales de apoyo
a sus agricultores (las oficinas locales de desarrollo econmico, o
experiencias de apertura de mercados, o de organizacin de agricultores), termina influyendo en un captulo de la Ley Orgnica de Municipalidades que encarga a las municipalidades rurales (que ni
siquiera pueden cumplir con las atribuciones que ya tienen), la promocin de la gestin sostenible de los recursos naturales: agua, flora,
fauna, biodiversidad con la finalidad de integrar la lucha contra la
degradacin ambiental con la lucha contra la pobreza y la generacin
de empleo; la ley seala que tienen a su cargo la promocin del
desarrollo integral y particularmente del desarrollo rural sostenible. Nada de ello podr realizar, probablemente, el 95% de municipalidades rurales que no cuentan con los recursos, cuando menos
de personal capacitado, para ello; o contaran a costos exorbitantes
pa-ra sus pequeos presupuestos.
Finalmente, estas iniciativas de participacin a travs de propuestas, que no tienen un respaldo de movilizacin social sino de
capacidad y experiencia profesional, pasarn por el filtro de las
autoridades pblicas o los representantes polticos. Ello quiere decir,
en primer lugar, que las propuestas sern o no asumidas, no por su
relevancia o su calidad tcnica, sino en la medida en que sean funcionales a los intereses polticos de quienes deciden; as, por ejemplo,
difcilmente iniciativas de este tipo tienen fuerza para abrir una
nueva agenda. Adems, lo que quede de una propuesta, despus de
complejas negociaciones parlamentarias donde cada congresista, que
no acta con criterios de cdula parlamentaria por la debilidad de
los partidos polticos y por su origen electoral en el voto preferencial,
puede tener un par de buenas ideas personal qu incorporar, es, por
decir lo menos, totalmente imprevisible.
112
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rable fondo concursable de USAID. Podra restringirse cuando termine. Ello plantea problemas de volatilidad de capacidades: estas
no necesariamente se acumulan.
Otra es ms compleja. No resulta evidente que la suma de experiencias exitosas, conducidas bajo situaciones de control y sin las
restricciones econmicas y funcionales del sector pblico, pueda
convertirse en poltica pblica. La sistematizacin de varias experiencias muy exitosas y valiosas de asesora a pequeos municipios rurales para la puesta en marcha de programas municipales de apoyo
a sus agricultores (las oficinas locales de desarrollo econmico, o
experiencias de apertura de mercados, o de organizacin de agricultores), termina influyendo en un captulo de la Ley Orgnica de Municipalidades que encarga a las municipalidades rurales (que ni
siquiera pueden cumplir con las atribuciones que ya tienen), la promocin de la gestin sostenible de los recursos naturales: agua, flora,
fauna, biodiversidad con la finalidad de integrar la lucha contra la
degradacin ambiental con la lucha contra la pobreza y la generacin
de empleo; la ley seala que tienen a su cargo la promocin del
desarrollo integral y particularmente del desarrollo rural sostenible. Nada de ello podr realizar, probablemente, el 95% de municipalidades rurales que no cuentan con los recursos, cuando menos
de personal capacitado, para ello; o contaran a costos exorbitantes
pa-ra sus pequeos presupuestos.
Finalmente, estas iniciativas de participacin a travs de propuestas, que no tienen un respaldo de movilizacin social sino de
capacidad y experiencia profesional, pasarn por el filtro de las
autoridades pblicas o los representantes polticos. Ello quiere decir,
en primer lugar, que las propuestas sern o no asumidas, no por su
relevancia o su calidad tcnica, sino en la medida en que sean funcionales a los intereses polticos de quienes deciden; as, por ejemplo,
difcilmente iniciativas de este tipo tienen fuerza para abrir una
nueva agenda. Adems, lo que quede de una propuesta, despus de
complejas negociaciones parlamentarias donde cada congresista, que
no acta con criterios de cdula parlamentaria por la debilidad de
los partidos polticos y por su origen electoral en el voto preferencial,
puede tener un par de buenas ideas personal qu incorporar, es, por
decir lo menos, totalmente imprevisible.
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Una lnea de accin ms reciente de ONG, consorcios y plataformas que reclama un nuevo espacio de participacin, es la organizacin de sistemas de vigilancia ciudadana; es decir, sistemas de
controlen el ejercicio del poder desde la ciudadana. El tema tiene en
el pas una alta legitimidad tras los escndalos de corrupcin que
acompaaron la cada del rgimen anterior, as como su obvia utilizacin de fondos pblicos para fines de reeleccin y clientela poltica.
Adems, estos sistemas buscan operar un nuevo mbito de derechos
ciudadanos que requiere cierta profesionalidad: el derecho a la informacin y las polticas de transparencia de gestin pblica. La
cuestin es vigilar para qu.
Existen iniciativas de vigilancia a todo nivel. Una Coalicin
por la Democracia en el Per formada por el Consejo de la Prensa
Peruana, Transparencia, Per 2021 y la Coordinadora Nacional de
Derechos Humanos, con financiamiento de OSI Development Foundation, vigila el avance de las polticas del acuerdo nacional; su utilidad, sin embargo, es difusa: sus resultados se publican en un boletn
que con frecuencia evidencia que las polticas acordadas no se
cumplen; pero ello no sustenta la accin de nadie.
El GPC ha montado un sistema de vigilancia a la ejecucin de
los presupuestos de los gobiernos regionales y la forma cmo estos
toman decisiones; para poder ser aplicado en varias regiones, se ha
estandarizado un sistema que permite informacin y anlisis comparativos; es decir, convertir en nacional (sacar conclusiones nacionales) la gestin regional. Si bien hacen esfuerzos por pasar sus
resultados a la prensa de circulacin nacional, la efectividad de la
vigilancia ciudadana para inducir cambios, depende de la capacidad
de las instituciones regionales que forman parte del sistema, de
convertir sus resultados en noticia e incidir en la opinin pblica
regional y convertir los resultados en acontecimiento poltico. Salir
en la prensa regional como el presidente regional menos transparente,
puede resultar extremadamente incmodo; lo nacional funciona
como criterio de comparacin.
A niveles muy locales, tambin existen muchas experiencias de
vigilancia. La ONG Calandria, por ejemplo, ha impulsado en Tarapoto una red de mujeres de organizaciones de base que hacen vigilancia
a las instituciones estatales a las que acuden las mujeres que son
objeto de violencia domstica (comisaras, juzgados de paz, defensoras municipales, postas de salud). Sus resultados no solo se dirigen a una mesa de concertacin contra la violencia domstica de la
regin, sino que, adems, obliga directamente a cambios de actitud:
un polica que se ve vigilado por tres seoras con fichas de vigilancia
en mano, probablemente buscar ceirse ms a la normatividad que
a su propio machista sentido comn. Durarn, sin embargo,
lo que dure el apoyo que el proyecto obtenga de la cooperacin.
Nuevamente, los impactos de la participacin ciudadana en la
vigilancia del sector pblico, pueden ser directos en espacios micro
sociales (aunque a costos participativos de tiempo altos), dependientes de otros actores en niveles regionales y relativamente difusos
en los nacionales.
114
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Una lnea de accin ms reciente de ONG, consorcios y plataformas que reclama un nuevo espacio de participacin, es la organizacin de sistemas de vigilancia ciudadana; es decir, sistemas de
controlen el ejercicio del poder desde la ciudadana. El tema tiene en
el pas una alta legitimidad tras los escndalos de corrupcin que
acompaaron la cada del rgimen anterior, as como su obvia utilizacin de fondos pblicos para fines de reeleccin y clientela poltica.
Adems, estos sistemas buscan operar un nuevo mbito de derechos
ciudadanos que requiere cierta profesionalidad: el derecho a la informacin y las polticas de transparencia de gestin pblica. La
cuestin es vigilar para qu.
Existen iniciativas de vigilancia a todo nivel. Una Coalicin
por la Democracia en el Per formada por el Consejo de la Prensa
Peruana, Transparencia, Per 2021 y la Coordinadora Nacional de
Derechos Humanos, con financiamiento de OSI Development Foundation, vigila el avance de las polticas del acuerdo nacional; su utilidad, sin embargo, es difusa: sus resultados se publican en un boletn
que con frecuencia evidencia que las polticas acordadas no se
cumplen; pero ello no sustenta la accin de nadie.
El GPC ha montado un sistema de vigilancia a la ejecucin de
los presupuestos de los gobiernos regionales y la forma cmo estos
toman decisiones; para poder ser aplicado en varias regiones, se ha
estandarizado un sistema que permite informacin y anlisis comparativos; es decir, convertir en nacional (sacar conclusiones nacionales) la gestin regional. Si bien hacen esfuerzos por pasar sus
resultados a la prensa de circulacin nacional, la efectividad de la
vigilancia ciudadana para inducir cambios, depende de la capacidad
de las instituciones regionales que forman parte del sistema, de
convertir sus resultados en noticia e incidir en la opinin pblica
regional y convertir los resultados en acontecimiento poltico. Salir
en la prensa regional como el presidente regional menos transparente,
puede resultar extremadamente incmodo; lo nacional funciona
como criterio de comparacin.
A niveles muy locales, tambin existen muchas experiencias de
vigilancia. La ONG Calandria, por ejemplo, ha impulsado en Tarapoto una red de mujeres de organizaciones de base que hacen vigilancia
a las instituciones estatales a las que acuden las mujeres que son
objeto de violencia domstica (comisaras, juzgados de paz, defensoras municipales, postas de salud). Sus resultados no solo se dirigen a una mesa de concertacin contra la violencia domstica de la
regin, sino que, adems, obliga directamente a cambios de actitud:
un polica que se ve vigilado por tres seoras con fichas de vigilancia
en mano, probablemente buscar ceirse ms a la normatividad que
a su propio machista sentido comn. Durarn, sin embargo,
lo que dure el apoyo que el proyecto obtenga de la cooperacin.
Nuevamente, los impactos de la participacin ciudadana en la
vigilancia del sector pblico, pueden ser directos en espacios micro
sociales (aunque a costos participativos de tiempo altos), dependientes de otros actores en niveles regionales y relativamente difusos
en los nacionales.
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la participacin ciudadana en el Per: un reconocimiento del terreno y algunas reflexiones.
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LA
IV
LA PARTICIPACIN CIUDADANA
EN EL GOBIERNO LOCAL:
DE LAS MLTIPLES INICIATIVAS
A UN NUEVO MARCO INSTITUCIONAL
La Ley de Municipalidades que segua vigente hasta que en 1981 el gobierno de Belaunde la deroga al promulgar el Decreto Legislativo N. 51 (que
dar origen luego a la Ley N. 23853 de 1984 que estuvo vigente hasta hace
muy poco) haba sido promulgada en 1892. Ella estableca, por ejemplo, que
117
p.116
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LA
IV
LA PARTICIPACIN CIUDADANA
EN EL GOBIERNO LOCAL:
DE LAS MLTIPLES INICIATIVAS
A UN NUEVO MARCO INSTITUCIONAL
La Ley de Municipalidades que segua vigente hasta que en 1981 el gobierno de Belaunde la deroga al promulgar el Decreto Legislativo N. 51 (que
dar origen luego a la Ley N. 23853 de 1984 que estuvo vigente hasta hace
muy poco) haba sido promulgada en 1892. Ella estableca, por ejemplo, que
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118
LA
Desde la experiencia inicial de participacin popular de la municipalidad provincial de Ilo y su alcalde, Julio Daz Palacios, en los primeros aos de la dcada de 1980, diversos alcaldes de izquierda,
particularmente desde 1990, impulsan la creacin de instancias de
participacin popular, las que poco a poco van incorporando, adems
de las organizaciones populares, otros actores locales (iglesias, funcionarios y ONG).
Un caso ilustrativo de esta voluntad poltica incluyente es el del
concejo distrital de Limatambo, pequeo distrito rural de Anta en
Cusco. Un proceso complejo de elaboracin participativa del presupuesto municipal, directo, masivo (no elaborado a travs de una mesa de representantes) es convocado all por el alcalde, Wilber Rozas,
elegido en 1993 dentro de un movimiento poltico, Unidad Campesina Popular, directamente organizado por la Federacin Distrital de
Campesinos de Limatambo, base de la Federacin Departamental de
Campesinos de Cusco y de la CCP. Los regidores que acompaan a
Rozas eran campesinos de los diferentes anexos y comunidades. Reivindicando un cambio en el municipio, tradicional espacio exclusivo
de los vecinos del pueblo capital, el concejo organiza un comit comunal, formado por los representantes de las treinta y tres comunidades campesinas, y en una dinmica que va entre asambleas de comunidad y sesiones del consejo comunal con el concejo municipal,
elaboran un plan concertado de desarrollo del distrito y empiezan
una de las primeras experiencias de presupuesto participativo municipal, todo ello, con total exclusin de los vecinos.
Poco a poco, sin embargo, estos van dejando de lado su resistencia
a esta nueva orientacin municipal y se organiza en una junta vecinal
que logra ser incorporada, como el miembro trigsimo cuarto de lo
119
2.
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LA
Desde la experiencia inicial de participacin popular de la municipalidad provincial de Ilo y su alcalde, Julio Daz Palacios, en los primeros aos de la dcada de 1980, diversos alcaldes de izquierda,
particularmente desde 1990, impulsan la creacin de instancias de
participacin popular, las que poco a poco van incorporando, adems
de las organizaciones populares, otros actores locales (iglesias, funcionarios y ONG).
Un caso ilustrativo de esta voluntad poltica incluyente es el del
concejo distrital de Limatambo, pequeo distrito rural de Anta en
Cusco. Un proceso complejo de elaboracin participativa del presupuesto municipal, directo, masivo (no elaborado a travs de una mesa de representantes) es convocado all por el alcalde, Wilber Rozas,
elegido en 1993 dentro de un movimiento poltico, Unidad Campesina Popular, directamente organizado por la Federacin Distrital de
Campesinos de Limatambo, base de la Federacin Departamental de
Campesinos de Cusco y de la CCP. Los regidores que acompaan a
Rozas eran campesinos de los diferentes anexos y comunidades. Reivindicando un cambio en el municipio, tradicional espacio exclusivo
de los vecinos del pueblo capital, el concejo organiza un comit comunal, formado por los representantes de las treinta y tres comunidades campesinas, y en una dinmica que va entre asambleas de comunidad y sesiones del consejo comunal con el concejo municipal,
elaboran un plan concertado de desarrollo del distrito y empiezan
una de las primeras experiencias de presupuesto participativo municipal, todo ello, con total exclusin de los vecinos.
Poco a poco, sin embargo, estos van dejando de lado su resistencia
a esta nueva orientacin municipal y se organiza en una junta vecinal
que logra ser incorporada, como el miembro trigsimo cuarto de lo
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120
LA
3.
121
vez en 1995), debe impulsar otras organizaciones, ms bien sectoriales que vecinales, a ser integradas en un gobierno local participativo
y elaborar de manera concertada el plan de desarrollo integral de
VES. Se crean la Asociacin de Pequeos y Medianos Empresarios
(APEMIVES) para la gestin participativa del Parque Industrial y la
Federacin Popular de Mujeres (FEPOMUVES), que administra el
programa municipal de vaso de leche.4 An un alcalde IU es elegido
en 1989 como alternativa de continuidad de la experiencia participativa. La alta conflictividad, el desarrollo de la violencia poltica en
el distrito, su crecimiento desordenado por invasiones en la periferia, la creciente presin de estos sectores por servicios, interrumpen
la secuencia de alcaldes participativos.
Con la eleccin de Martn Pumar en noviembre de 1998, que
fue dirigente local de Izquierda Unida, pero postulante a la alcalda
bajo el smbolo de Somos Per, y que derrota al candidato oficialista
de Vamos Vecinos, se lanza una nueva experiencia participativa: la
elaboracin del tercer plan de desarrollo concertado y la construccin
del primer presupuesto participativo del distrito. Una estrategia compleja, elaborada con asesora tcnica de profesionales de ONG y
dirigentes histricos, que combina la representacin sectorial a
travs de mesas de trabajo temticas, y la vecinal a travs de coordinadoras territoriales, busca definir las prioridades de atencin municipal. El proceso incluye un primer foro distrital, el desarrollo de
talleres temticos y territoriales de elaboracin de demandas de las
bases, una primera elaboracin de plan general en el primer cnclave distrital para la concertacin de las grandes lneas del plan de
desarrollo (visin, ejes estratgicos), una nueva movilizacin de bases a travs de una consulta ciudadana (donde votaron ms de
50 000 pobladores), la elaboracin del plan integral desarrollando
los ejes consultados y, finalmente, la elaboracin del presupuesto
participativo.
4.
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120
LA
3.
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vez en 1995), debe impulsar otras organizaciones, ms bien sectoriales que vecinales, a ser integradas en un gobierno local participativo
y elaborar de manera concertada el plan de desarrollo integral de
VES. Se crean la Asociacin de Pequeos y Medianos Empresarios
(APEMIVES) para la gestin participativa del Parque Industrial y la
Federacin Popular de Mujeres (FEPOMUVES), que administra el
programa municipal de vaso de leche.4 An un alcalde IU es elegido
en 1989 como alternativa de continuidad de la experiencia participativa. La alta conflictividad, el desarrollo de la violencia poltica en
el distrito, su crecimiento desordenado por invasiones en la periferia, la creciente presin de estos sectores por servicios, interrumpen
la secuencia de alcaldes participativos.
Con la eleccin de Martn Pumar en noviembre de 1998, que
fue dirigente local de Izquierda Unida, pero postulante a la alcalda
bajo el smbolo de Somos Per, y que derrota al candidato oficialista
de Vamos Vecinos, se lanza una nueva experiencia participativa: la
elaboracin del tercer plan de desarrollo concertado y la construccin
del primer presupuesto participativo del distrito. Una estrategia compleja, elaborada con asesora tcnica de profesionales de ONG y
dirigentes histricos, que combina la representacin sectorial a
travs de mesas de trabajo temticas, y la vecinal a travs de coordinadoras territoriales, busca definir las prioridades de atencin municipal. El proceso incluye un primer foro distrital, el desarrollo de
talleres temticos y territoriales de elaboracin de demandas de las
bases, una primera elaboracin de plan general en el primer cnclave distrital para la concertacin de las grandes lneas del plan de
desarrollo (visin, ejes estratgicos), una nueva movilizacin de bases a travs de una consulta ciudadana (donde votaron ms de
50 000 pobladores), la elaboracin del plan integral desarrollando
los ejes consultados y, finalmente, la elaboracin del presupuesto
participativo.
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LA
La municipalidad determin que un presupuesto de dos millones de soles sera objeto de esta elaboracin participativa; la ponderacin de tres criterios acordados concertadamente (nmero de poblacin, nivel de necesidades insatisfechas y nivel de morosidad)
estableca los techos presupuestales de los que dispona cada uno de
los diez sectores que componen el distrito. En asambleas, cada sector
prioriz uno o dos proyectos factibles dentro del monto de que
dispona. Un encuentro distrital de presupuesto participativo, realizado el 25 de marzo de 2000 en la Plaza de la Solidaridad de VES
reuni a los dirigentes de los diez sectores para conciliar el presupuesto en su conjunto.
Pero el caso de Villa El Salvador, una ciudad planificada, es
excepcional en el desordenado crecimiento de Lima. En la mayora
de distritos populares, la existencia de mltiples asentamientos humanos, de origen diferente, cada uno con su directiva, haca difcil
una interlocucin ordenada entre los nuevos alcaldes de vocacin
participativa y la poblacin. En este nivel, ha habido mucha innovacin institucional, que ha exigido, para impulsar la participacin,
comenzar por ordenar la gestin del distrito zonificando sus espacios. Una de las experiencias pioneras de zonificacin e impulso a
organizaciones que centralicen la dispersin de pequeas dirigencias,
fue la organizada por la municipalidad de El Agustino, a travs de la
creacin de las MIADES (microreas de desarrollo), bajo la gestin
de Jorge Quintanilla, electo en 1983 por Izquierda Unida, y reelecto
dos perodos ms.
Ms recientemente, al norte de Lima, otro gran distrito popular
con cerca de medio milln de habitantes, Comas, organiza tambin
un proceso, en oposicin al fujimorismo. En las elecciones de 1998,
Arnulfo Medina, candidato a la reeleccin por Somos Per, gana
frente a su opositor de Vamos Vecinos y convoca un proceso participativo para la elaboracin del plan estratgico de desarrollo del distrito. Tambin a diferencia de VES, implementar un gobierno local
con participacin ciudadana requiri generar, a travs de una directiva municipal de 1999 un proceso de organizacin territorial que
agrupara sus ciento cincuenta y ocho organizaciones vecinales (ciento
doce asentamientos humanos, catorce asociaciones de vivienda y
treinta y dos urbanizaciones) en catorce consejos de gobierno zonal.
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LA
La municipalidad determin que un presupuesto de dos millones de soles sera objeto de esta elaboracin participativa; la ponderacin de tres criterios acordados concertadamente (nmero de poblacin, nivel de necesidades insatisfechas y nivel de morosidad)
estableca los techos presupuestales de los que dispona cada uno de
los diez sectores que componen el distrito. En asambleas, cada sector
prioriz uno o dos proyectos factibles dentro del monto de que
dispona. Un encuentro distrital de presupuesto participativo, realizado el 25 de marzo de 2000 en la Plaza de la Solidaridad de VES
reuni a los dirigentes de los diez sectores para conciliar el presupuesto en su conjunto.
Pero el caso de Villa El Salvador, una ciudad planificada, es
excepcional en el desordenado crecimiento de Lima. En la mayora
de distritos populares, la existencia de mltiples asentamientos humanos, de origen diferente, cada uno con su directiva, haca difcil
una interlocucin ordenada entre los nuevos alcaldes de vocacin
participativa y la poblacin. En este nivel, ha habido mucha innovacin institucional, que ha exigido, para impulsar la participacin,
comenzar por ordenar la gestin del distrito zonificando sus espacios. Una de las experiencias pioneras de zonificacin e impulso a
organizaciones que centralicen la dispersin de pequeas dirigencias,
fue la organizada por la municipalidad de El Agustino, a travs de la
creacin de las MIADES (microreas de desarrollo), bajo la gestin
de Jorge Quintanilla, electo en 1983 por Izquierda Unida, y reelecto
dos perodos ms.
Ms recientemente, al norte de Lima, otro gran distrito popular
con cerca de medio milln de habitantes, Comas, organiza tambin
un proceso, en oposicin al fujimorismo. En las elecciones de 1998,
Arnulfo Medina, candidato a la reeleccin por Somos Per, gana
frente a su opositor de Vamos Vecinos y convoca un proceso participativo para la elaboracin del plan estratgico de desarrollo del distrito. Tambin a diferencia de VES, implementar un gobierno local
con participacin ciudadana requiri generar, a travs de una directiva municipal de 1999 un proceso de organizacin territorial que
agrupara sus ciento cincuenta y ocho organizaciones vecinales (ciento
doce asentamientos humanos, catorce asociaciones de vivienda y
treinta y dos urbanizaciones) en catorce consejos de gobierno zonal.
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LA
Las municipalidades distritales se vuelven codiciables por sus recursos, y aparece como ms necesario que antes, el asegurar la futura
utilizacin de esos fondos. Adems, precisamente en esos momentos,
como partido poltico, la Izquierda Unida dividida est desapareciendo de la escena electoral, y los alcaldes participativos de izquierda tienen menos referentes nacionales o regionales y mayor riesgo de
que la inclusin que impulsan se revierta, sin una fuerza poltica que
la defienda; as, asegurar el futuro de los procesos inclusivos, no a
travs de la competencia electoral en la cual ya no tienen una organizacin poltica, sino a travs del plan concertado deviene una
necesidad poltica. Es el plan, y no una opcin poltica, lo que defender la inclusin. Finalmente, en el contexto de un gobierno como el
de Fujimori, que tenda a legitimarse logrando adhesiones a travs
del uso discrecional de fondos pblicos, se busca consolidar el plan
como mecanismo democrtico frente al clientelismo.
2.
EXPERIENCIAS
DEPARTAMENTO
REGIN
Ancash
Arequipa
Apurmac
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Huancavelica
Hunuco
Ica
Junn
La Libertad
DEPARTAMENTO
REGIN
Lambayeque
Lima provincia
Lima metropolitana
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Piura
Puno
San Martn
Selva central
Total
6.
125
1
2
1
2
2
3
10
4
4
4
3
1
1
12
3
13
1
1
3
1
1
2
3
14
6
24
5
7
8
1
3
3
3
2
3
5
18
1
2
1
1
1
1
7
11
1
2
3
45
18
6
15
99
3
10
20
1
2
1
21
10
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LA
Las municipalidades distritales se vuelven codiciables por sus recursos, y aparece como ms necesario que antes, el asegurar la futura
utilizacin de esos fondos. Adems, precisamente en esos momentos,
como partido poltico, la Izquierda Unida dividida est desapareciendo de la escena electoral, y los alcaldes participativos de izquierda tienen menos referentes nacionales o regionales y mayor riesgo de
que la inclusin que impulsan se revierta, sin una fuerza poltica que
la defienda; as, asegurar el futuro de los procesos inclusivos, no a
travs de la competencia electoral en la cual ya no tienen una organizacin poltica, sino a travs del plan concertado deviene una
necesidad poltica. Es el plan, y no una opcin poltica, lo que defender la inclusin. Finalmente, en el contexto de un gobierno como el
de Fujimori, que tenda a legitimarse logrando adhesiones a travs
del uso discrecional de fondos pblicos, se busca consolidar el plan
como mecanismo democrtico frente al clientelismo.
2.
EXPERIENCIAS
DEPARTAMENTO
REGIN
Ancash
Arequipa
Apurmac
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Huancavelica
Hunuco
Ica
Junn
La Libertad
DEPARTAMENTO
REGIN
Lambayeque
Lima provincia
Lima metropolitana
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Piura
Puno
San Martn
Selva central
Total
6.
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1
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126
LA
127
Qu se concierta
La materia de la concertacin puede ser diversa. Como hemos
dicho, normalmente se concierta un plan de desarrollo con el preciso
objetivo de orientar la inversin municipal, y solo ella. Eso diferencia
las mesas y consejos de concertacin municipales de otras experiencias que los toman como modelo. En estas experiencias municipales,
el alcalde convoca un proceso participativo que oriente su gestin
directa, no la gestin de otros rganos de gobierno como en el caso de
los planes de desarrollo concertados en las MCLCP. Efectivamente,
en muchos casos, luego de elaborado el plan (de horizonte temporal
diverso, de 5 a 20 aos), en asambleas de representantes institucionales ms o menos amplias segn el caso, empiezan sesiones de
trabajo, normalmente por comisiones sectoriales, para elaborar un
plan operativo anual y luego el presupuesto de inversiones municipales. Las comisiones de concertacin luego se mantienen activas
para la evaluacin peridica de la ejecucin del presupuesto de inversiones de acuerdo a lo concertado. Es este tipo de experiencias lo
que, con los matices que luego veremos, se ha institucionalizado (formalizado y en mucho empobrecido) en la nueva Ley Orgnica de
Municipalidades como presupuesto participativo.
Muchas experiencias, urbanas y rurales, se centraron en estos
planes de accin municipal y su presupuesto de inversiones.
Departamentos
Zonas
Provincias
Distritos
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Qu se concierta
La materia de la concertacin puede ser diversa. Como hemos
dicho, normalmente se concierta un plan de desarrollo con el preciso
objetivo de orientar la inversin municipal, y solo ella. Eso diferencia
las mesas y consejos de concertacin municipales de otras experiencias que los toman como modelo. En estas experiencias municipales,
el alcalde convoca un proceso participativo que oriente su gestin
directa, no la gestin de otros rganos de gobierno como en el caso de
los planes de desarrollo concertados en las MCLCP. Efectivamente,
en muchos casos, luego de elaborado el plan (de horizonte temporal
diverso, de 5 a 20 aos), en asambleas de representantes institucionales ms o menos amplias segn el caso, empiezan sesiones de
trabajo, normalmente por comisiones sectoriales, para elaborar un
plan operativo anual y luego el presupuesto de inversiones municipales. Las comisiones de concertacin luego se mantienen activas
para la evaluacin peridica de la ejecucin del presupuesto de inversiones de acuerdo a lo concertado. Es este tipo de experiencias lo
que, con los matices que luego veremos, se ha institucionalizado (formalizado y en mucho empobrecido) en la nueva Ley Orgnica de
Municipalidades como presupuesto participativo.
Muchas experiencias, urbanas y rurales, se centraron en estos
planes de accin municipal y su presupuesto de inversiones.
Departamentos
Zonas
Provincias
Distritos
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132
LA
9.
La informacin nos fue alcanzada por Centro IDEAS para una consultora
de Identificacin de experiencias de gobernabilidad local pedida por PNUD
en 2003.
133
tos a ceir su iniciativa al plan elaborado a convocatoria de su antecesor y a las comisiones de concertacin.10
Otros no se presentaron, pero los movimientos polticos explcitamente presentados como la opcin de continuacin, con explcito
apoyo del alcalde saliente, sus herederos digamos, no ganaron: Wilber
Rozas postul y fue elegido alcalde de Anta, la provincia, pero en su
distrito, Limatambo, el movimiento poltico vinculado a la federacin
distrital de campesinos, perdi y quien sali elegido ya no convoca al
comit comunal vecinal. Algo semejante sucedi con otro fuerte proceso de concertacin; el que condujo Maximiliano Ruiz como alcalde
del distrito de Morropn en Piura, alcalde desde 1990 por la lista de
Izquierda Unida, por tres perodos consecutivos (en la segunda y
tercera eleccin IU ya no exista), muy marcados por la participacin
y la concertacin. En las elecciones de finales de 1998 en las que ya
no se presenta como candidato, su movimiento poltico de continuidad pierde. El nuevo alcalde, poco participativo, tuvo muy lejanamente en cuenta las instancias de concertacin y los planes.
Un sorprendente caso de continuidad de electos izquierdistas
con programa de participacin es el de Ilo. En 1980 fue elegido alcalde
Julio Das Palacios, por las filas de IU; por ese mismo partido, fue
reelegido dos veces ms. Su gobierno municipal se reconoce como
una de las experiencias ms fuertes y dinmicas de participacin
ciudadana. En las elecciones de 1989, an como IU, es elegido Ernesto
Herrera, siempre proponiendo y efectivamente profundizando la experiencia participativa. En tres periodos ms (pero ya no como IU,
que para entonces haba desaparecido), Herrera es reelegido y contina hasta el ao 2002. En las elecciones de ese ao, cede la posta a
otro candidato, con el mismo programa participativo, pero pierde.
Quien gana, en las antpodas de la experiencia de participacin ciudadana (su principal propuesta era no cobrar el impuesto predial),
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LA
9.
La informacin nos fue alcanzada por Centro IDEAS para una consultora
de Identificacin de experiencias de gobernabilidad local pedida por PNUD
en 2003.
133
tos a ceir su iniciativa al plan elaborado a convocatoria de su antecesor y a las comisiones de concertacin.10
Otros no se presentaron, pero los movimientos polticos explcitamente presentados como la opcin de continuacin, con explcito
apoyo del alcalde saliente, sus herederos digamos, no ganaron: Wilber
Rozas postul y fue elegido alcalde de Anta, la provincia, pero en su
distrito, Limatambo, el movimiento poltico vinculado a la federacin
distrital de campesinos, perdi y quien sali elegido ya no convoca al
comit comunal vecinal. Algo semejante sucedi con otro fuerte proceso de concertacin; el que condujo Maximiliano Ruiz como alcalde
del distrito de Morropn en Piura, alcalde desde 1990 por la lista de
Izquierda Unida, por tres perodos consecutivos (en la segunda y
tercera eleccin IU ya no exista), muy marcados por la participacin
y la concertacin. En las elecciones de finales de 1998 en las que ya
no se presenta como candidato, su movimiento poltico de continuidad pierde. El nuevo alcalde, poco participativo, tuvo muy lejanamente en cuenta las instancias de concertacin y los planes.
Un sorprendente caso de continuidad de electos izquierdistas
con programa de participacin es el de Ilo. En 1980 fue elegido alcalde
Julio Das Palacios, por las filas de IU; por ese mismo partido, fue
reelegido dos veces ms. Su gobierno municipal se reconoce como
una de las experiencias ms fuertes y dinmicas de participacin
ciudadana. En las elecciones de 1989, an como IU, es elegido Ernesto
Herrera, siempre proponiendo y efectivamente profundizando la experiencia participativa. En tres periodos ms (pero ya no como IU,
que para entonces haba desaparecido), Herrera es reelegido y contina hasta el ao 2002. En las elecciones de ese ao, cede la posta a
otro candidato, con el mismo programa participativo, pero pierde.
Quien gana, en las antpodas de la experiencia de participacin ciudadana (su principal propuesta era no cobrar el impuesto predial),
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134
LA
135
La experiencia de participacin ciudadana ms conocida en Amrica latina, el presupuesto participativo de Porto Alegre, ha tenido polticamente
un recorrido muy diferente. All, la experiencia se sustenta en un partido
poltico, el PT, que sistemticamente se ha negado a institucionalizarla, a
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La experiencia de participacin ciudadana ms conocida en Amrica latina, el presupuesto participativo de Porto Alegre, ha tenido polticamente
un recorrido muy diferente. All, la experiencia se sustenta en un partido
poltico, el PT, que sistemticamente se ha negado a institucionalizarla, a
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4.
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LA
de tres aos, no son en todas partes numerosas y, sobre todo, no necesariamente son representativas.
Estos CCL tienen bsicamente dos funciones; ninguna de ellas, a
pesar de la seleccin tan formal de sus miembros, involucra algn
nivel de toma de decisiones municipales. Una es coordinar y concertar los planes de desarrollo municipal de la jurisdiccin; la otra
es proponer el presupuesto participativo al concejo municipal que,
por ley, lo aprueba. Es decir, no lo aprueban, sino que solo lo proponen; pero adems, tampoco lo elaboran.
Como decamos, la ley establece una segunda instancia, las juntas
de delegados vecinales y comunales, estrictamente el mecanismo
participativo de base, sin vnculos con el CCL, compuestas por representantes de las agrupaciones urbanas y rurales que integran el
distrito dentro de la provincia y que estn organizadas, principalmente, como juntas vecinales, as como las organizaciones sociales de
base, vecinales o comunales, las comunidades nativas, respetando
su autonoma y evitando cualquier injerencia que pudiera influir en
sus decisiones, y por los vecinos que representan a las organizaciones
sociales de la jurisdiccin que promueven el desarrollo local y la participacin vecinal.
Las funciones de estas juntas son bastante sorprendentes. Adems de colaborar en el mejoramiento de los servicios y la seguridad
ciudadana y organizar torneos y competencias, tienen como funcin
concertar y proponer las prioridades de gasto e inversin dentro del
distrito y los centros poblados. Es decir, los presupuestos participativos.12
La constitucin de las juntas, sin embargo, no es obligatoria (en
realidad la ley es ambigua al respecto). Se constituyen por decisin
del concejo municipal a propuesta de alguno de sus miembros, o a
peticin de los vecinos. El concejo las reglamenta.
En todo caso, una instancia de este tipo es el referente aunque
no explcitamente del instructivo sobre el presupuesto participativo
elaborado por la Direccin General de Presupuesto Pblico del MEF.
12. La obligacin de los gobiernos locales y regionales de realizar presupuestos
participativos se norma por la Ley del Marco de Presupuesto Participativo
N. 28056 de julio 2003.
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de tres aos, no son en todas partes numerosas y, sobre todo, no necesariamente son representativas.
Estos CCL tienen bsicamente dos funciones; ninguna de ellas, a
pesar de la seleccin tan formal de sus miembros, involucra algn
nivel de toma de decisiones municipales. Una es coordinar y concertar los planes de desarrollo municipal de la jurisdiccin; la otra
es proponer el presupuesto participativo al concejo municipal que,
por ley, lo aprueba. Es decir, no lo aprueban, sino que solo lo proponen; pero adems, tampoco lo elaboran.
Como decamos, la ley establece una segunda instancia, las juntas
de delegados vecinales y comunales, estrictamente el mecanismo
participativo de base, sin vnculos con el CCL, compuestas por representantes de las agrupaciones urbanas y rurales que integran el
distrito dentro de la provincia y que estn organizadas, principalmente, como juntas vecinales, as como las organizaciones sociales de
base, vecinales o comunales, las comunidades nativas, respetando
su autonoma y evitando cualquier injerencia que pudiera influir en
sus decisiones, y por los vecinos que representan a las organizaciones
sociales de la jurisdiccin que promueven el desarrollo local y la participacin vecinal.
Las funciones de estas juntas son bastante sorprendentes. Adems de colaborar en el mejoramiento de los servicios y la seguridad
ciudadana y organizar torneos y competencias, tienen como funcin
concertar y proponer las prioridades de gasto e inversin dentro del
distrito y los centros poblados. Es decir, los presupuestos participativos.12
La constitucin de las juntas, sin embargo, no es obligatoria (en
realidad la ley es ambigua al respecto). Se constituyen por decisin
del concejo municipal a propuesta de alguno de sus miembros, o a
peticin de los vecinos. El concejo las reglamenta.
En todo caso, una instancia de este tipo es el referente aunque
no explcitamente del instructivo sobre el presupuesto participativo
elaborado por la Direccin General de Presupuesto Pblico del MEF.
12. La obligacin de los gobiernos locales y regionales de realizar presupuestos
participativos se norma por la Ley del Marco de Presupuesto Participativo
N. 28056 de julio 2003.
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140
LA
El proceso mismo de elaboracin de presupuestos es relativamente confuso y bastante complejo. Los agentes participantes, sea
que estn divididos en zonas o por temas, o todos juntos, priorizan
proyectos. Pero los proyectos de ese nivel no estn presupuestados
ni evaluados en funcin de los criterios del SNIP. En algunos casos,
el conjunto de proyectos de la poblacin pasa a una oficina tcnica
de la municipalidad que les pone nmeros y establece su viabilidad
(los filtra) y el conjunto pasa al CCL que concierta, en funcin de los
topes de presupuesto y las prioridades del plan de desarrollo concertado (o de otros criterios que pueden incluir, por ejemplo, el asfaltado
de la calle donde vive el representante o cosas semejantes), los proyectos que sern incluidos.16 Tambin puede suceder que los proyectos, antes de pasar por la oficina de presupuesto, pasen al CCL
para su repriorizacin y luego a ser convertidos en perfiles, con presupuesto, donde ser evidente si el dinero alcanza o no. Al final, de todo ello, el conjunto de proyectos pasa al concejo municipal que, a su
vez, vuelve a filtrarlos, pues es quien tiene la facultad final de aprobar
el presupuesto.
En ningn momento, ni tras el filtro presupuestal ni tras el filtro del CCL, los proyectos regresan a la sociedad, a los agentes participantes para que analicen, luego de calculados los costos, qu es lo
que se prioriza. El complejo proceso de base deviene en muchsimos
casos en una suerte de mesa de partes donde la poblacin deposita
sus sueos; luego de lo cual una caja negra de carcter tcnico o
profesional establece su viabilidad,17 un CCL, que no ha participado
poblado del pas, el CCL y la junta vecinal comunal, y cmo se procesan (o
no) sus relaciones en torno al presupuesto participativo.
16. En el caso de San Juan de Lurigancho, que estudia Carlos Melndez, en el
primer proceso de presupuesto participativo, el producto de los talleres de
priorizacin de proyectos fue entregado por el alcalde al CCL que haba
sido producto de una complicada eleccin que deba discutirlo en sesin
pblica. La sesin dur poco: a pesar de la insistencia del alcalde en que
digan algo, los representantes de la sociedad civil al CCL sealaron que se
inhiban de cambiar o proponer nada.
17. El trmino lo utiliza Grompone, quien viene analizando los presupuestos
participativos regionales, aludiendo a un lugar oscuro, tcnico, filtrando
las propuestas de base.
141
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140
LA
El proceso mismo de elaboracin de presupuestos es relativamente confuso y bastante complejo. Los agentes participantes, sea
que estn divididos en zonas o por temas, o todos juntos, priorizan
proyectos. Pero los proyectos de ese nivel no estn presupuestados
ni evaluados en funcin de los criterios del SNIP. En algunos casos,
el conjunto de proyectos de la poblacin pasa a una oficina tcnica
de la municipalidad que les pone nmeros y establece su viabilidad
(los filtra) y el conjunto pasa al CCL que concierta, en funcin de los
topes de presupuesto y las prioridades del plan de desarrollo concertado (o de otros criterios que pueden incluir, por ejemplo, el asfaltado
de la calle donde vive el representante o cosas semejantes), los proyectos que sern incluidos.16 Tambin puede suceder que los proyectos, antes de pasar por la oficina de presupuesto, pasen al CCL
para su repriorizacin y luego a ser convertidos en perfiles, con presupuesto, donde ser evidente si el dinero alcanza o no. Al final, de todo ello, el conjunto de proyectos pasa al concejo municipal que, a su
vez, vuelve a filtrarlos, pues es quien tiene la facultad final de aprobar
el presupuesto.
En ningn momento, ni tras el filtro presupuestal ni tras el filtro del CCL, los proyectos regresan a la sociedad, a los agentes participantes para que analicen, luego de calculados los costos, qu es lo
que se prioriza. El complejo proceso de base deviene en muchsimos
casos en una suerte de mesa de partes donde la poblacin deposita
sus sueos; luego de lo cual una caja negra de carcter tcnico o
profesional establece su viabilidad,17 un CCL, que no ha participado
poblado del pas, el CCL y la junta vecinal comunal, y cmo se procesan (o
no) sus relaciones en torno al presupuesto participativo.
16. En el caso de San Juan de Lurigancho, que estudia Carlos Melndez, en el
primer proceso de presupuesto participativo, el producto de los talleres de
priorizacin de proyectos fue entregado por el alcalde al CCL que haba
sido producto de una complicada eleccin que deba discutirlo en sesin
pblica. La sesin dur poco: a pesar de la insistencia del alcalde en que
digan algo, los representantes de la sociedad civil al CCL sealaron que se
inhiban de cambiar o proponer nada.
17. El trmino lo utiliza Grompone, quien viene analizando los presupuestos
participativos regionales, aludiendo a un lugar oscuro, tcnico, filtrando
las propuestas de base.
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LA
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abriendo precisamente lo que la participacin busca eliminar: nuevos campos de conflicto sin canales institucionales de procesamiento.
5.
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abriendo precisamente lo que la participacin busca eliminar: nuevos campos de conflicto sin canales institucionales de procesamiento.
5.
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144
LA
145
Gremiales
13%
Sociales
14%
Otras
5%
Produccin
5%
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Gremiales
13%
Sociales
14%
Otras
5%
Produccin
5%
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LA
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la participacin ciudadana en el Per: un reconocimiento del terreno y algunas reflexiones.
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PARTICIPACIN CONFLICTIVA
PARTICIPACIN CONFLICTIVA:
PROTESTAS Y MOVIMIENTOS SOCIALES
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PARTICIPACIN CONFLICTIVA
PARTICIPACIN CONFLICTIVA:
PROTESTAS Y MOVIMIENTOS SOCIALES
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PARTICIPACIN CONFLICTIVA
Bloqueo de carretera
o toma de locales
Paro de 48 horas
Bloqueo de carretera
o toma de locales
Paro de 48 horas
Paro de 24 horas,
jornada de protesta
Paro de 48 horas,
con bloqueos
Paro de 24 horas,
jornada de protesta
Paro de 48 horas,
con bloqueos
Mltiples eventos;
alta conflictividad; larga duracin
151
Mltiples eventos;
alta conflictividad; larga duracin
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PARTICIPACIN CONFLICTIVA
Bloqueo de carretera
o toma de locales
Paro de 48 horas
Bloqueo de carretera
o toma de locales
Paro de 48 horas
Paro de 24 horas,
jornada de protesta
Paro de 48 horas,
con bloqueos
Paro de 24 horas,
jornada de protesta
Paro de 48 horas,
con bloqueos
Mltiples eventos;
alta conflictividad; larga duracin
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Mltiples eventos;
alta conflictividad; larga duracin
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PARTICIPACIN CONFLICTIVA
estado de emergencia, diversas paralizaciones nacionales de transportistas interprovinciales, de obreros de construccin civil, de personal mdico y de servicios del sector salud, de docentes universitarios, entre otras), acompaadas de movilizaciones y, en muchos
casos, de actos de violencia (bloqueo de carreteras, toma de locales
pblicos, interrupcin de vas en las ciudades, etc.), as como las
continuas movilizaciones en la ciudad de Lima.2 Adems de ello,
mltiples microprotestas muy conflictivas aparecen continuamente
en los noticieros de televisin, como los padres de familia que toman
locales escolares en protesta por actos de corrupcin de los directores,
o exigiendo castigo a prcticas de acoso sexual por parte de profesores, entre otras. Ms recientemente, la creciente delincuencia urbana viene siendo objeto de estallidos colectivos de extrema violencia
contra los delincuentes, que usan frecuentemente la tortura y han
llegado hasta el asesinato.
En el ao 2004, a todo ello se han sumado un paro nacional relativamente exitoso, un conjunto de movilizaciones, huelgas y protestas de la poblacin urbana y rural de Cajamarca contra la ampliacin de las operaciones de la minera Yanacocha al cerro Quilich y, a
partir del mes de abril en que sucede el linchamiento del alcalde de
la provincia de Ilave, una sucesin de protestas locales, con mucha
violencia, la mayora contra los alcaldes y regidores. La Defensora
del Pueblo, que desde los acontecimientos de Ilave lleva un registro
de conflictos sociales y publica mensualmente un reporte sobre ellos,
ha registrado hasta noviembre ochenta y seis situaciones de conflicto
abierto.3 Segn informacin publicada en el diario Per 21 el 29 de
noviembre, en base a fuentes del Ministerio del Interior, en lo que va
del ao 2004 se haban producido 8956 acciones de protesta en las
que habran participado 3150000 personas.
2.
3.
1.
Protesta y organizaciones
Esto sucede al punto que el alcalde de la ciudad, para evitar que los locales
comerciales y de servicios del centro histrico sigan quebrando porque
continuamente deban cerrar o sufriendo daos fsicos, emiti una directiva que prohbe las movilizaciones y protestas en el centro de Lima.
Los reportes de la Defensora del Pueblo registran como conflictos aquellos que, empleando o no mecanismos institucionales previstos en la legislacin, han producido al menos alguna de las siguientes situaciones: ame-
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PARTICIPACIN CONFLICTIVA
estado de emergencia, diversas paralizaciones nacionales de transportistas interprovinciales, de obreros de construccin civil, de personal mdico y de servicios del sector salud, de docentes universitarios, entre otras), acompaadas de movilizaciones y, en muchos
casos, de actos de violencia (bloqueo de carreteras, toma de locales
pblicos, interrupcin de vas en las ciudades, etc.), as como las
continuas movilizaciones en la ciudad de Lima.2 Adems de ello,
mltiples microprotestas muy conflictivas aparecen continuamente
en los noticieros de televisin, como los padres de familia que toman
locales escolares en protesta por actos de corrupcin de los directores,
o exigiendo castigo a prcticas de acoso sexual por parte de profesores, entre otras. Ms recientemente, la creciente delincuencia urbana viene siendo objeto de estallidos colectivos de extrema violencia
contra los delincuentes, que usan frecuentemente la tortura y han
llegado hasta el asesinato.
En el ao 2004, a todo ello se han sumado un paro nacional relativamente exitoso, un conjunto de movilizaciones, huelgas y protestas de la poblacin urbana y rural de Cajamarca contra la ampliacin de las operaciones de la minera Yanacocha al cerro Quilich y, a
partir del mes de abril en que sucede el linchamiento del alcalde de
la provincia de Ilave, una sucesin de protestas locales, con mucha
violencia, la mayora contra los alcaldes y regidores. La Defensora
del Pueblo, que desde los acontecimientos de Ilave lleva un registro
de conflictos sociales y publica mensualmente un reporte sobre ellos,
ha registrado hasta noviembre ochenta y seis situaciones de conflicto
abierto.3 Segn informacin publicada en el diario Per 21 el 29 de
noviembre, en base a fuentes del Ministerio del Interior, en lo que va
del ao 2004 se haban producido 8956 acciones de protesta en las
que habran participado 3150000 personas.
2.
3.
1.
Protesta y organizaciones
Esto sucede al punto que el alcalde de la ciudad, para evitar que los locales
comerciales y de servicios del centro histrico sigan quebrando porque
continuamente deban cerrar o sufriendo daos fsicos, emiti una directiva que prohbe las movilizaciones y protestas en el centro de Lima.
Los reportes de la Defensora del Pueblo registran como conflictos aquellos que, empleando o no mecanismos institucionales previstos en la legislacin, han producido al menos alguna de las siguientes situaciones: ame-
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PARTICIPACIN CONFLICTIVA
Las propias organizaciones que aparecen conduciendo las protestas son, en la mayora de los casos, precarias plataformas (sumas
de pequeas organizaciones) u organizaciones preexistentes, como
muchos de los frentes regionales, pero sin vida orgnica significativa,
hasta que resultan funcionales al descontento social, cumplen roles
importantes en una lucha (organizacin, piquetes, conferencias de
prensa), para luego prcticamente desaparecer, sin capacidad de
volver a convocar una movilizacin ni, sobre todo, un claro mandato
de negociacin ulterior. As, lo que pueda conseguir la protesta, lo
conseguir si tiene fuerza para mantener la medida de lucha hasta
las ltimas consecuencias. xito o derrota. xito en muchos casos.
Pero, tras la apertura violenta de la agenda, no se consolidan organizaciones estables que canalicen nuevas demandas a travs de mecanismos institucionalizados.6
154
5.
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PARTICIPACIN CONFLICTIVA
Las propias organizaciones que aparecen conduciendo las protestas son, en la mayora de los casos, precarias plataformas (sumas
de pequeas organizaciones) u organizaciones preexistentes, como
muchos de los frentes regionales, pero sin vida orgnica significativa,
hasta que resultan funcionales al descontento social, cumplen roles
importantes en una lucha (organizacin, piquetes, conferencias de
prensa), para luego prcticamente desaparecer, sin capacidad de
volver a convocar una movilizacin ni, sobre todo, un claro mandato
de negociacin ulterior. As, lo que pueda conseguir la protesta, lo
conseguir si tiene fuerza para mantener la medida de lucha hasta
las ltimas consecuencias. xito o derrota. xito en muchos casos.
Pero, tras la apertura violenta de la agenda, no se consolidan organizaciones estables que canalicen nuevas demandas a travs de mecanismos institucionalizados.6
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PARTICIPACIN CONFLICTIVA
El recurso a la violencia resulta siendo no solo ms eficiente para incidir en polticas pblicas, sino tambin ms adaptado a sectores
con escasos recursos organizativos, mal representados (o no representados) por elites sociales incorporadas en instancias de participacin y concertacin de polticas pblicas. En el alto nivel de dispersin actual, estos sectores son absolutamente mayoritarios. Las
protestas violentas se extienden.
156
2.
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PARTICIPACIN CONFLICTIVA
El recurso a la violencia resulta siendo no solo ms eficiente para incidir en polticas pblicas, sino tambin ms adaptado a sectores
con escasos recursos organizativos, mal representados (o no representados) por elites sociales incorporadas en instancias de participacin y concertacin de polticas pblicas. En el alto nivel de dispersin actual, estos sectores son absolutamente mayoritarios. Las
protestas violentas se extienden.
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PARTICIPACIN CONFLICTIVA
tidumbres de gabinetes ministeriales cambiantes y de escasa cohesin del oficialismo en el Congreso, el contexto favorable para rearticularse: el de las organizaciones gremiales sectoriales.7 A lo largo del
ao 2003, gremios nacionales de transportistas; maestros (SUTEP);
trabajadores asistenciales, enfermeras, mdicos y trabajadores de
ESSALUD; de la Federacin Mdica del Per; agricultores agremiados
en la Junta Nacional de Usuarios de Riego y en el Consejo Unitario
Nacional de Gremios Agrarios (se convocan tres paros nacionales
agrarios con bloqueo de carreteras); docentes universitarios (FENDUP) y trabajadores y obreros de universidades; trabajadores Poder
Judicial, de Construccin Civil y portuarios, entre otros, convocan
huelgas generales, en muchos casos, con bloqueo de carreteras y
diversos grados de conflicto. El punto ms alto de estas movilizaciones es probablemente la huelga magisterial que, con alto enfrentamiento con la polica, se inicia en mayo de 2003 y sigue hasta la
firma de un acuerdo en junio del mismo ao. El nivel de enfrentamiento, pero sobre todo la coincidencia de diversas huelgas y manifestaciones de diferentes sectores, lleva al gobierno al establecimiento de un estado de emergencia.
Sin embargo, a pesar de la alta conflictividad, la alta represin,
el contexto de descontento generalizado, una nueva crisis de gabinete,
la inestabilidad general y la baja incontenible de la aprobacin del
Presidente, se trata de conflictos clsicos, relativamente previsibles,
anunciados, y con medios relativamente convencionales de negociacin y trmino y con claros interlocutores por parte del Estado (frecuentemente representado por un ministerio). Su aparicin es expre-
siva de las limitaciones de la concertacin y los mecanismos de participacin sectorial; pero estos tampoco los eliminaran: en el procesamiento de una demanda de incremento de salarios, particularmente
en un pas donde los salarios son muy bajos, el racional intercambio
de argumentos no siempre sustituye a la pulsacin de fuerzas en la
calle; algo ms se puede obtener si existe la oportunidad y los recursos
para presionar.
Pero dentro de este ciclo, de lo que con ms propiedad podran
llamarse movimientos sociales, aparecen tambin nuevos movimientos; nuevos en el sentido de que abren una nueva agenda poltica, imprevista y, por lo tanto, con demandas no negociables, sino a
condicin de cambios institucionales o de orientacin de poltica importantes, y cuya resolucin no pasa por instancias previsibles del
Estado. Son en ese sentido radicales, no por los recursos de accin
colectiva utilizados, que son relativamente convencionales y con semejantes dosis de violencia o cuando menos disrupcin que los otros
(manifestaciones, paros, huelgas, tomas de carreteras, ocupacin
de vas pblicas, marchas de sacrificio), sino porque no hay trminos de negociacin en los marcos vigentes de la poltica, ni hay claridad sobre quin debe negociar por el Estado (fuera de la represin).
En ese sentido, sus desafos a la autoridad contienen un alto grado
de incertidumbre (no se sabe qu sigue, hasta dnde llega; ni siquiera quin debe decidir). Estos nuevos movimientos han sido bsicamente dos: los conflictos de comunidades, inicialmente agrarias pero
luego tambin urbanas, contra la instalacin de nuevos proyectos
mineros; y las luchas de los productores de hoja de coca.
Los primeros tocan una cuestin lgida, medular del gobierno
de Toledo: la atraccin de grandes inversiones privadas en minera.
Las demandas pueden ser diversas pero, desde el caso de Tambo
Grande en Piura, empiezan a definirse movilizaciones contra los
nuevos proyectos mineros; sin negociacin de condiciones. En esos
trminos ha sido el conflicto, en abril de 2004, de las rondas campesinas de Huancabamba y los campesinos de San Ignacio contra un
proyecto minero, Majaz, en el rea cercana a la reserva de Namballe. Los pobladores de la regin no haban sido ni informados por
las autoridades de que se realizaban acciones de exploracin; al descubrirlo, protestaron; la represin devino en enfrentamiento vio-
158
7.
Sydney Tarrow introduce el concepto de cambios en la estructura de oportunidades como factor clave para comprender el desencadenamiento de la
accin colectiva contenciosa. Segn el autor, la gente se suma a movimientos sociales como respuesta a las oportunidades polticas y, a continuacin, crea otras nuevas a travs de la accin colectiva [...]. Al hablar de
estructura de oportunidades polticas me refiero a dimensiones consistentes aunque no necesariamente formales, permanentes o nacionales
del entorno poltico, que fomentan o desincentivan la accin colectiva entre la gente. El concepto de oportunidad poltica pone el nfasis en los
recursos exteriores al grupo al contrario del dinero o el poder, que
pueden ser explotados incluso por luchadores dbiles o desorganizados
(Tarrow 1997, 49. Cursiva en el original).
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tidumbres de gabinetes ministeriales cambiantes y de escasa cohesin del oficialismo en el Congreso, el contexto favorable para rearticularse: el de las organizaciones gremiales sectoriales.7 A lo largo del
ao 2003, gremios nacionales de transportistas; maestros (SUTEP);
trabajadores asistenciales, enfermeras, mdicos y trabajadores de
ESSALUD; de la Federacin Mdica del Per; agricultores agremiados
en la Junta Nacional de Usuarios de Riego y en el Consejo Unitario
Nacional de Gremios Agrarios (se convocan tres paros nacionales
agrarios con bloqueo de carreteras); docentes universitarios (FENDUP) y trabajadores y obreros de universidades; trabajadores Poder
Judicial, de Construccin Civil y portuarios, entre otros, convocan
huelgas generales, en muchos casos, con bloqueo de carreteras y
diversos grados de conflicto. El punto ms alto de estas movilizaciones es probablemente la huelga magisterial que, con alto enfrentamiento con la polica, se inicia en mayo de 2003 y sigue hasta la
firma de un acuerdo en junio del mismo ao. El nivel de enfrentamiento, pero sobre todo la coincidencia de diversas huelgas y manifestaciones de diferentes sectores, lleva al gobierno al establecimiento de un estado de emergencia.
Sin embargo, a pesar de la alta conflictividad, la alta represin,
el contexto de descontento generalizado, una nueva crisis de gabinete,
la inestabilidad general y la baja incontenible de la aprobacin del
Presidente, se trata de conflictos clsicos, relativamente previsibles,
anunciados, y con medios relativamente convencionales de negociacin y trmino y con claros interlocutores por parte del Estado (frecuentemente representado por un ministerio). Su aparicin es expre-
siva de las limitaciones de la concertacin y los mecanismos de participacin sectorial; pero estos tampoco los eliminaran: en el procesamiento de una demanda de incremento de salarios, particularmente
en un pas donde los salarios son muy bajos, el racional intercambio
de argumentos no siempre sustituye a la pulsacin de fuerzas en la
calle; algo ms se puede obtener si existe la oportunidad y los recursos
para presionar.
Pero dentro de este ciclo, de lo que con ms propiedad podran
llamarse movimientos sociales, aparecen tambin nuevos movimientos; nuevos en el sentido de que abren una nueva agenda poltica, imprevista y, por lo tanto, con demandas no negociables, sino a
condicin de cambios institucionales o de orientacin de poltica importantes, y cuya resolucin no pasa por instancias previsibles del
Estado. Son en ese sentido radicales, no por los recursos de accin
colectiva utilizados, que son relativamente convencionales y con semejantes dosis de violencia o cuando menos disrupcin que los otros
(manifestaciones, paros, huelgas, tomas de carreteras, ocupacin
de vas pblicas, marchas de sacrificio), sino porque no hay trminos de negociacin en los marcos vigentes de la poltica, ni hay claridad sobre quin debe negociar por el Estado (fuera de la represin).
En ese sentido, sus desafos a la autoridad contienen un alto grado
de incertidumbre (no se sabe qu sigue, hasta dnde llega; ni siquiera quin debe decidir). Estos nuevos movimientos han sido bsicamente dos: los conflictos de comunidades, inicialmente agrarias pero
luego tambin urbanas, contra la instalacin de nuevos proyectos
mineros; y las luchas de los productores de hoja de coca.
Los primeros tocan una cuestin lgida, medular del gobierno
de Toledo: la atraccin de grandes inversiones privadas en minera.
Las demandas pueden ser diversas pero, desde el caso de Tambo
Grande en Piura, empiezan a definirse movilizaciones contra los
nuevos proyectos mineros; sin negociacin de condiciones. En esos
trminos ha sido el conflicto, en abril de 2004, de las rondas campesinas de Huancabamba y los campesinos de San Ignacio contra un
proyecto minero, Majaz, en el rea cercana a la reserva de Namballe. Los pobladores de la regin no haban sido ni informados por
las autoridades de que se realizaban acciones de exploracin; al descubrirlo, protestaron; la represin devino en enfrentamiento vio-
158
7.
Sydney Tarrow introduce el concepto de cambios en la estructura de oportunidades como factor clave para comprender el desencadenamiento de la
accin colectiva contenciosa. Segn el autor, la gente se suma a movimientos sociales como respuesta a las oportunidades polticas y, a continuacin, crea otras nuevas a travs de la accin colectiva [...]. Al hablar de
estructura de oportunidades polticas me refiero a dimensiones consistentes aunque no necesariamente formales, permanentes o nacionales
del entorno poltico, que fomentan o desincentivan la accin colectiva entre la gente. El concepto de oportunidad poltica pone el nfasis en los
recursos exteriores al grupo al contrario del dinero o el poder, que
pueden ser explotados incluso por luchadores dbiles o desorganizados
(Tarrow 1997, 49. Cursiva en el original).
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PARTICIPACIN CONFLICTIVA
160
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161
162
90
PARTICIPACIN CONFLICTIVA
Conflictos Resueltos
Total Conflictos (acumulado)
80
Conflictos Activos
Nuevos Conflictos
70
60
50
40
30
20
10
0
abr
may
jun
jul
ago
setp
oct
nov
163
8.
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Conflictos Resueltos
Total Conflictos (acumulado)
80
Conflictos Activos
Nuevos Conflictos
70
60
50
40
30
20
10
0
abr
may
jun
jul
ago
setp
oct
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PARTICIPACIN CONFLICTIVA
164
Naranjos inici un proceso penal ante el juez mixto de San Ignacio por
usurpacin de su territorio. Con los juicios ganados y las rdenes de desalojo los indgenas esperaron pacientemente durante varios aos que las
autoridades policiales, el poder judicial y el ministerio pblico cumplan
con el fallo judicial. Hubo varios intentos de desalojo, los que no se llevaron
a cabo por intransigencia de los colonos. Actualmente se est investigando
la versin que afirma que el ltimo desalojo del 12 de enero del 2002 nunca
se llev a cabo, segn lo ha manifestado la Defensora del Pueblo. Este
hecho gener la respuesta de los indgenas cuyos trgicos resultados la
opinin pblica conoce (tomado de la pgina web del CAAAP).
9.
165
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PARTICIPACIN CONFLICTIVA
164
Naranjos inici un proceso penal ante el juez mixto de San Ignacio por
usurpacin de su territorio. Con los juicios ganados y las rdenes de desalojo los indgenas esperaron pacientemente durante varios aos que las
autoridades policiales, el poder judicial y el ministerio pblico cumplan
con el fallo judicial. Hubo varios intentos de desalojo, los que no se llevaron
a cabo por intransigencia de los colonos. Actualmente se est investigando
la versin que afirma que el ltimo desalojo del 12 de enero del 2002 nunca
se llev a cabo, segn lo ha manifestado la Defensora del Pueblo. Este
hecho gener la respuesta de los indgenas cuyos trgicos resultados la
opinin pblica conoce (tomado de la pgina web del CAAAP).
9.
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PARTICIPACIN CONFLICTIVA
mente por su distancia de los pueblos (la asistencia a reuniones implica costos de desplazamiento) y su relativa dispersin.
Si bien este ciclo de conflictos locales tiene como referencia temas o demandas comunes, la personalizacin de los objetos de conflicto (un alcalde, un regidor, un rector de universidad) no suscita
vnculos entre quienes protestan. Los temas de corrupcin o incapacidad de accin o indolencia de los rganos de control, del aparato
judicial o de las oficinas administrativas del Estado, no aparecen
como demandas de ninguna organizacin, ni de los frentes regionales, las organizaciones agrarias o la recientemente organizada COPPIP,
Coordinadora Permanente de Pueblos Indgenas del Per que debe
an demostrar si el referente tnico que invoca es efectivamente un
referente de movilizaciones o demandas sociales. Absolutamente imprevisibles, su procesamiento es muchas veces difcil en la medida
en que tocan instancias muy diversas del aparato del Estado (el Poder Judicial, el Jurado Nacional de Elecciones, la Contralora de la
Repblica, el Consejo Nacional de Descentralizacin, por ejemplo).
No son agenda poltica, pero por el momento, tampoco son el sustento de movimientos sociales; se despliegan como protestas o revueltas, con grados diversos de violencia y de xito.11 Probablemente, se
diluyan, cuando menos por el momento, en tanto se aproxime el
nuevo periodo electoral.
la ausencia de organizaciones sociales slidas que permitan la canalizacin y procesamiento ordenado de las demandas sociales y la
poca apertura a poner en discusin los ejes centrales de la poltica
estatal. Mnimos recursos organizativos, en la mayora de los casos,
bastan para crear situaciones de impasse institucional. Su acumulacin requiere del ejercicio de actos violentos para convocar la
atencin de los medios de comunicacin y de las autoridades. Como
mecanismo de accin colectiva, es incluso accesible a quienes no tienen recursos (organizacin, dinero, relaciones con el poder) para
lograr que se tomen decisiones a su favor. No requieren, por otro
lado, ser invitados a participar; frecuentemente, an organizados,
no forman parte de las listas de representantes de la sociedad
civil o de las personalidades que son incorporadas en los mecanismos de participacin que abre el Ejecutivo Central. Si lo son los
dirigentes de organizaciones en las que participan, estos no portan
un mandato, una agenda que canalice demandas o exigencias. Finalmente, muchos de los temas que explcitamente levantan, o que forman el comn denominador de los problemas que suscitan sus protestas, no son agenda pblica, ni del Estado, ni de los partidos polticos, ni de las organizaciones formales o sus elites, ni aparentemente de las personalidades con acceso al poder. No tienen cmo entrar
en instancias de participacin ciudadana institucionales.
166
11.
Carlos Ivn Degregori recuerda que esta inaccin estatal (fuera de la represin) fue ya registrada por la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin,
quien la denomin falta de coraje cvico: una suerte de abdicacin de la
autoridad democrtica . Un quitar el cuerpo y dejar hacer, en vez de tomar
iniciativa interpretando creativamente y llevando hasta el lmite sus mandatos institucionales (Degregori 2004, 42).
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PARTICIPACIN CONFLICTIVA
mente por su distancia de los pueblos (la asistencia a reuniones implica costos de desplazamiento) y su relativa dispersin.
Si bien este ciclo de conflictos locales tiene como referencia temas o demandas comunes, la personalizacin de los objetos de conflicto (un alcalde, un regidor, un rector de universidad) no suscita
vnculos entre quienes protestan. Los temas de corrupcin o incapacidad de accin o indolencia de los rganos de control, del aparato
judicial o de las oficinas administrativas del Estado, no aparecen
como demandas de ninguna organizacin, ni de los frentes regionales, las organizaciones agrarias o la recientemente organizada COPPIP,
Coordinadora Permanente de Pueblos Indgenas del Per que debe
an demostrar si el referente tnico que invoca es efectivamente un
referente de movilizaciones o demandas sociales. Absolutamente imprevisibles, su procesamiento es muchas veces difcil en la medida
en que tocan instancias muy diversas del aparato del Estado (el Poder Judicial, el Jurado Nacional de Elecciones, la Contralora de la
Repblica, el Consejo Nacional de Descentralizacin, por ejemplo).
No son agenda poltica, pero por el momento, tampoco son el sustento de movimientos sociales; se despliegan como protestas o revueltas, con grados diversos de violencia y de xito.11 Probablemente, se
diluyan, cuando menos por el momento, en tanto se aproxime el
nuevo periodo electoral.
la ausencia de organizaciones sociales slidas que permitan la canalizacin y procesamiento ordenado de las demandas sociales y la
poca apertura a poner en discusin los ejes centrales de la poltica
estatal. Mnimos recursos organizativos, en la mayora de los casos,
bastan para crear situaciones de impasse institucional. Su acumulacin requiere del ejercicio de actos violentos para convocar la
atencin de los medios de comunicacin y de las autoridades. Como
mecanismo de accin colectiva, es incluso accesible a quienes no tienen recursos (organizacin, dinero, relaciones con el poder) para
lograr que se tomen decisiones a su favor. No requieren, por otro
lado, ser invitados a participar; frecuentemente, an organizados,
no forman parte de las listas de representantes de la sociedad
civil o de las personalidades que son incorporadas en los mecanismos de participacin que abre el Ejecutivo Central. Si lo son los
dirigentes de organizaciones en las que participan, estos no portan
un mandato, una agenda que canalice demandas o exigencias. Finalmente, muchos de los temas que explcitamente levantan, o que forman el comn denominador de los problemas que suscitan sus protestas, no son agenda pblica, ni del Estado, ni de los partidos polticos, ni de las organizaciones formales o sus elites, ni aparentemente de las personalidades con acceso al poder. No tienen cmo entrar
en instancias de participacin ciudadana institucionales.
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11.
Carlos Ivn Degregori recuerda que esta inaccin estatal (fuera de la represin) fue ya registrada por la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin,
quien la denomin falta de coraje cvico: una suerte de abdicacin de la
autoridad democrtica . Un quitar el cuerpo y dejar hacer, en vez de tomar
iniciativa interpretando creativamente y llevando hasta el lmite sus mandatos institucionales (Degregori 2004, 42).
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la participacin ciudadana en el Per: un reconocimiento del terreno y algunas reflexiones.
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requieren constatar apoyos masivos, amplios y que requieren organizaciones fuertes que asuman costos de transaccin elevados para
recoger firmas, solventar campaas, incidir en opinin pblica, etc.,
prcticamente no han sido estrenados en ms de una dcada.
2.
3.
La puesta en marcha sin restricciones de mecanismos institucionalizados de participacin ciudadana que el rgimen autoritario instaur
en crtica al sistema de partidos (y que viol tambin), as como de
nuevos modos y espacios de participacin, contrasta con la profunda
debilidad organizativa de la sociedad. Concomitante con la crisis del
estado desarrollista y el desarrollo de polticas de ajuste estructural
y liberalizacin econmica, las mediaciones sociales, como las polticas, fueron fuertemente debilitadas. Las organizaciones sociales nacionales con estructuras territoriales quedan sin capacidad de articular intereses de una poblacin cada vez ms individualizada, sin
referentes colectivos, ms sujeta a su iniciativa, sus recursos y sus
vnculos y conflictos primarios. En ese contexto, mecanismos institucionalizados de participacin ciudadana expresan microconflictos o lgicas faccionales en espacios locales, como muchos de los
procesos de revocatoria, o incorporan en muchos casos elites locales
o nacionales sin referentes organizativos reales y dinmicos. La autonoma de las elites se lleva al extremo de la personalizacin de la
representacin de la sociedad civil, generndose modos de participacin en los que los representantes ni portan un mandato colectivo,
ni estn confrontados a dar cuenta de sus propuestas, negociaciones
y acuerdos. La participacin ciudadana que se legitima ante la crtica
a unas elites polticas que no representan ni dan cuenta de sus actos,
termina en varios de sus espacios produciendo elites sociales tanto o
ms autnomas que las polticas.
La debilidad real de la sociedad civil se expresa particularmente
en la prctica inutilidad de los mecanismos de participacin definidos en la ley de participacin y control, con excepcin del derecho de
revocatoria en las pequeas circunscripciones. Modos de participacin de alta eficacia en la medida en que no son de dilogo y concertacin sino que involucran decisiones de los ciudadanos, pero que
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requieren constatar apoyos masivos, amplios y que requieren organizaciones fuertes que asuman costos de transaccin elevados para
recoger firmas, solventar campaas, incidir en opinin pblica, etc.,
prcticamente no han sido estrenados en ms de una dcada.
2.
3.
La puesta en marcha sin restricciones de mecanismos institucionalizados de participacin ciudadana que el rgimen autoritario instaur
en crtica al sistema de partidos (y que viol tambin), as como de
nuevos modos y espacios de participacin, contrasta con la profunda
debilidad organizativa de la sociedad. Concomitante con la crisis del
estado desarrollista y el desarrollo de polticas de ajuste estructural
y liberalizacin econmica, las mediaciones sociales, como las polticas, fueron fuertemente debilitadas. Las organizaciones sociales nacionales con estructuras territoriales quedan sin capacidad de articular intereses de una poblacin cada vez ms individualizada, sin
referentes colectivos, ms sujeta a su iniciativa, sus recursos y sus
vnculos y conflictos primarios. En ese contexto, mecanismos institucionalizados de participacin ciudadana expresan microconflictos o lgicas faccionales en espacios locales, como muchos de los
procesos de revocatoria, o incorporan en muchos casos elites locales
o nacionales sin referentes organizativos reales y dinmicos. La autonoma de las elites se lleva al extremo de la personalizacin de la
representacin de la sociedad civil, generndose modos de participacin en los que los representantes ni portan un mandato colectivo,
ni estn confrontados a dar cuenta de sus propuestas, negociaciones
y acuerdos. La participacin ciudadana que se legitima ante la crtica
a unas elites polticas que no representan ni dan cuenta de sus actos,
termina en varios de sus espacios produciendo elites sociales tanto o
ms autnomas que las polticas.
La debilidad real de la sociedad civil se expresa particularmente
en la prctica inutilidad de los mecanismos de participacin definidos en la ley de participacin y control, con excepcin del derecho de
revocatoria en las pequeas circunscripciones. Modos de participacin de alta eficacia en la medida en que no son de dilogo y concertacin sino que involucran decisiones de los ciudadanos, pero que
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CINCO
caracterizara su montaje como soporte autoritario. Acaso, esa misma cultura poltica tutelar es la que lleva, a nivel municipal, a institucionalizar los mecanismos de participacin recortada, ante la posibilidad de que los electores no elijan correctamente candidatos con
propuestas participativas.
En cualquier caso, este montaje de equilibrios y contrapesos
excluyente resulta particularmente innecesario en instancias de
participacin que deben tomar acuerdos por consensos, no por mayoras. Ms an cuando su objetivo, con algunas notables excepciones
(notables por su excepcionalidad, como el Consejo Nacional del Trabajo) no es tomar decisiones, sino alcanzar propuestas.
4.
La gran mayora de mecanismos institucionalizados de participacin para el dilogo con autoridades ha terminado enfocndose en la
planificacin o las grandes orientaciones, objetivos o visiones de mediano o largo plazo. Desde el Acuerdo Nacional hasta el consejo de
participacin de una pequea escuela, pasando por los cerca de dos
mil rganos descentralizados de gobierno, todos preparan planes con
participacin ciudadana; definen grandes objetivos, elaboran visiones concertadas. Ello supone varias cosas. La primera, que el corto
plazo, en su potencial conflictivo y las precisas polticas de gobierno,
quedan fuera. No hay mecanismos de participacin en temas sensibles de la poltica nacional: las inversiones mineras y el medio ambiente, el Tratado de Libre Comercio, los lineamientos del presupuesto nacional, etc. La apertura de esas agendas, su publicidad, es
decir, su conversin en debate pblico, pasa por fuera de mecanismos institucionalizados; por la calle; la protesta. La segunda, es
su sustento comunitarista. El supuesto es que la comunidad social
reunida puede definir un proyecto nacional o un proyecto local, o el
proyecto educativo de la escuela. La bsqueda de los grandes objetivos comunes excluye la posibilidad de opciones polticas diferentes
y, sobre todo, la necesidad de que estas se expresen democrticamente y democrticamente se diriman. El sustento comunitario de
la obsesin por el plan anula incluso el enorme potencial de la parti-
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La calle
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caracterizara su montaje como soporte autoritario. Acaso, esa misma cultura poltica tutelar es la que lleva, a nivel municipal, a institucionalizar los mecanismos de participacin recortada, ante la posibilidad de que los electores no elijan correctamente candidatos con
propuestas participativas.
En cualquier caso, este montaje de equilibrios y contrapesos
excluyente resulta particularmente innecesario en instancias de
participacin que deben tomar acuerdos por consensos, no por mayoras. Ms an cuando su objetivo, con algunas notables excepciones
(notables por su excepcionalidad, como el Consejo Nacional del Trabajo) no es tomar decisiones, sino alcanzar propuestas.
4.
La gran mayora de mecanismos institucionalizados de participacin para el dilogo con autoridades ha terminado enfocndose en la
planificacin o las grandes orientaciones, objetivos o visiones de mediano o largo plazo. Desde el Acuerdo Nacional hasta el consejo de
participacin de una pequea escuela, pasando por los cerca de dos
mil rganos descentralizados de gobierno, todos preparan planes con
participacin ciudadana; definen grandes objetivos, elaboran visiones concertadas. Ello supone varias cosas. La primera, que el corto
plazo, en su potencial conflictivo y las precisas polticas de gobierno,
quedan fuera. No hay mecanismos de participacin en temas sensibles de la poltica nacional: las inversiones mineras y el medio ambiente, el Tratado de Libre Comercio, los lineamientos del presupuesto nacional, etc. La apertura de esas agendas, su publicidad, es
decir, su conversin en debate pblico, pasa por fuera de mecanismos institucionalizados; por la calle; la protesta. La segunda, es
su sustento comunitarista. El supuesto es que la comunidad social
reunida puede definir un proyecto nacional o un proyecto local, o el
proyecto educativo de la escuela. La bsqueda de los grandes objetivos comunes excluye la posibilidad de opciones polticas diferentes
y, sobre todo, la necesidad de que estas se expresen democrticamente y democrticamente se diriman. El sustento comunitario de
la obsesin por el plan anula incluso el enorme potencial de la parti-
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zado en el captulo 5, sugieren que todos los mecanismos institucionalizados de participacin ciudadana no han funcionado como
adecuadas correas de transmisin de demandas o soportes de reformas institucionales. Las protestas vienen as desde los mrgenes,
desde los no incluidos, no representados; pero estos son tan amplios
que cuestionan la eficacia de los mecanismos de inclusin poltica y
social.
Hacen falta an estudios precisos sobre las protestas y movimientos sociales en el pas, desde aquellas que propiciaron o produjeron el contexto de la cada de Fujimori, en las que la violencia
la desencadenan las fuerzas represivas, hasta los ciclos de protestas
bajo el gobierno de Toledo, donde los actos de violencia, o cuando
menos altamente conflictivos, disruptivos, son uno de los principales recursos de la protesta. Esto probablemente se asocia al hecho de
que muchas protestas y movimientos se desarrollan fuera de la capital y requieren por tanto visibilizarse para lograr la atencin de
las autoridades. Ello mismo, sin embargo, puede ser tambin expresivo de la misma situacin que aleja estos sectores de los mecanismos institucionalizados: la debilidad de sus organizaciones, ms bien
pequeas organizaciones para la accin colectiva, que redes articuladas con organizaciones con presencia nacional que acompaen desde
la denuncia o la activacin en niveles centrales de decisiones, en el
Congreso o en los medios de comunicacin, la protesta. Sin vnculos
orgnicos, sin acceso a medios nacionales, la fuerza del conflicto, el
enfrentamiento directo a la autoridad y el orden son un recurso. Un
recurso que, poco a poco, se muestra eficiente. Sin agenda, ni capacidad de organizarla, ni organizacin poltica nacional que la ordene y
canalice, en diferentes momentos ha sido evidente que las decisiones
del Presidente se han orientado por la fuerza de la protesta.
Los mecanismos institucionalizados de participacin parecen
desarrollarse al costado de este tipo de demandas, de organizaciones
para la accin y hasta de estos sectores. Si bien algunas de las protestas
han sido clsicas (salario, reposicin, beneficios sociales), y la
existencia o no de mecanismos institucionalizados de participacin
ciudadana probablemente inciden poco su desarrollo (una accin de
fuerza siempre puede lograr ms que una mesa de negociacin), otras,
aquellas protestas por obras de desarrollo, empiezan a canalizarse
175
ms bien a travs de los nuevos gobiernos regionales. Pero estn finalmente aquellas que, en los trminos en que estn abiertos los mecanismos de participacin, no tienen cmo ingresar.
Entre estos, unos son los que con mayor propiedad podemos
denominar movimientos sociales, los que con ciertos niveles de organizacin ponen en cuestin puntos centrales de la poltica econmica
o de las relaciones internacionales: movimientos de cocaleros, ms
orgnicos; movimientos de comunidades contra proyectos mineros,
de organicidad ms dbil; y los movimientos, menos articulados pero
notablemente ms eficaces, contra la privatizacin de empresas pblicas. Este tipo de movimientos solo puede procesarse democrticamente en el mbito de la poltica, de la representacin poltica, de la
elaboracin de proyectos polticos diferentes y su procesamiento electoral. An cuando solo fuera para que sean posibles procesos de
concertacin, el marco legal tendra que cambiar. Mientras se procesen como conflicto social, solo es posible xito o retiro parcial para
reaparecer.
Pero estn tambin los algunos cientos de protestas locales, de
altsima conflictividad, que si bien pueden expresar, al igual que los
procesos de revocatoria, altos niveles de conflicto personalizado, faccional, devienen acciones colectivas ante la ausencia o no funcionamiento de los aparatos del Estado, de la burocracia, del poder judicial, o de los rganos de control. Sorprende encontrarlos; marcan
una cierta continuidad con el contexto en que fue posible que la violencia poltica se enraizara en las sociedades locales, y parecen reaparecer ante el hecho de que la demanda de estado, de presencia
de estado, de servicios pblicos que funcionen, no termina de procesarse en trminos de una reforma.
Sus demandas son se dira previas a la poltica, a la elaboracin y discernimiento de opciones electorales; no hay forma de
integrarlas a mecanismos institucionales de participacin. Esa agenda, la reforma del Estado, no pasa por ellos; pero dems, no tienen
qu concertar; no se concierta ms o menos accin de Contralora
para constatar una posible corrupcin; no se concierta un juez corrupto o un polica abusivo. Para algunos aspectos, las polticas sociales, pas por un momento, a travs de las mesas de concertacin
de lucha contra la pobreza en su versin inicial, casi solo en el texto,
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zado en el captulo 5, sugieren que todos los mecanismos institucionalizados de participacin ciudadana no han funcionado como
adecuadas correas de transmisin de demandas o soportes de reformas institucionales. Las protestas vienen as desde los mrgenes,
desde los no incluidos, no representados; pero estos son tan amplios
que cuestionan la eficacia de los mecanismos de inclusin poltica y
social.
Hacen falta an estudios precisos sobre las protestas y movimientos sociales en el pas, desde aquellas que propiciaron o produjeron el contexto de la cada de Fujimori, en las que la violencia
la desencadenan las fuerzas represivas, hasta los ciclos de protestas
bajo el gobierno de Toledo, donde los actos de violencia, o cuando
menos altamente conflictivos, disruptivos, son uno de los principales recursos de la protesta. Esto probablemente se asocia al hecho de
que muchas protestas y movimientos se desarrollan fuera de la capital y requieren por tanto visibilizarse para lograr la atencin de
las autoridades. Ello mismo, sin embargo, puede ser tambin expresivo de la misma situacin que aleja estos sectores de los mecanismos institucionalizados: la debilidad de sus organizaciones, ms bien
pequeas organizaciones para la accin colectiva, que redes articuladas con organizaciones con presencia nacional que acompaen desde
la denuncia o la activacin en niveles centrales de decisiones, en el
Congreso o en los medios de comunicacin, la protesta. Sin vnculos
orgnicos, sin acceso a medios nacionales, la fuerza del conflicto, el
enfrentamiento directo a la autoridad y el orden son un recurso. Un
recurso que, poco a poco, se muestra eficiente. Sin agenda, ni capacidad de organizarla, ni organizacin poltica nacional que la ordene y
canalice, en diferentes momentos ha sido evidente que las decisiones
del Presidente se han orientado por la fuerza de la protesta.
Los mecanismos institucionalizados de participacin parecen
desarrollarse al costado de este tipo de demandas, de organizaciones
para la accin y hasta de estos sectores. Si bien algunas de las protestas
han sido clsicas (salario, reposicin, beneficios sociales), y la
existencia o no de mecanismos institucionalizados de participacin
ciudadana probablemente inciden poco su desarrollo (una accin de
fuerza siempre puede lograr ms que una mesa de negociacin), otras,
aquellas protestas por obras de desarrollo, empiezan a canalizarse
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ms bien a travs de los nuevos gobiernos regionales. Pero estn finalmente aquellas que, en los trminos en que estn abiertos los mecanismos de participacin, no tienen cmo ingresar.
Entre estos, unos son los que con mayor propiedad podemos
denominar movimientos sociales, los que con ciertos niveles de organizacin ponen en cuestin puntos centrales de la poltica econmica
o de las relaciones internacionales: movimientos de cocaleros, ms
orgnicos; movimientos de comunidades contra proyectos mineros,
de organicidad ms dbil; y los movimientos, menos articulados pero
notablemente ms eficaces, contra la privatizacin de empresas pblicas. Este tipo de movimientos solo puede procesarse democrticamente en el mbito de la poltica, de la representacin poltica, de la
elaboracin de proyectos polticos diferentes y su procesamiento electoral. An cuando solo fuera para que sean posibles procesos de
concertacin, el marco legal tendra que cambiar. Mientras se procesen como conflicto social, solo es posible xito o retiro parcial para
reaparecer.
Pero estn tambin los algunos cientos de protestas locales, de
altsima conflictividad, que si bien pueden expresar, al igual que los
procesos de revocatoria, altos niveles de conflicto personalizado, faccional, devienen acciones colectivas ante la ausencia o no funcionamiento de los aparatos del Estado, de la burocracia, del poder judicial, o de los rganos de control. Sorprende encontrarlos; marcan
una cierta continuidad con el contexto en que fue posible que la violencia poltica se enraizara en las sociedades locales, y parecen reaparecer ante el hecho de que la demanda de estado, de presencia
de estado, de servicios pblicos que funcionen, no termina de procesarse en trminos de una reforma.
Sus demandas son se dira previas a la poltica, a la elaboracin y discernimiento de opciones electorales; no hay forma de
integrarlas a mecanismos institucionales de participacin. Esa agenda, la reforma del Estado, no pasa por ellos; pero dems, no tienen
qu concertar; no se concierta ms o menos accin de Contralora
para constatar una posible corrupcin; no se concierta un juez corrupto o un polica abusivo. Para algunos aspectos, las polticas sociales, pas por un momento, a travs de las mesas de concertacin
de lucha contra la pobreza en su versin inicial, casi solo en el texto,
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