Colegio Pblico de Abogados

Al confirmar la inconstitucionalidad de dos artculos del Decreto 1204/01 que

eximan a los abogados del Estado de matricularse en colegios pblicos y pagar
tasas por dicha matriculacin, la Corte estableci, luego de realizar una Audiencia
Pblica, expresas limitaciones al Poder Ejecutivo para el ejercicio de funciones
legislativas delegadas por el Congreso en el marco de la Ley 25.414.
Con el voto de los ministros Lorenzetti, Fayt, Petracchi, Maqueda, Zaffaroni y
Argibay, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin confirm la sentencia de la
Sala V de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo
Federal que haba declarado la inconstitucionalidad de los artculos 3 y 5 del
decreto 1204/01, segn los cuales los abogados del Estado Nacional estaban
eximidos del pago de cualquier tasa o gravamen establecido por leyes nacionales,
provinciales o de la Ciudad de Buenos Aires, y que slo necesitaban estar
inscriptos en el Registro de Abogados del Estado, sin que, por lo tanto, se
requiriera otra matriculacin profesional. El Tribunal tom tal decisin luego de
evaluar los antecedentes y escuchar a las partes en la audiencia pblica realizada
el
24
de
septiembre
pasado.
La causa fue iniciada como consecuencia de la demanda interpuesta por el
Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal, que vea afectada la
percepcin del derecho fijo y la potestad de controlar la matrcula de los
abogados que litigan en esta Ciudad, tal como haba sido establecido en el ao
1985 por la ley 23.187. En la referida Audiencia Pblica, el Colegio Pblico de
Abogados insisti en que la emergencia econmica ha terminado y que la
delegacin
legislativa
tiene
limitaciones.
La Corte seal que las normas citadas fueron dictadas por el Presidente de la
Nacin en el marco de la delegacin legislativa contemplada en el art. 1, inciso
f,
de
la
ley
25.414.
No obstante -remarc el Tribunal- el Congreso no deleg en el Poder Ejecutivo
una potestad genrica de derogar cualquier ley con el fin de lograr una reduccin
del gasto pblico -como aleg el Estado Nacional, demandado en este pleitopuesto que ello no slo no surga del texto de la ley sino que, adems, tal criterio
sera tan indeterminado que violara el art. 76 de la Constitucin Nacional.
El citado art. 1, inc. f, permite al Ejecutivo derogar total o parcialmente leyes que
afecten o regulen el funcionamiento operativo de organismos o entes de la
administracin, lo que debe entenderse en referencia a leyes cuya derogacin,
por su especificidad, no altera o modifica de manera grave otros fines o polticas
legislativas que las dirigidas explcitamente al funcionamiento de la administracin
pblica.

El decreto 1204/2001, destac la Corte, excede los trminos de esta delegacin,

porque no afecta ni regula de manera especfica a la administracin o sus entes
descentralizados, sino que lo hace respecto de quienes ejercen la abogaca. En
este sentido, dijo que no es relevante que la administracin pueda verse
indirectamente beneficiada al no tener que afrontar los gravmenes que deben
pagar sus abogados y no se advierte, ni se ha alegado, qu beneficio sobre algn
organismo pblico se derivara de la exencin de la matriculacin en el Colegio
Pblico
de
Abogados.
Se desech tambin el argumento del Estado Nacional, segn el cual mediante el
decreto aludido se ejercan atribuciones que eran de competencia exclusiva del
Presidente de la Nacin. Se dijo en la sentencia que desde la presidencia de
Urquiza hasta la ley 23.187, existieron al menos siete leyes que regularon esta
materia.
La Corte record que el artculo 76 de la Constitucin Nacional prohbe que el
Congreso delegue facultades en el Poder Ejecutivo, pero tambin estableci
excepciones especficas que se inspiran en criterios jurisprudenciales imperantes
en los Estados Unidos de Norteamrica. La idea fundamental de esta prohibicin
radica en que el Congreso no puede delegar el poder de hacer las leyes.
Por ello, la delegacin que de modo excepcional se admite debe reunir ciertos
recaudos, entre los que cabe subrayar: 1) que la delegacin sin bases o criterios
inteligibles para su ejercicio est prohibida; 2) cuando las bases estn formuladas
en un lenguaje demasiado genrico e indeterminado, la actividad delegada ser
convalidada por los tribunales si el interesado supera la carga de demostrar que la
disposicin dictada por el Presidente es una concrecin de la especfica poltica
legislativa
que
tuvo
en
miras
el
Congreso.
De tales premisas, la Corte deduce que cuanto ms amplia e imprecisa sea la
delegacin, menor ser el alcance de las atribuciones que podr ejercer el Poder
Ejecutivo. Y a la inversa, cuanto ms claras sean las directivas de la ley
delegatoria, mayores probabilidades de xito tendr quien defienda la validez de
las normas dictadas en su cumplimiento porque con mayor facilidad podr
demostrar
su
adecuacin
a
la
ley.
En el presente caso, el Tribunal objet los argumentos del Estado Nacional, quien
se apoy en una lectura sumamente amplia e indeterminada de la ley 25.414 y no
demostr que, pese a ello, el decreto formaba parte de una poltica que
efectivamente adopt el Congreso. Por el contrario, se limit a solicitar una
aplicacin mecnica del texto legal, en la versin vaga e inexpresiva por l mismo
propuesta.

La doctora Highton de Nolasco vot en disidencia. Para ella, en el decreto

1204/2001, el Presidente ejerci una competencia que se encuentra dentro de la
zona de reserva de la Administracin, esto es, una competencia que la propia
Constitucin Nacional en su artculo 99, inciso 1, le atribuy al Presidente de la
Nacin como responsable poltico de la administracin general del pas. Seal
que el Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal es una persona pblica
no estatal, a la que la ley 23.187 le encomend una actividad cuya titularidad
corresponde al Estado Nacional, como es la de controlar la legalidad del ejercicio
profesional de los abogados en dicha ciudad. Y que si bien es cierto que mientras
no se organiz un registro de abogados del Estado, stos cumplieron con las
exigencias de la ley 23.187, no existe bice para que esa circunstancia cambie,
tal como ocurri con la ley 12.954 o, en la actualidad, con el decreto 1204/2001,
mxime cuando la ley 23.187 no contemplaba expresamente la situacin de los
abogados del Estado.

Estado nacional (D.G.I.) c. Colegio Pblico de Abogados de la Capital

Federal
CNFed. Civil y Com., sala I, febrero 21-995. Estado nacional (D.G.I.) c. Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal

2 Instancia. - Buenos Aires, febrero 21 de 1995.

Considerando: 1. En estas actuaciones, la Direccin General Impositiva, como rgano recaudador y

fiscalizador de los recursos del sistema de seguridad social (dec. 507/93, ratificado por el art. 22, ley
24.447), solicita, como medida cautelar, el secuestro de los soportes magnticos que se encuentran
en poder del Colegio Pblico de Abogados de nuestra ciudad, con el objeto de obtener los siguientes
datos: nombre y apellido de los matriculados, documento, CUIT, fecha de nacimiento y fecha de
matriculacin.
Agrega la Direccin General Impositiva que su peticin persigue el objeto de "cruzar" dicha
informacin con la que ella tiene a travs del padrn de aportantes, a cuyo efecto recuerda que
existen inscriptos en la Direccin General Impositiva 20.000 abogados, en tanto que en la gua
anual

que

publica

el

Colegio

figuran

aproximadamente

43.500

letrados.

Cuando la Direccin General Impositiva hizo dicho requerimiento al Colegio Pblico, ste se neg a
suministrar la informacin sobre la base de la privacidad e intimidad que debe resguardar con
relacin a los datos de sus colegiados, proteccin que merece -sostuvo- la informacin contenida en
archivos informatizados. Tambin consider que la facultad de la Direccin General Impositiva,
como juez administrativo, se circunscribe a las fiscalizaciones concretas realizadas en un
determinado proceso, pero no se extiende a las informaciones masivas como la que aqu se
pretende.
La decisin de primera instancia de fs. 21/22 dio razn a la Direccin General Impositiva en su
planteo e intim al Colegio Pblico a brindar la informacin requerida bajo apercibimiento de
secuestro. Contra ella interpuso el Colegio reposicin -recurso que fue denegado a fs. 48/49- y
apelacin

en

subsidio

que

da

lugar

la

intervencin

de

esta

Cmara.

2. Para poner las cosas en su lugar, corresponde sealar que, de todos los datos requeridos por la
Direccin General Impositiva, el nombre y apellido de los matriculados -ms su domicilio y
telfono-, se encuentran publicados anualmente en la gua que edita el Colegio Pblico (confr. el

ejemplar de 1994 agregado por cuerda), de tal modo que el requerimiento de esa nmina, a travs
de la entrega de un soporte magntico -procedimiento que se contempla en el artculo sin nmero
incorporado por la ley 24.073 a la ley 11.683- no significa la exigencia de ningn dato que no sea
pblico.
De los dems datos requeridos, el Colegio ha dicho a fs. 33 vta. que no posee ni registra el "Cuit" o el
"Cuil", por manera que los nicos que se exigen y que no son publicados por el Colegio son:
"nmero

de

documento,

fecha

de

nacimiento

fecha

de

matriculacin".

La segunda precisin que cabe es que la medida que debe ser materia de decisin, no participa de la
naturaleza de las medidas cautelares que regula el Cdigo Procesal Civil (dicho sea de paso, la
Direccin General Impositiva tampoco las cit en su presentacin inicial). Por lo tanto, no debe ser
objeto de anlisis si existe o no peligro en la demora, ni tampoco cabe que se considere aqu tan slo
lo relativo a la "verosimilitud del derecho": este tribunal debe decidir ms an; debe resolver si la
Direccin General Impositiva tiene derecho a obtener la entrega de los datos informatizados del
Colegio.
3. As delineado el contorno de esta breve controversia, la solucin pasa por establecer si, conforme
con la legislacin especfica, corresponde que el Colegio Pblico le suministre a la Direccin General
Impositiva el "nmero de documento, fecha de nacimiento y fecha de matriculacin" de los
abogados

all

registrados.

Dicha legislacin especfica es la ley 11.683 y sus modificaciones, que rigen para la aplicacin,
fiscalizacin y recaudacin de los recursos de la seguridad social en virtud de lo dispuesto por el dec.
507/93,

ratificado

por

el

art.

22

de

la

ley

24.447.

De acuerdo con sus disposiciones, la Direccin General Impositiva puede requerir, de los
contribuyentes, responsables y terceros "que efectan registraciones mediante sistemas de
computacin de datos. ... a) copia de la totalidad o parte de los soportes magnticos aludidos..." (art.
sin

nmero

incorporado

por

la

ley

24.073).

No es dudoso interpretar que esa prerrogativa existe no slo cuando se trata de una causa
administrativa concreta, en la que se investiga a un contribuyente determinado, sino tambin, y de
modo genrico, cuando la Direccin General Impositiva procura establecer, con referencia a un
cierto

grupo,

quines

cabe

dirigir

la

verificacin

fiscalizacin.

Tal es el sentido que corresponde asignar al art. 41 de la ley 11.683 (t.o. por dec. 2861/78), cuando
dice que "la Direccin General tendr amplios poderes para 'verificar en cualquier momento',
inclusive respecto de perodos fiscales en curso, por intermedio de sus funcionarios y empleados, el
cumplimiento que los obligados y responsables den a las leyes... fiscalizando la situacin de

cualquier

'presunto

responsable'"

(el

encomillado

simple

pertenece

este

tribunal).

Por lo tanto, dentro de ese marco normativo, resulta contrario al fin perseguido considerar, como
sostiene el Colegio, que esas facultades se circunscriben a los "jueces administrativos" -y, por
consiguiente, a las causas concretas-, ya que, como acabamos de sealar, las atribuciones no se
agotan en la letra del art. 105 de la ley 11.683, sino que se integran con los otros preceptos citados
precedentemente.
Esta solucin, por lo dems, es la que mejor se ajusta a una razonable fiscalizacin de la recaudacin
de los aportes previsionales, pues si la Direccin General Impositiva obtiene datos complementarios
que le permiten establecer con certeza la identidad de cada eventual contribuyente, mejor podr
orientar la verificacin del cumplimiento de las respectivas obligaciones, evitando dirigir su
investigacin con relacin a quienes han cumplido con el empadronamiento y con los aportes
debidos (ntese, como se record al principio, que menos del 50 % de los matriculados se
encontrara

empadronado

para

el

cumplimiento

de

las

obligaciones

previsionales).

Por otro lado, el procedimiento aqu seguido es el que mejor se adecua a los derechos y garantas
que consagra nuestra Constitucin, ya que entre los poderes de verificacin que incumben a la
Direccin General, se encuentra el de requerir el "auxilio inmediato de la fuerza pblica
cuandotropezaran con inconvenientes en el desempeo de sus funciones" (art. 41 citado, inc. d), de
tal modo que, cuando el tercero requerido encuentra, como en este caso, bices para acceder al
requerimiento de la Direccin General Impositiva, el nico camino que cabe es someter el diferendo
a la decisin de los jueces competentes, por medio de un procedimiento apropiado, como el que
aqu

se

ha

seguido,

que

adecuadamente

resguarda

el

derecho

de

defensa.

4. El Colegio solicita la declaracin de inconstitucionalidad del art. 105 de la ley 11.683, por
considerarlo violatorio de las garantas que consagran los arts. 18, 19, 33 y 43 de la Constitucin
Nacional.
Esta Cmara entiende que el requerimiento de los datos referidos de los matriculados, no significan
de ningn modo una afectacin ilegtima de su privacidad, en trminos tales que deban quedar
resguardados por el Colegio y al margen del conocimiento del organismo fiscalizador del sistema
previsional.
Por empezar, no se trata de datos ntimos que deban como principio mantenerse dentro de la esfera
privada de la persona. La fecha del nacimiento y el nmero de documento -y la fecha de
matriculacin, dentro del mbito profesional- son inherentes a la identidad de la persona y
constituyen por lo tanto datos complementarios cotidianos respecto de los cuales no existen razones
vlidas

como

para

preservarlos

de

su

conocimiento

los

fines

fiscales.

Es cierto que nuestro ordenamiento constitucional protege la vida privada (arts. 19 y 43), pero no lo
es menos que la tutela se brinda contra toda injerencia arbitraria o abusiva (arts. 12, Declaracin
Universal de Derechos Humanos y 11, inc. 2, Convencin Americana sobre Derechos Humanos: art.
75, inc. 22, Constitucin Nacional), que, obviamente, no es la hiptesis de autos, pues tanto por la
ndole de los datos requeridos, como por la finalidad que se persigue al solicitarlos, as como por las
garantas del debido proceso que se han observado para acceder a ello, no es admisible sostener que
se consagre una intromisin injustificada o caprichosa de la vida privada de los abogados
matriculados.
Cabe recordar, en este sentido, que la Corte Suprema ha dicho que el derecho a la privacidad, que
encuentra fundamento en el citado art. 19 de la Constitucin Nacional y se relaciona con la libertad
individual, "protege jurdicamente un mbito de autonoma individual constituida por los
sentimientos, hbitos y costumbres, las relaciones familiares, la situacin econmica, las creencias
religiosas, la salud mental y fsica y, en suma, las acciones, hechos o datos que, teniendo en cuenta
las formas de vida adoptadas por la comunidad estn reservadas al propio individuo y cuyo
conocimiento y divulgacin por los extraos significa un peligro real o potencial para la intimidad"
(Fallos: 306:1892 -La Ley, 1985-B, 120- y sentencia de 15 de abril de 1993, en los autos G. 556
XXIII,

"Guthein,

Federico

c.

Alemann,

Juan",

consid.

8).

Y, en definitiva, aparte de que los datos aqu requeridos no renen esos atributos, no se debe perder
de vista que la Direccin General Impositiva no los solicita para su divulgacin, sino para ejecutar
las funciones que les son propias en la fiscalizacin del cumplimiento de las obligaciones
previsionales.
Por estas consideraciones, se resuelve: Confirmar la resolucin de fs. 21/22, mantenida a fs. 48/49,
con costas por su orden en atencin a las particularidades y novedad de la cuestin debatida. - Jorge
G.

Prez

Delgado.

Disidencia

Eduardo
del

D.

Craviotto.

Martn
doctor

D.

Farrell

(en

disidencia).
Farrell:

I, Que la decisin del juez, al ordenar al Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal que
brinde a la Direccin General Impositiva la informacin concerniente a datos de identificacin de
sus matriculados, agravia a aquella entidad, quien sostiene que no se configuran los requisitos de
admisibilidad

pertinentes.

II. Que dicha resolucin fue adoptada en el marco de la medida cautelar promovida por el rgano
fiscalizador, aunque limitada en su instrumentacin dentro de las facultades conferidas por el art.
204 del Cd. Procesal, pues aqul pretenda -derechamente- el secuestro de los elementos que
contuvieran

el

material

requerido.

III. Que, genricamente consideradas, atendiendo a su objeto, resultado, a la manera en la cual se

toman y a sus caractersticas ms peculiares, las medidas cautelares son actos procesales del rgano
jurisdiccional adoptados en el curso de un proceso de cualquier tipo o previamente a l, a pedido del
interesado o de oficio, para asegurar bienes o pruebas o mantener situaciones de hecho para
seguridad de personas o satisfaccin de necesidades urgentes; como un anticipo que puede o no ser
definitivo, de la garanta jurisdiccional de la defensa de la persona y de los bienes y para hacer
eficaces las sentencias de los jueces (conf. esta Cmara, sala III, causa 178 -5236/91-, 29-9-92 y sus
citas;

esta

sala,

causas

289/94,

10/2/94

1872/94,

28/2/94).

IV. Que uno de sus requisitos est configurado por la verosimilitud del derecho. Este se refiere a la
posibilidad de que ese derecho exista, no a una incontestable realidad, que slo se lograr al
agotarse el trmite, la cual propugna una amplitud de criterio a su respecto (conf. FenochiettoArazi, "Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin", t. I, p. 665), que se demuestra mediante un
procedimiento probatorio meramente informativo, analizando los hechos referidos y la
documentacin acompaada (conf. Enrique M. Falcn, "Cdigo Procesal Civil y Comercial de la
Nacin",

t.

II,

p.

235).

Otro de los aspectos involucrados est referido a la existencia de peligro en la demora. Este consiste
en el peligro probable de que la tutela jurdica definitiva que el actor aguarda de la sentencia a
pronunciarse en el proceso principal no pueda, en los hechos, realizarse, es decir que, a raz del
transcurso del tiempo, los efectos del fallo final resulten prcticamente inoperantes.
De la misma manera que el requisito comentado anteriormente ("fumus boni iuris"), el que ahora se
analiza debe ser objeto de un simple acreditamiento a realizarse conjuntamente y en la misma
forma sumaria aplicable a aquel extremo (conf. Palacio, L.E., "Derecho Procesal Civil", t. VIII, ps. 34
y

siguiente).

V. Que en el examen de las razones invocadas por la Direccin General Impositiva para obtener la
medida precautoria impetrada, no se advierte la concurrencia del requisito analizado en ltimo
trmino, pues el tribunal interpreta que el transcurso del tiempo que demande el trmite del juicio
de conocimiento no implicar el riesgo de prdida o desaparicin del material que se procura
cautelar, o que su obtencin al final de aquel proceso (en el caso de prosperar la demanda) resulte
inoperante. A tal fin, no se debe perder de vista que el destinatario de esta pretensin es quien tiene
a su cargo el gobierno y contralor de la matrcula de abogados (conf. art. 21, inc. a), ley 23.187), lo
cual -cabe presumir- excluye la posibilidad de que se produzca alguna de las hiptesis mencionadas
-"ut
En

supra"-.
tales

condiciones,

la

queja

de

la

apelante

es

atendible.

Por lo expuesto, propicio revocar la resolucin de fs. 21/22, mantenida a fs. 48/49. Con costas por
su orden en atencin a la peculiaridad que present la cuestin. - Martn D. Farrell.