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FturE
LIBHITi\DES
$ElSDEDOS
165
POLfTICAS
G. Advertencia
CAPITULOVn
LIBERTADES
JOS
POLiTlCAS
LUIS MARTfNEZ
111
PERONt
Sumario:
l. INTRODUCCIN.
- 11. EL DERECHO
DE EXPRESiN
DEL PENSAMIENTO. A. Ubenad
de expre"idn.
B. El acceso a los medios de comunicacin,
C. El
derecho
a recibir informaci6n.
_ lJI, EL DERECHO
DE REUNIN. - IV. EL DERECHO DE PETICiN.
- V. EL DEHECHO
DBVOTO. - VI. EL DEHECHO A ACCEDER
A LAS FUNCIONES
Y CARGOS PBLICOS.
- VIL EL DERECHO
DE ASOCIACiN
POLTICA, _ VJII, TITUlARIDAD
DlO LAS RANCAS LEGISLATlVAS.IX. EL DENE.
CHO DE RESISTENCIA.X. DEBERES. - Xl. CONCLUSIONES.
I. INTRODUCCiN
El mayor peligro en la democracia igualitaria radica en el individualismo,
es decir, un hombre cuyo horizonte vital se reduce al deleite de su existencia
privada en detrimento de su existencia pblica. Pero qu es la democracia?
En palabra de Tocqueville, la expresin democracia significa un gobierno
en el que el pueblo tiene una mayor o menor participacin en el gobierno. Su
sentido est ntimamente ligado a la idea de libertad poltica (2).
Para sealar el grado de democratizacin
del Estado moderno se suele
tomar como indicador principal-aunque
no excluyente-la
mayor o menor
final
de Derechos
Humanos
Vol. m. Madrid,
ia Revolucin",
en "El Anlguo
166
JOS
LUIs
MARTiNEZ
PERONI
LII\ERTADES
en la
Los derechos que integran esta categorfa bsica del conjunto normativo
que suele denominarse "derechos humanos o derechos del hombre", estn
inescindiblemente
vinculados a la estructura misma del rgimen poltico
porque son "derechos de participacin".
Su reconocimiento y proteccin, suponen ciertamente, una clara conciencia de que sus titulares poseen instrumentos aptos para la promocin, desarrollo y servicio de la comunidad poltica; de ningn modo se colocan en
cabeza de aqullos, medios de lucha contra el Estado.
Este elogio razonable de las "libertades polticas" pretende convertir a la
participadn poltica de antao en representacin polftica responsable (4).
Estos derechos o libertades forman en algn sentido lo que Jellinek denomin el "Status activae civitatis" en la medida que contraponen al poder
del Estado el espacio activo de la ciudadana [5).
No ataen por tanto, al "hombre" sino al "ciudadano", yen ltima instancia, no se reconocen al "extranjero" sino nicamente al "nacional".
Las Constituciones Provinciales han partido, como principio de legitimacinpoltica, que la "soberana" se concreta en el "pueblo" como conjunto de
ciudadanos.
Esta creencia en una "soberana popular" atribuye al pueblo y a su voluntad, el origen y fundamento del poder, vgr.: Constitucin de San Luis, arto 2:
"Todo el poder emana y pertenece al puebio [...J". Normas similares encontramos en las Constituciones de San Juan, art. 2; La Rioja, arto 4; Catamarca,
arto 3; Jujuy, arto2; Tierra del Fuego, art, 4; Formosa, arto4; Corrientes, arto3; etc.
Establecer entre nosotros una democracia es conquistar espacios cada
vez ms amplios de libertad; sustituir situaciones de desigualdad por otras
167
POI iTlCAS
y expresin
conforman
dos aspectos
de
Las Constituciones
provinciales se refieren a ella como el derecho de
expresar libremente sus ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o
(5) FLOR..afirma que: "la democracia representatIva (...) expresa un sistema poltico en el
cual coexisle el pnflcipio de la plural dad cOn el principio de la mayorra limitada", FLOR
..
, CIlRLO~,
"Gu" p"ra una lecwra de la Argentina po/lic,,", Buenos Aires, 1983, pg. 52. Hayd: adviene
acerca de los peligros de una democracia ilimitada al decir que la democracia "no es ms que
un mlodo general para llegar a decisiones politicas su~eepliblos de un amplio consenso", sin
embargo, "se ha convertido en pretexto para perseguir IJnes sustancialmente
iguahlarios",
H!lY~,FnIH>lilCH
A., "Democrada, justicia y socialismo", Madrid, 1977, pago 14.
(7) Acercadclalibertad
de expresin y la erlica politica, ver: SOR..
NO.llAMN,"Lasliberlades
Pblicas", Madrid, 1999, pag~. 105-IB3,
168
JOSt
LIBERTADES
as como a la creacin
y produccin
111. El.
169
POUTlCA'l
DERECHO DE HEUNIN
constitucional
de comunicacin
Las constituciones
prevn la utilizacin de los medios de comunicacin
de masas por pane de los ciudadanos, grupos sociales y polfticos; e. de San
Luis, arto 21: La libertad de expresin comprende tambin el derecho de las
publicaciones, a obtener los elementos necesarios a tal fin, y la facultad que
tiene toda persona a la rplica o rectificacin ante una referencia o informacin susceptible de afectar su reputacin personal. Ver. C. de Buenos Aires,
art: 12, ap. 2; e. de Formosa, art. 10; etc.
C. El derecho
a recibir informacin
Los condicionamientos
que existen para acceder a los medios de comunicacin hacen que el individuo, visualice la libertad de expresin en cuanto
receptor de la informacin, de ah que, se presta preferente atencin al reconocimiento y proteccin del derecho a estar informado; e. de Santiago del
Estero, arto 19: Todos los habitantes tienen derecho a (...] Informacinverazy
objetiva; C. de San Juan, art. 25; e. de Crdoba, art. 19 inc. 10; e. de Buenos
Aires, arto 12, ap. 2; etc.
y de emisin de pensamiento
est constitucionalmente
reconocido.
IV. EL
DEnECIIO
Este derecho
fundamental.
DE PET1CIN
carcter
170
V.
171
S rol.iTICAS
sistema proporcional;
y se cuida a veces de afirmar que la ley garantizar el
secreto y la libertad del voto: C. de Catamarca, arto 234: La ley dispondr los
medios para asegurar la libertad del elector y la pureza de todo el proceso
elecroral y reprimir los delitos y faltas que en tal sentido se cometan. Los
electores no podrn ser arrestados durante las horas del comicio, excepto el
caso de flagrante delito.
Desde una perspectiva general, podemos distinguir dos vas de ejercicio
de este derecho, institucionalizadas
en las reclentes Constituciones
Provinciales.
Porun lado, directamente,
en actuaciones de 10 que se dellomina-democracia directa o semidirecta, es decir, tomar parte de manera inmediata -sin
ninguna instancia mediadoraen determinadas
decisiones que ataen al
inters pblico.
Por otra parte, su ejercicio se lleva a cabo por medio de representanres,
basado en la participacin
del cuerpo electoral a travs de elecciones peridicas dirigidas a seleccionar determinadas
personas para ocupar cargos diversos.
Podemos afirmar que ambas formas de participacin
nuestro derecho pblico provincial, segn modalidades
son consagradas
diversas.
en
mocracia
lIBERTAD[S
172
VI.
EL
DERECHO
A ACCEDER
A fAS FUNCIONES
Y CARGOS
PBUCOS
Hay que sealar que esa igualdad y libertad estn destacadas en los mismos textos constitucionales: Constitucin de San Luis, art, 37: "Todo ciudadano
puede (...) tomar parte en la vida polftica y tener acceso en condiciones de
igualdad y libertad, a las funciones pblicas", Ver C. de Tierra del Fuego, art. 26.
La nota dominante
injustos, la posibilidad
VII.
l'OiJTICAS
173
EL
DERECHO
DE ASOCIACiN
POLTICA
la necesidad
de asociarse.
este
tema
LUlS.
(13)
[13) Sobre
Es lgico deducir que los partidos se configuraran como expresin poltica del pluralismo poltico que concurren a la formacin y manifestacin
de la voluntad popular, siendo vehculo insustituible para la participacin
poltica.
"Con."derac;ones
en ED, 103-941/952,
en lomo
al concepto
"SOciedad piura/,'la
y parldo
c...);
Los caracteres que especlfican a las asociaciones polticas estn claramente puntualizados por algunas Constituciones provinciales. La C. de Chubut en su arto 242 afirma que laley de partidos polfticos se asentar sobre las
174
PERONI
LIBERTADES
los siguientes
cometidos
(14):
VIII.
175
POllTleAS
(16)
partidos polticos.
Contribuyen
democrticamente
a la formacin
de la voluntad
popular.
En este sentido la C. de San Juan en el arto 48 dice que los partidos polticos, "( ...) deben garantizar la democracia participativa en su desarrollo institucional. Los partidos contribuyen democrticamente
a la formacin de la
voluntad popular expresando el pluralismo poltico".
Nominan
vos (15).
exclusivameme
los candidatos
electi-
Al respecto la Constitucin de Salta en el arto 53 al hablar de los candidatos dice: "Compete exclusivamente
a los partidos polticos y frentes electorales postular candidatos para las elecciones populares. Los procedimientos
de
designacin de los mismos son democrticos y con manifestacin pblica de
principios y plataforma. Vase tambin
de La Rioja, arto 75: C. de Crdoba,
arto33, etc.
,I
,,
,
1
'j
El otorgamiento
de su personera jurdica poltica est reservado a la
autoridad judicial. La C. de Catamarca entre las pautas mnimas de la ley de
partidos polticos exige: arto 241 nc. 7 "Formalidad para su reconocimiento
legal por auto de la justicia electoral de la Provincia".
Los partidos tienen derecho a una financiacin pblica, que se abona por
cada escarIO obtenido y por los votos que obtuviera una candidatura. La
de
Salta en su arto 52 dice: ....El estado les presta ayuda para la formacin y capacitacin de sus dirigentes, teniendo en cuenta el caudal electora! del ltimo comicio". En similar sentido se pronuncia la C. de Ro Negro en su arto 24.
r',
del mandato
en el ac-
El tema de la "pertenencia"
de las bancas legislativas es polmico, y, en
alguna medida opinable. Sin embargo, creemos oportuno hacer algunas consideraciones.
El rgimen polftico argentino est organizado
"Representativa",
"Republicana"y"Federa!"(arts.1
'111
por
democrada
176
LIBERTA[)E.\ PolTICAS
JOSE
LUIs
MARTINEZ
177
PERONI
'. En primer lugar. la voluntad general o popular se formara porla mediacin exclusiva y excluyente de los partidos. sin mezcla de elementos estructurales de representacin.
Ello supone el "abandono" de los siguientes principios de nuestro rgimen poltico; "Democracia representativa" (arts. 1 y 22
CN.); Soberana del pueblo (art. 33 eN.), inviolabilidad parlamentaria
respecto de [a bertad de los representantes
para sostener sus propias opiniones [art. 68 CN .j.
En la forma representativa,
el nucleo de la legitimacin democrtica est
constituido por las elecciones peridicas y las prerrogativas del legislador
electo. La irrevocabilidad del mandato del legislador por parte de los partidos
no es inamovilidad y se debe considerar, que para el efecto prctico, la nica
facultad de revocatoria que se admite est constituida por las elecciones peridicas -facultad
intermitente
de revocatoria-o
En segundo trmino, entendemos
que postular el mandato imperativo y
la revocabilidad
del mandato afecta seriamente la divisin de poderes y la
responsabilidad
polftica de electos. notas esenciales de la forma Republicana. En efecto, el partido gobernante
al reunir en s la mayora en el rgano
legislativo y ocupar todos los lugares en el gobierno, establece un lazo muy
poderoso entre uno y otro. Al pretender
consagrar con efectos jurdicos la
disciplina de partidos, Legislativo y Ejecutivo se pareceran a dos mquinas
animadas por un mismo motor: el partido. Slo el partido ejercera la realidad del poder. En esta situacin el grado de separacin de poderes no pasa de
ser una mera ficcin.
En un sentido similar, las instrucciones
imperativas y la revocabilidad del
mandato. trasladan la competencia
para decidir del rgano elegido a la organizacin partidaria. Tal situacin implica desnaturalizar la democracia republicana en la medida que el legislador ya no responde ante el pueblo. sino
ante una fraccin poltica no estatal como es el caso del partido. Vinculado a
esto, conviene recordar que el control poltico existe cuando realmente puede exigirse respnnsabilidad
poltica.
No obstante 10 que amecede, resulta obvio que la posicin que el partido
poltico ocupa en el marco constitucional
argentino seve resaltada al interveniren situacin de exclusividad en la nominacin de candidatos para cargos
electivos.
Este monopolio exclusivo y excluyente en las postulaciones en los cargos
electivos. no autoriza al partido a arrogarse la titularidad de las bancas legislativas de sus candidatos
electos, ejerciendo el derecho de revocacin, propio de la representacin
vinculada (mandato imperativo).
La eleccin de titulares de los rganos legislativos es obra conjunta del
cuerpo electoral y de los partidos. Estos funcionan como lfmites a la posibilidad de eleccin por parte del electorado.
que, como hemos visto, el legislador obtiene su mandato en viraccin compartida de los miembros del partido y los electores la
tendra que instrumentarse
de modo tal que permitiera la interambos.
178
IX. EL DERECHO
PmoNI
LIBERTADES
POLiTICAS
179
DE RESISTENCIA
DEBERES
XI.
CONCLUSIONES
Lo aseverado precedentemente permite concluir que el constitucionalsmo provincial reciente, reivindica la virtud ciudadana sin menoscabo de las
libertades civiles, en la medida que el compromiso cvico garantiza la vigencia de estas ltimas y evita el despotismo, tema ste de la mayor relevancia en
los regmenes democrticos modernos, donde el desenfreno por la igualdad
ha hecho tambalear la libertad.
(20) BIOART0.J,.,PO"
1987, pg. 1I8.
GF.~MAN
J., '.Las obligaciones en el Derecho Constitucional",
Buenos Aires,
FORMAS SEMIDIRfCTA5
DE DEMOCRACIA EN EL DeRECHO
PUBLICO PROVINCIAL
81
CAPITULO VIII
FORMAS SEMIDIRECTAS DE DEMOCRACIA EN EL
DERECHO PBLICO PROVINCIAL
GUSTAVO CASTINElRA DE DIOS
Sumario: l. INTRODUCCIN. 1. lniciallva Popular. 2, Referenduffi. 3. Plebiscito.
4. Consulta Popular. 5. Revocatoria o restitucin de mandatos. - JI. ORDEN NORMATIVO. A. Constituciones anteriores a 1983. B. Constltuciones posteriores a 1983.
C. Orden MunicipaL -1Il. CONCLUSIN l. Derecho Pblico Provincial. 2. Orden
Municipal.
I.
INTRODUCCIN
Los mecanismos Semidirectos de Democracia, como as tambin distintos institutos de participacin poltica, han sido ampliamente contemplados
en el derecho pblico provincial, el cual es rico en ejemplos normativos,
aunque no tanto en experiencias concretas.
Se adelant al mbito nacional no slo en cuanto a la implementacin
temporal de los mecanismos en estudio, sino tambin respecto a la mayor
elasticidad -tanto formal como sustancial- conferida a los tipos de democracia semidirecta, como as tambin a sus requisitos y alcances.
Sin embargo, obsenrando la relativamente escasa implementacin efectiva de tales mecanismos, podemos inferir que existen varios elementos que
han conjugado en su contra; a) la carencia de tradiciones de participacin
activa de la ciudadana en aspectos gubernativos; b) la falta de adecuada
informacin y formacin ciudadana en la utilizacin de dichos mecanismos;
e) la implementacin de tales formas con caracteres meramente indirectos
(debiendose completar sus trmites en el rgano legislativo o en el ejecutivo); d) la exclusin de temas que pueden ser tratados mediante ellos; f) los
excesivos requisitos exigidos para su concrecin (porcentajes requeridos,
plazos fijados para su tratamiento, etc.); gl el egosmo y caciquismo poltico.
Todo ello ha redundado en una praxis polticas cerrada que desincentiva
la participacin poltica, reducindola a la mera eleccin de los representantes polticos (de tanto en cuanto).
Por otra parte, recalcamos que la implementacin de tales mecanismos
se ha efectuado de forma eminentemente "inditecta", priorizando la interven-
182
183
do, en una suerte de desconfianza hacia las decisiones populares que nos
resulta rayana en lo antidemocrtico.
Realizando un anlisis de las modalidades reconocidas en el orden provincial indicamos que numerosas constituciones
han adoptado algunas de
estas formas de democracia semidirecta, pudiendo citar entre otras las constituciones de: Mendoza de 1910 y 1916, Buenos Aires de 1873 y 1889; Crdoba de
1928 y 1988; Entre Ros; Santa Fe de 1921; Chaco de 1957; Neuqun de 1957;
Misiones, Corrientes de 1960, Salta de 1986, Jujuy, Chubut 1994, etc. (1).
Podemos citar como algunos ejemplos de aplicacin concreta -por su importanciael realizado en el afio 1990 enla provincia de Buenos Aires, mel que
la ciudadana rechaz la consulta efectuada respecto al proyecto de reforma
constitucional. A su vez, en octubre de 1994 se realiz una consulta en la provinciade Entre Ros relativa al emplazamento de la ciudad Federacin yen 1995 en
la provincia de Ro Negro se rechaz la privatizacin de empresas provinciales.
Recientemente,
se efectu una consulta popular en Esquel, Provincia de
Chubut, con relacin a la posible instalacin de una mina de oro y plata y su
relacin con impacto ambiental que pudiera generar un emprendimiento
de
este calibre (2).
Como principios generales, observamos que el Derecho Pblico provincial se adelant al nacional no slo en cuanto a la implementacin
temporal
(1) SCHlNELU, GlJlU.E~MO c...~LOs,
de
la Democracia
en
as Constitu-
Argenrinas
Otras provincias como Mendoza (arts. 221 y 223) Y Misiones (arts. 178 y
179} contemplan
el Plebiscito como parte integrante del procedimiento
de
Reforma o Enmienda Constitucional.
Un aspecto interesante a destacar es el que se refiere al tipo de porcentaje
requerido para la utilizacin de los mecanismos en estudio, puesto que existen constituciones
que se refieren al "padrn electoral" y otras que vinculan
los porcentajes exigidos "a los votos de la ltima eleccin" siguiendo una
prctica electoral muy utilizada en los estados de los E.E.U.U.
Este ltimo procedimiento
(vincular los votos a la ltima eleccin) cobra
mayor relevancia en los casos en que la votacin no es obligatoria. En estas
FORMA.S SEMIDIRfCTAS
184
GUSTAVO
CA5TINElRA
,
situaciones
los porcentajes
de votantes
son ms cambiantes,
pudindose
observar pocas en que los caudales electorales disminuyen notablemente.
En tal sentido, si los porcentajes
de electores que se exigen se vincularan
al padrn electoral se tornara mucho ms difcil cubrir tal requisito {v.gr. 5%
sobre un padrn electoral de 100.000 personas, o 5% sobre un total de 55.000
personas que votaron efectivamente
en la ltima eleccin).
N os inclinamos a receptar este mecanismo,
manera ms elstica las variaciones existentes
Otras Constituciones
prefieren dejar librado el p'orcentaje
mentaria (Crdoba, arto 31;Jujuy, arto 118 Y Salta, arto 58).
a la ley regla-
DE DEMOCRACIA
eN EL DERECHO
PBLICO PROVINCIAL
185
DE DIOS
Popular
2. El Referndum
se prev en: Ciudad de Buenos Aires (art. 65), Neuqun
(art8. 3. 4 Y 6), Misiones (art. 179), Salta (art. 59), Crdoba (art. 32,110 nes. By
10), Ro Negro (aets. 2,181 ioe.IB), Catamarca
(art. 129 in fine), Jujuy{arts. 2,
123 inc. 11, 137 inc.12), Forrnosa (arto 4); La Pampa (art. 50), Chubut (arts. 15y
135 inc. 12) y Salta (art. 60).
3. El Plebiscito ha sido receptado en el orden normativo provincial, con las
siguientes caractersticas:
a) genricamente
o como parte integrante del procedimiento de Reforma Constitucional.
en: Mendoza (ares. 221 y 223), Jujuy (arts. 2,
123 inc. 11 y 137 lnc. 12), Formosa (art. 4), Tierra del Fuego (art. 191). San Juan
(art. 274), La Rioja {arto 162}, Chubut (arto 15), Chaco (arts. 209 y212); yb) como
mecanismo necesario para la Enmienda o la reforma de un (o dos) artculo/s, en
las Constituciones
de: Mendoza, (art. 223), Misiones (arts. 178 y 179), Neuqun
(art. 300), La Rioja (art. 162), San Luis (art. 287), Ro Negro (arts.119 y229). Tierra
del Fuego (art. 191), Formosa (art. 126), San Luis (art. 287) y Chubut (art. 271);
c) para temas referidos a los territorios (provinciales o municipales), cesin de
jurisdiccin uotros temas importantes: Neuqun (arts. 4 y6), San Juan (arts. 6, 7,
150 inc. 8, 249), La Rioja(art. 6}, San Luis (art. 6) y Crdoba (arto UO, incs. 8 y 10).
4. La Consulta Popular se contempla en Santiago del Estero (art. 4), San Juan
(arts. 235, 236 Y 237), La Rioja (arts. 6, 81 Y 82), San Luis (arts. 6, 98, 99 Y 100),
Crdoba (art. 32), Ro Negro (are. 2,181 ioc. 18), Catamarca (art. 129), Tierra del
Fuego (art. 208), Buenos Aires (arto 67 ioc. 2), Santa Cruz (art. 80), La Pampa
(art. 50); Chubut (arts. 135 inc. 12 y262), Chaco (art. 2, inc. 2), Provindade Buenos
Aires (art. 67 inc. 3), Ciudad de BuenosAires (art. 66) ySantiagodelEstero
(art. 42).
5. En el caso de la Revocatoria
o destitucin
de mandatos.
est establecida en: a} en general Neuqun (art. 3), La Rioja (art. 83), Ro Negro (arts. 2, 181
inc. 18), Tierradel Fuego (art. 209), Chubut (art. 264); b) para el orden municipal en Entre Ros (art. 193), Neuqun (art. 198), Ro Negro (arts. 228, 229 Y238),
Misiones (art.16S), Crdoba {arts.IS7/60,
183}; Chaco (art. 2, inc. 3), Corrientes (art. 170), Chubut (art. 232 inc. 3) yCiudad de BuenosAires
(art. 67) (5).
(5) Por llTden alfabtico. sealamos lo siguiente, Ciudad de BuenosAires: Iniciativa (arl. 64),
Referndum (arl. 65): provincia de Buenos Aires: Iniciativa (an. 67.1.); Catamarea: lnicial.
va (arl. 114). Heferndum (arts. 129 in fine); Chubuc Iniciativa (ans. 136 y 263), Referndum
(arts. 15 y 135 inc. 12): Chaco: Iniciativa (arl. 2. inc. J), Consulta Popular (arts. 2, ine. 2. 211 Y
212) Y Revocatoria (arl. 2" inc. 3); Crdoba: Iniciativa (arls. 31 y i 11, IB3), Referndm (arls.
32, 110 incs. 8 y 10. 183). Consulla Popular (an. 32) y Revocatoria (an. 183, para el nivel municipal); Corrientes: Iniciativa, Ileferndum y revocaloria (art, 170, slo para el mbito munici.
pal); Entre Rfos: Iniciativa, Referndum y Destitucin de (nivel municipal); Formosa:' Inicia.
tiva (arl. 183. para mbito municipal), Referndum (ans. 4, 126, 183) Y plebiscito (an. 4); Jujuy: Iniciativa (arts. 2, 118. 123 inc. 11). Referndum (ans. 2, 123me. 11, 137 inc_12) y Plebiscito
(arts. 2, 137 inc. 12): La Pampa: referndum (art. SO) y coosulla popular (arr. SO), La Rioja:
Iniciativa (ar!. 81, drena: sin lmile de temas y C{loconsulta popular en caso deno ser tratada),
Consulta Popular (arls. 6. 82, 162), revocatoria de mandatos (ar!. B3);Mendoza: plebiscito (ans.
221 y 223); Misiones: Referndum (art. 179) y Plebiscito (art. 17B):Neuqun: Iniciativa (ans. 3,
102, ISR).Referndum (ans, 3. 4, 6, 19B)Yrevocatona (art,. 3, 198);Ro Negro: lnicmtiva (ans. 2.
228 inc. 4. 229, 238), referndum (arts. 2, 119, 181 inc. llJ, 22B inc. 4, 229, 238), conslta popular
(arlS. 2, 228 inc. 4, 229) YrevocalOria (art,. 2, 228 inc. 4. 229, 238): Salla: Iniciativa (arts. 59, 174,
178), Consulta Popular (arl. 179, para el municipio). Referndum (arts. 60, 17B);San luan: Iniciativa (arts. 236, 251), Consulta (ans. 6, 7, 150, 251, 253, 274) Yrevocatoria (arl. 249); San Luis:
186
GUSTAVO CASTIEIAA
DE DIOS
FORMASSEMIDIIlECTA'i m DEMOCRACIA EN EL DER[CHO PU&LlCO I'RovlNCllIl
_ Por otra parte, debemos recalcar que para el mbito municipal son mu.
_~has las Const~tu.ciones que las contemplan, aunque -por lo general- dejan
hbra.do ~,las distintas leyes orgnicas municipales o leyes especiales la reglamentanoo de las condiciones y requisitos para el ejercicio de las formas de
?~~o~racia.As podemos citar a las Constituciones de Entre Ros (derechos de
IniCiatIVa,r~ferndum y destitucin, art 193), Neuqun (iniciativa, referndum
y revocatona, a~. ~9~):
S?n Juan (derechos de iniciativa y revocatoria popular,
art. 251), San LUIs (ImCIatlva, consulta y revocatoria, arto 258), Crdoba (iniciativa, referndum y revocatoria, arto 183 inc. 4), Ro Negro (consulta, iniciativa
referndum, plebiscito y revocatoria de mandato, arto 228), Catamarca (iniciati~
va, referndu~ ycon~~t~ P?pular, arto 247), Formosa (Iniciativa y Referndum,
arto 183), Comentes (mlclatlva, referndum y revocatoria, art. 170), Santa Cruz
(consulta e iniciativa popular, arts.145, inc. 4 y 150, inc. 11), Chubut (iniciativa
referndum, revocatoria, arto 232), Santiago del Estero (iniciativa y consult~
popular, arto 221) y Salta (iniciativa popular y referndum, arts, 170 y 178).
~g.unos autores d.e,renombre en el Derecho Municipal, como Zucherino,
propIciaban la adopclOn generalizada de estos institutos en la rbita municip~!, "...en la ~e~tid~~bre de que representan un significativo aporte a la dinmica ~e pa.rtlclpaclOn popular, tal como fue concebida por el gran terico del
labonsmo mgls, doctor Harold Laski, cuando en la dcada de los aos 40 dio
a luz su creacin sistemtica de la democracia participativa" (6).
Este fue el criterio sustentado por el Consejo para la Consolidacin de la
Democr.acia, qui.~1so~tuvo.que "Consideramos especialmente de gran importancia la partICIpacIn d!tecta en el municipio, por ser el mbito polticogubernativo ms prximo al ciudadano" (7).
A los fines meramente clasificatorios, dividiremos el anlisis de las normas pertinentes, distinguiendo
cronolgicamente
las constituciones
ms
antiguas de aquellas reformadas a partit de 1983.
11.
187
de la Provincia
el 18/08/33),
Contempla genricamente los mecanismos de iniciativa, referndum ydestitucin de los funcionarios electivos para el mbito municipal, estableciendo
que su reglanlentacin se efectuar mediante una ley orgnica municipal.
e) Constitucin
de la Provincia
del Neuqun
(sancionada
Referndum,
eI28/11/57).
al Plebiscito y
ORDEN NORMATrvO
A. Constituciones
a) Constitucin
anteriores
a 1983
de Mendoza:
(sancionada
en el ao 1916),
En su Secc. VI Departamento
General de Irrigacin, establece en cierta
forma, un tipo de democracia semidrecta en su arto 187, facultando a los
regantes a elegir directamente sus autoridades y administrar sus rentas,
Inicialiv~ ~a~. 97), Plebiscito (art. 287), Consulla Popular (alIS. 6, 981100, 258 ne. 16); Santa
Cruz: I~,elall~a (arts. 109, 145 in,c..4. 150 ne. ll) y Consulta Popular (arls. 80, 145 mc. 4, lSO
me. ~1J.SanlJago dd Estero: ImClatlva (arls. 41, 132 inc. 38, 221), Consulta Popular (arts. 42,
132 me. 38, 221) Y TIcrra dcl Fuego: IniciatIva (arls. 107,207 Y 19i), referndum (art. 191),
consulta popular (art. 208) y revocatoria de mandalos (art. 209),
(6) ZUCCHERINO,
R[CAROO
M'G[IEl,"Teoda y Prctica del Derecho MunCipaJ", Buenos Aires
DepaIma, 1986, pg. 325.
'
(7) Rdorma constitucional. Diclamen preliminar del Consejo para la Consolidacin de
la Democracia, pg. 74.
~
..
de la Provincia
de Misiones
(sancionada
eI21/04/58).
188
GUSTAVO CASTIf.IM
de la Provincia
mecanismos
posteriores
de Santa Fe (sancionada
de Democracia
el 14/04/62}.
PBLICO PIl.OVINCIAL
189
?~!n
Semidirecta.
a 1983
f) Constitucin
de la Provincia
publicada el 07/05/86).
EN El DERECHO
DI' DIOS
el 23/04/86
Contempla genricamente
los mecanismos de participacin ciudadana;
incorpora la posibilidad de convocar a consulta popular con la exigencia del
voto favorable de dos tercios de la Cmara de Diputados, a iniciativa de cualquier legislador o del Poder Ejecutivo. Dicha convocatoria no puede ser vetada (arts. 235 y 236).
Establece el mecanismo de la Consulta Popularobiigatona
para aprobar
leyes' que modifiquen los lmites territoriales de la Provincia o de los municipios (en este supuesto, tanto la modificacin de lmites como la escisin o
fusin de los mismos, debe ser efectuada en el pueblo del municipio respectivo) por cesin, anexin o de cualquier otra forma; tambin se prev para
ratificar tratados sobre lmites que se celebren (arts. 6, 7 Y 150 inc. 8), para
aprobar la destitucin del Intendente
efectuada por el Concejo Deliberante
(art. 249) y para aprobarla necesidad de reforma constitucional
(art. 274) ..
(9) F""5. PEDRO,"ElNuevo Derecho P[lblco Provincial", CnRcformaConslilucional,
20 Dictamen Crmsejo de Consolidacin de la Democracia, pg. 147, (rcfiricndose a las reformas de
C6rdoba. La Rioja, Jujuy, Salla, San Juan. San Luis y Sanliago del Estero).
Adems. considera elector a" ... todos los ciudadanos inscriptos en el ltimo padrn electoral..." (art. 238). Estos requisitos, agravan s?bremanera
e
innecesariamente
la posibilidad de validez de la consulta realizada.
En efecto, pensemos que los padrones electorales se cierran varios meses
antes de los comicios y que en los mismos pueden figurar personas qu~ no
pueden votar por razones fisicas o jurdic~s (que entre el mo~ento. del cierre
de padrn yel de los comicios hayan falleCIdo, se encuentren Impedidos le~almente de votar; que se encuentren a gran distancia del lugar de los sufragIOS,
que se hayan accidentado, ete.) y que si~ emba~g.o estaria~ en.grosando el padrn y dificultando la obtencin del mfmffio eXigido constItUCIOnalmente.
Por otra parte, en una votacin obligatoria ordinaria (v.gr. pa.ra I~ eleccin
de funcionarios constitucionales)
el promedio de concurrencia CIUdadana
ronda en el orden del 80% del padrn electoral.
Por ello creemos ms conveniente vincular los porcentajes exigidos--en
el caso en ;nlisis el cincuenta por cientocon los votos v~lid~s obt~~.idos
en el comicio de que se trate (similar a lo dispuesto en ConstitUCIn de llerra
del Fuego, art. 207).
Para el caso de que la consulta se realice en forma separada de la eleccin
de funcionarios,
se podra vincular Jos porcentajes requeridos a los votos
vlidos emitidos en el ltimo comicio provincial electivo efectuado.
Por otra parte, la Constitucin determina que en el mbit~ ~~ni.cipal se
ejercern --conjuntamente
con la consulta--:-Ios derechos de 10lClatlva y revocatoria popular, conforme la reglamentacin
legal (art. 251).
g) Constitucin
de la P;ovincia
publicada el 05/09(86).
de La Rioja (sancionada
el 14108186 y
Establece el mecanismo de Iniciativa Popular sin limite ~e te~~s -incluyendo la Reforma Constitucional-,
pero con un porcentaje mlOlmo del
cinco por ciento del padrn del padrn electoral. Se recepta tanto para la
presentacin de proyectos de ley o de derogacin de leyes vigentes (art. 8l).
Asimismo, se dispone la realizacin de consulta popular para el caso de
rechazo o reforma sustancial del proyecto presentado. Dispone la aproba-
190
GUSTAVO
C"STlEIRA
D[
DIOS
FORMAS SEMIDllUCTAS
!
Para la Reforma y la Enmienda se aplicar el procedimiento
cin mediante consulta popular (art. 162).
!
!
h) Constitucin
de la Provincia
el 08/04/87)
,
!
EN EL DERECHO
PUBLICO PROVINCIAL
!91
inscriptos en el padr,n electoral utilizado; aunque especifica que el pronunciamiento ser vinculante, cualquiera sea el nmero de votos emitidos, cuando la misma fuera obligatoria (art. 100).
de la Provincia
de Crdoba
(sancionada
26/04f87)
de ratifica-
l'
DE DEMOCRACIA
Para otros temas, puede ser solicitada por el Poder Ejecutivo o por iniciativa de los legisladores, debindose aprobar la convocatoria por el voto favorable de dos tercios de los miembros de la Legislatura. Dicha ley no puede ser
vetada (ans. 98 y99).
La Constitucin indica que cuando la consulta fuera optativa, se requiere
para su validez, que haya sufragado el cincuenta por ciento de los electores
del refern-
perjuicio de un posterior tratamiento ms extenso, podem?s adela~enel mbito Municipal se determi~~ q..
e las Ca~as Orgmcas Mun_ldeben asegurar los derechos de iOlClatlVa, referendum y revocatona
inc. 4).
En Crdoba se legisl sobre la materia por ley 3440; luego la 3836 (1939)
que fue derogada en 1949; en 1964se sancion la.ley4754.(~obre la base de la
3836) y finalmente en la vigente 8102 (Ley OrgOlca MUOlclpal.198l) (10).
192
GUSTAVO
CASTIEIRA
DE DIOS
FORMAS S,MIDIHCI"A5
de la Provincia
de Ro Negro (sancionada
consulta,
iniciativa y revocatoria
a consultas.
referndum
de la Provincia
de Catamarca
(sancionada
el 05/09/88).
,(!
I
,:
~:
de la oportunidad.
PUBLICO PROVINCIAL
condiciones
193
y efectos de los
En tal sentido determina que la Iniciativa Popular puede efectuarse mediante proyectos de ley, formulados o no, que deben ser subscriptas por el
uno por ciento de los electores inscriptos en el padrn (art. 114).
Por arra parte. recepta la Consulta Popular. indicando que puede aplicarse en [Odo asunto de inters para la Provincia. con excepcin del presupuesto
y la materia impositiva (art. 129).
La misma norma citada dispone que se puede convocar a refrndum
para la ratificacin, reforma o derogacin de normas jurdicas, convenios o
leyes provinciales, conforme la oportunidad.
condiciones y efectos que se
determine por ley.
Al igual que muchas otras Constituciones
provinciales. se establece la
obligacin de los Municipios de receptar en sus Cartas Orgnicas los derechos de iniciativa, referndum y consulta popular. aunque sin especificar requisitos para los mismos (art. 247).
l) Constitucin
de la Provincia
de Jujuy (sancionada
e129/ 10/t88).
de Tucumn
DEMOCRACIA EN l DER.ECHO
Da cabida a la Iniciativa Popular, al Plebiscito consultivo y al Referndum, que se ejercern conforme a lo que oportunamente
disponga la ley
reglamentaria
(arts. 2. 118 Y 123). Se determina que es una atribucin del
gobernador convocar a referndum ya plebiscito consultivo, conforme lo
establezca laley (art. 137. ine. 12).
el 03/06/88).
especial la especificacin
actos electorales.
m) Constitucin
de la Provincia
publicada el 03/04/91).
(sancionada
el 18/04/90y
semidirccta.
de Formosa
(sancionadaei03/04/91
Recepta genricamente
al Plebiscito y al Referndum,
yes que reglamenten su ejercicio (art. 4).
194
FORMAS
GUSTAVO
CASTIEIRA
DIOS
DE
deber
e Islas del
expuestos
de Corrientes
tornan inviable la
(sancionada
el 12/02/93
Contempla genricamente
los derechos de iniciativa, referndum y revocatoria, en el orden Municipal. en la forma que los reglamente la ley, sin dar
pautas o principios rectores al efecto (art. 170).
o) Constitucin,de
la Provincia
Reconoce los derechos de iniciativa popular, consulta popular y revocatoria, los cuales debern ser reglamenrados
por la ley, con base a ciertos
condicionantes:
La Iniciativa Popular puede ser utilizada para presentar proyectos de ley
u ordenanzas y se excluye para remas referidos a tributos. presupuesto
y
~."
SEMIDIRECfAS
DE DEMOCRACIA
FN EL DmECHO
r0811CO
PftOVINCIAL
195
196
GUSTAVO
CSTIl:lRA
O[ DIOS
FORMAS SEMIDIRrC,AS
,1'
!-;
p) Constitucin
de la Provincia
y publicada el 14/09/94).
de BucnosAires
(sancionada
el 13/09/94
'
1,
'j
A.s dispone que .Ios electores pueden presentar proyectos de ley con excepCl~ de los refendos a reforma constitucional,
aprobacin de tratados y
c~n~emos, pre~upucsto. recursos, creacin de municipios y de rganos jurisd.lcclOnales, AI,lgual que en la Constitucin Nacional se determina la obligacin de la Legislatura de darle expreso tratamiento dentro del trmino de
d~ce,meses, pero sin especificar el procedimiento
a seguir en caso de incumpl~mlento, Se deja librado a,laJeyel fijar las condiciones, requisitos yporcentaje de electores que deberan suscribir la iniciativa (art. 67 inc. 1).
En el caso de la consulta, se asimila al texto del arto 40 de la CN., aceptando su convocator~a tanto por la Legislatura como por el Poder Ejecutivo dentro,de sus respectivas competencias
y disponiendo que pueda ser obligatoria
y vlllculante -con
el voto de 2/3 de los miembros de cada Cmarao no
(art, 67 inc. 2),
, En el caso de consultas sobre proyectos legislativos, se requiere la mayo~
na absoluta de los miembros de cada cmara (art. 67 inc. 30),
Re~ulta interesante la disposicin 5 de tal norma citada, cuando permite
a la legislatura con 2/3 del total de los miembros de cada Cmara, el establecer otras formas de participacin ciudadana.
Creemos que no se podra instalar el procedimiento
de Revocatoria Popul~r por este,medio, puesto que los mecanismos de remocin de los funcionanos de los organos constituidos deben estar expresamente establecido en
el texto constitucional.
q) Constitucin
de la Provincia
promulgada el 30/09/94).
el 28/09/94 y
Dispone el mecanismo
DE DEMOCRACiA EN EL DEIUCHO
r~L1CO PROVINCIAL
197
CUan_
(art. 80).
de la Provincia
de La Pampa (1994):
Reconoce el Referndum o consulta Popular para cualquier asunto o decisin de inters general provincial o comunal, previendo el carcter vinculante del mismo (art. 50).
s} Constitucin
de la Provincia
del Chubut
Plebiscito
tener
popular efec~
I
198
GUSTAVO CASTIEIRA
t) Constitucin
de la Ciudad Autnoma
DE DIOS
Esta Constitucin
contempla
los mecanismos
de Iniciativa Popular
(art. 64), de referndum (an. 65), consulta (art. 66) yrevocatoria popular (art. 67).
Adems reglamenta lasAud!encias Pblims (art. 63) y UII mecanismo de participacin sectorial denominado Consejo de Planea miento Estratgico (art. 19).
La Iniciativa Popular exige un apoyo del 1,5% del electorado yse excluye
los temas referidos a la reforma de esta Constitucin, tratados internacionales, tributos y presupuesto. Dispone un plazo de tratamiento por la Legislatura de doce meses, e indica que cn caso de incumplimiento
de este requisito el
Intendente debe convocar a referndum vinculante y obligatorio, siempre
que el mismo cuente con ms del quince por ciento de firmas del total de
inscriptos en el padrn de la Ciudad.
1,
de la Provincia
de Santiago
FORMAS S[MIDIlUCTAS
199
La Consulta Popular puede ser efectuada por la Legislatura o el Gobernador sobre competencias
exclusivas cuando lo. requiera la mayora absoluta
de los votos de la Legislatura. Para convertirla en ley no se exige un mnimo
de votantes. sino que la mayora de los sufragios aprueben la misma. En el
caso de la legislatura, se puede someter la aprob<ldn de proyectos legislativos, con lo cual podemos llamar a este mecanismo "referndum"
(art. 42).
Las Cartas Orgnicas Municipales deben asegurar el ejercicio de los derechos de iniciativa y consulta popular (art. 221).
v) Constitucin
de la Provincia de Salta (sancionada el 14/06/86 y publicada el 16/06/86. Reformada parcialmente el7 de abril de 1998 y jurada el da
8 del mismo mes y ao).
Contempla el procedimiento
de la Iniciativa Popular (en las condiciones
prescritas por la ley) y del Referndum legislativo, determinando
lmites de
temas y disponiendo que se debe facilitar a los partidos polticos -en forma
equitativael acceso a los medios para que den a conocer sus posiciones.
En cuanto a la Iniciativa, se especifica que no pueden plantearse por va
de iniciativa popular los asuntos concernientes
a la aprobacin de tratados,
presupuesto, creacin o derogacin de tributos provinciales, a la prerrogativa
de gracia y reforma de la Constitucin
(art. 59).
Contempla el Referndum, aunque con la extensin de la Consulta, ya
que se admite para cuestiones 110 solamente legislativos, sino tambin de
gobierno, pero no aceptndolo para cuestiones tributarias, presupuestarias
o
de gracia. Para su validez requiere que los votos emitidos superen el 50% de
los electores inscriptos en los registros cvicos electorales y que la decisin
corresponda a la mayora absoluta de los votos vlidos emitidos (arto 60).
Creemos que resulta valioso el lmite impuesto en cuanto a la publicidad
respectiva, dado que se dispone que" Los poderes pblicos realizan la publicidad con carcter estrictamente
institucional y facilitan a los partidos po/iticos en forma equitativa, los medios para que den a conocer sus posiciones"
(3rt,60).
Para los Municipios se contempla el Derecho de Iniciativa Popular para
dictar o Reformar la Carta Municipal y la necesidad de Referndum obligatorio para modificar sus lImites territoriales (arts. 170 y 178).
Estado o Provincia
Ju.uv
LaPam a
LaRio.a
Mendoza
Misiones
NeuQun
Ro Ne ro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
S o. del Estero
T. del Fue o
Tucumn
niciativa
,
,
,
,
,
,
,
x (17)
,
,
,
,
,
,
,
,
,
,
Referndum
,
,
,
,
,
,
,
,
,
Plebiscito
x (13)
,
,
,
,
,
,
,
,
,
,
Consulta Popo
,
,
,
,
,
Revocatoria
,
,
,
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Ninguno
(14)
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9
202
GUSTAVO CASTINflRA
FORMAS SEMIDIRI'CrA\
C. Orden Municipal
Encontramos
el origen histrico y el mayor desarrollo de las formas de
democracia directa o semidirecta en comunidades pequeas o de escasa poblacin, donde existe inmediatez entre gobernantes y gobernados.
De ah que tengan una importante presencia y desarrollo en el mbito
municipal, en donde se ha ampliado la posibilidad de participacin poltica
hasta abarcar, incluso, a los extranjeros.
Nstor Losa entiende que en el mbito municipal, el reconocimiento
de
los institutos participa ti vos responderfa a la necesidad de sostenerla democracia representativa
(20).
En nuestro pas, se ha plasmado en [os textos constitucionales
provinciales tal reconocimiento
para el mbito municipal en las Constituciones
de:
Neuqun, art. 191; Entre Ros, art. 183, inc. 2; Santiago del Estero, art. 220 ap. 6;
Cata marca, arto 251; lujuy, arto 187; Ro Negro, art. 237; Crdoba, arto 183; Tierra
del Fuego, arto 175, inc. 6; Misiones, art.lM; BuenosAires, art.191, inc. 2.
En el Derecho Pblico Provincial argentino, el reconocimiento
de tales
mecanismos en la rbita provincial y municipal, difiere en matices yalcances,
Por lo general, su recepcin normativa es ms amplia en el nivel municipal
que en el provincial, tanto en cuanto a su extensin normativa como en la
variedad de formas de democracia directas o semidirectas receptadas (v.gr. la
revocatoria popular de mandatos en la provincia de Crdoba que se reconoce para las autoridades municipales, pero no en el mbito provincial, art. [83
jnc. 4 de la Constitucin provincial) (2!).
En algunos casos se ha previsto el reconocimiento
y recepcin en el nivel
municipal de las principales formas semidirectas o directas: iniciativapopular. referndum o consulta popular y revocatoria. As observamos que la iniciativa, el referndum yla revocatoria (a veces denominada "destitucin"] se
contemplan en forma expresa y conjunta en las Constituciones de Crdoba,
(arts. 183 incs. 4 y 184); Corrientes (art. 170); Chaco (art. 2,); Chubut (art. 22);
Entre Ros (art. 193); Misiones (art. 165); Neuqun (arts. 198); Santiago del
Estero (arts. 220); Ro Negro (arts. 228 inc. 4, arto 229 inc. 2 y 238 nc. 1); San
Juan (art. 251, inc. 11); San Luis (arts. 97, 258, inc.16, y 275); Tierra del Fuego
(arts, 207 in fine y 209), En la Constitucin de Salta se reconoce el derecho de
Iniciativa popular (art. 58).
203
Popular
(22);
En la Constitucin de Rio Negro se recepta para el orden referido-adems de las nombradasla consulta popular y el plebiscito (art. 228 inc. 4).
(20) LoSA,N~STO"OSVALDQ,
"Elementos de Derecho P/JUco Provinclaly
Aires, Gcema, 1996.1. 1, pg. J37.
(22) Ver Ttulo n, Captulo JI, subpunto 11.4. de eSla obra, pgs. 188 y sgtes.
(23) Ver en este trabajo el TItulo n, Captulo 1,SUbPUllW lilA. "Crisis o Transformacin de
la Democracia ReprcscIllariv,,",
pgs. 101 y sigles.
(24) Ver Tlulo 11,Captulo 11,subpunlo 1, y Ttulo TIl, Cap(lulo 1,subpunlOs 1I y 111.
(21) E"OGGE,
L_
DIOS
Municipal",
"DerechoMunkipalArgcnUno",
pg.
Buenos
133.
204
En ocasiones se contemplan lmites de temas, impidindose su presentacin en casos referidos a impuestos. tasas, derechos, aranceles, contribuciones o cualquier otro tipo de gravamen municipal (art. 109 de la Carta
Municipal de la ciudad de Rosario de la Frontera -aprobada por ley6572-, el
art. 140 de la ciudad de Mctn -ley 6566-, el arto49 de la Carta Municipal
de la ciudad de General Gemcs -aprobada
el
rHICO
PROVINCIAL
205
206
GUSTAVO CASTIEIRA
DE
DIos
en Metn (aprobada por ley n 6566}. En la Carta Orgnica de Cutral Ca (Neuqun) se dispone que en caso de conseguir la iniciativa un porcentaje mayor
del 3% pero mellor a110% se debe convocar a referndum conjuntamente
con la primera eleccin ordinaria. En caso de superarse el 10%, la elecci6n se
debe efectuar dentro de los 45 dfas (art. 117).
En la ciudad de La Banda yen la de Santiago del Estero se contempla para
el caso de que la iniciativa fuera desestimada
por el Concejo Deliberante o
que el Departamento
Ejecutivo la vetara, pero con una exigencia del 25% de
adhesiones de los electores empadronados
(art. 102 y 28 "]" de las Cartas
Orgnicas respectivas).
e) Darle sancin automtica
(Carta Orgnica Municipal
art. 151).
ta-
(27):
(27) Ver TilUlo !J. Captulo n. subpunlo \J.!. de eSla obra. pb'S. 176 Y sigles_
FORMAS S[MIDIRCfA5
207
1) Requerimiento:
generalmente,
la convocatoria
la realiza el Concejo
Deliberante a travs de ordenanza. Sin embargo. cuando se trata de referndum obligatorio (fijado los casos especficos por las normas de la Carta Municipal), lo puede hacer el intendente,
el Concejo Deliberante o un elector,
fundamentalmente
dirigido a laJunta Electoral o Tribunal Electoral Municipal, debindose acompaar
el texto integro de la ordenanza.
2) Fecha del comicio: es fijado por laJunta o Tribunal Electoral Municipal
los que convocarn a la vecindad a la eleccin. La convocatoria deber contener el texto integro de la ordenanza puesta a consulta del pueblo, y los gastos
que se produzcan por tal motivo debern ser soportados por las autori,dades
municipales.
c) Mayoras: en Jo relativo a las mayoras requeridas para que el referndum sea reputado como valido, se exige la concurrencia
del electorado en un
porcentaje
mnimo determinado
(en la legislacin municipal de Crdoba,
Ro Negro, La Banda. Rawson. Chimbas -en este ltimo sin contar los votos
en blancose exige la simple mayora de votos vlidos; en Neuqun se
requiere el 45%; en la de Rosario de la Frontera el 50%; en Salta ms deI50%;
(26) BROCGl;, ob. dI. pgs.
139140.
208
GUSTAVO CASTlNEIRA
DE DIOS
Por lo general-siguiendo
prohibe al Departamento
Ejecutivo Municipal, el veto sobre la ordenanza
aprobada por el electorado por medio del referndum (v.gr. arto 143, Carta
Municipal de la ciudad de Metn, Prov. de Salta; arto 28 mc. "]" 2, ciudad de
Stgo. del Estero).
En las Cartas Municipales de las ciudades de Salta, Rosario de la Frontera,
Tartagal, Metn y de General Gemes, provincia de Salta (aprobadas por
leyes 6534, 6572, 6555, 6566 Y 6559, respectivamente)
se impide convocar areferndum en casos normas tributarias, presupueslarias
o de gracia, a la vez
de determinar que se facilitar a los Partidos Polticos, en forma equitativa, los
medios para que den a conocer sus posiciones (arts. 110, 138 Y 50). En estas
Cartas Municipales, el resultado electoral es vinculante para el Municipio.
3) Consulta
Popular
(29):
Ella ha sido definida como un tipo de referndum en donde tanlo la concurrencia a las urnas como el pronunciamiento
pueden o no ser obligatorios
para el pueblo, segn los casos, y sus resultados pueden o no ser vinculantes
para los Poderes del Estado.
En nuestro pas, la receptan las constituciones de Crdoba (art. 32), San
Juan (arts. 235 a 238), San Luis (arts. 97 a 100), la Constitucin de Catamarca (art.
247, inc. 3, para las cartas orgnicas municipales) y Constitucin del Neuqun.
En el mbito municipal, la receptan las Cartas Municipales de Santa Luca
(arts. 104), Rivadavia (art. 126) y ciudad de San Juan (ans. 1011102), Provincia
de San Juan, dejando prevista a la ordenanza respectiva las condiciones, modos ycasos en los que proceder; otras Cartas Municipales sanjuaninas, como
las de Chimbas (arts. 157/58) y Rawson (arts. 1011102) la mencionan confundindola con el referndum y determinando
que su resultado ser vinculante.
En el arto 91 de la Carta Orgnica Municipal de la Provincia del Chaco, se
dispone que puede convocarse a consulta no vinculante y vinculante (dispuesta por ordenanza sancionada por2/3 de los concejales). Adems, se establece que para que la consulta popular se considere valida, se requerir
que los votos emitidos hayan superado el cincuenta por ciento (50 %) de los
electores inscriptos en los registros cvicos y que se haya obtenido
el voto
afirmativo de mas del cincuenta por ciento (50 %) de los vlidamente emitidos (art. 92).
FOflMAS SEMIDIRECfAS
DE DEMOCRACIA
EN EL DERECHO
PBLICO PROVINCIAL
En 1996 se hizo una consulta por el municipio de Mar del Plata que fue
aprobado por un 54% de votantes, referido al aumento
pales para financiar obras pblicas (30).
4) Revocatoria
de impuestos
munici-
(31):
209
210
GUSTAVO
CASTlNEIRA
DE DIOS
FORMAS SEMID1RECTASDE D[MOCRAClA ~N EL DERECHO
ciertos porcentajes tanto en la concurrencia al acto electoral como en el nmero de votos por la afirmativa; b) referirse a los votos emitidos y exigir un
porcentaje sobre ellos (legislacin municipal para Crdoba) (33).
Por su parte, las firmas requeridas varfan de un porcentaje de electores
que. oscila entre un 10% y a un 25%. As las ciudades de Crdoba (y la Ley
Municipal de la Prov. de Crdoba), Rawson, Chimbas y municipio de San
Juan (San Juan) y Carta Municipal del Chaco, se ubican en el primer caso,
mientras que en Entre Ros y La Banda (Santiago del Estero) se requiere un
20% y en las ciudades de Santiago del Estero y General Pico se exigen un 25%
de los electores empadronados.
~.,
~.
i!
'r,
'1
I,
1:
'l.
;ii
PBLICO PROVINCIAL
211
212
FORMAS S[MIDIRECTAS
213
En el supuesto de la Carta Orgnica de RfoNegro. se contempla la revocatoria como UIl tipo de referndum obligatorio para el caso de que el Concejo
Deliberante decidiera destituir al Intendente (no surge por iniciativa popular). En esta situacin, se debe convocar a un referndum dentro del los
15 das, debindose realizar el mismo en un plazo de 45 das (art. 47). El
rechazo del referndum de destitucin implicar la disolucin del Concejo
DE DEMOCRACIA
La participacin sectorial se ha potenciado por medio de la instrumentacin de los llamados Consejos Econmicos y Sociales, reconocidos por algunas Cartas Municipales.
Coincidimos en que este reconocimiento de las Asociaciones intermedias, dinamizan la economa dado que estas organizaciones pueden aportar
conocimientos, experiencia y recursos tcnicos necesarios para la elaboracin
de la normativa municipal.
En la Carta Orgnica de Santiago del Estero se las contempla con el nombre de "Sociedades Intermedias" (arts. 115!117).Sus objetivos son similares a
los generales indicados y se contempla que el Departamento Ejecutivo las
reglamentar.
(39) BROGGE,ibidem.
'~I
214
215
sectorial mediante
que cada
municipalidad podr crear en su mbito" como rgano de consulta yasesoramiento que exprese a las asociaciones de vecinos y entdades representativas
de diversas actividades desarrolladas en el mbito municipal. convocadas
con el propsito de asesorar y colaborar con la Municipalidad a pedido del
intendente o Concejo Deliberante. Sus opiniones no obligarn en materia
alguna a las autoridades del gobierno municipal. La proposicin "de los representantes de las actividades sectoriales corresponde a cada organizacin"
(art.I77).
,
HOfLNNDEZ.ANI'ONIOMARCA"
MARIA,
ob. cit.,
pg.
515.
pg.499.
ibdem.
(43)
cil"
p.gs.
500150L
216
FoRlvlAS SEMIDlfUCTAS
La Ley Orgnica Municipal de la Ciudad de HuenosAires n 19.987, merece ser sealada por su imponancia. Estableci la divisin de la ciudad en
catorce zonas, cada una de ellas con un Consejo Vecinal integrado por nueve
vocales, electos directamente
mediante el sistema D'Hondt por los vecinos
de la zona, con dos aos de residencia inmediata anterior a la eleccin por lo
(44).
y son
(44) HE~NNDEZ.Am-ONIOM,."lA,
(45) HERNNIJEZ,AmoN,oMAlIl.<,
502/03.
DE DEMOCRACIA EN EL DEfUCHO
PBLICO PWVINCIAL
217
Ciudadana:
Accin de lnconstitucionalidad:
Las Cartas Orgnicas de las Ciudades de
Salta, en su arto 114, las de los municipios de General Gemes, Tartagal,
Metn y en San Ramn de la Nueva Orn (leyes 6534, 6659, 6555, 6566 Y6571
de la provincia de Salta) contemplan
la denominada
"accin popular de ilegalidad", por el cual cualquier habitante del Municipio puede interponer ac-
218
GU5TAVO CASTINEIRA
DE DIos
cin popular directa para que se declare la ilegalidad de una norma contrara
a la Carta Municipal (arts. 52,141 Y30 respectivamente).
Sin embargo, tal derecho se ha contemplado -en los primeros casasen el Captulo de la Iniciativa Populary del Referndum, siendo, adems, que
en dichas Cartas el tema es tratado en forma demasiada ambigua e imprecisa,
desconociendo si el mismo se refiere a la facultad de realizar el planteo ante
el Concejo Deliberante o ante la Justicia provincial, aunque para Brgge, implicara la posibilidad de que un grupo de ciudadanos" ...pueda solicitar a los
jueces competentes por medio de una accin declarativa, las declaracin de
inconstitucionalidad de una norma de carcter general que sea contraria a la
Carta Orgnica de la ciudad (48).
(
"
PROVINCIAL
219
Podemos mencionar como ejemplo de adopcin de esta forma de participacin a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y al Municipio de
Crdoba, en donde se contemplan la solicitud de las mismas para propo~~r
medidas para la satisfaccin de las necesidades de los vecinos o para reCIbir
informacin sobre actos polticos administrativos (art.I50).
Asamblea de Contribuyentes:
Al respecto cabe sealar la legislacin de la provincia de Buenos Aires,
que en el art. 193 de su Constitucin prev en el inc. 2 que. "todo aur~ento o
creacin de impuestos o contribuciones de mejoras, necesita ser sanclOfolado
por mayora absoluta de votos de una asamblea compuesta por I?s miembros del Concejo Deliberante y un nmero igual de mayore.s contnbuyent.es
de impuestos municipales"; y en el inc. 6: "Siempre que hubiere de co.nstruuse una obra municipal, de cualquier gnero que fuere, en la que hub~e~ende
invertirse fondos del comn, la municipalidad nombrar una comiSIn de
propietarios electores del distrito, para que la fiscalice" (52).
Asu vez, el arto93 de la LeyOrgnica Municipal de la Provincia mencionada (t.o. 1990),dispone que se debe nombrar una Asamblea de Concejales y
Mayores Contribuyentes, que estar integrada por los c.oncej~es electos y un
nmero de mayores contribuyentes equivalentc a dicho numero. Para la
eleccin de los mismos, cada grupo polftico propondr al Intendente e~doble de contribuyentes relacionados con el nmero de concejales respectivos;
de estos el Intendente elegir la misma cantidad de contribuyentes ,!-ueconcejales miembros de cada grupo poltico (art. 94 inc. 5 de la ley menCIOnada).
EstaAsamblea debe aprobar o rechazar el anteproyecto de Ordenanza del
Concejo que disponga aumentos o creacin de impuestos o cont.ribuciones.de
mejoras municipales (arto29inc. 2 de la LeyOrgnicade Buenos Aires);tambin
(52) HE.NhNDI'Z, AmoNKl MARIA.ob. cil., pg. 507.
220
GUSTAVO CASTIEIAA
DE DIOS
EN EL DERECHO
PBLICO PROVINCIAL
221
Comisiones Honorarias;
En el inc. 5 del art. 200 de la Constitucin de la provincia de Mendoza se
prescribe como atribuciones inherentes a las municipalidades: "Nombrar en
los diferentes distritos ms poblados de cada municipio. comisiones honorarias para desempefiar las funciones que les sean encomendadas por el Concejo yla intendencia"
(53).
Elvoluntariado:
Es el mecanismo de participacin por la que "los vecinos pueden solicitar
ala municipalidad la realizacin de una determinada actividad de competencia e inters pblico municipal a cuyo fin aportan medios econmicos, bienes, derechos o trabajos personales".(art. 151 de la Carta de la ciudad de
Crdoba y arto 178 de la Ley Municipal de la misma provincial.
Este sistema ha tenido importante acogida en algunos estados de Jos
EE.UU. y es uno de los mecanismos de participacin que mayor adhesin
popular consigue. En efecto, el estudio, gestin y la realizacin conjunta de
obras o tareas en comunin de las autoridades del municipio con el conjunto
de los ciudadanos del lugar, obtiene un importante acercamiento entre gobernados y gobernantes, revitalizando los nexos de la represe~tacin.
Elpadrinazgo:
Es el sistema por el cual la Municipalidad encarga a los vecinos, empresas
o entidades representativas que se hagan cargo de conservar o mejorar obras
o bienes del dominio municipal (art. 152 de Crdoba).
La Banca del Pueblo
En algunos de los estados de los EE.UU. se contempla la denominada
"Banca del Pueblo", que implica el dejar un casillero en blanco en las listas
para elegir los miembros del Concejo, que podra ser llenado por los ciudadanos al momento de votar.
En nuestro pas, las Cartas Orgnicas de Pueyrredn (provincia de Buenos Aires) yde Cutral Ca (provincia del Chubut) establecieron un mecanismo
similar, permitiendo que uno de los lugares del Concejo Deliberante fuera
cubierto por algn vecino que rena las mismas condiciones para ser concejal. pero reconociendo el derecho de voz, no el de voto {54).
(53) HFJlNANoEZ.AmONlQ M.J(,o" ob. cit., pg. 508.
(54) Los.<,N~.5TOROSVAlOO, ob. ci!. pg. 15l.
~_:
III. CONCLUSiN
L Derecho Pblico Provincial
En este aspecto, reireramos nuestra apreciaci~ en cuanto a que el derecho pblico provincial es rico en ejemplo~ normatl~os, aunque no ta!,to en
experiencias concretas. Se adelant al naCIOnalno solo en cuanto a la lmple-
..
222
GUSTAVO
CASTIEIfL.\,
DE DIOS
FORMAS SEMIDllUCfAS
PROVINCIAL
223
de las nombradas-
PBLICO
de Crdoba, (ans. 183 incs. 4 y 184); Corrientes (art. 170); Chaco (art. 2); Chubut (art. 22); Entre Ros (art. 193); Misiones (art. 165); Neuqun (arts. 198);
Santiago del Estero (arts. 220); Ro Negro (arts. 228 inc. 4, an. 229 inc. 2 y 238
inc.!); San]uan (art. 251, inc.11); San Luis (arts. 97, 258, inc.16, y275); Tierra
del Fuego (ans. 207 in fine y209). En la constitucin de Salta se reconoce el
derecho de Iniciativa popular (art. 58).
El Referndum,
utilizado comnmente
en el mbito municipal suele ser
obligatorio (el rgano municipal debe poner a ratificacin del pueblo actos
legislativos para que sean eficaces y vlidos) o facultativo (la convocatoria al
electorado es optativa para el estado municipal). En ambos caso se pueden
convocar obligatoriamente
a los ciudadanos a sufragar o no.
que provincial,
En el primer caso, la obligatoriedad
(que puede surgir de la constitucin,
de leyes provinciales u ordenanzas municipales) tiene por objeto el mayor
control con relacin al rgano legislativo y se suele utilizar en: ordenanzas
referidas al desmembramiento,
anexin o fusin del territorio; la destitucin
224
GUSTAVO
CASTINEIRA
DE DIOS
225
del Intendente; las que tengan origen ene! derecho de iniciativa y que hayan
sido presentadas por un 20% del electorado, y que no hayan sido tratadas por
el Concejo Deliberante o hayan sido vetadas por el Departamento
Ejecutivo;
las enmiendas a la Carta Orgnica; cuando se trate de otorgar concesiones de
servicios pbllcos por ms de cinco aos.
En los referndum
facultativos, la convocatoria
puede
siones del Departamento
Ejecutivo, el Concejo Deliberante
CApiTULO
Los
CONSEJOS ECONOMlCO-SOClALES
EN EL DERECHO PBLICO PROVLNClAL
.
UN CAPTULO NEOCORPORATIVISTA EN lAS PROVINCIAS?
sobre los
JUAN FERNANDO
I
I
j'
,j
SEGOVIA
Sumario,!.
EMPIAZAMIENTO
HiSTRICO-CONSTITUCIONAL
y SIGNIFICADO ECONMICO.POLfTICO
DEL CONSEJAUSMO. A. Origen. B. Finalidades.
11.CONSEJALISMO, PLURALlSMO y NEOCORPORATIVISMO. A. Crisis de I.a ~epresenlaci6n
democrtica.
B. Pluralismo y ncocorporativismo.
C. COnsClahsmo. - 11I. PROYECCiN NACIONAL DE LOS CONSEJOS. IV. IAS PROVIN.
CiAS y LOS CONSEJOS. A. Anlisis comparalivo.
B. Caracterizaci6n. ~ V. CONCLUSIONES.
IX
El mecanismo
preserva el ejercicio del Derecho de Defensa a cuyo fin,
presentado en forma el pedido de revocatoria popular, la autoridad receptora
(luego de verificar el cumplimiento
de los requisitos legales) correrle vista de
la presentacin
y de sus fundamentos
a la autoridad municipal cuya revocatoria de mandato se solicita, a fin de que en un plazo determinado
efecte sus
descargos o defensas, las que sern publicadas juntamente
con la solicitud
de revocatoria y el decreto en el cual se convoca a elecciones (en plazos que
oscilan entre quince a noventa das como mximo).
(1) SEGOVIA,
JUANFE~NANOO,
"Los Consejos econmico-sociales en el derecho pblw provincial ~UIl captulo neocorporativisra
elllas prOvincias?~",
en PI'.REZ.GlJIlHOU,
DARDOy otros,
"Derecho pblko provincial'", t. lIJ, DepaIma, Buenos Aires, 1990, pags. 315-345.
(2) SEGOVl.',
UN< FE"N~NDO,
~Los modelos de ;nlegradn polfrjca en la sodedad comemp~ra" Revista de la UniVersidad de Mendoza, 18 (2000), pgs. 15-49. Reproduce la comumca~i~n 'expuesta en el Segundo Congreso Nacional de Ciencia Politica. organizado por la SAAP,
en Noviembre de 1995.
226
lUAN
FHtNANDO
SEGOVIA
I. EMPLA7..AMIRNTO HISTRICO-CONSTITUCIONAL
CO-poLtnco
DEL CONSEIAUSMO
y SIGNIFICADO
ECONMI-
,~,
l',
227
228
1,
1
JUAN
FER.NANDD
SEGOVIA
instrumento tcnico excluyente (11).Frente a los naturalmente estrechos canales de representacin y participacin del Estado en el constitucionalismo
clsico o liberal-los
229
,,
n 1) Sobre
ji,
1;
"
-ru
de presin
2- Junto a los motivos polticos hay tambin razones de naturaleza econmica. El Propi9 nombre asignado a estos Consejos indica la prioridad de
los propsitos econmico-sociales en su creacin. A la correccin de los excesos del liberalismo econmico -objetivo liminar del constitucionalismo
social- se aade ahora, en el constitucionalismo post-industrial. la necesidad de racionalizar y concertar democrticamente la produccin y distribucin de los bienes econmicos (16). Es decir, se [rata de buscar un nuevo
modelo de gestin econmica que, por un lado, evite el imperio indomable
de intereses sectoriales que dominen al Estado, y. por el otro, [imite al todopoderoso Estado haciendo participar a los sectores de la produccin en la
conduccin y la responsabilidad de las decisiones econmicas (17),
En este sentido, la tendencia de los nuevos Consejos Econmicos y Sociales -es decir, los creados luego de la segunda postguerra- ha sido la de convertirlos en herramientas de la planificacin econmica (l8): a las facultades
consultivas o de asesoramiemo de los rganos de gobierno (Ejecutivoy Parlamento) se aade ahora la colaboracin activa de los consejos en la planificacinestatal en materia econmica, laboral ysocial Sinembargo. esto ltimo ha
sido el factor principal de su fracaso, pues los Consejos Econmicos y Sociales
han ido adquiriendo un carcter hbrido, habiendo entrado en conflicto su
naturaleza representativa con la exigencia de la capacidad tcnica indispensab~epara planificar. No es extrao, entonces, que --como en el caso italiano--,
con el afn de conservar las bondades de los consejos, se persiga instituir la
representacin sectorial junto a la presencia de especialistas.Aunque tampoco
resulta inexplicable que, dada la tensin citada, se hayan buscado canales menos formales para dar cabida a las presiones sociales y econmicas, aunndolas a la necesaria exigencia de instrumentos tcnicos elaborados.
Huelga decir que pocos institutos revelan con tanta claridad la dbil representatividad de los instrumentos representativos de la democracia libe-
(15) Simplemente
selialamos el parecer de G~"Cf.PEl.IIYO."Las organi7.aciones cil. ",
pgs. 23-4. ydeSANcHEzAGESr.l.uls, "La antilesis dei desarrollo. Constitucin, desilfTolloyplaniflcacin", LE.f'., Madrid, 1976. pg. 144.
(16) CL: cnlre otros. DAlfL,RUBE.flT
A., "PrefaciO ala democracia econ6mica", te. C. Pifia, GEl..
BuenosAires, 1990, VAN
DENDOEl,HANs,"Democraciayeconoma
debeneSlar". tr.G. Colambres.
Eudeba, Buenos Aires. 1981. cap. lll: "Negociacin". pgs. 43 y sigtes.: y HUNDRlCH.
KARlOrTo,
"Dcsarrolio econmico, conJ1iclOs sociales y libertades pOlticas". tr. E. Martfn Lpez. Euram.
rica. Madrid, 1974. cap. IV: "Desarrollo econmico y conflictos sociales". pgs. 147 y sigtes.: y
PRZEWORSK[,
ADIIM,"Democracia y mercada". tr. M. Bofill Abel. Cambridge U.P . Cambridge,
1995. especialmente cap. 11y lll.
.
(17) Este ha sido. p. e . el fundamento dado en la ley de creacin del CONES en ArgenUna:
cL: HERRERA,
"Los consejos .. ", cit . pgs. 45 y sigtes.
.
.
(18) C.: VONPOTOBSKY.
GEIW.OO,"Estudio comparalvo de Jos CO/lSejo5 EconmJco-socJa'
Jes",jA. 1963-TV,42-45. T"'AANTINO.
J"'CINTO
R., "El Consejo Econmico Social", IALEY, 143-10001003. SNCHEZ
AGfST~."La anresis ... ", cir., pgs. 35.84 Y 143 Y sigtes,
,,
230
JUAN
FER.NANDO
SEGOVIA
1
:
~
IL
CONSEJAJ.TSMO, PLURALISMO
A. Crisis de la representacin
y NEOCORPORATIVISMO
democrtica
;j,
La transformacin
(ideolgica, social, institucional) de las democracias
contemporneas se debe, en gran medida, al nuevo carcter de los conflictos
sociales. Si por democracia entendemos
un sistema poltico de resolucin de
los conflictos sociales por medios pacficos a travs de un procedimiento
electivo de las elites dirigentes (21), deberemos aceptar que elsistema democrtico implica, en principio, un criterio normativo de resolucin de conflictos: debe ser pacifico; y un patrn normativo y procedimental
para ello: los
conflictos se resuelven por medio de las instituciones representativas.'
,
,li
231
bsico (22)
CUADRO 1
Esquema
pluralismo
social
-> pluralismo
de partidos
-> represenlaci6n
poltica
elecciones
competitivas
resolucin de
conflictos
partidos
polilicos
->
elecciones
competilivas
de
-> representacin
polflica
resolucin
de
conflictos
pluralismo
sodal
-> sociedades
intermedias
-> participacin->
no electoral
representacin
de inlereses
232
JUAN FERNANDO
SEGOVIA
B. Pluralismo y neocorpoTativismo
El modelo pluralista tiene su origen en la visin mecanicista de la vida
politica que los tericos norteamericanos heredaron deArthur Bentley (The
process of government, 1908), continuada, entre otroS, por David Truman
(The governmental process, 1951).La poltica yelproceso de decisin poltico se conciben -aunque con matices- como un escenario o "mercado poltico autorregulado", donde los intereses de los diversos grupos compiten para
obtener decisiones que los favorezcan. Los aparatos del poder y'el Estado
mismo son considerados como un grupo ms en la competencia (aunque
con ciertas prerrogativas o ventajas) y la resolucin de los conflictos resulta
de la negociacin de presiones.
La preocupacin principal de esta escuela -en
de la integracin
y socialcs-
es la de demostrar
que no todo ocurre a nivel institucional o burocrtico estatal, sino que, por el
contrario, garantizando el sistema poltico la existencia de mltiples asociaciones, stas se integran naturalmente al proceso poltico. sin ser forzadas a
ello a travs de resortes formales, institucionales o estatales. Robert Dahl,
quien populariz esta teora poltica. quiso acreditar desde un comienzo que
en las democracias que merecfan el nombre de poliarquas, la igualdad poltica no consista en someterse ala voluntad omnmoda del pueblo (como en
la versin democrtico populista) ni en proteger constitucionalmente a las
minoras frente a las mayoras (segn la versin de la repblica madisoniana), sino en la existencia de una pluralidad de centros de poder dispersos
socialmente con capacidad para intervenir o competir abiertamente en la
toma de las decisiones gubernamentales (25).
pluralismo, DAHI.,RO"ERTA, "Dilemmas ofp!llra1s( demacracy", Yale U.P., New Haven & London, 1982, NICHOl.LS,
DAVla, "Three varieries of plllrali,m".
SI. Martin's Press, New Cork, 1974,
especialmente el cap. lit, pgs. 18-37; y SEGOVIA,
JUANFERNANDO,
"Aspectos ideolgicos del pluralismo social", enAutores Varios, "Elecciones, electares yelegidas", Universidad de Morn, Bue.
nos Aires, 1987, pgs. 73-89. b) sobre neo corporativismo, VONAL;I>\ANN,
UUlICH,"Partidos populares, corporativismo
y movimienlos sociales en la Repblica Federal deAlemania", Revista de
Estudios PoHticos, nUeva poca, 48 (1985), pgs. 135-145; VaNAt.EWNN,UlRICHyHE'NZE,ROlFG.,
"Del Es/ado es/amen/al al corporativismo
lbera!", Revista de Estudios Polticos, nueva poca, S (1978), pgs, 145-156, MA~ST~O,
GO"ZAlO,"Acerca deineocorp"rativismo",
Revista de Estudios Polticos, nueva poca, 48 (1985), pgs, 153.175, FE~NNOEZ
DELAMOllA,GON7.ALO,
"Neocorporalivsmo y represen/aCn",
Poltica, Santiago de Chile, 9 (1986), pgs, 9.49, OFFE,ClAUS,"Partidos polticos y movimientos
soCa!es", tr. J. Guirrez, SlStema, Madrid, 19RB, cap. V y VI,
pgs. 11 y sigtes.: el N 16 de la revista Razn Espaola, marzo-ahril1986
(con artculos de
Fernndez de la Mora, Zafra Valverde y R. Mishra, entre otros); y el N 10 de la revista Comparative Political 5tudics, 1977, que contiene la primera discusin de importancia terica sobre
neocorporallvismo.
y que diera origen a los libros de SCffMmER,P, e. y l.F.HM"RUCH,
G. (ed.),
"Trends toward corporalist
inlermediarioll", Beverly Hills, 1979. y LoKM"HUCl<,
G. y SCHMITTEH,
P. e. (ed.), "Parrerns od corporalist polcy.makng",
BeverJy HUls, 1982. Ahora se puede consultar en espaol dos obras colectivas que reproducen en buena medida los libros recientemente mencionados,
SCHM'TTER,
PH'UPPEC. y LEKM!l~lJ<;H,
GERHAI'O(coord.). "Neocorpora/ivismo
r,y 5cHMIDER,PHIUPPEc.,STRF.ECK,
WOl.FGANG
y Lm<MIIRucH,
GERKARO
(coord.), "Neocorporallvismo
11", ambos editados por Alianza. Mxico, 1992.
(25) DAHL,"A preface ... ", cit., cap, lll, pgs. 63-89.
EN EL DERECHO rauco
PROVINCIAL.
233
Aunque las elecciones del personal del gobierno estatal siguen ocupando un lugar central en el proceso democrtico del poder, Dahl insiste en que
hay que ver ms lejos y ms profundo, entendiendo las democracias como
poliarquas, en el sentido de gobierno de muchas minoras, variables en cantidad, tamao y diversidad, "cuyas preferencias influenciarn el resultado de
las decisiones gubernamentales" (26].En ltima instancia, se trata de sealar
que las decisiones de los rganos del poder son en realidad la consecuencia
o el resultado de mltiples presiones e influencias de una sociedad compleja
constituida por una pluralidad de grupos que se encuentran en relaciones
mltiples. En este sentido, "no podemos desctibir correctamente las operaciones reales de los sistemas democrticos -escribi Dahl- en trminos de
los contrastes entre mayoras y minoras. Slo podemos distinguir.grupos de
variados tipos y dimensiones, que buscan de variadas formas avanzar en sus
fines, usualmente a expensas, al menos en parte, de los otros" (27).
El modelo pluralista de decisiones polticas que, a juicio de Dahl, apunta
a la descentralizacin de las decisiones en base a la diversidad de grupos
sociales, fue primero una explicacin del funcionamiento del "hbrido" sistema poltico norteamericano (28),para luego generalizarse a otros pases bajo
el rtulo de las "poliarquas". En el libro que dedic a este tema, el propio
Dahl se percat de la importancia de los factores econmicos, de las condiciones sociales de igualdad, de Jos valores culturales y de las creencias de los
activistas polticos en la constitucin de sistemas polirquicos; y cuando en"
contr que la mayora de esos elementos se encontraban en otros pases
allende los Estados Unidos, el modelo pluralista pretendi validez casi universal (29).
El neo corporativismo, en cambio, carece de un progenitor intelectual definido, y ha resultado del anlisis sistemtico de las prctlcas negociacin
polftica y econmica de diversos pases europeos (Holanda, Austria, Alemania, etc.). En este caso, el Estado retiene su poder ltimo de decisin, al ser el
nico interlocutor vlido entre los grupos.
Si bien carece de un concepto preciso de poltica, parece revalorizar la
esfera gubernamental, el Estado, como poder de decisin en ltimainstancia
o como interlocutor vlido de los intereses de grupo. Concede, entonces, la
existencia de una separacin algo ms ntida o perceptible entre Estado y
sociedad, como condicin previa a la integracin poltica; y estudia de qu
manera la institucionalizacin o integracin se opera especificamente a nivel
234
JUAN
FERNANDO
SEGOVIA
Noocorporativismo
Fuente: Elaborado
1
"
235
Observando las prcticas polticas de negociacin especialmente econmica en diversas naciones europeas ':i de diversas regulaciones de la economa, se ha podido establecer un especie de ranking de las prcticas neocorporativas, que distingue varios subtipos (30J:los fuertes, los medios y los dbiles. Elconcepto de neocorporativisrno, como lo admiten sus tericos, aparece
rodeado de cierta vaguedad, debido a las variadas formas de asociacin y
cooperacin de los grupos con el Estado -que llegan a confundirse tambin
con las reconocidas regulaciones del mercado a travs de las polticas pblicas-, lo que es justificado debido a su isomorfismo estructural de las prcticas neocorporativistas, en palabras de Lehmbruch (31).
Da la impresin de que con esta explicacin se quiere flexibilizar al
extremo el concepto y el modelo neocorporativos, abarcando una multiplicidad de prcticas estatales que difcilmente puedan abarcarse dentro del
corporativismo social como modelo rival del pluralismo. De todas maneras, la diferencia fundamental entre ambos prototipos radicara en que el
pluralismo aparece como una prctica permanentemente en equilibrio, un
equilibrio natural, que garantiza la estabilidad del sistema; mientras que el
neocorporativismo sealara la inevitable presencia de crisis que no se resuelvenespontneamcnte sino por acuerdos con alto grado de compulsividad estatal.
En todos los casos, la tendencia hacia las instituciones y las prcticas
neocorporativas constituye un proceso histrico-social que incrementa el
marco inclusivo y regulatorio de la integracin de los grupos en niveles de
decisin polftica estatal. Laconsagracin ltima del corporativismo social es
la realizacin de un pacto paritario entre los diversos grupos admitidos al
cenculo del dilogo oficial con la intervencin del Estado que busca con ella
la finalidad ulterior de planificar las conductas futuras de las tres partes. Shonfield lo ha caracterizado de la manera que sigue: "Se juntan los principales
grupos de inters y se les sugiere efectuar una serie de arreglo~ sobre su
comportamiento futuro, que llevar los acontecimientos econmicos por el
camino deseado. Elplan indica la direccin general que los grupos de inters,
incluido el Estado en sus varios lineamientos econmicos, han acordado
seguir" (32).
Lajustificacin terica del corporativismo puede encontrarse slo cuando ese proceso de integracin culmina en el pacto social, disciplinando el
comportamiento de los grupos y del Estado, de modo de hacer posible la
aplicacin continuada de un plan econmico y social a largo plazo. Si ocurre de otro modo, es decir, si se trata de regulaciones y controles sobre las
(30) !.El-IM"BRUCH,
GERHARD,
"Introduccin:
el neocorporalivismo
en perspectiva comparada", en Schmitter, Streecl< y Lcmbruch (coord.), "Neo corporativismo rr, cit., pgs. 15-45.
_
(3l) J.El-I""'RUC",
GrnHARo,"Demacrada consodadonal, conflicto de ciases y neocorprmwvismo", en Schmitter y lcmbruch (coord.), "Neocorl'oralivismo
1", cit., pg. 80.
.
(32) eit. en SC"M"rtTE~,
PHIUPPEc.. ",Contina"l
s;gio del corporativismo?", en SchmJtter y
Lembruch (coord.), "Neocorporativismo r, dl., pgs. 44-45.
236
JUAN
FERNANOO
SEGOVIA
237
demandas 50cioecon6micas que no alcanzan al pacto corporativo, me parece que habra que hablar de un fallido intento corporativista o de un plura-
aunque hay que reconocer que, cola prctica, se han establecido clusulas
para garantizar la intervencin de las organizaciones ms representativas
de cada categora
de los
grupos.
En sntesis, si bien ambos sistemas han sido criticados, lo cierto es que
ninguno de los dos alcanza pureza total en la vida poltica. Antes bien. los
pases con tendenciapluralista {Estados Unidos de Norteamrica, v.gr.] han
instrumentado elementos de planificacin, de polfticas distributivas de beneficios que escapan al mercado y aplicado medidas de intervencin estatal. Es decir, marchan hacia una suerte de neopluralismo (33). Por su parte.
en los pases de prcticas neocorporativas han habido fuertes reacciones de
los terceros ajenos al pacto que sufren sus consecuencias, al tiempo que la
estabilidad de las negociaciones se ha visto comprometida por las continuas crisis econmicas que obligan a una decisin unilateral del Estado en
determinados casos. Se tratara de un neocorporativismo incompleto o condicional.
C. Consejalismo
Los Consejos Econmicos y Sociales, si bien surgen en los tiempos del
Constitucionalismo Social. reverdecen y se fortifican bajo el Constitucionalismo Post-Industrial. Hay dos hechos que certifican esta interpretacin: por
un lado, los Consejos Econmicos y Sociales de la segunda posguerra asumen nuevas atribuciones en materia de planificacin econmico-social, superando las anteriores tareas bsicamente consultivas: por el otro, es caracterstica de los nuevos Consejos Econmicos y Sociales ampliar la representacin hacia nuevos, sectores difcilmente encuadrables en las estructuras gremiales obreras o patronales (as. p. e .. es observable una tendencia a conceder un espacio a los expertos o tcnicos, los representantes de los consumidores y de los sectores de la cultura yel deporte. etc.) (34).Adems, los Consejos Econmicos y Sociales cuadran bien con la pretensin de establecer
nuevos niveles institucionales de resolucin de conflictos sociales. Por eso, la
democracia los ha incorporado dentro de sus instituciones (35),
Empero. no resulta fcil sealar a los Consejos como modalidades especficamente pluralistas o necorporativas. pues la participacin que ellos propician tiene semejanzas y diferencias con esos dos modelos. Por lo pronto,
con el pluralismo comparte, en principio, el nmero abierto de participantes,
(33) Se ha hablado de un "pluralismo organizado". para hacer referencia a la aproximacin del pluralismo a lo que hemos conceptualizado como neocorporativismo.
Vase
A~"ERT1. G'ORGIO, GOLBERT.l .URA y ACU~A.
CARLOS. "InteresesindustrialesygobemabiJidad
democrtica en la Argentina", Boletn Informativo Techint. N 235 (octubre.diciembre
1984),
Buenos Aires.
(34) Cf.: sobre el problema de la integracin de los Consejos Econmicos y Sociales. He.
rrera, "Los consejos ...", cit., pgs. 77 y sigtcs.; VON POTOBSK'/. ob. cit., pgs. 40 y sigtes.
(35)Vase: MOU"'EW, N. GUlLLEI'MO.
" Un Consejo econmico soCai?Anlisis crtico", lA LEY,
1982-A.925. YO"'lANARTE. Juuo, "La insjlUcionalizacin de los cuerpos intermedios". ED. 50-952.
1-,.
una reduccin
de los actores
IV.
(36) Vase HERR"RA. "Los consejos ... ", cit., pgs. 82-83.
(37) Sobre la vigencia de los consejos en la actualidad. vase GOMA. R'CARD YSva'MTs.lOAN,
"Nuevos escenarios de integraei6n de intereses: los consejos econmicos y soales /ocaies",
Revista Espaola de lnvestigaciones Sociolgicas, 44 (1988), pgs. 79-94.
(38) Los antecedentes se citan y estudian extensamente en HERRERA. "Los consejos ..Y, cit.,
pgs. 29-62.
238
JUAN FERNANDO
Los CONSlIOS
SEGOVIA
CUADRO N
Anlisis comparativo de los Consejos Econmicos
de la Argentina (1944-1972)
Denominacin
CNP 1944
Decreto 23847
CES 1946
Decreto 2098
eNCE 1949
Decreto lB814
CNPS 1952
Decreto 4592
CEe 1953
Decreto
Inleg(acln
Fundones
Tripartita
TripanHay
bancos oficiales
Gremios y
consumidores
Gremios y
consumidores
Tripartita
~~~sorar al
objerno
Consulta en
lanificacin
~~~sorar al
y Sociales
Designacin
"
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Mlxta(b)
Mxta(d)
GremIos (e)
de Estado)
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Asesorar al
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Asesorar al PE
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Asesorar al PE
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informacin econmico-social.
pero dej de llenarla cuando su presidente,
el entonces coronel Pern, perdi el control del gobierno militar (39).
Cada sector
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239
"
PE
(a)
"
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PE (Secretara
"
obiemo
Ejecutivas
1616
CAHEF1956
Decreto 305
CNPA1957
Decreto 12032
CONES 1972
Ley 19569
Dependencia
rCONQMICO-SOClAlES
(39) Una de sus publicaciones es realmente valiosa para la poca: Repub(ica Argentina,
Vicepresidencia de la Nacin. Consejo Nacional de Postguerra, "Ordenamiento
EcollmicoSodal"', Krat, Buenos Aires, 1945.
240
JUAN
FERNANDO
SEGOVIA
dictamen o consejo unnime o mayoritario. En cuanto ala primero. es reprochable que en la mayora de los casos el gobierno retenga el poder final de
nombrar. independientemente de que la designacin sea hecha o no por Los
grupos intervinientes. Siel problema de la representacin por sectores ofrece
inconvenientes organizativos y resolutivos, el segundo cuestiona decididamente la rcpresematividad de los miembros; e) finalmente, ha sido insignificante la intervencin de tcnicos de origen privado, como as tambin la de
sectores econmicos informales como los consumidores, las amas de casa,
los padres de familla, a los que se podran agregar las asociaciones de jubilados, los usuarios de servicios pblicos, los desocupados y otros sectores tambin interesados en el progreso econmico.
En consecuencia, ms all del fracaso de la mayora de estas experiencias,
cuya vida ha sido generalmente efmera, desde el punto de vista de la integracin de los grupos econmicos y sociales son bastantes las observaciones que
se le han hecho. En general, se puede decir, con Herrera, que de las experiencias
nacionales se desprende "una ausencia casi total de preocupacin porgarantizar la calidad representativa de los miembros del cuerpo, para asegurar por
esta va la autenticidad de sus opiniones. Este hecho, sealado con reiteracin
por algunas organizaciones gremiales, contribuy a que se cuestionase el valor
desus dictmenes, elaborados como estaban por hombres designados por el
Poder Ejecutivo con carcter de 'voceros oficiosos'" (40).
Lo que est en cuestin, entonces, es la representatividad de los Consejos. Esta ha sido la causa principal-si no se entra a cuestionar lafuncionali~
dad de estos organismos- de su escaso o nulo xito, pues si no se garantiza
]a identidad de intereses elure representante y representado, malamente podr cualquier consejo funcionar como un medio idneo de instituconaliza~
cin de Jos intereses sectoriales, parecindose ms a un somnfero aplicado
para adormecer las presiones sobre el poder poltico
241
Si nos detuvimos algn tiempo en sealar cul ha sido nuestra experiencia a nivel nacional. fue con el propsito de saber si las nuevas constituciones
provinciales han sabido superar los defectos arriba apuntados (41). Corresponde entonces que ahora entremos en el estudio de los Consejos Econmicos y Sociales en el derecho pblico de las Provincias argentinas.
V.
A.Anlisis comparativo
Los Consejos Econmicos y Sociales llegan al derecho pblico de las
Provincias argentinas en la dcada del sesenta; primero, por la Constitucin
(40) Idem, pg. 37.
(41) Muy pocos recuerdan ya que en la reforma de la Constitucin Nacional de 1994 uno
de los lemas habHitados a la Convencin Consliluyente fue la introduccin de un artculo que
contemplara un Consejo Econmico y Social, pero que a pesar de los numerosos proyectos
presentados en ese sentido y de la existencia de dictmenes favorables, el plenario de la
Convencin no consider los dlCspachos.
(42) El caso de Catamarca es omitido por Herrera. quien s se refiere a la experiencia coro
dobesa ("Los consejos ... ", cit., pg. 36). Sobre el caso cordobs. ver la referencia del convencional del Barco en Provincia de Crdoba, Convencin Provincial Constituyente, Diado de sesiones de la ..., t. 2, sle, Crdoba: Argentina. 1987. pgs. 1083-1084. por donde nas interlorizamos
que lambin fue creado este Consejo a lravs de un decreto.
(43) Vase la cronologa que trazara en un trabajo incluido en este tomo; me refiero al
Capiluto "Los derechos sociales y los nuevos derechos", apartado L
(44) La Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires prev tambin la formacin de ?t1
consejo de planeamiento estratgico (artculo 19), cuyas funciones na aparecen dIferenCIadas del consejo cconmico.social.
242
JUAN FERNANDO
SEGOVIA
CUADRO V
Los Consejos Econmicos
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Provinciales
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Fuente: elaboracin
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propia.
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Refetenc.;as: (a) No se ha definido la funcin, slo se indica que tendr iniciativa legislatIva. (b) AsocraclOnes sindicales de trabajadores, organizaciones empresarias, colegios profesionales, instituciones de la vida econmica y social, presidido por un representante del PE.
(e) Se ubica dentro de lo, asesores de gobierno. (d) La norma constitucional es e,cueta: "La ley
crear el COnSeja Econmico y Social y determmar su composicin y fllncionamiento.
(e) Se
Ilbica en un artculo de promocin de la economa. (1)En relacin a la promocin econmica,
el artculo habla de la participacin de representantes
del Estado, entldades cooperativas,
asociaciones de productores, de profesionales, de trabajadores y organizaciones empresarias
y de crdito. (g) Est ubicado en el capftulo dedicado al PL (h) SeC!OTeSde la producci6n, del
trabajo. gremiales, profesionales
y sOcio.culturales,
(i) Representantes
de sectores de la
!.,
243
en el Cuadro V
.
B. Caracterizacin
Las normas constitucionales
suelen ser escuetas, limitndose a sealar
los lineamientos bsicos de los Consejos Econmicos y Sociales. Elogiamos
este criterio constitucional, a pesar de que el articulado (mejor dicho, su redaccin) deje algunas veces mucho que desear. De los lextos estudiados,
podemos dar a los Consejos Econmicos y Sociales Provinciales las siguientes notas distintivas:
1- La Constitucin ha fijado los rasgos primarios de los Consejos, por lo
que hace falta siempre una reglamentacin. Con buen tino (y a diferencia de
la experiencia oacional), la reglamentacin de la composicin, funcionamiento y atribuciones de los Consejos deber hacerse por ley y no por decreto,
siguiendo algunas pautas que las constituciones
mismas han establecido,
especialmente en cuanto a la integracin de los Consejos. Si de parquedad se
habla, la cOllstitucin chaquea ha sido la que mejor la expresa, pues dispone que la ley crear el Consejo y nada ms.
2- Una de las hiptesis que tenamos al iniciar este trabajo hace una dcada, era que los Consejos Econmicos y Sociales podran jugar un rol similar
a una segunda cmara econmica.laboral,
habida cuenta de que es en las
Provincias donde existe una tendencia al unicameralismo de las Legislaturas.
Hace diez la hiptesis fue parcialmente desechada por dos razones: a) en
principio, porque tres de los siete casos estudiados en ese momento haban
previsto una Legislatura bicameral; y b) porque se mantena la tendencia a
constituir los Consejos Econmico Sociales como asesores del Poder Ejecutivo (45). En la actualidad, habra que rectlficar el aserto anterior, pues las
(45) Vale recordarlo dicho por el convencional cordob~s del Barco, para quicn "el Consejo
no viene a rivalJzar con los partidos, ni con los parlamentos, ni a SUSlraer nada; viene a agregar", Convencin Provincial Constituyente,
"D;ar;o de Sesiones de la ... ", cit., t. 2, pg. 1084.
244
JU"N
F[ftNANOO
Sr.GOVIA
cuatro constituciones nuevas sancionadas o reformadas en el lapso han fortalecido el carcter asesor de los consejos en un rgimen legislativo unicameraJ.
Adems, Crdoba reform su constitucin nuevamente y convirti su legislatura en unicameral, conservando" el consejo econmico social. Esto es, se puede decir que los regfmenes provinciales unicamerales son ms propensos a
incorporar un rgano asesor como los consejos econmico-sociales.
3- Empero, donde SIalcanza a concebirse al Consejo como algo novedoso es en las constituciones de Neuqun y de Tierra del Fuego, porque en ellas
se lo ha pensado como un rgano planificador dentro de un sistema unicameral (46). Tiene todas las caractersticas de un rgano fuera de la trIada
normal. pues los miembros del Consejo se designan por el Poder Ejecutivo
con acuerdo del Legislativo ya directamente (Neuqun), ya en base a las ternas propuestas porcada uno de los sectores (Tierra del Fuego). En el caso de
Tierra del Fuego se encomienda a la ley reglamentaria no nicamente establecer la competencia y atribuciones del Consejo de la Planificacin, sino
tambin "las calidades e inhabilidades de sus miembros, aSIcomo las causales y procedimientos de remocin". Si a ello se aade que no se define constitucionalmente la dependencia funcional del Consejo, se advertir c1aramen~
te su mayor parentesco con modalidades corporativas.
En Neuqun el rasgo corporativo viene acentuado porque el artculo
249 de la Constitucin dispone que "todos las entidades autrquicas, autnomas, pblicas o privadas, tendrn la obligacin de colaborar con el Consejo de planificacin en la realizacin de relevamientos o prospecciones
necesarios para determinar el potencial econmico de la Provincia". Compete adems al Consejo proponer obras productivas con fines de promocin econmica, y la Legislatura podr financiarlas -con el voto de las dos
terceras partes- cindose a las "especficamente determinadas por el Consejo de planificacin" (art. 221).
4- La dependencia funcional del Consejo para con el Poder Ejecutivo
parece que ya no es un rasgo primario de estos organismos. En principio, hay
dos constituciones en las que se sigue la tradicin nacional (La Rioja yCatamarca) (47), pero son ms las excepciones, aunque no muy claras:
al Crdoba no define la dependencia funcional, pero es la nica que lo
ha previsto en [a parte que la Constitucin asigna al Poder Legislativo;
b) Ciudad de BuenosAires, Chaco, Salta, Misiones, La Pampa, Formosa,
Neuqun y Tierra del Fuego, constituyen casos en los que la dependencia
deber ser definida por ley, ya que las respectivas Constituciones nada dicen
y uhican la normas sobre el Consejo en los capItulas relativos al ordenamiento de la economa,
(45) No cst dems decir que esras constituciones no son las nicas, plle~ se ha agregado la de Mi,iones que prev la participacin de los sectores socio-econmicos en la planificacin.
(47) Habra que agregar a la Constitucin santacruzea, pues, 311nque de un modu no
muy claro, conITala creacin de los con~ejos al gobierno, trmino las ms de las veces direrente
de la la legislacin y de la Legislatura.
EN El DFR[CHO
rBlICO
PROVINCiAL,.
245
en el caso de las constltuciones de Misiones, Neuqun y de Tierra del Fuego; no obstante, el carcter consultivo de los Consejos presenta algunas
variantes:
a) el6rgano que puede pedir la consulta es, en principio, el Poder Ejecutivo, salvo LaPampa, Crdoba, Santa Cruz y Formosa que hablan de asesoramiento a los poderes pblicos, expresi6n muy lata que comprenderla tambin al Poder Legislativo, al Poder Judicial y las Municipalidades;
b) el carcter de la consulta es, en principio, facultativa del rgano del
que depende funcionalmente (49). salvo en la Constitucin de Salta que dispone la consulta obligatoria previa en caso de planes econ6mico-sociales,
culturales y cientfico-tecnolgicos. Es en esta virtud que el convencional
Cornejo anunci la colaboracin del Consejo de manera inmediata "con el
rol protagnico que asume el Estado en la planificacin", a la que consideraba orientadora antes que imperativa (50);
e}parece ser tambin una excepcin a la consulta facultativa la disposicin de la Constitucin de Formosa, que dispone que el Consejo ser de
Consulta "permanente" de los poderes pblicos en la materia econmica y
social;
d) en la Ciudad de Buenos Aires se le ha concedido la iniciativa legislativa, sin ms indicacin, por Jo que debe suponerse que la tendr en las materias en las cuales asesorar conforme lo disponga la leyreglamentatia;
e}el caso de Neuqun y de Tierra del Fuego -como ya resaltamos----es
nico en el derecho pblico provincial. pues slo en estas constituciones se
prev el Consejo como un organismo cuya tarea especfica es la planificacin, poniendo asu cargo la direccin y permanente actualizacin de la pla-
(48) El convencional cordobs Molinari Romero expresamente dej asentado que el Consejo tendra facultades consultivas ponlltC se ha querido "desechar cualquier tipo de crticas
u observaciones sobre semejanza alguna con los sistemas Olos modelos eOrPOratlvos.preservando lo que significa el poder de decisin en los niveles eminentemente polticos que ejer.
cen la representacin natural en el sistema democrtico". Provincia de Crdoba, Convencin
Provincial Constituyenle, .'Diario de Sesiones de la ... ", cit., t. 2, pg. 114l.
(49) El convenrional del Barco propuso en el debate qu~, siendo la naturalHa del Con.
sejo eminentemente consultiva en materia econmica y social, el Poder Ejecutivo podr
requerir su dictamen, pero "su consulta scr obligatoria en el procesnlegislanvo sobre dicha
materia; dictaminar sobre proyecros de ley con iniciativa del gobernador antes de su remi.
,i6n a laLegislatura, esta requ~r;r el dictamen cuando se hubiera omitido prcvLamentc O
el proyecto fuera iniciativa de un legislador". Afirm tambin que el proyecto de su bancada
le d~ba al Comejo "iniciativa legislativa en materia econmica saciar .. Provincia de Crdoba, Convencin Provincial Constituvente, "Diario de Sesiones de la ... '., cit.. pg. 1084. El
convencional Obregn Cano lamen"t que la consulta no fuera obligatoria ni vinClJlant~,
porque "creo que para los gobiernos populares -dijo~
tendr que ser de consulta obllgatoria". [den!. pg. 1149.
(50) Provincia de Salta. Honorable Convencin Constituyente, "IJiario de Sesiones", t. 3,
sic, Salta, 19A5,pg. 533. Advirtase que I~ubicacin del articulo sobre el Consejo Econmico
y Social estcn el punto que la Constitucin de Salta dedica a la "planificacin".
246
lUAN
FfR.NANOO
SEGOVIA
nificacin. Se aade ahora la constitucin de Misiones, que habla de "planeamientos para el desarrollo econmico, con la colaboracin de productores,
trabajadores, empresarios y consumidores".
6- La integracin de los Consejos Econ.micos y Sociales muestra una
disparidad de criterios, aunque podemos sealar algunas tendencias bsicas:
al no se ha previsto expresamente
la intervencin del sector pblico
(aunque la ley reglamentaria podda incorporarlo si cuadra con la definicin
constitucional del carcter de los miembros que lo componen), salvo en las
Comisiones asesoras de Santa Cruz, el Consejo de la Planificacin de Tierra
del Fuego y el Econmico y Social de la Ciudad de Buenos Aires. En el caso de
Salta. sin embargo, la idea del constituyente -expresada
por el convencional
Cornejo- consiste en la "absoluta prescindencia
del Estado. quien a travs
del estadista debe cumplir el protagnico
papel de conciliador
y receptor" (51);
b) las constituciones
no han garantizado el carcter paritario de las representaciones de los sectores productivos y del trabajo -a excepcin de la
de Santa Cruz-, 10 que quedar a determinar por la reglamentacin;
aunque
en este aspecto conviene sealar el carcter "obrerista" de la Constitucin de
Formosa, que privilegia la participacin del movimiento obrero (52);
c) en general, hay una tendencia a formar Consejos con amplio carcter
representativo. no exclusivamente
econmico-sociales;
en algunos casos eso
sucede expresamente
(Ciudad de Buenos Aires. La Pampa, Crdoba. Salta,
Formosa. Tierra del Fuego) y en otros implcitamente,
en virtud del carcter
genrico de ios trminos empleados por las constituciones
("sectores representativos de las reas econmico-sociales
de la comunidad", La Rioja; "organizaciones intermedias". Catamarca; "todos los grupos sociales yeconmicos". Misiones). En el particular caso de Neuqun parece haberse privilegiado
el carcter tcnico de los miembros del Consejo de Planificacin (los "tcnicos universitarios" se mencionan antes que las "fuerzas vivas ydel trabajo", en
el artculo 252); 10 mismo sucede en Tierra del Fuego, con participacin de
delegados de las universidades y centros de estudio e investigacin;
dj en principio, el Estado no interviene en la designacin de los representantes sectoriales, salvo en dos situaciones:
en Tierra del Fuego y Neuqun, la intervencin de los poderes pblicos es directa, ya que los representantes
son designados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Poder Legislativo, sin intervencin de los entes representados (Neuqun) o en base a las ternas propuestas por cada uno de los
sectores (Tierra de Fuego); 10 que resulta comprensible si se tiene en cuenta
la naturaleza y funciones de un organismo a cargo de la planificacin econmica provincial;'
(51) Provincia de Salta. Honorable Convencin Constituyenle, "Dar;o de Sesiones ... ".
cit.. t. 3. pg. 633.
(52) Aunque el art. 86 precede al 15Z (relativo al Consejo Econmico Social), vale la pena
lrascribirlo en abono de nUeSlra lesis: "El Estado garantizar al movimiento obrero organiza_
do de Formosa su parTicipacin mstitucional en sus distintos estamentos, as como en todo
cnte descentralizado. autrquico O autnomo, en las sociedades de economa mixta y las so.
ciedades con participacin esraral mayoritaria, cllyas formas de gobierno sern colegiadas.
mediante la designacin en eJla de sus representantes gremiales".
EN EL DUUCHO
PBLICO PROVINO\L..
247
en I'ormosa, la intervencin
del Estado es indirecta dedos modos:
primero, porque el Consejo se forma "mediante delegados designados por
las organizaciones
ms representativas",
lo que obligar a la reglamentacin a proceder a determinar
cul organizacin
es la ms representativa;
y
segundo, porque las organizaciones
deben contar "con personera reconocida por autoridad competente,
en la forma que determine la ley". con lo
cual el reconocimiento
pblico, legal, se transforma en un mtodo de control estatal.
No obstante, como
esta institucin por va
de injerencia del poder
riales, pues no se halla
VI.
CONCLUSIONES
Para poner trmino a este trabajo, queremos hacer presente algunas cuestiones crticas que rozan o hieren profundamente
el corazn de la poltica
econmico-social
montada sobre los Consejos. Dividiremos estas crticas en
dos campos: el ideolgico y el prctico.
La admisin de los Consejos Econmicos y Sociales responde, en la mayora de los casos. a necesidades prcticas y concretas de los diversos pases.
Esas prcticas son toleradas o justificadas por ideologas moderadas, no extremistas. preocupadas
por encontrar los medios adecuados a la solucin de
los problemas. antes que por aplicar. en su pureza, doctrinas o ideologas
especficas.
Por tal motivo, hay ideologas crticas, que se ponen en el extremo
interpretaciones
polticas.
de las
1- En primer trmino. un sector del liberalismo rechaza todo tipo de intervencin en el mercado econmico, sea por parte del Estado, sea por medio de
los grupos sociales. En este sector ubicamos a Friedrich Hayek, el premio
Nobel de Economfa ya fallecido, quien alcanz fama universal por su despiadada crtica de la planificacin -a la que identificaba con una polftica so-
248
cialista-
socialismo (yen menor medida el corporativismo) porque es una de las variantes del absolutismo estatal, del poder omnmodo del Gobierno. Por eso,
su crtica a los variados sistemas de incorporacin de tos grupos de presin
se fundamenta en el reemplazo del reparto que opera por el mercado por el
reparto que se dirige desde el poder poHtico. "Esta potenciada capacidad de
inflUencia de ciertos grupos --escribi Hayek- distorsiona an ms el reparto de rentas polticas. con lo que el proceso se aleja tambin correspondientemente de lo que cualquier concebible criterio de eficacia o justicia pudiera recomendar. Resulta de todo ello una distribucin de ingresos
cuya estructura depende fundamentalmente del poder" (53).
En consecuencia, si se quiere limitar el poder de los grupos, hay que
quitar de las manos del poder poltico las facultades de intervenir en el mercado, porque en virtud de ello pueden realizat polticas discriminatorias de
promocin de intereses sectarios. La solucin, sugiere Hayek, debe apuntar,
no a los grupos, sino al aparato del poder: hay que evitar que ste sirva de
instrumento de intereses organizados, sometindolo a una "ineluctable normativa supetior". "O, dicho de otra manera, slo por lava de la limitacin del
poder gubernamental cabe limitar el de los grupos sociales organizados. Un
sistema social basado en el supuesto de que los gobernantes pueden y deben
eliminar cuantas dificultades en el mbito social aparezcan --concluye Hayek, haciendo referencia al socialismo- debe forzosamente conducir a la
plena manipulacin por parte de los estamentos polticos de la actividad
privada" (54).
2- Tambin los socialistas radicales, con antecedentes o influencias marxistas, condenan las prcticas corporativas del capitalismo contemporneo (SS).Tal el caso de Claus Offe, quien ha realizado investigaciones sobre
la conexin del neo corporativismo con el capitalismo, acuando el concepto de capitalismo de consejos (56J. Para Offe, el programa liberal corporativista que estructura las relaciones del Estado con los grupos sociales organizados, combinando la representacin territorial con la funcional, carece
de posibilidades reales de continuidad, pues, asujuicio, "no puede garantizarse niJa duracin, ni el "precio" de ia relacin corporativista". Adems, el
criterio de los procedimientos funcionales empleados para encuadrar los
intereses sociales, carece de legitimidad universal y es slo un reflejo de las
telaciones de poder ya constituidas, es decir. "resultados deseados yesperados y criterios pragmticos de conveniencia" (57).
(531H"YEK,
FR[HlFllOlA..
"Derecho, legislacinyiibercad'", tr. L ReigAlbiol, Unin Ed., Madrid.
1982. v m, pg. 37.
(54) ldem. 111.pg. 42. Para una versin local de las criticas ideolgicas provenientes del
l,beralismo a las prclicas eorporalivas (como se las define indiscriminadamente),
ver:
BusrAMANTE,
JORGE
E., "La Repblica corporativa", Emec, Buenos Aires, 1989.
(55) Crtica que esl presente en buena parte de los tericos del neo corporativismo.
(56) OFFE,"Par/idos polflcos y nuevos movimientos sociales", cit., pg. 15l.
(57) ldem. pg. 126.
249
(59) Nos referimos a las expresiones del cnnvencional cordobs Torres -que recuerdan
la utopla marxista del rol redentor del proletariado-- y que dicen as: "La clase trabajadora es
el nico sector nacional que puede autnticamente liderar y ser vanguardia de la lucha por la
liberacin nacional. Somos los trabajadores, a travs de sus organizaciones sindicales. quienes podremos liberarnos de la cxplotaein y el sometimientO y con ello liberar a todo el resto
de los argentinos empeados honestamente a engrandecer el pais . Provincia de Crdoba,
Convencin Provincial Constiluyente, "Diario de Sesiones de la ... ", CIt., l. 2, pg. 1531.
(60) No compartimos. por tanto. la contlanza de los convencionales salteos, para quienes la funcin del Consejn es, "precisamente. desenvolverse como un verdadero reaseguro
conlra la erupcin de los antagonismos, procurando su disolucin". Provincia de Salla. Honorable Convencin Conslituyente, "Diario de Sesiones", t. 3. pg. 634. Ideas similares expuso
2S0
JUAN
FERNANDO
SEGOVIA
L"OI.
Lm
CONSEIOS ECONQMICO-SOClALES
ntidamente
251
planificadores,
Por otra parte, esto nos reconduce al tema de las funcione~ de los Consejos
Econmicos y Sociales, pues aunque en las Provincias predomlOe su naturaleza
consultiva, en la medida que se incremente la planificacin estatal, el carcter
representativo
de los grupos entrar en conflicto con las exigenci~s tcn!cas de
la planificacin pblica. Es decir, habra una puja entre la postulacl~ de IOte~eses sectoriales y las demandas econm!co-finlmcieras,
de aparente mdole tecnica, de las economas actuales. El problema parece no haberse planteado en
ninguna de las convenciones
constituyentes
consultadas, pues.en ellas?a predominado la idea de consejos representativos
aunque con matices tCniCOS.
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252
ja a la desintegracin
JUAN FERNANDO
institucional.
SEGOVIA
PRINClrlOS
ECONOMICOS EN [L DERfCHO
253
fuertes pueden aparecer como enemigos de los poderes democrticos contemporneos, en los hechos esa hipresis resulta difcil de concretar, por la
misma debilidad de la estructura econmico-social argentina. No se trata
slo de la dificil composicin de los consejos en las presentes circunstancias (70), sino de asumir que ellos podrian hoy ser socios de poderes pbli-
cos cuestionados e ineficaces. Tal vez los consejos vengan a dar un barniz
de democrtica legitimidad a esos poderes y aquellos partidos.
Lejos ya de las especulaciones sobre la frgil democracia argentina de las
dos ltimas dcadas, si se quisiera insistir con la introduccin de los Consejos econmico-sociales, debe meditarse seriamente sobre el fracaso local de
los consejos econmicos y sociales. En Argentina no han tenido nunca la
importancia prctica que en teora se les ha asignado. Meditando sobre las
causas de su frustracin, si se quisiera aprovechar de la experiencia de ms de
medio siglo. debera pensarse en organizarlos como instituciones democrticas (7l) sobre las siguientes bases: a) se debera institucionalizar los consejos
como organismos no competitivos con los poderes legislativos a nivel nacional y provincial. es decir, en ningn caso deberan eUosmermar o cercenar las
funciones legislativas o de control; b) habra que reconocerles, en consecuencia, solamente funciones de asesoramiento y consulta, y no ejecutivas ni
de planificacin; c) tendra que garantizrseles su independencia funcional,
particularmente de los PE, para lo cual puede ser til vincularlos de alguna
manera al Congreso Nacional o a las Legislaturas provinciales. lo que sera
consecuente con su naturaleza consultiva; y d) finalmente. creera que debera pensarse en constituirlos con una integracin equitativa de los diversos
sectores econmicos, sociales y culturales. formales e informales (72).
CAPiTULO
PARA SU SISTEMATIZACiN
(1)
I. INTRODUCCiN
En toda sociedad poltica aparece en nuestros das como un hecho indiscutible la existencia tangible de un sinnmero de relaciones conexiones e
influencias entre la economa. el derecho y la poltica.
.
Pero creemos que este fenmeno no es patrimonio exclusivo de este
siglo porque sin duda los grandes acontecimientos de la humanidad han
estado signados, en mayor o en menor medida, por lo econmico. Destacados pensadores como Aristteles entre los clsicos; Maquiavelo entre los
modernos; ~ocke y Madison en los albores de la era contempornea; Belgrano yAlberdl entre los nuestros, advirtieron la importancia de la economa en
relacin con la poltica.
"~n todos l~syempos. -dice Linares Quintana- desde el Egipto o la
Grecia de la antlgucdad. hasta nuestros das, el factor econmico determin
la divisin de los hombres en clases y la lucha pacffica o violenta entre stas
(70) A quin convocar? Las asociaciones gremiales obreras estn fragmentadas; los pro.
ductores se han disgregado ante la eoncenlracin de la riqueza; los sectores cientficos y tecnolgico~ estn abandonados; las universidades han sido dejadas a la buena de Dios; el secIOr pblico ha menguado su importancia. Slo quedan los colegios profesionales.
(71) Por lo dems, es dudoso que sobre los consejos pueda edilicarse un nuevo sistema
institucional que suplante el existente. Esto explica el uso del adjetivo democrtico en el texlO.
(72) Vase SECOV1ll,
"f.os moda/os de iO/egradn po/lica ... ", cit. pgs. 45-46.
(1) ESla segunda edicin aparece a ms de diez aos de la primera versin de eSle lrahajo
que data?e 1993. y prelende reeditar el texlO original con las ineludibles ampliaciones y
modlficaCl?n~S que SOn~rulOde la importante reforma nacional de 1994 y su incidencia en el
derecho publico proVinCIal en lOmo a la [emalicaenanalisis.DeeSlaforma.seintroducen
las
v~nadas reformas provinciales que desde 1993 a 2003 han enriquecido el derecho constllliclonal provincial. demostrando en algunos casos como las provincias Se han adelantado sir.
VIendo de inspiraci6n a las normas que luego receptara la reforma nacional de 1994.
254
MARiA
GABRIf.LA AMlO>
II. NORMATIVA
NACIONAL
Nacional
de 1853-60
PBLICO PRDVINCIAL
ARGENTINO
255
ca como econmica. Sostiene este autor que no existen antagonismos ni contradicciones entre el sistema poltico y el econmico adoptado por los constituyentes de 1853. porque ambos se apoyan en ideas puramente liberales.
Bidegan concuerda con lo expuesto y agrega que "las clusulas econmicas de la Constitucin fueron elaboradas de conformidad a las ideas dominantes en la poca de su sancin. Ellas eran ias de la llamada escuela clsica
o liberal. en la que sobresala la figura de Adam Smitb" (4).
Ambos autores se basan primordialmente
para arribar a estas conclusiones, en lo comentado por Alberdi en su imponante obra "Sistema econmico
y rentstico de la Confederacin
Argentina segn su Conscitucin de 1853",
donde expresa que "la Constitucin es, en materia econmica, lo que en todos los ramos del derecho pblico: la expresin de una revolucin de bertad, la consagracin de la revolucin social de Amrica" (5). Adems, ellucumano, expone muy claramente las razones por las que se adoptan estas ideas
y los beneficios que acarrean para la Repblica.
2. Por su parte, otros autores como Bidart Campos, Kemelmajerde
Carlucci, Unsan opinan que, ms all de pretender encasillar a la Constitucin
Nacional dentro del esquema rgido de alguna escuela o doctrina econmica,
es posible sostener que no fueron slo las ideas de Alberdi las inspiradoras
de la Ley Fundamental sino tambin otras que respondan a distintos postulados.
Bidart Campos reconoce que nuestra Constitucin recibi una influencia
considerable de las ideas econmicasalberdianas
a travs de as "Bases ..." y del
"Sistema econmico y rentstico ...", pero destaca tambin la presencia de otra
concepcin econmica que llega por medio del pensamiento
de Fragueiro,
que se caracteriz -segUn Weinbergpor ser fuertemente nacional, proteccionista, estatista e industrialista inspirado en el socialismo utpico (6).
Coincidentemente
setiala Dalla Va que las posturas que defendieron
Alberdi y Fragueiro en la Convencin Constituyente,
de alguna manera resumen la confluencia de ideas econmicas que entonces existan en el pas, que
iban desde el proteccionismo
hispnico y las aduanas cerradas para defensa
(4) BIDEGAIN,
,RLOSM., "Cuadernos del curso de Derecho Consrilucional",
t. IV. Ed. Abeledo-Perrol, Buenos Aires, 19111,pg. 103,
(5) AL"ERDI./UAN
B., "'Sistema econmico y rentfstico de la Confederacin segn su Constitucin de 1853". en "Organizacin
de la Confederacin Argentina", t. n. Ed. El Ateneo, Buenos
Aires, 1913. pg. 7. Vase tambin del mismo autor "Econornia y Constitucin".
prlogo y seleccin de "Sistema econmico y renti.<lko de la Confederacin segn su Constirucin
de
1853" por Jos Marra lbarba. Ed. Plus Ultra, Buenos AlIes, 1990.
(6) BIDA~T
,MPOS,GERMN.
"La econnma y/a Comtirucin
de 1853-1860", en ED, 117.1986,
7561761. Del mismo autor "Primero la economa y despus la politica?"', en ED, 100. 19B3,
927/928. Ver adems, KEMELW.IE~
DE,~lUCCI,AfDAR" "Proteccin del consumidor", Facultad de
Ciencias Econmicas de ia Universidad NaclOnal de Cuyo. Mendoza. 1990. pgs. 4 a 6, Tambin FARGOSl.
HOMC'OP. y ST'GllTZ,RuartNS., "LaJeyde defensa de lacompetenciayia
responsabilidad ovil". en U\ LEY. IS91J-D, 9171925.
256
PRINClrlOS
de las artesanas del interior y del comercio con la metrpoli hasta las ideas
librecambistas que arrancaron en nuestro suelo desde antes de la Revolucin
de Mayo yentre cuyos exponentes puede citarse a la "Representacin
de los
Hacendados" de Mariano Moreno y los escritos de Manuel Belgrano como
secretario del Consulado. Pero en definitiva, ni Alberdi ni Fragueiro representaban posiciones extremas, sino que reunan sistemas de ambas posiciones, aunque debe reconocerse un rasgo ms liberal enAlberdi y ms proteccionista en Fragueiro (7).
Como conclusin, sostiene Bidan Campos, que nuestra Ley Suprema no
puede ser considerada como un molde en la que slo tenga cabida una doctrina o una escuela econmica, porque si bien responde a principios liberales, este liberalismo "no debe ser esclerosado en una interpretacin
nica y
frrea" (8).
Por su parte Unsan comenta que los postulados constitucionales
si bien
responden a cnones liberales suponen adems el reconocimiento
de restricciones a la autonoma
de la voluntad impuestas en aras del bieneslar
general (9).
Dalla Va, luego de un detallado anlisis del pensamiento
de Alberdi y de
Fragueiro sostiene que nuestra Constitucin Nacional no representa un modelo cerrado para la aplicacin de polftica econmica alguna, por el contrario, representa un "modelo abierto" para que cada gobierno surgido del voto
popular aplique su propio programa, y as las nicas vallas son las que surgen de los grandes principios constitucionales,
por ejemplo, no sera admisible un rgimen que vulnerara la propiedad privada (lO).
Pensamos por lo expuesto que la Constitucin de 1853-60 contiene un
sistema econmico que no se ajusta totalmente a los moLdes del liberalismo
puro, como tampoco lo hace en materia polftica, sino que supone un rgimen
original que busc responder a las exigencias y necesidades de la sociedad y
de la poca.
No debe
rencia de los
conservador
rivadaviano
olvidarse que los hombres de la organizacin nacional, a difede la generacin de 1826, pertenecan al liberalismo doctrinario
que asume una actitud crtica superadora del puro liberalismo
(lI).
(7) DALU,Vr.-..ALBeRTO,
"Derecho collsliwdonal
Econmico",
Ed. Abeledo-Perrol, Buenos
Alres. 1999, pg. 106. Del mismo aluor puede verse "Estudios ,obre consticudn y econDma",
Ed, Universidad Nacional AUlnoma de Mxico. Mxico, 2003.
(8) RrO'RTCAMPO',GERMIlN, "La economfayJa Constitucin de 1853-1860", en ED, 117-1986.
760,
(9) UN$AfN,AlE)hNDRO M., "LascJusuias ecunmico-sociales
en la ConsllrucinArgenlina",
en "Las clusulas econ6mico-socia1e5 en las COll5ruciones de Amrica", Academia de Cien"
PBLICO PROVINCIAlARGfNTINO
257
en
b. Desde el punto de vista econmico, expresaAlberdi, que nuestra Constitucin contiene un sistema completo de poltica econmica que garantiza la
libre accin del trabajo, del comercio, del uso y goce dl capital yde la tierra,
pilares fundamentales
de la produccin.
Esta libertad econmica surge para el tucumano, en primer lugar, del
Prembulo entre cuyos fines encontramos el de "promover eLbienestar general, y asegurar los beneficios de la libertad para nosotros, para nuestra posteridad y para todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo ar-
con-
(12) ALBEROI,
JUAt-,B., ob. cil., pg. 4.
258
MARIA
GABRHLA
ABALOS
gcntino
Segn la interpretacin de este autorcsa libertad cuyos beneficios
se asegura no es slo la civil, la religiosa. sino tambin la econmica.
En la parte dogmtica de la Constitucin de 1853-60 encontramos consagrados, entre otros, los derechos de propiedad, de comercio, de navegacin,
de asociacin, de trabajo y ejercicio de industria lcita, de libertad de prensa,
de culto, de ensefianza, etc.
c. Por otro lado, tambin podemos hacer referencia a clusulas que responden a criterios que suponen una posible intervencin del Estado, quien
deja de ser un mero espectador o rbitro pasando a desempear funciones
de importancia, tanto en el mbito polltico como en el econmico (13).
A modo de ejemplo podemos decir que en relacin con los derechos, se
deja sentado que no son absolutos ni ilimitados, sino que deben ejercerse
conforme a las leyes reglamentarias
(arts. 14, 17, 28 Yviejo 86 inc. 2 C.Nac.,
hoy 99 inc. 2), correspondindole
al Estado esa tarea en ejercicio del principio de razonabilidad.
Tambin podemos referirnos a las facultades conferidas al Congreso por
el anterior arto 67 inc. 16 (hoy 75 inc. 18), clusula que ha sido llamada "programtica" por contener el proyecto de pas que concibieron los constituyentes de 1853.
En ese plan se le otorga al Estado -tanto
nacional como provincial (antesart.l07,
hoyart.125)-un
papel muy importante como ese! de "proveerlo
conducente
a la prosperidad del pas, al adelanto y bienestar de todas las
provincias ... promoviendo
la industria, la inmigracin, la construccin
de
ferrocarriles y canales navegables, la colonizacin de tierras de propiedad
nacional, la introduccin y establecimiento de nuevas industrias, la importacin de capitales extranjeros y la exploracin de los ros interiores, por leyes
protectoras de estos fines y recompensas de estmulo". Todo eno sin sofocar
en ningn momento la libre iniciativa privada.
Adems se le confieren a la Nacin las facultades de legislar sobre aduanas exteriores, junto con los derechos de exportacin e importacin (antes
arto 67 inc. 1, hoy 75 inc. 1); el dictado del Cdigo de Comercio (antes arto 67
nc., 11, hoy 75 nc. 12); lo referente al comercio martimo y terrestre interna(13) Sostiene D~tuVEA
que en el proyecto alberdiano, el Estado no desaparece totalmente; "... por el contrario, si bien se reconoce la iniciallvaindividual, existe uo papel regulador por
parle de los rganos del gobierno tendiente al logro de algunos determinados objetivos y es
coherenrc que esto haya resultado asf en la Constitucln ya que Alberdi no era un liberal en
el sentido manchesteriano del termino. Los objetivos econmicos de la Nacin no eran Un
mero problema de mercado, sino que existfan valores y objetivos concretos que deban alean.
zarse: el progreso, el bienestar, el orden, el desarrollo. el poblamiento y la ocupacin territorial.
entre aIras. Tal vez sea en el propio prembulo de nuestra Constitucin donde qued mejor
resumida esta Unea de pensamiento; juma al objetivo de "asegurar los beneficios de la libertad", reza el de "promover el bienestar general" (DAl(.\VEA,
Al"ERTO,"Derecho constitucional
econmico
", ob. cit., pg. 102).
259
donal e interprovincial (antes art. 67 inc. 12 hoy 75 ine. 13); y dems funciones
que implican, a nuestro entender, contar can la presencia promotora y reglamentaria del Estado, pero reposando siempre en la actividad privada y en los
derechos individuales.
A grandes rasgos estas son algunas de las notas que caracterizan
tulados econmicos de la Constitucin de 1853-60.
B. Constitucin
Nacional
los pos-
de 1949
Introducci6n
al Dcrecho
Pblico
Provincial",
260
D. La reforma de 1994
1. Alejandro Prez Hualde marca con mucho acierto el contexto que rode a las dcadas dc1 setenta y del ochenta y que luego van a dar cabida a la
reforma en anlisis, diciendo que el proceso fuenemente estatista que se
acenta con la instrumentacin de controles y gestin directa en la economa
por medio de las empresas pblicas, llega a su punto culminante cuando se
crea la Corporacin de Empresas Nacionales en el ao 1973 (Ley20.558), con
la pretensin que fuera sta el instrumento de planificacin de prcticamente
la totalidad de la economa argentina, entrando en crisis princlpalmente por
factores como el desmesurado
endeudamiento
externo del pas, el fracaso
militar y la corrupcin (17).
261
En 1957 se materializan en la Constitucin de 1853"60 las clusulas econmicas y sociales a travs del artculo 14 bis.
Se entiende que con ello se busc equilibrar o armonizar los principios
en pugna del Constitucionalismo
Clsico con los del Social. Como lo seala
Vanossi: "...la creacin poltico-jurdica de los constituyentes inspirados en la
orientacin del Constitucionalismo
Social caminan hacia ello'gro de tres equilibrios a saber: el equilibrio entre libertad y autoridad, el equilibrio entre
libertad e igualdad, y el equilibrio entre libertad y seguridad" (16).
En este marco, esbozado muy sintticamente, se produce la reforma constitucional de 1994 que al decir de Bidart Campos, reviste a la constitucin
histrica de un nutrido bagaje de constitucionalismo
social que induce -en
(17) PRoZ
Htri\I.Do.AloIANOI'O,
"Co"stitucin y cconomia ", Ed. Depalma, Bunnos Aires. 2000.
p~. 78. En torno a los tres factores dc crisis seala el autor que "ei crldeudamicnlo externo dei
pas que calificamos de "desmc,urado" porque fue contrauo fuera de toda relaCln de lipa
tcnico-financiero razonablc, comprometi patrimonialmelUe a la totalidad de las empresas
del Estado, que eran los resoncs de accin de la economa nterven,ionisla. ESlos instrumentos dejaron de servir a los prop.'iitos de la planificacin porque qucbraron econmica y moralmente' .. Luego reliere que "Los ltimos afios de gobierno mili lar (197611983) haban llevado a una gran cxpansin de la industria militar, que se extenda pm mcdio de empresas que
excedan del objeto meramelUe b~lico. El fracaso poltico y militar cn la gucrra de Malvinas
provoc el desmoronamiento de ese grupo empresario e Vilal relevancia en el conjunto dc
empresas e.'ilatales.'. Por ltimo en relacin con ia corrupcin indica que bubo un quebrantamicnto moral "... porque las empresas pblicas fueron desvirtuadas cn.'iU finalidad y pasaron
a ser in,trumenlos de negocios polticos, p(lblicos y tambin personales de sus ocasionales
conductores.'. (ob, cit_, pgs. 78i79).
(18) p~"[ZHUi\I.DE.Awi\NDRO,
"Con~filucjn ycconomia'., ob. cit" pgs. 84/65.
(15) SAMPAY.
ARTlJRO
E., "La reforma COllSll!ucional"", n" 460 Ed. de iliblioteca Laboremus,
La Plata, 1949. pg. 44. Han seguiuo el pensamiento de eSle autor Ramella. Casiello. Vigo,
Luer, entre ottoS,
(j6) VA.~OS",
JORGf. /l., '.EI Estado de Derecho ell el Cnsrlwcirmalismo
Scial", Ed. Eudeba,
lluenos Aircs. 1987. pg_ 372.
262
MAR.IA GABRIELA
ABAlOS
do de la Constitucin encontraremos
derechos
dogmtica como en la parte orgnica.
263
Dalla Va tambin afirma que el tono general de la reforma en lo ideolgico se ha inclinado ms hacia la afirmacin de principios del Estado social que
a. De esta forma, en el Captulo Segundo de la Primera Parte, encontramos en primer lugar el derecho a la preservacin del medio ambiente y dems disposiciones contenidas en el arto 41 (24), que como bien seala Bidart
Campos el ambiente est estrechamente
ligado a lo socioeconmi~o
y a la
actividad econmica; "basta decir que la contaminacin
del aire y del agua
por desechos industriales configura uno de los casos ms frecuentes, otro
ejemplo viene dado por las depredaciones
que se originan en la naturaleza
para realizar obras por parte de grandes inversores, sin dejar de citar la caza
de especies en extincin para lucrar con sus productos" (25).
del constitucionalismo
liberal, sobre todo por la incorporacin de tratados
sobre derechos humanos con jerarqua constitucional
a partir del art, 75
inc. 22 de la Carta Magna, ya que por la poca en que fueron suscriptos se
cnmarcan claramente en el constitucionalismo
social de posguerra y anterior
a la crisis mundial del petrleo que trajo tambin aparejada ia crisis del Estado Social de Derecho (20).
Coincidentemente,
Prez Hualde entiende que las reformas introducidas
no acercaron el modelo econmico hacia el liberalismo sino que por el contrario, posibilitan un contenido regulador e intervensionista en la economa (21) .
Tambin Cayuso opina que el Estado que concibe la reforma de 1994 es un
protagonista activo que debe impulsar una serie de soluciones en el terreno
econmico y social inscribiendo a nuestra constitucin en la lnea del constitucionalismo social (22).
(19) BIO~"TG.MPOS,GeRMN
J., "1 orden socioeco1l6mco en la Crmsirucill",
Ed. Ediar,
Buenos Aires, 1999, pg. 409, Agrega el autor citado que "si damo~ por cierto que el techo
ideDlgico pnmigenio no se ha desfigurado ni ha sufrido recorte~, ~ino que mantuvu y man.
liene su fidelidad con la aadidura de los dIversos aditamentos recibidos al "aggiornarse" con
el ntmo de las realidades y de las valoraciones sociales, nO vacilamos en dar por sinnimos a
vocablos como progreso, adelanto, bienestar, prosperidad, crecimiento, desarrollo, ele. Se trata
de un vocabulario que, proveniente de circunSlancias hhtricas evolutivas, tiene un sustrato
sociuecnn6mlco al que hay que saberle SaCar provecho" (ob. cit., pg. 404).
(20) D~LtllVIr.. ALBERTO,
"Derecho Cons!jucional
Econmico", oh. cil-, pg. 128.Agrcgae~(e
autor que "resulta paradjico que estos principios hayan sido afirmados por el constituyente
en pleno tiempo de ajuste hacia un pretendido modelo de estado neolihcraL No hay en cambio en la reforma r~ciente ninglin artculo que proclame la libertad econmica ni la economla
de mercado"
(21) N"EZHu~LOE,AlFt~NDRO.
"Constiruci6n yeconoma", ob. cit., pg. 91
(22) CAYU'-.
SUs".''''A,
"El ordetlsocioccrm6mko
ell la COnsli!ucin nacional yd rol del Poder
/Ud;cial"; citado por P~REZ
livACDE,
AL~IANDRO,
"Consriwci6ny
economa", ob. cit., pg. 91.
(2~) P~"EZHUALOE,
O~RUO,"Derechos sociales en la Consrl{ucin Argcntioa",
en P~RCZ
G'HlHOU,O~"DOy otros, "Derecho ConsrllUcionaJ de la reforma de 1994", t. l. Ed. Mart(n Fierro
Oisr. Depalma, Mza.,1995. pg. 247. Seala este aU(Qr siguiendo a Ekmekdjian que los dere~
cbos sociales Ode segunda generacin ~on los que se le reconOCen al hombre, n~ como indivi_
duo abslracto, sino en relacin a sus aClividades profe~ionales y a su~ necesidades econmicas, las cuales eslaban previstas en la reforma de 1949 pero ingresan definitivamente en nuestro ordenamiento constitucional en el ao 1957 en el Arl. 14 bis que la reforma de 1994 mantiene intacto (ob. cit. pg. 247).
~
...
264
MARA
GABRIELA
AMLOS
265
apare-
d. Por otro lado, encontramos en la parte orgnica claros contenidos ideolgicos de la reforma de 1994;fundamentalmente
en el art. 75 referido a las
competencias del Congreso.
funciones de cada una de ellas conlemplando crirerios objetivos de reparlO; ser equitariva,
solidafia y dar prioridad al logro de un grado equivalenTe de desarrollo, calidad de vida e
igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. La ley convenio tendr como Cmara de origen el Senado y deber ser sancionada con la mayora absoluta de la rotalidad de los
miembros de cada Cmara. no podr ser mtrdficada unilateralmente, ni reglamentada y ser
aprobada por ias provincias. No habr transferencia de competencias, servicios o funciones
sin la respecriva re~sjgnaci6n de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspon.
diere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso. Un organismo fiscal
federal rendr a su cargo el control y fiscalizacin de la ejecucin de lo establecido en este
inciso, segn lo determine la ley, la que deber asegurar la representaci6n de todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires en su composici6n.
(31) Corresponde al Congreso: B. Fijar anualmente, conforme a las pautas estableCIdas
en el tercer prrafo del inc. 2 de eSle Artculo, el presupuesto general de gastos y clculo de
recurSOSde la Administracin Nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de
inversiones pblicas y aprobar O desechar la cuenta de inversi6n.
(32) Artculo 75: Corresponde al Congreso: inc. 17. Reconocer la preexislencia tnica y
cultural de los pueblos indgenas argentinos. Garantizar el respero a su idenUdad y el derecho
a una educacjn b~mge e intercullural; reCOnocer ia personera jurldica de sus comunidades, y la posesin y propiedad comunitanas de las lerras que rradicionalmente ocupan; y
regular la entrega de Olras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas
ser enajenable, transmisible, ni susceptible de gravmenes o embargos, Asegurar su panicipacin en la gestin referida a sus recursos naturales y a los dems intereses que los afectan.
Las provincias pueden ejercer concurrentemente
estas alnbuciones.
(33) Ampliar en BIDART
CAMPOS,
GREMAN
Jo, "El orden socioeconmico en ia Constirucin",
ob. cit., pg. 413.
(34) Sobre eStas artculos puede consultarse entre otros aABltlos,MARrA
GAERIF.lA,
"La d<lusu/a del progrcso y el federalismo en la COlJstl!tH:inNacional: algunas consideraciones", en
"Defensa de la Constirucin. Garamsrr:io y controles", libro en reconOCimientO al Dr. Germn
Jos Bidart Campos, Ed. Ediar, 2003, pgs. 1207 y sigles.
266
MARiA
GABRIELA
ABALOS
i ;'l
~"'
PRINCIPIOS
ECONMICOS
EN EL DmECHO
267
(40) Dice el inc. 19 del ar!. 75 de la C.Nac.: Corresponde al Congreso: .Proveer la conducente al desarrollo humano, al progrcso econmico conJusticla social, a la productividad de la
economa nacional, a la generacin de empleo, a la formacin profesional de los trabajadures,
a la dcfensa del valor de la moneda, a la investigacin y al desarrollo ciemil"ico y tecnolgica,
su difusin y aprovechamiento. Proveer al crecimiento armnico de la Nacin y al poblamicn.
to de 8Uterritorio; promover polticas diferencJadas qae tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado scr Cmara de ori.
gen. Sancionar leycs dc organizacin y de base de la educacin que consoliden la unidad
nacional respelando las particularidades provinciales y locales: que aseguren la responsabi.
lidad indelegable del Estado, la participacin de la familia y la sociedad. la promocin de los
valores democrticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminacin alguna; y que garanlicen los principios de gratuidad y equidad dc la educacin publica estalal y
la autonoma y autarqua de las universidades nacionales. Dictar leyes que protejan la Identidad y pluralidad cultural, la llhre creacin y circulacin de las obras del autor; el patrimonio
artfstico y los espacios culturales y audiovsuales".
(41) Que dicc: "Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos
de seguridad social para los empleados publicos y los profesionales; y promover el progreso
econmico. el desarrollo humano, la generacin de empleo, la educaCIn, la ciencia, el cono,
cimienlo y la cultura".
(42) DALlA
Vrr.,ALaEaTo,"Derecho Cflnslilllciona! Econmico'., ob, cil., pgs. 321/322.
(43) E~"E~OI""N,
MrGuaA., ob.cl .. t. N. pg. 554,
(44) Esta es la opinin de SAGO~S,
NSTOR
P., ob. cit., t. 2, pg. 174,
p--268
MARiA
GIIBRIELA
AMlOS
~-,
nmico respectivo
nos (49).
el respeto
y los derechos
269
huma-
c. Por ltimo, en el ttulo referido a los gobiernos de provincia, observamos facultades provinciales acordes con las vistas, en algunos casos concebidas como de ejercicio concurrente entre los dos rdenes de gobierno.
As en el arto 124 en la parte que recepta las facultades provinciales de
crear regiones se enuncian los fines de desarrollo econmico y social; y en
el arto 125 en lo que respecta a los tratados interprovinciales
tambin se
mencionan los fines propios de intereses econmicos y trabajos de utilidad
comn (50).
En definitiva estas atribuciones debern ser ejercidas por las provincias
dentro del contexto fijado por la Constitucin Nacin para el orden socioeconmico y como afirma Bidart Campos, para vertebrarse armoniosamente
se necesita como protagonistas
y propulsores al gobierno federal y a los gobiernos locales en el mbito de sus respectivas competencias (51).
cidad e igualdad, y que respeten el orden democrrico y los derechos humanos. Las normas
dictadas en su consecuencia tienen jerarquia superior a las leyes. La aprobacin de estos tratados con Estados de Latinoamrica requerir la mayora absolUla de la tolalidad de los miembros de cada Cmara. En el caso de lratados con otros Estados, el Congreso de la Nacin, con
la mayorfa absoluta de los miemhros presentes de cada Cmara, declarar la conveniencia de
la aprobacin del tratado y slo podr ser aprobado con el VOtode la mayorfa absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cmara, despus de CIento veinte dLas del acto declarativo. La denuncia de los lratados referidos a este inciso, exigirla preva aprobacin de la mayorfa absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara,
(49) Ampliar en BIDMIT
CA"'PO~,GERMAN
J" "El orden socioecollrnico en la Constitucin".
oh. ciT.,pg. 417, Agrega este aUlor que" ,.. el orden socio econmico que llamaramos meramente "interno'. tiene un SimTrico engranaje "eXTerno.', porque el derecho internacional de
los derechos humanos y el derecho de integracin comunitaria a los que da recepcin la constitucin lienden a evilar el dislocamiento con el sistema de valores y principios del constitu"
cionalismo social'. (ob. cit., pg. 417).
(50)Artrculo 124. Las provincias podrn Crear regiones para el desarrollo econmko - social
y establecer rganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y.podrn tamhin Ce.
lebrar convenios internacionales en tanlO na sean incompatihles con la polTica exterior de la
Nacin y no afeCTen las facultades delegadas al Gobierno Federal o el crdilo pblico de la
Nacin; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires lendr el rgi.
men que se establezca a tal efecto. Corresponde a las provincias el dominio originario de los
recursos naturales existentes cn su territorio. Artculo 12~, Las provincias pueden celehrar
lralados parciales para fines de administracin de justiCIa, de intereses econmkos y lrabajos
de utilidad comn, con conocimienlo del Congreso Federal; y promover su induslria, la inmigracIn, la conSTruccin de fcrrocarnles y canales navegahles, la colOnizacin de tierras de
propiedad provincial. la introdUCCIn y establccimienlo de nuevas industrias, la importacin
de capitales extran.jeros y la exploracin de sus ros, por leyes protectoras de eslOSfines, y con
recursos propios. Las provincia, y la ciudad de Buenos Aircs pueden conservar organismos de
seguridad social para los empleados pblicos y los profcsionales; y promover el progreso econmico, el desarrollo humano, la generacin de empleo, la educacin, la ciencia, el conocimiel1lo y la cultura.
(51) BIOARrCAMPOS,
GERMN
J., "El orden socioecon6mico en la Constitucin", ob. cil.,
pg. 419.
270
111. NORMATNA
MARIA
GABRlfLA
ABAlOS
PRINCIPIOS ECONOMlcas
PROVINCW.
EN EL DmECHO
271
Luego de esta breve sntesis introductoria creemos que ser ms inteligible el anlisis del desarrollo del Constitucionalsmo provincial argentino.
Dentro de estos lineamientos polticos, econmicos, sociales establecidos por nuestra Norma Suprema Nacional las provincias argentinas en cumplimiento de lo dispuesto por los arts. 5 y 123 (antes art. 106)debieron dictar
sus propias constituciones, desarrollndose el constitucionalismo provincial, en general, a tono con la filosofa poltica y econmica impuesta a nivel
nacional.
Segovia caracteriza a la sociedad post -industrial diciendo que "culturalmente, esr sostenida por un nuevo impulso secularizador que fomenta la
liberacin individual plena, traducido grotescamente en un hedonismo consumista; socialmente, supone una sociedad comunal receptora de la revolucin de los ttulos en ascenso, una sociedad de conocimiento fundada en el
mtodo cientfico, y una economa politizada que tiende al crecimiento del
sector de servicios; polticamente, implica el intervencionismo, la planificacJn yla cristalizacin de la tecnodemocracia" (53).
C. Asu vez, resulta interesante tambin analizar las Constituciones provinciales reformadas luego de la reforma de 1994yevaluarel grado de recepcin de estos postulados y los matices introducidos, detenindonos finalmente en la Carta de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
IV.
Posteriormente en 1957,al incorporarse en forma definitiva estos postulados a nuestro ordenamiento jurdico-instimcional a travs del artculo 14
bis, varias provincias, nuevamente, conformaron sus constituciones a la Norma Suprema NacionaL
As.hablaremos de las "viejas" constituciones refirindonos a las sancionadas antes de la reforma nacional de 1949. Uamaremos "intermedias" a las
posteriores a esa fecha pero anteriores a 1983,o sea, las dictadas como consecuencia de las reformas constitucionales nacionales de 1949yde 1957.Luego,
nos referiremos a las "nuevas" constituciones provinciales dictadas a partir
del retorno a la legalidad institucional de nuestro pas en 1983, y finalmente
nos detendremos en las cartas "novsimas" o posteriores a la reforma nacional de 1994. Especial tratamiento daremos por ltimo a la carta de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires.
1.'_
PROVINCIALES VIGENrES
Teniendo en cuenta lo expuesto y volviendo al consritucionalismo provincial con el afn de analizar la mayor o menor recepcin de estas tendencias, haremos una distincin entre las Cartas provinciales actualmente vigentes, partiendo del momento en que fueron dictadas.
CONSTITUCIONES
(52) SC:GQVIII,
VA" F . "Nuevas wndenciascn
el ConslilUl"onalismo',
en P~REZGulumu. DARDO
y otros, "Derecho PbUco Provincial", t.l, Ed. Mar((n Fierro, Mcndoza, 1990, pg,.105/156. Del
mismo aUlOrver "El nuevo constilUcionalismo
- sohre la evolucin yJa crisis del derecho conslilUcional".
en P~"El GUIWOU, D~"t>O y otros, "Derecho Pblico Provincial y Municipal", vol. 1,
2da. ed. aClllailzada, Ed. La Ley; sepliembre de 2003, pgs. 11 y sigtes.
J-
137y
13B.
272
MARiA
PRINCIPIOS
GABRIELA ABALOS
provinciales
"viejas"
del Cons-
r.,
ECONMICOS
EN EL OrRECHO
273
provinciales
"intermedias"
En este punto incluimos a las dictadas con posterioridad a la Constitucin Nacional de 1949ya la reformarle 1957 pero anteriores a 1983. Son las de
Misiones (1958 con modificaciones
en 1964), ySanta Fe (1962).
Estas Cartas han respondido, con matices, a los lineamientos nacionales
fijados con las reformas de 1949 y de 1957. Sin embargo, podemos distinguir
entre las que receptan en mayor medida los postulados sociales, de las que
no lo hacen y a su vez, mencionar a aquellas que en cierta forma se adelantan
al movimiento post. industrial al que hemos hecho referencia.
1. La Carta de Misiones (1958) responde abiertamente
a los postulados
sociales siguiendo a la normativa nacional. dedicando captulos expresos a
los denominados
derechos sociales por un Jada, y a la economa por otro
(55), poniendo de manifiesto la importancia que se les atribuye aesos temas.
Especficamente
en materia econ6mica, este Texto provincial incorpora
disposiciones sobre la economa en general dando prioridad al desarrollo
con intervenci6n de los distintos actores sociales y econmicos (arts. 50/52),
tamhin aparecen normas sobre el rgimen agrario (arts. 53/57), energa y
servicios pblicos (arts. 58/59) y desarrollo econmico (arts. 60/66) con fomento del cooperativismo
con funcin social, la estimulacin del ahorro, la
creacin de bancos como entidades estatales o mixtas, la promocin de la
radicacin de industrias, etc.
2. Por su parte, la Constituci6n Santa Fe (1962) que, segn creemos, merece
un tratamiento aparte por diferenciarse de la anterior, ya que si bien contiene
notas sociales, tambin presenta elementos propios delJJamado Constitucionalismo Post-Industrial, adelantndose en gran medida sus contemporneas.
As se advierten lineamientos
de neto corte social desde su prembulo,
que contiene como fines "estimular ydigniflcar el trabajo; proveer a la educacin y la cultura; fomentar la cooperacin y solidaridad sociales; promover el
bienestargenera/: impulsar el desarrollo econmCo bajo el signo de lajusti-
274
MAI\lA
GABRIFlA
ABAlOS
PRlNClPlm
;.CONOMILJS EN EL DERECHO
275
Cabe adarar que, en estas nuevas Cartas provinciales se mantienen tambin las disposiciones tpicamente sociales pero agregndose las propias del
Constitucionalismo
Post-Industrial.
Adems se caracterizan, en general, por atribuirle funcin social a la economa y a la propiedad, sin negar la libre iniciativa privada y bus~ando la
justa distribucin de los bienes y servicios.
Teniendo en cuenta [as caractersticas generales de estas normas provinciales podemos distinguir entre aquellas que receptan en mayor medida las
notas de este nuevo momento del Constitucionalismo
Occidental, y las que
se mantienen prximas a los cnones tradicionales.
J. Consideracin especial merecen las Constituciones
tucumana (1990)
y correntina de 1993, pues si bien han sido dictadas con posterioridad a 1983
y por ello las incluimos entre las que en general han incorporado notas del
llamado Constitucionalismo
Post-Industrial,
esta recepcin ha sido mnima
en relacin con las dems Constituciones
provinciales" nuevas".
provinciales
"nuevas"
Con respecto a estas Cartas puede decirse que han adoptado, en general,
las modernas tendencias dclllamado
Constitucionalismo
Post-Industrial,
cuyas notas tipificadoras ya sealamos.
(56) Sobre esta constitucin puede consul!ar,c a COHN,S'LVIA N., "Constitucin de la Pro.
vincia de Tierra dell'uego. Concordada, ano lada y comcntada'", Ed. Abeledo-Pcrrot, Buenos
Aires, 1~94.
~.
276
MARIA
GABRIHA
ABALOS
dogmtica, una
tales como los
las madres soletc.
(57) Jujuy (ar!. 71 inc.l), San Juan lar!. I07). San Luis (arl. 84), Catamarea (art. 55), Ro
Negro (alt. 29). Tierra del Fuego (art. 63).
(58) San Luis (arl. 86). Ro Negro (ar!. 86).
(59) Catamarea (ar!. 50). JU)uy(art. 36), San Juan (art. lll), Ro Negro (art. 90).
277
las ganancias. Los beneficios del crecimiento son distribuidos equitativa y solidariamenfe, Los empresarios, los trabajadores y el Estado son responsables de la
eficiencia, productividad y progreso de los factores econmicos que participan
en el proceso productivo" Ro Negro) (60) y de las cooperativas ("El Estado
Provincial alienta la organizacin y desarrollo de las cooperativas y mutuales,
proponiendo y asegurando a rodos sus habitantes la asociacin cooperativa con
caractersticas de libre acceso, adhesin voluntaria y organizacin democrtica y
solidaria. Las cooperativas debern cubrir necesidades comunes, propender al
bienestar general y brindar servicios sin fines de lucro. La adecuada fiscalizacin
garantizar el carctery finalidad de las mismas dentro de la economa" Tierra
del Fuego) (61).
A su vez, algunas Cartas admiten
~
("El Estado reconoce ia funcin econmica y social de la cooperacin
libre. Estimula el desarrollo de las mutuales, empresas deautogestinycooperativas de distinto objeto social, procurando se asegure su carcter y finalidad." San Luis) (62) y especfficamente en la actividad empresarial como es el
caso de San Juan ("El estado provincial alienta la autogestin y la cogestin
en las empresas" (art. 63),
En relacin con el Estado tambin se sientas conceptos novedosos que
implican una activa participacin,
en tal sentido se le confiere facultades de
fomento en el mbiw comercial, industrial, agrcola ("El Estado encausa la
economla de la Provincia mediante una legislacin adecuada y fomenta: 1)
La explotacin de sus recursos naturales y materias primas. 2) El crdito y las
industrias, el consumo, el intercambio al servicio de iasociedad, asegurando
el imperio del mtodo democrtico de la regulacin planificada de la produccin, circulacin y distribucin de la riqueza o cualquiera otra manifestacin
de la economa. El Estado slo puede ejercer determinada actividad econmica cuando el bien comn lo requiera, yesa funcin tendr carcter subsidiario. 3) La radiacin de empresas, creadoras de fuentes de trabajo, especia/mente aquellas que transformen recursos naturales y materias primas. Una
ley reglamentar estapromodn y radicacin. San Juan) (63), 120testades de
I2lanificacin integral ("La planificacin del desarrollo provincial es imperativa para el sector pblico e indicativa para el sector privado, y tiende a esta.
blecer un concepto integral que contemple los intereses locales, regionales y
nacionales, ysus relaciones de interdependencia. Ser dirigida y permanentemente actualizada por un consejo de planificacin, cuyos miembros sern
designados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Legislativo, e integrado
por representantes de las universidades y centros de estudio e investigacin
en las disciplinas conducentes a su finalidad, de los sectores de la produccin
(60) Ro Negro (ar!. 811).
(61) Tierra del Fuego (arr. 301.Jujuy (art. 72 inc.6). San Luis (art. 85). ealamarea (arls. 55
y 58 ine.3). Ro Negro (am.100/103).
(62) San Lui, (ar\. 85), San Juan (ar!. 63), Calamarea (an. 65 neJ-?), Ro Negro (arl. 40
ine.IO).
(63) San Juan (arr. 108). Jujuy (arL 72), San Luis (art. 82), Calamarea (ans.55 y 63). Ro
Negro (ar!. 91), Tierra del Fuego (an. 76).
278
MARIA
GABRIHA
AMi OS
crear la organizacin tcnica adecuada"], al acervo cultural. histrico, arquitectnico, arqueolgico, documental y lingstico (La Pampa, arts. 18 y 19), a
recibir las utilidades producidas por los juegos de azar a travs de polticas
efectivas de accin social y salud (Buenos Aires, art. 37), a la prctica del
deporte que el Estado debe fomcmar (Santiago del Estero, art. 38), etc.
de los sectores, y asistido tcnicarnenre por el Estado Provincial. La leyestructurar su constitucin, establecer su competencia y atribuciones y reglamentar las
calidades e jnJabildildes de sus miembros, as como las causales yprocedimientos de remocin", Tierra del Fuego) (64), de promocin de diversas actiyjdades
("La Provincia promover el acceso de todos sus habitances a la propiedad inmueble, urbana y rural a fin de asegurarles vivienda ymedios de vida dignos. La
ley dispondr la distribucin de la tierra pblica o de la que adquiera porcompra o expropiacin, entre familias campesinas yquicncs optan por radicarse en
el agro, y la ejecucin de planes crediticios e inversiones presupuestarias de C8rcterpermanentes". Catamarca) (65), etc.
3. En sntesis creemos que cabe destacar en estas "nuevas" Cartas provinciales, excluyendo a las deTucumn y Corrientes, la presencia de disposiciones novedosas que aparecen como propias de la sociedad post-industrial. Tales como las analizadas: el reconocimiento a una pluralidad de sujetos de los
llamados "derechos nuevos o derechos de la tercera generacin"; la existencia
de una distinta visin de la economa y del rol del Estado, donde ste tiene una
participacin activa en la planificacin, promocin, fomento, etc.
D. Constituciones
279
provinciales ~novsimas~
(64) ]ujuy (are 78). Rfo Negro (ans,87, 89,104 Y 105), Tierra del Fuego (art. 75)
(65) ]ujuy (an. 72). San Juan (an.10/l), San Luis (arts.83 y 87), eatamarea (ar!s. 51, 55, 58
ine.l y 64), Ro Negro (an, 91).
(66) Sobrc csta constitucin puedcverse HEREOIA,
Jost RAL,"La reforma !m la provincia del
Chubut"', Ed, Centro de Estudios e lnvestigeclones Patagnicas, Chubut, 1995).
(67) Sobre esta Carta ver FRIAS,
PEORaJ. y otros. "La Constitucin de Crdoba comentada",
Ed. La Ley, Bucnos Aires. 2000,
4, -
280
MARfil
GMRIF.LA
ABALOS
PRINCIPI05
ECONOMICOS EN EL DERECHO
281
a las Vctimas de errores judiciales (La Pampa arto 12: "Las vctimas de errores
judiciales en materia penal tendrn derecho areclamar indemnizacin del Estado. La Jeyreglamentar los casos yel procedimiento correspondiente"), etc.
cin del p!~no empleo. F?,men tarla produccin agrariay su desarrollo tecnolgico. EstabJ1Jzar/a pobJaclOn rural y pfOcurarsu acceso a la propiedad. Estimular
la industrializacin en /a Provincia promoviendo, preferentemente, la relacionada con la transfOrmacin de /as materias primas locales. Pwmueve tambin la
,.
una adecuada planificacin que ser indicativa para el sector privado, e imperativa para los diversos estamentos pblicos propendiendo a un desarrollo armnico y equilibrado de la Provincia, facilitando la integracin regional
y ejecutando programas y acciones que contemplen sus potencialidades y su
ubicacin geopolftica. La Provincia participa en los sistemas de planeamiento regional, federal e intemacional" (art. 39),
Por su parte, la Carta de Chaco tambin tiene en cuenta la integracin
econmica regional estableciendo que "ElEstado provincial promover acuerdos y tratados a integrar organizaciones nacionales, incerprovinciales e internacionales sobre materia impositiva, produccin, explotacin de recursos
n~turaJes, servIcios y obras pblicas, y de preservacin ambiental, propendiendo al desarrollo e integracin regional" (art. 53).
Otras constituciones
en cambio, no poseen un captulo referido a la economa expresamente
pero, por ejemplo en la de La Pampa y Buenos Aires
aparecen disposiciones que pueden ser interpretadas
como principios directices en este tema, tales como el deber de la provincia de promover el desarrollo integral de las personas garantizando
la igualdad de oportunidades
y
la efectiva participacin
de todos en la organizacin poltica, econmica y
social (La Pampa, art 11), actividades de fomento (La Pampa, art. 43), como
asimismo la referencia a que la provincia fomenta la investigacin cientlfica y
tecnolgica, la transferencia
de sus resultados a los habitantes cuando se
efecte con recursos del Estado y la difusin de los conocimientos
y datos
cultUrales mediante la implementacin
de sistemas adecuados de informacin, a fin de lograr un sostenido desarrollo econmico y social que atienda a
una mejor calidad de vida de la poblacin (Buenos Aires, arto 43).
4. A modo de conclusin podemos decir que en estas Constituciones
observamos por un lado, la clata recepcin de los mismos derechos sociales
con matices propios del Constitucionalismo
post-industrial
y de los derechos de tercera generacin que contiene la Carta nacional despus de la re-
282
implementar
su ejecucin.
E. Constitucin
de la CiudadAutnoina
de BuenosAires
1. Con la reforma constitucional de 1994la situacin jurdico constitucional de la Ciudad de Buenos Aires ha variado sustancialmente. Si bien el nuevo status jurdico de esta Ciudad se encuentra perfilado pdncipalmente
en el
art.129, su rgimen especial se completa con distintas referencias contenidas
en varios artculos de la Carta Magna (68).
Coincidimos con los autores que se han pronunciado respecto a que la
Ciudad de Buenos Aires no reviste la condicin constitucional de una nueva
provincia (69) y por ello el tratamiento en forma separada que le daremos en
este trabajo, aunque no dejamos de advertir que en la posicin contraria
encontramos por ejemplo, a Ekmekdjian, para quien la reforma le da a esta
ciudad el status de una nueva provincia argentina aunque no la de nomina de
ese modo (70).
1,
283
Ms all de la dificultad que plantea la definicin del status de esta Ciudad, es posibl~ afirmar -como
opina Badenique la autonoma poltica
otorgada a la C~udad de Buenos Aires es de carcter derivado y no originario,
ya que esta CiUdad no es una entidad dotada de autonoma orginaria
----como es el caso de las provincias que participaron en la sancin de la
Constitucin de 1853-, ni de una autonoma "en embrin" ---como es el caso
de las provincias que se crearon con posterioridad a 1853-, sino una entidad
que tiene autonoma poltica derivada (71).
2, Teniendo en cuenta lo expuesto, nos detendremos en el "estatuto" que
habilitaelArt. 129 C.Nac. sancionado por esta Ciudad ell de octubre de 1996, al
cual se denomina "Constitucin" (72) ,buscando las notas econmico-sociales
como asimismo su filiacin a los momentos del constitucionalismo vistos.
Respecto a este ltimo aspecto, esta Carta es una fiel exponente de los
postulados del Constitucionalismo
Post-Industrial
observndose, a modo
de ejemplo, dentro de la parte dogmtica una serie de "nuevos derechos"
relacionados
con la salud (arts. 20/22), el ambiente (art. 26), la cultura
(art. 32), el deporte (art. 33), reconocidos a mltiples sujetos, tales como los
nirios, nias y adolescentes (art. 39), la juventud (art. 40), las personas mayores (art. 41], las personas con necesidades especiales (art. 42), los consumidores y usuarios (art. 46), etc. Junto a tales facultades se reafirman las de contenido social como las relativas al trabajo y la seguridad social (art. 43), y las
dsicas como la libertad, la igualdad, la propiedad (arts. 12/13), etc.
En el aspecto econmico tambin hay un especial tratamiento que responde en general, a las caractersticas resaltadas en las Constituciones provinciales que hemos denominado "nuevas" y "novsimas". As se enuncia a
modo de principio general que "Es polflica de Estado que la actividad econmica sirva al desarrollo de la persona y se sustente en la justicia social"
(art. 48), y a tajes fines se promueve la iniciativa pblica y la privada, se prona!'", tomo v, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1999, pg. 787, Agrega esto alitor que no empec", a
esta tesitura la ley 24.588 denominada "ley Cafiero" que garantiza los intereses del Estado
nacional en tanto la ciudad de Buenos Aires ~jga siendo capital de la Repblica, ni la Ley 24 .620,
denominada "ley Snopek"', las que fueron declarada, inconstitucionales por la Asambloa Estatuyente de la Ciudad. ("Tralado .,.", ob. cit., pg, 792).
(71) RADoNI,
G~f-GO~IO,
ob. cit., pgs. 449/450. fundamenta esta posicin en la interpretacin, entre otras, de las clusulas contenidas en los arts. 5. 121, 123, 125 primer prrafo,
126 y 128 de la Constitucin, donde no Se hace referencia alguna a la ciudad de Buenos
Aires; al rgimen especial que establecer el Congreso a los fines del art. 124 de la Ley
fundamental; y a la subordinacin
de sU Estatuto Organizativo a la ley del Congreso que
prev el segundo prrafo del arl. 129 de la Ley fundamental
(pg. 450). Ver tambin u,pv.CETIE,DOIIARocfo, "EvOlucin hislrica de la nstilUcln muncipa! y autonoma
de la Capitlli", lA LEY, 1995-B, 1388_
(72) El prembulo en el ltimo prrafo reza" .., invocando la proteccIn de Dios y la gua
de nuestra conciencia sancionamos y promulgamos la presente Constllucin como estatuto
organizativo de la Ciudad de Buenos Aires" Ver DALUIVtA,ALBERTO,
"Constiwcin
de Ja Ciudad
Autnoma
de Buenos Aires", Ed. De Belgrano, Buenos Aires. 1996, pg, 29, tambien GTLDOMrNCUEZ,ANOR';';,"Constitucin de 111Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Un recorrido critico",
Ed. Eudeba, Buenos Aires, 1997.
284
vee ti la defensa de la competencia contra toda actividad destinada a distorsionarla y al control de los monopolios naturales y legales y de la calidad y
eficiencia de los servicios pblicos, se promueve el desarrollo de las pequeas y medianas empresas, Jos emprendimientos
cooperativos, mutuales y
otras formas de economra social. poniendo a su disposicin Instancias de
asesoramiento, contemplando la asiSlencia tcnica y financiera (~rt. 48).
Al respecto sostiene Quiroga Lavi que esta clusula viene a concretar a
nivel local el postulado del desarrollo humano con justicia social consagrado
en el inc. 19 del art. 75 de la C. Nac. y asf el desarrollo econmico tiene por
principal destinatario a la persona humana y cllo determina intervenciones
necesarias del Estado en la poltica econmica (73).
V. CoNSlDERACtONF.s FINALf:S
285
286
MARrA
GABRIElA
AMLOS
han abandonado totalmente los postulados liberales clsicos como, por ejemplo, el respeto por la iniciativa privada. sobre todo en el mbito econmico o el
reconocimiento
de la propiedad privada como derecho natural.
I 2 NDV Z0G9
todo en el econmico como vimos. Lo cual se ha visto reafirmado por las constituciones que hemos denominado" novsimas". es decir, aquellas que se reformaron con po~terioridad a esa fecha que, desde 10econmico se caracterizan por su
gran contenido regulador e intervensionista, donde el Estado adquiere un rol
prepnderante
y activo con numerosas funciones a cargo, ya que como seala
Frias, si la economa est al servicio del hombre, no bastan las reglas del mercado ni a nombre de la racionalidad econmica, de la tecnologa o de la promocin
del bienestar siendo necesaria la planificacin indicativa y alguna intervencin
del Estado aunque sujeto al principio de subsidiariedad que aconseja no emprender sino lo que excede a los individuos y a los grupos sociales (77).
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117.
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_BERNAROINO RtvADAVIA I)(IAVEU.ANEPA.
PROVINCIADE BUENOSAlRES. REPUBLICAARGEtmNA
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