++En el ao 1978 la Organizacin Internacional del Trabajo (O.I.T.

) adopt el Convenio
N 151 -conjuntamente con la Recomendacin N 159- sobre las relaciones de trabajo
en la administracin pblica, convenio que fue ratificado por nuestro pas en 1987. [5]
Luego de ello, en el ao 1992 y casi cuarenta aos despus de sancionada la ley 14.250,
los trabajadores del Estado Nacional obtuvieron su ley de negociacin colectiva -Ley N
24.185-, a la que le siguieron una serie de normas provinciales en igual sentido
El artculo 7 del Convenio N 151 establece que: Debern adoptarse, de ser necesario,
medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno
desarrollo y utilizacin de procedimientos de negociacin entre las autoridades pblicas
competentes y las organizaciones de empleados pblicos acerca de las condiciones de
empleo, o de cualesquiera otros mtodos que permitan a los representantes de los
empleados pblicos participar en la determinacin de dichas condiciones
Menos de la mitad de las provincias cuentan con una norma que garantice la negociacin
colectiva para los trabajadores de la administracin pblica

A ello nos vamos a referir, ms precisamente a dos temas que consideramos centrales
del Derecho Colectivo del Trabajo en general, no slo del sector pblico. Se trata de la
representacin directa y los conflictos colectivos.
Pluralidad Sindical en la Administracin Pblica
En el mbito de la Administracin Pblica los trabajadores optaron por la pluralidad
sindical, o lo que tambin se denomin coexistencia de entidades sindicales con
personera gremial.
Sin embargo, antes de abordar concretamente estos dos temas, como ya lo
adelantramos, creemos que dada esta particularidad -no tan conocida ni estudiada por
cierto- consistente en la pluralidad de entidades sindicales coexistiendo y ejerciendo
pacficamente derechos colectivos en un mismo mbito personal y territorial,
consideramos necesario efectuar un breve comentario al respecto.
II. Pluralidad Sindical en la Administracin Pblica.
En efecto, tan cierto como que el denominado Modelo Sindical Argentino de sindicato
nico por rama de actividad responde a lo que en un momento histrico determinado el
movimiento obrero adopt como modo de organizacin, es que en el mbito de la
Administracin Pblica los trabajadores optaron por la pluralidad sindical, o lo que
tambin se denomin coexistencia de entidades sindicales con personera gremial.
La Asociacin Trabajadores del Estado (ATE), fundada en 1925, con personera gremial
N 2, y la Unin del Personal Civil de la Nacin (UPCN), fundada en 1948, con personera
gremial N 95, son organizaciones sindicales de primer grado, con mbito de actuacin
personal sobre todos los trabajadores de la administracin pblica nacional, provincial o
municipal, y territorial en toda la Repblica Argentina. [8]
Ambas organizaciones coexisten en el mismo mbito: cada una elige sus delegados -es
decir, por cada sector del Estado existen dos organismos de representacin directa, sean

comisiones o juntas internas-, a ambas organizaciones el empleador les retiene la cuota

sindical (art. 38 de la ley 23.551), ambas son titulares de conflictos colectivos -en
ocasiones en forma conjunta, otras por separado-, ambas ejercen la representacin
colectiva de los trabajadores del Estado (art. 31 inc. a de la ley 23.551), y las dos
participan de la negociacin colectiva, obviamente, de un mismo convenio colectivo.
Se trata de una costumbre, y como tal tambin fuente de derecho, que ninguno de los
actores ha planteado modificar. Tal es as, que la ley de negociacin colectiva para la
Administracin Pblica Nacional, Ley 24.185, sancionada en 1.992, partiendo de un
principio fundamental del derecho del trabajo, el de primaca de la realidad, establece
que La representacin del los empleados pblicos ser ejercida por las asociaciones
sindicales, uniones o federaciones con personera gremial y mbito de actuacin
nacional... (art. 4

En determinados sectores u organismos nacionales, as como administraciones

provinciales o municipales, coexisten ms de dos sindicatos con personera gremial. El
sistema de negociacin colectiva para la Administracin Pblica Nacional prev la
articulacin de un convenio marco o general con convenios sectoriales, en cuyas
comisiones negociadoras se incorporan, adems de los sindicatos nacionales, las
entidades sindicales con personera gremial en el sector [10]. Es decir, el convenio
colectivo general lo suscribieron ATE y UPCN por la parte sindical, pero para la
negociacin de cada convenio colectivo sectorial -articulado con el general- se
incorpora a la parte el sindicato con personera gremial que acte en ese mbito. [11]
As, por ejemplo, en el convenio sectorial de los trabajadores civiles de las Fuerzas
Armadas se suma la Unin del Personal Civil de las Fuerzas Armadas (PECIFA); en el
convenio colectivo sectorial del Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria se suma
la Asociacin del Personal del INTA (APINTA); al convenio sectorial de la empresa estatal
Nucleoelctrica Argentina S.A. (NASA) se suma el sindicato de Luz y Fuerza de Zrate y
la FATLYF; etc.
La Resolucin MTESS N255/03 [13] (de fecha 22.10.03) es mucho ms clara al respecto,
y establece que La personera gremial que se otorgue a asociaciones sindicales
representativas del sector pblico no desplazar en el colectivo asignado las
personeras gremiales preexistentes (art. 1), y ...mantendrn los derechos
establecidos en los arts. 31, 38 y siguientes de la ley 23.551 (art. 2).
Este breve comentario sobre el principio de coexistencia de entidades sindicales con
personera gremial en el mbito del sector pblico, slo tiene como finalidad
introducirnos en aquellos dos aspectos especficos que tambin ya enunciramos: la
representacin directa y los conflictos colectivos.
ya comentamos que la coexistencia de dos o ms asociaciones con personera gremial en
determinado organismo pblico, implica que cada una de ellas tenga su cuerpo de
delegados, su comisin interna o su junta interna (la denominacin del rgano vara
segn el estatuto del sindicato).
Afirma tambin el Ministro de Trabajo que el reconocimiento de la capacidad
negociadora de la entidad sindical le da derecho ... a representar a los trabajadores
que agrupa a travs de sus delegados sindicales, ya que de lo contrario carecera de

sentido alguno el ejercicio de esa facultad negociadora si luego no pudiera hacerla

valer a travs de la actuacin de sus delegados
Dada la vital importancia que reviste la representacin directa en nuestro sistema, es
lgico que cada una de las entidades sindicales cuente con ella en todos los sectores de
trabajo en los que tiene trabajadores afiliados.
Las partes ratifican el principio de pluralidad sindical y coexistencia de entidades
sindicales con personera gremial en el mbito de la Administracin Pblica Nacional.
En virtud de ello, las entidades sindicales signatarias del presente Convenio -y por ende
signatarias de los correspondientes Convenios Sectoriales- podrn efectuar elecciones
de delegados en todos los organismos incluidos en el mbito de aplicacin del
presente (art. 106, primer prrafo).
Esto no slo implica la ratificacin del principio de coexistencia y pluralidad por las
propias partes -las entidades sindicales y el Estado empleador (incluido el Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nacin [21])-, sino que adems ello conlleva el
reconocimiento a las partes de la disponibilidad colectiva en cuestiones que hacen a su
organizacin en el lugar de trabajo.
As, tanto trabajadores como empleadores han acordado -y convencionado- que todas
las organizaciones sindicales con personera gremial en un mbito determinado podrn
elegir sus delegados y ejercer la representacin colectiva que la sola circunstancia de
haber obtenido la personera gremial les confiere, considerando que ello deviene,
adems, de un grado por lo menos importante de representatividad.

Sin embargo, este criterio tan discutido en materia de encuadramiento sindical, no

debiera serlo en cuanto a la representacin directa. En efecto, si la legislacin general
no est diseada para esta excepcin a la regla que implica la coexistencia de entidades
con personera gremial, es necesario recurrir a otro tipo de normas, tales como las
resoluciones administrativas ad hoc, los convenios colectivos de trabajo, y s, los
Estatutos asociacionales tambin, que al incorporarse al texto de un convenio colectivo
dejan de ser unilaterales, por lo menos en cuanto a este punto refieren.
Por otro lado, si cada organizacin sindical tiene sus afiliados -a quienes representa en
tanto miembros del sindicato- y adems puede ejercer la representacin del colectivo,
cmo pudiera garantizarse, por ejemplo, que los afiliados a una asociacin sindical no
incidan en la eleccin de delegados de la otra, lo que derivara en una injerencia en la
vida interna de la organizacin y atentara contra la autonoma de cada una de ellas (y
por supuesto no nos referimos a los casos de doble afiliacin, absolutamente permitida

considerando que la disponibilidad colectiva de derechos colectivos es una facultad de

las partes, la libertad sindical debe constituir el orden pblico y lmite mnimo de las
mismas, al que stas no pudieran renunciar.
Es decir, consideramos que las partes no podran disponer por sobre derechos colectivos
mnimos, (p.ej. comprometerse a no hacer asambleas en el lugar de trabajo, o a no
elegir delegados), pero s pueden establecer clusulas o reglas progresivas que de algn

modo avancen en el reconocimiento y ejercicio de derechos emanados de los principios

de libertad sindical y de progresividad
An reconociendo que el sistema de representacin directa en casos de pluralidad sindical
como el que comentamos merece una discusin ms profunda, las bases del mismo se
asientan en la experiencia, en la opcin de los propios trabajadores involucrados por este
sistema, y ahora, en la autonoma de la voluntad de las partes asentada en el nuevo convenio
colectivo de trabajo.
Esos elementos no son menores, si tenemos en cuenta que respecto del sistema de
representacin directa en el sector privado no podramos afirmar lo mismo.

Autocomposicin voluntaria de conflictos colectivos

El nuevo CCT introduce el criterio de voluntariedad [26] del procedimiento de

autocomposicin.
Se establecen tres mecanismos: la autocomposicin, la mediacin, y el arbitraje, todos
de carcter voluntario.
obligatoriedad de un procedimiento de conciliacin no se refiere al acuerdo en s, sino a
sujetarse al mismo. Es decir, no es obligatorio llegar a un acuerdo, sino intentarlo, y que
las partes tengan la posibilidad directa de solucionarlo. El problema surge cuando el
plazo de extensin del mismo se transforma en una finalidad en s misma, ya que en
general implica el levantamiento de las medidas de fuerza por ese perodo.
Hasta la OIT tiene dicho que todo proceso de conciliacin no debe impedir, en la
prctica, el recurso a la huelga. [27]
Por otro lado, en el nuevo convenio colectivo se introduce el principio de abstencin
del Ministerio de Trabajo, para evitar esa doble imposicin de un perodo de negociacin
obligatoria que conlleve la imposibilidad de ejercer el derecho de huelga.
El texto del CCT expresa: Las partes acuerdan crear un sistema voluntario de solucin
de conflictos colectivos laborales surgidos entre el Estado Empleador y una o varias
representaciones gremiales signatarias, en el marco del presente Convenio Colectivo
En caso que las partes opten por este procedimiento, tal acuerdo ser comunicado al
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, abstenindose las mismas de requerir
su intervencin en los trminos de la Ley N 14.786 durante la sustanciacin de dicho
procedimiento, perodo en el cual mantendrn informado a ese Ministerio acerca del
estado de las negociaciones as como del resultado al que se arribe (art. 82).

Adems, ya no slo no es la parte en forma conjunta -recordemos que se trata de una

parte plural- la que insta el procedimiento, sino que conforme lo establece el art. 85
inc. a), lo es Cualquiera de las partes signatarias que sea titular de un conflicto
colectivo.
Es decir, se introduce el concepto de titularidad del conflicto, tambin consecuencia
de la pluralidad sindical.

Se trata, adems, de encontrar procedimientos de solucin extrajudicial de conflictos

laborales como una alternativa que brinda a los sujetos en conflicto una va distinta
de resolucin a la estatal. [30]
En el mismo sentido, se ha dicho que Es preferible que la solucin de los conflictos
colectivos de trabajo se deje a la propia decisin de las partes; de manera que la
gestin directa de stas le ponga trmino al conflicto. Ante esta situacin, el Estado no
interviene ms que para dar validez al acuerdo que solucione la diferencia anterior
entre partes. [31]

La propia Ley N 14.786 de conciliacin obligatoria expresamente faculta a las partes a

acordar procedimientos distintos de los previstos por sta. [32] Es ms, al decir de
Krotoschin Desde el punto de vista de la autonoma colectiva, la institucin de tales
procedimientos parece ser lo ms natural y razonable. [33]
Y en este caso concreto, pudiera ser que, adems, implique acercarse a la solucin de
un antiguo problema de los trabajadores del Estado.
Nos referimos al carcter de juez y parte que adquiere el Ministerio de Trabajo, en
tanto pertenece a la estructura de la administracin pblica, y responde directamente a
las directivas polticas del empleador. [34]
Es conceptualmente imposible que ese organismo sea independiente de las partes, y por
tal motivo, que genere la confianza necesaria en las mismas para resolver un conflicto
colectivo. No existe un rbitro imparcial para los trabajadores del Estado.
El propio Convenio N 151 de la OIT establece que: La solucin de los conflictos que se
planteen con motivo de la determinacin de las condiciones de empleo se deber tratar
de lograr, de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la
negociacin entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales,
tales como la mediacin, la conciliacin y el arbitraje, establecidos de modo que
inspiren la confianza de los interesados (art. 8).
Por ende, el camino de la autonoma es slo el comienzo -si acaso lo fuera- de la
solucin. Como todo proceso incipiente -y sin antecedentes slidos en el pas- no se
puede an aventurar si estamos ante el camino correcto para solucionar este problema.
La ventaja, sin duda, es que es el que eligieron las partes involucradas
Finalmente, no podemos dejar de sealar la preocupacin que nos genera la reciente
reglamentacin del art. 24 L.O.L. mediante el Decreto N 272/06 que -en abierta violacin al
art. 28 de la Constitucin Nacional- limita en forma grosera la autonoma que tanto la norma
reglamentada como su antecesor, el Decreto 843/00, haban establecido.
En efecto, tal vez lo ms importante del art. 24 L.O.L. es la consagracin del principio de
autorregulacin del conflicto, colocando en la parte que hubiera adoptado medidas de
accin directa la obligacin de garantizar los servicios esenciales [41]. En este sentido, la
facultad otorgada a la autoridad de aplicacin mediante el Dto. 272/06 de en ltima instancia
fijar los servicios esenciales implica, adems de un exceso reglamentario, un gran retroceso.

Autonoma colectiva, lo que se intenta resaltar es la posibilidad de que las partes

involucradas, los actores colectivos, sean los que dispongan en temas eminentemente
reservados para la norma heternoma.
no pregonamos que el modelo de pluralidad sindical en la Administracin Pblica debe ser
ampliado al sector privado. Lo que expresamos es que los propios trabajadores, sean
pblicos o privados, deben ser los encargados de elegir su destino, y ello tambin incluye la
forma de organizarse.