UNIVERSIDADE DE BRASLIA

FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAO, CONTABILIDADE E CINCIA DA

INFORMAO E DOCUMENTAO - FACE
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO - PPGA

Mltiplas Chibatas?
Institucionalizao da Poltica de
Controle da Gesto Pblica Federal
1988-2008

MARIA FERNANDA COLAO ALVES

BRASLIA
2009

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MARIA FERNANDA COLAO ALVES

Mltiplas Chibatas?
Institucionalizao da Poltica de
Controle da Gesto Pblica Federal
1988-2008

Dissertao apresentada ao Programa de Ps Graduao em Administrao PPGA da Faculdade

de Economia, Administrao, Contabilidade e Cincia
da Informao e Documentao (FACE) da
Universidade de Braslia (UnB) como requisito parcial
obteno do ttulo de Mestre em Administrao.

Orientador: Prof. PhD. Paulo Carlos Du Pin Calmon

BRASLIA
2009

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Mltiplas Chibatas?
Institucionalizao da Poltica de
Controle da Gesto Pblica Federal
1988-2008

Dissertao aprovada pela seguinte banca examinadora:

Prof. PhD. Paulo Carlos Du Pin Calmon

Universidade de Braslia, PPGA.
Presidente

Prof. Dr. Jorge Abraho de Castro

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, IPEA.
Membro Titular

Prof. Dr. Luiz Guilherme de Oliveira

Universidade de Braslia, PPGA.
Membro Titular

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Alves, Maria Fernanda Colao.

Mltiplas Chibatas? Institucionalizao da poltica de controle da gesto pblica
federal 1988-2008 / Maria Fernanda Colao Alves. Braslia, 2009.
Orientador: Paulo Carlos Du Pin Calmon
Dissertao (Mestrado) Universidade de Braslia, Programa de Ps-Graduao
em Administrao, PPGA.

1. Controle da gesto pblica. 2. Institucionalizao. 3. Governana. 4. Tribunal

de Contas da Unio. 5. Controladoria-Geral da Unio. I. Calmon, Paulo Du Pin. II.
Universidade de Braslia. III. Ttulo.

RESUMO

A poltica de controle da gesto pblica federal brasileira sofreu diversas alteraes ao longo
dos tempos, principalmente aps a redemocratizao do pas. Apelidado de modelo das
mltiplas chibatas, esse sistema retratado, talvez injustamente, de uma forma muito crtica.
Alguns o consideram como sendo excessivo. Outros o acusam de ineficiente.
Paradoxalmente, apesar da importncia atribuda ao tema, muito pouco se discute sobre o
modelo organizacional e as formas mais efetivas de controle da ao pblica. Nesse sentido,
parece prevalecer a noo de quanto mais melhor. Este estudo de caso tem por objetivo
iniciar uma anlise mais aprofundada do tema, avaliando de que forma o desenvolvimento da
estrutura singular do controle brasileiro contribuiu na efetividade da poltica. O processo de
institucionalizao da poltica de controle nos ltimos vinte anos (1988-2008), especialmente
do Tribunal de Contas da Unio e da Controladoria-Geral da Unio, investigado com
relao sua independncia, capacidade de atuao, aplicabilidade, tempestividade,
enforcement e governana. Embora tenha havido avanos em todos os itens, ainda h
desafios a serem vencidos para o real aumento da efetividade da poltica de controle no
Brasil.
Palavras-chave: Controle da gesto pblica federal brasileira; Governana da poltica de
controle; Institucionalizao; Tribunal de Contas da Unio; Controladoria-Geral da Unio.

ABSTRACT
The Brazilian system of control over the federal bureaucracy has been changed, specialy after
the redemocratization of the country. Called as "framework of multiple horsewhips", this
system has been argued too big and inefficient. Despite the importance of the subject, there is
little discussion about its best practices and structure. It seems to reinforce the idea of the
more the better. This case study iniciate a deeper analysis on the subject trying to figure it
out if the development of the singular structure of Brazilian federal control system
contributed for an improvement in its impact on society. The institutionalization process,
focused on the Brazilian Court of Audit (Tribunal de Contas da Unio - TCU) and the Office
of the Controller General (Controladoria-Geral da Unio CGU) is investigated regarding its
independence, capacity, applicability, timely, enforcement and governance. Good changes
notwithstanding, there are still a lot of challenges in order to improve the oversight Brazilian
policy.
Keywords: Brazilian governmental oversight; governance of control policy;
Institucionalization; Tribunal de Contas da Unio (Federal Accounting Tribunal);
Controladoria-Geral da Unio.

vi

LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 CONTROLE E ACCOUNTABILITY NO PRESIDENCIALISMO ......................................................................6
FIGURA 2 TIPOLOGIA DE AGNCIAS DE CONTROLE ............................................................................................11
FIGURA 3 NDICE DE DESEMPENHO INSTITUCIONAL DO CONTROLE AMRICA LATINA ....................................17
FIGURA 4 ESTRUTURA DE ANLISE DA POLTICA DA INSTITUCIONALIZAO DO CONTROLE ...............................40
FIGURA 5 PRINCIPAIS ATORES DA POLTICA DE CONTROLE DA GESTO PBLICA FEDERAL - 1967 A 1988 ..........53
FIGURA 6 PRINCIPAIS ATORES DA REDE DE CONTROLE DA GESTO PBLICA FEDERAL 1988 A 1998...............68
FIGURA 7 PRINCIPAIS ATORES DA REDE DE CONTROLE DA GESTO PBLICA FEDERAL MEADOS DE 2008........81
FIGURA 8 EVOLUO TEMPORAL DA INSTITUCIONALIZAO DA POLTICA DE CONTROLE DA GESTO PBLICA 87

LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 - CONCEITUALIZANDO ACCOUNTABILITY ..............................................................................................9
QUADRO 2 FALHAS DE COORDENAO ..............................................................................................................24
QUADRO 3 NVEIS DE RECONHECIMENTO NA FORMAO DE REDES ................................................................25
QUADRO 4 FATORES DA COORDENAO ENTRE ATORES...................................................................................26
QUADRO 5 TIPOS DE MUDANA INSTITUCIONAL: PROCESSOS E RESULTADOS ....................................................30
QUADRO 6 MUDANA INSTITUCIONAL: CINCO TIPOS DE TRANSFORMAO GRADUAL ......................................31
QUADRO 7 VARIVEIS DE ANLISE DA INSTITUCIONALIZAO DA POLTICA DE CONTROLE ..............................42
QUADRO 8 MUDANAS NA POLTICA DE CONTROLE DA GESTO PBLICA FEDERAL 1988-1998 ...................56
QUADRO 9 - PRINCIPAIS ATRIBUIES DOS RGOS DE CONTROLE AT 1998 ......................................................61
QUADRO 10 MUDANAS NA POLTICA DE CONTROLE DA GESTO PBLICA FEDERAL 1998-2008 .................71
QUADRO 11 - PRINCIPAIS ATRIBUIES ATUAIS DOS RGOS DE CONTROLE .......................................................76

LISTA DE TABELAS
TABELA 1 NDICE DE DESEMPENHO INSTITUCIONAL AMRICA LATINA ...........................................................17

LISTA DE GRFICOS
GRFICO 1 - DESEMPENHO DO CONTROLE VS. CORRUPO ................................................................................20
GRFICO 2 - DESEMPENHO DO CONTROLE VS. QUALIDADE DA BUROCRACIA ......................................................21

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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AEC Assessor Especial de Controle Interno

AGU Advocacia-Geral da Unio
CE Controle Externo
CI Controle Interno
CISET Secretaria de Controle Interno
CGU Controladoria-Geral da Unio
COAF Conselho de Controle das Atividades Financeiras
CPI Comisso Parlamentar de Inqurito
DRCI Delegacia Regional de Controle Interno
IGF Inspetoria Geral de Finanas
INTOSAI International Organization of Supreme Audit Institutions
ISC Instituto Serzedello Corra
MPF Ministrio Pblico Federal
OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
ONU Organizao das Naes Unidas
PEF Poder Executivo Federal
PF Departamento da Polcia Federal
PPA Programa Plurianual
SCI Sistema de Controle Interno
SIAFI Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
SFC Secretaria Federal de Controle Interno
STN Secretaria do Tesouro Nacional
TCU Tribunal de Contas da Unio

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SUMRIO
INTRODUO ....................................................................................................................................................1
CAPITULO 1 - REVISO DE LITERATURA.................................................................................................4
1.1. ACCOUNTABILITY E CONTROLE DA GESTO PBLICA...................................................................4
1.1.1 A definio de accountability: contribuies recentes ..................................................................................5
1.1.2. Accountability e controle da gesto pblica: objetivos, fases e modelos organizacionais ..........................9
1.2. DILEMAS DO CONTROLE ........................................................................................................................13
1.2.1. Efetividade da poltica de controle da gesto pblica................................................................................13
1.2.2. Contribuio de Behn: Incongruncias do controle e os desafios da governana.....................................14
1.2.3. Santiso e o desempenho dos rgos de controle .......................................................................................16
1.2.4. Impactos da baixa efetividade da poltica de controle ...............................................................................19
1.3. REDE E GOVERNANA DE POLTICAS PBLICAS.............................................................................21
1.3.1. Redes de Polticas Pblicas........................................................................................................................22
1.3.2. Coordenao de Redes de Polticas Pblicas ............................................................................................23
1.4. INSTITUCIONALIZAO E MUDANAS EM POLTICAS PBLICAS ..............................................27
1.4.1. Programa de pesquisa neoinstitucionalista................................................................................................27
1.4.2. Mudana institucional: diferentes perspectivas .........................................................................................29
1.4.3. Nveis de mudana em polticas pblicas ...................................................................................................33
1.5. DESTAQUES DA REVISO DE LITERATURA.......................................................................................34
CAPTULO 2 - MTODO DO ESTUDO ........................................................................................................38
2.1. ESTRATGIA METODOLGICA E NVEIS DE ANLISE....................................................................38
2.2. AS VARIVEIS ANALISADAS ................................................................................................................41
2.3. PROCEDIMENTOS DE COLETA DE INFORMAES ...........................................................................45
CAPTULO 3 - INSTITUCIONALIZAO DA POLTICA DE CONTROLE .........................................48
3.1. PERODO DE ESTRUTURAO DO CONTROLE 1891 A 1988..........................................................48
3.2. PERODO DE REDEMOCRATIZAO 1988 A 1998 ............................................................................54
3.3. PERODO DE REDEFINIO DO CONTROLE 1998 A 2008 ...............................................................69
3.4. O PROCESSO DE INSTITUCIONALIZAO DO CONTROLE .............................................................85
CAPTULO 4 DESAFIOS POLTICA DE CONTROLE .......................................................................91
4.1. SUPERDOSAGEM DO CONTROLE DIFICULDADE DE GOVERNANA ........................................92
4.2. CONTROLE PARA APRIMORAMENTO DA GESTO PBLICA.........................................................93
4.3. CUMPRIMENTO DAS DECISES DO CONTROLE................................................................................95
4.4. AUTONOMIA FUNCIONAL E INSTITUCIONALIZAO DO CONTROLE........................................97
4.5. O CONTROLE NO CONTEXTO SCIO-POLTICO BRASILEIRO ........................................................98
4.6. A POLTICA DE CONTROLE DA GESTO PBLICA FEDERAL VINDOURA ..................................99
CAPTULO 5 - CONSIDERAES FINAIS................................................................................................101
REFERNCIAS ...............................................................................................................................................105
APNDICE I.....................................................................................................................................................110

INTRODUO
A poltica de controle da gesto pblica federal brasileira sofreu diversas alteraes
ao longo dos tempos. Aps a redemocratizao do pas, com o advento da Constituio de
1988, os rgos de controle interno e externo tiveram sua estrutura e competncias
ampliadas. Alm disso, diversos outros rgos, tais como Ministrio Pblico Federal,
Advocacia-Geral da Unio, Polcia Federal, dentre outros passaram a ter novas atribuies
relacionadas ao controle, formando uma estrutura muito peculiar de controle em relao aos
demais pases (COTIAS e SILVA, 1998; CASTRO, 2008).
Apesar disso, percebe-se que h, junto populao brasileira, uma enorme
desconfiana quanto capacidade do governo em atuar com lisura e eficincia. Questiona-se
constantemente a efetividade da accountability e da poltica de controle da gesto pblica,
temas que se tornaram freqentes na mdia do pas e passaram a ocupar lugar privilegiado na
agenda dos governos, mesmo que tratando, na maioria das vezes, de episdios isolados.
Nesse sentido, parece prevalecer a noo de quanto mais melhor, ou seja, quanto mais
aes e mais organizaes estiverem dedicadas ao controle da ao pblica, mais efetivo ser
o combate corrupo e aos desvios de condutas no setor pblico.
Por outro lado, muitos gestores pblicos e estudiosos tm apelidado o sistema de
controle brasileiro de modelo das mltiplas chibatas, retratando-o, talvez injustamente, de
forma muito crtica. Alguns o consideram como sendo tipicamente niskaniano, ou seja,
excessivamente grande porque fruto do conflito interburocrtico e promovido por atores e
organizaes interessadas em maximizar seu poder e influncia, muitas vezes em detrimento
do interesse pblico (NISKANEN, 1975). Outros o acusam de excessivo e ineficiente, capaz
de agravar a incidncia de custos transacionais nos programas governamentais.
Paradoxalmente, apesar da importncia atribuda ao tema, muito pouco se discute
sobre o modelo organizacional adotado pela poltica de controle no Brasil e as formas mais
efetivas de controle da gesto pblica. Pouco se debate sobre fatores impactantes em sua
efetividade e os riscos de uma possvel super-dosagem ou da adoo de terapias erradas no
combate aos males causados pela corrupo tm sido negligenciados ou percebidos,
erroneamente, como uma apologia doena.
Assim, este estudo tem por objetivo iniciar uma anlise mais aprofundada da
configurao da poltica de controle no Brasil ps 1988, avaliando os episdios de
desenvolvimento da poltica de controle da gesto federal brasileira aps o processo de

redemocratizao do pas e a forma como as mudanas impactaram na efetividade da

poltica, no que diz respeito ao combate corrupo e aprimoramento das polticas pblicas.
Procura-se analisar se a estrutura sui generis do controle federal brasileiro, ou seja, se
o fato de haver cada vez mais rgos participantes da poltica de controle (e destes ganharem
cada vez mais atribuies e estarem melhor aparelhados), significa que a poltica de controle
tem ganho em termos de maior efetividade ou se procedem as crticas de que pode estar
havendo um exagero que tende a contribuir para a imobilidade ou falta de iniciativa nas
polticas pblicas.
O estudo enfoca os dois principais rgos da poltica que possuem funes exclusivas
de controle da gesto pblica federal: Tribunal de Contas da Unio (TCU), que auxilia o
Congresso Nacional no controle externo, e Controladoria-Geral da Unio (CGU), que
coordena o controle interno do Poder Executivo Federal. No entanto, para uma viso mais
ampla da poltica brasileira de controle e de sua governana fez-se necessrio descrever,
mesmo que de forma breve, a rede de controle e seus principais atores.
O trabalho est dividido em cinco captulos. A reviso de literatura abrange quatro
questes-chave ao entendimento da poltica de controle. A primeira diz respeito
conceitualizao de accountability, sua importncia para o desenvolvimento do pas e da
gesto pblica e sua relao com a poltica de controle da gesto. O segundo aspecto tratado
abrange os dilemas atuais enfrentados mundialmente pela poltica de controle.
A terceira questo-chave abordada refere-se rede de polticas pblicas e seus
problemas de coordenao e governana e importa na medida em que a poltica de controle
da gesto pblica brasileira tem se constitudo cada vez mais numa rede e seus problemas de
coordenao podem impactar sobremaneira sua efetividade. O ltimo aspecto da reviso de
literatura trata da institucionalizao de polticas pblicas, auxiliando no entendimento do
processo de mudanas sofridas pela poltica de controle nos ltimos vinte anos.
O segundo captulo apresenta o mtodo do estudo. Baseado na literatura sobre
process-tracing, este trabalho utiliza-se de anlise de normativos, relatrios institucionais e
entrevistas com atores-chave, com o objetivo de estruturar um estudo de caso sobre a
caracterizao do processo de desenvolvimento da institucionalizao da poltica de controle
e melhor compreender seus impactos sobre a efetividade de suas aes.

Acredita-se que aps vinte anos das primeiras mudanas ocasionadas pela
democratizao do pas na poltica de controle h um distanciamento histrico razovel que
permite anlise crtica suficiente ao estudo deste tipo.
Os captulos 3 e 4 relatam os resultados do estudo. O terceiro captulo apresenta a
descrio das mudanas da poltica de controle. Aps uma seo de contextualizao inicial
da poltica de controle no perodo anterior Constituio de 1988, so analisadas as
principais mudanas no controle de 1988 a 1998, poca de redemocratizao do pas, e de
1998 a 2008, poca de reorganizao administrativa do Estado.
Tendo como pano de fundo o contexto scio-poltico da poca, o estudo percorre a
trajetria de estruturao de seus principais rgos e procedimentos de controle baseado em
seis variveis de anlise, quais sejam: independncia, capacidade de atuao, aplicabilidade,
tempestividade, enforcement e governana. Avalia ainda as mudanas institucionais do
controle sob a perspectiva da literatura sobre desenvolvimento institucional.
No captulo quatro so expostos alguns desafios futuros para o aprimoramento do
controle da gesto pblica federal brasileira luz da literatura sobre os desafios do controle.
Esta anlise inclui o debate de questes externas poltica de controle, tais como as
condies socio-polticas do pas, que constrangem a efetividade do controle da gesto e,
portanto, complementam a anlise. Finalmente, o captulo cinco sumariza as principais
consideraes do estudo.
Por fim, cabe ressaltar que o tipo de anlise emprica empregado neste estudo ainda
pouco explorado no pas e nunca realizado em relao poltica de controle da gesto. Ao
trazer a anlise da estruturao da poltica, sob a tica da literatura de instituies e
governana de redes de polticas pblicas, para entender os benefcios e deficincias do
peculiar sistema de controle brasileiro, este estudo visa contribuir para o debate sobre
aprimoramento do sistema de controle da gesto pblica brasileira.
Ao debater o impacto das mudanas institucionais na efetividade da poltica de
controle, a anlise permite inferncias quanto a aspectos necessrios ao aprimoramento da
poltica que podem ser implantados futuramente, uma vez que se acredita que as mudanas
ora retratadas e os impactos levantados pelo estudo fazem parte de um processo no
finalizado.

CAPITULO 1 - REVISO DE LITERATURA

Neste captulo so definidos os conceitos mais relevantes no estudo da
institucionalizao e, em especial, da governana de polticas pblicas e da poltica de
controle da gesto pblica. Est dividido em cinco sees. A primeira trata do tema da
accountability e do controle da gesto pblica, demonstrando a importncia da poltica de
controle e sua relao com accountability. A seo dois aborda alguns dilemas enfrentados
atualmente pela poltica de controle, no apenas no Brasil.
A terceira seo trata de redes e governana de polticas pblicas. A poltica de
controle da gesto formada por uma rede de atores e entender sua estrutura de governana
faz parte da anlise da efetividade da poltica. A quarta seo explicita a abordagem terica
sobre institucionalizao e mudanas em polticas pblicas utilizada por este estudo para
entender o desenvolvimento da poltica de controle. Por fim, a ltima seo resume os
principais pontos do captulo. Nos captulos seguintes, aps a definio do mtodo do estudo,
o tema ser examinado luz da experincia brasileira federal.

1.1. ACCOUNTABILITY E CONTROLE DA GESTO PBLICA

Ao longo dos ltimos anos, nenhum outro tema recebeu tanto destaque na mdia
quanto os escndalos envolvendo desvios de conduta no governo e o mau uso dos recursos
pblicos. H percepo generalizada de que a corrupo um dos principais problemas do
pas.
A organizao no-governamental Transparncia Internacional, por meio de pesquisa
comparativa denominada ndice de Percepo da Corrupo (Transparency Internacional,
2008), que avalia a percepo de empresrios e analistas de governo quanto existncia e o
grau de corrupo em diversos pases, demonstra que o Brasil est atrs de pases com igual
ou pior indicadores de atividade econmica, como Uruguai, Colmbia, Cuba, Costa Rica e
frica do Sul. Mesmo considerando as alegaes de que a avaliao por meio de percepo
de atores afetada pela intensificao de seu combate, uma vez que o assunto torna-se mais
presente na mdia nacional, a pesquisa reitera a gravidade do problema no pas.
A corrupo usualmente entendida como abuso da funo pblica em benefcio
privado (Naes Unidas, 2003), ou ainda, sria violao de padres ou expectativas
associadas administrao pblica (Johnston, 2002). Os custos mais graves da corrupo

no so necessariamente os subornos e propinas em si, mas as distores decorrentes de

negociaes realizadas com recursos pblicos que deixam em segundo plano o benefcio
social. De acordo com Rose-Ackerman (2002) ao favorecer aos inescrupulosos e queles que
dispem de maior rede de contatos em detrimento daqueles que tm maior eficincia
produtiva, a corrupo deforma os papis alocativo e redistributivo do Estado, prejudicando
sua legitimidade poltica.
Maior a gravidade quando se leva em conta que, quanto mais generalizada a
percepo de corrupo, maiores so os incentivos percebidos pelos indivduos para se
engajarem em atos corruptos, o que gera uma realimentao crescente dos mecanismos de
improbidade administrativa (Cartier-Bresson, 1998).
Estudos recentes demonstram que a corrupo um fenmeno decorrente,
principalmente, de fragilidades institucionais diversas do pas. Estas fragilidades prejudicam
a accountability e o controle da gesto pblica nacional. Dentre estas fragilidades
institucionais este estudo enfoca a poltica de controle e suas deficincias.

1.1.1 A definio de accountability: contribuies recentes

Conceito relacionado ao combate corrupo e ao controle da gesto pblica, o
termo accountability tem ganhado grande destaque nas ltimas dcadas e no apenas na rea
acadmica. No Brasil, o tema ganhou destaque a partir do final dos anos 90. Embora haja
consenso em termos gerais quanto importncia da accountabiliy para pleno exerccio da
democracia e real controle dos recursos pblicos, este consenso no se repete quanto a sua
definio ou formas. Esta seo se ocupa de destacar os pontos mais relevantes para o debate
sobre o controle da gesto.
A perspectiva de poltica econmica aborda o tema da accountability a partir da
abordagem do agente-principal. Para Moreno, Crisp e Shugart (2003) o governo visto
como agente dos eleitores. No modelo presidencialista tal qual o brasileiro, o eleitorado tem
trs agentes, o presidente e as duas cmaras do Congresso Nacional. Estas mesmas instncias
atuam como principais em relao burocracia.
O controle exercido por estes, ou seja, controle do eleitor sobre os agentes eleitos e
destes sobre a burocracia considerado como accountability. J o controle exercido entre os
poderes executivo e legislativo, em que no h hierarquia, considerado como trocas
horizontais inerentes aos freios e contrapesos (checks and balances) entre os poderes.

Nesta perspectiva, agncias governamentais que controlam outras agncias no subordinadas

quelas no dizem respeito accountability.

BUROCRACIA
Sistema de
controle interno

EXECUTIVO

Sistema de controle externo

LEGISLATIVO

ELEITORADO

Figura 1 Controle e Accountability no Presidencialismo

Fonte: Traduzido de Santiso (2007, p. 134), a partir de Moreno et al (2003).

Diversos outros autores, entretanto, seguem uma abordagem diferenciada de Moreno

et. al. ao defenderem um entendimento mais amplo de accountability (KENNEY, 2003).
Estes autores argumentam que a abordagem agente-principal refere-se somente a parte do
conceito, pois nem sempre as relaes de controle podem ser caracterizadas como entre
agentes que respondem a principais com relaes verticais. Neste sentido, os sistemas de
controle externo ou entre poderes dizem respeito no somente aos freios e contrapesos, mas
tambm so parte da accountability.
ODonnell (1999), cuja proposta de definio para o termo accountability tem sido
amplamente utilizada nos meios acadmico e governamental, separa o conceito em
accountability horizontal e vertical. A primeira lida com controle intraestatal, ou seja, estado
controlando o prprio estado. A outra se refere ao controle do estado pela sociedade.
Partindo de uma metfora que se refere s relaes horizontais e verticais de um
organograma, accountability horizontal refere-se ao controle entre agncias independentes
ou no subordinadas umas s outras, enquanto accountability vertical diz respeito ao controle
hierrquico, ou seja, entre a sociedade, que elege o governo, e as agncias governamentais,
que devem agir de acordo com o anseio popular.
Mais precisamente, accountability horizontal definida como a existncia de
agncias estatais legalmente estabelecidas e com poder para aes que vo desde o
monitoramento rotineiro at sanes criminais ou impeachment em relao a aes ou

omisses ilegais (usurpao ou corrupo) de outros agentes ou agncias do estado

(ODONNELL, 2003, p. 34, traduo nossa).
Este conceito similiar, embora no coincidente, ao proposto por Mainwaring (2003)
que divide accountability entre intraestatal e eleitoral. A diferena entre ambos est na
ausncia da conotao de hierarquia e independncia e na distino entre agentes e natureza
da relao.
Alm da prpria definio do conceito de accountability, algumas ressalvas so
importantes ao entendimento do tema. A accountability intraestatal diz respeito relao
entre accountability e poder de sano. Kenney (2005) e Moreno et. al. (2003) argumentam
que no h responsividade ou obrigao de prestar informao sem aplicao de penalidade
em caso de descumprimento.
Schedler (1999), por outro lado afirma que o termo tem duas dimenses essenciais:
responsividade e poder de coao, mas que podem se manifestar no necessariamente juntas.
Isto significa, em termos gerais, que alguns agentes podem ter o poder de cobrar ou exigir
informaes e explanaes a respeito das aes de outros agentes ou agncias ou que estas,
mesmo sem coao, prestam informaes e explanaes quando solicitado. ODonnell
(2003) tambm argumenta que possvel haver responsividade sem necessidade de coao.
Porm, conforme argumentado, ressalvar ilegalidades ou impropriedades sem nenhuma
forma de punio parece uma forma incompleta e reduzida de accountability (KENNEY,
2003).
O meio termo que aparenta maior coerncia com a realidade o estabelecido por, que
ressalta a possibilidade de sano indireta. A capacidade de encaminhar ou representar casos
de irregularidades a instncias punitivas, especialmente o poder judicirio, suficiente para
caracterizar uma relao de accountability. Isto, porm, pressupe que esta agncia tenha
atribuies formais para requerer informaes e representar outras instituies com poder de
sano.
Outra ressalva a ser feita refere-se relao entre accountability e existncia de
ilegalidades. Mainwaring (2003) acrescenta que nem sempre accountability refere-se
somente a aes contra ilegalidades, como argumentado por ODonnell e Kenney. Grande
parte da literatura sobre o assunto inclui o monitoramento em si e sanes relacionadas a
desacordos polticos (no poltico-partidrios), que no necessariamente referem-se a
contravenes legislao.

A relao entre sociedade e accountability tambm merece destaque. Alm do

controle por voto, alguns autores destacam outros papis do controle social. ODonnell
(2003) declara que o controle vertical por ele estabelecido refere-se no somente ao controle
eleitoral via votos, mas tambm ao controle social de forma mais ampla.
Smulovitz e Peruzzotti (2003) propem o conceito de accountability social como um
mecanismo de controle das autoridades polticas de forma no-eleitoral. Esse controle
exercido por organizaes sociais e mdia com o objetivo de expor problemas, influenciar a
agenda governamental ou provocar a ao de agncias de controle horizontal ou intraestatal.
Embora os conceitos de controle do estado e da sociedade no devam ser
confundidos, a sua interrelao de grande importncia. ODonnell (2003) destaca que o
controle horizontal tem como subproduto a gerao de informaes importantes, que podem
ser usadas pela sociedade e pela mdia como contole social. Alm do mais, a existncia de
agncias de controle estatais tende a encorajar o controle social.
Por outro lado, a existncia de organizaes sociais e mdias organizadas e atentas s
questes de irregularidades ou corrupo tambm promovem informaes importantes e,
muitas vezes, suporte poltico s aes das agncias governamentais de accountability.
Kenney (2003) arremata o assunto ao afirmar que sem sanes polticas ou legais,
promovidas pelas instncias estatais, o controle social no ultrapassa o mbito das meras
alegaes contestveis.
Alguns autores, como Mainwaring (2003), restringem accountability apenas a
estruturas de agentes formalmente designados com a responsabilidade de demandar a
prestao de contas de outros agentes ou agncias pblicas. Outros autores, como ODonnell
(1999, 2003), restringem o termo quanto ao controle estritamente da legalidade. J Moreno et
al (2003) restringe o termo ao controle exercido pelo poder executivo ou pelos eleitores, ou
seja, o controle dos principais sobre os agentes.
Em termos gerais, porm, as definies apresentadas nesta seo relacionam
accountability ao das agncias governamentais em prestar informaes e explanaes
requeridas para controle das aes governamentais pelo prprio governo e tambm pela
sociedade. Pode ser entendido como controle das aes governamentais pelos poderes
executivo, legislativo e judicirio e, ainda, pela sociedade civil. O quadro abaixo sumariza as
principais noes sobre o tema.

Objeto da accountability

Conceito mais restrito

Conceito mais amplo

Atores estatais

Atores estatais e outros

(Kenney, Mainwaring, Moreno et al,

(...)

ODonnell, )
Limitada autoridade formal
(legal) para controle e sano:

SIM

NO

(Kenney, Mainwaring, Moreno et al,

()

ODonnell, )
Necessidade de poder formal
sancionador direto:
Limitada relao agenteprincipal:

SIM

NO

(Kenney, Moreno et al, ...)

(Mainwaring, ODonnell, ...)

SIM

NO

(Moreno el al, ...)

(Kenney, Mainwaring, ODonnell,

...)

Atores envolvidos

Principais

nas

relaes

agente-

principal
(Moreno et al, ...)

Todos

os

designados

atores
para

formalmente
controle

e;ou

sano de agentes pblicos

(Kenney, Mainwaring, ODonnell,
...)

Quadro 1 - Conceitualizando accountability

Fonte: Traduzido e adaptado de Mainwaring (2003, p. 17).

1.1.2. Accountability e controle da gesto pblica: objetivos, fases e modelos

organizacionais
Cabe, por fim, a ressalva que diz respeito relao entre accountability e controle da
gesto pblica, este ltimo o objeto deste estudo. Controle e accountability no so
sinnimos, sendo o primeiro um dos componentes do segundo, embora sejam, num regime
democrtico indissociavelmente ligados, porque no h efetivao da accountability sem
instrumentos institucionais de controle (ABRUCIO e S, 2006, p. 686). Neste sentido, cabe
melhor definir o controle da gesto e sua diferenciao.
Os rgos de controle podem ser entendidos como agncias estatais com a misso de
fiscalizar as finanas pblicas, verificando e assegurando sua confiabilidade por meio de
relatrios de auditorias e recomendaes, dentre outros instrumentos (Santiso, 2006). O
controle da gesto pblica normalmente exercido pelos poderes executivo e legislativo, que
tm atribuies formais e especficas para monitoramento e controle legal das aes

10

governamentais. O controle realizado pelo Executivo sobre sua burocracia chamado de

controle interno. J o controle exercido pelo Poder Legislativo sobre o Executivo chamado
de controle externo.
O controle da gesto pblica aqui tratado no incorpora, no entanto, todo o controle
legislativo ou controle poltico de agentes pblicos, via Comisso Parlamentar de Inqurito
ou impeachment, por exemplo, embora possa subsidiar tais trabalhos. Neste sentido, podese dizer que o controle da gesto pblica, tal como entendido neste estudo, parte, e no
todo, do conceito de accountability horizontal ou intraestatal. O controle da gesto tambm
no incorpora diretamente as sanes criminais e os controles eleitoral e social, embora
possa - ou talvez deva - estimul-los.
Melo (2007) afirma que a poltica de controle envolve uma dimenso dupla de sano
ao comportamento desviante e juzo ao desempenho do gestor pblico. Ou seja, envolve a
averiguao de irregularidades e a punio dos improbos, quando devido. Santiso (2006)
completa que alm de inibir desvios, o controle tambm ter por misso contribuir para
melhorar a governana fiscal e a eficincia da gesto pblica.
As formas de controle da gesto pblica podem ser classificadas, quanto ao objetivo a
ser perseguido, em quatro tipos (Behn, 2001):
a.

controle das finanas que acompanha o cumprimento das normas e

procedimentos para uso dos recursos financeiros do governo, em especial, dos recursos do
contribuinte;
b.

controle dos abusos do poder pblico que acompanha o cumprimento das

normas e procedimentos no uso do poder concedido aos funcionrios pblicos e polticos

eleitos, evitando abusos e excessos de discricionariedade e oportunismo no uso da
autoridade;
c.

controle da promoo do interesse pblico atualmente, as democracias

contemporneas requerem dos gestores um engajamento ativo na busca de uma srie de

outros valores que vo ao encontro do que se acredita ser o interesse pblico naquele
momento. Esses valores no so estticos. Atualmente, no caso brasileiro, h alguns valores
que se destacam, tais como equidade distributiva, incluso social, respeito s diferentes
identidades, sustentabilidade ambiental, combate violncia, promoo dos interesses
nacionais no contexto global, dentre outros;

11

d.

controle da performance mais do que atender s normas financeiras e legais

e a promoo do interesse pblico, requerido tambm do gestor pblico que suas aes
sejam conduzidas de forma eficiente e efetiva e, portanto, que os resultados esperados sejam
plenamente alcanados.
Esta classificao comumente aceita, porm h outras formas de analisar as aes
de controle. Castro (2008) acrescenta a classificao segundo o momento do seu exerccio:
- a priori (antes de iniciada a ao sob fiscalizao);
- concomitante (durante a execuo da ao) e;
- a posteriori (aps a execuo da ao).
Os controles realizados a priori e concomitantemente tem um enfoque preventivo,
pois averiguam problemas enquanto a ao executada, o que permite a correo de
irregularidade, caso observadas. Por outro lado, os controles a posteriori tm carter
punitivo, pois investigam irregularidades aps a concluso da ao, o que na maioria dos
casos impede sua completa correo, restando apenas a punio aos envolvidos e a busca por
ressarcimento dos possveis prejuzos.
Alm das formas de controle, h diferenciao quanto ao modelo de estrutura
organizacional. Em perspectiva internacional h trs tipos ideais de formas de organizar a
fiscalizao, explicitados na figura a seguir. Embora na prtica no haja rgos que se
moldem inteiramente nos padres levantados, dada a variabilidade de desenhos
institucionais, estes constituem medida utilizada em diversos estudos comparativos como
pr-requisitos de anlise.

Modelos de Agncias
De Controle Externo

Auditoria-Geral
(Ex: Chile CGR)

Corte de Contas
(Ex: Brasil TCU)

Conselho de Contas
(Ex: Argentina AGN)

Figura 2 Tipologia de Agncias de Controle

Fonte: Traduzido de Santiso (2007, p.154).

As diferenas gerais entre os modelos consistem na estrutura organizacional com

distribuio de responsabilidade colegiada ou unipessoal, na forma de relacionamento com o

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Poder Legislativo, no tipo de auditoria privilegiada e no grau de poder administrativo ou

jurisdicional existente. So eles (SANTISO, 2006):
i. auditoria geral agncia liderada por um auditor-geral, normalmente em estreita
articulao com o Poder Legislativo, em conjunto com as comisses de contas pblicas
(public accounts committees). Responde por 57% dos pases analisados na pesquisa acima,
tais como Inglaterra, alm de Sucia, Canad, frica do Sul e Chile.
ii. corte de contas tribunal colegiado com poderes quase-judiciais em matrias
administrativas, que comumentemente age como tribunal administrativo. Este modelo
seguido por 13% dos 126 pases avaliados pelo INTOSAI em 2001, incluindo Portugal,
Grcia, Frana, Uruguai e Brasil (MELO, 2007).
iii. conselho de contas (audit board) agncia colegiada de auditores independentes
sem poderes judiciais, que auxiliam o Poder Legislativo. Na pesquisa citada acima, responde
por 30% dos casos, incluindo Alemanha, Japo e Argentina.
O modelo de auditor-geral no envolve funes judiciais. A ao do controle
exercida pelo Poder Legislativo, a quem cabe deliberar sobre recomendaes e encaminhar
eventuais sanes. Em muitos casos o auditor servidor do Legislativo. Os planos de
trabalho so, em geral, discutidos no mbito das comisses de contas pblicas. Como este
modelo adotado normalmente por regimes parlamentaristas, a responsabilizao implcita
no exerccio do controle est estreitamente associada formao dos gabinetes (MELO,
2007). Os trabalhos envolvem auditoria financeira e de performance, normalmente do
exerccio anterior.
O modelo de conselho de contas similar ao anterior, exceto pela existncia de
colegiado de auditores. Os membros do colegiado podem agir autonomamente ou de forma
conjunta e seus mandatos podem ou no ser coincidentes. Seu produto principal consiste em
recomendaes ao legislativo, que determina funes cabveis.
O modelo de corte de contas ou tribunal de contas, adotado no Brasil, tem por
principal caracterstica o controle jurisdicional, que lhe imputa capacidade de julgamento de
contas e imputao de responsabilidade. Sua estrutura organizacional centrada em um
colegiado de juzes. Os membros gozam de estabilidade e vitaliciedade no cargo, vantagem
maior do que do cargo de auditor-geral. Exercem anlise de legalidade e conformidade de
um ou mais exerccios.

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Em alguns pases, principalmente naqueles de tradio de public law como

Portugal, Espanha e Grcia, a corte tem um papel judicirio e mantm forte independncia
no somente do Poder Executivo, mas tambm do Legislativo. As contas dos agentes
pblicos, exceto chefe do Executivo, so julgadas pelo prprio tribunal que funciona como
rgo judicial de ltima instncia. As contas do governo so julgadas pelo Legislativo
mediante parecer prvio do rgo de controle.
Santiso (2006), no entanto, apontou no haver relao entre modelo de controle e
efetividade. Isto significa que a forma de estruturao do controle no pas, seja por meio de
tribunal de contas seja por meio de conselho ou controladoria-geral no afeta o resultado da
poltica. Outros so os aspectos relevantes a esta anlise, tratados a seguir.

1.2. DILEMAS DO CONTROLE

Comumente se discute, e no apenas no Brasil, que a poltica de controle da gesto
pblica tem baixa efetividade. Esta seo aprofunda a discusso sobre o que efetividade do
controle, quais as causas em debate e seus principais impactos.

1.2.1. Efetividade da poltica de controle da gesto pblica

As agncias de controle pelo mundo costumam criar indicadores para mensurar sua
efetividade. Muitos destes indicadores so baseados em economia potencial gerada direta ou
indiretamente pelas aes de controle (Santiso, 2007). No Brasil, o TCU adota estratgia
similar e compara as economias potenciais s despesas do rgo, gerando um indicador de
custo-benefcio. No h, porm, garantia de consistncia dos dados e, como apontado por
Speck (2000), a mensurao de benefcios potenciais do TCU tem por objetivo central
legitimar sua existncia e no necessariamente quantificar eficincia ou efetividade.
Neste sentido, a International Organization of Supreme Audit Institutions
(INTOSAI), rgo de articulao internacional de instituies de controle pblico de vrios
pases, traz uma contribuio mais genuna ao tema e aos objetivos deste estudo. A
organizao entende por controle efetivo aquele que fornece razovel segurana de execuo
da poltica pblica de forma ordenada, tica, econmica, eficiente e efetiva. Isto significa que
a gesto pblica deve ter sempre em vista o cumprimento dos requisitos de prestao de
contas, cumprimento dos normativos aplicveis e salvaguarda de recursos, evitando-se
perdas ou desperdcios (INTOSAI, 2004).

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Dessa forma, quando se diz que o controle pouco efetivo, significa que h baixa
responsabilizao dos agentes que cometem ilegalidades e pouco impacto do controle para
evitar ou corrigir os desvios existentes. Isto implica em enfraquecimento do ideal
democrtico de governo, pois acirra o descrdito social em relao atuao do governo e
impacta na sua governabilidade.
Deve-se atentar, porm, que este grau de efetividade do controle da gesto pblica vai
alm do mbito de atuao regimental de um nico rgo de controle. Mesmo que este tenha
competncia para julgar contas ou imputar responsabilidade e sanes, normalmente o
impacto de suas aes est relacionado tambm ao poder judicial, que necessita ser acionado.

1.2.2. Contribuio de Behn: Incongruncias do controle e os desafios da

governana
Vrias so as causas possveis para a baixa efetividade da poltica de controle. Esta
seo aborda duas explicaes possveis, no excludentes entre si: (i) incongruncia entre as
formas e os instrumentos de controle e a eficincia da gesto pblica; (ii) governana
insuficiente da poltica de controle.
As hipteses discutidas nesta seo no tm por objetivo serem exaustivas, mas sim
delimitar a anlise deste estudo emprico. De certo podem existir outros fatores a influenciar
a efetividade da poltica de controle. Alguns destes fatores dizem respeito ao contexto
institucional no qual se insere a poltica de controle e so tratados no captulo 4, que relata os
desafios e perspectivas futuras da poltica.
Behn (2001) prope o dilema do controle como o fato de que o cumprimento das
normas demandas no controle das finanas e do uso do poder pblico ser, muitas vezes,
incompatvel com o cumprimento das expectativas para promoo do interesse pblico e da
performance. O controle das finanas e dos abusos do poder pblico requer o cumprimento
restrito das leis e normas fixadas pelos diversos rgos do governo. A promoo do interesse
pblico

performance

demandam,

quase

sempre,

iniciativa,

criatividade,

empreendedorismo, flexibilidade e liderana.

Essa incompatibilidade se agrava quando se considera algumas particularidades da
evoluo recente do setor pblico. Por exemplo, as polticas pblicas tem se tornado cada
vez mais transversais e multifuncionais, alm de envolverem uma rede ampla de atores

15

pblicos e privados. Nesse contexto de crescente complexidade, acentuam-se os conflitos

preconizados no dilema do controle.
Essa incompatibilidade decorre, em grande medida, do fato de que as normas para
controle financeiro dos abusos do poder pblico so inspiradas em princpios tradicionais de
administrao pblica. No entanto, esses princpios demonstram ser inadequados para a
realidade dos governos contemporneos, gerando as seguintes falcias (BEHN, 2001 e
FREDERIKSON, 2002):
i. Falcia da Separabilidade, inspirada em Woodrow Wilson, preconiza a diviso
entre poltica e administrao, atribuindo a eficincia na burocracia como equivalente a uma
competncia neutra ou ao cumprimento do mandato fixado na lei ou nos planos aprovados
pelo Poder Legislativo. Portanto, a implementao da poltica pblica sempre uma ao
no-poltica;
ii. Falcia da Burocracia, inspirada em Max Weber, percebe que o sistema racionallegal, fundado em uma burocracia bem estruturada, resulta necessariamente em um sistema
mais efetivo e neutro e capaz de superar os problemas de coordenao, cooperao e
comunicao no setor pblico;
iii. Falcia da Eficincia, inspirada em Frederick Taylor, pressupe existir uma forma
eficiente e universal de realizar qualquer tarefa, cabendo ao gestor descobrir e implementar
essa forma de administrar.
Nesse contexto, tal dilema impe dois desafios importantes descritos por Behn
(2001). O primeiro conceber uma poltica de controle da gesto pblica que harmonize
aes e instrumentos voltados para o controle das finanas, dos abusos do poder pblico, das
aes voltadas para a promoo do interesse pblico e da performance dos programas
governamentais.
Essa nova poltica deve enfatizar elementos como confiana, cooperao e
aprendizagem, que tm sido pouco enfatizados na discusso recente sobre polticas de
controle em geral e especialmente no Brasil. No entanto, esses elementos so considerados
essenciais na discusso recente sobre instituies e polticas pblicas. H todo um arsenal de
instrumentos e estratgias de controle, que no foram construdos com base nas trs falcias
acima descritas, e que podem promover efetividade na ao pblica no contexto de
complexidade que hoje se enfrenta.

16

O segundo desafio da poltica de controle desenvolver uma estrutra de governana

que seja adequada presena de mltiplos atores atuando de maneira coordenada.
Reconhece, portanto, que a poltica de controle se d pela relao entre diversos atores
interdependentes e que seu sucesso, ou maior efetividade, depende da coordenao entre
eles.
A existncia de diversos rgos com funes de controle pode ser muito til poltica
na medida em que rene conhecimentos e expertises distintos com um mesmo objetivo,
aumentando assim as chances de sucesso da poltica.
Por outro lado, para que o sucesso ocorra necessrio que estes rgos coordenem
muito bem suas aes de forma a evitar duplicidade de esforos, incoerncias entre aes ou
lacunas. Estes aspectos so mais bem discutidos na seo 1.3 que discute a rede de poltica
pblica e suas implicaes.

1.2.3. Santiso e o desempenho dos rgos de controle

Santiso (2007) contribui para a anlise das polticas de controle ao investigar as
determinantes da efetividade da poltica. Em perspectiva comparada, o autor investiga a
qualidade dos rgos de controle de diversos pases da Amrica Latina, envolvendo quatro
indicadores bsicos: independncia, tempestividade, enforcement e credibilidade.
Independncia refere-se ao grau de autonomia do rgo de controle frente ao Poder
Executivo. A autonomia envolve a forma de nomeao e destituo dos dirigentes, alm da
administrativa, oramentria e operacional. A independncia garantia de imparcialidade e,
portanto, de credibilidade. Significa que o Poder Executivo no tem gerncia sobre o rgo,
suas prioridades e forma de trabalho.
A tempestividade refere-se celeridade com que os produtos do controle so
produzidos, tais como relatrios de auditoria, julgamento de contas etc. O pressuposto que
a celeridade aumenta o potencial benefcio da ao de controle, pois quanto mais demorada a
anlise e julgamento, menos recomendaes feitas tendero a manter sua validade ou a ser
plenamente atendidas (MELO, 2007).
Enforcement refere-se ao poder legal de fazer valer suas recomendaes e
julgamentos. Relaciona-se ao poder judicante dos rgos de controle. Por fim, a
credibilidade relaciona-se percepo que os atores relevantes tm quanto qualidade
tcnica e credibilidade institucional do rgo de controle. Este ltimo indicador , na

17

verdade, altamente correlacionado aos demais, pois a percepo dos atores formada a partir
de como julgam estes a independncia, tempestividade e enforcement do rgo, alm de
vrias outras possveis caractersticas no mapeadas.
A partir da anlise quantitativa destas quatro variveis o autor estabelece uma
mensurao de desempenho do controle por pas e uma comparao internacional (Figura 3 e
Tabela 1). O prprio autor argumenta, no entanto, que a mensurao do desempenho
institucional por meio destas variveis no suficiente para o entendimento completo da
efetividade da poltica de controle dos pases. A anlise de sua concluso de que o Brasil
apresenta ndice mximo de enforcement, por exemplo, j suscinta algumas questes, que
sero mais bem colocadas nos captulos 3 e 4.

Figura 3 ndice de desempenho institucional do controle Amrica Latina

Fonte: Santiso (2007).
Pas

Pas

Desempenho Institucional

Independncia

Credibilidade

Tempestividade

Tabela 1 ndice de desempenho institucional Amrica Latina

Fonte: Santiso (2007, p.203).

Enforcement

18

O autor pondera que a efetividade do controle depende de uma anlise sistmica e

no apenas baseada em qualidade das agncias de controle. H fatores de carter sociopoltico que se relacionam efetividade da poltica de controle da gesto. Ele ressalta que
sejam necessrios links ou interrelaes entre os rgos de controle e outros componentes do
sistema de controle fiscal. Trs so os links essenciais com Poder Legislativo, Poder
Judicirio e sociedade civil (SANTISO, 2006).
A relao do controle com o Poder Legislativo tem dois fatores principais. O primeiro
diz respeito legitimidade conferida ao rgo de controle, principalmente quando por meio
de Tribunal de Contas, relacionado hierarquicamente a este, como no caso brasileiro. Esta
legitimidade e apoio garantem credibilidade e enforcement ao rgo.
O segundo fator relacionado ao legislativo diz respeito ao controle poltico, ou seja,
aquele exercido por agentes polticos frente a ilcitos de outros agentes polticos. Estas
iniciativas denotam o papel moralizador da instncia representativa da democracia. Alm do
mais, quando o processo judicial destes agentes depende de autorizao do Poder
Legislativo, seu papel passa a ser essencial.
Nestes casos, a estrutura de incentivos criada pela lgica poltico-partidria
determinante. Sistemas partidrios fragmentados, sistema legislativo cooptado pelo Poder
Executivo e coalizes ps-eleitorais produzem um Poder Legislativo com baixo incentivo ao
controle poltico. Exceo aos episdios isolados de controle via alarme de incndio, usados
com intenes partidrias (MELO, 2007).
A relao do controle com o Poder Judicirio visa garantir enforcement s aes do
controle, uma vez que todas as decises em instncias administrativas podem ser
questionadas na esfera judicial. Baixa capacidade institucional e organizacional do judicirio,
lentido processual, exigncias formais excessivas, excesso de instncias recursivas, controle
poltico e corrupo nos tribunais so apontados por Melo (2007) como possveis problemas
do Poder Judicirio que afetam a efetividade da poltica de controle.
Por fim est a relao entre o controle e a sociedade civil, ou seja, o controle social.
Santiso (2006) e Melo (2007) ponderam que a participao civil em sanes por voto ou
mobilizao social essencial para criar incentivos ao controle. No entanto, admitem que a
estrutura poltica possa prejudicar esta instncia de controle. Partidos polticos pouco

19

institucionalizados e sistema de representao fragmentado dificultam a responsabilizao

dos agentes pelos cidados.

1.2.4. Impactos da baixa efetividade da poltica de controle

Alm da descrena no governo democrtico, a poltica de controle de baixa
efetividade tem muitas conseqncias danosas gesto pblica. A mais bvia conseqncia
no desperdcio de recursos empregados na poltica de controle, sendo que esta gera pouco
retorno sociedade.
Outro impacto negativo da falta de controle da gesto o baixo controle da
corrupo. Conforme abordado na seo 1.1, a corrupo tem efeito danoso sobre a
distribuio de recursos. A percepo de impunidade, ou seja, de incapacidade do estado de
punir agentes desviantes, agrava o risco moral (agente desviando-se das preferncias do
principal) e tende a incentivar o comportamento desviante, gerando aumento de atos de
improbidade (MELO, 2007).
Ademais, um controle no eficiente significa que no h gerao fidedigna de
informaes sobre as aes dos governantes, criando o problema da seleo adversa
(principais sem informaes para selecionar agentes). Isto torna difcil aos cidados a
distino, na hora da escolha eleitoral, entre governantes mprobos ou no (MELO, 2007).
Santiso (2006), ao realizar estudo sobre qualidade de rgos de controle na Amrica
Latina, aponta forte correlao entre efetividade do controle e menor grau de corrupo
nacional (Grfico 1). Embora se tenha reservas quanto mensurao do desempenho do
controle, conforme destacado na seo anterior, e embora no seja possvel estabelecer uma
relao causal entre os temas, a constatao sinaliza para possveis efeitos dissuasores da
ao de instituies de controle sobre ilcitos cometidos por agentes pblicos (MELO,
2007).

20

Grfico 1 - Desempenho do controle VS. Corrupo1

Fonte: Santiso (2006).

Outra conseqncia da baixa eficincia do controle est no desperdcio da

oportunidade de contribuir para a melhoria da eficincia da gesto pblica ou controle de
performance, um de seus papis centrais, conforme discutido na seo 1.1.2.
No obstante no contribuir para a melhoria da gesto, o controle pouco efetivo pode
agravar a ineficincia da gesto pblica ao gerar regramentos inconsistentes ou excessivos
quanto s diretrizes e procedimentos que os rgos pblicos devem seguir. Isto pode
acarretar insegurana aos gestores pblicos, aumento dos custos transacionais e excesso de
formalismo burocrtico que prejudica a eficincia das polticas controladas.
Mainswaring (2003, p.4) pontua que governos assoberbados por mecanismos e
agncias de controle e sano em excesso tendem a manter-se imobilizados ou a diminuir
suas iniciativas de gesto. Desta forma, tendem a no atingir as expectativas dos cidados
quanto a polticas pblicas e so comumente entendidos como inaptos, indecisos e pouco
efetivos.
O grfico abaixo de Santiso (2006) demonstra forte correlao entre qualidade do
controle e eficincia da burocracia. Esta constatao tem duas implicaes possveis, no
excludentes entre si. Governos que tem melhor eficincia burocrtica tendem a ter polticas
pblicas mais eficientes e, sendo a poltica de controle tambm uma poltica pblica, esta
tende a ser mais eficiente (maior qualidade). Outra explanao plausvel que a poltica de
controle eficiente tende a gerar aprimoramentos da gesto pblica por meio de seu
monitoramento constante contribuindo assim para a eficincia burocrtica em geral.

21

Grfico 2 - Desempenho do controle VS. Qualidade da burocracia2

Fonte: Santiso (2006).

Por fim, ODonnell acrescenta que se as responsabilidades de accountability existem

na letra da lei, mas as agncias tornam-se pouco efetivas devido a poderes superiores, a
consequncia no apenas facilitar a transgresso desses poderes, mas tambm o descrdito
das agncias (2003, p. 51/2, traduo nossa).

1.3. REDE E GOVERNANA DE POLTICAS PBLICAS

Conforme destacado, uma das caractersticas da poltica de controle da gesto

pblica, inclusive a brasileira, a necessidade de interrelao coordenada de diversos rgos,
muitas vezes de poderes diferentes (executivo, legislativo, judicirio e sociedade). A forma
como esta interrelao ocorre impacta diretamente na efetividade da poltica. Neste sentido,
entender a poltica de controle da gesto como uma rede de poltica publica e debater os
requisitos relacionados efetividade da poltica organizada em rede so pontos importantes
do estudo.
Esta seo tem por objetivo destacar os principais conceitos relacionados rede de
polticas pblicas e a importncia da coordenao de atores para sua governana. Este debate
auxiliar o entendimento da poltica brasileira de controle da gesto discutida nos captulos 3
e 4.
1

A mensurao da corrupo baseada em pesquisa do Banco Mundial (World Bank ndex WBI) realizada
em 2004, sobre grau de percepo de corrupo. Ver Santiso (2007, p. 218) para detalhes da metodologia
utilizada.
2
A mensurao de qualidade do servio civil baseada em estudo de Longo (2005) que comparou 21 pases da
Amrica Latina e Caribe, em 2004, por meio de cinco sub-ndices: eficincia, meritocracia, consistncia na
estrutura, capacidade funcional e capacidade de integrao. Ver Santiso (2007, p.17) para detalhes da
metodologia utilizada.

22

1.3.1. Redes de Polticas Pblicas

Bonafont (2004) traz uma definio comumente usada de redes de polticas (policy
network) como um conjunto de relaes relativamente estveis entre atores pblicos e
privados que interagem atravs de uma estrutura no hierrquica e interdependente, para
alcanar objetivos comuns com relao determinada poltica pblica.
Neste sentido, as polticas pblicas so entendidas como um processo social e
poltico, voltado para atender diversas finalidades ao mesmo tempo. Envolvem uma
multiplicidade de atores com determinada estrutura de poder, produto da deciso de atores
polticos interagindo entre si.
O conceito de rede pressupe que no h um nico ator detendo os meios para impor,
de forma isolada, uma determinada poltica pblica, da a necessidade de interao. Os
pontos chave deste conceito so: (i) atores autnomos entre si, ou seja, inexistncia de
hierarquia e; (ii) interdependncia entre os atores, dado que estes tem objetivos comuns que
dependem da ao ou recursos de outros atores para serem atingidos.
A anlise de redes d nfase governana ou anlises de intercmbio e cooperao
entre os atores ou grupos como unidade explicativa. A abordagem de rede explicita que a
anlise de polticas pblicas no pode ser entendida meramente como um processo de luta
entre grupos de interesse nem como resultado da ao autnoma e singular do Estado. O
Estado uma combinao de estruturas diferenciadas e sofre presso de diversos grupos de
interesse, conforme a poltica pblica analisada (BORZEL, 1998).
Marsh e Smith (2000) resumem a influncia dos atores nas redes por meio de trs
pressupostos: (i) os interesses e preferncias dos atores no so definidos unicamente em
termos de sua participao na rede; (ii) as restries e oportunidades do marco institucional
da rede no se produzem de forma automtica, mas dependem da interpretao dos diversos
atores e; (iii) os membros da rede tm formao e conhecimentos que influenciam sua
capacidade de aproveitar oportunidades ou negociar restries impostas pela configurao da
rede.
As idias dos atores e suas formas particulares de entender os problemas influenciam
as decises tomadas em coletividade. Os atores percebem os limites e oportunidades da
configurao da rede para atingir seus objetivos e participam do processo tendo em vista seus
interesses, capacidades e recursos disponveis.

23

Alm do mais, os atores so capazes de influenciar a tomada de deciso em nvel

macro ou de forma estratgica. Isto porque, quando tem poder de influncia para tal, os
atores criam rotinas e regras comportamentais no necessariamente definidas formalmente,
mas que influenciam o processo decisrio da rede, alterando o padro comportamental
aceitvel, por exemplo. Adicionalmente, quando h discricionariedade para os membros,
estes so capazes tambm de alterar as prprias configuraes ou estrutura formal da rede.
Assim, cada poltica pblica gera sua prpria rede ou emaranhado de atores, se
estrutura por meio de instrumentos prprios e segue uma dinmica distinta, na qual pode
predominar o conflito ou o consenso, em torno de objetivos e estratgias de ao
(BONAFONT, 2004).

1.3.2. Coordenao de Redes de Polticas Pblicas

Rogers e Whetten (1992) definem coordenao entre organizaes como processo
pelo qual duas ou mais organizaes criam e/ou adotam regras decisrias estabelecidas para
gerenciar seu ambiente comum de atividades. Neste sentido, coordenao de redes de
poltica pblica envolve racionalizao de atividades e concordncia em relao a
procedimentos e padronizaes comuns entre os diversos atores envolvidos (Bedi et al,
2006).
Peters (1998) destaca que a coordenao de redes de polticas pblicas envolve
interao e negociao entre as diversas partes envolvidas e um processo inerentemente
poltico. Neste sentido, somente h governana quando os atores estabelecem certo nvel de
consenso quanto aos objetivos pretendidos e quanto s atividades comuns.
Uma rede de poltica pblica com pouca governana amplia seus custos, inclusive
transacionais, desperdia recursos e reduz sua efetividade. Assim, para analisar a efetividade
de polticas pblicas necessrio, embora no suficiente, compreender sua estrutura de
coordenao ou governana envolvida na formulao e implementao da poltica.
Peters (1998) estabelece, conforme quadro abaixo, que quando h falhas de
coordenao a poltica pblica apresenta problemas relacionados redundncia, incoerncia
e lacuna, conforme quadro a seguir. As duas primeiras referem-se execuo de aes
concorrentes, a terceira refere-se omisso indevida.

24

Item
Redundncia
Incoerncia
Lacuna

Caracterstica
Execuo de atividades muito semelhantes com impactos semelhantes
Execuo de atividades com impactos conflitantes entre si
Inexecuo de atividade com impacto negativo

Quadro 2 Falhas de coordenao

Fonte: Traduzido e adaptado de PETERS (1998).

Redundncia significa uma mesma atividade sendo desempenhada por duas ou mais
organizaes. J a incoerncia refere-se ao estabelecimento de objetivos ou requisitos a um
mesmo pblico determinado de forma conflitante entre si. A lacuna refere-se a uma atividade
que deveria ser executada, mas no atribuio de rgo algum.
A soluo destas falhas depende de negociao entre os atores envolvidos, de forma a
melhor coordenar suas aes. Dos problemas relacionados a aes concorrentes, a
duplicidade tende a ser mais visvel ao pblico e de mais fcil soluo do que problemas de
incoerncia, que so mais problemticos. O primeiro problema requer ajustes quanto s
atribuies e funes especficas dos atores envolvidos, enquanto que o outro envolve a
rediscusso sobre a racionalidade da ao e pblico-alvo (PETERS, 1998).
Obviamente, a resoluo de tais falhas e a rapidez com que acontecem depende da
forma de relacionamento estabelecida entre os atores, permitindo maior ou menor
negociao e ajustes de conduta.
Fleury e Overney (2007) definem cinco nveis de reconhecimento entre atores na
formao de redes, sendo o maior deles a coordenao, destacados no quadro a seguir. O
primeiro nvel reconhecer a existncia de outro agente atuante na mesma poltica. O
segundo nvel envolve interesse em conhecer os demais atores, o modo como pensam e
agem.
Os demais nveis de reconhecimento, em escala crescente, envolvem conhecer.
Quando os que os atores se reconhecem e respeitam seus acordos mtuos, mas no esforamse em buscar maior integrao de suas aes, pode-se dizer que a governana da rede
baixa. Scharf (1994) define esta situao como coordenao negativa.
O nvel seguinte, estabelecido por Fleury e Overney, envolve colaboraes
espordicas entre os atores, em ambiente de reciprocidade de aes. O quarto nvel a
cooperao ou o compartilhamento de atividades e/ou recursos. Por fim, a coordenao
entendida como mais forte numa relao de associao, em que so compartilhados objetivos
e projetos.

25

Nvel
5. Associar-se
4. Cooperar
3. Colaborar
2. Conhecer
1. Reconhecer

Aes
Compartilhar objetivos e projetos
Compartilhar atividades e/ou recursos
Prestar ajuda espordica
Conhecimento do que o outro ou faz
Reconhecer que o outro existe

Valor
Confiana
Solidariedade
Reciprocidade
Interesse
Aceitao

Quadro 3 Nveis de Reconhecimento na Formao de Redes

Fonte: Fleury e Overney (2007).

Borzel (1998) ressalta que h dois problemas principais na coordenao de atores em

rede. O primeiro so os conflitos de interesse. Normalmente os atores so protetores com
relao a suas atribuies e autonomia, pois este espao legitima poder e recursos para si,
garantindo sua continuidade.
O segundo problema de ordem estrutural relacionado capacidade de governana
da rede em criar instrumentos de confiana e compromissos compartilhados. Os instrumentos
devem ser analisados conforme seus contextos scio-polticos e estruturas de incentivo, mas
devem ser sempre negociados, ou seja, construdos politicamente. Isto garante legitimidade
rede, uma vez que esta depende de consensos.
Tsai (2002) estabelece o termo coopetition ao ponderar que comportamentos
simultneos de competio e cooperao so comuns entre e intra-organizaes. Segundo o
autor, organizaes, ou mesmo departamentos intra-organizacionais, disputam recursos,
reconhecimento, prestgio e posio de mercado ou mbito de atuao. Ao mesmo tempo,
compartilham recursos, principalmente conhecimento, como fator de sobrevivncia.
Guardadas as devidas diferenas, possvel estender esta anlise de simultneos
interesses conflitantes e conciliatrios esfera pblica, justificando a necessidade de
coordenao, especialmente em um ambiente pautado por negociaes e barganhas em
detrimento de poder hierrquico, tal qual o ambiente de redes.
Rogers e Whetten (1982) afirmam que se faz necessrio atentar para trs aspectoschave coordenao. O primeiro fator refere-se diviso do campo de atuao. Dados os
recursos e espaos de atuao limitados, as organizaes pblicas competem entre si por
reconhecimento e justificativa de existncia, de forma a receber maior parcela de recursos e
espao de atuao, ou seja, maior poder relativo.
Quanto mais equivalentes os campos de atuao entre duas organizaes, maior
tendem a ser os conflitos por poder e, ao mesmo tempo, quanto mais difusa a distribuio de

26

poder, mais a poltica pblica requer coordenao pautada por instrumentos de negociao
direta e busca de coalizao (KICKERT, KLIJN e KOPPENJAN, 1997).
O segundo fator que influencia a cooperao refere-se compatibilidade de natureza
entre as organizaes. A cooperao entre organizaes pautada por relaes continuadas
de confiana e reputao. Por outro lado, as organizaes tm histricos, modos de atuao,
ideologias e valores particulares.
Quanto mais distintas suas estruturas e valores, mais distintas tendem a ser suas
idias sobre soluo dos problemas comuns e sobre a forma de atuao, o que tende a
dificultar estratgias de conciliao A probabilidade de cooperao entre os atores diminui
medida que as caractersticas e interesses dos atores so mais diferenciadas (PETERS, 1998).
Por fim, a cooperao est relacionada ao grau de interdependncia entre os atores.
As organizaes mantm certa dependncia mtua de recursos, seja na execuo de
atividades complementares ou na troca de conhecimento, o que exige cooperao para a que
ambas sejam bem sucedidas. Porm esta interdependncia no uma situao esttica, mas
decorre de reinterpretao das constantes interaes entre os atores. Tem a ver com as regras
estabelecidas ao longo do relacionamento, a distribuio de recursos entre as partes e sua
possibilidade de substituio (SCHARPF, 1994).
Em suma, quanto mais similares os campos de atuao das organizaes, maior tende
a ser a competio por atribuies e recursos e menor o compartilhamento de poder, gerando
conflitos. Por outro lado, quanto maior o grau de interdependncia e compatibilidade de
natureza entre elas, maior tende a ser a cooperao, gerando reciprocidade, conforme
destacado no quadro abaixo (ROGERS e WHETTEN, 1982).
Item
Campo de atuao

Caracterstica
Equivalncia de atribuies

Compatibilidade de
estruturas e valores

Distino de histricos e estruturas

organizacionais, diferena entre culturas
organizacionais

Interdependncia

Reconhecimento da necessidade de troca

de conhecimento e compartilhamento de
informaes

Quadro 4 Fatores da Coordenao entre Atores

Fonte: Traduzido de Rogers e Whetten, 1982.

27

Por certo, problemas complexos como os de coordenao requerem arenas para apoio
tcnico e troca de informaes, tais como comits ou grupos de trabalho, uma vez que no
so resolvidos em reunies espordicas. Estas instncias atuam de forma a subsidiar os
trabalhos conjuntos, assegurando foco, disseminando estudos, acompanhando metas e
mediando papis.
No obstante sua necessidade, a simples existncia de arenas de integrao no
condio suficiente para o estabelecimento da coordenao. Isto porque quando h
incentivos contrrios coordenao, comits interinstitucionais tendem a produzir solues
plausveis superficiais, como promoo de programas audaciosos de treinamento ou
investimento em tecnologias da informao, sem enfoque nos problemas reais. Como
resultados muitas vezes so observados arenas mais complexas e com estrutura mais
elaborada do que os resultados que efetivamente produzem (BEDI et al, 2006).
A hiptese quanto mais melhor postula que quanto mais rgos e instrumentos de
controle, mais efetiva tende a ser a poltica de controle. Este trabalho contesta esta idia e
aponta que a eficincia da poltica depende, dentre outros fatores, da coordenao entre os
rgos que compem a rede de controle.

1.4. INSTITUCIONALIZAO E MUDANAS EM POLTICAS PBLICAS

O desenvolvimento das instituies, a includos os processos de institucionalizao e

mudanas em polticas pblicas, constitui um importante item da agenda de pesquisa atual da
perspectiva neoinstitucionalista (PIERSON, 2004). Entender o desenvolvimento de polticas
pblicas ao longo do tempo e como se processam as mudanas em suas estruturas e aes
de suma importncia para entender seus resultados e impacto sobre a efetividade da poltica.
Esta seo tem por objetivo apresentar alguns conceitos importantes referentes ao
programa de pesquisa neoinstitucionalista, as diferentes perspectivas de mudana
institucional e os nveis de anlise de mudana em polticas pblicas. Estes conceitos sero
confrontados com os resultados encontrados pelo estudo no captulo 3.

1.4.1. Programa de pesquisa neoinstitucionalista

O neoinstitucionalismo visto por Frederickson e Smith (2002) como uma
metodologia, mais do que uma teoria, que agrega poder explicativo s instituies. Desta

28

forma, possibilita a anlise das mudanas em polticas pblicas do ponto de vista de

desenvolvimento institucional.
Embora haja conceitos diversos sobre instituies, elas podem ser vistas, em termos
gerais, como convenes legitimadas e relativamente estveis que atuam no aspecto
cognitivo das aes individuais, fornecendo categorias que moldam a forma de pensamento
social (MARCH e OSLSEN, 1989). So as regras do jogo, no entendimento de North, ou
juno de regras formais, ou seja, leis e constituies formalizadas, normas informais, tidas
como cdigos de conduta no formalizados ou escritos, e suas caractersticas de coero
(2005, p. 48).
Da anlise cognitiva das instituies depreende-se que estas so fruto das decises
passadas e atuais de uma sociedade e, de modo reverso, so a base para a construo desta
mesma sociedade no futuro (DOUGLAS, 1998). A estrutura institucional dependente e ao
mesmo tempo altera a cultura e contexto socio-poltico-econmico da sociedade a que se
refere. Quanto mais legtimas as instituies, maior o esquema de coero e
autopoliciamento que as cercam tornando-as parte da lgica social.
Considerando-se diferentes sociedades em um mundo complexo, no-repetitivo e em
constante alterao, pautadas por diferentes graus de assimetria de informao e diferentes
percepes de realidade, cada qual tender a construir problemas e solues que levem em
conta suas caractersticas prprias no que se refere a estoque de conhecimento e instituies.
Construiro, portanto, diferentes estruturas institucionais em resposta s suas diferentes
percepes (NORTH, 2005).
Assim, mais do que afirmar que instituies importam porque induzem estabilidade
em meio ao caos das escolhas coletivas, o institucionalismo contemporneo tem por objetivo
analisar quais os aspectos, dentre os diversos razoavelmente estveis existentes, considerados
essenciais s escolhas coletivas e que determinam resultados (DIERMEIER e KREHBIEL,
2003, p. 124).
Neste sentido, mudana institucional um dos assuntos mais instigantes atualmente,
pois um dos pontos-chave para o entendimento do desenvolvimento econmico e social ao
longo do tempo. A teorizao e estudos empricos sobre mudana institucional, no entanto,
tem bases diversas e muitas vezes so pouco consensuais, conforme abordado na seo
seguinte. H concordncia, entretanto, quanto a estud-las considerando suas caractersticas
na dimenso temporal, como pontuado por Tilly (2007).

29

1.4.2. Mudana institucional: diferentes perspectivas

As mudanas em polticas pblicas, tal qual outras mudanas institucionais, no so
lineares, ou seja, constantes ao longo do tempo. Decorrem de presses causadas por
alteraes no contexto do momento e so restringidas pelas experincias passadas da
sociedade. No h, no entanto, suficiente concordncia na literatura sobre as formas como
estas mudanas acontecem. Estudos empricos sobre mudana institucional so, muitas
vezes, pouco consensuais. E este segue sendo um campo de pesquisa profcuo
(BONAFONT, 2004; PIERSON, 2004).
Pierson (2004) avalia que longos perodos de estabilidade institucional seriam
seguidos por poucos momentos em que a oportunidade de reforma ou mudana aparece,
diminuindo sua resistncia. Mudanas nas condies ambientais, no balanceamento da
estrutura de poder social, presses por regimes democrticos, transformaes de larga escala
na estrutura social ou ainda efeitos institucionais no antecipados podem ensejar esforos
para mudanas institucionais.
A partir deste raciocnio, Pierson (2004) reconhece trs padres de mudana ou
inovao institucional ao longo do tempo: mudanas em camadas (layering), converses e
difuso. Mudanas em camadas referem-se a renegociaes parciais de alguns elementos da
estrutura institucional, enquanto sua maioria permanece inalterada. Trata-se de mudanas
realizadas incrementalmente ou em etapas, sem significativa alterao do status vigente em
curto prazo. A maioria das mudanas institucionais deste tipo devido resilincia
institucional ou resistncia a mudanas (p. 137, 153). Trata-se apenas de ajustes de menor
significao que no mudam o equilbrio institucional estabelecido.
North (2005, p. 62) tambm argumenta que as mudanas institucionais, sejam de
cunho poltico, econmico ou social, so na sua grande maioria incrementais, graduais e
constrangidas pelo passado. As mudanas tendem a ser incrementais porque alteraes em
larga escala seriam por demais conflituosas com as organizaes vigentes, tornando-se de
difcil implementao e socialmente muito custosas. Adicionalmente, as mudanas tendem a
ter path dependence, ou seja, so constrangidas pelo passado, porque a direo da mudana
incremental tem que ser coerente ao longo do tempo e adaptada estrutura institucional j
vigente, alm de ser norteada pela cultura e capacidade de aprendizado da prpria sociedade.
J converses institucionais referem-se a redirecionamentos de instituies vigentes
para novos propsitos, alterando substancialmente sua finalidade e seu papel na sociedade.
Estas mudanas institucionais podem ocorrer mesmo sem uma alterao formal, bastando

30

que suas atribuies sejam reinterpretadas. Estudos sobre as razes para tais alteraes em
geral ressaltam o papel das conseqncias no-planejadas, embora esta no seja a nica
explanao possvel (PIERSON, 2004, p. 138).
Por fim, a difuso institucional refere-se a completas alteraes institucionais, com
extino ou criao de novas organizaes baseadas em um consenso mais ou menos
estabelecido sobre o que seriam as melhores prticas institucionais a serem adotadas. Desta
forma, modelos so disseminados como referncia a ser seguida por diversas estruturas
sociais diferentes em um processo conhecido como isomorfismo institucional (PIERSON,
2004, p. 138).
Estudos recentes procuram superar a viso de equilbrio mais ou menos estvel das
instituies acompanhado de momentos de ruptura. O quadro institucional de uma sociedade,
segundo eles, nunca completamente coerente ou estvel, havendo sempre espao para
mudanas (THELEN, 2004). Estes estudos discordam, portanto, da idia de equilbrio
natural das instituies e focam em anlises de institucionalizao que no envolvem
necessariamente conjunturas de grandes mudanas ou choques provocados por mudanas
exgenas. A mudana institucional e, principalmente as relacionadas a polticas pblicas so
vistas como um contnuo processo de negociao (BONAFONT, 2004).
Streeck e Thelen (2005) afirmam que algumas vezes as mudanas institucionais so
abruptas ou incisivas. No entanto, este tipo de mudana no constitui a maioria das
alteraes institucionais e no so necessariamente as mais importantes. Neste sentido,
fazem uma distino entre processo de mudana e resultado da mudana, conforme quadro
abaixo.

Processo de
mudana

Resultado da mudana
Continuidade

Descontinuidade

Incremental

Reproduo por adaptao

Transformao gradual

Abrupto

Sobrevivncia e retorno

Quebra e substituio

Quadro 5 Tipos de mudana institucional: processos e resultados

Fonte: Traduzido de STREECK e THELEN (2005, p. 9).

Pierson e outros defendem que as mudanas que produzem resultados mais

impactantes, ou seja, que provocam descontinuidade so aquelas produzidas por alteraes

31

abruptas. As mudanas de cunho incremental seriam, nesse caso, adaptativas e destinadas a

manter a continuidade institucional (PIERSON, 2004).
Streeck e Thelen (2005), no entanto, acrescentam duas outras possibilidades de
mudana. Uma delas de haver mudanas incrementais que provoquem uma transformao
gradual, mas contnua nas instituies e gerem, portanto, uma descontinuidade. Isto pode
ocorrer porque as mudanas nem sempre ocorrem nas estruturas institucionais, mas nos seus
propsitos ou formas de ao. Estas mudanas so entendidas como graduais ou
incrementais, mas podem gerar uma mudana significativa na instituio. Outra
possibilidade aventada de haver mudanas abruptas, mas cujo resultado seja de relativa
manuteno das instituies vigentes.
Ao

voltar

sua

ateno

para

as

mudanas

incrementais

com

resultados

transformadores, Thelen (2004) e Streeck e Thelen (2005) ampliaram a anlise de

possibilidades das formas de mudana institucional. Neste sentido, detalham cinco tipos de
transformaes institucionais graduais, porm relevantes, conforme quadro.

Displacement
(deslocamento)

Definio
Crescimento
gradual
de
instituies
previamente
subordinadas (abandono de uma
instituio em detrimento de outra)

Detalhamento
- incoerncia institucional abringo espao para
comportamento desviante;
- cultivo ativo de nova lgica da ao;
- redescobrimento e ativao de recursos institucionais
dormentes ou latentes;
- invaso ou assimilao de prticas estrangeiras.
- rpido crescimento de novas instituies criadas sobre as
previamente existentes;
- desvio de recursos institucionais previamente existentes
para novas instituies;
- presuno de instituies fixas desestabilizadoras;
- negligenciamento deliberado de adaptaes de
instituies existentes a novos contextos;

Layering
(acrscimo em
camadas)

Novos elementos agregados a

instituies j existentes que
gradualmente alteram seu status e
estrutura (crescimento diferencial)

Drift
(deslisamento)

Negligenciamento da manuteno
de uma instituio (negligncia
deliberada)
Readequao de instituies a gaps entre regramentos e atuao real devido a:
novos
propsitos - limitaes na previso (conseqncias no planejadas no
(redirecionamento, reinterpretao) desing institucional);
- ambigidade intencional nas regras institucionais;
- subverso ou reinterpretao de regras;
- mudanas no contexto e nas coalizes.
Desmantelamento
gradual
de - as aes institucionais alterao as precondies e
instituies ao longo do tempo exaurem seu objetivo de ser;
(reduo do grau de importncia)
- mudanas nas relaes entre custo e benefcio (retornos
decrescentes);
- existncia de limites ao crescimento institucional.

Conversion
(converso)

Exhaustion
(exausto)

Quadro 6 Mudana Institucional: cinco tipos de transformao gradual

Fonte: Traduzido e adaptado de STREECK e THELEN (2005, p. 31, traduo nossa).

32

Uma das formas de transformao institucional gradual o displacement ou

deslocamento institucional. Trata-se da mudana no grau de importncia, status ou amplitude
de atribuies dentre instituies j existentes ou de crescimento de uma em detrimento de
outra. As mudanas podem ocorrer devido ao descrdito quanto a instituies existentes ou
devido emergncia de novo pensamento aliado a novas instituies (STREECK e
THELEN, p. 19/20).
As mudanas de carter endgeno so aquelas em que h redescobrimento ou
reativao de instituies pr-existentes devido a mudanas no contexto ou na liderana
destas organizaes crescentes, por exemplo. Outra possibilidade de mudana se d com a
invaso ou importao de instituies e prticas estrangeiras, por meio da difuso de boas
prticas por organizaes de alcance internacional.
Outra forma de mudana institucional possvel se d por layering ou mudana em
camadas. Este tipo de mudana entendido normalmente como emendas ou adies
objetivando o refinamento ou correo de instituies dominantes. Estas alteraes, no
entanto, vo gradualmente provocando mudanas profundas nas instituies existentes
(crescimento diferencial), o que tende a provocar uma maior incongruncia institucional,
com a convivncia de regramentos muitas vezes conflitantes.
Por se dar de forma mais velada e gradual, este tipo de mudana s desperta ateno
numa anlise temporal de mdio ou longo prazo e no costuma mobilizar foras contrrias
suficientes para impedir seu alastramento.
O drift ou deslisamento consiste na negligncia de manuteno de determinada
instituio de forma que sua estrutura se torne ultrapassada frente s mudanas em contexto
existentes. A instituio torna-se assim subjugada devido deliberada inao.
Diferentemente dos processos de layering, a converso no se d por emendas ou
adies graduais, mas por claro redirecionamento de instituies pr-existentes a novos
propsitos, funes ou modo de operao. Estas alteraes podem atender a mudanas nos
contexto ou a mudana de atores-chave, que passam a direcion-las de acordo com sua
percepo de interesses (STREECK e THELEN, p. 26).
Esta forma de mudana normalmente se d quando h uma contestao poltica de
funes ou propsitos que a instituio deve servir. O gap entre o design da instituio e sua
implantao ao longo do tempo pode produzir descompassso entre as regras estabelecidas e o
que se espera delas na prtica.

33

Os autores detalham quatro possveis razes para tais gaps: (i) limitao na previso,
ou seja, impossibilidade de antecipar todas as possveis conseqncias e reaes de uma
instituio planejada; (ii) ambiguidade intencional do regramento institucional, ou seja,
abertura a certo grau de discricionariedade de ao de forma a adaptar sua interpretao a
contextos diversos; (iii) subverso ou reinterpretao de regras, que significa que os atores
atuantes, mesmo que no tenham participado do design institucional, tem poder de alterar
sua implantao por meio da reinterpretao das regras estabelecidas e; (iv) mudanas
contextuais e em coalises, ou seja, alteraes ao longo do tempo nas condies externas
tendem a influenciar uma reviso da atuao institucional.
Por fim, a exausto da instituio consiste na queda gradual de seu status e funes
ao longo do tempo. Trata-se do desuso de determinadas instituies, mesmo que no extintas
formalmente. Embora o colapso neste caso seja gradual, a mudana tende a gerar uma
alterao radical nas instituies relacionadas, mais do que simples mudanas incrementais.
Por fim cabe destacar dois pontos relacionados efetivao da mudana institucional.
Streeck e Thelen (2005) enfatizam que as mudanas tendem a ser mais efetivas se os atores
estiverem dispostos a pagar o preo pelo comportamento incongruente decorrente das
alteraes, ou seja, investir no cultivo de novos padres. Por exemplo, a promoo de novas
instituies ou mesmo mudanas nas existentes requer o investimento de recursos e poder
em novas formas de coordenao (STREECK e THELEN, p. 21).
O segundo ponto relacionado efetivao da mudana institucional diz respeito ao
apoio mtuo de foras endgenas e exgenas instituio. Mudanas institucionais so
frequentemente decorrentes de foras ou impulsos de mudana endgenos, ou seja, de
alteraes propostas ou apoiadas por atores internos instituio, mas requerem o impulso
de uma fora exgena maior para serem ativadas. Estas mudanas que encontram respaldo
interno tendem a produzir processos de mudana mais corerentes e promover a base para
novas lgicas de ao (STREECK e THELEN, p. 22).

1.4.3. Nveis de mudana em polticas pblicas

Hall (1993) utiliza-se de nova perspectiva para definir trs nveis de mudana em
polticas pblicas: as de primeiro nvel supem uma transformao nas caractersticas ou
aspectos tcnicos dos instrumentos utilizados para alcanar um objetivo concreto. As
mudanas de segundo nvel supem uma modificao nos instrumentos utilizados para

34

alcanar o objetivo, indo alm dos aspectos tcnicos e dos instrumentos. Esses dois nveis de
mudana so do tipo incremental, pois mantm uma dinmica de continuidade elevada e
esto condicionadas pelo legado histrico. J as mudanas de terceiro nvel supem
transformaes nos objetivos das polticas pblicas e refletem um processo distinto
caracterizado pela adoo de um novo paradigma.
Ospina (2002) se refere a cinco dimenses ou nveis de anlise em polticas pblicas
definidas por Merilee Grindle como: (i) os recursos humanos de uma organizao; (ii) a
organizao em si; (iii) o conjunto de organizaes com as quais se relaciona para funcionar
efetivamente; (iv) o contexto institucional do setor pblico e; (v) o entorno scio-polticoeconmico no qual se enquadra o setor pblico. Estas dimenses so utilizadas pela autora
para avaliar a construo de capacidade institucional de um governo ao longo do tempo.
Esta viso permite inserir o nvel de rede de atores na anlise de desenvolvimento de
polticas pblicas como um nvel intermedirio entre a anlise organizacional e a anlise do
contexto institucional da poltica. Neste sentido, a poltica pblica formada por uma rede de
organizaes, sendo necessrio analisar tanto cada ator individualmente, a interrelao entre
eles e a relao entre estes e o contexto institucional que molda a poltica para se entender de
forma aprofundada suas principais mudanas e impactos na efetividade de seus resultados.

1.5. DESTAQUES DA REVISO DE LITERATURA

Estudos recentes demonstram que a corrupo um fenmeno decorrente,

principalmente, de fragilidades institucionais diversas do pas. Estas fragilidades prejudicam
a accountability e o controle da gesto pblica nacional. Dentre estas fragilidades
institucionais este estudo enfoca a poltica de controle e suas deficincias.
Os rgos de controle podem ser entendidos como agncias estatais com a misso de
fiscalizar as finanas pblicas, verificando e assegurando sua confiabilidade por meio de
relatrios de auditorias e recomendaes, dentre outros instrumentos (SANTISO, 2006). O
controle da gesto envolve monitoramento e apoio gesto pblica, no apenas ao contra
ilegalidades. Assim, so entendidos como um dos componentes da accountability horizontal
(ABRUCIO e S, 2006; ODONELL, 2003).
O controle da gesto pblica normalmente exercido pelos poderes Executivo e
Legislativo, que tm atribuies formais e especficas para monitoramento e controle legal

35

das aes governamentais. O controle realizado pelo Executivo sobre sua burocracia
chamado de controle interno. J o controle exercido pelo Poder Legislativo sobre o
Executivo chamado de controle externo.
Existem diferentes formas, ferramentas e temporalidade para se exercer o controle.
Cada combinao tem diferentes objetivos e gera diferentes impactos nas polticas pblicas.
Por exemplo, um controle concomitante ao pblica e que averigue quesitos de
performance capaz de aferir aspectos relacionados eficcia do programa e tem um carter
preventivo no sentido de poder corrigir eventuais irregularidades antes da concluso da ao.
Entende-se, neste caso, por controle efetivo aquele que fornece razovel segurana de
execuo da poltica pblica de forma ordenada, tica, econmica, eficiente e efetiva. Isto
significa que a gesto pblica deve ter sempre em vista o cumprimento dos requisitos de
prestao de contas, cumprimento dos normativos aplicveis e salvaguarda de recursos,
evitando-se perdas ou desperdcios (INTOSAI, 2004).
Dessa forma, quando se diz que o controle pouco efetivo, significa que h baixa
responsabilizao dos agentes que cometem ilegalidades e pouco impacto do controle para
evitar ou corrigir os desvios existentes. Deve-se atentar que este grau de efetividade do
controle da gesto pblica vai alm do mbito de atuao regimental de um nico rgo de
controle.
Alm da descrena no governo democrtico, a poltica de controle de baixa
efetividade tem muitas conseqncias danosas gesto pblica. Dentre elas est o
desperdcio de recursos pblicos, o incentivo ao comportamento desviante (MELO, 2007), o
agravo da ineficincia e da imobilidade ou indeciso da gesto pblica (MAINSWARING,
2003) e o descrdito das agncias de controle (ODONNELL, 2003).
Santiso (2007) estudou organizaes de controle em diversos pases da Amrica
Latina e afirma que a efetividade com que o controle exercido no depende do modelo
organizacional definido (auditoria-geral, corte de contas ou conselho de contas). No
depende

tambm

de

fatores

valorados

tais

como

independncia,

credibilidade,

tempestividade e enforcement. Segundo o autor, fatores de carter scio-poltico, alm de

interrelaes entre rgos de controle e outros componentes do sistema de controle fiscal so
essenciais efetividade da poltica.
Behn (2001) levanta dois dilemas enfrentados pelo controle atualmente e que
impactam diretamente na efetividade da poltica, quais sejam: (i) incongruncia entre as

36

formas e os instrumentos de controle e a eficincia da gesto pblica; (ii) governana

insuficiente da poltica de controle.
O primeiro dilema refere-se ao fato de que o cumprimento das normas no controle
das finanas e no abuso do poder pblico pode ser, muitas vezes, incompatvel com o
cumprimento das expectativas para promoo do interesse pblico e da performance. Isto
porque o primeiro lida com o cumprimento restrito das leis e normas fixadas enquanto o
segundo depende de iniciativa, criatividade e flexibilidade da gesto pblica, fatores difceis
de serem conciliados.
O segundo dilema diz respeito necessidade de coordenao de atores para eficincia
da poltica de controle, uma vez que a poltica de controle formada no por um nico ator,
mas por uma rede de atores com diferentes graus de interdependncia e interrelacionamentos
no-hierrquicos que necessitam cooperar entre si para atingir seus objetivos comuns em
relao poltica.
Uma rede de poltica pblica com pouca governana amplia seus custos, inclusive
transacionais, desperdia recursos e reduz sua efetividade. Assim, para analisar a efetividade
de polticas pblicas necessrio, embora no suficiente, compreender sua estrutura de
coordenao ou governana.
As percepes dos atores e suas formas particulares de aes influenciam as decises
tomadas em coletividade. Peters (1998) destaca que a coordenao de redes de polticas
pblicas envolve interao e negociao entre as diversas partes envolvidas e um processo
inerentemente poltico. Neste sentido, somente h governana quando os atores estabelecem
certo nvel de consenso quanto aos objetivos pretendidos e quanto s atividades comuns.
No entanto, isto no questo ordinria. Tsai (2002) estabelece o termo coopetition
ao ponderar que comportamentos simultneos de competio e cooperao so comuns entre
e intra-organizaes. Borzel (1998) ressalta que h dois problemas principais na coordenao
de atores em rede. O primeiro so os conflitos de interesse, pois os atores tendem a ser
protetores com relao a suas atribuies e autonomia, uma vez que este espao legitima
poder e recursos para si, garantindo sua continuidade. O segundo problema de ordem
estrutural relacionado capacidade de governana da rede em criar instrumentos de
confiana e compromissos compartilhados.
Quanto mais similares os campos de atuao das organizaes, maior tende a ser a
competio por atribuies e recursos e menor o compartilhamento de poder, gerando

37

conflitos. Por outro lado, quanto maior o grau de interdependncia e compatibilidade de

natureza entre elas, maior tende a ser a cooperao, gerando reciprocidade (ROGERS e
WHETTEN, 1982).
Outro ponto relevante para anlise da efetividade da poltica de controle brasileira o
estudo do seu processo de institucionalizao ao longo do tempo. Neste sentido, so
importantes os estudos recentes que procuram superar a viso de equilbrio mais ou menos
estvel das instituies acompanhado de momentos de ruptura, entendendo-as como um
contnuo processo de negociao (BONAFONT, 2004).
Streeck e Thelen (2005) afirmam que podem ocorrer mudanas que no
necessariamente afetam as estruturas institucionais, mas sim seus propsitos ou formas de
ao. Estas mudanas so entendidas como graduais ou incrementais, mas podem gerar uma
mudana significativa na instituio a mdio prazo, por exemplo, gerando portanto uma
descontinuidade na poltica pblica.
Os autores destacam cinco tipos de transformao gradual: deslocamento, layering
(camadas), deslisamento, converso e exausto. Dois merecem destaque. O layering
entendido normalmente como emendas ou adies objetivando o refinamento ou correo de
instituies dominantes. Estas alteraes vo gradualmente provocando mudanas profundas
somente observadas claramente no mdio prazo. J a converso no se d por emendas ou
adies graduais, mas por claro redirecionamento de instituies pr-existentes a novos
propsitos, funes ou modo de operao.
Por fim cabe destacar dois pontos relacionados efetivao da mudana institucional.
Streeck e Thelen (2005) enfatizam que as mudanas tendem a ser mais efetivas se os atores
estiverem dispostos a pagar o preo pelo comportamento incongruente decorrente das
alteraes, ou seja, investir no cultivo de novos padres. O segundo ponto diz respeito ao
apoio mtuo de foras endgenas e exgenas instituio, ou seja, apoio concomitante de
atores internos e externos instituio.

38

CAPTULO 2 - MTODO DO ESTUDO

Este captulo apresenta o mtodo utilizado no estudo com vistas a investigar o

processo de institucionalizao da poltica de controle e seu impacto na efetividade. Est
dividido em trs sees. A primeira aborda a estratgia metodolgica utilizada e os nveis de
anlise abordados. A segunda seo apresenta as variveis analisadas. Por fim, a ltima
seo aborda a forma de coleta e tratamento das informaes. Nos captulos seguintes so
descritas as informaes encontradas, baseadas nas variveis definidas.

2.1. ESTRATGIA METODOLGICA E NVEIS DE ANLISE

A pesquisa foi estruturada como um estudo de caso que analisa o processo de

institucionalizao da poltica de controle da gesto pblica federal brasileira aps o
processo de redemocratizao, ou seja, ao longo dos ltimos vinte anos (1988 a 2008).
A partir do estudo sobre governana, institucionalizao e desenvolvimento de
polticas pblicas analisa-se a poltica de controle da gesto pblica federal como um
conjunto de instituies que interagem dentro do contexto scio-poltico-econmico
brasileiro. O contexto restringe o desenvolvimento da poltica, mas, ao mesmo tempo,
alterado por ela. Estudar mudana institucional requer, portanto, um estudo de perspectiva
histrica.
No entanto, para avaliar o impacto das mudanas institucionais na efetividade da
poltica de controle, no basta adotar um estudo de narrativa histrica. necessria a
utilizao de variveis tericas identificadas para dar maior robusts aos resultados
apresentados.
Neste sentido, este estudo procurou adotar, em parte, a metodologia definida por
George e Bennett (2004) como process tracing, cujo objetivo gerar e analisar dados
verificando mecanismos causais ou processos, ou eventos, aes, expectativas, e outras
variveis intervenientes que ligam possveis causas e efeitos observados (2004, p. 206).
Ainda segundo os autores, o estudo de caso o mtodo mais adequado para
operacionalizar esta forma de anlise, mas neste caso trata-se de um estudo de caso mais
rigorosamente definido, por explicitar variveis e forma de anlise. Assim, ao relacionar as
variveis que servem ao processo causal do fenmeno em anlise, a metodologia do process

39

tracing procura (i) identificar padres de resultados, (ii) incluir variveis no consideradas
em estudos de caso comparados e (iii) checar se anlise espria (p. 215).
No entanto, o uso de process tracing depende de variveis tericas previamente
definidas:
Process-tracing provides a strong basis for causal inference only if it can establish an
uninterrupted causal path linking the putative causes to the observed effects, at the
appropriate level(s) of analysis as specified by the theory being tested. (...) When data is
unabailable or theories are indeterminate, process-tracing can reach only provisional
conclusions. (GEORGE e BENNETT, 2004, p. 222).

Neste sentido, a pouca sistematizao da literatura existente sobre controle no que

tange suficincia de variveis de anlise previamente definidas prejudicou a utilizao do
mtodo em sua totalidade. Assim, foi possvel definir e investigar algumas variveis para
identificar os momentos-chave de mudana e as conseqncias para a efetividade da poltica,
porm no foi possvel investigar profundamente o processo causal da institucionalizao do
controle. Esta discusso retomada no captulo 5.
Com vistas a facilitar o entendimento do desenvolvimento da poltica de controle e
seus efeitos sob a efetividade da poltica, este estudo utiliza parte dos nveis de anlise
identificados em Ospina (2002), destacados na subseo 1.4.3, que podem ser visualizados
na figura a seguir. So propostos trs nveis de anlise da poltica de controle. O primeiro
nvel diz respeito s questes internas dos rgos de controle, sua estruturao, forma de
trabalho etc. O segundo nvel engloba a poltica pblica formada por uma rede de atores
atuantes. Refere-se interrelao e coordenao entre os diversos atores envolvidos na
poltica de controle. O terceiro nvel diz respeito ao contexto institucional scio-poltico no
qual a poltica de controle se insere.

40

Figura 4 Estrutura de anlise da poltica da institucionalizao do controle3

A anlise do captulo 3 concentra-se nos nveis um e dois, ou seja, nas caractersticas

individuais dos rgos responsveis pelo controle da gesto pblica e na coordenao entre
eles (governana da poltica de controle). Procura entender como as mudanas realizadas
nestas dimenses ocorreram e de que forma afetaram a efetividade da poltica.
O captulo 4 completa o estudo discutindo alguns desafios da poltica de controle.
Neste sentido, so abordadas algumas mudanas mais amplas referentes estrutura
institucional do pas (nvel trs), tais como a poltica de gesto administrativa e a estrutura
poltica do pas que afetam diretamente as decises de desenvolvimento da poltica de
controle.
As mudanas institucionais a serem analisadas no mbito dos rgos de controle
contemplam dois perodos de intensa mudana na poltica, quais sejam:
- 1988-1998 - mudanas constitucionais de cunho democrtico que impactaram nas
atribuies de controle e papel dos rgos relacionados;
- 1998-2008 reformas administrativas de cunho gerencial que acompanharam
reestruturaes nos rgos de controle e estruturao da rede.
A descrio do perodo anterior a 1988 serve de contextualizao do primeiro
momento de mudana analisado. Acredita-se que neste momento, 20 anos aps as primeiras

Elaborado pelo autor.

41

mudanas do perodo de democratizao e a alguns anos das mudanas impactantes mais

recentes, h razovel distanciamento histrico que permite anlise crtica mais apurada.
Ao debater o impacto das mudanas institucionais na efetividade da poltica de
controle, a anlise permite inferncias quanto a aspectos necessrios ao aprimoramento da
poltica que podem ser implantados futuramente, uma vez que se acredita que as mudanas
ora retratadas fazem parte de um processo que no cessou nas alteraes analisadas.
Tendo em vista a necessidade de estudo aprofundado e a grande quantidade de atores
pertencentes poltica de controle brasileira, este estudo enfoca principalmente os dois
principais rgos da poltica e nicos que possuem funes especficas e exclusivas de
controle da gesto: Tribunal de Contas da Unio (TCU), que executa o controle externo, e
Controladoria-Geral da Unio (CGU), que coordena o controle interno do Poder Executivo
Federal. No entanto, para uma viso mais ampla da poltica brasileira de controle e de sua
governana fez-se necessrio descrever, mesmo que de forma breve, a rede de controle e
seus principais atores.

2.2. AS VARIVEIS ANALISADAS

Foram selecionadas seis variveis de anlise do estudo que, de acordo com as

abordagens tericas discutidas no captulo anterior, impactam na efetividade da poltica de
controle. Cabe destacar, porm, que destas somente trs variveis (independncia,
tempestividade e enforcement) foram suficientemente definidas pela literatura sobre o tema.
Estas trs variveis foram desenvolvidas por Santiso (2007) para avaliar o desempenho de
agncias de controle, conforme discutido na seo 1.2.3. O prprio autor, no entanto, afirma
que estas variveis no so suficientes para explicar a efetividade da poltica de controle de
um pas.
Neste sentido, e com vistas a inserir variveis que fossem ao encontro das
explicaes tericas levantadas por Behn para a baixa efetividade da poltica (discutidas na
seo 1.2.2) este estudo adicionou outras trs variveis de anlise. Para a explicao sobre
incongruncia entre as formas e os instrumentos de controle e a eficincia da gesto
pblica, foi desenvolvida a varivel aplicabilidade. Com relao explicao terica da
governana insuficiente da poltica de controle, foi estabelecida a varivel governana.

42

A terceira varivel conceituada por este estudo a capacidade de atuao. Trata-se

de ponto comumente abordado pela literatura sobre o tema do controle da gesto pblica
brasileira e tido como impactante em sua efetividade. Piscitelli (1988), por exemplo, lembra
que no basta normativos bem estabelecidos sobre procedimentos de controle, preciso dar
estrutura e condies para que os rgos de controle o exeram. Castro (2008) discorre
tambm sobre a importncia da estrutura dos rgos de controle e de especializao do corpo
funcional.
As variveis so avaliadas nos diferentes momentos histricos analisados de forma a
destacar quais as mudanas, de que forma ocorreram e qual o impacto efetivo para a poltica.
O quadro a seguir destaca as variveis, sua definio e a dimenso utilizada para
mensurao.

1.

Varivel

Definio

Dimenses

Independncia

Grau de autonomia funcional: (i)

controle externo em relao ao
poder executivo; (ii) controle
interno em relao aos gestores
pblicos e presso do executivo.
Capacidade organizacional e
operacional para cumprir misso
institucional.

1.1. Nomeao e destituio do

dirigente;
1.2. Autonomia oramentria;
1.3. Autonomia operacional.
2.1. Recursos (pessoal,
financeiro, tecnolgico);
2.2. Capacitao tcnica.

2.

Capacidade de atuao

3.

Aplicabilidade

Utilidade potencial dos produtos

do controle (relatrios,
constataes, recomendaes)
para aprimoramento da gesto ou
responsabilizao de agentes.

3.1. Atribuies, competncias e

jurisdies legais;
3.2. Design do controle (tipo e
momento do controle).

4.

Tempestividade

Celeridade de produo de
relatrios e julgamentos.

4.1. Produo de relatrios de

auditoria e fiscalizao;
4.2. Julgamento dos relatrios.

5.

Enforcement

Poder legal para fazer valer suas

decises e recomendaes.

5.1. Grau de normatizao do

controle;
5.2. Poder de sano.

6.

Governana

Coordenao e
interrelacionamento com outros
rgos da poltica de controle.

6.1. Capacidade de articulao;

6.2. Canais de comunicao
formal e informal;
6.3. Intercmbio de
informaes.

Quadro 7 Variveis de anlise da institucionalizao da poltica de controle4

Elaborado pelo autor.

43

As variveis independncia, tempestividade e enforcement so baseadas no estudo de

Santiso (2007) quanto qualidade dos rgos de controle externo. Entende-se, porm, que
podem ser estendidas anlise do controle interno, havendo ressalva somente com relao
varivel independncia.
Santiso (2007) descreve a varivel independncia como autonomia em relao ao
Poder Executivo. No entanto, o prprio autor destaca que independncia no fim em si,
mas uma garantia de imparcialidade e credibilidade da atuao do rgo (SANTISO, 2007).
Este estudo entende, portanto, que as mesmas caractersticas so desejveis no controle
interno, na forma de independncia funcional.
Entende-se, neste caso, que a independncia do controle interno diz respeito aos
gestores pblicos. Trata-se de separao entre as atividades de execuo e prestao de
contas, sob responsabilidade dos gestores, e de controle da gesto, sob responsabilidade
apartada do controle.
Tempestividade refere-se celeridade na confeco de relatrios de auditoria e de
julgamento de contas, dentre outras atividades de controle. Diz respeito ao aproveitamento
da oportunidade de influir potencialmente no aprimoramento s polticas controladas ou na
pronta punio de casos de improbidade. Quanto mais rpido apresentado o resultado da
auditoria, por exemplo, maior possibilidade ter de influir na melhoria da poltica ou na
sustao de eventual prejuzo.
Enforcement diz respeito ao poder legal que os rgos de controle detm para fazer
valer suas recomendaes e decises decorrentes de aes de controle. O grau de
normatizao, ou seja, a existncia de dispositivos legais que determinem expressamente os
rgos e atribuies de controle, confere maior legitimidade ao controle e, consequentemente
s suas decises. A delegao de poder de sano a estes rgos tambm fator de grande
importncia para garantir enforcement do controle.
A varivel capacidade de atuao caracteriza se os rgos de controle dispem de
meios para execuo a contento das suas atribuies. As estruturas organizacional e
operacional conferem os instrumentos para a execuo dos fins propostos. Incluem recursos
materiais, humanos e financeiros, alm de capacidade tcnica dos membros e servidores.
Aplicabilidade refere-se qualidade ou adequao tcnica e, portanto, utilidade
potencial dos produtos do controle. Entende-se que os relatrios, constataes e
recomendaes tm duas finalidades principais. Uma diz respeito ao uso da avaliao do

44

controle para aprimorar a poltica pblica que coordenam. A outra se refere ao uso dos
produtos de controle para sano dos agentes mprobos e sustao/ressarcimento de
eventuais prejuzos.
Assim, a primeira utilizao dos relatrios de controle se d pelos rgos gestores da
poltica pblica controlada ou avaliada. A segunda utilizao cabe aos prprios rgos de
controle ou aos rgos do Poder Judicirio, Ministrio Pblico ou Advocacia-Geral da Unio
para promoo de responsabilizao civil e criminal de servidores, agentes pblicos e
empresas inidneas, alm do ressarcimento ao errio dos prejuzos causados.
Vale destacar que no nos cabe analisar se os gestores ou rgos outros fazem ou no
uso efetivo dos produtos do controle, o que depende de uma srie de questes, inclusive
polticas e necessita de uma anlise pormenorizada no desenvolvida neste estudo. Cabe
varivel apenas mensurar a utilizao potencial, ou seja, se os produtos do controle seriam de
utilidade finalidade proposta, quais sejam, aprimoramento da gesto pblica e/ou
responsabilizao de agentes mprobos e devoluo de desvios.
A mensurao da varivel aplicabilidade se d pela anlise de atribuies e
competncias do rgo de controle conjugado ao tipo de controle e momento em que
realizado. Avaliaes muito abstratas, por exemplo, que no contenham detalhamento de
aes potenciais ou dados do prejuzo verificado so de pouca utilidade prtica. Ao mesmo
tempo, controle a posteriori normalmente tem menor utilidade para melhoria da poltica
pblica do que um controle concomitante.
Por fim, a varivel governana investiga a capacidade de interrelacionamento e
coordenao entre os diversos rgos responsveis por aes na poltica de controle. Inclui
capacidade de articulao dos rgos de controle, canais de comunicao existentes entre
eles e intercmbio de informaes.
Este estudo entende que a anlise do conjunto dessas variveis ao longo do tempo
permite avaliar as mudanas na efetividade da poltica proporcionadas pelas mudanas
institucionais do perodo. Em termos gerais, quanto mais positivas cada uma das variveis,
maior a efetividade potencial da poltica de controle. Isto significa que o impacto de uma
ao de controle tende a ser mais positivo gesto pblica quanto maior a independncia e
capacidade de atuao dos rgos. Da mesma forma, quanto maior a tempestividade dos
relatrios e julgamentos, o enforcement e a governana entre os rgos de controle, maior a
efetividade potencial da poltica.

45

Por fim, cabe destacar que as variveis analisadas no so dicotmicas, mas sim
contnuas, ou seja, caracterizadas por graus ou nveis numa escala do nulo ao mximo. Por
exemplo, no se deve avaliar capacidade de atuao como existente ou no e sim em que
grau se configura.

2.3. PROCEDIMENTOS DE COLETA DE INFORMAES

George e Bennett (2004) ressaltam a importncia de fontes de dados diversas para

maior confiabilidade dos resultados apresentados em um estudo de caso, especialmente se
baseado em process tracing. Neste sentido, este estudo formado por partes
complementares, cada qual se valendo de fontes e formas de pesquisa distintas.
A coleta foi baseada na reviso de documentos e relatrios, assim como na realizao
de um conjunto de entrevistas nas quais as percepes dos entrevistados foram consideradas.
Os seguintes instrumentos de coleta de dados foram utilizados:

Pesquisa bibliogrfica;

Anlise documental:

Normativos;

Documentos internos dos rgos.

Entrevistas semi-estruturadas.
A pesquisa bibliogrfica foi utilizada no somente para a constituio da seo de

reviso de literatura e delineamento da forma de pesquisa. Foram levantados diversos

estudos legais-descritivos e de anlise histrica sobre os rgos de controle no Brasil, alguns
inclusive comparativos com outros pases. Estes foram fundamentais para a reconstituio
das mudanas institucionais da poltica de controle apresentadas nos captulos seguintes.
A anlise documental tambm foi de grande importncia, principalmente para
pesquisa de atribuies e formas de trabalho formalizadas. Foram utilizadas legislaes e
demais normativos relacionados, tais como as Constituies Federais de 1967 e 1988, Lei
Orgnica do TCU (Lei 8.443 de 1992), Leis de organizao do controle interno (Lei 10.180
de 2001; Lei 10.683 de 2003, Decreto 5.683 de 2006). Foram usados ainda documentos
produzidos pelos rgos, de acesso pblico, tais como relatrios de atividade, manuais de
trabalho e relatrios de auditoria operacional do TCU sobre controle interno.

46

O TCU emite relatrios trimestrais, consolidados anualmente, sobre suas atividades

que so entregues ao Congresso Nacional. A CGU elabora anualmente seu relatrio de
atividades, para compor prestao de contas do Presidente da Repblica, e relatrio de
gesto, prestando contas ao TCU. No entanto, estes tm poucos dados qualitativos que
auxiliem, por si, uma avaliao mais profunda de produtos, impactos gerados e efetividade.
Dessa forma, cabe ressaltar que as entrevistas constituram parte imprescindvel do
estudo. Frey (2000) aponta a utilidade do uso de entrevistas quando arranjos institucionais,
atitudes e objetivos dos atores envolvidos so importantes fontes de pesquisa. Este estudo
precisamente requer tais fontes para investigao de processos poltico-administrativos
internos dos rgos, especialmente no que se refere a processos organizacionais no
formalizados e fatores relevantes nos processos decisrios dos rgos analisados.
Para as entrevistas5 foi definida uma amostra qualificada de cinco atores
conhecedores do histrico de institucionalizao da poltica de controle brasileira e dispostos
a compartilhar suas experincias e impresses. Todos os entrevistados tm longa experincia
de trabalho e/ou pesquisa na rea de controle e a maioria deles participou intensamente das
mudanas descritas neste estudo. Segue o perfil dos entrevistados:

Entrevistado A - ocupante de cargo de alta direo na rea de controle interno durante

as dcadas de 1980 e 1990.

Entrevistado B - ocupante de cargo de alta direo na rea de controle externo

durante as dcadas de 1980 e 1990;

Entrevistado C - servidor de carreira da rea de controle externo desde 1987,

ocupante de cargos de direo na rea;

Entrevistado D - servidor de carreira da rea de controle interno desde 1994,

ocupante de cargo de direo na rea;

Entrevistado E professor, consultor legislativo, pesquisador sobre o tema do

controle da gesto pblica desde a dcada de 1980;
Todas as entrevistas foram realizadas no ms de junho de 2009. As entrevistas foram

semi-estruturadas e buscaram junto aos entrevistados: (i) melhor caracterizao das

mudanas institucionais realizadas no perodo; (ii) fatores condicionantes e motivadores das
mudanas ocorridas; (iii) percepo quanto ao impacto real ou efetivo de tais alteraes at o
5

As entrevistas foram realizadas em Braslia (DF), nos locais de trabalho dos entrevistados sempre que
possvel. Elas foram gravadas com autorizao e os arquivos de udio foram disponibilizados ao professor
orientador. No houve, no entanto, tempo hbil para reviso do texto por parte dos entrevistados, de modo que a
divulgao dos nomes no ser possvel nesta verso do estudo.

47

presente momento e; (iv) percepo quanto tendncia da poltica de controle para os

prximos anos. O roteiro das entrevistas encontra-se no Apndice I.
A anlise dos dados obtidos atravs dos diversos instrumentos foi consolidada tendo
em vista os objetivos especficos da pesquisa e as variveis definidas e so descritos no
captulo seguinte.

48

CAPTULO 3 - INSTITUCIONALIZAO DA POLTICA DE CONTROLE

Este captulo consiste na anlise pormenorizada dos ltimos vinte anos (1988 a 2008)
de institucionalizao da poltica de controle da gesto pblica federal. A primeira seo faz
um rpido retrospecto deste a estruturao do controle da gesto pblica at a
redemocratizao brasileira. Esta seo propicia uma viso histrica da poltica e
contextualiza a anlise pormenorizada dos ltimos vinte anos, descritas nas duas sees
seguintes.
A seo dois trata do perodo 1988 a 1998, poca em que houve mudanas de cunho
democrtico que impactaram na estruturao da poltica de controle. A seo trs aborda o
perodo 1998 a 2008 em que houve reformas administrativas de cunho gerencial que
propiciaram mudanas na poltica de controle.
Com o objetivo de estabelecer a relao entre as mudanas realizadas e seu impacto
na efetividade da poltica, esta anlise baseada nas variveis identificadas como
impactantes na efetividade da poltica, quais sejam: independncia, capacidade de atuao,
aplicabilidade, tempestividade, enforcement, credibilidade e governana.
O resumo das mudanas e a conseqente anlise do desenvolvimento da poltica de
controle e seu impacto sobre a efetividade so apresentados na seo quatro.

3.1. PERODO DE ESTRUTURAO DO CONTROLE 1891 a 1988

A concretizao efetiva do controle nos moldes modernos, responsvel por garantir a

lisura dos gastos pblicos, se deu no incio do governo republicano. Desde ento, a poltica
de controle da gesto pblica sofreu inmeras modificaes, algumas alterando
sensivelmente sua estrutura, forma de atuao e atores envolvidos.
Aps estabelecer-se como rgo sob responsabilidade do poder executivo, na
Constituio outorgada em 1824, o controle burocrtico brasileiro evoluiu sensivelmente no
incio do governo republicano, porm com pressuposto distinto do original. Ponderava-se
que, para ser efetivo, o controle deveria ser exercido por organismo pblico independente
quele que efetivamente executa as atividades de arrecadao e execuo de gastos, ou seja,
por meio de um controle externo ao poder executivo (COTIAS e SILVA, 1998).

49

A estrutura de controle sobre a burocracia brasileira caminhou, assim, para a estrutura

usual na Europa Ocidental de Tribunais ou Conselhos de Contas, caracterizada por
composio colegiada e maior autonomia funcional, em detrimento de uma estrutura anglosax de Controladorias ou Auditorias-Gerais de maior vinculao funcional (CAMPELO,
2005).
O controle externo da gesto pblica federal passou esfera constitucional j na
primeira Carta do governo republicano que, em 1891, estabeleceu dentre as funes do Poder
Legislativo o controle externo dos gastos pblicos dos trs poderes a ser exercido por meio
de rgo auxiliar, o Tribunal de Contas (TCU), com a funo de liquidar as contas da receita
e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso (BRASIL,
1891).
A efetiva instalao do Tribunal, no entanto, deu-se apenas em 1893. Desde ento, o
controle externo foi aprimorado ao longo dos anos, ganhando maior disciplinamento. Suas
atribuies foram pouco a pouco ampliadas pelas Constituies democrticas e restringidas
nos perodos repressivos.
A Carta de 1937 enfraqueceu as atribuies do Tribunal de Contas e criou o ensaio de
um controle interno, instituindo, junto Presidncia da Repblica, o Departamento
Administrativo, com funes de fiscalizao e acompanhamento da atividade estatal. Tal
proposio, porm, no foi reproduzida na Constituio de 1946 (COTIAS e SILVA, 1998).
Durante a dcada de 1960, em meio reestruturao da gesto federal brasileira da
qual fizeram parte a padronizao das contas pblicas e a reorganizao da estrutura
burocrtica, e em meio deciso autoritria do governo de reduo das atribuies do Poder
Legislativo, o controle da gesto pblica foi remodelado, no que pode ser considerado o
primeiro ponto de inflexo em sua estrutura.
Existia, poca, um reconhecimento da importncia do controle da gesto. Seu
aprimoramento do controle era visto como essencial pretenso de descentralizao de
polticas preconizada pela Reforma. Por outro lado, havia concordncia quanto atuao
insatisfatria do controle tal como executado: Conforme colocado por Piscitelli: a Comisso
Especial de Estudos da Reforma Administrativa entendeu que a ao do Tribunal enfraquecia
a atuao das autoridades administrativas, diluindo responsabilidades, estimulando a
burocracia e aumentando os custos operacionais (1988, p. 24).

50

Pode-se dizer que a reforma do final dos anos 60 procurou criar um controle de
gesto com funes de auxlio real ao gestor, de apoio execuo das polticas pblicas, que
agilizasse a execuo das polticas. Por outro lado, procurou enfraquecer a interferncia do
controle externo ao Poder Executivo, reduzindo as competncias do TCU. Desta confluncia
surgiram as funes de controle interno.
A Constituio retirou a necessidade de registro prvio e julgamento prvio do
Tribunal de Contas da Unio sobre os atos e dos contratos geradores de despesas, mantendo
apenas a competncia para apontar falhas e irregularidades. Extinguiu, desta forma, o
controle global que o rgo mantinha sobre as despesas.
Embora o registro fosse mais formal do que real, pois o montante de despesas
pblicas submetido a esse controle no atingia 10% do total, fato que se retirou do TCU a
funo preventiva ou de orientao mais ampla (Piscitelli, 1988, p. 27).
As medidas cautelares possveis ao Tribunal tambm foram reduzidas por meio da
possibilidade do Presidente da Repblica se sobrepor ao deste, exceto no caso de
contratos, que deveriam passar pela anlise do Congresso Nacional. Por outro lado, a
Constituio de 1967 estendeu o controle externo aos demais poderes, instituindo, desde
ento, os sistemas de controle externo, a cargo do Poder Legislativo (SPECK, 2000).
A Lei 4.320, de 17 de maro de 1964, introduziu a funo de controle interno como
uma atividade de carter administrativo do gestor pblico. A Constituio de 1967 e o
Decreto-Lei 200, de 1967 foram alm e estabeleceram a organizao do controle interno da
gesto do Poder Executivo Federal como uma funo de apoio superviso ministerial.
De acordo com a Constituio de 1967:
Art 71 - A fiscalizao financeira e oramentria da Unio ser exercida pelo Congresso
Nacional atravs de controle externo, e dos sistemas de controle interno do Poder
Executivo, institudos por lei.
1 -O controle externo do Congresso Nacional ser exercido com o auxlio do Tribunal
de Contas e compreender a apreciao das contas do Presidente da Repblica, o
desempenho das funes de auditoria financeira e oramentria, e o julgamento das
contas dos administradores e demais responsveis por bens e valores pblicos. (...)
Art 72 - O Poder Executivo manter sistema de controle interno, visando a:
I - criar condies indispensveis para eficcia do controle externo e para assegurar
regularidade realizao da receita e da despesa;
II - acompanhar a execuo de programas de trabalho e do oramento;
III - avaliar os resultados alcanados pelos administradores e verificar a execuo dos
contratos.

51

Para operacionalizao das atribuies de controle interno foram criadas as

Inspetorias Gerais de Finanas (IGFs), sob responsabilidade do dirigente de cada Ministrio,
com as funes de administrao financeira, contabilidade e auditoria. Alm disso, o rgo
deveria cooperar com a atividade de acompanhamento da execuo do programa e do
oramento, esta a cargo da Secretaria Geral do Ministrio.
Piscitelli (1988) destaca que na poca os legisladores da Reforma Administrativa
pretendiam inclusive extinguir o Tribunal de Contas, substituindo-o pelo sistema de controle
interno. Por fim, assistiu-se a uma migrao parcial de funes do TCU para as IGFs em que
o controle interno passou a atuar de forma complementar ao controle externo.
Com esta nova configurao, o modelo de controle federal brasileiro at ento
vigente, baseado exclusivamente em controle externo, ampliou-se, ao menos no que se
referia ao Poder Executivo, com a criao de uma nova instncia. De fato, criou-se um
modelo de controle externo a cargo do TCU e controle interno submisso a cada um dos
Ministrios.
Os pesquisadores sobre o processo de constituio do controle interno so unnimes
quanto afirmao de que houve, neste perodo, real diminuio do mbito de atuao do
TCU, que passou de ator principal e ativo sobre o controle da gesto pblica ao papel
passivo de apreciar as anlises realizadas pelo controle interno, pelo menos no mbito do
executivo.
Embora a agilizao dos procedimentos administrativos e modernizao da
Administrao Pblica fossem entendidas como essenciais, o que dependia de certa alterao
nas competncias do TCU, pelo menos no que se referia anuncia prvia, parece ter havido
a criao de uma nova disfuno. Passou-se bruscamente de um controle com formalismo
burocrtico exagerado a um controle muito precrio em que faltavam condies para impedir
abusos (PISCITELLI, 1988). Isto em uma poca em que se assistiu uma descentralizao de
recursos e programas jamais feita, que necessitava de acompanhamento contnuo que no se
realizou.
Piscitelli (1988, p. 25) arriscou-se a analisar as mudanas da poca:
Em nosso entendimento, a criao do Sistema de Controle Interno encobriu pelo menos
em grande parte a convenincia que sentiu o Executivo: a) de neutralizar a ao do poder
poltico, fortemente influenciado ainda pela presena de representantes de governos
anteriores a 1964 no TCU (...); b) de centralizar e controlar praticamente todas as decises
em matria financeira (em relao qual a Constituio praticamente anulava a atuao do
Poder Legislativo); c) agir rapidamente, sem consultas, sem entraves.

52

O controle interno deveria ser mais gil e prximo ao gestor e apoiar o controle
externo. No foi isso, porm que se verificou. A fora perdida pelo Tribunal parece no ter
sido compensada pelos controles internos. Aps os discursos e a concluso da Reforma,
parece ter havido pouco interesse em fortalecer a instncia interna de controle, que cresceu
sem autonomia, sem status e sem capacidade de impor obrigaes aos gestores.
De fato, os dirigentes de IGFs comumente respondiam ao Secretrio-Geral, de
mesma posio hierrquica, ao invs de relatarem ao Dirigente da pasta. Os entrevistados D
e E pontuam que nem os prprios servidores de controle interno atribuiam-se credibilidade
poca. O primeiro responsvel pela posteriormente criada Secretaria Central de Controle
Interno afirmava, em estudos prvios, que as IGFs estavam tmidas, algo enfraquecidas,
longe ainda de cooperar com as Secretarias Gerais no acompanhamento da execuo do
programa e do oramento (Piscitelli, 1988, p. 55).
A inoperncia demonstrada pelo controle interno e o pouco apoio mtuo entre este e
o Tribunal, revelou uma crescente insatisfao e presso por mudanas que partiram
inclusive do Tribunal de Contas, que rejeitava o papel coadjuvante a que fora reduzido. Em
1977 o ento presidente do TCU, Glauco Lessa, situava o Tribunal numa viso mais ampla
de controle, o do mrito ou avaliao de resultados, enquanto ao controle interno afirmava
caber somente o controle da legalidade, que deveria ser fortalecido e, possivelmente,
centralizado (Piscitelli, 1988, p. 47).
Nesse sentido, a nova reforma do controle interno de 1979 foi uma resposta s
manifestaes pelo aprimoramento dos controles. Procurou melhor estruturar o controle
interno do Poder Executivo, mas sem, contudo, contentar-se com o papel que lhe pretendia o
Tribunal, de mero controle de legalidade.
As IGFs foram denominadas Secretarias de Controle Interno (CISETs), coordenadas
por uma Secretaria Central de Controle Interno, sob responsabilidade da Secretaria de
Planejamento da Presidncia da Repblica e no mais ao Ministrio da Fazenda, como o
rgo central antecessor. A figura abaixo ilustra os atores participantes da poltica de
controle poca.

53

Figura 5 Principais atores da poltica de controle da gesto pblica federal - 1967 a 19886

Neste perodo, as funes de controle interno foram expandidas e foram institudos

procedimentos reivindicados desde a Reforma Administrativa. A auditoria dos rgos e
entidades passou a ser de competncia exclusiva do rgo central e concebida sob dois
enfoques: contbil - auditoria - e de programas - fiscalizao (Decreto 84.362/1979).
Procurou-se ganhar independncia frente aos gestores executores e status, no mais
se sujeitando sua autoridade. Porm, em 1985 estas mudanas foram de certo modo
interrompidas. A responsabilidade sobre a Secretaria Central de Controle Interno retornou ao
Ministrio da Fazenda (Decreto 91.150/1985).
Em 1986 foi criado o sistema de controle interno (Decreto 93.874/1986), mas as
atribuies do controle, porm, no sofreram alterao significativa neste ltimo perodo.
Foram mantidas, de forma geral, as funes de acompanhar de forma mais direta, sistemtica
e concomitante a gesto de recursos e contratos, organizando a prestao de contas e dando
parecer sobre sua legalidade, alm de ser responsvel por avaliar os resultados dos
programas governamentais, esta ltima funo que s viria a ocorrer efetivamente dali a
alguns anos (COIMBRA, 2006).
Em 1987 foi criada a carreira de finanas e controle, com o objetivo de conferir maior
especializao e motivao profissional aos servidores relacionados a estas funes
(Decreto-Lei 2.346, de 1987). No entanto, seu impacto demorou a ser sentido. A carreira foi
ocupada inicialmente por servidores de antigas funes administrativas do governo federal e
concursos pblicos para ingresso de novos servidores foram realizados somente no incio dos
anos 90.
6

Elaborado pelo autor.

54

J o TCU realizou um concurso em 1987, que possibilitou o incio da mudana de

perfil de seus servidores. Segundo o entrevistado C, a entrada dos novos servidores, a partir
do final da dcada de 1980, contribuiu fortemente para o processo de renovao dos
procedimentos de trabalho e, em termos mais gerais, da postura do rgo frente ao
Congresso Nacional, aos gestores pblicos e sociedade.

3.2. PERODO DE REDEMOCRATIZAO 1988 a 1998

Ao longo da dcada de 1980 a retomada do estado democrtico de direito conferiu

um novo grau de importncia poltica de controle de recursos pblicos e uma nova viso
sobre seu papel e estrutura. A nova perspectiva da poltica de controle buscou superar a
estrutura criada pela Constituio de 1967, vista como inadequada aos moldes democrticos
de governo.
Ambas as instncias de controle tiveram suas funes ampliadas (PESSANHA,
2004). Adicionalmente, outros rgos ganharam atribuies de controle dos recursos
pblicos, tais como Ministrio Pblico Federal, Advocacia Geral da Unio e o Departamento
da Polcia Federal.
A nova Carta gerou grande expectativa quanto s possibilidades de atuao do
controle na gesto pblica federal. Neste sentido, os entrevistados A e B concordam que a
Constituinte foi sensvel as proposies de ambos os rgos, que traziam modificaes
importantes. Inclusive algumas que s seriam colocadas em prtica pelos rgos anos depois.
O controle legislativo, visto neste momento como imprescindvel uma vez que
constitui parte dos freios e contrapesos do movimento democrtico, adquiriu novas
atribuies. O controle interno, institudo pela constituio anterior, permaneceu tendo por
uma das atribuies apoiar o controle externo, mas tambm recebeu funes extras, embora
no to bem detalhadas como as do Tribunal.
Dessa forma, a Constituio de 1988, nos artigos 70, 71 e 74, estabelece:
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da
Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada
Poder.

55

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do
Tribunal de Contas da Unio (...)
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada,
sistema de controle interno (...)

A importncia dada poltica de controle e a ampliao de competncias

constitucionais, devido ascenso da perspectiva democrtica, foi acentuada pelos
escndalos polticos na transio para os anos 90, segundo os entrevistados. Os episdios
relacionados ao esquema de desvio de recursos articulado por legisladores ocupados da
anlise da lei oramentria anual, cunhados anes do oramento, alm do prprio
impeachment do presidente Collor de Melo foram fatores que geraram uma comoo geral
que clamava por maior controle.
Estes fatores contribuiram para a aprovao da nova Lei Orgnica do Tribunal e para
a constituio da Medida Provisria que regulamentava o controle interno (CASTRO, 2008).
Os levantamentos que levaram aos relatrios da Comisso Parlamentar de Inqurito que
julgou o presidente Collor foram elaborados por auditores do TCU, segundo o entrevistado
B.
Estes normativos foram responsveis pela modificao de estrutura e instrumentos de
trabalho de cada controle respectivamente, ajustando-os s novas atribuies constitucionais.
Nesse sentido, foram um importante marco na consolidao do controle, conforme afirmam
os entrevistados A e B.
Alm das modificaes diretas nos orgos exclusivos de controle, a Constituio de
1988 trouxe outras contribuies que impactaram profundamente a poltica de controle da
gesto pblica. Uma delas foi a centralizao e informatizao da gesto oramentria e
financeira nacional, com a criao da Secretaria do Tesouro Nacional - STN, em 1986.
Outra modificao da poca que muito contribuiu para o controle da gesto foi o
lanamento do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal SIAFI,
no incio de 1987, uma inovao que alterou significamente a forma de gesto oramentria
e financeira federal, conferindo maior transparncia aos gastos pblicos.
A Carta contribuiu ainda no controle da administrao pblica ao unificar os
oramentos e eliminar o oramento monetrio, atrelando a totalidade dos gastos
governamentais prvia autorizao do Congresso Nacional e ao controle dos rgos de
fiscalizao.

56

Estes avanos na gesto oramentria e financeira do pas disponibilizaram uma

quantidade enorme de informaes de forma mais centralizada, organizada, atualizada e
fidedgna. Tal disponibilidade de informaes representou grande avano na forma de
gerenciamento e controle pblico (CASTRO, 2008).
O quadro abaixo destaca as principais mudanas na poltica de controle no perodo,
baseadas nas varveis definidas no captulo 2. Cada varivel ser melhor descrita a seguir.

Varivel

Definio

Independncia

Grau de autonomia funcional

em relao ao poder executivo.

Principais mudanas

Nomeao hbrida de membros do TCU.

Criao de rgo central de controle interno no

setorial (SFC).

Capacidade de

Capacidade organizacional e

atuao

operacional para cumprir

misso institucional.

Investimento do TCU em estrutura fsica e

capacitao.

Estruturao fsica da SFC.

Incio da renovao do quadro de pessoal de

ambos os rgos.

Aplicabilidade

Utilidade dos produtos do

Maior parte das aes de controle usadas para

controle (relatrios,

auditoria e julgamento de contas de gestores

constataes, recomendaes)

pblicos.

para aprimoramento da gesto

ou responsabilizao de

Incio de auditorias operacionais e

acompanhamento de programas de governo.

agentes.

Tempestividade

Celeridade de produo de

relatrios e julgamentos.
Enforcement

Poder legal para fazer valer suas

posteriori.

decises e recomendaes
Governana

Coordenao e

Poder constitucional do TCU de aplicao de

sanes, alm do julgamento de contas.

interrelacionamento com outros

rgos da poltica de controle.

Maior parte dos trabalhos com controle a

Pouca interao entre rgos de controle

interno e externo.

Atribuio de funo de controle a outros

rgos.

Quadro 8 Mudanas na Poltica de Controle da Gesto Pblica Federal 1988-19987

7

Elaborado pelo autor.

57

INDEPENDNCIA
A constituio estabeleceu a composio hbrida do TCU, antes de atribuio
exclusiva do Poder Executivo. Os nove ministros devem agora ser indicados pelo Presidente
da Repblica (1/3) e Congresso Nacional (2/3). J os auditores so aprovados por concurso
pblico. Os cargos so de natureza vitalcia, privativo de brasileiros com idoneidade moral,
reputao ilibada e notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou
de administrao pblica.
Segundo Melo (2007), as alteraes constitucionais, de estrutura e funes, tornaram
o TCU um rgo singular, sem congneres no mbito internacional. O autor pontua que, em
termos tericos, esta configurao menos independente do que tribunais com acesso a
cargos conforme regras do Judicirio. Por outro lado, os instrumentos de vitaliciedade,
concurso de auditores parecem ser instrumentos de reduo da politizao do rgo, com
relao ao poder legislativo. O entrevistado B tambm defende a mudana, de forma
enftica:
Todas as decises do TCU, ainda que tecnicamente fundamentadas, tm cunho polticoinstitucional (mas no partidrio). Da a necessidade de corpo deliberativo eleito pelas
instncias com legitimidade democrtica para tal. Nesse sentido a proposio constitucional
foi um avano. Se h influncia partidria ainda hoje em dia, esta decorre da ainda frgil
estrutura democrtica do pas. No h, porm, melhor forma de seleo atualmente no
mundo.

No entanto, embora em termos normativos tenha havido inovaes importantes,

observa-se que a prtica de indicao dos membros do colegiado no parece afastar
totalmente o vis poltico-partidrio da composio do colegiado. O entrevistado E afirma
que:
O TCU, tecnicamente falando, se aparelhou, se aperfeioou, com processo de renovao
peridica,, capacitao e estrutura de carreira melhor definida. Mas pra a no plano
tcnico. A configurao poltica frustra o potencial tcnico. (...) O plenrio, o centro
decisrio do Tribunal, absolutamente poltico, com critrios de nomeao do tempo da
coroa e indicaes poltico-partidrias. So raras as excees de membros com capacidade
tcnica para exercer a funo competentemente. O TCU est politizado, ou pior,
partidarizado.

Isto gera incredulidade quanto iseno das decises do colegiado o que, segundo os
entrevistados, tido como um dos principais problemas do rgo, j que nesta instncia so
tomadas as decises finais do tribunal.
J o controle interno foi mantido como funo a ser exercida por sistemas. No houve
definio clara quanto a rgos responsveis nem, portanto, do grau de autonomia, o que
ficou a cargo de normativos posteriores. No mbito do controle interno do poder executivo a

58

grande novidade, alm da constituio, foi a Medida Provisria n. 480, de 1994, convertida,
com algumas alteraes, na Lei n. 10.180, de 2001. Este normativo iniciou uma grande
reestruturao organizacional, de estrutura e de funes, do controle interno.
Cabe notar a diferena de precariedade entre os instrumentos normativos. Enquanto o
TCU teve sua consolidao aprovada pelo Congresso Nacional e instituda por meio de lei, o
controle interno teve sua estrutura e competncias definida por meio de medida provisria do
Poder Executivo.
A necessidade de constante reedio da medida provisria (foi reeditada oitenta e oito
vezes) conferia certa precariedade ao instrumento e, portanto, prpria configurao do
controle interno. Este fato foi devido, em grande parte, indefinio que havia poca
quanto forma que deveria assumir o controle interno. O entrevistado A, que participou do
processo, afirma que O controle sempre esteve em crise de existncia, nunca ficou muito
claro que espcie de controle se queria. (...) Seria um controle para o ministrio, do
ministrio ou sobre o ministrio?
Primeiramente, em 1994, foi criado um rgo central, a Secretaria Federal de
Controle Interno (SFC), sob responsabilidade do Ministrio da Fazenda, com atribuies de
auditoria, fiscalizao e avaliao da gesto. Neste momento houve uma ciso entre as
atividades de auditoria, avaliao da gesto e fiscalizao, coordenadas pela SFC, e as
atividades de administrao financeira e contabilidade, coordenadas pela Secretaria do
Tesouro Nacional (STN). A contabilidade analtica ficava a cargo do primeiro, enquanto que
a contabilidade sinttica cabia ao Tesouro (CASTRO, 2008).
Estruturalmente, as CISETs, antes chefiadas pelos dirigentes ministeriais, passaram a
pertencer SFC, como unidades seccionais, embora fisicamente permanececem nos
ministrios e seus custos ainda fizessem parte dos oramentos ministeriais. Foi o incio de
um rgo central de controle interno, agora sem as incumbncias acumuladas de rgo
setorial da Fazenda. No entanto, as unidades setoriais continuavam a sofrer a influncia e
presso dos ministrios aos quais estavam vinculadas, conforme relatado pelo entrevistado
D.

CAPACIDADE DE ATUAO
A constituio estabeleceu de forma detalhada as funes do Tribunal. Elas incluem
um amplo nmero de atividades de fiscalizao e controle, elaborao de normativos,
aplicao de sanes, consultoria aos rgos pblicos em materia de controle e ouvidoria. A

59

Lei Orgnica do TCU, de 1992, fortaleceu instrumentalmente o rgo ao detalhar suas

atribuies constitucionais (Lei n. 8.443, de 1992).
As atividades relacionadas constitucionalmente ao controle interno incluiram
fiscalizao e controle e elaborao de normativos afetos matria. A gama de atividades
entendidas como de controle foram ampliadas, com destaque para a fiscalizao operacional
e avaliao de programas, at ento pouqussimo exploradas pelos rgos de controle. Neste
perodo, o controle foi identificado como tendo uma funo de carter avaliativo, com foco
na ao governamental e no apenas no agente pblico.
A redemocratizao trouxe, sem dvida, diversos os avanos com relao s
atribuies e responsabilidades dos rgos de controle externo e interno. Porm, no parece
ter havido avano simultneo na capacidade de atuao dos rgos, especialmente do
controle interno, gap que somente foi resolvido ou minimizado - ao longo dos anos
seguintes.
Segundo o entrevistado B, o controle externo j contava com estrutura desenvolvida
h dcadas, embora pouco atualizada. No obstante o Tribunal fosse pouco estruturado nos
incios dos anos 80, o oramento garantido lhe conferiu certa estabilidade para promover
mudanas.
Ainda de acordo com o entrevistado B, o primeiro concurso do TCU foi realizado foi
em 1987. Desde ento o rgo procura manter uma rotina de concursos anuais para constante
renovao do quadro e reduo do dficit de pessoal. Em 1992 foi criado o Instituto
Serzedello Corra (ISC), com a misso exclusiva de capacitar os servidores do rgo. No
mesmo ano o rgo, que j contava com uma sede, iniciou a construo de dois edifcios
anexos, para comportar o crescimento de pessoal.
No que se refere ao controle interno, a situao estrutural era mais precria. As
unidades setoriais localizavam-se fisicamente nos ministrios e tinham sua estrutura,
inclusive pessoal, custeada por este. O restante do rgo ficava a cargo do oramento do
Ministrio da Fazenda, que tinha diversas outras prioridades a atender.
De acordo com o entrevistado D, o oramento restrito resultou em dificuldades com a
falta de espao fsico, de estrutura de tecnologia da informao, de pessoal e de incentivos
capacitao. O quadro de servidores do controle interno comeou a ser renovado a partir de
1992, porm sem garantia de concursos constantes. Ainda segundo o entrevistado D:

60

Para se ter uma idia da precariedade e dificuldade enfrentada poca, os servidores

trabalhavam sem email institucional at quatro ou cinco anos atrs. Usvamos os emails
pessoais para que os gestores pblicos federais nos prestassem informaes sobre a gesto
de contas.

O montante de recursos destinados ao controle interno, embora disperso em vrias

unidades oramentrias, o que dificulta seu clculo, era de cerca de um sexto do montante
destinado ao Tribunal de Contas da Unio. Em 1996, o TCU, em moo do relator Ministro
Bento Jos Bugarin para aprovao de medida para aprimoramento do sistema de controle,
apontava:
(...) Pode parecer talvez repetitivo falar-se mais uma vez sobre as dificuldades com que os
Sistemas de Controle Interno, principalmente o do Poder Executivo, vm-se deparando
desde a sua institucionalizao. Apenas para efeito ilustrativo, destaco que essa questo
vem sendo objeto de incisivos comentrios por parte dos integrantes desta Corte, durante os
ltimos anos. (...) O iminente Ministro Carlos tila lvares da Silva expressou sua
convico a respeito da necessidade de fortalecimento do controle interno, dotando-o de
meios legais, materiais e humanos para o eficaz desempenho de suas primordiais
atribuies. (TCU, 1996).

APLICABILIDADE
Da anlise das principais atribuies desempenhadas por ambos os rgos percebe-se
que h simultaneamente diversas atividades exclusivas e complementares, mas tambm
atividades concorrentes entre si. O quadro abaixo resume as principais atribuies legais do
TCU e CGU poca.

Fiscalizao e controle

Tribunal de Contas da Unio

- Fiscalizao e Controle
fiscalizao
contbil,
financeira,
oramentria, operacional e patrimonial
das unidades dos poderes da Unio e das
entidades da administrao indireta
- Contas do Governo Parecer
apreciao
das
contas
prestadas
anualmente pelo Presidente da Repblica,
por meio da SFC, mediante parecer
prvio

Controladoria-Geral da Unio
- Fiscalizao e Controle
fiscalizao contbil, financeira,
oramentria,
operacional
e
patrimonial da Unio e das
entidades da administrao direta e
indireta
- Contas do Governo Elaborao
elaborao da prestao de contas
anual do Presidente da Repblica, a
ser encaminhada ao TCU

- Registro de Determinados Atos

registro, da legalidade dos atos de - Apreciao dos atos de admisso
admisso de pessoal e concesso de de pessoal e concesso de
aposentadoria
aposentadoria para posterior repasse
para registro no TCU
Fiscalizao
de
empresas
supranacionais
- Auditorias de Gesto
fiscalizao das contas nacionais das realizao de auditorias sobre a
empresas supranacionais de cujo capital gesto dos recursos pblicos
social a Unio participe
federais sob a responsabilidade de
rgos e entidades pblicos e
Fiscalizao
de
recursos privados

61

descentralizados
Fiscalizao da aplicao de quaisquer
recursos repassados pela Unio a Estado,
ao Distrito Federal ou a Municpio
Judicante

- Julgamento de Contas
julgamento de contas dos responsveis
por dinheiros, bens e valores pblicos da
administrao direta e indireta, conforme
auditorias de gesto realizadas pela SFC
- Aplicao de Sanes
aplicao de sanes aos responsveis,
determinao de adoo de providncias
e sustao de atos, em caso de ilegalidade
de despesa ou irregularidade de contas

Normatizao

- Normatizao Tcnica mbito - Normatizao Tcnica mbito

controle externo
controle interno
expedio
de
atos,
instrues superviso tcnica dos rgos
normativas e decises sobre consultas coordenados e prestao
de
referentes matria de sua competncia orientao normativa sobre matria
ou organizao dos processos que lhe de sua competncia
devam ser submetidos

Ouvidoria

- Anlise de Denncias
apurao de denncias e representaes
encaminhadas

Quadro 9 - Principais Atribuies dos rgos de controle at 19988

Fonte: Constituio Federal de 1988, Lei 8.443 de 1992, MP 480 de 1994 (Convertida na Lei 10.180 de 2001).

As principais atividades complementares entre TCU e CGU referem-se s

verificaes das contas anuais do governo federal, a anlise anual de gesto de recursos
pblicos e a elaborao de normativos afetos ao controle. Atividades estas j executadas
anteriormente Constituio de 1988.
Anualmente, a Presidncia da Repblica submete suas contas aprovao do
Congresso Nacional. Estas contas so elaboradas pelo controle interno e encaminhadas ao
TCU, o qual elabora parecer conclusivo sobre aspectos tcnicos e jurdicos a subsidiar o
julgamento dos parlamentares. Esta atividade, no entanto, tem sido historicamente
negligenciada, como observado por Melo (2007).
O Tribunal recebe anualmente os documentos encaminhados e emite parecer para
apreciao pelo Congresso Nacional. De acordo com Pessanha (2004), o TCU vem emitindo
pareceres favorveis a todas as contas presidenciais desde 1946, embora vrias com ressalvas
ou recomendaes. A demora para julgamento no Congresso e a invarivel aprovao das
8

Elaborado pelo autor.

62

contas tambm fato. Os dois ltimos presidentes brasileiros apresentaram-se para reeleio,
em 1998 e 2002, sem que nenhuma de suas contas tivessem sido julgadas (PESSANHA,
2004).
As auditorias de gesto da CGU visam analisar a gesto dos servidores pblicos ou
demais responsveis pela guarda e emprego de recursos federais, com vistas a instruir os
processos de prestao e tomada de contas submetidos a julgamento do TCU quanto
legalidade, regularidade e economicidade.
A principal crtica a esta atividade est no seu foco de estrita verificao de
cumprimento de procedimentos legais e no no atingimento de resultados ou cumprimento
de metas por parte dos gestores. Estes procedimentos tem sido revistos pelo controle interno
mais recentemente no sentido de buscar uma avaliao voltada tambm para resultados.
Outra crtica relevante quanto a esta atividade est no prazo dilatado entre a verificao de
irregularidades pelo controle interno e o julgamento das contas pelo Tribunal, o que reduziria
a efetividade da ao de controle.
A atividade de apreciao dos atos de admisso e aposentadoria de pessoal,
constitucionalmente atribuda ao TCU, foi repassada a SFC em 1992. Desde ento, a SFC faz
a anlise destes processos antes de encaminh-los para registro no Tribunal. Embora esta seja
uma atividade de carter exclusivamente formal qual o prprio rgo de controle foi
resistente em assumir, segundo o entrevistado A, o montante envolvido e, portanto, os
recursos potencialmente economizados servem de justificativa a sua continuidade, de acordo
com o entrevistado B.
Outra atividade complementar entre TCU e CGU refere-se normatizao de
assuntos relacionados ao controle. O tribunal expede atos e instrues normativas sobre
matria de suas atribuies e sobre a organizao de processos que lhe devam ser
submetidos. Suas respostas a eventuais consultas tambm adquirem carter normativo.
A CGU tambm tem a funo de propor medidas legislativas e exercer a orientao
normativa sobre matrias de sua competncia, principalmente a partir do momento em que
assume a tarefa de rgo central do sistema de controle interno.
A despeito de todas as atribuies j descritas, a funo de fiscalizao e controle
merece maior ateno tanto por ser uma das principais atividades de controle quanto por
serem estabelecidas de forma similar tanto para o controle externo quanto interno. No h
definies legais que as diferenciem claramente.

63

A Constituio de 1988 estabelece que cabe tanto ao controle externo quanto interno
a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das
entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas.
A funo de auditoria de avaliao da gesto est bem definida. No entanto, no que se
refere fiscalizao ou acompanhamento da gesto, h certa indefinio. O mesmo refere-se
avaliao de programa de governo. Neste sentido, TCU e SFC passaram a ter funes
muito prximas. As diferenciaes ficaram apenas por conta do mbito de atuao e dos
procedimentos definidos internamente por cada rgo. O TCU tem poder de fiscalizao
sobre todos os poderes, enquanto CGU compete apenas o controle sobre o poder executivo
federal.
Por outro lado, esta ausncia de regulamentao clara quanto s competncias de
ambos os rgos no que se refere fiscalizao e controle, ao mesmo tempo em que deixou
em aberto possveis aes inovadoras, trouxe o desafio da coordenao entre os rgos de
modo a evitar atividades sobrepostas ou super-dosagem do controle. O impacto desta
situao foi sentido principalmente ao longo da dcada de 2000, quando esta atividade
expandiu-se significativamente.
As mudanas provocadas neste perodo, tanto no controle interno quanto externo,
tiveram impacto muito alm de questes de estrutura organizacional. Alm do
aprimoramento na forma de execuo das atividades realizadas de longa data, ambos os
rgos buscavam uma atuao mais prxima do gestor e voltada para os programas de
governo.
Buscavam criar meios para exercer um controle no apenas repressor, mas de apoio
ao gestor, embora autnomo a este, e que, principalmente, auxiliasse no aprimoramento das
polticas pblicas e no somente no controle de aspectos formais. De acordo com os
entrevistados B e D, ambas as instncias iniciaram relacionamento com rgos internacionais
de controle, dos Estados Unidos, Canad e Reino Unido, no sentido de conhecer e avaliar as
experincias internacionais e o que poderia ser implementado no pas. Os contatos, no
entanto, foram realizados separadamente, figurando como outro indcio da pouca interao
entre os rgos poca.
Em 1995 foi iniciado um trabalho de redefinio das funes de controle interno com
o objetivo principal de atuar no acompanhamento de programas de governo, tal qual

64

preconizava a constituio desde 1967. O objetivo era complementar o trabalho de auditoria

e avaliao do gestor com aes de apoio concominantes execuo da gesto pblica. Nas
palavras do atual Secretrio Federal de Controle Interno, Valdir Agapito, um dos convidados
pelo Secretrio poca para participar do processo de mudana:
Em 1995, (...) nos primeiros meses de funcionamento [da SFC], (...) havia uma idia de
que (...) era preciso (...) transformar o controle. A demanda geral era essa: (...) ajustar o
controle ao cumprimento do mandamento constitucional. Ou seja, a carta constitucional
falava que o controle cuidaria do acompanhamento do plano plurianual, do
acompanhamento da execuo dos programas [de governo], examinar os atos de gesto (...)
e o apoio ao TCU. (...) E a gente fazia muito mais apoio ao TCU (...), fazendo auditoria dos
atos de gesto, mas no olhava (...) a parte de execuo dos programas. (CASTRO, 2009).

Embora hajam discordncias quanto ao grau de mudana que deveria ser

empreendido e na forma de equilbrio entre auditorias e fiscalizaes, os entrevistados A e C
concordam que as mudanas iniciadas foram relevantes para o passo inicial de mudana de
postura do controle interno para com a gesto pblica.
J o controle externo iniciou tambm mudanas, nessa poca, com o objetivo de
implantar uma medotologia de auditoria operacional, estabelecido na Constituio de 1988
por iniciativa do Tribunal, segundo o entrevistado B. Esta atividade passou a ser executada a
partir do fim dos anos 80 e sofreu diversos aprimoramentos ao longo do tempo. Atualmente
definida como aes de controle com o objetivo de definir padres de desempenho e
avaliar os resultados da gesto luz de parmetros de eficincia, eficcia e economicidade,
resultando em recomendaes aos gestores (TCU, 2008b).
A atividade tem por objetivo aproximar o controle externo do gestor e aprimorar os
conhecimentos daqueles sobre estes para alm do controle formal. Trata-se de uma tentativa
de mudana na forma de atuao do Tribunal, tornando-o mais prximo da gesto pblica,
auxiliando-a em seu aprimoramento focado em resultados, e no apenas voltado para
averiguao de aspectos estritamente formais. Somente no controle interno, o Tribunal
executou trs auditorias operacionais em 1992, 2001 e 2007.
TEMPESTIVIDADE
As auditorias de gesto, principal atividade de controle poca, so aes executadas
posteriori e tinham carter estritamente punitivo. So feitas somente sobre a gesto relativa
ao exerccio anterior, com enfoque principal na legalidade e em aspectos formais visando
constatar situaes consumadas de irregularidade ou ilegalidade.

65

Nesta modalidade de controle, muitas vezes os dirigentes avaliados no pertencem

mais aos quadros do rgo em questo e pouco h a ser feito para desfazer as situaes e
prejuzos causados, o que confere pouca efetividade ao controle realizado. Os julgamentos
das contas realizados pelo TCU raras vezes cumprem o prazo normativo de dois anos,
estabelecido pelo prprio tribunal, o que limita ainda mais o impacto desta atividade de
controle.
De acordo com o entrevistado A: O julgamento de contas do TCU to demorado e
pouco efetivo que tem perdido espao atualmente para a atuao do Ministrio Pblico, que
mais clere e efetiva.
As unidades setoriais de controle interno, por sua vez, por estarem diretamente
ligadas aos ministrios poca, realizavam tarefas de anlise prvia de contratos e outros
instrumentos quando solicitado pelo gestor. Prestavam, portanto, assessoria concomitante ao
gestor no que lhes era solicitado, mas no tinham autonomia para impor mudanas, se
necessrio.
As atividades de acompanhamento de gesto e de programas de governo e as
auditorias operacionais, todas iniciadas nesta poca por TCU e SFC, procuravam inserir um
controle independente e concomitante ao mesmo tempo. O controle concomitante permite ao
gestor tomar providncias para sanar problemas e aprimorar a poltica pblica, evitando
possveis desperdcios e desvios que so dificilmente recuperados posteriori. Tem,
portanto, um carter de orientao e de preveno da corrupo.

ENFORCEMENT
A mudana constitucional trouxe um grande aumento no poder sancionador do TCU,
conforme ressaltado pelo entrevistado B. Em caso de apurao de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas, o tribunal foi incumbido de aplicar penalidade aos responsveis,
definir prazo para que rgo adote providncias e sustar a execuo do ato impugnado, caso
no atendido.
Nesse sentido, o TCU passou a ter poderes quase-judiciais e exercer funo de
tribunal administrativo, podendo emitir multas com carter de ttulo executivo, embargar a
execuo de processos licitatrios e obras. Seus julgamentos de agentes pblicos podem
implicar em inelegibilidade de polticos. Alm da aplicao de multas com carter de
execuo.

66

Estas atribuies, em grande medida inovadoras, eram vistas como essenciais ao

Tribunal para sua capacidade de exigir o cumprimento de suas determinaes. Todas as
decises, porm, podem e constantemente tem sido revogadas pelo Poder Judicirio, de
acordo com Melo (2007). Isto significa que no tm efetividade plena.
Por outro lado, o controle interno continuou limitado em sua capacidade de garantir
que suas recomendaes fossem atendidas. Embora a proximidade com o gestor
possibilitasse um contato mais direto que facilitava a troca de informaes, os controles
setoriais sofriam ingerncias dos ministrios e dificilmente conseguiam impor a realizao
de ajustes que entendessem necessrios, conforme relatado pelo entrevistado D.

GOVERNANA
Outra contribuio da Constituio de 1988 de grande impacto para a poltica de
controle foi a atribuio de funes especficas de controle do patrimnio pblico a diversas
outras organizaes pblicas, tais como Ministrio Pblico Federal (MPF), a Advocacia
Geral da Unio (AGU) e o Departamento da Polcia Federal (PF).
O MPF, dentre sua incumbncia de maior de defesa da ordem jurdica, do regime
democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis, trata da proteo do
patrimnio pblico e da probidade administrativa por meio de promoo de inqurito civil e
de ao civil pblica, proposio de aes de responsabilidade dos agentes pblicos e de
fornecedores do Estado e representao ao TCU. De acordo com a Constituio de 1988:
Art. 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico:
(...)
III - promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio
pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
(...)

A AGU, ao realizar a funo de representao judicial e extrajudicial da Unio, cuida

de questes afetas ao ressarcimento de valores desviados do errio. E, ao realizar a funo de
prestao de consultoria e assessoramento jurdico do Poder Executivo, orienta sobre
questes referentes defesa do patrimnio pblico, tais como a regular aplicao dos
recursos e responsabilizao de agentes pblicos. Conforme a Constituio de 1988:
Art. 131. A Advocacia-Geral da Unio a instituio que, diretamente ou atravs de rgo
vinculado, representa a Unio, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe (...) as atividades
de consultoria e assessoramento jurdico do Poder Executivo.

67

A PF tem por uma de suas atribuies atinentes preservao da ordem pblica e da

incolumidade das pessoas e do patrimnio, a apurao de infraes penais em detrimento de
bens, servios e interesses da Unio. Neste sentido, realiza operaes diversas, inclusive
conjuntas com rgos de controle, para desmantelamento de esquemas fraudulentos. De
acordo com a Constituio de 1988:
Art. 144.
1 A polcia federal (...) destina-se a:
I - apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em detrimento de bens,
servios e interesses da Unio ou de suas entidades autrquicas e empresas pblicas (...)

Deve-se acrescer a estes agentes os prprios gestores pblicos, responsveis pela

execuo de programas e aes governamentais nos Ministrios e, portanto, responsveis
primariamente pelo controle dos recursos e de sua regular aplicao. Os gestores, ao se
responsabilizarem pela implementao de um programa ou ao governamental devem zelar
pelo cumprimento legal, eficiente e eficaz das aes programadas.
Alm disso, organizaes supranacionais tais como ONU e OCDE, alm de ONGs
locais, nacionais e internacionais, promovem a divulgao de conhecimentos e o
estabelecimento de normativos internacionais sobre a temtica do combate corrupo e do
controle da gesto pblica e estimulam o aprimoramento da estrutura legal nacional e sua
aplicao.
Todos estes rgos pblicos com funo de controle so independentes, ou seja, no
vinculados hierarquicamente. Porm so interdependentes, tendo em vista que o sucesso do
trabalho de cada um deles depende da ao de outro, uma vez que nenhum deles
autosuficiente na misso de defender a probidade e o controle da gesto pblica.
No seria possvel que um nico rgo detivesse conhecimentos e especializao
suficientes para levar a cabo isoladamente todas as atividades necessrias para o controle
contnuo da gesto pblica, a investigao de uma possvel irregularidade, a identificao e
levantamento de possveis esquemas ilegais relacionados, a apreenso de provas e agentes
envolvidos, a sustao do ilcito, caso em curso, a punio dos envolvidos junto s instncias
administrativas e judiciais, a busca do ressarcimento de valores ao errio, dentre outras
possveis manobras.
Assim, se constituiu, a partir da redemocratizao brasileira, uma verdadeira rede de
controle da gesto pblica, no sentido de rede de poltica pblica descrita na seo 1.3.1.
Esta rede caracterizada por diversos atores pblicos autnomos com relacionamentos e

68

interaes relativamente estveis entre si, que compartilham interesses comuns de

aprimoramento da gesto pblica, combate corrupo, zelo pelo patrimnio pblico e
probidade administrativa e dependem uns dos outros para o sucesso da poltica.
A figura a seguir retrata esta rede e identifica seus principais atores. Como pode ser
observado, a rede formada incluvise por diversos sistemas, nos termos do Decreto-Lei 200,
de 1967.

Figura 6 Principais atores da rede de controle da gesto pblica federal 1988 a 19989

A estruturao da poltica pblica de controle da gesto federal organizada por meio

de uma rede de diversas organizaes autnomas e contendo ainda duas grandes instncias
de controle, interno e externo, mostra-se peculiar em comparao aos modelos de controle
existentes no mundo.
Por um lado, agrega organizaes com conhecimentos distintos e mostra-se uma
alternativa vivel em um contexto pautado por uma temtica complexa, que lida com causas
mltiplas, necessidade de muitos recursos e de conhecimentos especializados. Procura,
portanto, dar maior efetividade ao controle e maior accountability da gesto pblica de forma
mais abrangente e permanente.
Por outro lado, esta configurao de organizaes autnomas e, ao mesmo tempo,
interdependentes traz grandes desafios coordenao entre as partes, conforme discutido na
9

Elaborado pelo autor.

69

seo 1.3.2. Assim, um dos pontos centrais do debate sobre a eficincia da poltica de
controle da gesto de recursos pblicos federais deve focar-se na capacidade de coordenao
que estes atores tm que manter.
Na poca os atores estavam, exemplo do controle interno, em perodo de
estruturao organizacional interna. Cada qual estava procurando estabelecer seu papel, criar
sua estrutura, delinear suas atividades. Neste cenrio havia, como era natural se esperar, alta
fragmentao e pouca interao entre os diversos rgos e, certamente muito pouca
coordenao de atividades conjuntas.
TCU e SFC, no entanto, j possuiam interao e executavam atividades
complementares de longa data. Porm, havia ainda pouca comunicao entre eles para alm
dos aspectos formais exigidos legalmente. Os rgos tinham conhecimento restrito um do
outro, de acordo com os entrevistados C e D e conforme restou evidente na auditoria
operacional realizada pelo TCU no controle interno, em 2001.

3.3. PERODO DE REDEFINIO DO CONTROLE 1998 a 2008

No final dos anos 90 foram realizadas diversas modificaes na gesto pblica

brasileira, em parte devidas ao Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado, de
1995, que pregava a transio de uma gesto pblica burocrtica para uma gesto gerencial
(CASTRO, 2008).
No campo do controle da gesto, ganhavam fora as idias relacionadas
accountability, que promoviam o aumento do controle sobre os gestores pblicos e o
aumento da transparncia da gesto pblica. Tambm ganhava fora o conceito de eficincia
e efetividade da gesto pblica e o controle voltado para resultado.
Outra medida que veio somar-se aos novos desafios da poca foi a Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei n. 101, de 2000). Seguindo o novo direcionamento da poca, a
lei trouxe inovaes no campo da prestao de contas dos dirigentes e incumbiu os controles
externo e interno de fiscalizar seu cumprimento.
Alm do mais, a concentrao de receitas na Unio, agravou a proliferao de
instrumentos de descentralizao de recursos, tais como os convnios, e gerou novos

70

desafios ao seu controle. O repasse de execuo de servios pblicos a organizaes nogovernamentais tambm contribuiu para a dificuldade na fiscalizao.
Para atingir suas finalidades, os modelos de controle brasileiros precisavam de
reorientao, ou seja, precisavam preocupar-se menos com o passado e com controles
estritamente legalistas para ocupar-se da orientao de uma gesto pblica mais eficiente,
voltada para a melhoria da qualidade e racionalizao dos custos dos servios pblicos. Alm
do mais, precisavam investir em fiscalizao nas localidades, para avaliar a descentralizao
de recursos.
O quadro abaixo destaca as principais mudanas do perodo relacionadas s variveis
definidas no estudo. A seguir tais mudanas so melhor descritas.

Varivel

Definio

Independncia

Grau de autonomia funcional

Principais Mudanas

em relao ao poder executivo.

Capacidade de

Capacidade organizacional e

atuao

operacional para cumprir

misso institucional.

Aplicabilidade

Utilidade dos produtos do

interno Presidncia.

Criao de reas tcnicas temticas no TCU.

Centralizao do controle interno e estruturao

da CGU.

controle (relatrios,
constataes, recomendaes)
para aprimoramento da gesto

Centralizao e subordinao direta do controle

Aprimoramento das auditorias operacionais e

acompanhamentos de programas de governo.

Outras aes de controle: avaliao de

programa, acompanhamentos de gesto,

ou responsabilizao de

processos correcionais, aes de preveno

agentes.

corrupo, fiscalizaes em estados e

municpios, programas educacionais..

Tempestividade

Celeridade de produo de

relatrios e julgamentos.

Enforcement

Poder legal para fazer valer suas

Aumento das aes de controle concomitantes

gesto.

decises e recomendaes

Acrscimo de poderes: correio de servidores

pblicos, idoneidade de agentes e empresas
pblicas.

Governana

Coordenao e
interrelacionamento com outros

Estruturao de rede de controle.

71

rgos da poltica de controle.

Busca de maior interao entre os rgos.

Quadro 10 Mudanas na Poltica de Controle da Gesto Pblica Federal 1998-200810

INDEPENDNCIA
O controle interno ganhou maior autonomia funcional neste perodo. Durante as
reedies da Medida Provisria n. 480, de 1994, existiram muitas discusses quanto
estrutura do rgo e quanto ao seu foco de atuao, motivadas inclusive pela eminncia de
cortes oramentrios (CASTRO, 2008). Em 1999 ocorreram as alteraes normativas mais
relevantes, incorporadas MP.
A primeira foi a incluso do controle interno como uma etapa do ciclo de gesto e a
consequente diviso entre Sistema de Controle Interno, Sistema de Administrao Financeira
Federal e Sistema de Contabilidade Federal. O processo de especializao das funes foi
aprofundado, alm de serem solucionadas algumas questes de sobreposio de atividades.
O controle interno passou a conter apenas as funes especficas constitucionalmente
estabelecidas de auditoria e fiscalizao, o que lhe concedeu maior oportunidade de
aprendizado.
A partir de 2000, as CISETs juntaram-se fisicamente ao rgo central, ocupando um
nico espao, exceto as CISETs do Ministrio da Defesa, das Relaes Exteriores, da Casa
Civil e da Advocacia-Geral da Unio. Esta mudana foi um passo importante na direo da
harmonizao tcnica e criao de esprito corporativo, de acordo com os entrevistados D e
E.
Os cargos passaram ento a ser definidos pelo rgo de controle e no mais pelo
ministrio no qual se encontrava. Enfrentaram, porm, a perda de parte do quadro de
servidores, que permaneceu cedida aos rgos aos quais estavam anteriormente vinculados,
conforme relatado nas entrevistas por A e D.
No lugar das CISETs, os ministrios passaram a contar com um Assessor Especial de
Controle Interno (AEC), que faria a ligao entre as demandas ministeriais e as aes da
SFC, prestando orientao ao gestor pblico. Restou estabelecido que sua nomeao seria
submetida apreciao do rgo de controle, como forma de manter certo nvel tcnico
(CASTRO, 2008).

10

Elaborado pelo autor.

72

As atribuies especficas do AEC, no entanto, nunca foram bem estabelecidas e

restam ainda hoje dvidas sobre seu papel, que moldado de forma bastante diferenciada
entre os ministrios, a depender do papel que lhe estabelece o dirigente da pasta.
As antigas Delegacias Regionais do Tesouro Nacional foram transformadas em
Delegacias Regionais de Controle Interno (DRCI), como unidades regionais de controle em
cada um dos Estados, chefiadas pela SFC (Decretos n. 3.782 e 3.876, de 2001). Esta foi uma
alterao relevante para que o controle interno pudesse atuar mais prximo s pontas. No
entanto, sua plena estruturao foi lenta, enfrentando uma estrutura e suporte precrios,
segundo o entrevistado D.
Embora enfrentando dificuldades, a SFC deu passos decisivos e muito importantes
para a melhor estruturao e independncia do rgo frente aos gestores, segundo
entrevistado A. Esta mudana era desejada h anos por todos os servidores do controle,
incluindo o prprio TCU. No entanto, a antiga reivindicao de maior independncia e
status, por meio da ligao direta do rgo Presidncia da Repblica, ainda restava
pendente.
Paralelamente foi criada, em abril de 2001, a Corregedoria-Geral da Unio,
subordinada diretamente Presidncia da Repblica, com a funo de assistir ao Presidente
nos assuntos atinentes defesa do patrimnio pblico, no mbito do Poder Executivo.
Conferindo a seu chefe o status de Ministro de Estado (Medida Provisria n. 21.434-31, de
2001).
Magalhes Ribeiro (2004) e Coimbra (2006) so enfticos quanto ao fator decisivo
criao da Corregedoria. Para os autores, a criao do rgo deveu-se a acontecimentos
polticos ocasionais. Uma srie de escndalos envolvendo, inclusive, assessores diretos do
Presidente foram veiculados poca e houve um movimento poltico para criao de uma
Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) destinada a apurar os fatos.
O governo federal negociou junto ao poder legislativo para evitar a criao da CPI e
procurou reduzir o impacto poltico negativo do episdio com a criao da CorregedoriaGeral da Unio. Foi uma sinalizao sociedade de que apuraria os fatos que vieram tona
nos escndalos polticos. Os vrios ajustes na estrutura e atribuies do rgo nos meses
seguintes corroboram, ainda segundo os autores, o carter emergencial e pouco amadurecido
da iniciativa (COIMBRA, 2006).

73

Em 2001, dado o cenrio apresentado, o TCU retomou a iniciativa de solicitar a

independncia do controle interno. A deciso n. 507, de 2001, do plenrio do Tribunal, que
aprovou o relatrio da auditoria operacional realizada na SFC, em 2000, reconheceu as
iniciativas de aprimoramento do rgo e, em seguida, decidiu:
Recomendar Casa Civil da Presidncia da Repblica que promova estudos tcnicos no
sentido de avaliar a convenincia e oportunidade do reposicionamento hierrquico da
Secretaria Federal de Controle Interno SFC junto ao rgo mximo do Poder Executivo,
retirando-o do Ministrio da Fazenda, de modo a prestigiar-se o aumento no grau de
independncia funcional da entidade, em face da busca de maior eficincia no desempenho
das competncias definidas no artigo 74 da Constituio Federal (TCU, 2001).

Neste sentido, o Presidente criou Grupo de Trabalho Interministerial para avaliar a

possibilidade de migrao do rgo de controle interno o que culminou, em Fevereiro de
2002, na transferncia da SFC para a Casa Civil da Presidncia da Repblica. A
recomendao do TCU foi fator importante mudana, de acordo com o entrevistado A.
No entanto, rapidamente entendeu-se que a vinculao direta da SFC Presidncia da
Repblica era perigosa politicamente. Esta configurao expunha demasiadamente o chefe
do executivo s possveis investigaes e anlises executadas pelo controle interno, que
devem ter carter sigiloso, continuado e muitas vezes so demorados. No dando o rpido
retorno que muitas vezes a opinio pblica e a mdia poderia cobrar, repercutindo
negativamente no poder executivo, segundo entrevistado A.
Houve, neste momento, a deciso de incorporao das funes de controle interno
recm-criada Corregedoria. Assim, em Maro de 2002, por meio do Decreto n. 4.177/2002,
as funes foram unidas, passando a SFC a atuar sob hierarquia da Corregedoria. Esta
deciso foi cercada de resistncia por parte dos tcnicos do controle, uma vez que no se
acreditava que as funes de controle deveriam ficar submissas funo punitiva da
corregedoria.
Pouco tempo depois, o nome do rgo foi alterado para Controladoria-Geral da
Unio (CGU), por meio da Medida-Provisria n. 37/2002. As funes de correio e controle
foram ento equilibradas e igualmente posicionadas hierarquicamente. Porm, discusses
polticas poca, segundo entrevistas, fizeram com que a converso do normativo em lei
revertesse a nomenclatura do rgo. Em Julho do mesmo ano, o rgo passou a coordenar o
sistema de controle interno, por meio do Decreto n. 4.304/2002.
Por fim, a Medida Provisria n. 103/2003, convertida na Lei n, 10.683/2003, alterou
novamente o nome do rgo para Controladoria e estabeleceu a forma e o rol de

74

competncias que regulam sua atuao. Atualmente o rgo integrante da estrutura da

Presidncia da Repblica e seu chefe detm o status de Ministro de Estado. As funes de
ouvidoria-geral, antes atribuio do Ministrio da Justia, tambm passaram a integrar sua
estrutura.
Quanto sua atual autonomia funcional, o entrevistado E pontua:
O controle era muito segmentado nos ministrios. H mais sentido de unidade atualmente.
mais centralizado e d mais status ao seu dirigente. Mas ainda muito dependente do
poder central, com forte vnculo poltico, escolhido por vontade prpria do presidente da
repblica. (...) falta independncia funcional ao controle interno como tem o auditor fiscal
ou do Banco Central, por exemplo.

CAPACIDADE DE ATUAO
Em 2000, o TCU realizou um auto-diagnstico sobre sua atuao. Desde ento
implantou diversas alteraes em sua estrutura, de acordo com o entrevistado C. Adotou
novos procedimentos e alterou a estrutura existente em vrios de seus processos de trabalho.
Tais inovaes ocorreram tanto na rea de fiscalizao quanto na de processos de prestao
de contas dos gestores.
Em 2002, o Tribunal implantou diversas unidades tcnicas especializadas de controle
por rea temtica, tais como a Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio,
voltada para acompanhamento das grandes obras pblicas. Elas tem por objetivo permitir o
conhecimento consolidado por poltica pblica, e no apenas por gesto, fortalecendo as
auditorias operacionais realizadas.
Neste perodo, o aparato administrativo do rgo foi aprimorado. Houve grande
investimento em estrutura de sistemas de informao, contratao de pessoal e capacitao
tcnica, de acordo com os entrevistados B e C.
O controle interno tambm sofreu inmeras modificaes neste perodo. Fora
algumas fragilidades decorrentes do processo, as mudanas foram positivas e trouxeram
maior capacidade de atuao ao rgo. A centralizao das unidades conferiu maior
unicidade ao rgo e maior capacidade de troca de informaes. As unidades regionais
deram fora ao rgo e capacidade de executar aes de controle descentralizadas em todos
as localidades brasileiras.
A evoluo de oramento, no entanto, foi tardia. Com efeito, no obstante tornar-se
unidade oramentria em 2003, somente a partir de 2004 a CGU passa a dispor de crdito

75

oramentrio prprio consignado no Oramento Geral da Unio. Isto limitou a estrutura

tecnolgica do rgo e restringiu a capacitao dos servidores. No entanto, cabe destacar que
mais recentemente a CGU conseguiu aumentar sensivelmente seu oramento e seus quadros
de pessoal, tanto no rgo central quanto nas unidades regionais.

APLICABILIDADE
Domingos Poubel, Secretrio Federal de Controle Interno poca destaca que a
reforma do Estado de cunho gerencial deu sustentao s transformaes por que passava o
Sistema de Controle Interno (SCI). Ao mesmo tempo, o prprio SCI serviu de instrumento
para influenciar as mudanas necessrias na mquina pblica federal, que enfrentava uma
cultura burocrtica enraizada no setor pblico (CASTRO, 2008, p. 131).
Neste perodo cada vez mais os rgos de controle deram-se conta de que a
tradicional nfase em controle de legalidade e conformidade levava a pouco resultado. O
julgamento de contas tem sido entendido como ateste de regularidade de gestes
questionveis, tendo em vista seu perfil legalista. Alm disso, a falta de poder vinculante faz
com que geralmente os processos negativos ao gestor sejam questionados insistentemente na
esfera judiciria.
Tanto TCU quanto CGU procuraram consolidar a reestruturao de seu foco de
atuao dentre as funes previstas legalmente, investimento mais no controle de resultados.
O quadro a seguir apresenta as principais competncias atuais de ambos os rgos.

Fiscalizao e controle

Tribunal de Contas da Unio

- Fiscalizao e Controle
fiscalizao
contbil,
financeira,
oramentria,
operacional
e
patrimonial das unidades dos poderes
da Unio e das entidades da
administrao indireta

Controladoria-Geral da Unio
- Fiscalizao e Controle
fiscalizao
contbil,
financeira,
oramentria,
operacional
e
patrimonial da Unio e das entidades
da administrao direta e indireta

- Contas do Governo Elaborao

- Contas do Governo Parecer
elaborao da prestao de contas
apreciao das contas prestadas anual do Presidente da Repblica, a ser
anualmente pelo Presidente da encaminhada ao TCU
Repblica, por meio da CGU,
mediante parecer prvio
- Apreciao dos atos de admisso de
- Registro de Determinados Atos
pessoal e concesso de aposentadoria
registro, da legalidade dos atos de para posterior repasse para registro no
admisso de pessoal e concesso de TCU
aposentadoria
- Auditorias de Gesto
Fiscalizao
de
empresas realizao de auditorias sobre a gesto

76

supranacionais
dos recursos pblicos federais sob a
fiscalizao das contas nacionais das responsabilidade de rgos e entidades
empresas supranacionais de cujo pblicos e privados
capital social a Unio participe
Fiscalizao
de
recursos
descentralizados
Fiscalizao da aplicao de quaisquer
recursos repassados pela Unio a
Estado, ao Distrito Federal ou a
Municpio
Educao e preveo

Judicante

- Aes de Preveno Corrupo

- Aes de Preveno Corrupo
execuo de aes de preveno execuo de aes de preveno
corrupo
corrupo
e
incremento
da
transparncia da gesto no mbito da
administrao pblica federal
- Julgamento de Contas
julgamento de contas dos responsveis
por dinheiros, bens e valores pblicos
da administrao direta e indireta,
conforme
auditorias
de
gesto
realizadas pela CGU

- Responsabilizao Administrativa
acompanhamento, instaurao ou
avocao
de
procedimentos
e
processos administrativos correcionais,
com possvel aplicao de penalidade
administrativa.

- Aplicao de Sanes
aplicao de sanes aos responsveis,
determinao
de
adoo
de
providncias e sustao de atos, em
caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas
Normatizao

- Normatizao Tcnica mbito - Normatizao Tcnica mbito

controle externo
controle interno
expedio de atos, instrues superviso tcnica dos rgos
normativas e decises sobre consultas coordenados e prestao
de
referentes matria de sua orientao normativa sobre matria
competncia ou organizao dos de sua competncia
processos que lhe devam ser
submetidos

Ouvidoria

- Anlise de Denncias
apurao
de
denncias
representaes encaminhadas

- Anlise de Denncias
apurao
de
denncias
representaes encaminhadas

Quadro 11 - Principais Atribuies atuais dos rgos de controle11

Fonte: Constituio Federal de 1988, Lei 8.443 de 1992, Lei 10.180 de 2001, Lei 10.683 de 2003 e Decreto
5.683 de 2006.

O Tribunal investiu nas avaliaes de programas de governo, alm das auditorias de

natureza operacional, que ocorriam desde a dcada de 1980. A mudana no objeto do
controle tinha por objetivo diminuir as crticas sofridas quanto pouca aplicao das
ressalvas do controle no aprimamento da gesto.

11

Elaborado pelo autor.

77

Tanto que o Tribunal deu grande nfase publicidade das avaliaes de programas
realizadas. Alm de publicar documentos tcnicos, como o Manual de Auditoria de Natureza
Operacional, publica os relatrios das principais avaliaes realizadas. Estas publicaes so
divulgadas por meio de seminrio com a participao de outros rgos pblicos, mdia e
cidados.
Alm do mais, a reconfigurao na estrutura do rgo tem possibilitado a discusso
do controle por reas temticas e no somente por processos ou por gesto. Dessa forma,
permite-se a acumulao de conhecimento sobre determinada rea e, consequentemente, a
realizao de recomendaes de auditorias operacionais mais pertinentes.
O rgo de controle interno tambm continuou a investir na consolidao de uma
metodologia prpria de acompanhamento de gesto e de programas governamentais,
construda desde 1995. Segundo o atual Secretrio de Controle Interno:
Quem no acompanha no tem controle. (...) Se ns ficssemos vendo contabilidade,
naquele sentido mope, ns at existiramos porque ns temos mandamento constitucional
para isso. Mas ns no teramos os concursos, ns no teramos o reconhecimento da
populao. (...) Ns s estamos tendo reconhecimento porque os nossos auditores, os
nossos fiscais, (...) eles foram para a rua fiscalizar. As pessoas viram eles. (CASTRO,
2009).

Cada um a seu modo, ambos os rgos foram motivados por acreditar que estaria
nesta atividade a chave de uso do controle como um efetivo apoio ao gestor pblico e como
forma de real aprimoramento da gesto pblica. Cada qual estabeleceu sua metodologia de
ao. Iniciados os trabalhos de fiscalizao, porm, pouco contato parece ter havido entre os
rgos para coordenao desta atividade, que s cresceu nos ltimos anos.
A CGU tem por finalidade avaliar o cumprimento de metas de aes previstas no
Plano Plurianual (PPA) a execuo dos Programas de Governo e dos Oramentos da Unio
(CGU, 2008, p. 12). O TCU, por outro lado, tem por finalidade verificar se a aplicao de
recursos estatais tem alcanado os objetivos fixados. Busca, com isso, identificar pontos que
podem ser utilizados como padro de aferimento, bem como oportunidades de melhoria
(TCU, 2008, p. 55).
Em termos gerais, ambos os rgos analisam um programa de governo definido no
Plano Plurianual (PPA), tendo em vista sua execuo de metas fsicas e financeiras,
comparando a proposta aprovada pelo governo com a execuo realizada, identificando
possveis ilegalidades, irregularidades ou somente pontos de melhoria. O objetivo auxiliar
no aprimoramento da gesto do programa governamental.

78

As formas de execuo da avaliao de programas de governo, entretanto, so

distintas. A CGU utiliza-se de dados oriundos das diversas aes de controle executadas ao
longo do ano para acompanhar os principais programas de governo. Soma informaes de
fiscalizaes realizadas em municpios, por meio de amostras randmicas, entre outras, para
diagnstico dos programas (CGU, 2008b). De 2005 a 2007, acompanhou anualmente uma
mdia de 478 aes pblicas, ou seja, partes consideradas mais relevantes de programas de
governo (CGU, 2006, 2007 e 2008a).
O TCU realiza uma atividade mais restrita e especfica de avaliao de programas.
Para tanto, elege alguns programas anualmente para realizao de estudo aprofundado. De
2005 a 2007 avaliou uma mdia de 12 programas por ano (TCU, 2006, 2007 e 2008a).
Outra ao de controle realizada pela CGU so as fiscalizaes realizadas nos
municpios. Desde 2003, cerca de 180 municpios so fiscalizados por ano, sorteados por
loteria federal. So analisados os recursos pblicos federais repassados nos dois exerccios
anteriores (CGU, 2008a).
Desde que as funes de correio e controle foram unidas, a CGU ficou responsvel
pela coordenao geral da responsabilizao administrativa dos servidores pblicos civis
federais. Sua funo consiste em garantir a apurao de possveis irregularidades cometidas
por ou com conivncia de agentes pblicos e a aplicao das devidas penalidades, que vo
desde uma simples suspenso at a demisso ou cassao de aposentadoria.
Assim, no necessariamente judicante, mas assume este carter na medida em que a
CGU tem o poder de avocar processos de outros rgos e pode, por meio de comisso de
processo administrativo, determinar a demisso de servidor pblico ou cassao de
aposentadoria.
Em 2005, as modificaes introduzidas no controle interno ampliaram as
competncias da CGU, principalmente no que diz respeito preveno e ao combate
corrupo e ao incremento da transparncia da gesto, no mbito da administrao pblica
federal (Lei 11.204/2005). O Decreto 5.683, de 2006, que define a estrutura regimental da
CGU criou nova secretaria para dar conta dessas novas funes. Passou-se assim s quatro
bases que integram as funes de controladoria: controle-correio-preveno-ouvidoria.
Isto implicou inclusive na elaborao de cursos educacionais sobre tica na gesto
pblica e formas de controle social, funo tambm exercida pelo TCU e por demais rgos
envolvidos na poltica de controle, muitas vezes conjuntamente.

79

Merece destaque o Portal da Transparncia, site na internet que disponibiliza

livremente e de forma atualizada todas as informaes sobre pagamentos executados pelo
governo federal e. Embora seja uma iniciativa ainda incipiente e que necessita de ajustes
para servir de instrumento efetivo ao controle social, trata-se de uma iniciativa pioneira bem
avaliada inclusive internacionalmente.
Outra ao decorrente da nova estrutura do controle interno foi a anlise de bancos de
dados contendo informaes diversas sobre agentes pblicos ou programas governamentais.
O intuito definir trilhas de auditoria que identifiquem possveis irregularidades dentre uma
grande quantidade de informao disponibilizada, sofisticando as formas de auditoria.
As atividades tanto do controle interno quanto externo tem sido constantemente
ampliadas e aprimoradas. No entanto, ao contrrio do controle externo, minuciosamente
regulado e solidamente estruturado, o controle interno recebe ainda diminuta ateno
constitucional e legal e conta com escassa, embora crescente, quantidade de estudos tcnicos
(COIMBRA, 2006).

TEMPESTIVIDADE
Com as mudanas realizadas no controle interno, deixou-se de atuar com controle
prvio, apreciando minutas de contratos, por exemplo. Esta funo coube, quando desejado
pela pasta, ao assessor especial de controle. Segundo as entrevistas, tendo em vista a
consolidao de sua independncia frente aos gestores, entendeu-se que a continuidade desta
atividade poderia implicar em co-gesto e comprometer a independncia do rgo que se
estruturava.
O controle a posteriori, realizado principalmente por meio das auditorias e
julgamentos de contas, continua a ser realizado. No entanto, outras aes mais modernas
voltadas a identificar irregularidades esto sendo realizadas, como as fiscalizaes nos
municpios e a realizao de cruzamento de dados em bancos informacionais.
Adicionalmente, os rgos tm buscado dar maior nfase a aes de controle
concomitantes, tais como o acompanhamento de gesto ou as auditorias operacionais. Estas
aes tem carter o preventivo de auxiliar o gestor a aprimorar a poltica pblica. Melo
(2007) pondera, no entanto, que grande parte da energia do controle parece ainda ser gasta
em controle de legalidade.

80

O julgamento de contas realizado pelo TCU continua no cumprindo o prazo

estabelecido em norma de dois anos. Segundo entrevistados, recentemente o tribunal,
juntamente com a CGU, tem feito ajustes aos normativos que regulametam a atividade com
o objetivo de diminuir a quantidade de contas a serem julgadas anualmente, o que
possivelmente ir reduzir o lapso de tempo entre as auditorias e os julgamentos.

ENFORCEMENT
Conforme apontado por Melo (2007), os dispositivos que dotaram o TCU de poder
vinculante, como a imputao de dbito com eficcia de ttulo executivo no tem sido
efetivados na prtica devido, em parte, resistncia do Poder Judicirio. Adicionalmente, as
multas dependem de inscrio do dbito em dvida ativa da procuradoria da unidade
federativa correspondente, que nem sempre tem incentivos para tal.
O entrevistado B afirma que foi responsvel, em 1994, por um levantamento sobre a
correlao entre numero de decises condenatrias do Tribunal e quantas haviam sido
efetivamente cumpridas, que no chegou a 3%.
O nico impacto discernvel do rgo tem sido o embargo a obras e licitaes com
indcios de irregularidade. J isto tambm tem sido questionado e vrias propostas de
limitao tm sido debatidas.
Os gestores continuam a ter suas contas possivelmente julgadas como irregulares,
tornando-se inelegveis. Porm o processo de julgamento costuma demorar anos e muitas
vezes estes agentes no mais trabalham nos rgos auditados quando as decises so
proferidas, o que implica em baixo grau de reposio de recursos.
Um instrumento que tem mostrado importncia tem sido a proibio de agentes
pblicos em exercer cargo pblico devido envolvimento com prticas inidneas. Outro
instrumento que parece conferir algum poder ao controle tem sido os processos
administrativos contra servidores pblicos, parte mais fraca nos elos da corrupo pblica,
supervisionados pela CGU.
A declarao, pela CGU, de idoneidade de pessoas jurdicas que participaram de
ilegalidades contra a administrao pblica e sua disponibilizao na internet tambm uma
ao de utilidade. Impede a contratao de empresa envolvida em irregularidades

81

administrativas com outros rgos pblicos. Porm o alcance da medida limitado j que
outras empresas podem ser abertas no lugar, para praticar irregularidades similares.
As operaes especiais, realizadas conjuntamente por diversos rgos de controle,
tais como CGU, Polcia Federal, TCU e MPF tm descoberto diversos esquemas de desvio
de recursos. A ao em si muito importante, pois evita prejuzos futuros e sinaliza que o
controle est atuante. No entanto, poucos tm sido os agentes punidos ou os recursos
pblicos recuperados.

GOVERNANA
A rede de controle da gesto pblica federal cresceu e, principalmente, melhor se
estruturou durante a ltima dcada. A figura a seguir identifica os principais atores da
poltica atualmente. Percebe-se uma mudana significativa em relao rede existente na
dcada de 1990.

Figura 7 Principais atores da rede de controle da gesto pblica federal meados de 200812

Os rgos que receberam atribuies constitucionais relacionadas ao controle do

patrimnio pblico, tais como MPF, PF e AGU se estruturaram durante a dcada de 1990 e

12

Elaborado pelo autor.

82

desenvolveram diversas atividades relacionadas poltica de controle. Cada rgo enfoca a

questo sob um aspecto diferenciado, a partir de suas competncias e seu expertise.
Aps a estruturao dos rgos nos primeiros anos ps-Constituio, estes iniciaram
interaes entre si. Formaram assim a rede de controle, caracterizada por estes vrios rgos
autnomos e interdependentes entre si, com relacionamento estvel.
Certamente foi importante para a poltica agregar expertises distintos dos diversos
rgos especializados. No entanto, seu impacto positivo depende do modelo de coordenao
da rede. No adianta somente acrescer novos atores poltica se estes trabalharem
isoladamente. preciso que estes agreguem conhecimentos e troquem informaes,
ampliando o potencial que isoladamente teriam e reduzindo possveis sobreposies ou
duplicao de esforos.
Como exemplo de interaes possveis tem-se o Conselho de Controle das Atividades
Financeiras (COAF), ligado ao Ministrio da Fazenda, criado em 1998. Este rgo congrega
diversas organizaes, tais como CGU, MPF, PF e outros. Tem por misso a identificao,
exame e aplicao de penalidades administrativas relacionadas ao combate lavagem de
dinheiro. O rgo criado reune os diversos expertises para identificar, dentre outros, ilcitos
praticados com recursos pblicos, contribuindo para o combate corrupo.
Alm disso, os rgos tm mantido diversas interaes que no se constituem em
outra organizao formal. Exemplo claro so as operaes especiais realizadas em conjunto
pela Polcia Federal e CGU para averiguao de indcios de ilcitos contra o patrimnio
pblico. A polcia usa sua capacidade de investigao e uso da fora e a CGU utiliza sua
capacidade de fiscalizao e anlise de documentos, conforme entrevistas.
A coordenao dos rgos de controle evita ou reduz possveis problemas de superdosagem do controle ou de excesso de controle sobre uma mesma atividade ou rgo. Alm
do mais reduz custos desnecessrios nas prprias organizaes, pois evita o esforo
duplicado e permite troca de informaes que facilitam a ao de outros rgos de controle.
Tem ainda um efeito mais importante que evitar custos transacionais decorrentes de
sobreposies desnecessrias de aes da administrao pblica para atender exigncias
mltiplas e desconexas dos diversos rgos de controle.
Esta coordenao entre os rgos participantes de uma poltica, tambm chamada
governana de rede de polticas pblicas, conforme discutido na seo 1.3, segue formas
diversas a depender da configurao da rede e das caractersticas dos atores envolvidos.

83

Invariavelmente, porm, assume aspectos formais e informais que impactam diretamente no

sucesso da coordenao da poltica.
Na opinio do entrevistado E:
H muita gente em sistemas paralelos de controle com funes assemelhadas mas que na
realidade no agem de forma muito articulada. (...) Falta articulao institucional e
integrao. H muita sobreposio de atividades. Isso decorre em parte da pouca
preocupao com a estrutura da administrao como um todo, que est muito
desorganizada aps tantas mudanas de cunho apenas organizacional (as mudanas de
caixinhas).

Tendo em vista a impossibilidade de execuo exaustiva desta investigao neste

trabalho, procura-se apenas iniciar esta discusso por meio da anlise dos instrumentos
existentes para comunicao e coordenao de aes entre os controles externo e interno
brasileiros, apontadas por este estudo como ainda em desenvolvimento.
Parece existir preocupao de ambos os rgos no sentido de uma cooperao mais
intensa, com esforos conjuntos e ordenados de ambas as partes. Formalmente, a Instruo
Normativa da CGU n 1, de 2002, estabelece as condies e formas de comunicao de
apurao de irregularidades e ilegalidades, regulamentando determinao constitucional de
integrao (CGU, 2002). Mais recentemente foi estabelecido convnio entre os rgos
visando a realizao conjunta de foras-tarefa com vistas ao combate corrupo.
Entretanto, estes esforos demonstram-se ainda aqum da real necessidade de
integrao para promoo da coordenao de aes. Entrevistados A, B e D indicam que a
comunicao entre eles ocorre em algumas ocasies, a depender principalmente de
relacionamentos pessoais, mas no institucionalizada de forma a ser seguida por todos de
maneira sistematizada.
Assim, embora parte dos trabalhos realizados pelo TCU tenha seu incio nos
relatrios de auditoria e fiscalizao da CGU, conforme indicado por Platero (2006),
observa-se que h tambm grande quantidade de atividades que so realizadas por ambos os
rgos de forma no-articulada, gerando duplicidade de esforos e aumento de custos
transacionais.
Exemplo claro est na funo de anlise de denncias. O TCU tem atribuio
constitucional de receber e analisar denncias de irregularidades a ele encaminhadas.
Estabelece que qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima
para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades.

84

Esta funo foi estendida tambm CGU, que h anos tornou-se parte legtima para
receber e apurar denncias de cidados ou representao de autoridades relativas leso ou
ameaa de leso ao patrimnio pblico. Fica claro que, desconsiderando as representaes,
que so endereadas por autoridades solicitando ao especfica do rgo determinado,
haveria grande espao para compartilhamento de informaes e racionalizao de trabalho de
anlise de denncia entre os rgos.
Em 2008, a CGU registrou o recebimento de cerca de trs mil e quinhentas denncias
(CGU, 2009). J o TCU recebeu quase duas mil e quinhentas denncias (TCU, 2009). A
tendncia crescente em ambos. TCU e CGU tem funo de registrar e fazer uma anlise
prvia quanto ao mbito da denncia encontrar-se dentro das atribuies do rgo e
suficincia de elementos para iniciar uma investigao aprofundada. Em seguida, do
prosseguimento apurao dos fatos, por meios diversos. Respondem, posteriormente,
quando possvel, ao denunciante.
As atribuies relativas a esta atividade so, indubitavelmente, muito similares.
Inclusive, h possibilidade de que grande parte das denncias realizadas sejam feitas a ambos
os rgos, simultaneamente ou no. No entanto, as atividades de registro e investigao de
denncias so ainda executadas de forma isolada por ambos os rgos, o que pode ensejar
inclusive em trabalho redundante ou incoerente, com desperdcio de recursos e descrdito
aos trabalhos realizados.
Esta falta de cooperao sentida ainda em outras atividades de controle. Pesquisa
exploratria realizada por Ribeiro Filho et al (2006) indica que os gestores pblicos
corroboram a anlise de coordenao insuficiente. Segundo o estudo, 73% dos gestores
federais consideram que os procedimentos de auditoria e fiscalizao do controle interno e
externo tem grau de semelhana igual ou superior a 75%, mas so pouco complementares.
Faltam estudos aprofundados sobre similaridades e diferenas de cultura e valores
entre os rgos de controle. Em termos gerais, porm, notrio que os rgos tm data de
criao e histrico de formao bem distintos, como descrito neste estudo. As entrevistas
apontam que no desprezvel a diferena de ideologia dos servidores de ambos os rgos
com relao ao papel de seus rgos no aprimoramento da gesto, as formas de controle
necessrias e o tipo de relacionamento que acreditam pertinente para os diversos rgos de
controle. O entrevistado E completa:
Existe sempre algum tipo de competio e certa desconfiana (entre TCU e CGU), mas
isso decorre muito do fato de que so estruturados em poderes distintos e de que o

85

Executivo Federal hipertrofiado. Ento, natural que haja certo choque entre os dois
rgos.

3.4. O PROCESSO DE INSTITUCIONALIZAO DO CONTROLE

A anlise das sees anteriores permite inferir que o processo de institucionalizao

da poltica de controle da gesto pblica federal no foi constante e homogneo ao longo dos
anos. Ocorreram variaes significativas quanto estrutura organizacional, rgos
envolvidos, atribuies e grau de importncia conferido ao tema do controle no Brasil desde
a sua instituio, em 1891.
A criao do TCU se deu numa poca em que o pas buscava constituir-se como uma
repblica, libertando-se dos resqucios monrquicos. Buscava-se um controle independente
que conferisse legitimidade ao governo e esta conjuntura propiciou a incluso do tema na
Constituio, embora o assunto j fosse debatido h mais de meio sculo.
O

perodo

militar

marcou

enfraquecimento

do

poder

legislativo

e,

consequentemente, do controle externo. A preocupao com reformas administrativas que

conferissem maior celeridade gesto pblica, aliado ao poder crescente do poder executivo
culminaram na criao do controle interno deste poder.
As principais mudanas, porm, parecem ter ocorrido aps o processo de
redemocratizao do pas, ou seja, a partir do final da dcada de 1980. Desde ento muitas
tm sido as modificaes implantadas na poltica de controle. A redemocratizao do Brasil
marcou a retomada de parcela do poder pelo legislativo e a preocupao com o equilbrio
entre os poderes, os chamados freios e contrapesos. Neste perodo houve reforo no controle
externo e expanso do controle interno para todos os poderes, mantendo a funo, dentre
outras, de apoiar o controle externo.
Muitas das funes definidas constitucionalmente, tais como auditoria operacional e
acompanhamento de programas de governo estavam somente no campo das idias, sem
definio de instrumentos que os colocassem em prtica. Esta instrumentalizao tcnica foi
desenvolvida somente anos mais tarde e encontra-se, ainda hoje, passvel de ajustes e
aprimoramentos.
Em termos de organizao ou atores envolvidos, apenas o TCU manteve-se sempre
presente. No entanto, analisando-se amide, possvel perceber que mesmo este passou por

86

reformulaes diversas nos ltimos anos, tanto em termos de estrutura quanto em termos de
atribuies.
Alm disso, a Constituio estabeleceu funes de controle a vrios outros rgos.
Atualmente existe uma rede de atores com funes especficas dentro da poltica de controle
federal, alm dos controles interno e externo. Estes atores devem interagir entre si em busca
de uma ao coordenada, sem sobreposio de atividades.
Em 1998 foram realizadas reformas administrativas, construdas desde 1995
conforme o Plano Diretor de Reforma do Estado. As mudanas buscavam uma gesto
pblica mais gerencial, voltada para a qualidade e eficincia da administrao pblica,
focada em metas de execuo e melhor gesto fiscal. Essas mudanas ensejaram a
centralizao do controle interno, separando efetivamente as funes de execuo das de
controle. Deu fora, tambm, para a construo e aprimoramento de novos instrumentos de
controle da gesto voltados para controle de resultados, tais como acompanhamento e
avaliao de programas de governo.
O controle interno, por sua vez, teve sua estrutura alterada diversas vezes nos ltimos
anos, assim como alterou tambm grande parte dos seus procedimentos internos. As CISETs
descentralizadas deram origem um rgo central coordenador, SFC. Posteriormente as
CISETs foram reunidas junto ao rgo central, formando um nico rgo melhor
especializado e com maior autonomia frente aos gestores pblicos. Este rgo passou a
contar tambm com unidades regionais, que possibilitaram a expanso dos trabalhos de
controle aos Estados.
Em 2001, uma srie de escndalos de corrupo foram veiculados, gerando grande
comoo geral por maior controle, punio dos envolvidos e transparncia da gesto pblica.
Estes episdios pressionaram o governo e levaram criao de uma corregedoria-geral e
conferncia de maior autonomia ao controle interno, que alou ao posto de subordinado
direto da Presidncia da Repblica.
A nova constituio trouxe tambm um novo patamar de enforcement ou de punies
aplicveis s contravenes relacionadas gesto pblica. O tribunal e, mais recentemente, a
CGU passaram a contar com algumas ferramentas de cunho administrativo na tentativa de
fazer valer suas recomendaes e decises.
Com a reestruturao dos procedimentos de trabalho nos controles externo e interno,
o controle de carter estritamente formal e burocrtico, que avalia a legalidade dos atos

87

pblicos, passou a coexistir com uma forma de controle mais moderna, voltada anlise da
performance das polticas pblicas. Esta alterao tambm representou um ponto importante
de mudana da poltica e de redefinio dos rgos de controle quanto ao seu papel, embora
esteja ainda em fase de sedimentao e aprimoramentos.
A figura a seguir ressalta as principais mudanas da poltica de controle ao longo do
tempo.

Figura 8 Evoluo temporal da institucionalizao da poltica de controle da gesto pblica13

H alguns pontos importantes a serem destacados sobre o processo de mudana

institucional da poltica de controle observado neste estudo. Inicialmente, cabe ressaltar que
as mudanas ocorridas no perodo, as quais este estudo procurou evidenciar, no aparentam
ter se limitado apenas a mudanas de carter estritamente estrutural-organizacional ou
reforma de organograma, conforme se referiu Piscitelli (1988) quanto s reformas
anteriores que afetaram a poltica de controle em 1967 e 1979.
Mais do que isso, as mudanas do perodo de redemocratizao do pas,
principalmente as mais recentes, tem tido razovel sucesso em efetivar mudanas
substanciais na forma como o controle realizado no pas, seja pela quantidade de rgos (e
expertises) envolvidos, seja pelo incipiente, mas crescente, controle concomitante e voltado
para a avaliao da gesto e dos programas de governo, seja pelo estmulo ao aumento da
transparncia da gesto pblica e dos instrumentos de enforcement.
Por exemplo, Piscitelli indicava, em 1988, mudanas que considerava necessrias
rumo a um controle de gesto mais efetivo e que foram efetivadas nos ltimos anos:

13

Elaborado pelo autor.

88

O controle interno deve fortalecer-se e ganhar autonomia urgentemente, e isto em

benefcio do prprio funcionamento do Poder Executivo (...). indispensvel a existncia
de um rgo central, diretamente subordinado ao Presidente da Repblica, dispondo de
amplos poderes e recursos, realizando um grande esforo de coordenao dos rgas
setoriais (...). Deve ser eminentemente administrativo (...). (p. 95).

Claro est que muitas outras necessidades destacadas pelo autor no se efetivaram, ao
menos de forma completa. Outras dificuldades foram tambm criadas. Trata-se, em sua
maioria, de desafios que extrapolam a poltica de controle em si e esbarram em outros
aspectos institucionais do pas, em especial os polticos. Estes aspectos sero discutidos no
captulo seguinte.
Outro ponto que merece destaque a anlise do processo de mudana institucional
em si. Desprende-se das entrevistas que, em termos gerais, as mudanas na poltica de
controle da gesto pblica federal foram, em sua maioria, encorajadas e pensadas pelo corpo
tcnico da organizao, incluindo algumas lideranas.
No entanto, a efetivao das alteraes ocorreram em momentos em que houve a
confluncia de um cenrio scio-poltico favorvel, ou seja, episdios em que se conferiu,
despeito da motivao, maior evidncia e importncia ao controle da gesto. Estes episdios
foram de cunho estrutural, como a reforma administrativa de 1995-8 ou circunstanciais,
como episdios de escndalos de corrupo, em 2000-1.
Esta constatao vai ao encontro do pontuado por Streeck e Thelen (2005) quanto ao
apoio mtuo de foras endgenas e exgenas para mudanas institucionais. Os autores
afirmam, conforme disposto na seo 1.4.2, que as alteraes, especialmente aquelas que tm
impacto significativo sobre a atuao e status da organizao, costumam ocorrer com o apoio
interno, mas que necessitam de uma fora externa para serem realizadas.
Esta observao certamente no descarta o papel que tiveram algumas lideranas
atuantes na poltica de controle da gesto pblica federal. Estas souberam captar o momento
propcio para implantar modificaes muitas vezes ansiadas de longa data pelo corpo
tcnico. E, conforme destacado por Streeck e Thelen (2005), mudanas com respaldo do
corpo tcnico da organizao tendem a produzir processos de mudana mais coerentes e
capazes de promover novas lgicas de ao.
Aprofundando a anlise do processo de mudana institucional do controle, nota-se
que no possvel associ-lo a um nico tipo de mudana gradual. Pelo menos duas formas
de mudana parecem ser identificadas nos ltimos 20 anos de institucionalizao do
controle.

89

As mudanas graduais que ocorreram nos controles externo e interno, dentre elas a
adaptao de suas estruturas e a adio de novos procedimentos de trabalho aos j existentes,
podem ser entendidas como mudanas em camadas ou layering. Trata-se de adies
realizadas ao longo dos anos com o objetivo de aprimorar ou refinar as instituies
existentes. Por serem mudanas graduais, normalmente s despertam ateno quando
analisadas ao longo do tempo, como realizado neste estudo. Mas, embora graduais, estas
mudanas podem gerar um impacto considervel na poltica aps algum tempo de
maturao.
Um exemplo deste tipo de mudana foi o estabelecimento gradual de procedimentos
de controle concomitantes gesto e avaliaes de gesto e programas de governo, que
passaram a ser realizados em adio aos procedimentos anteriormente estabelecidos. Por
serem realizadas de forma gradual e ao longo de anos, no sofreram muitas resistncias e
possibilitaram a adaptao do rgo, propiciando novas perspectivas poltica, que vem se
alterando sensivelmente seu modo de operao e sua forma de relacionamento com os
gestores pblicos.
Outra forma de mudana observada na poltica de controle a converso ou o
redirecionamento de instituies a novos propsitos ou modo de operao de forma mais
clara e direta e no gradual, como o layering. Esta forma de mudana tende a ocorrer
quando h uma contestao poltica de funes ou propsitos que a instituio deve servir,
tal qual o ocorrido com a poltica de controle no perodo de redemocratizao.
Neste perodo, ganharam fora, por exemplo, as crticas quanto sujeio do controle
aos ministrios objeto de auditorias. Como resposta a essas presses, o governo federal
aprovou mudanas estruturais importantes que centralizaram o controle, conferiram maior
especializao e estrutura, alm de subordinao direta Presidncia da Repblica,
conferindo maior status e autonomia frente ao gestor.
De acordo com Streeck e Thelen (2005) estas alteraes podem atender a mudanas
nos contexto ou a mudana de atores-chave, que passam a direcion-las de acordo com sua
viso. No caso da poltica de controle possvel notar os dois fatores influenciando as
mudanas realizadas. Tanto as mudanas no contexto da gesto pblica e na viso quanto ao
papel que o controle deveria exercer foram importantes, quanto foram impactantes tambm o
papel inovador de alguns dirigentes dos rgos de controle, conforme relatado nas
entrevistas.

90

Se inegvel que nos ltimos 20 anos cresceu o nmero de rgos envolvidos na

poltica de controle e estes melhor se estruturaram, procurando inclusive novas formas e
procedimentos de ao, alguns pontos restam por serem aprimorados. O captulo seguinte
discute as tendncias e desafios a serem enfrentados pela poltica de controle para sua maior
efetividade.

91

CAPTULO 4 DESAFIOS POLTICA DE CONTROLE

As mudanas ocorridas na poltica de controle nos ltimos vinte anos sem dvida
culminaram numa melhor estruturao dos rgos de controle externo e interno. Alm disso,
diversos outros atores foram acrescidos poltica, agregando expertises distintos e
constituindo uma verdadeira rede da poltica de controle.
Esta ampliao dos rgos e instrumentos de controle, porm, no necessariamente
sinal de maior efetividade da poltica. Se h vinte anos poderia-se dizer que o problema do
controle era justamente a sua ausncia, atualmente o aumento dos rgos e funes de
controle colocam em cheque este argumento.
Comecemos pela anlise dos princpios pretendidos pelo governo para o controle da
gesto, expostas pelo Ministro do Planejamento em 1964, Roberto Campos, por ocasio da
instalao da Comisso Especial de Estudos de Reforma Administrativa (Piscitelli, 1988):
- supresso dos controles meramente formais ou cujo custo seja superior ao risco, assim
como quaisquer centralizaes de carter normativo que correspondam a mera formalidade
burocrtica ou a estreis preocupaes de padronizao ou uniformidade.
- criao de um sistema efetivo de controle dos dispndios pblicos e de responsabilidade
de seus agentes, compreendendo, entre outras medidas, a organizao da contabilidade, a
disciplina dos relatrios financeiros, a auditoria e a inspeo administrativa.
- instituio de sistema de acompanhamento da execuo dos programas de trabalho, que
habilite os Ministros de Estado e o Presidente da Repblica a se manterem informados
sobre o seu andamento (p. 23).

Ironicamente, percebe-se que as preocupaes de quarenta e cinco anos atrs

mostram-se ainda, em sua maioria, muito atuais, embora obviamente com algumas
atualizaes. Ainda hoje h preocupao quanto ao excesso de formalismo do controle e
quanto sua dificuldade de apoiar o gestor no acompanhamento e avaliao dos programas
de governo, em busca de melhorias na gesto pblica.
H, adicionalmente, preocupao quanto capacidade dos diversos rgos
envolvidos na poltica de controle em se articular e coordenar as atividades relacionadas de
forma eficiente. H preocupao quanto efetividade da poltica de controle e quanto
organizao da contabilidade pblica.
Isto demonstra que, embora diversos rgos e procedimentos tenham se estruturado
para combater a corrupo e vrias melhorias tenham sido observadas, ainda no se atingiu o
controle de gesto pretendido. O entrevistado A afirma que:
Os controles, tanto interno quanto externo, passam h anos por uma crise existencial. (...)
Temos bons controles aparelhados, mas com funes confusas, devido falta de definio

92

sobre o assunto. (...) O modelo a ser adotado pelo controle e seus papis na sociedade
merecem um debate srio, mas entravam na questo poltica.

Nesse sentido, cabe analisar algumas das causas de debilidade da poltica levantadas
ao longo deste estudo e que se traduzem em desafios para o futuro do controle brasileiro.

4.1. SUPERDOSAGEM DO CONTROLE DIFICULDADE DE GOVERNANA

A hiptese quanto mais melhor postula que quanto mais rgos e instrumentos de
controle, mais efetiva tende a ser a poltica de controle. Este trabalho contesta esta idia e
aponta que a eficincia da poltica depende, dentre outros fatores, da boa coordenao entre
os rgos que compem a rede de controle.
No obstante no contribuir para a melhoria da gesto, o controle pouco efetivo pode
agravar a ineficincia da gesto pblica ao gerar regramentos inconsistentes ou excessivos
quanto s diretrizes e procedimentos que os rgos pblicos devem seguir. Isto pode
acarretar insegurana aos gestores pblicos, aumento dos custos transacionais e excesso de
formalismo burocrtico que prejudica a eficincia das polticas controladas e geram mais
custo do que benefcios sociais.
Mainswaring (2003, p.4) pontua que governos assoberbados por mecanismos e
agncias de controle e sano em excesso tendem a manter-se imobilizados ou a diminuir
suas iniciativas de gesto. Desta forma, tendem a no atingir as expectativas dos cidados
quanto a polticas pblicas e so comumente entendidos como inaptos, indecisos e pouco
efetivos.
Conforme destacado anteriormente, pesquisa realizada com gestores pblicos
federais indica que 73% consideram que os procedimentos de auditoria e fiscalizao do
controle interno e externo tem grau de semelhana igual ou superior a 75%, mas so pouco
complementares (Ribeiro Filho et AL, 2006). Assim, deve existir o reconhecimento de que
um mesmo programa governamental atualmente submetido a mltiplas camadas de
controle que exercido por diferentes atores, muitas vezes de forma conflitante.
Portanto, atualmente, a questo do controle parece ter passado da falta de controle
para uma certa superdosagem, ao menos em algumas reas. Isto pode ser decorrente at de
um processo natural de ajustamento dos rgos ao crescimento de funes aps o processo
de reestruturao da poltica ps-1988.

93

Embora seja notria a inteno dos rgos em ampliar a coordenao de suas

atividades e algumas aes tenham sido realizadas neste sentido nos ltimos anos, tais como
as operaes conjuntas entre CGU e Polcia Federal, por exemplo, estas aes mostram-se
ainda insuficientes ante o universo de atividades de controle existentes.
, portanto, imprescindvel que a atuao dos rgos de controle seja coordenada e
complementar, em outras palavras, que diferentes aspectos do programa sejam controlados
de forma combinada. Por exemplo, no pode ser efetiva uma estratgia de controle fundada
apenas na presena de mltiplos atores controlando, de forma retrospectiva, apenas a
execuo oramentria do programa e deixando lacunas importantes nos demais aspectos tais
como avaliao de peformance.
O objetivo evitar a super-dosagem, redundncia ou a presena de lacunas graves no
controle. Preferencialmente, essas decises devem envolver um ponto de vista prospectivo
ou concomitante e no apenas retrospectivo ou a posteriori do controle. Assim, deve-se
estabelece a noo de que o controle do programa uma responsabilidade mtua e coletiva,
envolvendo controladores e controlados e fomentando a cooperao, coordenao e
comunicao entre os atores.
Assim, uma vez identificadas essas mltiplas camadas, deve-se buscar formas de
harmonizar as diferentes estratgias de controle, envolvendo os vrios controladores e
ouvindo os gestores pblicos. Dessa forma, estabelecer-se-ia uma estratgia coordenada e
uma redistribuio de direitos e atribuies entre os rgos responsveis pelo controle.
No obstante sua necessidade, a simples existncia de arenas de integrao no
condio suficiente para o estabelecimento da coordenao. Quando h incentivos contrrios
coordenao, os rgos tendem a produzir solues plausveis superficiais, como promoo
de programas audaciosos de treinamento ou investimento em tecnologias da informao, sem
enfoque nos problemas reais, como forma de manter politicamente uma aparncia de
cooperao, mas que no se traduz em resultados efetivos para a poltica (BEDI et al, 2006).

4.2. CONTROLE PARA APRIMORAMENTO DA GESTO PBLICA

Outro ponto que influencia a credibilidade e efetividade da poltica decorrente do

potencial dos instrumentos de controle em prtica. A redemocratizao e, depois disso, a
reforma gerencial, deram fora idia de que a tradicional nfase em controle de legalidade

94

e conformidade a posteriori leva a pouco resultado efetivo em termos de melhoria das

polticas pblicas ou inibio e combate corrupo.
Conceber uma poltica de controle da gesto pblica que harmonize aes e
instrumentos voltados para o controle das finanas, dos abusos do poder pblico, das aes
voltadas para a promoo do interesse pblico e da performance dos programas
governamentais um dos principais desafios ao controle da gesto pblica levantados por
Behn (2001).
Essa nova poltica deve enfatizar elementos como confiana, cooperao e
aprendizagem, que tm sido pouco enfatizados na discusso recente sobre polticas de
controle em geral e especialmente no Brasil. No entanto, esses elementos so considerados
essenciais na discusso recente sobre instituies e polticas pblicas.
Tanto TCU quanto CGU tm procurado, por motivaes diversas, estabelecer novas
ferramentas de controle voltadas para o acompanhamento das gestes, avaliao de
programas governamentais, programas educacionais voltados aos gestores pblicos e
sociedade, trilhas de sistemas de informao, dentre outras aes inovadoras. No entanto, as
entrevistas apontam que no desprezvel a diferena de ideologia dos servidores da CGU e
TCU com relao ao papel de seus rgos no aprimoramento da gesto e as formas de
controle necessrias no pas.
Alm do mais, embora crescente, parece ainda tmida a ao dos rgos de controle
em aes concomitantes e de apoio ao aprimoramento da gesto pblica em comparao com
o tempo despendido em outras atividades de controle, tais como as auditorias de gesto, pelo
controle interno, e seus julgamentos, pelo controle externo. O Brasil est ainda
engatinhando em estabelecer mecanismos de acompanhamento e avaliao de programas,
afirma o entrevistado E, estudioso sobre o tema do controle.
O momento e o perodo de tempo em que o controle exercido, os mecanismos de
comunicao entre controladores e controlados e os procedimentos especficos para
discusso e divulgao dos resultados das anlises realizadas capaz de influenciar,
sobremaneira, a efetividade do controle e os custos que estes imputam sobre os programas
governamentais.
Porm, a maioria dos gestores pblicos compartilha a percepo de que os trabalhos
dos controles interno e externo no so convergentes e pouco contribuem para o
aprimoramento da gesto pblica (RIBEIRO FILHO et al, 2006). Esta percepo se repete

95

em anlise de Arajo (2007), que analisa a posio dos gestores de educao em relao
atuao da CGU.
Em termos gerais estas pesquisas apontam grande resistncia e desconfiana dos
gestores quanto atuao do controle no aprimoramento das polticas pblicas. Esta
desconfiana, vinda dos participantes do processo cotidiano de gesto pblica, quanto
capacidade da poltica de controle em efetivamente incrementar a boa gesto , no mnimo,
preocupante e exige estudo cuidadoso.
O aprimoramento do contato mtuo entre auditores e controlados, somando
expertises, e o aprimoramento constante dos instrumentos de controle podem aumentar a
efetividade da poltica na melhoria das polticas pblicas brasileiras.

4.3. CUMPRIMENTO DAS DECISES DO CONTROLE

H consenso entre os estudiosos e gestores da poltica de controle de que no h

controle sem punio. A mudana constitucional de 1988 certamente aumentou o poder
sancionador do TCU, com a definio de atribuies para aplicar penalidade aos
responsveis, definir prazo para que o rgo adote providncias e sustar a execuo do ato
impugnado, caso no atendido. O TCU passou a ter poderes quase-judiciais e exercer funo
de tribunal administrativo (SANTISO, 2007). No entanto, a prtica observada demonstra que
poucas destas medidas tem surtido o efeito desejado.
Melo (2007) argumenta que a efetividade do Tribunal de Contas esbarra em dois
aspectos. No plano macro, sujeita-se responsabilizao poltica (ou falta dela) realizada
pelo Poder Legislativo. Se o TCU no tem apoio expresso do Poder Legislativo ou se este
no atuante no que tange ao controle, seu trabalho tem baixa capacidade real de
enforcement.
O segundo fator relacionado ao legislativo diz respeito ao controle poltico, ou seja,
aquele exercido por agentes polticos frente a ilcitos de outros agentes polticos. Estas
iniciativas denotam o papel moralizador da instncia representativa da democracia. Alm do
mais, quando o processo judicial destes agentes depende de autorizao do Poder
Legislativo, seu papel passa a ser essencial (MELO, 2007).
Outro ponto de extrema importncia a relao do Tribunal com o Poder Judicirio.
No que compete sua esfera de ao, as decises do TCU no so vinculantes. Assim, todas
as decises costumam ser questionadas judicialmente e nesta instncia permanecem anos

96

sem resoluo. A existncia de muitas instncias recursivas ou a no tempestividade de

julgamento alimenta o sentimento de impunidade e descredencia as iniciativas dos rgos de
controle. Para atenuar esta situao, o entrevistado B, que atuou anos frente do controle
externo, sugere uma possvel iniciativa:
Seria interessante que houvesse reviso constitucional estabelecendo que as decises do
tribunal com imputao de dbito que tem eficcia de ttulo executivo fossem acrescidas
com ficando o patrimnio do responsvel bloqueado at deciso final da justia. Esta
mudana inverteria o nus e o interesse no trmite rpido do processo, o que no ocorre
atualmente com processos judiciais que se arrastam por mais de uma dcada.

J o controle interno adquiriu alguns instrumentos de enforcement recentemente. O

primeiro deles a capacidade de executar ou monitorar os procedimentos administrativos
disciplinares contra servidores pblicos mprobos. Outra inovao a declarao de
idoneidade de empresas fraudadoras das regras estabelecidas.
O poder punitivo do controle interno certamente reduzido em relao ao externo,
at porque trata-se de um rgo que atua como coadjuvante do Poder Executivo, atuando
como enforcement indireto, ou seja, requerendo a atuao de outros rgos quando devido.
ainda muitas vezes requerido para prestao de informaes por estes mesmos rgos, na via
inversa.
Embora tenha sido enfatizada a necessidade de ajustes integrao entre os rgos,
fato que m crescido as parcerias entre CGU, Advocacia-Geral da Unio, MinistrioPblico Federal e Tribunal de Contas da Unio para o repasse das constataes de fraudes e
esquemas encontrados e agilizao das providncias cabveis.
Por fim, cabe enfatizar que se as responsabilidades de accountability existem na
letra da lei, mas as agncias tornam-se pouco efetivas devido a poderes superiores, a
consequncia no apenas facilitar a transgresso desses poderes, mas tambm o descrdito
das prprias agncias (ODONNELL, 2003, p. 51/2, traduo nossa).

97

4.4. AUTONOMIA FUNCIONAL E INSTITUCIONALIZAO DO CONTROLE

Piscitelli (1988) argumenta que mais do que as reformas estruturais, a autonomia

funcional dos controles tanto externo quanto interno frente ao Poder Executivo fator
essencial ao seu pleno desenvolvimento, j que se trata de uma atividade de estado e no de
governo.
Muito se avanou em termos de independncia dos rgos de controle nos ltimos
anos. O TCU teve as regras de sua nomeao melhor definidas e a CGU passou instncia
de subordinao direta Presidncia da Repblica. No entanto, em termos prticos, percebese que a interferncia do poder executivo no controle ainda grande.
Um aspecto importante o carter poltico-partidrio conferido indicao dos
membros do colegiado do Tribunal, mesmo aps os avanos constitucionais quanto s
prerrogativas e formas de nomeao de seus membros. O TCU, tecnicamente falando, se
aparelhou, se aperfeioou (...), mas a configurao poltica frustra o potencial tcnico, de
acordo com o entrevistado E. Este fator certamente contribui para reduzir a credibilidade das
decises do rgo.
Outro aspecto importante que, embora o controle interno esteja autnomo em
relao aos gestores pblicos auditados, no deixou totalmente de sofrer influncias do poder
executivo em seus trabalhos, at porque seu dirigente tem o status de ministro de estado
podendo ser livremente nomeado ou exonerado do cargo. Adicionalmente, sua estrutura
definida em normativo no-constitucional, o que possibilita alterao de atribuies e
estrutura pelo governo federal a qualquer momento.
Esta falta de institucionalizao do controle interno o sujeita aos nimos do governo
do momento, que pode ou no favorecer a autonomia funcional e concesso de meios ao
trabalho efetivo do rgo. As diversas mudanas sofridas nos ltimos anos, descritas neste
estudo, do a noo da instabilidade ainda presente.
Embora seja possvel assumir que avanou-se na divulgao sociedade da
importncia do rgo para a administrao pblica e o combate corrupo, o que tende a
gerar certa resistncia a uma possvel extino ou reformulao geral do rgo, deve-se
considerar que sua situao atual incerta.
No entanto, entende-se que mudanas relacionadas independncia funcional dos
rgos de controle so de uma magnitude que extrapola em muito suas competncias,
envolvendo aspectos polticos mais complexos do pas.

98

4.5. O CONTROLE NO CONTEXTO SCIO-POLTICO BRASILEIRO

Alm dos desafios relacionados s variveis discutidas neste estudo, cabe avaliar os
aspectos externos poltica de controle em si, mas que influenciam sobremaneira sua
independncia e efetividade. Estes aspectos dizem respeito ao contexto scio-poltico do pas
e da gesto pblica federal.
Melo (2007) acrescenta que quando h concentrao de poder no Executivo, o
sistema de checks and balances prejudicado:
A concluso normativa mais geral dessa anlise (poderes pouco sobrepostos) que ceteris
paribus os pases que adotam a representao proporcional com voto preferencial ou com
forte descolamento entre lideranas partidrias e eleitores apresentaro baixa capacidade de
responsabilizao. As instituies de controle no tm assim incentivos para exercer a
atividade controle, tornando-se suprfluas (p. 6).

A prtica de coalizes ps-eleio e de partidos enfraquecidos, tal qual observamos

no Brasil, tambm reduz a accountability horizontal ou controle entre estado e estado,
reduzindo os incentivos do Poder Legislativo para o controle do Poder Executivo, incluindo
a burocracia. Este fica concentrado em partidos de oposio ou somente em controle por
alarme de incndio, ao explorar de forma poltico-partidria a veiculao de escndalos
eventuais (MELO, 2007).
Melo (2007) sugere ainda que o fortalecimento dos rgos de controle brasileiros
necessita de reformas institucionais voltadas para eliminar as patologias do sistema de
representao poltico brasileiro. A idia aprimorar o sistema poltico com vistas a
aumentar a responsabilizao pblica e os incentivos ao controle.
Os entrevistados A e E sugerem ainda a necessidade de reforma administrativa
profunda de forma a melhor estruturar a relao entre os rgos, o planejamento e o controle
da gesto. Alm disso, cabe a reviso do sistema de contabilidade pblica brasileiro, que
permaneceu sem inovaes reais desde 1964. A contabilidade deve auxiliar o processo de
tomada de deciso do gestor pblico e a auditoria dos rgos de controle, mas no o que
ocorre atualmente, na opinio deles.
Cabe ainda ressaltar a importncia do controle social e da divulgao de informaes
sobre as gestes de forma transparente. Se o trabalho de controle tem baixa visibilidade
pblica ou se desperta pouco interesse social, a no ser por escndalos ocasionais, no h
presso que gere incentivo aos polticos, tanto do executivo quanto do legislativo, em

99

efetivar o controle (MELO, 2007). Maior visibilidade aumenta o custo poltico para os
agentes pblicos, criando incentivo ao controle, embora no tenda a responsabilizaes
individuais (de forma judicial) ou ressarcimento de danos ao errio.
Conforme destacado pelo entrevistado E: h uma longa tradio histrica e cultural
no pas de leis que no pegam, formalismo lusitano e encenao poltica. (...) Existem
limites mal definidos entre a discricionariedade e a arbitrariedade.
A existncia de cultura nacional de intolerncia consensual a prticas corruptas
fundamental para garantir efetividade do controle. Isto, no entanto, deve ser posto prova
pela sociedade no somente no poder do voto, mas na formao de uma opinio pblica que
crie outros incentivos aos polticos e partidos a preferir a punio a alguns de seus
correligionrios execrao pblica e a derrotas eleitorais.
Smulovitz e Peruzzotti (2003) propem o conceito de accountability social como um
mecanismo de controle das autoridades polticas de forma no-eleitoral. Esse controle
exercido por organizaes sociais e mdia com o objetivo de expor problemas, influenciar a
agenda governamental ou provocar a ao de agncias de controle horizontal ou intraestatal.
Weber (2006) e Zambioni Filho e Litschig (2006), em recentes estudos empricos
sobre corrupo no Brasil, documentam uma correlao negativa entre corrupo municipal
e presena de associaes comunitrias e Poder Judicirio respectivamente. Embora no haja
estabelecimento de relao causal, estas pesquisas corroboram a importncia do controle
social e da presena do poder judicirio para efetivao do controle.

4.6. A POLTICA DE CONTROLE DA GESTO PBLICA FEDERAL VINDOURA

No h dvidas de que os anos de redemocratizao do pas trouxeram avanos

importantes poltica de controle da gesto pblica brasileira. No entanto, alguns pontos
restam por serem mais bem desenvolvidos. Se o futuro da poltica no pode ser prefisto, ao
menos podem ser elencados os desafios que despontam. Este estudo no pretende ser
exaustivo neste sentido, porm levanta alguns deles com base na literatura e nos resultados
da pesquisa.
Cinco so os desafios da poltica de controle descritos. O primeiro trata da
dificuldade de controle. Embora seja notria a inteno e mesmo algumas aes dos rgos
de controle em ampliar a coordenao de suas atividades nos ltimos anos, estas mostram-se

100

ainda insuficientes ante o universo de atividades de controle existentes. , portanto,

imprescindvel que a atuao dos rgos seja melhor coordenada e complementar, em outras
palavras, que diferentes aspectos do programa sejam controlados de forma combinada,
evitando-se uma superdosagem que prejudique mais do que auxilie as polticas pblicas.
Outro desafio levantado est relacionado ao primeiro e diz respeito ao uso do controle
como instrumento efetivo de aprimoramento da gesto pblica por meio de mecanismos,
temporalidade, ferramentas e instrumentos de comunicao com o gestor pblico capazes de
contribuir para a melhoria da gesto e no apenas com carter legalista ou punitivo.
Os outros trs desafios tratam de pontos sensveis ao controle mas que extrapolam a
autonomia dos rgos de controle, ou seja, no dependem somente de sua atuao. O terceiro
desafio descrito trata do enforcement do controle que, embora tenha ganho funes formais
aps o processo de redemocratizao, na prtica sofre com a pouca responsabilizao poltica
e com os questionamentos judiciais de quase todas as suas decises, que se arrastam por
anos, gerando um sentimento de impunidade.
O quarto desafio colocado diz respeito autonomia funcional dos rgos de controle
interno e externo frente ao Poder Executivo historicamente hipertrofiado no pas. O TCU
avanou quanto s regras de nomeao, mas ainda questionado quanto s indicaes
polticas. O controle interno teve sua estrutura e funes constantemente alterada ao longo do
tempo. Esta situao dos rgos de controle gera uma instabilidade constante a decises que
deveriam ser consideradas de estado e no de governo.
Por fim, o ltimo desafio colocado trata de uma questo ainda mais abrangente, que
extrapola o universo da poltica de controle, mas que influencia diretamente sua efetividade.
Trata da questo do contexto scio-poltico brasileiro. O cenrio de hipertrofia do Poder
Executivo, partidos polticos enfraquecidos, coalizes ps-eleitorais, sociedade pouco
participativa no controle social reduzem o incentivo ao controle do estado, reduzindo
portanto o custo poltico para os agente pblicos em caso de improbidade.

101

CAPTULO 5 - CONSIDERAES FINAIS

Este estudo analisou o processo de institucionalizao da singular poltica de controle
da gesto pblica federal brasileira, com nfase no perodo ps-redemocratizao do pas, de
1988 a 2008. Caracterizaram-se os episdios de desenvolvimento da poltica, especialmente
nos rgos com funes exclusivas de controle - Tribunal de Contas da Unio e
Controladoria-Geral da Unio -, e a forma como as mudanas impactaram na efetividade da
poltica, no que diz respeito ao combate corrupo e aprimoramento das polticas pblicas.
As mudanas foram analisadas com relao independncia do poder executivo,
capacidade de atuao dos rgos de controle, aplicabilidade dos instrumentos de controle
usados, tempestividade de controle e julgamento de responsveis, enforcement ou capacidade
de fazer cumprir as recomendaes de controle e governana ou coordenao entre os atores
da rede de controle.
Estas variveis foram usadas em estudo de caso baseado em process-tracing,
procurando configurar, por meio de relaes causais, maior rigor metodolgico
estruturao da anlise do processo histrico de institucionalizao. No entanto, devido a
pouca sistematizao da literatura existente sobre o tema, que dificulta o estabelecimento de
hipteses relacionais precisas, as consideraes deste trabalho devem ser entendidas mais
como uma proposta inicial de aprofundamento sobre o assunto e no como uma posio
definitiva cerca do tema.
Ao trazer a anlise da estruturao da poltica, sob a tica da literatura de instituies
e governana de redes de polticas pblicas, para entender os benefcios e deficincias do
peculiar sistema de controle brasileiro, este estudo espera contribuir para o debate sobre
aprimoramento do sistema de controle da gesto pblica brasileira e para a melhor
estruturao da literatura sobre o tema.
O processo de institucionalizao da poltica de controle da gesto pblica federal
no foi constante e homogneo ao longo dos anos. Ocorreram variaes significativas quanto
estrutura organizacional, rgos envolvidos, atribuies e grau de importncia conferido ao
tema do controle no Brasil desde a sua instituio, em 1891.
Ao longo da dcada de 1980 a retomada do estado democrtico de direito conferiu
um novo grau de importncia poltica de controle de recursos pblicos e uma nova viso

102

sobre seu papel e estrutura. A nova perspectiva da poltica de controle buscou superar a
estrutura criada pela Constituio de 1967, vista como inadequada aos moldes democrticos.
A nova Carta gerou grande expectativa quanto s possibilidades de atuao do
controle na gesto pblica federal. Ambas as instncias de controle tiveram suas funes
ampliadas. Adicionalmente, outros rgos ganharam atribuies de controle dos recursos
pblicos, tais como Ministrio Pblico Federal, Advocacia Geral da Unio e Polcia Federal.
No final dos anos 90 foram realizadas outras diversas modificaes na gesto pblica
brasileira, em parte devidas ao Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado, de
1995, que pregava a transio de uma gesto pblica burocrtica para uma gesto gerencial.
No campo do controle da gesto, ganharam fora as idias relacionadas accountability, que
promove o aumento do controle sobre os gestores pblicos e o aumento da transparncia da
gesto pblica. Tambm ganhou fora o conceito de eficincia e efetividade da gesto
pblica e o controle voltado para resultado.
Com a reestruturao dos procedimentos de trabalho nos controles externo e interno,
o controle de carter estritamente formal e burocrtico, que avalia a legalidade dos atos
pblicos, passou a coexistir com uma forma de controle mais moderna, voltada anlise da
performance das polticas pblicas tais como acompanhamento de gesto e avaliao de
programas governamentais. Esta alterao tambm representou um ponto importante de
mudana da poltica e de redefinio dos rgos de controle quanto ao seu papel, embora
esteja ainda em fase de sedimentao e aprimoramentos.
Cabe ressaltar que as mudanas ocorridas no perodo, as quais este estudo procurou
evidenciar, no aparentam ter se limitado apenas a mudanas de carter estritamente
estrutural-organizacional ou reforma de organograma, conforme se referiu Piscitelli (1988)
quanto s reformas anteriores que afetaram a poltica de controle em 1967 e 1979.
Mais do que isso, as mudanas do perodo de redemocratizao do pas,
principalmente as mais recentes, tem tido razovel sucesso em efetivar mudanas
substanciais na forma como o controle realizado no pas, seja pela quantidade de rgos (e
expertises) envolvidos, seja pelo incipiente, mas crescente, controle concomitante e voltado
para a avaliao da gesto e dos programas de governo, seja pelo estmulo ao aumento da
transparncia da gesto pblica e dos instrumentos de enforcement.
Outro ponto que merece destaque a anlise do processo de mudana institucional
em si. Desprende-se das entrevistas que, em termos gerais, as mudanas na poltica de

103

controle da gesto pblica federal foram, em sua maioria, encorajadas e pensadas pelo corpo
tcnico da organizao, incluindo algumas lideranas.
No entanto, a efetivao das alteraes ocorreu em momentos em que houve a
confluncia de um cenrio scio-poltico favorvel, ou seja, episdios em que se conferiu, a
despeito da motivao, maior evidncia e importncia ao controle da gesto. Estes episdios
foram de cunho estrutural, como a reforma administrativa de 1995-8, ou circunstanciais,
como episdios de escndalos de corrupo em 2000-1.
A anlise de perspectiva temporal permitiu afirmar que, embora a maioria das
mudanas na poltica de controle tenham sido graduais, entendidas como mudanas em
camadas ou layering ou ainda converso ou redirecionamento de instituies a novos
propsitos e modo de operao, estas mudanas, quando somadas ao longo do tempo,
acabaram por provocar impactos considerveis na mudana da poltica.
Porm, se inegvel que nos ltimos 20 anos cresceu o nmero de rgos envolvidos
na poltica de controle e estes melhor se estruturaram, procurando inclusive novas formas e
procedimentos de ao, muitos pontos restam por serem aprimorados. Nesse sentido, cabe
analisar algumas das causas de debilidade da poltica analisadas neste estudo e que se
traduzem em desafios para o futuro do controle brasileiro.
Primeiramente, deve-se reconhecer que um mesmo programa governamental
atualmente submetido a mltiplas camadas de controle que exercido por diferentes atores,
constituindo as denominadas mltiplas chibatas. Esta caracterstica da poltica gera diversos
efeitos negativos gesto pblica.
Governos assoberbados por mecanismos e agncias de controle e sano em excesso
tendem a manter-se imobilizados ou a diminuir suas iniciativas de gesto e so comumente
entendidos como inaptos, indecisos e pouco efetivos. Adicionalmente, estimula uma iluso
de controle, transmitindo uma imagem falseada quanto ao resultado real da poltica. Assim, a
noo de que quanto mais melhor, ou seja, quanto mais aes e mais organizaes
dedicadas ao controle da ao pblica mais efetivo ser o combate corrupo e aos desvios
de condutas no setor pblico, uma falcia.
, portanto, imprescindvel que a atuao dos rgos de controle seja coordenada e
complementar, em outras palavras, que diferentes aspectos do programa sejam controlados
de forma combinada. O objetivo evitar a super-dosagem, redundncia ou a presena de
lacunas graves no controle. Por exemplo, no pode ser efetiva uma estratgia de controle

104

fundada apenas na presena de mltiplos atores controlando, de forma retrospectiva, apenas

a execuo oramentria do programa e deixando lacunas importantes nos demais aspectos
tais como avaliao de peformance.
Por outro lado, se as responsabilidades de controle e accountability existem na letra
da lei, mas as agncias tornam-se pouco efetivas devido a poderes superiores ou ineficincias
internas, a consequncia no apenas facilitar a transgresso e o desvio de recursos pblicos,
mas tambm, e talvez mais nocivo sociedade, promove o descrdito nas agncias de
poltica de controle do pas. Nesse sentido, outros desafios poltica merecem ser citados.
Outra questo da poltica de controle a ser vencida a necessidade de aprimoramento
do enforcement, ou seja, da capacidade de fazer valer as decises, recomendaes e punies
dos rgos de controle, seja por meio das prprias agncias, seja pelo aprimoramento de sua
interao com outros rgos tais como AGU, MPF e Poder Judicirio. Outro ponto
importante a continuidade no aprimoramento dos instrumentos de controle concomitante e
de apoio ao gestor pblico.
Merece ateno ainda a influncia do Poder Executivo na poltica de controle, seja
porque o controle interno lhe diretamente subordinado, mas no institucionalizado, seja
porque as indicaes ao colegiado do Tribunal ainda mantm, em parte, um carter polticopartidrio. Alm de afetar a credibilidade dos rgos, principalmente do TCU, esta situao
sujeita o controle interno aos nimos do governo no poder, tornando-o instvel no tempo.
No entanto, entende-se que alteraes como estas ltimas dependem de mudanas
institucionais mais amplas, relacionadas estrutura poltica brasileira e de gesto da
administrao pblica, tais como a concentrao de poder do executivo, partidos
enfraquecidos e prtica de coalizes ps-eleitorais.
Por fim, cabe ressaltar a importncia do incentivo ao controle social e transparncia
da gesto pblica. Se o trabalho de controle tem baixa visibilidade pblica ou se desperta
pouco interesse social, a no ser por escndalos ocasionais, no h presso que gere
incentivo aos polticos, tanto do executivo quanto do legislativo, em efetivar o controle.
Espera-se que deste estudo inicial sobre o tema do controle no Brasil surjam maiores
subsdios construo e constante reforo de estratgias e instrumentos que garantam maior
efetividade poltica de controle. Adicionalmente, espera-se instigar a produo de outros
trabalhos acadmicos sobre o tema que possam contribuir para o desenvolvimento deste
campo de estudo.

105

REFERNCIAS
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APNDICE I
ESTRUTURA DAS ENTREVISTAS
A entrevista consistiu em um dos instrumentos de coleta de dados utilizado neste
estudo. Foram realizadas cinco entrevistas a partir de uma amostra qualificada pr-definida.
Os entrevistados tm longa experincia de trabalho e/ou pesquisa na rea de controle e a
maioria deles participou intensamente das mudanas descritas neste estudo e foram, portanto,
de suma importncia para a construo deste trabalho. Todas as entrevistas foram realizadas
durante o ms de junho de 2009, em Braslia (DF) e registradas com autorizao.
As entrevistas foram semi-estruturadas. As questes abaixo foram delineadas com
vistas a captar as percepes gerais dos entrevistados sobre os processos de mudana
institucional e sobre a estruturao das redes de controle e suas formas de cooperao
delineadas ao longo do tempo. A partir destas percepes, outras questes foram formadas
em direo s seis variveis definidas para o estudo quais sejam: independncia, capacidade
de atuao, aplicabilidade, tempestividade, enforcement e governana.

1.

MUDANAS INSTITUCIONAIS

1.1. Quais as mudanas na poltica de controle no perodo ps-redemocratizao do pas

(ps-1988) que tem conhecimento?
1.2. possvel contextualizar os momento de mudana e as decises e motivaes (impacto
esperado poca) em cada mudana?
1.3. Qual sua percepo atual de impacto de cada mudana na efetividade do controle?
1.4. Qual sua percepo sobre a efetividade da poltica de controle atualmente?
1.5. Qual sua percepo sobre a tendncia da poltica de controle para o futuro?
1.6. Que outras mudanas acredita relevantes para aumento da efetividade da poltica de
controle?

2. GOVERNANA
2.1. Como acredita que deveria ser a relao entre controles interno e externo?
- deve haver subordinao?
- deve haver maior complementaridade de atribuies?
2.2. Acredita que haja redundncia ou duplicidade de esforos entre CGU e TCU?
2.3. Acredita que haja problemas na coordenao de ao entre CGU, TCU e Gestores?
2.4. Acredita que haja problemas na coordenao de ao entre os rgos de controle em
geral (TCU, CGU, MPF, AGU, PF, AEC, etc)?
2.5. Por que, na sua opinio, h tais falhas de coordenao (se h)?
2.6. Quais as sugestes para aprimorar a cooperao entre os atores?