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Modulo: Gestin de
Polticas Publicas
Docente: Mg. Gustavo Badia
1.
de la provincia, sin embargo este proceso no ha sido sostenido, atravesando etapas de auge
y decadencia.
En la Provincia de Misiones, el Nordeste es la zona ms desfavorecida, registrando
desde hace ms de tres dcadas los mayores ndices de NBI, de analfabetismo, y de falta
de cobertura social y de salud. La produccin agrcola de la zona provee de unidades
productivas minifundistas, en la cual quienes explotan la tierra, general no poseen la
titularidad de las mismas.
En este contexto la asociacin a travs de cooperativas, es una opcin ms que
viable, para canalizar la comercializacin de los productos y favorecer al mejoramiento de
las condiciones de vida. Con el auge de la Economa Social, se ha incentivado la
conformacin de cooperativas en la zona. Si bien en los inicios de la ltima dcada se ha
observado un incremento importante en la conformacin de nuevas cooperativas en su
mayora agrcolas-, en los ltimos ao se ha detectado que ms del 80 % de ellas se
encuentran inactivas, a pesar de la existencia de nmeros programas implementados por el
INAES y el Ministerio de Accin Cooperativa M. C e Integracin, que transfieren al sector
recursos de diversa ndole, sobre todo financieros.
No se pretende generar una relacin causal nica entre la falta de desarrollo y la
accin del estado, pues estas organizaciones basadas en la solidaridad y principios
cooperativos, deben lograr una solidez interna y desarrollar la doble dimensin (su carcter
de empresa y de organizacin solidaria), lo que se pretende es circunscribir la investigacin
a establecer la pertinencia de las Polticas Publicas implementadas para favorecer su
desarrollo, en el periodo 2001-2011, identificando en su caso- los factores que impiden y/o
disminuyen la misma.
Para analizar las Polticas Pblicas se pretende definir cul de los modelos
propuestos por los autores recomendados, es el ms apropiado para realizar el anlisis de
las Polticas Pblicas implementadas durante el periodo determinado. Se parte de la
siguiente hiptesis (que seguramente deber ser reformulada): El actual diseo, gestin y
evaluacin de polticas pblicas, no favorece el desarrollo de las Cooperativas Agrcolas del
Nordeste de la Provincia de Misiones.
2.
Estructura:
Como primer paso se realizar una sntesis de los modelos de anlisis propuestos
por cada uno de los autores, acorde a la bibliografa sugerida. Cabe destacar que al tratarse
de una sntesis, lo incluido es principalmente lo expuesto por cada uno de ellos, por lo que
no se identificarn las citas textuales1.
A continuacin, la comparacin entre ellos, para determinar sus similitudes y
diferencias, para finalizar con la determinacin del modelo que mejor se aplica para el
objetivo planteado.
Para finalizar se concluir con la justificacin de la eleccin de uno de los modelos,
tomando en cuenta aquel, que mejor se condice con el logro de los objetivos propuestos en
la investigacin.
3.
3.1.
El autor, propone una definicin descriptiva de Poltica Pblica, expresando que es:
a. un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones estructuradas de modo
intencional y causal2, que se orientan a realizar objetivos considerados de valor
para la sociedad o a resolver problemas cuya solucin es considerada de inters o
beneficio pblico;
b. acciones cuya intencionalidad y causalidad han sido definidas por la interlocucin
entre actores del gobierno y sectores de la ciudadana;
c. acciones que han sido definidas por autoridades pblicas legtimas;
d. acciones que son ejecutadas por actores gubernamentales o por stos en
asociacin actores sociales (econmicos, civiles) y,
e. que dan origen o forman un patrn de comportamiento del gobierno y la sociedad.
1
Lo expresado no se traduce en una copia textual, sino en la utilizacin de expresiones, definiciones, postulados, etc. cuya
interpretacin podra desdibujar lo que quieren trasmitir los autores.
2
Intencional: pues est orientada a la realizacin de objetivos pblicos deseados, y causal: porque se las considera idneas
para el logro de esos objetivos, transformando el resultado deseado en uno esperado.
dado su escasez ante la multiplicidad de demandas y problemas que deben atenderse con
ellos.
Se refiere al juicio de valor, por el cual una determinada sociedad fuera catalogada como deseada o ideal y
por lo tanto convertida en objetivo de la accin del gobierno.
El autor establece que las Polticas pblicas no son una actividad irracional, movida solo por fuerzas e intereses particulares,
que excluye todo anlisis de consecuencias y costos. Poltica Pblica y Democracia en Amrica Latina. Del Anlisis a la
implementacin. 2009. Ed. Porrua. Pg. 22
poltica, sin olvidar la configuracin y dinmica del contexto poltico en que nace y se decide
una PP.
El anlisis de las Polticas Pblicas es una actividad intelectual multidimensional,
comprometida con valores humanistas y cvicos
3.2.
Pierre Muller:
Muller comienza con dos interrogantes, para determinar los orgenes de los
conceptos y el mtodo que propone:
Por un lado, referido al contexto: Cules son las transformaciones de en la
sociedad que han producido esta explosin de las regulaciones estatales, de las cuales
busca rendir cuentas el anlisis de policas Pblicas?
El segundo, dirigida al origen intelectual del anlisis de polticas pblicas como
mtodo para entender la accin del Estado de cuantas corrientes de pensamientos, de
cuales interrogantes sociolgicos o filosficos, es heredero?
Para responder al primero, analiza el proceso a travs del cual el territorio pierde su
relevancia frente al sector, se pasa de una lgica horizontal a una lgica vertical, que da
surgimiento a una visin del mundo en el cual se valoriza la accin de las sociedades sobre
s mismas6.
Estas sociedades (modernas), ven su dependencia crecer en relacin con sus
propias herramientas, (paradoja de la incertidumbre), por lo que polticas sectoriales,
generarn desajustes que sern objeto de nuevas polticas pblicas. Es por esto que se han
vuelto sociedades autorreferenciadas, debiendo encontrar el sentido de la accin sobre s
mismas en su propio seno.
El autor sostiene que cuanto ms complejas y sectorizadas se vuelven las
sociedades, ms necesario se torna investigar nuevas formas de enlace entre las
actuaciones de las instituciones pblicas y las de stas con las distintas formas de
organizacin que adquiere la sociedad civil; justificando la relevancia creciente de las
polticas pblicas, como medio para resolver los problemas de coherencia en sociedades
que avanzan a la modernidad.
Para encarar el segundo interrogante, analiza tres corrientes:
Las reflexiones sobre la burocracia: Para ello presenta las posturas de Hegel, Marx y
Weber.
Por un lado, Hegel que enfatiza que el desarrollo del Estado burocrtico, es
primordial, porque es el nico que trasciende los intereses particulares para alcanzar el
inters general. Siendo el Estado lo que da sentido a la sociedad civil.
Cuyo fortalecimiento ALAIN TOURAINE denomina: el crecimiento de la historicidad de las sociedades modernas
Taylorista. Pone nuevamente a los individuos en el centro de la cuestin, pues solo a travs
de su propio accionar, se puede definir su puesto en la organizacin, surge la idea de
actor, quien moviliza recursos, hacia la consecucin de las metas que se ha fijado,
siguiendo una estrategia, delimitndose las relaciones de poder entre los actores.
Con esta teora basada en sistemas, la organizacin es ms que la suma de las
acciones de los integrantes de la misma, pues incluye complejas relaciones basadas en
reglas que son impuestas a los actores.
2.
siempre presente.
3.
Un marco general de accin (el cual debe ser objeto de investigacin, pues su
4.
5.
Jones, compuesto de cinco etapas, aunque advierte de las limitaciones del uso mecnico del
mismo, resaltando que es conveniente concebir a las polticas, ms como una secuencia
paralela que interactan entre ellas y se modifican mutuamente.
Asimismo plantea las dificultades en la identificacin de cada uno de las etapas que
a continuacin se mencionan:
a) la identificacin del problema; (incluye la percepcin del problema, su definicin,
organizacin de eventos, representacin de los intereses y definicin de la agenda);
b) desarrollo del programa (tratamiento del problema, el proceso de formulacin y de
legitimacin);
c) implementacin (organizacin de los medios, interpretacin de directrices y
aplicacin);
d) evaluacin (especificando los criterios de juicio, medicin de datos, anlisis y
formulacin de recomendaciones) y
e) terminacin del programa (asociada a la resolucin del problema y la finalizacin
de la accin)
Al entender las polticas pblicas como configuraciones de actores, hace nfasis en
tres puntos a) el problema de la racionalidad de los actores, b) el papel de la administracin
pblica y c) las redes de actores.
Sobre el primero seala la incertidumbre y la complejidad de los procesos de
decisin, basndose en autores clsicos. Establece que la realidad de los procesos de
decisin est muy alejada del modelo de decisin racional (rational choise), pues los
decisores toman en cuenta solo un nmero limitado de hiptesis analizadas de forma
secuencial, adhiriendo a la que consideran satisfactoria.
Establece entonces que la primera tarea del anlisis de las polticas pblicas es la de
de-construir la imagen que los actores quieren dar de s mismos. Para ello, es
necesario primero decodificar las lgicas administrativas que actan durante la elaboracin
En consideracin a la clasificacin efectuada por R.A.W.Rhodes, en cinco tipos de redes, cuya extensin es tan grande, que
permite hacer tal conclusin.
relaciones causales que expresan una teora de la accin, expresados la forma de: si .
entonces . y e) imgenes: vectores implcitos de valores, normas y algoritmos,
constituyndose en un elemento central del referencial.
Establece tres tipos de referenciales: el referencial global, el referencial sectorial y
operadores de transaccin llamados la relacin global-sectorial (RGS)
El referencial global es una representacin general alrededor de la cual van a
ordenarse y jerarquizarse las diferentes representaciones sectoriales. El referencial sectorial
es una representacin del sector, de la disciplina o de la profesin y los operadores de
transaccin corresponden a los algoritmos. Y para Mller, estos referenciales constituidos
por ideas, creencias y visiones del mundo tienen un estatuto equivalente al de los recursos
monetarios u organizacionales Son ideas en accin. En la accin poltica surgen
mediadores, como agentes de cambio que buscan afirmar su hegemona y liderazgo en un
sector, que establecen el puente, realizan los ajustes entre el referencial global y el sectorial.
Este proceso de ajustes y desajustes entre referenciales constituye entonces una dinmica
continua de cambio en las polticas pblicas.
Hace nfasis en la funcin cognitiva de la accin pblica, siendo la cuestin difcil planteada
por este enfoque: Cmo pensar el hecho de que los actores actan, definen sus
estrategias, efectan elecciones, movilizan recursos, en el marco de estructuras de orden
global, sobre las cuales no tienen sino marginalmente la posibilidad de actuar?
3.3.
El modelo terico que proponen los autores permite efectuar un anlisis diacrnico
en cuatro etapas:
1. La concrecin del contenido sustantivo de la poltica pblica. En la medida en
que una poltica pretende resolver un problema colectivo las acciones y las decisiones
efectuadas se orientan hacia
4.
Comparacin:
Aguilar Villanueva11
Pasos Analticos
Muller
Etapas
Identificacin
del
Problema: Donde el
problema est integrado
con
el
trabajo
gubernamental.
Se
asocia
procesos
de
percepcin y definicin
del
problema,
de
organizacin
de
estructuras,
representacin
de
intereses y definicin de
la agenda
Inclusin
del
problema
pblica en la
agenda
gubernamental
Desarrollo
Programacin
PPA:
10
Fases
del
Subirats et al
Producto
El
programa
de
La opinin de Aguilar Villanueva respecto al tema, fue extrado de AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. 1996.
Problemas pblicos y agenda de gobierno. (Estudio introductorio) Grupo Editorial Miguel ngel Porrua. Mxico.
11
Los puntos incluidos como 1,2,3 y 4, se encuentran en la 2 Capa, que el autor denomina Anlisis del Origen
de la Poltica, por su parte el punto 5, corresponde al Anlisis de la Integracin de la Poltica.
influyentes (racionalidad
econmica,
viabilidad
poltica,
factibilidad
administrativa) para:
a) la construccin de las
opciones de accin
b) Seleccin de la opcin
Programa:
Tratamiento propiamente
dicho
del
problema.
Asocia:
a) la formulacin de los
mtodos y soluciones
para resolver el problema
y
b) la legitimacin
legislativa
y
reglamentaria
de
la
intervencin
pblica
4.
Implementacin
y
Gestin:
Revisar
la
estructura
administrativa
de
la
organizacin encargada de
la puesta en marcha, a los
fines de determinar:
a) cumplimiento de las
especificaciones
de
las
actividades.
b) flujo de trabajo
c) estndares e indicadores
de desempeo.
d) Medicin y evaluacin del
desempeo del personal
5. Evaluacin y Medicin
12
de Programas:
Estimar, a partir del principio
de eficiencia econmica, el
monto de recursos que
necesita los programas..
Determinar
si
existen
redundancias, inconexiones
y contradicciones entre los
programas
Implementacin:
Fase de aplicacin de las
decisiones. Incluye la
organizacin
de
los
medios, la interpretacin
de las directrices y su
aplicacin propiamente
dicha
Implementacin
del
programa
polticoadministrativo
A
travs
de
planes de accin
y de los actos
formales
que
resulten de ello
Evaluacin
del
Programa:
Comprende
especificacin
de
criterios de juicio, la
medicin de los datos,
anlisis
y
recomendaciones
Evaluacin de
los
efectos
generados, es
decir,
del
impacto.
actuacin
polticoadministrativo incluye todas
las decisiones legislativas o
reglamentarias, del gobierno y
la administracin central
APA: El acuerdo de actuacin
poltico-administrativo fija las
competencias,
las
responsabilidades
y
los
principales recursos de los
actores pblicos para la
implementacin del programa
poltico-administrativo
PA: Los planes de accin
establecen las prioridades de
implementacin en el espacio
geogrfico y social, as como
en el tiempo
Los actos de implementacin
(outputs) incluyen todas las
actividades y las decisiones
administrativas, as como las
decisiones eventuales de los
tribunales.
Terminacin:
Cierre de la accin o
puesta en marcha de una
nueva accin.
Subirats desarrolla en su modelo, las relaciones que se dan entre los actores, los
recursos y las reglas institucionales, si bien los modelos difieren entre s, .
Actores: Es un modelo centrado en la conducta de los actores que actan en las
diferentes etapas de una poltica pblica. Establece que el contenido y las caractersticas
institucionales de una Poltica Pblica, resulta de la interaccin de las autoridades polticoadministrativas y de los grupos sociales.
Adems, a diferencia de los otros autores analizados, Subirats, plantea que el fin de
la Poltica Pblica, no est dirigida al grupo beneficiario en forma directa, sino en lograr
12
Aclara que hay anlisis econmicos, que prestan atencin a la eficacia social de la eficiencia econmica
Conclusin
Desde la perspectiva de que, quien realiza este trabajo est lejos de ser un analista
de polticas pblicas, (pero pretende adquirir, conocimiento para hacerlo), los modelos de
Aguilar Villanueva y Mller, no aportan herramientas para guiar una primera experiencia
emprica de anlisis.
Por una parte Aguilar Villanueva, presenta un enfoque de anlisis para las polticas,
cuando el enfoque que se pretende es el de las polticas. La Pertinencia esta entendida
como el grado de idoneidad causal entre de la poltica para lograr los objetivos deseados,
partiendo del hecho que estos objetivos estn establecidos desde la concepcin de la
situacin social deseada, pero partiendo de la hiptesis del conocimiento racional de la
situacin. No se ha podido obtener informacin sobre posibles diagnsticos del sector
pblico sobre la realidad social de esta zona13, excepto las Investigaciones previas
realizadas por docentes de la Universidad Nacional de Misiones.
En referencia al Modelos de Mller, el sector cooperativas agrcolas de la regin
objeto de estudio, no tiene posibilidad de participar de los procesos de decisin en las
polticas, deben asumir pasivamente las definidas en virtud de situaciones que no reflejan su
problemtica, hay una total discordancia entre el referente global y el sectorial. Es probable
que tal situacin se deba a que los propios afectados se encuentren incapacitados para
definir su visin de la problemtica, y que quienes surgen como mediadores busquen
responder ms a sus propios intereses que a los del sector. Probablemente este modelo sea
idneo en una etapa mucho ms avanzada de la investigacin, o bien en futuras
investigaciones
El modelo de Subirats por otra parte, es una gua detallada, que permite que el
analista, no olvide considerar situaciones o variables, que podran deformar el producto del
anlisis. Permite recrear paso a paso el proceso, (de donde seguramente se podr definir el
porqu de muchos interrogantes) y pretende describir, comprender y explicar la totalidad de
la poltica pblica, que va desde la percepcin inicial de un problema social hasta su
eventual solucin a travs de la intervencin pblica. No pone nfasis en una fase en
particular.
Los objetivos operacionales que definen su modelo, permiten realizar comparaciones
de los actores, los recursos, instituciones involucradas y los productos de las polticas
pblicas, en las distintas etapas, lo que puede brindar informacin muy rica.
13
El censo Nacional 2011, no ha informado an (si es que se pretende realizar) los ndices de NBI por
Departamento, (a travs del cual se puede obtener el correspondiente al Nordeste de la Provincia)
Bibliografa:
Aguilar Villanueva, Luis. 1992. El estudio de las polticas pblicas. Mxico: Miguel ngel
Porra.
Aguilar Villanueva, Luis. 1996. Problemas pblicos y agenda de gobierno. (Estudio
introductorio) Grupo Editorial Miguel ngel Porrua. Mxico.
Muller, Pierre. 2006.Las polticas pblicas. Bogot: Editorial Universidad Externado de
Colombia
Roth, Andr-Nol. (2008, julio-diciembre). Perspectivas tericas para el anlisis
de las
polticas pblicas: de la razn cientfica al arte retrico? Estudios Polticos, 33, Instituto de
Estudios Polticos, Universidad de Antioquia, 67-91.
Subirats, Joan; Knoepfel, Peter; Larrue Corinne y Varonne, Frederic . 2008. Anlisis y
Gestin de Polticas Pblicas. Ariel. Espaa.