INTERVENO ESTATAL E POPULISMO: A ARGENTINA DO

INCIO DO SCULO XXI

       
         
 

   


    
 
      
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INTERVENO ESTATAL E POPULISMO: A ARGENTINA DO

INCIO DO SCULO XXI

Raul Velloso1
Nstor Scibona2
Enrique Szewach3
Daniel Oliveira4

Doutor em Economia pela Yale University.

Jornalista Especializado em Economia - Colunista do La Nacin.
3 Economista - Presidente da Evaluadora Latinoamericana Calificadora de Riesgo S.A.
4 Doutor em Economia pela London School of Economics and Political Science.
1
2

ndice:

1. Prembulo: Argentina e Brasil Rumos Semelhantes?

2. Argentina 2003-2013: O Modelo Impossvel

19

3. Poltica Energtica: Intervencionista e Dispendiosa

49

4. Transportes e Comunicaes Polticas Errticas

71

5. Poltica Agropecuria: Matando a Galinha dos Ovos de Ouro

85

6. Poltica Industrial e de Comrcio Exterior

95

7. Concluses Finais

107

8. Referncias Bibliogrficas

115

1. PREMBULO: ARGENTINA E BRASIL RUMOS SEMELHANTES?

A evoluo da atual crise econmica da Argentina desperta interesse no

Brasil no apenas por ser o seu principal scio comercial dentro do
alquebrado Mercosul, mas, tambm, pelos importantes investimentos de
empresas brasileiras naquele pas e pela complementao produtiva entre
alguns setores, como o caso da indstria automobilstica. Esse interesse
surge, ainda, do paralelismo, com maior ou menor distncia, entre as
polticas macroeconmicas adotadas nas ltimas dcadas pelos dois
pases.
Em vrias ocasies, medidas tomadas em um deles produziram efeitos
aparentemente espetaculares, que deslumbraram inicialmente os
dirigentes polticos, empresariais ou sindicais do outro, assim como
levaram tentao de imitar os instrumentos adotados, mesmo que no
tivessem consistncia no mdio e longo prazos. Resultaram, ao final do
caminho, em desenlaces ao mesmo tempo decepcionantes e previsveis.
O entorno econmico global da dcada passada, com a notvel melhora
nos termos de troca e nos fluxos de capital, impulsionados pelas baixas
taxas internacionais de juros, influiu de forma similar em toda regio,
tendo, no entanto, recebido diferentes respostas polticas nos distintos
pases. As classes dirigentes, em um sentido amplo, tm demonstrado
interesse em comparar as similaridades e diferenas dessas respostas e
seus efeitos sobre o crescimento econmico e a prosperidade no longo
prazo.
Uma boa imagem de comparao entre o Brasil e a Argentina a de dois
carros que andam na mesma rodovia a velocidades diferentes. Um segue
rpido, mesmo diante de situaes de perigo, realizando manobras
arriscadas, sem se importar com os sinais de trnsito. O outro vai em
frente com mais cuidado, arrisca-se menos, pratica infraes, mas evita
levar muitas multas. Os dois veculos so mal dirigidos e dificilmente
atingiro com sucesso o final da viagem, seja pela ocorrncia de fortes
acidentes de percurso seja pelo acmulo de impercias na conduo.
Ambos os pases adotaram, durante os ltimos 10 anos, modelos similares,
baseando seu crescimento econmico em forte acelerao do consumo,
sustentado pela expanso do gasto pblico em despesas correntes e pelo
incremento do crdito. Puderam, ainda, surfar na boa onda do comrcio
7

internacional fortemente demandante de commodities agrcolas e

minerais.
No comeo, tudo pareceu dar certo; alcanaram-se elevadas taxas de
crescimento, a inflao permaneceu sob controle e foram gerados altos
supervits comerciais. Com o passar do tempo, o mar de rosas foi-se
transformando num oceano com fortes marolas ou, mesmo, tempestades.
No Brasil, o dinamismo da economia no perodo pr-crise de 2009
transformou-se nos pibinhos dos anos recentes. Apesar de todas as
medidas para proteger e incentivar a indstria, este o setor que vem
apresentando os resultados mais medocres nos ltimos dez anos, com
expressiva reduo de sua participao no PIB.
As tentativas de resolver a questo mediante intervenes no mercado de
cmbio e redues foradas na taxa de juros no apresentaram resultados
satisfatrios. Ao contrrio, recrudesceram as presses inflacionrias e o
limite superior da meta s no tem sido ultrapassado em razo do controle
artificial dos preos administrados, com fortes repercusses setoriais
negativas. A recente mudana de postura do Banco Central um
reconhecimento da falncia da poltica que vinha sendo aplicada.
No caso argentino, a situao mostra-se muito mais difcil no curto prazo.
A estagnao recentemente observada veio acompanhada de um quadro
de agravamento da inflao e de arriscada crise externa.
De um lado, o governo nunca chegou a acreditar que a inflao fosse uma
questo politicamente muito importante, inclusive pela crena, no
imaginrio popular, de que polticas de estabilizao so sempre seguidas
de forte desemprego; do outro, a suspeio gerada pela adulterao das
estatsticas oficiais e a atitude agressiva adotada na renegociao do
default da dvida externa, at hoje no satisfatoriamente concluda,
fecharam o acesso aos mercados externos de capitais.
A perda de confiana dos agentes econmicos, agravada pelas dificuldades
de financiar dficits no balano de pagamentos, acelerou o processo de
fuga de capitais e de perda de reservas, que culminou com a imposio de
severos controles cambiais e o consequente desenvolvimento de forte
mercado paralelo de divisas.
A recente adoo de medidas corretivas, tais como a significativa
depreciao da taxa de cmbio oficial, o aumento da taxa de juros e a
diminuio de alguns subsdios no configura o abandono do modelo
8

populista de impulso do consumo. O objetivo, no curto prazo, parece ser o

de evitar, mediante uma srie de remendos, que ocorra um colapso
econmico antes das eleies de 2015.
O que vem acontecendo com esses dois pases? As crises so decorrentes
de presses externas, como alegam os governos, ou de contradies
internas nas polticas econmicas adotadas?
Nesta introduo so discutidas as limitaes desse tipo de modelo prconsumo e as consequncias de intervenes governamentais que atacam
os efeitos e no as causas dos problemas encontrados.
A hiptese bsica de modelos de sustentao do consumo via elevao das
despesas pblicas correntes e do crdito que, uma vez acionados os
fatores de impulso do sistema, os investimentos se seguem de forma
quase automtica, sem maiores limitaes, e a economia passa a crescer a
taxas elevadas e de forma sustentada.
A falha principal desse raciocnio que um consumo interno elevado acaba
por produzir consequncias negativas sobre a taxa de poupana e o
investimento domstico, levando, portanto, a uma produtividade modesta
e, ao final, a um menor crescimento do PIB e do consumo, frustrando o
objetivo almejado. A falta de perspectiva de uma expanso sustentada do
consumo termina criando entre os empresrios um clima negativo que
contribui, ainda mais, para a conteno dos investimentos.
A absoro de poupana externa pode aliviar a restrio interna durante
um tempo, como aconteceu no Brasil, durante o perodo 2003-2008. Essa
possibilidade foi muito restrita, no caso argentino, pela sua excluso dos
mercados financeiros internacionais.
Um dos problemas bsicos desse modelo que, mesmo quando possvel
absorver poupana externa, isso tende a ocorrer em detrimento do
segmento vulnervel de bens transacionveis com o exterior, ou seja, da
indstria, porta de entrada das importaes necessrias gerao do
dficit em conta corrente do balano de pagamentos, sem o qual o ingresso
de poupana externa no se materializa.
Por sua vez, nos segmentos de produtos no comercializveis com o
exterior, basicamente os servios, qualquer crescimento da demanda
estimula os investimentos, pois no h como atend-la por outra via que
no seja a expanso da produo interna. Essas inverses so
impulsionadas pelo aumento dos preos relativos desse segmento, em
9

relao aos demais, o que permite, inclusive, absorver elevaes de

salrios.
O mesmo no ocorre com o setor industrial, onde os preos tendem a
permanecer alinhados aos dos mercados mundiais. O efeito China tende a
mant-los estveis e em nveis relativamente baixos. Enquanto a
produtividade puder aumentar possvel acomodar aumentos salariais na
indstria, mas, a partir de certo ponto, isso se torna difcil.
Finalmente, o setor de commodities junta-se ao de servios como fonte de
atrao de investimentos, pelos estmulos da demanda internacional. Os
preos elevados permitem manter a sua rentabilidade, mesmo tendo que
absorver custos crescentes de mo de obra.
De qualquer forma, o modelo do consumo dificilmente pode ter vida longa
como fator de crescimento. Primeiro, porque os fatores de impulso vose desgastando. Por exemplo, o aumento de gastos pblicos correntes
esbarra, cedo ou tarde, em restries fiscais, e produz, em contrapartida, a
diminuio da capacidade de o setor pblico poupar e investir. Isso refora
o vis antipoupana e anti-investimento inerentes ao seu funcionamento.
Em adio, o governo, preocupado com a falta de dinamismo do setor
industrial, termina por adotar medidas compensatrias de socorro aos
perdedores, de alto custo para as finanas pblicas e nenhuma garantia de
soluo sustentvel, acentuando a tendncia anti-investimento; ou, atrasa
processos inevitveis na rea de servios, como o de retomada de
concesses privadas, por puro vis ideolgico populista. Nesse contexto
insere-se, ainda, o controle de preos bsicos como os da energia, petrleo
e tarifas de transporte, numa tentativa de combater a inflao sem dor
imediata e de manter-se no poder.
Tudo o mais constante, no h como fugir da receita de cortar gastos
pblicos correntes, e, assim, aumentar a taxa de poupana pblica, para
viabilizar o aumento dos investimentos e do PIB. Ou seja, em algum
momento o modelo ter de mudar de foco, passando de pr-consumo a
pr-poupana. Esta, no caso, ter de ser pblica, pois a que est ao
alcance das polticas governamentais.
Apesar da lgica das polticas econmicas da Argentina e do Brasil nos
ltimos anos ser muito similar, as condies iniciais eram muito diferentes
e a sua aplicao prtica foi distinta em diversos aspectos, principalmente

10

no que tange preocupao com a inflao e aos limites institucionais

adoo de medidas intervencionistas ad hoc.
A corroso inflacionria pode levar, como tem acontecido na Argentina, a
uma situao de forte perda de credibilidade e rpido esgotamento do
modelo. No Brasil, o desgaste tem sido mais lento e relaciona-se, antes de
tudo, com a incapacidade de gerar os investimentos necessrios ao
crescimento mais rpido.
Tomamos como ponto de partida o ano de 2003, incio das administraes
Kirchner e Lula. Ambos iniciaram os seus governos em um ambiente
externo muito favorvel, de forte expanso da demanda internacional de
commodities, que implicou uma mudana extremamente favorvel nos
termos de troca. Se de um lado, o crescimento da China foi o principal
responsvel pelo boom das commodities, de outro, ao ofertar bens mais
baratos e, gradualmente, de melhor qualidade, deslocou as demandas
interna e externa dos produtos industriais produzidos pelos dois pases.
Internamente, as situaes dos dois pases eram bastante distintas: a da
Argentina era pior, pois vinha de uma sada estrepitosa e traumtica do
sistema de currency board, com taxa de desemprego de 22%, queda de
cerca de 18% no PIB e baixo grau de monetizao da economia. fato que
a administrao Lula comeou em um clima de forte desconfiana, em
razo da atitude antimercado at ento adotada pelo Partido dos
Trabalhadores. Alm disso, teve que enfrentar o rebrote inflacionrio,
iniciado ao final de 2002 e buscar, de imediato, recuperar a credibilidade
da poltica econmica.
Para a Argentina, a melhor opo a seguir era bastante bvia: praticar uma
poltica agressiva de aumento da despesa pblica para impulsionar a
recuperao do PIB mediante rpida ocupao da capacidade ociosa. A
expanso do gasto pde ser financiada pelo aumento da arrecadao
decorrente da prpria recuperao econmica e dos ganhos
extraordinrios de receitas advindos da tributao ao comrcio exterior.
Paralelamente, o vis ideolgico do governo levou a uma renegociao
tardia, incompleta e agressiva da dvida externa em default, afastando o
Pas dos mercados financeiros internacionais, situao que perdura at
hoje.
A retomada econmica, a partir de 2003, foi espetacular, com taxas anuais
de crescimento superiores a 8% e concomitante gerao dos famosos
supervits gmeos (fiscal e externo). Ainda que tenha ocorrido um
11

aumento dos preos relativos de servios e commodities em relao aos de

bens industriais, este segmento pde-se beneficiar da propcia situao
cambial e da incipiente poltica compensatria na forma de subsdios s
tarifas de servios pblicos.
Essa fase favorvel prosseguiu enquanto havia capacidade ociosa e
possibilidade de gerar um grande aumento dos investimentos (que
passaram da mdia de 18,6% do PIB, no trinio 2003-2005, para 23,6%,
entre 2006 e 2008). Durante esse perodo de bonana, a expanso
monetria foi acomodada sem maiores presses inflacionrias e os ganhos
de arrecadao permitiram conciliar a expanso do gasto com a
manuteno de supervits fiscais.
No Brasil, para restaurar a credibilidade e controlar o ressurgimento
inflacionrio iniciado ao final de 2002, foi nomeada uma equipe econmica
ortodoxa e reforado o funcionamento do trip que havia sido adotado
pela administrao anterior, baseado em um regime de metas de inflao,
flutuao do cmbio e controle fiscal. A poltica monetria foi
intensamente utilizada para trazer a variao dos preos para o centro da
meta. A taxa de inflao entrou em trajetria descendente e a confiana foi
rapidamente recuperada.
Aps a arrumao de 2003, e com a economia impulsionada pelo
crescimento de exportaes, fruto do aumento da demanda e dos preos
internacionais das commodities, foi possvel manter um perodo de cinco
anos de taxas de crescimento favorveis, com uma mdia anual de 4,8%
entre 2004 e 2008.
A crise internacional iniciada no mundo desenvolvido, em 2008, provocou
uma grande injeo de liquidez nos mercados financeiros internacionais, o
que contribuiu para a forte apreciao da moeda brasileira, que teve seu
pico em meados de 2011, quando chegou a ser negociada a R$ 1,55 por
dlar.
A Argentina no passou pelo mesmo fenmeno, em razo do seu
afastamento dos mercados financeiros; a apreciao real do peso veio na
esteira do sistema de flutuao administrada do cmbio, que no
acompanhou a acelerao da inflao interna.
Enquanto o preo das commodities subia, o Brasil e a Argentina
caminharam de vento em popa. A partir da sua queda, ocorrida em 2009,
mesmo com a recuperao de 2010, e posterior flutuao, com tendncia
12

ainda indefinida, as economias perderam o dinamismo dos anos

anteriores, apesar de os preos terem permanecido em patamares muito
elevados. Os equvocos nas polticas econmicas agravaram as crises
internas, principalmente a partir de 2011.
Desde 2009, o desempenho da economia brasileira vem apresentando
resultados medocres, com taxas anuais de crescimento prximas a 2%. A
escassez de poupana um fator limitante do lado da oferta, enquanto, do
lado da demanda, subsistem dvidas sobre a manuteno do crescimento
do consumo. Os atuais problemas fiscais e as presses inflacionrias tm,
tambm, provocado forte impacto negativo sobre as expectativas e as
decises de investimento dos empresrios.
Incentivado pelo vigoroso crescimento do crdito, que dobrou como
proporo do PIB nos ltimos dez anos, o endividamento das famlias
impe decisivos freios ao consumo. Finalmente, os aumentos salariais,
muito influenciados pelo governo, j se refletem em significativas
elevaes do custo unitrio do trabalho no setor industrial. A tendncia a
que se reduzam os incrementos salariais nos demais setores da economia
tende a acentuar-se medida que no possam ser acomodados por
aumentos dos preos das commodities e dos servios.
Em resumo, os limites ao endividamento e ao crescimento da renda das
famlias impem travas ao crescimento do consumo, reduzindo a
rentabilidade esperada dos investimentos. Ao mesmo tempo, o atual
modelo gera uma baixa taxa de poupana, ou seja, poucos recursos para
inverses. Nessas condies, difcil sustentar um ritmo acelerado de
crescimento.
Ao no conseguir atacar as causas dos problemas da economia, o governo
passou a utilizar uma srie de polticas discricionrias para combater seus
efeitos indesejveis. Entre as medidas dessa natureza, destacou-se a
tentativa de reduzir artificialmente a taxa de juros, o que resultou no
aumento da inflao, que passou a flutuar ao redor do limite superior da
meta. Para que esse patamar no fosse ultrapassado, adotou-se o controle
direto de vrios preos, entre os quais o da eletricidade e o dos
combustveis.
Essa medida, alm de altamente contraproducente para os segmentos
envolvidos, provocou expectativas de maior inflao futura, j que os
preos tero que ser eventualmente corrigidos, e de elevao dos gastos

13

fiscais para possvel recapitalizao das estatais atingidas (Petrobras e

Eletrobrs), entre outros gastos que o governo acabar assumindo.
Paralelamente, ao tentar impor preos irreais nos leiles das concesses
de servios pblicos, o governo estimulou o aparecimento de
comportamentos oportunistas e mesmo a completa ausncia de
interessados. Essas polticas tm levado ao atraso dos investimentos em
infraestrutura to necessrios eliminao de alguns dos principais
gargalos ao crescimento brasileiro.
Por ltimo, para compensar os problemas enfrentados pela indstria,
decorrentes do cmbio apreciado e do aumento dos custos tributrios e
trabalhistas, foram adotadas medidas compensatrias, que, alm dos j
mencionados controles de preos administrados, incluram desoneraes
tributrias, aumento dos emprstimos subsidiados do BNDES e a alterao
da base de incidncia das contribuies previdencirias.
O grande problema dessas intervenes pontuais que provocaram
distores alocativas, premiaram a ineficincia e ocasionaram elevado
custo fiscal. Ao final, acabaram no produzindo os efeitos desejados; a
indstria continuou engatinhando, crescendo a taxas inferiores dos
pibinhos brasileiros.
Na Argentina, j havia sinais, desde 2007, ano de eleies presidenciais, da
impossibilidade de se continuar aumentando o consumo e o PIB sem
grandes custos. Os investimentos comearam a perder fora e, a partir de
2009, j no tinham o dinamismo necessrio manuteno da expanso
do consumo. As presses inflacionrias decorrentes do excesso de
demanda agregada e do aumento de custos do trabalho, que j se faziam
sentir desde 2006, tornaram-se mais expressivas.
Sem vontade de modificar as polticas populistas de sustentao do
consumo, o governo optou por tomar medidas discricionrias para
combater os efeitos indesejveis do modelo, impondo controles de preos
e adulterando os dados de inflao. Seguiu-se a crise com o campo, a
expropriao do sistema de capitalizao dos fundos privados de
aposentadorias e a crescente utilizao do Banco Central da Repblica
Argentina BCRA como caixa do governo. O resultado foi um cenrio de
inflao ascendente e de fuga de capitais.
A partir de 2011, ano em que foi reeleita Cristina Kirchner, a intensificao
da poltica de expanso de despesas e subsdios pblicos, e de aumento
14

dos salrios e do crdito para o consumo, a taxas reais de juros negativas,

acentuou a deteriorao macroeconmica produzindo uma fuga recorde
de capitais.
A reao do governo complicou ainda mais esse quadro, com a deciso
tomada, ao final do ano, de aprofundar o modelo mediante o
recrudescimento dos controles de preos e a adoo de uma srie aes na
rea externa. Estas incluram a virtual proibio de remessa de lucros, a
diminuio do prazo para os exportadores fecharem o crdito e a
necessidade de permisso prvia para importaes no energticas.
O resultado dessas intervenes foi o desenvolvimento de um abrangente
mercado paralelo de cmbio e o travamento entrada de divisas (por
investimentos diretos ou emprstimos s empresas). O atraso cambial e o
aumento das importaes, turbinado pelas compras de combustveis,
levaram a uma deteriorao do balano de pagamentos que passou a
apresentar dficits a partir de 2012.
A implementao de polticas heterodoxas foi intensificada, nos ltimos
dois anos, com a mudana da Carta Orgnica do BCRA, que possibilitou o
uso de reservas para todos os pagamentos externos da dvida pblica e o
forte aumento dos limites para financiamento em pesos ao Tesouro.
A situao fiscal continuou a deteriorar-se, apesar do aumento da presso
tributria, que saltou de 23% do PIB, em 2003, para 40%, em 2013, com
um dficit primrio de 4% do PIB. O desequilbrio fiscal passou a ser
financiado, basicamente, por forte expanso monetria, em um contexto
de taxa de juros reais altamente negativas.
O resultado desse conjunto de polticas intervencionistas e do descontrole
fiscal e monetrio foi uma completa perda de confiana por parte dos
agentes econmicos, o que intensificou a fuga de capitais, levando o nvel
das reservas internacionais a cair de US$ 52 bilhes, em 2010, para os
atuais US$ 27 bilhes, e provocou uma disparada nas cotaes do mercado
paralelo de moedas estrangeiras.
As recentes medidas de relaxamento parcial e limitado do controle do
cmbio, a forte desvalorizao da taxa oficial, o aumento dos juros e a
diminuio de alguns subsdios, dificilmente surtiro os efeitos desejados
se no forem acompanhadas de um programa de estabilizao, que inclua
um reordenamento fiscal e monetrio.

15

O panorama econmico que se descortina para a Argentina no nada

alvissareiro; inexiste vontade poltica para executar as mudanas de fundo
necessrias enquanto as medidas recentemente adotadas so voltadas
basicamente para evitar o agravamento da crise do setor externo pela
queda nas reservas internacionais. A perspectiva de grande incerteza.
Resta saber se a atual administrao estar disposta a aplicar medidas de
austeridade fiscal, se conseguir fazer colocaes externas de dvida para
suavizar os custos de eventuais ajustes, ou se, alternativamente, tentar
fazer novos remendos para ganhar tempo, mantendo latente o risco de
nova crise.
Concluindo, Brasil e Argentina seguiram, nos ltimos anos, polticas
econmicas assemelhadas, baseadas em modelos populistas, prconsumo, ainda que com grandes diferenas na sua implementao, as
quais decorreram no s de pontos de partida diversos, mas, tambm, de
preocupaes distintas com determinados problemas, principalmente no
que tange insero nos mercados financeiros internacionais e ao tema
central da inflao. Ademais, a fragilidade institucional argentina permitiu
que naquele pas fosse utilizado um arsenal muito mais amplo de aes
discricionrias do que o adotado no Brasil.
Nos dois pases, a capacidade de investir e crescer tem sido minada pela
falta de confiana dos empresrios em relao ao futuro. O Brasil patina no
crescimento baixo, com a taxa de investimento estancada em cerca de 18%
do PIB. No mdio e longo prazo tem, ainda, que enfrentar a perspectiva de
crescente deteriorao fiscal em face dos efeitos da atual transio
demogrfica, com acelerado envelhecimento da populao, sobre as atuais
polticas de transferncia de renda.
O problema argentino muito mais urgente; o avano da inflao e a crise
externa tornaro inevitvel a adoo de um programa de ajustes
envolvendo os custos econmicos e sociais inerentes a modificaes
bruscas de poltica. Resta saber quando e como sero levadas a cabo as
mudanas necessrias.
O objetivo deste trabalho descrever o modelo populista de impulso do
consumo, com forte participao e interveno do setor pblico, adotado
na Argentina a partir de maio de 2003. Pretende-se analisar as causas do
seu esgotamento e mostrar que, apesar das correes parciais ocorridas
nos ltimos meses, ser necessria uma forte mudana de orientao da
poltica econmica. No entanto, no parece provvel que essa alterao

16

ocorra antes de dezembro de 2015, quando termina o segundo mandato

presidencial de Cristina Fernndez de Kirchner (CFK).
Procura-se, ao mesmo tempo, identificar lies sobre a inviabilidade dos
modelos econmicos que fundamentam o crescimento na expanso
exagerada e artificial do gasto pblico e da demanda interna. Essa
estratgia caminha inevitavelmente para o fracasso devido a
inconsistncias, que conduzem deteriorao da poupana interna, da
taxa real de cmbio, da competitividade, dos investimentos nos setores
mais dinmicos e, finalmente, volta da inflao e de restries externas
(escassez de divisas) que, em conjunto, reduzem o crescimento potencial
do PIB.
Sero, tambm, analisadas as consequncias danosas tanto no nvel
setorial quanto no nvel macro, de polticas que desconsideram os sinais
de mercado e adotam elevado grau interveno estatal, mediante o uso
extensivo e intensivo de subsdios e controles de preos e tarifas. Essas
prticas incluem, tambm, o descumprimento de contratos, a estatizao
de servios e expropriaes em larga escala.
O captulo seguinte apresenta a evoluo do modelo implementado na era
K, de 2013 at o momento atual, identificando as condies herdadas, as
polticas implantadas e a deteriorao econmica que levou atual
situao de crise. Os quatro captulos subsequentes examinam as polticas
setoriais dos ltimos dez anos, descrevendo e analisando as medidas
intervencionistas adotadas. O terceiro trata da poltica energtica, o quarto
de transportes e comunicaes, o quinto da agropecuria e o sexto da
poltica industrial e de comrcio exterior. As concluses finais so
apresentadas no stimo captulo.

17

2. ARGENTINA 2003-2014: O MODELO IMPOSSVEL

As enormes doses de polticas expansivas -- fiscais, monetrias e de rendas

-- os subsdios, o intervencionismo estatal e o protecionismo comercial
ultrapassaram, nos ltimos anos, todos os limites do razovel na
Argentina.
A atual inflao de dois dgitos, causada pelos persistentes desequilbrios
fiscal, monetrio e externo, por aumentos reais de salrios acima dos
ganhos de produtividade e pela elevao dos preos dos servios, s
recentemente deixou de ser tolerada pelos argentinos, depois de vrios
anos de picos no consumo interno e em viagens internacionais.
A fotografia do pas mostra, hoje, uma economia que j no cresce a taxas
chinesas. As projees para 2014 da maioria dos analistas apontam em
direo recesso. Desde 2011, o setor privado deixou de criar empregos
e a taxa de investimento razo investimento/PIB caiu.
O setor agropecurio, depois do grande salto tecnolgico da dcada de 90
e do incio do sculo atual, apresenta sinais de estagnao ou, pelo menos,
de ter-se desviado de sua tendncia ascendente, a partir da crise de 20082009. Nos ltimos dez anos, a produo e explorao de petrleo e gs
caram fortemente, tendo o pas passado da condio de exportador de
importador lquido de energia, com fortes impactos negativos no balano
de pagamentos.
15

Grfico 1 - Variao % PIB (Valores Constantes)

10

Porcentagem

5
0
-5
-10

Variao Percentual-

-15

Anos

Fonte: Dados do Instituto de Estadstica y Censos INDEC (20022008) e estimativas privadas (2009-2012). Elaborao dos autores.
19

A variao do ano 2013 corresponde informao do INDEC,

corrigida recentemente. (*) Sobre os clculos privados do PIB, ver
p de pgina n 15.

A taxa de inflao, que h vrios anos supera os 20% anuais, saltou para
um novo patamar, estimando-se um piso de 33/34% para 2014. Como
consequncia, o salrio real comeou a cair, ampliou-se o fosso entre os
setores de rendas altas e baixas e acentuaram-se as desigualdades sociais.
De um supervit fiscal primrio por volta de 4% do PIB, em 2005, passouse a um dficit de cerca de 4%, em 2013, enquanto o dficit nominal se
aproximava de 5%, financiado, basicamente, por emisses monetrias do
Banco Central (BCRA). Deteriorao similar ocorreu na conta-corrente do
balano de pagamentos, agora deficitria em 1% do PIB. As reservas
internacionais reduziram-se sistematicamente, passando de um pico
superior a US$ 50 bilhes em 2010-2011, para cerca de US$ 27 bilhes
atualmente.
A partir do final de 2011, temendo o esgotamento das reservas, e na
ausncia de financiamento externo, o governo reagiu, introduzindo
controles frreos do movimento de capitais, entre os quais a virtual
proibio de remessa de lucros pelas companhias estrangeiras, e impondo
maiores restries s importaes no energticas. Finalmente, nos
ltimos meses, ocorreu forte desvalorizao da taxa de cmbio nominal, da
ordem de 55% em relao a fevereiro de 2013, dando lugar a um esquema
de taxas mltiplas, estabelecido pelo governo, e ao crescimento do
mercado paralelo.
Por sua vez, foram-se acumulando dvidas informais com milhares de
aposentados e pensionistas que no receberam os reajustes determinados
por lei, embora tenham obtido decises judiciais favorveis. J no plano
externo, permanecem disputas no resolvidas com empresas
internacionais titulares de concesses, cujos contratos foram
interrompidos ou violados, muitas das quais contam com sentenas de
cobrana do CIADI5, organismo de arbitragem do Banco Mundial.
Subsistem, ainda, pendncias com detentores de bnus da dvida pblica,
que no aceitaram as reestruturaes ps-default (ocorridas em 2005 e
5

Centro Internacional para a Arbitragem de Disputas.

20

2010) e com os pases integrantes do Clube de Paris, por crditos oficiais

concedidos antes da grave crise poltica e econmica de 2001-2002.
Finalmente, apesar das grosseiras distores das estatsticas oficiais, os
indicadores referentes distribuio de renda e pobreza no
melhoraram de forma condizente com a forte expanso prvia da
economia, nem pela aplicao dos chamados planos sociais -transferncias monetrias diretas do setor pblico a desempregados e
trabalhadores informais --, nem com a poltica distributiva baseada em
subsdios ao consumo.
A atual crise da economia argentina no resultou de um choque externo
inesperado, como argumenta a administrao de CFK, apesar das recentes
mudanas nas condies globais.
Pelo contrrio, a mudana de preos relativos a favor da produo de
commodities exportveis (agrcolas, pecurias, energticas e minerais) e a
exploso de liquidez global, que predominaram na dcada passada, foram
extremamente favorveis evoluo da economia argentina, cujo PIB
registrou, no perodo 2003-2011, um crescimento anual mdio de quase
7%, segundo dados oficiais.
Na realidade, a deteriorao atual o resultado esperado de uma poltica
econmica inconsistente e incompatvel com o novo panorama do
comrcio internacional; de um modelo impossvel que somente pde
demonstrar resultados inicialmente muito favorveis, mas insustentveis
no mdio e no longo prazos, graas a uma combinao favorvel da
situao externa com as condies iniciais herdadas da crise de 20012002.
Apresenta-se, a seguir, uma descrio geral e alguns exemplos particulares
de polticas que demonstram a inevitabilidade da crise, apesar de alguns
resultados iniciais espetaculares.

2.1 Ponto de partida: a herana ps- crise de 2001-2002.

Nstor Kirchner tomou posse em meio grave crise poltica, econmica e
social, iniciada em 2001, que precipitou a queda do governo de Fernando
de la Ra e a adoo de drsticas medidas, em 2002, por seu sucessor,
Eduardo Duhalde.

21

Para compreender melhor o auge e a posterior deteriorao da economia

argentina imprescindvel rebobinar o filme e enumerar as condies
iniciais herdadas em 25 de maio de 2003 pelo novo presidente:
Taxa real de cmbio muito elevada - A queda do regime de
conversibilidade, depois de dez anos de paridade fixa, gerou uma exploso
da taxa de cmbio, que passou de 1 a 4 pesos por dlar em seis meses, at
cair um tanto e se estabilizar em torno de 3,30 pesos, no incio de 2003.
Por sua vez, o repasse relativamente baixo da desvalorizao aos preos,
dado o quadro de alto desemprego e de elevado grau de capacidade ociosa,
implicou uma desvalorizao abrupta na taxa de cmbio real, tornando a
produo local altamente competitiva e gerando uma barreira natural s
importaes.
Alto desemprego e baixos salrios reais - Diante da crise, o
desemprego atingiu 22%, taxa indita na histria argentina, ao
mesmo tempo em que caam os salrios reais, especialmente
quando medidos em dlares.
Capacidade ociosa - Em contraste com o desempenho favorvel dos
investimentos e da produo da fase precedente, a economia
argentina amargou uma queda acumulada do PIB ao redor de 18%,
no perodo 1998-2002, gerando significativa capacidade ociosa,
particularmente na indstria de transformao.
Sobreinverso em infraestrutura e energia Em face de demanda
reprimida, de margens favorveis de rentabilidade e de obrigaes
regulatrias, o processo de privatizao, desregulamentao e
concesso de servios pblicos impulsionou, nos anos 90, uma
importante onda de investimentos privados, internos e externos,
em infraestrutura. Ocorreram avanos significativos nas
telecomunicaes, na gerao e distribuio de eletricidade, nas
autoestradas de acesso cidade de Buenos Aires e arredores, na
construo de portos privados para agilizar a sada da maior
produo agrcola, na modernizao e adaptao do porto de
Buenos Aires para containers, no crescimento da produo e
explorao de petrleo e gs, entre outros. Dado esse cenrio
prvio, a recesso e a crise mencionadas no pargrafo anterior
deixaram um rastro de elevado grau de capacidade ociosa nesses
setores.
22

Desmonetizao e baixo volume de depsitos e crditos - A crise

bancria e cambial do final de 2001 reduziu fortemente o grau de
monetizao da economia e a operacionalidade do sistema
financeiro.
Expressivo crescimento da produo agrcola - A introduo da soja
transgnica, em meados da dcada de 90, associada a tcnicas de
plantio direto e a novas tecnologias de cultivo e colheita
permitiram praticamente triplicar a produo agrcola, justamente
no momento em que mudaram os preos relativos internacionais a
favor das commodities.
Regime mineral - A desregulamentao da atividade mineradora,
tambm ocorrida nos anos 90, permitiu um boom de inverses no
setor e o surgimento de uma crescente exportao de minrios, at
ento praticamente inexistente.
Default da dvida pblica externa - Declarado ao final de 2001,
permitiu, pelo menos no curto prazo, reduzir a um mnimo os
compromissos de pagamento dos servios financeiros em moeda
estrangeira.
Supervit comercial - A desvalorizao do peso e a melhora
estrutural dos termos de troca aumentaram as receitas das
exportaes, ao mesmo tempo que a desvalorizao cambial e a
recesso reduziam substancialmente as importaes, dando lugar a
um importante supervit comercial, da ordem de US$ 17 bilhes,
em mdia, no perodo 2002-2003.
Em resumo, o governo Kirchner herdou, em 2003, uma situao inicial
caracterizada por taxa real de cmbio desvalorizada, baixos salrios,
desemprego recorde, alta capacidade ociosa, supervit fiscal e comercial,
sobreinverso em infraestrutura e boom na produo agrcola.
O processo de melhora dos termos de troca, que se definem pela razo
entre os preos de exportao e de importao, manteve-se at a ecloso
da crise financeira global. Desde ento os termos de troca sofreram fortes
oscilaes, passando a patamares mais elevados, conforme se v no grfico
abaixo.

23

ndice: 1993 = 100

170,0

Grfico 2 - Melhora nos Termos de Troca

160,0
150,0
140,0
130,0
120,0
110,0
100,0
90,0
Perodo

Fonte: Dados do INDEC e BCRA. Elaborao dos autores.

As condies iniciais ps-crise 2001-2002 e o boom dos preos das

commodities, permitiram ao novo governo implementar um modelo de
conotao nitidamente populista, voltado para a expanso do consumo,
com forte interferncia do Estado e baseado no crescimento do gasto
pblico, sem maiores impactos desfavorveis.
Para isso, contribuiu o fato de Nstor Kirchner, que havia ascendido
Presidncia com apenas 23% dos votos no primeiro e nico turno
eleitoral, -- ante a desero do ex-presidente Carlos Menem no segundo
turno -- ter adotado medidas voltadas expanso consumo de setores de
renda mdia e baixa, como forma de aumentar a sua sustentao poltica.

2.2 A primeira etapa do modelo pr-consumo: 2003-2006

2.2.1 O regresso normalidade
A adoo do modelo de crescimento baseado na expanso do consumo foi
levada a cabo, inicialmente, sem presses inflacionrias ou gargalos
importantes do lado da oferta.

24

O setor pblico teve um grande aumento de receitas derivado da

recuperao dos impostos incidentes sobre o consumo interno6 e da
arrecadao dos impostos sobre o comrcio exterior, condizente com a
subida no preo das commodities e com o aumento do volume das
exportaes. Ao mesmo tempo, aprimorou-se a eficincia arrecadadora do
Estado e ocorreu paulatina normalizao da economia privada formal, em
que, nas etapas de recesso e crise, havia aumentado a evaso fiscal.
A melhora da receita permitiu a expanso sistemtica do gasto estatal,
principalmente em emprego pblico, salrios, aposentadorias e penses.
Foi adotada, desde 2006, uma generosa moratria para trabalhadores e
donas de casa com idade para se aposentar, que no haviam feito
contribuies ao sistema de seguridade social, o que resultou num
aumento de 2,6 milhes de beneficiados.
Proporcionado por maiores arrecadaes, esse aumento de despesas no
ameaou, inicialmente, a obteno de supervits primrios razoveis que,
mesmo tendo comeado a decrescer, mantiveram-se elevados durante
grande parte do perodo. Do mesmo modo, o default e a primeira
reestruturao da dvida, em 2005, reduziram os juros devidos e, portanto,
o componente financeiro do gasto pblico.
A volta situao de normalidade permitiu forte expanso do salrio real,
a partir dos generosos aumentos nominais acertados em convenes
coletivas de trabalho (paritrias). A acomodao de maiores salrios na
gesto financeira das empresas foi possvel graas ao crescimento da
produo e das vendas, e aos significativos ganhos de produtividade
resultantes do maior uso da capacidade instalada.
Enquanto se caracterizava como uma etapa de recuperao dos nveis de
produo, consumo e investimentos pr-crise, o perodo 2003-2006
testemunhou uma fase de modesta entrada lquida de capitais na presena
de um baixo grau de monetizao da economia. Foi graas ao overshooting
da taxa de cmbio que se deu uma significativa acumulao de reservas e a
reoxigenao do sistema financeiro sem maiores presses inflacionrias.
Apesar de ter tido acesso quase nulo ao crdito internacional devido ao
default da dvida, o setor pblico pde se financiar, em boa medida, na
A alquota do Imposto sobre o Valor Agregado (IVA) mantida em 21% h mais de 15
anos; os combustveis so taxados em 66% do seu preo final e, desde 2001, aplicado
um imposto de 0,6% s movimentaes bancrias, existindo, ainda, vrios gravames
provinciais e municipais ao consumo.
6

25

esteira da maior entrada de divisas no pas e de recursos fiscais nos cofres

pblicos, em conexo com as exportaes de soja, petrleo e outras
commodities. Ocorreu, tambm, uma incipiente entrada de investimentos
estrangeiros diretos (IED) em setores estratgicos, como siderurgia,
cimento, agroindstria, frigorficos exportadores, etc., principalmente por
parte de empresas brasileiras.7
Para assegurar a confiana dos agentes econmicos, o prprio Kirchner e o
seu ento Ministro da Economia, Roberto Lavagna (herdado da gesto
Duhalde), encarregavam-se de reafirmar, continuamente, que o modelo se
apoiava no trip virtuoso, baseado nos supervits gmeos -- fiscal e
externo -- e na taxa de cmbio real desvalorizada.
Em sntese, a Argentina atravessou um perodo de expressivo crescimento
do consumo, viabilizado pela absoro da capacidade ociosa e do
desemprego, e realimentado pelo aumento da massa salarial real e dos
pagamentos de aposentadorias e penses. Foi uma etapa de expanso da
arrecadao e do gasto, e de remonetizao do sistema financeiro,
inicialmente sem maiores presses inflacionrias, que somente
comeariam a aparecer por volta de 2005-2006.
2.2.2 Os termos de troca, preos relativos internos e poltica cambial
Fortemente inserida nos mercados mundiais de commodities agrcolas, a
Argentina se beneficiou grandemente da subida dos preos relativos
desses produtos em relao aos bens industriais transacionveis com o
exterior. No caso destes, havia intensa competio advinda dos mercados
asiticos e, tambm, do vizinho Brasil.
Por sua vez, o incremento do consumo pblico e privado, estimulado pelos
aumentos reais de salrios, pressionou o custo e o preo dos servios.
Dessa forma, tambm no caso dos servios os preos relativos se moveram
contra os bens industriais transacionveis internacionalmente, quando
medidos em pesos. Essa modificao nos preos relativos tende a provocar
uma tendncia valorizao da taxa de cmbio8.

Estima-se que empresas brasileiras investiram na Argentina cerca de US$ 7 bilhes,

entre 2002 e 2006. Ver Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
Brasil: www.mdic.gov.br/arquivos/dwnl_1227705966.pdf
8 Para uma discusso detalhada desse ponto, com referncia ao caso brasileiro, ver Raul
Velloso e Paulo Springer de Freitas, Os limites de nosso modelo de crescimento,
apresentado ao Frum Nacional em 13/05/2014.
7

26

Esse movimento no prejudicou de forma significativa o setor industrial

numa primeira fase do modelo pr-consumo, devido, principalmente, a
trs fatores:
a. o fato de os salrios serem baixos inicialmente e haver ganhos de
produtividade;
b. a adoo de uma poltica cambial tendente a manter artificialmente
elevada a taxa de cmbio nominal, ou seja, a impedir que a melhora dos
termos de troca, a entrada de capitais e a tendncia natural
apreciao real da taxa de cmbio acima referida se manifestassem.
Essa poltica cambial permitiu acumular reservas e os pesos emitidos
serviram para suprir a demanda por dinheiro no processo de
remonetizao ps-crise;
c. a gravitao favorvel nas polticas de cmbio dos scios comerciais da
regio, em especial na brasileira. Com efeito, o Brasil manteve durante
esse perodo uma poltica de metas de inflao e flutuao cambial, o
que levou apreciao da sua moeda. O real mais valorizado ajudou a
manter a competitividade da produo industrial argentina, apesar dos
fortes incrementos salariais locais.
Em sntese, nessa primeira etapa do modelo pr-consumo, em razo das
condies iniciais mencionadas, da evoluo favorvel dos termos de troca
e da poltica cambial dos vizinhos, a mudana dos preos relativos a favor
dos produtores de commodities e servios, em contraposio s indstrias
de bens transacionveis, no gerou demasiados custos para o setor
industrial.
2.2.3 A incipiente poltica compensatria para a indstria
Apesar do exposto no segmento anterior, j vinham sendo aplicadas
algumas polticas compensatrias para o setor industrial, que foram sendo
intensificadas, como se ver adiante, nas etapas posteriores do modelo. No
perodo 2003-2006, os instrumentos e efeitos mais relevantes foram os
seguintes:
a. Impostos de exportao e restries quantitativas s exportaes
agroindustriais Uma das heranas da crise de 2002 foi a aplicao
de impostos sobre a exportao (retenes ad valorem de 20 a
30%) de commodities e alguns dos seus subprodutos.

27

Com essas retenes, de um lado o setor pblico apropriou-se de

parte da renda que o setor exportador deveria receber, pela
combinao dos melhores preos internacionais e da poltica
cambial, que, ao impedir a revalorizao do peso, maximizava as
receitas em moeda local dos produtores de commodities
agropecurias.
Do outro, os impostos de exportao amorteciam o aumento dos
preos internos dos alimentos -- em especial, trigo, milho e carne
bovina --, o que gerava mais renda disponvel para o consumo de
outros bens e servios e menores presses salariais.
Posteriormente, para obter esse resultado, as retenes foram
complementadas com restries quantitativas s exportaes
desses produtos, o que permitiu aumentar a oferta interna e
deprimir seus preos.
Em outras palavras, os impostos e cotas de exportao funcionaram
como um subsdio ao consumo de bens industriais9. Tambm
reduziram os custos do trabalho, ao moderar a presso dos
assalariados por maiores rendas para pagar alimentos que, em
outro contexto, teriam encarecido devido ao aumento da demanda
externa. Finalmente, incrementaram as receitas fiscais, que
puderam ser destinadas ao maior gasto pblico corrente. Todos
esses mecanismos contriburam para aumentar a demanda interna
de bens industriais.
b. O congelamento, em pesos, dos preos dos servios pblicos:
transporte, gs e eletricidade10 Essa poltica tambm atuou como
subsdio implcito ao setor industrial; de um lado, por implicar
menores custos de produo para os segmentos intensivos em
energia, comparados com seus competidores latino-americanos; de
outro, porque ao serem congelados os preos da energia e do
transporte pblico -- compensados, inicialmente, com subsdios
estatais relativamente baixos -- a maior renda disponvel dos
Se, por exemplo, o consumidor gasta menos em alimentos cuja demanda relativamente
inelstica, h mais renda disponvel para outros bens, como os eletrodomsticos.
10 As rupturas dos contratos com as empresas concessionrias na sada da conversibilidade e a posterior maxidesvalorizao de 2002 fizeram com que os seus preos e tarifas,
originalmente dolarizados na dcada de 90, fossem pesificados e prontamente
congelados durante muitos anos. Essa deciso foi implementada por meio da Lei de
Emergncia Econmica, cuja vigncia sofreu sucessivas prorrogaes, sendo a ltima
vlida at dezembro de 2015.
9

28

assalariados se voltou, entre outros destinos, maior demanda de

bens de consumo durveis.
Esse foi o cenrio predominante no perodo 2003-2006. No
entanto, medida que se alcanava o pleno emprego, os ganhos de
produtividade acompanhavam cada vez menos os aumentos dos
custos laborais da indstria. Ademais, uma vez aumentado o grau
de monetizao da economia, comearam a ser notadas as presses
inflacionrias da poltica cambial. Ao mesmo tempo, os efeitos da
primeira reestruturao da dvida pblica externa (em 2005) e o
aumento do gasto pblico corrente passaram a pressionar, mais
diretamente, o resultado fiscal. Paralelamente, surgiam, sobre a
produo agropecuria, os primeiros resultados negativos dos
mecanismos para frear a mudana dos preos relativos a seu favor.
Iniciou-se, ento, uma nova etapa do modelo, que coincidiu com a
campanha para as eleies presidenciais de 2007.

2.3 Segunda etapa do modelo: o incio do esgotamento do modelo

impossvel (2007).
2.3.1 A encruzilhada: aceitar a mudana e moder-la, ou remar contra a
corrente
Durante o ano de 2006, comearam a ser percebidos os primeiros efeitos
negativos do modelo de impulso do consumo, tanto na oferta de bens e
servios, sujeita interveno estatal -- em especial, energia e alimentos --,
quanto nas presses inflacionrias derivadas do manejo do gasto pblico,
dos salrios privados e da poltica cambial.
Nesse momento, teria sido aconselhvel aceitar a mudana nos preos
relativos a favor das commodities e seus subprodutos e dos servios e
parar a interveno nos mercados. No plano macroeconmico cabia
adotar, de forma explcita, uma poltica de metas de inflao, cmbio
flutuante e sustentao do supervit fiscal, moderando a forte expanso do
gasto pblico.
No entanto, 2007 era um ano de eleies presidenciais, nas quais o
governo buscava sua continuidade na sucesso de Nstor Kirchner por
Cristina Kirchner. Portanto, longe de abandonar a poltica prvia, procurou

29

aprofund-la mediante uma srie de medidas expansivas, para dar nova

vida ao modelo pr-consumo.
2.3.2 A perda do supervit fiscal e o endividamento com a Venezuela
O ano de 2007 foi o primeiro da era K em que o gasto pblico cresceu a um
ritmo superior ao das receitas tributrias e reduziu-se o supervit fiscal.
Simultaneamente, adotou-se uma poltica de colocao de bnus em
dlares, em conivncia com a administrao Hugo Chavez, na Venezuela,
que usava esses instrumentos de dvida para alimentar seu prprio
mercado de divisas, mediante a venda dos papis argentinos no mercado
secundrio.
Paralelamente, ampliou-se o uso de mecanismos de financiamento do
gasto e inverso pblica, por fora do Oramento Nacional, sendo os
investimentos dirigidos a objetivos claramente eleitorais, pouco
relacionados com as necessidades da economia ou com as carncias
sociais mais prementes. Tambm se intensificou o aumento do emprego e
dos salrios do setor pblico nos nveis nacional, provincial e municipal. A
estratgia de incrementar o gasto corrente e o investimento pblico foi
claramente orientada para ganhar a eleio, ainda que custa da perda do
equilbrio fiscal e do ordenamento macroeconmico.
2.3.3 O controle do ndice de preos e o comeo da fuga de capitais
A taxa de inflao no varejo, que havia sido de 6%, em 2004, aumentou
para quase 11%, durante 2006, e ameaava duplicar em 2007. Nesse
contexto, o Governo, ao invs de adotar uma poltica anti-inflacionria,
decidiu, de um lado, adulterar o ndice de preos ao consumidor (IPC),
usando dados que no correspondiam realidade, e, do outro, controlar
diretamente um conjunto de preos sensveis para o consumo popular. Os
efeitos da adulterao dos ndices puderam ser notados na crescente
divergncia entre as estimativas oficiais e privadas.11
Com a adulterao dos ndices, iniciada em 2007, vrias consultorias privadas
passaram a fazer estimativas de inflao, entre as quais: Fundao FIEL; Estdio Broda ,
Abeceb.com (Dante Sica) , Orlando Ferreres & Asociados, Finsoport, de J. Todesca, Estudio
Miguel Bein, Gabriel Rubinstein & Asociados, B. Aires City, de G. Bevacqua, Ecolatina de M.
Lavagna e Econviews de M. Kiguel. A partir de 2011, como o Secretrio de Comrcio,
Guillermo Moreno, aplicou-lhes fortes multas e iniciou demandas judiciais por
contradizerem os dados oficiais do INDEC, as consultoras pararam de publicar seus
ndices. A partir de ento, deputados nacionais opositores elaboraram um ndice com a
mdia dos clculos privados, que passou a ser conhecido como IPC-Congresso.
11

30

Grfico 3 - Taxas Mensais de Inflao

4,50

Taxa de Inflao (IPC

Oficial)

4,00

Porcentagem

3,50

Taxa de Inflao (IPC

Privado)

3,00
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
0,00

Data

Fonte: Dados do INDEC e IPC-Congreso, estimativas privadas (ver

p de pgina n 11). Elaborao dos autores.
A responsabilidade de implementar esses controles coube ao polmico
Secretrio de Comrcio, Guillermo Moreno, que passou a fiscalizar os
preos de venda das grandes empresas produtoras e das cadeias varejistas
mais importantes, e classificou os produtos da cesta de alimentos entre
populares, mdios e premium, fixando intervalos de aumentos peridicos
para cada um desses segmentos. Tudo isso foi feito sem respaldo em
resoluo escrita.
A falsificao dos ndices de preos foi interpretada pelo mercado como
um sinal chave de que o Governo no estava disposto a modificar sua
poltica econmica para reduzir a inflao e o crescente intervencionismo
nos mercados.
Alm disso, ocorreu, de fato, um default encoberto dos ttulos pblicos
emitidos com clusula de reajuste pela taxa de inflao, j que o IPC
passou a ser deliberadamente subestimado. Esses instrumentos
financeiros
encontravam-se,
principalmente,
em
mos
das

31

administradoras privadas de fundos de penso (AFJP), como consequncia

da troca de ttulos (canje) e da reestruturao da dvida em moeda local. 12
Comeou, ento, o ciclo de forte fuga de capitais e de aumento do prmio
de risco da Argentina (que, no incio de 2007, havia tocado um piso de 227
pontos bsicos, nvel similar ao do Brasil, e que, em anos subsequentes,
chegou a multiplicar-se seis vezes).
No mercado de cmbio, a etapa prvia (2004-2006) havia sido de relativa
tranquilidade, inclusive com momentos de entradas lquidas positivas de
capital. A partir de 2007, ao contrrio, a sada de capitais passou a ser uma
constante, sendo somente dissimulada pela expressiva receita de dlares
comerciais provenientes da exportao de commodities, no contexto
internacional de aumento dos seus preos.
Em outras palavras, a melhora dos termos de troca e o boom de produo
e exportao de soja terminaram financiando a sada de capitais, sem
afetar as reservas internacionais do Banco Central. Estas foram, em parte,
utilizadas para saldar a dvida com o FMI, em um s pagamento em
dinheiro, de quase US$ 10 bilhes, que, na poca, equivaliam a pouco mais
de um tero do total.
Esse foi o primeiro ataque contra a autonomia operacional do BCRA e
representou outro sinal negativo para os investidores: por que se queria
evitar a superviso do FMI? Em pouco tempo veio a resposta: no se
tratava somente de um sinal poltico, mas sim do convencimento de que se
seguiriam polticas heterodoxas, incompatveis com uma superviso prativa da comunidade financeira internacional.
At o final de 2007, e antes da passagem do poder a sua esposa, o
presidente Kirchner decidiu aproveitar o boom da soja para aumentar
ainda mais os impostos exportao desse item. Assim, a expanso das
exportaes do complexo da soja financiou no somente a sada de capitais
mas, tambm, a maior parte do gasto pblico pr-eleitoral, que cresceu
nominalmente nada menos do que 47% em relao ao ano anterior.

Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP): empresas privadas e

pblicas de administrao de fundos de aposentadorias no regime de capitalizao
individual estabelecido pela Lei 24.241 de 1993.
12

32

2.4 Terceira etapa: a resposta do modelo ao aumento do gasto e crise

internacional
2.4.1 A crise com o campo uma tentativa de seguir financiando o
consumo.
O ano de 2007 havia se caracterizado pela perda da maior parte do
supervit primrio. Longe de tentar um ajuste, o Governo continuou
recorrendo ao aumento do imposto exportao de soja e seus derivados
para financiar o gasto. Trs meses depois de iniciar a sua gesto, a
presidente Cristina Kirchner tentou, novamente, subir a aposta. Em maro
de 2008, elevou outra vez o imposto de exportao, agora mediante uma
escala progressiva, a fim de apropriar-se de uma proporo maior das
receitas advindas da mudana dos preos internacionais.
A resposta foi uma verdadeira rebelio fiscal no campo, que se estendeu
por quase seis meses e culminou com uma derrota do Governo, a primeira
de envergadura no Congresso durante a era K, conseguindo derrubar o
aumento adicional dos direitos de exportao.
Imediatamente depois desses eventos locais, teve incio a crise financeira
global com fortes impactos sobre o nvel de atividade, os preos das
commodities, as taxas de cmbio dos pases vizinhos e as contas pblicas.
Ante a inexistncia de um fundo anticclico e, ainda, visando a evitar uma
brusca recesso e continuar financiando a expanso de despesas, o
governo CFK decidiu confiscar os fundos privados de penso acumulados
desde a reforma previdenciria de 1993. Com o apoio quase total do
Congresso foi nacionalizado o sistema nacional de seguridade social e
extinto o regime de capitalizao. Voltou-se, assim, exclusivamente, ao
regime estatal de repartio -- que convive com distintos regimes
provinciais e alguns sistemas especiais de capitalizao de certas caixas
profissionais. Essa estatizao produziu efeitos fiscais importantes:
a. Converteu a dvida pblica em poder do setor privado, que
administrava as AFJPs, em dvida pblica em poder do prprio
Estado por meio da Administrao Nacional da Seguridade
Social (ANSES). Em outras palavras, o confisco reduziu a dvida
pblica e, tambm, os gastos financeiros referentes ao seu
servio.

33

b. Transformou as contribuies mensais dos trabalhadores ao

sistema previdencirio, que antes eram poupana privada, e no
ingressavam nos cofres estatais, em tributos diretos,
arrecadados pelo governo nacional. Paralelamente, a mudana
de regime gerou uma dvida contingente com os futuros
aposentados, no contemplada na contabilidade pblica.
Em resumo, a partir de 2008, reduziu-se automaticamente a dvida pblica
lquida, ainda que tenha subido a contingente, no contabilizada,
expandiu-se a arrecadao e contraiu-se a despesa com juros referente a
essas obrigaes.
verdade que o Estado assumiu, simultaneamente, os pagamentos aos
aposentados que contribuam para o antigo sistema privado de
capitalizao. Porm, o sistema tinha, e continua tendo, muito poucos
aposentados em relao aos trabalhadores ativos que contribuem. Dessa
forma, 2008 fechou com supervit primrio, apesar do aumento anual do
gasto superior a 30%. O confisco incluiu no s a dvida pblica, mas,
tambm, fundos lquidos, depsitos a prazo em bancos e aes de
empresas cotadas na Bolsa.
Os fundos lquidos e os depsitos deram lugar a uma caixa, que foi
empregada como um substituto imperfeito de um banco nacional de
desenvolvimento, para financiar obras pblicas e emprstimos
subsidiados a empresas, a fim de compensar os efeitos da crise global.13
Paralelamente, a transferncia ao Estado das aes de grandes empresas
privadas e bancos permitiu que funcionrios pblicos passassem a exercer
direitos polticos nas diretorias dessas sociedades, como mecanismo
adicional de interveno e presso sobre o setor privado.
Com essas manobras, as turbulncias da crise internacional e, em especial,
seus efeitos deletrios sobre o comrcio com seus principais parceiros,
incluindo o Brasil, puderam ser amortecidos, mas no evitados.
Assim, 2009 foi um ano recessivo, durante o qual o gasto pblico operou
de forma anticclica, fazendo ressurgir o dficit fiscal, sustentado, agora,
Mais adiante, no perodo 2011-2013, o uso dos fundos da ANSES adquiriria maior
dimenso.
13

34

pela ANSES e pelo Banco Central -- nos pagamentos da dvida externa. Nos
anos subsequentes, o dficit passaria a ser financiado cada vez mais com
emisses monetrias e com o uso das reservas internacionais, chegando,
atualmente, a um nvel similar ao do auge da crise de conversibilidade.
Grfico 4 - Resultado Primrio: % PIB
4%

3%

3%

2% 2%

2%

1%

% do PIB

1%

1%
0%

0%
-1%
-2%

-2%

-3%
-4%
-5%
-6%

-3%

-3%

-4%

-3% -3%
-4%

-5%

Anos

Fonte: Dados da Secretaria de Hacienda. (As receitas fiscais so

calculadas excluindo aportes do BCRA e da ANSES ao Tesouro).
Elaborao dos autores.

Ao dispor dessas doses extras de financiamento intra setor pblico, o

governo CFK adotou outras medidas populistas, entre as quais se destaca o
programa Futebol para Todos- FTP. Mediante um decreto presidencial, o
governo passou a pagar Asociacin de Ftbol Argentino - AFA os direitos
de todas as partidas da primeira diviso, para transmisso atravs da
televiso pblica gratuita, dos jogos da primeira diviso, sendo usados
como veculo de propaganda do governo.14

O decreto 221/2009 permitiu ao Estado duplicar o pagamento dos direitos de

transmisso aos endividados clubes profissionais, que eram at ento regulados por um
contrato entre a AFA e a empresa TSC, do grupo Clarin. Nos anos subsequentes, os
aportes estatais ao FPT foram sucessivamente atualizados, sendo estimados em cerca de
US$ 230 milhes, em 2014. Esses recursos incluem a publicidade oficial e os gastos
operativos da produo televisiva.
14

35

A recesso teve, no entanto, efeitos positivos, ao reduzir para menos de

20% a inflao naquele ano e ao permitir uma desvalorizao da taxa real
de cmbio, depois da apreciao do perodo anterior.
Cabe aclarar que a falsificao dos ndices oficiais de inflao
contaminou todas as estatsticas a eles vinculadas, entre as quais a da
evoluo do PIB, j que alguns itens do seu clculo utilizam os preos
oficiais como deflatores. Essa situao fez com que as estatsticas oficiais
no mostrassem a recesso de 2009 -- queda de 2,5% estimada por
consultores privados15-- ainda que registrassem uma forte desacelerao - aumento do PIB de apenas 0,9%, contra uma mdia anual de 8,5% nos
seis anos anteriores.

2.5 O ltimo perodo de expanso consumista: o princpio do fim, 20102011

2.5.1 O Banco Central como caixa do modelo
Retomando o eixo conceitual, pode-se afirmar que, como o Estado
praticamente no dispe de mecanismos para aumentar a poupana
privada interna, o crescimento econmico baseado na expanso do
consumo requer que o acrscimo do investimento, necessrio ao
atendimento da maior demanda interna, seja financiado com poupanas
do setor pblico ou com recursos externos.
A Argentina de 2011 havia perdido o seu supervit fiscal. No tinha acesso
ao crdito externo de maneira fluida a custos razoveis, devido a
pendncias decorrentes da sada do default -- cuja negociao, em 2005,
foi incompleta, obrigando a uma reabertura, no conclusiva, em 2010 -- e
desconfiana gerada pela grosseira manipulao das estatsticas oficiais.
O investimento estrangeiro direto (IED) havia cado substancialmente
devido ruptura dos contratos de concesses, ao intervencionismo estatal,
ao discurso governamental antimercado e s distores de preos
Desde 2008, vrias consultorias econmicas privadas elaboram clculos alternativos
medio oficial do PIB, entre as quais podem ser citadas: FIEL; Estdio Broda,
Abeceb.com (Dante Sica) y Orlando Ferreres & Asociados, e uma equipe conjunta de
pesquisas da Universidades de Buenos Aires- UBA e de Harvard, coordenada pelo
economista Ariel Coremberg. No comeo de 2014, o INDEC revisou para baixo o
crescimento do PIB de 2013, estimando-o em 3%, nmero coerente com os clculos
privados.
15

36

relativos, que j se acentuavam: taxa de cmbio valorizada, altos custos da

mo de obra e preos insustentveis, no longo prazo, de energia (petrleo,
gs e eletricidade), estes, ademais, dependentes de um emaranhado
regulatrio, subsdios estatais crescentes, estmulos demanda e
desestmulos oferta.
Diante do atraso no cmbio e de taxas de juros em pesos fortemente
negativas, as poupanas argentinas dolarizaram-se rapidamente e saram
do sistema ao invs de serem internalizadas. Nesse contexto, o nico
financiamento externo provinha dos dlares comerciais, no qual
predominavam como segmentos superavitrios o complexo da soja e seus
subprodutos e os minerais metlicos (ouro, prata e cobre).
Portanto, ou se interrompia o modelo populista pr-consumo, o que
implicaria modificar preos relativos, gerar poupana pblica interna com
controles fiscais e atrair capitais externos, ou se encontrava alguma caixa
para financiar a inverso e o crescimento.
O candidato eleito foi, novamente, o Banco Central que, de um lado, emitia
pesos para financiar o gasto pblico (com fortes impactos inflacionrios) e,
de outro, fornecia divisas para pagar a dvida externa, as importaes e a
sada de capitais. O uso do Banco Central como caixa do governo passou
a ser intensificado, como pode ser observado no grfico abaixo.

4,50%

Grfico 5 - Banco Central : Financiamento ao

Setor Pblico, em % do PIB

4,20%

4,00%

% PIB

3,50%
3,00%
2,50%

2,20%
1,80%

2,00%

1,50%

1,50%
1,00%
0,50%

0,50%

0,00%
2009

2010

2011

2012

2013

Anos

Fonte: Dados do BCRA. Elaborao dos autores.

37

Nesse esquema, o montante das reservas dependia da relao entre o

resultado em conta corrente do balano de pagamentos e a fuga de
capitais, a qual no parava de aumentar diante do marco j descrito de
taxa de juros real negativa em pesos e da expectativa de uma futura
desvalorizao real do peso.
O resultado dessa combinao foi um cenrio de alta inflao e
significativa sada de capitais. No entanto, a retomada da corrente de altas
no preo das commodities, favorecida pela poltica expansionista do FED, e
a recuperao do comrcio internacional posterior crise financeira
global, somadas ao fluxo de capitais para a regio e valorizao das
moedas dos pases vizinhos, permitiram dissimular os efeitos negativos
das polticas, por algum tempo, ainda que custa de uma desacelerao do
crescimento do PIB -- taxa de 2%, segundo os duvidosos dados oficiais -em 2010.
2.5.2 A campanha eleitoral e a acelerao do consumo e das obras
pblicas.
O ano de 2011 foi o cenrio de uma nova eleio presidencial. O governo
de Cristina Kirchner, que buscava a reeleio, aumentou o descontrole do
gasto pblico que cresceu a um ritmo anual de 39%. Essa expanso incluiu,
como na campanha eleitoral anterior, a alocao discricionria de obras
pblicas nos nveis nacional, provincial e municipal com base em critrios
polticos, em alguns casos sem licitao ou adjudicadas a grupos
empresariais amigos, sem parmetros claros de custos ou de eficcia.
Promoveu-se o aumento do salrio real, tanto no setor pblico como no
privado, e foram expandidos os subsdios sociais (transferncias
monetrias) a desocupados e trabalhadores informais. Ademais, por meio
de medidas regulatrias no sistema financeiro, promoveu-se o
crescimento do crdito para o consumo e dos emprstimos a taxas
subsidiadas para pequenas e mdias empresas e a construo individual
de habitaes. Os fundos para financiar essa nova rodada do modelo
provinham do Banco Central via emisso monetria e uso das reservas -e da ANSES, convertida, como j assinalado, em um minibanco de
desenvolvimento.
O setor industrial, em geral, pde suportar seus elevados custos laborais
graas aos menores custos da energia subsidiada, valorizao do real
brasileiro, s restries competio das importaes, aos crditos
subsidiados fornecidos pela ANSES e s desoneraes tributrias para
38

alguns segmentos, em particular para as montadoras de produtos

eletrnicos na Terra do Fogo. Por sua vez, os aumentos de custos foram
repassados aos preos nos setores de bens e servios que ficaram
margem dos controles oficiais e no oficiais.
O resultado dessas polticas foi um novo salto da inflao -- no admitido
oficialmente --, e uma acelerada queda das reservas internacionais, alm
da valorizao da taxa de cmbio real, j que a cotao oficial do peso no
acompanhou o ritmo dos aumentos de preos.
Implementaram-se, ainda, restries quantitativas s importaes, maior
uso por parte da ANSES dos fundos confiscados s AFJPs e aumento dos
subsdios estatais ao consumo de energia e ao transporte pblico
automotor, ferrovirio, e areo neste caso, circunscrito s Aerolineas
Argentinas, reestatizada em 2008.
O excesso de demanda gerou uma sensao artificial de bem-estar, que se
manifestou em aumentos recordes de venda de veculos, eletrodomsticos
e viagens de turismo ao exterior, aproveitando o dlar oficial ainda barato,
especialmente se comparado cotao do mercado paralelo.
As eleies convalidaram amplamente essa estratgia de impossvel
sustentao: a Presidente logrou a sua reeleio com 54% do total de
votos.

2.6 A acumulao dos efeitos dos maus instrumentos

Nesse ponto, conveniente fazer uma breve reviso dos instrumentos de
poltica econmica que predominaram no perodo analisado, j que o
sucedido nos ltimos dois anos, e o que est acontecendo em 2014, so
consequncia direta de seu uso intensivo e extensivo.
O populismo consumista uma enfermidade por acumulao. Seus
efeitos negativos aparecem depois de um tempo mais ou menos
prolongado. Assim, resulta difcil erradic-la, pois, gera, artificialmente,
uma sensao inicial de prosperidade e, quando as consequncias
negativas aparecem, j tarde para remediar os problemas. Quando
acontecem, so requeridas mudanas drsticas na poltica econmica,
como veremos abaixo.

39

Poltica de gasto pblico financiado com aumento da presso

tributria, incluindo imposto inflacionrio Como j explicado, a
contnua expanso do gasto pblico concentrado principalmente
nas despesas correntes, e a impossibilidade de financi-lo de
maneira genuna, ocasionaram dois efeitos centrais. O primeiro,
de cunho estrutural, foi transferir recursos do setor produtivo ao
pblico, de muito menor produtividade e dedicado principalmente
a aspectos distributivos, ao mesmo tempo que era priorizado o
consumo, em detrimento da poupana , reduzindo a taxa de
crescimento potencial no mdio e longo prazo.
O segundo efeito da expanso da despesa pblica foi gerar uma
presso adicional dos preos relativos a favor do setor de servios.
Em sntese, a expanso do gasto pblico acompanhada de dficit
fiscal financiado com imposto inflacionrio reduz a taxa de
crescimento potencial e acelera a mudana dos preos relativos
contra os bens transacionveis internacionalmente da economia.
Ao final, o crescimento do produto encontra o seu teto na
insuficincia de poupana e na queda da produtividade.
A poltica cambial pr-cclica e como ncora anti-inflacionria
Outro dos instrumentos que conduziram situao atual foi a
poltica cambial adotada ao longo desses anos. Como j destacado,
nos primeiros anos do modelo a poltica de cmbio foi pr-cclica ao
ser utilizada para exagerar os efeitos da melhora dos termos de
troca. Isso implicou maximizar as receitas em pesos, tanto dos
produtores quanto do setor pblico (nesse caso, mediante os
impostos ao comrcio exterior) e, adicionalmente, proteger a
indstria de transformao da competio dos bens importados.

40

Grfico 6 - Taxa de Cmbio Real Multilateral

ndice: Dezembro / 2001 = 100

300

Cesta de Moedas Ponderadas pelo

Comrcio Exterior

250
200
150
100
50

Data

Fonte: Dados do BCRA e estimativas privadas (ver p de pgina N

11). Elaborao dos autores.
Mais adiante, diante das presses inflacionrias geradas por essa poltica
cambial, passou-se a utilizar o dlar como ncora contra a subida de
preos, mediante desvalorizaes inferiores taxa inflacionria. O atraso
cambial resultante foi parcialmente compensado pela valorizao das
moedas da regio, em particular do real brasileiro. Porm, nos perodos
em que essa valorizao foi freada, ressurgiu o problema de baixa
competitividade e, ento, se expandiram os programas compensatrios
para a indstria, via subsdios energia e ao transporte, crdito
subsidiado e restries competio externa, mediante a adoo de
licenas no automticas s importaes e outras travas aduaneiras.
A poltica de impostos e restries exportao, para aumentar a
oferta interna de bens e defender a mesa dos argentinos
Durante toda a era K, o governo controlou indiretamente os preos
dos produtos do setor agropecurio por meio de impostos e
restries quantitativas exportao. O objetivo era evitar que as
mudanas de preos relativos internacionais a favor dos alimentos
se transferissem ao mercado interno, sob o slogan governamental
de defender a mesa dos argentinos. As consequncias nefastas
dessas polticas que, entre outros efeitos negativos, acabaram por
41

encarecer a mesa dos argentinos, so apresentadas em detalhe no

captulo 5.
A poltica de preos do petrleo e gs natural No caso do petrleo
e do gs, o governo congelou os preos aos produtores durante a
maior parte da dcada K, seja de maneira direta, ou mediante
impostos exportao, que impuseram um teto aos preos
domsticos independentemente dos preos internacionais mais
elevados. O resultado dessas medidas, analisado no captulo 3, foi
uma drstica queda na explorao e produo de hidrocarburetos,
que terminou no s com o excedente exportvel, mas, tambm,
com a autossuficincia energtica do pas.
Poltica de subsdios energia eltrica e ao transporte Como
complemento ao exposto no item anterior, o governo decidiu
congelar -- ou autorizar aumentos insuficientes para cobrir os
custos efetivos -- os preos da eletricidade distribuda aos
consumidores
residenciais,
comerciais
e
industriais,
principalmente na Capital Federal e Grande Buenos Aires, onde se
concentram a maioria dos usurios. Aplicou, tambm, a mesma
poltica de congelamento e subsdios estatais s tarifas do
transporte pblico na rea de sua jurisdio (nibus e trens
urbanos), para beneficiar os usurios da populosa rea
metropolitana de Buenos Aires16. Em todos os casos, a diferena
entre custos e tarifas paga com gasto pblico corrente.
O efeito da poltica de subsdios massivos em um contexto de
inflao em alta e aumento de custos (em pesos e dlares) foi o
previsvel: aumento explosivo do gasto pblico. Os subsdios
passaram de 0,5% do PIB, em 2006, para 5%, em 2013, e
provocaram, no caso da eletricidade e do gs natural, um
desequilbrio entre a demanda e a oferta total. O captulo 3 contm
uma exposio detalhada da interveno governamental no setor
de eletricidade.

No incio de 2014, depois de um tardio ajuste de 66%, o preo mnimo da passagem na

rede de nibus da cidade de Buenos Aires equivale a US$ 0,31. Por sua vez, a tarifa mdia
(subsidiada) de eletricidade para consumo familiar de US$ 8,85 por bimestre.
16

42

Grfico 7 - Subsdios Energia e ao Transporte

6,00%
5,00%

% PIB

4,00%
3,00%
2,00%
1,00%
0,00%

Anos

Fonte: Asociacin Argentina de Presupuesto y Administracin

Financiera Pblica (ASAP).
As medidas compensatrias industria competitiva de importaes
Com o correr dos anos, acentuou-se a perda de competitividade
do setor industrial, j que as polticas compensatrias de
desvalorizao cambial forada, subsdios energia e restries
protecionistas s importaes passaram a ser insuficientes para
evit-la. Essa progressiva deteriorao competitiva obedeceu ao
efeito combinado de aumentos do custo do trabalho impulsionados
pelo governo, maior presso tributria (que alcanou o nvel
recorde de 41% do PIB)17, insuficincia de investimentos e
progressiva deteriorao da infraestrutura -- energtica, viria,
ferroviria e de comunicaes. A tudo isso se somou a queda geral
de produtividade e o choque externo que resultou do freio
apreciao do real brasileiro. A anlise das medidas de proteo
indstria exposta no captulo 6.

A presso tributria total equivalente a 41% do PIB resulta de estimativas privadas que
incluem os tributos de todos os entes federados e, ademais, incorpora o chamado
imposto inflacionrio. Vide: Juan Jos Llach, Libro del 49 Coloquio Anual de IDEA
(2013).
17

43

Essa breve reviso dos principais instrumentos de poltica econmica

prevalecentes na Argentina no perodo 2003-2011 ajuda a explicar a
evoluo do modelo, do final de 2011 at o presente. As consequncias
negativas do seu uso manifestam-se, atualmente, em toda sua plenitude,
conquanto j fossem visveis nos meses prvios reeleio da Presidente
Cristina Kirchner em 23 de outubro de 2011. Naquele momento, o governo
teve outra vez, a oportunidade de aproveitar sua alta popularidade,
refletida nos 54% de votos a seu favor, para abandonar o caminho
populista de forma menos traumtica. No obstante, optou pelo rumo
oposto.

2.7 A crise do modelo: 2012-2013

2.7.1 O fim da livre conversibilidade peso-dlar. O controle do cmbio
A intensa fuga de capitais, que atingiu cerca de US$ 21 bilhes, entre
janeiro e outubro de 2011, e o crescente uso das reservas internacionais
para atender a pagamentos da dvida externa e importaes de energia,
reduziram substancialmente o estoque de divisas em poder do BCRA.
Nessa situao, o governo de CFK tinha que escolher entre:
a) desvalorizar o peso, preferencialmente liberando o mercado e
permitindo sua flutuao at atingir outro nvel de equilbrio, que
refletisse as novas condies do setor externo, ou
b) tentar manter fixa a taxa de cmbio, como a ncora cambial, para
evitar uma subida maior da inflao, e racionar a venda de dlares.
Foi eleita a segunda opo, claramente a mais inconsistente e
desaconselhvel, adotando-se um controle cambial, que comeou de
maneira relativamente suave e desembocou em restries crescentes,
como a proibio de compra de moeda estrangeira para entesouramento,
por parte de cidados e empresas, e a restrio, de fato, de remessas de
lucros pelas companhias transnacionais. Dessa forma, o governo ps fim a
um perodo de mais de 20 anos (1990-2011) de liberdade para a compra e
venda de divisas.
Para um pas fortemente dolarizado como a Argentina, onde o dlar a
moeda de referncia, sendo, tambm, utilizado como aplicao financeira
pela maioria dos poupadores, essa medida representou um verdadeiro
44

choque interno. Como era de se esperar, surgiu, imediatamente, um

mercado marginal e informal do dlar e uma distncia crescente entre a
taxa oficial e a paralela (dlar blue). Essa diferena que, no comeo, era de
10%, chegou a atingir 100%, em maio de 2013, e situava-se em cerca de
50%, no incio de 2014.
Contudo, o controle cambial no freou a queda de reservas. Primeiro,
porque ao no se atacar o problema energtico mediante uma modificao
da poltica de tarifas e subsdios, as importaes continuaram crescendo.
Segundo, porque, se de um lado, o controle de cmbio deteve a sada de
capitais pelo mercado formal, do outro, estancou abruptamente a entrada
de dlares financeiros18. Finalmente, como no se corrigiu a forte
expanso do gasto pblico financiado com emisses do BCRA nem se
aumentou a taxa de juros interna para absorver os pesos excedentes, no
final, o excesso de moeda gerou maior demanda por dlares pela via
comercial (mediante superfaturamento/adiantamento de importaes ou,
subfaturamento/demoras na exportao), resultando em perdas de
reservas. Isso levou o governo a aplicar restries seletivas s importaes
no energticas, por meio de um sistema aleatrio de permisses prvias,
o que se traduziu em maior freio atividade industrial.
Em sntese, seguir com o modelo, adotando somente o controle cambial,
agravou o problema da perda de reservas, aumentou a taxa de inflao e
desacelerou o crescimento da economia. Quando se manifestaram
plenamente os efeitos negativos desses dez anos de populismo
consumista, retornou-se ao ponto de partida descrito no comeo destas
pginas: estancamento, alta inflao, diminuio na gerao de empregos,
dficits fiscal e em conta corrente, perda de reservas, hiato cambial e freio
ao aumento do salrio real.

A entrada de capitais surgia, ainda que de forma muito moderada, do endividamento

em dlares dos produtores de exportveis e de algumas provncias receptoras de
royalties de petrleo ou de mineraes, que aproveitavam o entorno global de hiper
liquidez e baixas taxas de juros. Outrossim, as restries remessa de lucros frearam as j
declinantes inverses estrangeiras diretas.
18

45

US$ Milhes

Grfico 8 - Reservas Internacionais Brutas - Banco

Central, em US$ Milhes
55000
50000
45000
40000
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000

Datas

Fonte: Dados do BCRA. Elaborao dos autores.

Essa reverso de resultados econmicos causou impactos polticos: nas

eleies legislativas de meio termo, realizadas em outubro de 2013, a
bancada do governo CFK obteve somente 33% dos votos totais (perdeu,
inclusive na decisiva provncia de Buenos Aires), ainda que os 67%
restantes fossem atomizados entre distintas listas opositoras, peronistas e
no peronistas.

2.8 Concluso: o programa de ajuste em andamento em 2014

No momento de editar-se este trabalho, o governo de Cristina Kirchner
est tentando, ao menos parcialmente, corrigir algumas das distores
mais agudas de sua poltica econmica, com o propsito de chegar com
menos dificuldades ao final do seu mandato, em dezembro de 2015.
Para tanto, encarou um ajuste ortodoxo nas polticas monetria e cambial,
com um salto de desvalorizao (23%), em janeiro de 2014, uma subida na
taxa interna de juros de quase 1500 pontos bsicos (a 30% anual) e uma
forte absoro de pesos excedentes pelo Banco Central. Tambm, est
tratando de moderar os aumentos salariais pblicos e privados para
reduzir o salrio mdio real em dlares. De fato, o salrio mnimo, que, no
46

comeo de 2013, valia 570 dlares, um ano depois correspondia a 450 no

cmbio oficial. Paralelamente, ajustou a tarifa do transporte urbano em
66% e est em vias de implantar um programa de reduo de subsdios
energticos, para moderar a expanso monetria usada para financiar o
dficit pblico pelo BCRA.
No mbito dessas mudanas, que foram anunciadas sequencialmente e no
de forma conjunta, o governo est tentando, tardiamente, melhorar a
imagem externa da Argentina. Em fevereiro, apresentou um novo ndice de
preos mais prximo da realidade, aps sete anos de estatsticas
adulteradas.
Com quase dois anos de demora, chegou a um acordo com a petroleira
espanhola Repsol sobre o pagamento da expropriao da sua maioria
acionria na YPF (US$ 5 bilhes).
Reabriu, tambm, negociaes com o Clube de Paris para reestruturar a
dvida em default h treze anos (que ascende a cerca de US$ 10 bilhes) e
efetuou uma dramtica apresentao diante da Corte Suprema dos
Estados Unidos, para que intervenha e reverta as sentenas judiciais de
pagamento a favor dos credores da dvida que no participaram das
reestruturaes de 2005 e 2010. Todo esse esforo tem como objetivo
obter, eventualmente, algum tipo de financiamento externo que permita
aliviar a presso sobre as reservas e tornar menos custoso o reajuste
interno.
No entanto, para no reconhecer plenamente essa virada ortodoxa,
adotou-se, simultaneamente, outra etapa de controle de preos para uma
cesta de produtos e servios, enquanto se ameaa aprofundar restries
sobre a rentabilidade das empresas e aplicar sanes severas nos casos de
desabastecimento de produtos.
Ao mesmo tempo, foi endurecido o controle de importaes para admitir
(ao menos at que ingressem os dlares da prxima colheita de soja)
somente as impostergveis, de primeira necessidade, ou as que so pagas
com financiamento externo. Assim, a Argentina volta a depender da
entrada de dividas provenientes das exportaes de soja e seus
subprodutos, embora os recursos fiscais advindos dessas vendas externas
j sejam proporcionalmente menos importantes, devido ao explosivo
aumento do gasto pblico e dos subsdios estatais.

47

Em sntese, o esgotamento do modelo pr-consumo levou ao

redirecionamento das polticas cambial, monetria e fiscal, ainda que a
ltima mantenha inconsistncias com as demais. Por ora, as mudanas
recentemente implementadas parecem insuficientes para reverter a
tendncia de estagnao com inflao elevada. Seguramente ocorrero
novas medidas e reverses. O consumismo populista, como no podia
deixar de ser, enfrenta novo fracasso.

48

3. Poltica Energtica: Intervencionista e Dispendiosa

Especialistas de diversas correntes consideram que um dos maiores e

mais dispendiosos fracassos do modelo populista que vem sendo utilizado
na Argentina, desde 2003, aconteceu no setor energtico. O
intervencionismo estatal impulsionou um forte aumento da procura
interna de energia, ao mesmo tempo que desestimulou os investimentos. O
desequilbrio resultante demandar muito tempo e esforo para ser
corrigido.
De forma similar ao que ocorreu com a poltica agropecuria, o setor
pblico apropriou-se de boa parte dos ganhos decorrentes da mudana
dos preos relativos em favor dos produtores de petrleo e gs natural
que teve lugar no incio do novo sculo. Como no outro caso, o mecanismo
utilizado consistiu na imposio de um teto aos preos domsticos
mediante impostos de exportao e controles no mercado de
combustveis, que havia sido desregulado na dcada de 90. Provocou-se,
assim, substancial transferncia de rendas dos produtores aos
consumidores de hidrocarburetos, entre os quais os do setor industrial.
O governo K criou, ademais, uma intrincada rede de subsdios cruzados no
mercado de eletricidade, para possibilitar a conteno artificial de preos
e de tarifas, aproveitando a alta capacidade instalada de gerao e a sobreexpanso da infraestrutura de distribuio herdada da dcada de noventa.
Uma poltica similar foi aplicada s redes de transporte e de distribuio
de gs natural.
Na prtica, foi destrudo o sistema de concesses privadas instrumentado
na dcada anterior, baseado em preos ancorados nos custos e, no caso da
gerao eltrica, em incentivos de mercado para maiores investimentos,
que permitiram incrementar a eficincia das centrais trmicas e
hidreltricas e, consequentemente, reduzir as tarifas reais aos
consumidores.
Os subsdios estatais massivos, para ricos e pobres, estimularam o
consumo residencial de eletricidade e gs natural com tarifas que, apesar
da elevada inflao, permaneceram congeladas em pesos durante quase
doze anos, na populosa regio metropolitana de Buenos Aires, e
propiciaram, inicialmente, uma melhora no poder aquisitivo dos salrios.
Havia uma razo poltica para a sua adoo: a grande concentrao de
49

eleitores nessa rea de 15 milhes de habitantes, que representam quase

40% da populao total do pas.
Outro objetivo da poltica de baratear a eletricidade por meio de subsdios
estatais foi o de reduzir os custos da energia para a indstria, a fim de
melhorar sua competitividade. Dessa maneira, buscou-se compensar
diretamente as empresas pelo aumento progressivo dos custos de mo de
obra, de servios privados, de logstica, de impostos etc., que subiam junto
com a inflao, e dos insumos importados, que ficaram mais caros por
causa da desvalorizao cambial.
Como resultado das tarifas eltricas congeladas ou com reajustes
inferiores aos dos custos, foram diminuindo os recursos para a inverso
privada, impedindo que a expanso da oferta energtica acompanhasse o
crescimento da demanda.
Finalmente, o aumento geomtrico dos subsdios demanda interna e os
pagamentos das importaes de gs e combustveis para cobrir os dficits
de oferta passaram a absorver fundos governamentais crescentes. O
impacto nas contas pblicas se agravou em janeiro de 2014 com a brusca
desvalorizao cambial de 23%, implicando desvalorizao acumulada de
60% em doze meses.
Este captulo mostrar que foram extremamente negativos, no curto e
mdio prazos, para o setor energtico em particular, e para a economia
argentina como um todo, os resultados de polticas que combinaram
elevado grau de intervencionismo governamental, mudanas arbitrrias
de regras e o no reconhecimento de direitos de propriedade nos
contratos. Contriburam, ainda, para esse cenrio a deteriorao das
instituies de controle e a virtual ausncia de planejamento estratgico,
em um marco de investimentos insuficientes e crditos externos restritos.
Com efeito, ante a persistente queda na produo de petrleo e gs
natural, frente a um consumo interno em elevao, a Argentina passou de
exportador a importador lquido de hidrocarburetos, com forte impacto no
balano de pagamentos e nas reservas internacionais.
As inverses em gerao eltrica -- 64% dependente de fontes trmicas -no seguiram o ritmo da crescente procura e obrigaram o governo a
executar obras emergenciais, mediante desenhos atpicos de engenharia
financeira, ou, alternativamente, a instalar centrais mveis de baixa

50

potncia e de alto custo de gerao para cobrir dficits em distintos pontos

do pas.
Os investimentos nas redes de distribuio, especialmente na rea
metropolitana de Buenos Aires, foram reduzidos a um mnimo, ficando
essa regio sem capacidade de atendimento aos picos de consumo do
vero. Algo similar ocorreu com o suprimento do gs natural durante o
inverno, quando o governo foi frequentemente obrigado a interromper o
suprimento s indstrias e s usinas trmicas para evitar cortes aos
consumidores domsticos, apesar das importaes crescentes e onerosas,
que j representam 25% do consumo interno.19

3.1 Petrleo e gs: de supervit a dficit

Como mencionado, ao longo da era K, a produo e as reservas
comprovadas de petrleo e gs natural no pararam de cair devido
poltica intervencionista que desincentivou as atividades de pesquisa e
explorao de hidrocarburetos, ao mesmo tempo que propiciou o
consumo de combustveis lquidos, gs e energia eltrica, por meio de
preos e tarifas congeladas ou reguladas, o que levou criao de
subsdios estatais crescentes.
Segundo estatsticas privadas baseadas em dados oficiais (veja grfico),
em 31 de dezembro de 2013 a produo de petrleo cru havia cado 25,5%
em relao a igual data de 2003, de 43,1 para 32,4 milhes de metros
cbicos anuais, enquanto as reservas comprovadas diminuam 16,5%,
totalizando uma queda de 23,2% em relao ao seu pico histrico, que se
deu em 1999. Por sua vez, a produo de gs natural baixou 17,6%, no
mesmo perodo (de 50.633 a 41.708 bilhes de m3 anuais), enquanto as
reservas despencavam 52%, e seu horizonte de produo, dados os atuais
nveis de consumo, reduziu-se de 14,3 para 7,2 anos.

Segundo o economista Alieto Guadagni, ex- Secretrio de Energia e ex-embaixador no

Brasil, a Argentina passou de uma etapa de energia abundante, barata e exportvel, a
outra de energia cara, escassa, importada e subsidiada, que levar anos para corrigir,
ainda que adote polticas mais racionais.
19

51

55,0

Grfico 9 - Produo Anual de Petrleo e Gs

Natural

50,0
45,0
40,0
35,0
30,0

Petrleo (m3 milhes)

Gs Nat. (m3 trilhes)

Fonte: Instituto Argentino del Petrleo y Gas (IAPG). Elaborao

dos autores.

Como a escassez de oferta interna teve de ser compensada com crescentes

importaes de gs natural e combustveis lquidos, principalmente de
diesel e de leo combustvel, em dez anos a Argentina passou de um
extremo a outro em matria energtica.
Entre 2003 e 2010, o pas reduziu, progressivamente, seu supervit
comercial energtico, que caiu de US$ 6 bilhes a US$ 1,7 bilho anuais.
Desde 2011, passou a apresentar um dficit, que saiu de US$ 2,8 bilhes,
naquele ano, para US$ 6,5 bilhes, em 2013, quando foram gastos US$ 12
bilhes com a importao de gs e combustveis nas propores de 64% e
36%, respectivamente. Em 2013, as importaes de gs natural e natural
liquefeito (GNL) para regaseificar cobriram 27% da demanda interna total,
enquanto as de diesel equivaliam a 20% e representavam metade do
consumo das usinas trmicas.
Essa situao impe srios limites s perspectivas de crescimento
econmico da Argentina. Nos ltimos anos, quanto mais o PIB crescia
impulsionado pelo consumo, mais aumentavam as importaes e
decresciam as exportaes energticas. Esse desequilbrio afetou
negativamente o balano de pagamentos e as reservas internacionais,
obrigando o governo a restringir as importaes no energticas.
52

Paralelamente, a poltica energtica desincentivou investimentos de

magnitude no setor, j que a proliferao de regulamentaes de preos e
de medidas intervencionistas reduziu o horizonte de previsibilidade para
as companhias petroleiras.
O ponto de partida para a poltica de preos controlados deu-se em 2002,
quando, por meio da Lei de Emergncia Econmica, foi aplicado um
imposto de exportao de 20% ao petrleo cru e derivados (neste caso,
com porcentagens mais baixas) a fim de criar um diferencial entre os
preos internos e externos e aumentar as receitas fiscais que se haviam
deteriorado em razo da crise de 2001-2002.
Em 2004, um ano depois de iniciado, o governo Nstor Kirchner aumentou
a alquota desse imposto para 25%, estendendo-o s exportaes de gs
natural e de gs liquefeito de petrleo (GLP), passou a do diesel de 5%
para 10%, e imps 5% para a gasolina. Meses depois, foram aumentadas,
novamente, as alquotas do petrleo, mediante uma escala adicional
progressiva, as quais chegavam a 20%, quando os preos internacionais
atingissem 45 dlares por barril. Como esse nvel foi ultrapassado, o
imposto atingiu, de fato, 45% (25%+20%) e foi aplicado sobre a diferena
entre o preo internacional e o valor de referncia de 42 dlares,
assegurado aos exportadores. Somente em meados de 2013, foi iniciada a
correo desse adicional tributrio, ao elevar-se o valor de referncia a 70
dlares por barril, e determinar-se que o imposto seria aplicado quando os
preos de exportao superassem os 80 dlares por barril.
O argumento governamental era que os preos fixados com limites diretos
para a exportao e indiretos para o mercado interno mantinham a
rentabilidade dos produtores e, ademais, permitiam capturar para o
Estado a renda extraordinria derivada dos aumentos registrados no
mercado internacional, o que possibilitava expandir o gasto pblico e
destinar maiores recursos a medidas redistributivas.
Todavia, essa poltica no levou em considerao a existncia de hipteses
de investimento mais atrativas para as companhias de petrleo que
tinham obtido as reas de concesso para a pesquisa e explorao de
hidrocarburetos durante a dcada de noventa. Essa poltica havia, ainda,
includo a privatizao da estatal YPF, cuja maioria acionria (98%) tinha
sido adquirida em 1998 pela espanhola Repsol, por cerca de US$ 15
bilhes.

53

Os efeitos colaterais do intervencionismo estatal no setor fizeram-se sentir

em vrias frentes:
a) Ao aplicar impostos de exportao para limitar implicitamente os
preos internos, o governo gerou um subsdio aos consumidores e
s empresas demandantes de combustveis e gs, financiado pelos
seus produtores.
b) Essa poltica, complementada at 2008 com virtuais imposies de
preos mximos de venda de combustveis ao pblico, mediante
acordos com o governo ou presses oficiais, provocou uma
deteriorao nos preos relativos, na comparao internacional e
frente ao aumento dos custos internos, que se traduziu em um freio
progressivo s inverses de risco em toda cadeia do petrleo
(pesquisa, explorao, refino e comercializao).
c) Como consequncia, as petroleiras estrangeiras decidiram colocar
venda parte dos seus ativos no segmento downstream -- refino e
comercializao --, que foram adquiridos, posteriormente, por
empresas locais.20
d) A combinao da maior demanda domstica de gs natural,
estimulada por subsdios estatais, do congelamento de preos e dos
impostos s vendas externas provocaram a suspenso unilateral de
contratos de exportao ao Chile, Brasil e Uruguai, ante a obrigao
de os produtores abastecerem primeiro o mercado interno, como
estabeleciam os contratos de concesso.21 Vrias companhias
20 Em 2010, a filial argentina da Petrobras vendeu sua refinaria em San Lorenzo (Santa
F) e a metade dos seus postos de gasolina empresa OIL, de Cristbal Lpez, um
empresrio patagnico muito ligado ao casal Kirchner. Em 2012, a Exxon Mobil transferiu
a sua refinaria de Campana (Provncia de Buenos Aires)e todos os seus postos de
abastecimento (com a marca Esso) Axion Energy, controlada pela Bridas, empresa dos
irmos Carlos e Alejandro Bulgueroni e scia da Pan American Energy, segunda
produtora de petrleo no pas. No entanto, a Petrobras e a Exxon ratificaram sua inteno
de investir na Argentina no desenvolvimento de jazidas no convencionais de
hidrocarburetos.
21 Cabe recordar que, ao final da dcada de 90, houve um forte aumento nos excedentes
de petrleo e gs exportveis devido ao incremento da produo, construo de
gasodutos para abastecer pases limtrofes e ao estancamento do consumo interno
provocado pela recesso e posterior deflao do perodo 1998-2001, antes do colapso do
regime de conversibilidade.

54

estrangeiras fizeram representaes junto ao CIADI, organismo de

arbitragem do Banco Mundial, por considerarem que as mudanas
de preos e condies violavam o direito de propriedade nos
contratos. Adotaram-se resolues, at hoje no acatadas,
obrigando a Argentina a pagar compensaes. Outras empresas
optaram por vender participaes acionrias a firmas locais.22
e) Nos ltimos tempos, foi incrementado o processo de converso de
veculos para o uso de gs natural-GNV, iniciado nos anos 80, poca
de abundncia desses recursos. O motivo foi que a relao de
preos entre a gasolina e o GNV subsidiado ampliou-se de 2 por 1,
em 2003, para 5 por 1, em 2014. Atualmente, usam esse
combustvel cerca de 1,6 milho de veculos, compreendendo
carros particulares, taxis e utilitrios, que representam 15% do
parque automotivo total, dos quais mais de 50% concentram-se na
rea metropolitana de Buenos Aires.23
medida que a produo domstica foi ficando insuficiente para cobrir a
demanda interna, o Estado encarregou-se da importao de volumes
crescentes de gs e combustveis lquidos para abastecer as usinas
termoeltricas e o consumo interno subsidiado, j que as companhias
privadas de petrleo no estavam dispostas a fazer importaes a preos
superiores aos de venda no mercado interno.
As importaes de quase US$ 12 bilhes em 2013 vm crescendo
sistematicamente, em que pese os preos domsticos dos combustveis
lquidos virem sendo ajustados desde 2008, exceo de alguns
congelamentos parciais por perodos curtos. A partir de 2012, houve uma
recuperao mais acentuada, para aproxim-los dos praticados nos pases
vizinhos e, principalmente, melhorar as receitas da YPF, reestatizada em
abril desse ano, mediante a expropriao de 51% das aes da Repsol.24

Em 2008, por exemplo, a espanhola Gas Natural anunciou a venda de 19,6% do seu
capital acionrio ao grupo argentino Chemo por US$ 56 milhes.
23 O consumo desse segmento representa 10% da demanda total de gs natural, frente
aos 51% dos consumidores residenciais e 35% dos grandes usurios (usinas trmicas e
indstrias).
24 A YPF participa, atualmente, com 35% da produo total de petrleo e 25% da de gs
natural. Contribui, no entanto, com 56% do mercado interno de combustveis, devido
sua ampla rede de postos de abastecimento.
22

55

Paralelamente, continuou aumentando o consumo de eletricidade a tarifas

subsidiadas, o que implicou maiores importaes de gs e combustveis
pesados. Apesar dos preos mais elevados, as vendas de combustveis
lquidos seguiram crescendo em face das vendas recordes de veculos
novos quase um milho de unidades em 2013 impulsionadas por
preos mais baratos, decorrentes da valorizao cambial, e por amplos
planos de financiamento em pesos, a taxas de juros reais negativas.
Ao longo da era K, o manejo estatal do setor energtico caracterizou-se por
decises polticas inconsistentes, contraditrias e muitas vezes arbitrrias,
que deterioraram a confiana e a pr-disposio para investir das
empresas privadas do setor. Alguns exemplos permitem ilustrar como foi
afetado o clima de investimentos:
a) Em 2005, Nstor Kirchner conclamou a populao a um boicote
contra a Shell por haver aumentado os preos da gasolina e do
diesel em cerca de 4%. A companhia recorreu justia, tendo
obtido, anos depois, sentena favorvel, por no existir norma
escrita que impedisse a majorao praticada.
b) Em 2008, o governo de CFK forou a entrada na YPF do Grupo
Eskenazi, proprietrio, entre outras empresas, do Banco de Santa
Cruz, da provncia patagnica do mesmo nome, local de residncia
do casal Kirchner. O mecanismo utilizado consistiu em autorizar a
compra de at 25% do capital acionrio da YPF e transferir ao
Grupo o manejo operativo das decises estratgicas da empresa na
Argentina, sendo que os pagamentos seriam realizados com os
lucros da prpria empresa. Esses recursos, repassados Repsol
espanhola, contraram os planos de investimento da YPF, motivo
alegado pelo governo para expropriar a maioria acionria detida
por aquela empresa, ao sancionar a Lei de Soberania sobre os
Hidrocarburetos.25
c) Enquanto os produtores de gs natural recebem atualmente uma
remunerao de 2,7 dlares por milho de BTU (MBTU) na boca
Ley de Soberania Hidrocarburfera, de maio de 2012. O pagamento da indenizao pela
expropriao foi acertado, recentemente, em maro de 2014, mediante acordo
extrajudicial entre o governo argentino e a Repsol, por um montante de US$ 5 bilhes em
ttulos pblicos (em circulao ou a serem emitidos com prazos de at 20 anos a uma taxa
mdia anual de juros de 8,5%), mais uma garantia adicional de US$ 1 bilho para cobrir
eventuais quedas nas suas cotaes de mercado.
25

56

do poo, o governo o importa da Bolvia a 11/12 dlares e paga

16/17 dlares no mercado spot de GNL. O congelamento dos
preos pagos aos produtores locais e as baixas tarifas pagas pelos
consumidores acabou provocando desequilbrio entre a oferta e a
procura do gs, que passou a ser suprida por importaes. Foram
necessrios subsdios crescentes para cobrir a grande diferena
entre os preos externos e as tarifas internas do gs.
d) Somente a partir do final de 2012, o governo se disps a elevar o
preo do gs para 7,5 dlares por MBTU, mas apenas para a
produo adicional das companhias que se comprometessem
expressamente a elevar suas mdias de extrao, mediante novos
investimentos (medida que melhorou as receitas da YPF). No
entanto, se no cumprissem com os aumentos de produo
acordados, as empresas seriam penalizadas com o pagamento da
diferena ao preo mdio de importao.26
Segundo os dados oficiais, somente em 2013, as transferncias de recursos
pblicos para subsidiar as importaes energticas e as tarifas de
eletricidade e gs alcanaram um recorde de US$ 14 bilhes, equivalentes
a cerca de 3% do PIB, proporo prxima ao dficit primrio do setor
pblico.

Se, por exemplo, uma empresa extrai 100m3 de gs e se compromete a efetuar

investimentos para elevar a sua produo a 120m3, pode comercializar os 20m3
adicionais ao maior preo (subsidiado) equivalente a US$ 7,5 por MBTU. Porm, se
conseguir aumentar a produo em somente 5m3 dever compensar o estado pela
diferena no alcanada de 15m3 ao preo internacional de importao, que se encontra,
atualmente, em cerca de US$ 14 por MBTU.

26

57

Grfico 10 - Subsdios Energia, em % do PIB

3,5%

% PIB

3,0%
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Anos

Fonte: Dados da ASAP. Elaborao dos autores.

Em suma, a poltica energtica intervencionista traduziu-se: (a) em forte

declnio das inverses na explorao de hidrocarburetos; (b) na
diminuio das jazidas em produo; (c) na perda da autossuficincia
energtica, que havia sido alcanada nos anos 80.27
Tambm fracassou, na dcada K, a tentativa de canalizar novos
investimentos privados explorao offshore pela empresa Energia
Argentina S.A. (Enarsa), sociedade annima de propriedade estatal criada
por lei ao final de 2004, qual foi outorgada a titularidade de todos os
blocos da plataforma martima no adjudicados at ento.
Ao longo de nove anos de atividades, a Enarsa s conseguiu formar trs
consrcios com petroleiras privadas, cuja atividade no subsolo martimo
no produziu resultados positivos. Assim, concentrou-se em licitar
construes de centrais eltricas e em importar volumes crescentes de
GNL. Em 2012, em meio a suspeitas de corrupo, essa ltima
Um documento elaborado em 2011 por oito ex-secretrios de Energia de distintos
governos estimou que, entre 2002 e 2009, a Argentina descapitalizou-se em mais de US$
100 bilhes pela diminuio do estoque de reservas de petrleo e gs natural aos valores
de reposio daquele ano.

27

58

intermediao foi transferida YPF, por conta e ordem da Enarsa,

financiada com fundos do Tesouro Nacional.28
Aps a sua reestatizao e com uma administrao mais profissional, a
YPF comeou a recuperar a declinante produo das suas jazidas
convencionais de petrleo e gs, mediante a reinverso de seus lucros e a
contnua melhora dos preos de combustveis, ademais de um limitado
acesso ao financiamento externo.
No entanto, o mesmo no ocorreu com as operadoras privadas, que
concentram 65% da produo de petrleo e quase 75% da extrao de gs,
as quais, salvo notveis excees, limitaram suas inverses ao mnimo, nos
ltimos anos. Esse comportamento deveu-se ao desincentivo produzido
pelas fortes regulamentaes e pela imprevisibilidade da poltica
econmica, sujeita a controles cambiais, aumentos de custos em dlares,
proibio de remessa de lucros e restries importao de insumos e
equipamentos.29
Num prazo mais longo, as maiores expectativas esto voltadas para a
pesquisa e explorao no convencional de hidrocarburetos,
especialmente na formao geolgica de Vaca Muerta, considerada pela
Agncia de Energia dos EUA como a segunda maior reserva mundial de
shale gas e a quarta de shale oil.
A partir do recente acordo com a Repsol, que deixou sem efeito demandas
judiciais cruzadas entre ambas as companhias, a YPF ficou com o caminho
livre para associar-se a empresas nacionais e estrangeiras e melhorar seu
acesso ao financiamento, podendo, assim, intensificar a atividade
exploratria em Vaca Muerta. Entretanto, estima-se que, inicialmente, o
fluxo de novos investimentos privados ser limitado, pelo menos enquanto
no sejam levadas a cabo as mudanas de fundo nas polticas energticas e
macroeconmicas, que so necessrias para atrair as inverses
multimilionrias requeridas para a quantificao das reservas e o
desenvolvimento das novas jazidas.
Em 2013, a YPF assumiu o controle acionrio da Metrogas, distribuidora monopolista
na Capital Federal, onde detinha, anteriormente, uma participao minoritria. Essa
empresa estava a ponto de falir e no produzia receitas suficientes para pagar as suas
compras de gs natural.
29 No incio de 2014, a petroleira Americana Apache vendeu a totalidade de suas
operaes na Argentina YPF, que incluam 35 reas sob concesso, em trs provncias
patagnicas por US$ 800 milhes. Abandonou, assim, as suas operaes no pas, como
havia feito anteriormente a firma Pioneer, que havia comprado esses ativos em 2006.
28

59

3.2 Energia eltrica: reestatizao encoberta

Tambm no setor de energia eltrica, as polticas intervencionistas e
populistas geraram distores crescentes ao ampliarem o fosso entre os
custos da cadeia gerao-transporte-distribuio e as tarifas reguladas ou
congeladas, que requeriam doses crescentes de subsdios pblicos.
Clculos privados estimam que, ao final de 2013, as tarifas recebidas pelas
distribuidoras de eletricidade na regio metropolitana de Buenos Aires
cobriam apenas a tera parte dos seus custos de operao.
Como no caso do petrleo, a origem dessa distoro remonta grave crise
de 2001-2002, precipitada pelo fim do regime de conversibilidade, que
provocou a ruptura de todos os contratos do sistema privatizado de
concesses na cadeia eltrica, o mesmo que aconteceu nas de transporte e
distribuio de gs.
Naquela poca, o governo de Eduardo Duhalde decidiu congelar as tarifas
em pesos, para evitar os aumentos derivados de clusulas contratuais, que
estabeleciam ajustes peridicos em razo de mudanas na taxa de cambio
oficial -- que havia aumentado mais de 250%, entre 2002 e 2003. Em
seguida, o governo Kirchner prolongou o congelamento em troca da
promessa de uma renegociao integral dos contratos, que nunca chegou a
se concretizar, exceo de alguns ajustes seletivos e parciais.
Devido s novas condies econmicas, ao invs de proceder a essa
renegociao, estabeleceu-se uma virtual reestatizao encoberta do setor,
em que o Estado direcionou inverses privadas e adotou medidas, tais
como: subsdios gerao, para manter os preos fixos apesar dos maiores
custos dos hidrocarburetos, tarifas congeladas ou fixadas muito abaixo dos
custos de distribuio, subsdios indiscriminados aos consumidores
residenciais para aumentar o poder aquisitivo dos salrios e
aposentadorias e subsdios parciais aos usurios industriais para melhorar
a sua competitividade.
Como se poderia prever, num contexto de forte crescimento econmico
essa poltica provocou aumento continuado do consumo de eletricidade. J
no perodo 2003-2007, foi esgotada boa parte do excedente da capacidade
instalada de gerao, transmisso e distribuio, que muito havia sido
ampliada aps as privatizaes dos anos 90.30
Com exceo da recesso de 2009, provocada pela crise global, a demanda interna de
energia continuou aumentando, ainda que a taxas inferiores s do crescimento do PIB.
30

60

A partir de 2007-2008, a oferta de gerao passou a perseguir o

crescimento da demanda em decorrncia do efeito negativo das
intervenes estatais, ocorridas nos quatro anos anteriores, sobre o
investimento privado no setor da eletricidade. Ademais, a ampliao da
capacidade da hidreltrica binacional de Yacyret demorou mais do que o
previsto.
Para colocar essa situao em perspectiva, vale mencionar um estudo
privado, segundo o qual o aumento da capacidade instalada de gerao
eltrica passou para somente 9,2%, em 2002-2007, depois de ter sido de
68,4%, no perodo 1992-2001, recuperando-se para 28,6%, em 20082013. Por sua vez, a margem de reserva do sistema reduziu-se de uma
mdia de 21% para 14,6% e, finalmente, 3,5%, respectivamente, nos
perodos mencionados, atingindo, ao final, - 0,5%, em 2013.31
De acordo com dados oficiais, a capacidade instalada de gerao passou de
23.000 MW, em 2003, para 31.400 MW, em 2013, com um aumento
acumulado de 36,5%. Contudo, o uso intensivo do parque de gerao
trmica para atender a crescente procura fez com que sua manuteno se
deteriorasse, ocasionando aumento do nmero de falhas, perdas de
potncia de mquinas e sada de servio dos equipamentos obsoletos, com
o que a capacidade efetivamente disponvel foi reduzida, em mdia, a
23.000 MW nos ltimos cinco anos.
O sistema passou, ento, a dispor de diminuta margem de reserva para
cobrir imprevistos tcnicos e atender a picos excepcionais de demanda,
como os que ocorreram durante a intensa onda de calor do vero de 20132014. Em dezembro de 2013, o consumo nacional de eletricidade atingiu
recorde histrico de 23.800 MW.

Alguns analistas privados usam esse indicador como forma de demonstrar a sobreestimativa do PIB oficial, que resultou da subestimativa das variaes anuais dos preos
utilizados como deflatores.
31 Francisco Mezzadri, com base nos dados da Cammesa, empresa atacadista operadora
do sistema eltrico, outubro de 2013.

61

Megawatts

30000
25000
20000
15000
10000
5000
0

70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
-10,0

Porcentagem

35000

Grfico 11 - Eletricidade: Evoluo da

Capacidade Instalada e Disponvel

Anos
Margem de reserva

Capacidade Disponvel

Capacidade Instalada

Mxima Demanda Pico

Fonte: Estdio Francisco A. Medrani & A sociados.

Paralelamente, a premncia em suprir o crescimento do consumo de

eletricidade, impulsionado pelas prprias polticas oficiais, fez com que o
governo privilegiasse o uso de usinas trmicas, apesar da necessidade de
importar gs e combustveis em volumes crescentes.32 Em 2013, a gerao
trmica representava 64,3% da capacidade instalada, comparada a 31,1%
da hidroeletricidade, 4,4% da energia nuclear e 0,3% de energias
alternativas renovveis, principalmente de fontes elicas.
3.2.1 Malabarismos para financiar novos investimentos
A urgncia para recuperar o tempo perdido nos investimentos em
infraestrutura levou o governo K a recorrer a mecanismos inusitados para
financiar a construo de novas centrais, em razo da restrio crnica ao
crdito externo de longo prazo, mesmo de organismos multilaterais, como
o Banco Mundial, ou de bancos oficiais estrangeiros de fomento, por causa
do default da Argentina com o Clube de Paris.
Alguns dos mecanismos de financiamento utilizados so detalhados a
seguir:
O prazo de construo e incio de operao de centrais termoeltricas muito inferior
ao das hidreltricas.
32

62

a) Em 2006, o Ministrio de Planejamento criou um fundo

extraoramentrio, mediante o qual as principais empresas
geradoras aceitaram capitalizar crditos com a Cammesa
operadora do mercado eltrico atacadista, administrada pelo
governo33 por compensaes devidas ao diferencial entre o custo
de gerao e o preo pago. Assim, essa dvida pblica transformouse nos investimentos para construir duas centrais de ciclo
combinado (num total de 1.600 MW) na margem do Rio Paran. As
geradoras privadas constituram, com essa finalidade, uma
empresa ad hoc que, desde 2008, se encarregou de operar ambas as
centrais. Para abastec-las de gs, o governo necessitou, ainda,
instalar uma planta flutuante de regaseificao de GNL importado,
j que a oferta domstica demonstrou-se insuficiente. O mesmo
esquema financeiro foi repetido em uma terceira central similar, de
800 MW, que est sendo instalada na mesma zona, qual,
posteriormente, ser adicionada uma quarta.
b) Com recursos da ANSES, organismo estatal que administra o
sistema de aposentadorias, esto sendo financiadas mais duas
centrais trmicas de ciclo combinado, assim como a central nuclear
de Atucha II (745 MW), cuja entrada em servio est atrasada em
mais de dois anos.
c) O governo nacional adjudicou, em 2013, a construo de duas
usinas hidreltricas na Provncia de Santa Cruz (1.750 MW, no
total) aps uma questionada licitao cuja condio excludente foi a
de que os grupos ofertantes assegurassem financiamento externo
para 85% do investimento total (cerca de US$ 4,5 bilhes), cujo
pagamento teria o aval do Estado.34
d) A empresa estatal Enarsa adotou como estratgia de curto prazo
para cobrir dficits pontuais de oferta um Programa de Energia
Distribuda, que prev a instalao, com recursos pblicos, em
localidades distribudas por 18 provncias, de cerca de 70 unidades
trmicas mveis de baixa potncia (de 4 a 40 MW), cujo custo de
Cammesa Compaia Administradora del Mercado Mayorista Elctrico S.A.
Aps a anulao da primeira licitao, em 2011, as usinas Nstor Kirchner e Jorge
Cepernic foram adjudicadas, em meados de 2013, ao grupo Electroingeniera, associado
empresa estatal chinesa Gezhouba, que far o financiamento. Calcula-se que essas
centrais poderiam entrar em operao em 2020. Estima-se que, durante os prximos seis
anos, no ocorrer nenhum novo aporte de hidroeletricidade ao parque de gerao.
33
34

63

gerao por quilowatt/hora cinco vezes superior ao da energia

produzida pelas centrais de ciclo combinado.
Durante a era K, o governo destinou montantes crescentes de fundos
pblicos ao setor de gerao eltrica. Esses recursos foram utilizados tanto
para importar volumes cada vez maiores de gs natural e de combustveis
pesados, pela Enarsa, como para compensar, com subsdios, as diferenas,
cobertas pela Cammesa, entre os preos regulados dos distintos
segmentos da demanda e os custos em alta da oferta, mediante
emprstimos do Tesouro, que foram sistematicamente perdoados.35
3.2.2 Distribuidoras beira da falncia na rea metropolitana de Buenos
Aires
A distribuio outro segmento crtico na cadeia eltrica, especialmente
na rea metropolitana de Buenos Aires, onde, devido aos crescentes
subsdios, os consumidores pagam, h anos, as mesmas tarifas nominais,
apesar da inflao anual de dois dgitos.
Por exemplo, uma fatura tpica, na Capital Federal, por um consumo
bimestral de 496 kwh equivale a apenas 9 dlares, taxa de cmbio oficial,
e recebe um subsdio de 120% -- ou seja, de 20 dlares --, pago pelo
Tesouro Nacional.36
Essa poltica criou uma diferenciao a favor da rea metropolitana em
relao ao interior do pas. Na maioria das provncias, os governos locais
permitiram ajustes peridicos, acompanhando a expanso dos custos das
distribuidoras pblicas e privadas, propiciando ainda o aumento das suas
arrecadaes por meio dos impostos eletricidade. Em consequncia, suas
tarifas superam entre cinco e seis vezes as praticadas na Capital Federal e
na grande Buenos Aires. Pelo mesmo consumo citado no pargrafo
anterior, os usurios de Santa F e Crdoba pagam o equivalente a 52 e 56
dlares, respectivamente.

Vale mencionar que dos 81 bilhes de pesos correntes usados para subsidiar a
eletricidade em 2013, cerca de 34 bilhes foram canalizados pela Cammesa e 31 bilhes
pela Enarsa. Desde 2009, ocorreram cinco perdes parciais de emprstimos Cammesa,
num total acumulado de 81,5 bilhes de pesos, em valores correntes.
35

36

Informaes referentes a maro de 2014.

64

Para entender essas diferenas deve-se ter em conta que, no comeo da

dcada de 90, ao ser privatizada a empresa estatal Segba (Servicios
Elctricos del Gran Buenos Aires), seus servios foram divididos entre
duas grandes distribuidoras (Edenor e Edesur) regulamentadas por um
ente nacional (ENRE), e mais uma terceira firma (Edelap) que cobre La
Plata (capital da Provncia de Buenos Aires) e seus arredores.
Em outras provncias tambm ocorreram privatizaes, mas a
regulamentao permaneceu a cargo de organismos locais, com poder
decisrio sobre o reajuste de tarifas. Algumas mais populosas, como
Crdoba e Santa F, mantiveram suas empresas distribuidoras na rbita
estatal.
O virtual congelamento tarifrio afetou seriamente a capacidade das
empresas distribuidoras metropolitanas (Edenor, Edesur e Edelap) de
realizar investimentos em manuteno e ampliao das redes, que haviam
sido melhoradas aps a privatizao. Somente em 2007, o governo
autorizou um ajuste parcial, da ordem de 15%, para os consumidores
industriais e comerciais, porm distribudo em 55 meses para atenuar seu
efeito sobre os custos, sendo aplicado aos grandes consumidores
residenciais somente um ano mais tarde.
Na segunda metade da dcada passada, ocorreram, tambm, mudanas
nas composies acionrias das trs distribuidoras com a retirada de
empresas estrangeiras e a entrada de empresrios locais.37 As empresas
que saram do pas tambm argumentaram perante o CIADI que o
congelamento tarifrio afetou o seu direito contratual de propriedade e
implicou estatizao encoberta da prestao do servio. Elas obtiveram
decises favorveis que ainda no foram acatadas pelo governo.
O forte crescimento do PIB durante boa parte da era K, o boom da
construo privada em novos edifcios inteligentes, de alto consumo
eltrico, e o recorde de vendas de aparelhos de ar condicionado (mais de 9
milhes de unidades desde 2003) levaram a um crescimento acima do
normal da demanda na regio metropolitana de Buenos Aires.

Em 2005, a Electricit de France (EdF) vendeu a sua maioria acionria na Edenor ao

grupo Dolphin, de propriedade do argentino Marcelo Mindlin, que se encarregou de
reestruturar a dvida da companhia. Ocorreram vrias mudanas acionrias na Edesur,
que controlada, atualmente, pelo grupo italiano Enel. A Edelap passou a ser controlada
pelo empresrio Alejandro Mac farlane (ex- presidente da Edenor) e regulamentada pelo
governo da Provncia de Buenos Aires.
37

65

Sem melhoras na infraestrutura de distribuio, a qualidade dos servios

prestados foi-se deteriorando progressivamente. Prova disso que,
segundo dados do Ente Nacional de Regulacin Elctrica (ENRE), as
reclamaes por cortes de energia aumentaram de 2.850 casos, em 2002,
para 109.200, em 2011, e teriam, ainda, duplicado no ano seguinte, de
acordo com um informe privado.38
Outra questo crtica que devido ao desequilbrio entre receitas e custos,
a Edesur e a Edenor apresentaram prejuzos nos seus balanos, em 2011,
da ordem de US$ 100 milhes cada, resultado que praticamente duplicou,
em 2012. Essa situao levou a que, pela primeira vez desde a privatizao
do servio, as duas empresas deixassem de pagar parte da energia
comprada Cammesa, o que elevou o dficit dessa estatal.
Paralelamente, a publicao especializada Carta Energtica estima que,
como consequncia do prolongado congelamento tarifrio, cada uma das
principais distribuidoras eltricas da rea metropolitana acumule, nos
ltimos tempos, um atraso de investimentos da ordem de US$ 200
milhes, por ano, em relao ao que teria sido necessrio para que a
expanso das redes pudesse acompanhar o crescimento da demanda.
Ao final de 2012, o governo reconheceu, implicitamente, essa carncia de
inverses, ao criar um encargo fixo nas faturas destinado ao Fondo para
Obras de Consolidacin y Expansin de Distribuicin Elctrica - Focede
prevendo arrecadar US$ 250 milhes. Um ano depois, devido aos grandes
apages do vero de 2013-2014, atribudos onda de calor, o governo
ameaou publicamente as distribuidoras com a possibilidade de
reestatizao por descumprimento dos contratos de concesso. No
entanto, semanas mais tarde, anunciou que seriam duplicados os recursos
do Focede para os prximos anos.39 Dessa maneira, avanou outro passo
na poltica de estatizao encoberta do sistema, j que as obras previstas
consistiro de investimentos pblicos com operao privada.
Durante a era K, o congelamento dos preos de eletricidade e gs e os
expressivos subsdios estatais, que incluram, tambm, o transporte
pblico, foram usados como ncora para evitar que a inflao subisse
ainda mais e deteriorasse o salrio real e o consumo. Entretanto, esse
mecanismo traz implcitos dois impactos macroeconmicos: ao aumentar
o dficit fiscal e as emisses monetrias para financi-lo, gera presses
38Carta
39

Energetica, do escritrio Montamat & Asociados, maro de 2014.

At agora no foi explicado como sero ampliados os recursos do Focede.

66

inflacionrias; ao deteriorar a balana comercial e o estoque de reservas

internacionais, produz maiores presses cambiais.
Em outras palavras, o BCRA emite pesos, que so transferidos ao governo
sob vrias rubricas contbeis, o qual, por sua vez, os repassa s empresas
geradoras de energia, usando a Cammesa como intermediria, para que
esta cubra a diferena entre o custo de gerao e o preo pago pelas
empresas distribuidoras para comprar a energia e vend-la ao pblico.
Como as receitas das tarifas cobradas pelas distribuidoras so
insuficientes para pagar insumos, salrios, gastos de manuteno e
expanso da rede, o Estado prov outra parte mediante o crdito que a
Cammesa outorga s distribuidoras ao no lhes cobrar pela eletricidade
que vende.
De forma similar, como no foram reconhecidos os preos verdadeiros
dos produtores de gs e combustveis, o que desencorajou a oferta e
estimulou o desperdcio de energia, a produo domstica tornou-se
insuficiente, sendo a diferena coberta pelo Estado por meio de
importaes. Como essas so feitas em dlar, o BCRA, por sua vez, vende
ao governo as divisas para pag-las, usando a Enarsa como intermediria.
Depois das correes cambiais do comeo de 2014, o custo fiscal em pesos
das importaes de gs e combustveis elevou-se substancialmente, da
mesma forma que os subsdios. Por isso, o governo antecipou sua deciso
de diminu-los nos prximos meses e de reequilibrar as tarifas entre a rea
metropolitana de Buenos Aires e o restante do pas. Determinou reduo
de 20% a 80% (de acordo com o nvel de consumo) nos subsdios s
tarifas residenciais e comerciais de gs natural (e gua potvel), a partir de
abril de 2014. O setor industrial foi excludo para no agravar a
deteriorao de sua competitividade.
Permanece a incgnita sobre o alcance do ajuste, ainda pendente, nas
tarifas de eletricidade, medida que, por seu indubitvel custo poltico e
social, os governos K sempre demonstraram resistncia em adotar. A
ampla diferena entre o forte aumento do gs natural residencial, superior
a 200%, e o seu diminuto impacto fiscal, inferior a 10% do total de
subsdios energia, confirma uma antiga lio emprica: fcil adotar
esquemas de tarifas polticas, mas resulta muito difcil e oneroso
abandon-los.

67

3.3 Concluso
A evoluo do setor de energia, nos ltimos anos, mostra os maus
resultados de polticas econmicas que procuram isolar o mercado
domstico do internacional e desconsideram as mudanas nos preos
relativos e nas tendncias estruturais da economia.
Com efeito, o modelo adotado prejudicou a expanso da oferta de energia
em um sentido amplo. Quando o Estado tentou apropriar-se da renda do
petrleo e gs e transferi-la aos consumidores, provocou queda no
investimento em pesquisa e explorao e diminuio da produo. Alm
disso, gerou excesso de demanda e desperdcio, m alocao de recursos,
perda da autossuficincia e dficit externo crescente.
No caso da eletricidade e do gs residencial, o governo tentou aproveitar o
excesso de investimentos da dcada de 90 e a ruptura dos contratos de
concesso ocorrida na sada da conversibilidade, para estabelecer um
processo de reestatizao de fato, com congelamento de tarifas.
As j baixas inverses foram aplicadas de forma discricionria, segundo
convenincias polticas e orientadas pelo capitalismo de amigos40. O
resultado foi a deteriorao crescente dos servios, com cortes de
eletricidade no vero e de gs no inverno. No se levou a cabo a expanso
necessria da infraestrutura energtica e passou a haver uma grande
disperso regional nos preos e na qualidade dos servios prestados.
As polticas intervencionistas aplicadas ao setor energtico produziram
resultados desastrosos e acentuaram os principais desequilbrios
econmicos da Argentina, que se manifestam, atualmente, no dficit fiscal
turbinado pela elevada incidncia de subsdios no gasto pblico.
Ocasionaram, tambm, desequilbrio no balano de pagamentos com o
exterior, impulsionado pela importao de gs e combustveis, e
distores dos preos relativos da energia, resultantes do atraso
acumulado nas tarifas.

Essa expresso foi cunhada em 2005, pelo ento Ministro da Economia, Roberto
Lavagna, para alertar que nas licitaes de obras pblicas existia um mecanismo para
beneficiar um grupo oligopolista de construtoras prximas ao governo que eram
escolhidas, apesar de apresentarem propostas com sobrepreos. Lavagna foi afastado do
cargo no fim do ano.
40

68

A reverso dessas polticas equivocadas dever levar muito tempo e

demandar vultosos investimentos, assim como a reconstruo de um
ambiente institucional que propicie segurana e previsibilidade para o
setor energtico.

69

4. Transportes e Comunicaes Polticas Errticas

Na rea de transportes e comunicaes, a Argentina est sofrendo a

mesma sndrome de pessoas adultas que, depois de crescerem e
engordarem, pretendem continuar usando as mesmas roupas da
juventude, j desgastadas e com tamanho diminuto.
Com o correr dos anos, a infraestrutura logstica ficou pequena,
insuficiente e, portanto, menos eficiente. O forte crescimento econmico
de boa parte do perodo K no foi acompanhado pela expanso dos eixos
troncais e pela construo de autopistas, de rodovias de contorno das
grandes cidades e de centros multimodais de distribuio. Assim, no foi
possvel aumentar a produtividade do setor e dos produtores que utilizam
seus servios.
Tambm, nesse caso, o modelo de impulso do consumo gerou resultados
contraproducentes. De um lado, ao concentrar o gasto pblico em
despesas correntes e subsdios, e ao distorcer tarifas de pedgio, subtraiu
recursos dos investimentos estatais e privados. Do outro, o manejo poltico
dos gastos do governo, tanto na rea setorial quanto na regional, resultou
em falta de prioridades nos investimentos e no aumento de custos. Por
fim, a prolongada aliana poltica entre Nstor Kirchner e o sindicato dos
caminhoneiros tambm teve efeitos negativos na rede de transportes e
nos custos logsticos, pelas vantagens concedidas aos operadores
rodovirios.
Tal como no caso da energia, as polticas para o transporte e as
comunicaes inibiram o crescimento do PIB e pioraram a qualidade de
vida da populao.
Durante a era K, o crnico retrocesso das ferrovias no movimento de
cargas a granel foi levemente recuperado, em termos absolutos, em
contraposio ao pfio resultado do processo de privatizao dos anos 90.
Ao mesmo tempo, continuou avanando significativamente a alternativa
de maior custo, ou seja, o uso massivo de caminhes para o transporte
interurbano de cargas, em resposta ao aumento da produo industrial e
agrcola.
At 2012, essa modalidade foi fomentada mediante subsdios estatais aos
custos laborais das transportadoras, renovao de frotas obsoletas, aos
preos de combustveis e s tarifas de pedgio em rodovias nacionais, cuja
71

manuteno e ampliao havia sido concessionada ao setor privado

durante a dcada de noventa.
A falta de manuteno e o aumento do trfego de caminhes ocasionaram
uma deteriorao progressiva da rede viria no concessionada, que, nos
ltimos anos, teve investimentos pouco eficientes na esfera nacional, e
muito baixos na provincial.
No setor porturio, foi sendo progressivamente dilapidada a significativa
melhora da infraestrutura alcanada na dcada de 90. Esse progresso
havia permitido baixar custos operacionais e ampliar a capacidade de
embarque de volumes crescentes de soja, cereais e derivados, mediante a
concesso da maioria dos terminais existentes e a construo de mais de
30 portos comerciais privados, principalmente por parte de empresas
exportadoras.
Esses avanos foram recentemente debilitados por vrios fatores
estruturais, entre os quais vale mencionar a insuficincia das redes de
acesso aos portos, problemas de dragagem, excesso de regulamentao,
escassa coordenao pblico-privada etc. Estudos especializados preveem
que, caso seja eliminado o intervencionismo que atualmente limita a
produo agrcola e agroindustrial, a capacidade de transporte e
embarque enfrentar estrangulamento em toda a cadeia de valor.41
Outra caracterstica das atuais polticas de infraestrutura fsica e de
servios tem sido o seu elevado grau de discricionariedade e
heterogeneidade. Na era K, foi revertida boa parte do processo de
privatizaes, com acertos e erros do perodo anterior.
Na maioria dos casos, desmontaram-se os esquemas contratuais originais,
a partir da promulgao da Lei de Emergncia Econmica, de 2002,
ainda vigente. As diferentes normas, posteriormente adotadas, foram, com
o tempo, sendo modificadas.
Ocorreu, tambm, uma estatizao encoberta de concesses de servios de
infraestrutura e as poucas licitaes de novas obras basearam-se no
capitalismo de amigos. Finalmente, foi desvirtuado o papel dos
organismos pblicos de regulamentao que, esvaziados do ponto de vista
tcnico e profissional, passaram a ser administrados por funcionrios

Lpez, G. (2012). El transporte de granos en la Argentina. Principal limitante para el

crecimiento del sector. Fundacin Producir Conservando.
41

72

ligados ao esquema poltico vigente. Ou seja, repetiu-se o que estava

acontecendo no setor energtico.
Em termos conceituais, interrompeu-se a distribuio de riscos e
benefcios do sistema de associao pblico-privada dos contratos de
concesso, tornando o concessionrio privado um mero administrador por
ordem e conta do Estado, sem que houvesse uma estatizao explcita.
Os investimentos passaram a ser determinados e financiados pelo
governo, enquanto a operao continuava a cargo do concessionrio, com
a sua rentabilidade limitada pelo controle de preos, adotando-se
negociaes discricionrias para os gastos de manuteno impostergveis.
Dessa maneira, o concessionrio foi liberado, na prtica, dos riscos
originalmente associados concesso, ao perder o controle direto das
decises de investimento e manuteno, ainda que fosse mantido o
guarda-chuvas de suas responsabilidades legais.

4.1 Concesses virias: outra reestatizao encoberta

As concesses privadas dos corredores virios foram um caso evidente
de reestatizao encoberta, j que os investimentos para melhorar e
ampliar a capacidade das principais rodovias nacionais deixaram de ser
financiados por meio do pagamento de pedgio, quando ficaram sem efeito
os contratos pr-existentes.
Ao final da dcada dos 90, o mecanismo de ajuste de tarifas j havia sido
reformulado e alguns pedgios vinham sendo subsidiados pelo Estado,
antes mesmo que a maxidesvalorizao do peso, em 2002, destrusse o
equilbrio econmico-financeiro dos contratos.
Em 2003, o governo Kirchner relicitou e reagrupou em uma dezena, 17
dos 18 corredores virios nacionais, alm de reduzir o prazo das
concesses para cinco anos e limitar o seu alcance s tarefas rotineiras de
conservao.42 Foram, tambm, centralizados no governo, pelo rgo
regulador (Occovi), os recursos da arrecadao diria de pedgios,
mediante caixa nica, da qual passou a ser retirado, mensalmente, o
pagamento aos concessionrios dos gastos operacionais e da margem de
lucro.
Em anos posteriores, aps a renegociao dos contratos para extenso de prazo, os
custos da conservao passaram a ser cobertos pelo Estado.

42

73

Finalmente, o Estado comeou a contratar e a financiar diretamente,

inclusive com outros ofertantes, as melhoras e as ampliaes das estradas.
Com esse esquema, que anos depois incluiria a renegociao das
condies, dos prazos e dos reajustes peridicos de tarifas, a funo dos
concessionrios foi limitada arrecadao de pedgios, ao pagamento de
salrios e, eventualmente, a atuar como contratantes de obras por conta e
ordem do governo.
A ampliao da capacidade de transporte das rodovias nacionais de maior
trfego, ou a sua duplicao, ficou, assim, a cargo do Ministrio do
Planejamento, mediante licitaes de concesses dentro do esquema
acima descrito. Em face da ausncia de financiamento externo e interno de
mdio e longo prazos, o investimento passou a depender, todos os anos, da
designao de recursos no oramento nacional.
Com a deteriorao progressiva da poupana interna, e como a inflao
obrigava a reajustar custos, ocorreram atrasos na execuo das obras e
aumento da ineficincia na inverso pblica. A esse problema veio somarse a aplicao de critrios clientelistas na determinao de projetos para
ampliar a rede viria nacional, com ou sem pedgio, que passaram a
favorecer, principalmente, as provncias e municpios comandados por
autoridades aliadas ao governo central e, tambm, as empresas licitantes
amigas. 43
Com o tempo, a capacidade de transporte nas principais rodovias troncais
tornou-se insuficiente e os acessos a Buenos Aires e outras grandes
cidades passaram a sofrer congestionamentos constantes. Esse quadro foi
agravado pelo rpido crescimento do parque automotor que, atualmente,
supera dez milhes de unidades.
Segundo os dados oficiais mais recentes, o investimento pblico na
infraestrutura de transportes aumentou de 0,17% para 0,84% do PIB,
entre 2003 e 2011. (A ltima cifra eleva-se a 1,03% do PIB se forem
considerados fundos especficos extraoramentrios.) No perodo 20032010, foram construdos 2.800 km de estradas de pista simples e 992 km

O caso mais difundido o da Provncia de Santa Cruz, onde o empresrio local Lzaro
Baez, amigo e scio presumvel da famlia Kirchner, venceu 90% das licitaes das obras
pblicas ocorridas desde 2004. Esse empresrio encontra-se atualmente sob investigao
judicial por lavagem de dinheiro.
43

74

de pista dupla, e parte dessas obras ainda est em execuo. Tais

acrscimos representam to somente 2,8% da rede pavimentada.44
De acordo com um informe da Associao Argentina de Rodovias, o pas
conta com uma rede de rodovias nacionais de 40.000 km, sendo 90%
pavimentados, entre os quais 10.000 km so mantidos, pelo menos
parcialmente, mediante a cobrana de pedgio.45 Em muitos casos, so
estradas estreitas (7 m de largura), que passam atravs de centros
urbanos, com desenho antigo e traado tortuoso. Sua inadequao
aumenta a insegurana viria e os custos de transportes.
Por sua vez, as estradas provinciais, que somam mais de 190.000 km,
embora em parte pavimentadas, tm estado de conservao muitas vezes
precrio (80% em situao regular ou m) devido falta de investimento
pblico.
Em concluso, na era K, a poltica viria buscou substituir o investimento
privado pelo pblico para evitar que os usurios, por meio do sistema de
pedgio, arcassem diretamente com os custos de construo. Entretanto,
essa estratgia no foi capaz de ampliar a capacidade e a eficincia do
sistema para atender satisfatoriamente o significativo crescimento do
transporte interurbano de cargas e passageiros. No perodo 2003-2012, o
volume mdio de trnsito por rodovias cresceu 80%, e o de caminhes
pesados, 105%.

4.2 Transporte de cargas: mais caminhes, menos trens

O aumento da participao dos caminhes no transporte de cargas, que
chegou a 93% do total, em 2013, decorreu tanto de causas estruturais
quanto de motivaes polticas propiciadas pela longa aliana mantida no
perodo 2003-2011, entre os governos Kirchner e a Confederao Geral do
Trabalho CGT, ento liderada por Hugo Moyano, chefe do poderoso
sindicato dos caminhoneiros.46

Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de la Nacin, 2011, La Inversin Pblica

2003-2011.
45 Informao apresentada , em 2013, pelo seu Presidente, Miguel Salvia, no 49 Colquio
do Instituto para el Desarrollo Empresarial de Argentina IDEA, em Mar del Plata.
46 Um de seus filhos, Facundo, , por sua vez, titular do sindicato dos trabalhadores das
cabines de cobrana de pedgio em todas as rodovias do pas.
44

75

Durante esse perodo, Moyano obteve numerosas vantagens que, no s

favoreceram a expanso e influncia do seu sindicato, em nmero de
afiliados, recursos e patrimnio, mas tambm as empresas e
transportadores independentes de cargas, estes ltimos, mediante
subsdios estatais. Entre os benefcios, destacam-se o elevado nvel salarial
obtido pelos motoristas de caminho e os subsdios recebidos pelas
empresas do setor para reduzir o impacto dos custos laborais.47
Alm disso, desde 2007, os caminhes mdios e pesados foram isentados
do pagamento de pedgios nas rodovias nacionais e, durante algum tempo,
puderam comprar leo diesel a preos subsidiados. Todas essas vantagens
foram eliminadas no incio de 2012, quando Cristina decidiu prescindir do
apoio de Moyano que, a partir de ento, se converteu em opositor
declarado ao governo.48
Paralelamente, nesse mesmo ano, o governo deu incio a um programa de
crditos subsidiados de longo prazo, por intermdio do Banco de La
Nacin Argentina, para a compra de caminhes de fabricao nacional, a
fim de renovar a frota de carga, especialmente a de transporte de gros,
cuja idade mdia era de 22 anos, e da qual somente 25% com menos de
dez anos de uso.
Foi, ainda, completada a construo de novos passos virios atravs da
Cordilheira dos Andes, para permitir o transporte rodovirio das
exportaes argentinas e do Mercosul, por portos chilenos, para a regio
sia-Pacfico. Esse avano ainda dever ser complementado pela
agilizao dos trmites aduaneiros, cuja demora aumenta os custos de
importaes e exportaes. Vale mencionar que permanece pendente de
aprovao um projeto ferrovirio, proposto por capitais privados, para
ligar Mendoza ao porto de Valparaiso.
47 Entre o final de 2003 e o comeo de 2012, as empresas receberam a devoluo das
somas equivalentes s suas contribuies sobre a folha de pagamentos ao sistema
previdencirio, com a condio de que os seus motoristas se afiliassem ao sindicato dos
caminhoneiros e a fizessem cursos de capacitao. O sistema denominado Regime de
Fomento Profissionalizao do Transporte de Cargas Refop era financiado mediante
um encargo especfico sobre o preo do diesel, sendo a arrecadao manejada pela
direo do sindicato.
48 Antes da ruptura com o governo CFK, Moyano integrou a diretoria da semiparalisada
Ferrovia Belgrano Cargas, junto com dirigentes do sindicato dos ferrovirios e de
empresas privadas. Ademais, vinculou-se empresa Ivetra, criada em 2009 para
certificar o movimento de containers no Porto de Buenos Aires, recebendo por esse
servio o equivalente a 14 dlares por cada entrada ou sada. Essa firma foi transferida,
em setembro de 2012, a uma empresa privada nacional.

76

A expanso do transporte rodovirio de cargas deu-se de forma inversa ao

movimento de cargas pelas ferrovias, cuja infraestrutura vinha sendo
deteriorada h dcadas, por falta de investimentos estatais. Se, por um
lado, as ferrovias perderam vantagens competitivas na movimentao de
certas cargas, devido s mudanas logsticas derivadas do sistema de
administrao de estoques just in time, por outro, continuam sendo um
excelente meio de transporte para a carga a granel, em especial para a
sada, pelos portos, dos principais produtos de exportao como
oleaginosas, cereais e minerais.
Na dcada de 30, os trens chegaram a transportar mais de 40 milhes de
toneladas, volume reduzido a menos de 10 milhes, no incio dos anos 90.
Nessa poca, o governo de Carlos Menem procurou reativar cinco grandes
redes ferrovirias de cargas, compreendendo 28.500 km de ramais,
mediante concesses a capitais privados argentinos e estrangeiros.49
Apesar de o transporte ferrovirio ter aumentado 31% na ltima dcada,
passando a movimentar mais de 24 milhes de toneladas anuais, dos quais
a metade corresponde a cereais e oleaginosas, seu crescimento foi muito
inferior ao do volume fsico da produo ou ao do PIB.
Entre as deficincias do sistema ferrovirio concessionado pelo Estado,
destacam-se o mau estado das vias frreas, instalaes de carga e descarga
inadequadas, assimetrias regulatrias que privilegiam o transporte
rodovirio e insuficiente investimento privado em locomotivas e vages.
Essa situao foi agravada depois da crise de 2001-2002 pela interrupo
do financiamento externo e o aumento dos custos internos. Segundo
clculos privados, as ferrovias transportam, na Argentina, 600.000
toneladas anuais por km de via, comparados a 4 milhes, no Mxico, e a 11
milhes, no Brasil.50
Um caso ilustrativo o da ferrovia Belgrano Cargas, projetada no comeo
do sculo XX, para transportar grandes volumes de produtos agrcolas do
norte e do nordeste at os portos fluviais do Rio Paran, por uma rede de
7.350 km, que abarca 13 provncias. Essa rede apresenta, hoje em dia,
baixssimo grau de utilizao devido deteriorao das vias e do
equipamento rodante.
Dois ramais da empresa brasileira Amrica Latina Logstica ALL foram reestatizados
em 2013 com a alegao de descumprimentos dos contratos de concesso. Essa medida
est sendo contestada judicialmente pela empresa.
50 O dado brasileiro deve ser interpretado com cautela tendo em vista a importncia do
transporte de minrio de ferro no total da carga ferroviria.
49

77

Nos anos 90, a operao da ferrovia foi concessionada a um consrcio

liderado pelo sindicato dos trabalhadores ferrovirios e integrado por
empresas privadas. Com o tempo, sua conformao acionria mudou com
a entrada na sociedade do sindicato dos caminhoneiros e de empresas
chinesas, sem que fosse alcanada a plena reativao dos servios, apesar
de substanciosos subsdios e aportes estatais.
Por exemplo, em 2011, essa ferrovia transportou apenas 900.000
toneladas do total de 17,4 milhes de toneladas de gros produzidos na
rea em que presta servios. Finalmente, em 2013, o governo decidiu pela
sua total reestatizao, aps subscrever um acordo comercial e financeiro
com o governo da China para renovar 1.500 km de vias e comprar 100
locomotivas, 3.500 novos vages de carga e equipamentos para renovar
outros 2.000, a um custo de US 2,48 bilhes de dlares.51
Segundo estimativas privadas, em 2013 a participao das ferrovias no
transporte de cargas para a exportao (medida em t/km) alcanou 18,9%
do total, frente a 80,9% do rodovirio.
A utilizao de mais caminhes e menos trens tem afetado a
competitividade da produo exportvel mais afastada dos portos, por
encarecer fretes e custos logsticos. Isso relevante, sobretudo, no atual
contexto de maior inflao e de aumento dos custos de mo de obra e
combustveis. Entre abril de 2013 e abril de 2014, os preos do diesel
aumentaram 51%, quase o dobro da taxa de inflao do perodo.52
Publicaes de especialistas revelam que os custos de transporte
aumentaram mais de 50%, em valores reais, entre 2002 e 2013.53 No
mesmo sentido, o ndice elaborado em conjunto pela Universidade
Tecnolgica Nacional UTN e a Cmara Empresarial de Operadores
Logsticos CEDOL aponta aumentos nominais de custos de 1.675%, entre

Esse montante ser financiado pelo Banco de Desenvolvimento da China, mediante um

crdito de US$ 2,1 bilhes, a 7,12% ao ano, pagvel em 15 anos, com carncia de 4 anos.
52 Por essa razo, entidades agrcolas alertaram
que, em 2013, custava mais caro
transportar um carregamento de soja da Provncia de Salta at Rosrio (cerca de 900 km)
do que o frete martimo desse porto at a China.
53 Barbero, J. Castro L. (2013). Infraestructura logstica. Hacia una matriz de cargas para
la competitividad y el desarrollo sustentable. CIPPEC. Lpez, G. (2012). El transporte de
granos en la Argentina. Principal limitante para el crecimiento del sector. Fundacin
Producir Conservando.
51

78

dezembro de 2001 e maro de 2014.54 Cabe destacar que, no mesmo

perodo, a inflao oficial foi de 656%.55

4.3 Portos com melhorias, problemas e desafios

Como j mencionado, nos anos 90 foi alcanada significativa melhoria na
infraestrutura porturia devido construo mais de 30 novos portos
comerciais privados, principalmente na margem do Rio Paran e, em
menor nmero, no litoral martimo da Provncia de Buenos Aires.
De acordo com as ltimas informaes disponveis, o total de embarque de
gros, subprodutos e leos vegetais, atravs dos portos privados, alcanou
73,2 milhes de toneladas em 2012. Somente os terminais fluviais da zona
Rosrio-Mdio Paran canalizaram 70% do volume total exportado pela
Argentina, do qual 80% corresponderam aos complexos de oleaginosas e
de gros, cujo grosso da produo est concentrado prximo aos
terminais, nas provncias de Crdoba, Santa F e Buenos Aires.56
Atualmente, a operao desses portos dificultada, na poca da colheita,
pelos congestionamentos e o mau estado de conservao das rotas de
acesso e pela utilizao de caminhes mdios e obsoletos. Alm disso, a
falta de dragagem reduz a carga nos navios de maior porte, e obriga
utilizao de portos martimos de maior profundidade, porm mais
distantes, com o consequente aumento de custos. Finalmente, o excesso de
regulamentaes tem freado as inverses privadas.
Estudos indicam que os problemas atuais podem agravar-se e, inclusive,
produzir um eventual colapso nos prximos anos, se investimentos em
ampliao da infraestrutura logstica (rodoferroviria e fluvial) no
passarem dos atuais 1% do PIB para o equivalente a 1,5/2%.57 Essa
estimativa baseada nas projees oficiais segundo as quais as
exportaes de gros poderiam aumentar dos atuais 90/100 milhes de
toneladas de gros por ano, para 110/130 milhes, em 2023.
De acordo com a entidade que agrupa os transportadores de cargas por rodovias, nesse
mesmo perodo, foram computados aumentos nominais de 2.568% nos combustveis e
de 1.627% no custo da mo de obra, incluindo salrios e encargos.
55 Fonte: INDEC e estimativas privadas (IPC-Congreso)
56 Atravs de dois desses terminais transita, tambm, boa parte do intercmbio comercial
da indstria automotiva com Brasil , que tem sido, ultimamente, sujeito a travas
burocrticas ou restries informais s importaes.
57 Barbero, J. Castro L. (2013), opus cit.
54

79

O transporte at os portos desse maior volume previsto de cereais e

oleaginosas a ser exportado, concentrado no segundo trimestre de cada
ano, implicaria quase duplicar o uso dirio de caminhes, o que
intensificaria ainda mais a presso de trnsito nos eixos estratgicos que
alimentam os portos de Rosrio-Mdio Paran e da rea metropolitana de
Buenos Aires. Ou seja, se a expanso da infraestrutura no acompanhar o
ritmo dessas projees, surgiro, cada vez mais, limites ao crescimento da
produo e do comrcio exterior da Argentina.

4.4 Polticas heterogneas e intervencionistas

A poltica de infraestrutura e de servios pblicos foi muito heterognea
durante a era K, em consequncia da herana desigual dos anos 90. Seu
denominador comum consistiu no crescimento do intervencionismo
estatal, dando-se mais peso a critrios ideolgicos do que racionalidade
econmica. Em geral, a oferta de servios pblicos foi subsidiada de forma
indiscriminada, sem foco nas necessidades sociais especficas, como seria
aconselhvel.
Em consequncia, coexistem, hoje, servios pblicos formalmente
reestatizados nos nveis federal e provincial (correio, gua potvel e
saneamento) com concesses privadas que foram objeto de reestatizaes
encobertas (transporte urbano de passageiros, rodovias e ferrovias).
Todos so sustentados por subsdios crescentes, uma vez que as receitas
prprias so insuficientes para garantir a prestao dos servios e os
investimentos necessrios em manuteno e expanso.
Um caso especial o da Aerolneas Argentinas-AA, j que a sua
expropriao e reestatizao, mediante lei promulgada em 2008, junto
com a sua subsidiria Austral, foi ainda mais controvertida do que a sua
privatizao ocorrida em 1990.58 Durante os cinco anos anteriores, o
governo Kirchner no permitiu que as tarifas areas acompanhassem a
evoluo dos custos, com a consequente deteriorao da qualidade dos
servios.

A propriedade da Aerolineas Argentinas e da Austral foi transferida estatal Iberia em

1990. Ao final dessa dcada tentou-se, sem xito, transferir a sua propriedade para a
American Airlines. Finalmente, em 2001, foi comprada pelo grupo privado espanhol
Marsans, que faliu em 2010.
58

80

Aps a reestatizao, o Tesouro Nacional passou a cobrir com fundos

oramentrios o dficit operacional de ambas as companhias, que
aproveitaram a oportunidade para expandir o seu pessoal e aumentar
salrios. Alm disso, o governo deu garantias a financiamentos do BNDES
para a expanso da frota. Estimativas privadas indicam que os aportes do
Tesouro chegam, desde a reestatizao, a quantias entre US$ 600 milhes
e US$ 1 bilho anuais. Dessa forma, o Estado subsidia implicitamente
todos os passageiros da AA.
Antes da expropriao, o governo havia decidido subsidiar fortemente as
empresas de nibus interurbanos de passageiros para que competissem
com as tarifas areas domsticas. Desde 2009, essa poltica foi revertida e,
atualmente, as passagens areas custam menos para os trajetos similares
de mais de 500 km. Em 2014, para evitar que a diferena de tarifas
continuasse aumentando, o governo voltou a conceder subsdios e
compensaes parciais aos servios interurbanos de nibus.
Com relao aos aeroportos, em 2007, o governo Nstor Kirchner
estendeu por decreto, at 2028, a concesso de 33 aeroportos
internacionais e domsticos empresa Aeroportos Argentina 2000,
controlada pela Corporao Amrica (Grupo Eurnekian), que havia sido
vencedora da licitao convocada pelo governo Menem, em 1998.
A privatizao, destinada a ampliar e modernizar esses aeroportos em face
da escassez de recursos pblicos, foi acumulando conflitos e
descumprimentos de clusulas, o que levou a vrias renegociaes
contratuais. A extenso do prazo da concesso foi concretizada mediante
acordo pelo qual a empresa se comprometeu a investir US$ 2 bilhes,
mantendo fixas, em dlares, as taxas aeroporturias pagas por passageiros
e empresas areas. Devia, ainda, prover um pagamento anual varivel e
ceder ao Estado 15% do seu capital acionrio, com direito designao de
dois diretores.

4.5 Telecomunicaes
Os servios de telefonia fixa (concessionados nos anos 90 Telefnica, de
origem espanhola, e Telecom, inicialmente de origem talo-francesa)
tiveram as tarifas virtualmente congeladas durante 11 anos.59 Em
A Telecom Argentina passou por vrias mudanas no seu capital acionrio. Atualmente
controlada pelo empresrio mexicano David Martinez, titular do fundo de
59

81

compensao, no houve interferncia nas tarifas da telefonia celular, o

que permitiu uma expanso acelerada do sistema, que conta hoje com 60
milhes de linhas para 42 milhes de habitantes.60 Contudo, o governo
CFK no incentivou a ampliao do espectro de banda larga mvel, que foi
mantido nos limites de 1998.
Em 2012, foi iniciado um processo licitatrio para alocar 25% das
frequncias livres s empresas privadas, logo anulado pela deciso de
adjudic-las estatal ArSat, que ser convertida na quarta operadora do
sistema quando completar com inverses pblicas uma extensa rede de
fibras ticas.
Paralelamente, foi iniciada a regulao das tarifas das trs companhias
privadas, que passaram a ser multadas pela baixa qualidade dos servios,
os quais no podero ser melhorados sem acesso a novo espectro. Como
era previsvel, prevaleceu novamente a ideologia de estatizar atividades
para as quais pode existir uma competio adequada via mercado.
A escassez de recursos pblicos fez com que os avanos da ArSat fossem
mnimos, at o momento. Em outras palavras, a nova empresa ainda no
funciona, e as existentes no podem melhorar substancialmente os seus
servios por no disporem das novas frequncias entregues ao operador
estatal que no opera.

4.6 Concluses
O que ocorreu no setor de transportes e no de telecomunicaes foi tpico
da administrao econmica da era Kirchner. O modelo adotado, intensivo
em gasto pblico corrente e fixao poltica de preos, acabou impondo
limites s inverses pblicas necessrias ampliao da infraestrutura e
melhoria da competitividade do pas.
Se, por exemplo, 10% da arrecadao dos impostos das exportaes
agrcolas houvessem sido aplicados na construo de rodovias teria sido
possvel executar o dobro das obras realizadas no perodo. A constante
interveno do governo funcionou como um obstculo adicional
expanso da infraestrutura.
investimentos Fintech que, ao final de 2013, adquiriu por US$ 960 milhes a participao
acionria detida pela Telecom Itlia (controlada pela Telefnica de Espanha).
60O sistema atingiu, atualmente, um ponto de saturao que deteriora a sua qualidade.

82

A adoo de polticas discricionrias para evitar que os usurios diretos

arcassem, mediante o pagamento de pedgio, com os custos de novas
obras, distorceram os contratos de concesso, que foram virtualmente
estatizados, de forma encoberta, ao substiturem o investimento privado
pelo pblico e transferirem ao Estado os riscos assumidos anteriormente
pelo setor privado.
Paralelamente, as prioridades das obras pblicas passaram a ser ditadas
por critrios polticos clientelistas, sem um planejamento estratgico
voltado para suprir as necessidades da maior produo de bens e de
servios. A execuo de grandes projetos foi, tambm, prejudicada pela
ausncia de recursos externos, o que tornou o seu financiamento
dependente de fundos oramentrios de capital, cada vez mais escassos
devido rpida expanso dos gastos correntes.

83

5. Poltica Agropecuria: Matando a Galinha dos Ovos de Ouro

As consequncias estruturais negativas do modelo populista pr-consumo

sobre o setor agropecurio so to dramticas quanto as observadas no
setor energtico. Com efeito, sendo esses os segmentos ganhadores no
cenrio global do comeo deste sculo, as polticas instrumentadas a partir
de 2003, voltadas para priorizar o bem-estar dos consumidores, no curto
prazo, acabaram por prejudic-los, desperdiando uma oportunidade
nica de consolidar um esquema produtivo que elevasse o -potencial
argentino de crescimento.

5.1 Antecedentes: a herana recebida

A partir de meados da dcada de 90, ocorreram, na Argentina, duas
mudanas que favoreceram o incremento da produo agrcola,
particularmente da soja e dos seus derivados. A primeira relacionava-se ao
novo entorno macroeconmico, que inclua a estabilidade de preos e da
taxa de cmbio, a eliminao de impostos de exportao, a abertura da
economia e incentivos importao de bens de capital. A segunda
consistiu em avanos tecnolgicos especficos e na consolidao de novos
mtodos de produo, como o plantio direto e a introduo de sementes
geneticamente modificadas.
De fato, o plantio direto j vinha sendo adotado na regio dos pampas,
desde o final da dcada de 80, em resposta a problemas de eroso do solo
resultantes da utilizao de mtodos tradicionais de cultivo, que vinham
afetando a rentabilidade de importantes reas produtoras. O uso dessa
tecnologia, que hoje abarca aproximadamente 77% da rea cultivada do
pas, implicou modificaes estruturais na demanda de equipamentos e na
produo do maquinrio agrcola.
O mais notvel no processo de absoro de tecnologia no setor agrcola foi
a velocidade com que foram introduzidas as sementes geneticamente
modificadas, cuja adoo ocorreu quase simultaneamente sua apario
no cenrio internacional.
O progresso alcanado na agropecuria um bom exemplo do efeito
benfico da combinao de um ambiente regulatrio e tecnolgico

85

propcio, de incentivos econmicos corretos e da disponibilidade de

tecnologias apropriadas.
Em outras palavras, e como ilustrao do que poderia acontecer em outras
cadeias de valor, ocorreu uma combinao tima de diversos fatores, entre
os quais vale destacar a relativa estabilidade institucional,
macroeconmica e de regras do jogo, aliada a um ambiente cientfico e
tecnolgico adequado ao desenvolvimento e incorporao de tecnologias
de ponta. Tudo isso foi facilitado pelo cenrio internacional favorvel, com
a demanda em expanso e os preos relativos em alta.
O resultado dessa mescla de elementos positivos foi eloquente. A produo
agrcola e toda a sua cadeia de valor tiveram crescimento extraordinrio. A
capacidade de moagem de soja e girassol mais que triplicou, ao mesmo
tempo que, com o aporte de capitais externos, ocorreram investimentos
conexos em logstica e portos.
Ainda que o comeo das inverses em portos privados tenha ocorrido na
dcada de 80, seu desenvolvimento foi acelerado no incio dos anos 90.
Desde essa poca, o setor privado investiu mais de US$ 4,5 bilhes em
instalaes porturias e de armazenagem de gros e de seus subprodutos.
Existem, hoje em dia, mais de 30 terminais privados, que canalizam acima
de 80% do total de exportaes do setor.
As transformaes tecnolgicas foram acompanhadas por grandes
mudanas no modelo de organizao da produo, com o surgimento de
uma crescente separao entre a propriedade da terra e o
desenvolvimento das atividades agrcolas, propiciando o aparecimento de
novas redes produtivas com muitos fornecedores de insumos e de
servios.
Surgiram empresas que se encarregaram de coordenar a captao do
capital, o arrendamento da terra, as atividades de produo, a contratao
de servios, etc. Foi, ento, reduzida a rea explorada pelos prprios
donos, ampliada a parcela da produo em terras arrendadas e
multiplicados os contratos entre proprietrios e empresas do setor
agrcola.
Todas essas redes e cadeias produtivas passaram a interagir incorporando
tecnologia, demandando especializao, capacidade financeira e logstica,
etc. Os impactos econmicos, sociais e polticos de uma transformao

86

dessa magnitude na produo agropecuria e nas atividades interligadas

foram e continuam a ser muito importantes.
Os mais bvios esto vinculados aos efeitos da exportao de gros e de
seus derivados e subprodutos sobre a oferta de divisas, a balana
comercial e o financiamento das importaes. Vale mencionar que, muitas
vezes, a influncia das transformaes mencionadas sobre as quantidades
produzidas e exportadas subestimada, dando-se demasiada importncia
ao efeito da elevao dos preos.

5.2 A poltica populista no setor agropecurio: a defesa da mesa dos

argentinos
As notveis mudanas ocorridas no campo e o significativo incremento da
produo agropecuria propiciaram ao governo Kirchner um ponto de
partida extremamente favorvel. No entanto, ante o dilema entre
incentivar a produo agroindustrial e integr-la de forma mais ofensiva
ao mundo globalizado ou priorizar a demanda interna freando o aumento
de preos, o modelo escolhido foi o de encorajar o consumo nacional e
apropriar-se de parte da renda extraordinria do setor para financiar a
expanso do gasto pblico.
Em princpio, aliviar o peso dos alimentos na despesa dos setores de
menor renda pode ser um instrumento redistributivo louvvel. No
entanto, esse objetivo pode ser alcanado de modo mais eficiente e eficaz
por meio de transferncias monetrias diretas, que atinjam somente a
populao mais necessitada.
A interveno sobre os preos o pior instrumento possvel. ineficiente
do ponto de vista distributivo, j que o barateamento dos produtos feito
de forma indiscriminada para ricos e pobres. Alm disso, desestimula a
oferta, ao baixar a rentabilidade da produo, e estimula a demanda
mediante preos reduzidos artificialmente, seja por controles diretos seja
por meio de impostos ou restries quantitativas s exportaes.
Os elevados preos internacionais permitiram introduzir altos impostos
de exportao (retenes) que, durante muito tempo, constituram uma
receita fiscal relevante para financiar o gasto social e parte considervel da
enorme expanso da despesa pblica.

87

Em resumo, o governo optou por intervir no sistema de preos tanto

diretamente, por meio de impostos exportao e controles de diversos
tipos, quanto indiretamente, por restries s exportaes, que elevaram
artificialmente a oferta interna de alimentos, deprimindo seus preos no
curto prazo.
Para a soja e seus derivados, produtos cujo consumo interno pequeno
em relao s vendas externas, o governo insistiu na manuteno de
elevado imposto de exportao, viabilizado pela forte subida dos preos
internacionais, resultante das mudanas dos padres de consumo
alimentar das novas classes mdias em ascenso na sia.
Aps a crise global de 2008 e a implantao da poltica monetria
expansiva do FED, o governo adotou uma srie de medidas para tornar os
preos locais de vrios alimentos independentes dos internacionais. Em
particular, no caso da carne bovina, do trigo e do milho, alm dos impostos
de exportao, foram tambm aplicadas restries quantitativas s vendas
externas.
Essas medidas surtiram efeitos nefastos sobre a oferta desses produtos. De
fato, quando possvel, sua produo foi substituda pela da soja ou pela de
outros produtos exportveis, sem grande demanda interna. Isso levou
grande diminuio do estoque de gado, pela liquidao de matrizes e
reduo da rea cultivada e da produo do milho e do trigo.

Cabeas de Gado

Grfico 12 - Estoque e Abate de Gado Bovino

61.000.000

17.000.000

59.000.000

16.000.000

57.000.000

15.000.000

55.000.000

14.000.000

53.000.000

13.000.000

51.000.000
49.000.000

12.000.000

47.000.000

11.000.000

45.000.000

10.000.000

Anos
Abate (Eixo Direito)

Estoque (Eixo Esquerdo)

Fonte: Dados do Ministerio de Agricultura e estimativas privadas

(SRA y CREA).
88

No incio, a liquidao de parte do estoque de gado causou a diminuio

dos preos locais, j que a proibio de exportar levou ao aumento da
oferta interna, no curto prazo. Em pouco tempo, a diminuio do nmero
de cabeas causou a reduo da oferta, provocando um desequilbrio no
mercado que fez os preos explodirem. Com efeito, entre maro de 2009 e
maro de 2011, o preo do corte mais popular de carne (costela) subiu
mais de 130%.
Deve ser mencionado que a decadncia da pecuria argentina j vinha
ocorrendo h dcadas. A produo per capita de carne bovina passou de
100 kg por ano, na dcada de 60, para 80 kg, nos anos 80, estando,
atualmente, em menos de 65 kg. No entanto, a recuperao dos preos
internacionais e o aparecimento de novos mercados talvez houvessem
permitido uma interrupo ou mesmo uma reverso dessa tendncia.
A Argentina, que detinha mais de 20% do comrcio mundial de carne no
incio da dcada de 70, teve, nos ltimos anos, a sua parcela reduzida a 5%.
No mesmo perodo, a participao do Brasil subiu de 4% a 18%, e a dos
EUA, de 3% a 16%.
Algo similar ocorreu com a produo e com os preos do trigo e dos seus
derivados. Os preos diminuram, inicialmente, pela eliminao da
competio externa. Passado algum tempo, voltaram a subir devido
retrao da oferta e expanso da demanda. Como exemplo, o preo do
po aumentou, em mdia, 232%, em termos reais, entre dezembro de
2003 e dezembro de 2013.
Em outras palavras, o governo tinha a inteno de fazer com que os
produtores agropecurios subsidiassem os consumidores, mesmo que
produzindo com prejuzos ou com rentabilidade inferior de cultivos
alternativos. Essa poltica falhou e acabou por levar a uma grande
concentrao na soja, produto com menor grau de interveno estatal.
Quando os resultados negativos dessas medidas tornaram-se patentes, o
governo, sem querer retroceder, implantou um intrincado sistema de
subsdios para os moinhos locais de farinha de trigo e para a produo de
gado em confinamentos. Tinha como objetivo, no primeiro caso, evitar o
aumento dos preos da farinha e do po e, no segundo, contrarrestar a
queda no nmero de cabeas de gado, pela diminuio do perodo de
engorda anterior ao abate.

89

Esse sistema constituiu uma nova vertente do capitalismo de amigos,

acabando por produzir um gasto fiscal injustificado e uma trama de fortes
suspeitas de corrupo e descontrole que terminaram por liquidar, em
meio a escndalos, os subsdios diretos aos produtores.61
Em suma, a poltica agropecuria concentrou a produo em bens com
menor risco regulatrio e de capital, para fugir da interveno do Estado.
Ou seja, os produtores passaram a tomar decises no baseadas na
convenincia econmica ou na melhor alocao de fatores, mas para evitar
que interferncias do governo diminussem a sua rentabilidade.
Essas decises tiveram, e continuam tendo, efeitos no longo prazo sobre a
fertilidade da terra, j que a boa prtica agrcola implica rotao de
cultivos para manter a qualidade dos nutrientes e reduzir a incidncia de
pragas e outras consequncias ecolgicas indesejveis. No entanto, como a
soja , frequentemente, a nica opo rentvel, mesmo com o imposto de
exportao de 35%, no se fazem as rotaes desejveis, o que produz
maior desgaste dos solos, afetando a produtividade e o custo dos cultivos,
particularmente nas reas marginais.
A descapitalizao do setor decorrente do mau uso do solo equivalente
ao desgaste de uma mquina por falta de manuteno. Nesse caso,
tambm, decises no curto prazo, com objetivos polticos, provocam
efeitos nocivos sobre os investimentos e a produo no longo prazo.
O grfico seguir mostra que foi interrompida a tendncia ascendente da
produo conjunta de cereais e de oleaginosas, observada nos primeiros
anos da dcada. Alm de variaes devidas a questes climticas, a
produo de soja continuou crescendo, baseada na substituio de outros
cultivos, sem incorporao de novas terras ou de investimentos em
tecnologia, enquanto a de cereais permaneceu estancada.

Foi constituda uma entidade, no Ministrio da Agricultura, Pecuria, Caa e Pesca,

encarregada de administrar esse sistema mediante cotas, registros e outros mecanismos,
que incluam: a) um esquema de controles relativos produo, exportao e
comercializao interna e b) subsdios produo da farinha e do po, e engorda de
gado em confinamentos. Isso deu origem a um sem nmero de irregularidades,
arbitrariedades e acusaes de corrupo que, ainda hoje, esto sendo dirimidas
mediante recursos justia. Finalmente, o sistema foi desmontado discretamente, mas
seguem pendentes pagamentos de subsdios com atraso superior a dois anos.
61

90

Milhes de Toneladas

60
55
50
45
40
35
30
25
20

Grfico 13 - Produo Agrcola

Safra
Produo de Cereais

Produo de Oleaginosas

Fonte: Dados do INDEC e Ministrio da Agricultura. Elaborao dos

autores.

Outra questo a destacar a das zonas de produo distantes dos portos.

Os graves dficits de infraestrutura ferroviria e rodoviria somados s
vantagens outorgadas, por razes polticas, ao sindicato de caminhoneiros,
elevaram substancialmente os gastos com fretes. Assim, os produtores
mais afastados dos portos de exportao, alm de enfrentarem problemas
de rentabilidade por terem, geralmente, menor tamanho e produtividade,
sofrem, tambm, com a elevada despesa de transporte.

5.3 O exemplo do biodiesel

O fomento produo do biodiesel talvez seja o melhor exemplo dos
elevados custos das inconsistncias das polticas agroindustriais adotadas.
A partir de 2006, o governo implantou uma poltica de estmulo
produo de biodiesel a partir do leo de soja. Tinha como objetivo
reduzir o consumo de combustveis fsseis e a contaminao ambiental,
obrigando as empresas de refino a misturar o diesel ao biodiesel em
propores crescentes.
Visava, tambm, diversificar a pauta de
exportaes, em relao a produtos e destinos, mediante a incorporao
de um produto demandado no mundo desenvolvido, particularmente na
Europa.

91

O principal instrumento de fomento foi o diferencial de alquotas do

imposto de exportao estabelecido entre o leo de soja e o biodiesel.
Desse modo, quem exportasse biodiesel pagava um imposto de 15%,
contra 32% para o leo de soja, e recebia, ainda, devoluo de 2,5% sobre
o preo da venda externa. Ao mesmo tempo, foram fixados preos
rentveis para as vendas internas do biodiesel s refinarias de petrleo.
Nos ltimos cinco anos, esse esquema levou a investimentos de mais de
US$ 1 bilho em 20 plantas de produo de biodiesel, muitas das quais
construdas com financiamentos subsidiados de bancos estatais.
O grande aumento na produo e exportao desse produto gerou efeitos
externos negativos. A Unio Europeia, no marco do conflito pela
expropriao da YPF, de propriedade espanhola, decidiu mover uma ao
antidumping contra o biodiesel argentino, em face da magnitude do
diferencial do imposto de exportao, terminando por impor uma tarifa
provisria de 25% sua importao.
Paralelamente, o preo interno do biodiesel passou a ser questionado
pelas refinarias, em particular pela YPF, que, agora, em mos estatais,
necessitava melhorar a sua lucratividade.
Nesse contexto, o governo decidiu, em agosto de 2012, elevar a sua
alquota de exportao mediante a adoo de uma escala mvel,
dependente do preo externo, e eliminar as devolues. Assim, o imposto
lquido aumentou de 12% para 24%. Foi, tambm, reduzido o preo
interno pago pelas refinarias para melhorar a rentabilidade da YPF e
diminuir as presses sobre o preo do diesel.
De um dia para outro, o negcio deixou de ser rentvel para os pequenos
produtores no integrados. Atualmente, o problema se agravou, j que a
alquota mvel chegou a 27% em razo do aumento dos preos
internacionais. No mercado interno, os preos fixados j no cobrem os
custos de produo e, alm do mais, tardam a ser atualizados, em meio a
uma inflao de cerca de 30% ao ano.
Com esse marco regulatrio desfavorvel, as empresas no puderam
explorar novos destinos, e as exportaes caram 35%, em 2013,
prevendo-se uma queda ainda maior em 2014.
Para compensar esses problemas, o governo disps-se a aumentar o
percentual da mistura do biodiesel com o diesel, deciso que no foi ainda

92

posta em prtica. Neste momento, o setor trabalha com elevada

capacidade ociosa e com vrias plantas completamente paralisadas.
Em sntese, a derrocada do biodiesel na Argentina constitui um exemplo
de m poltica pblica. Primeiro, foi construdo um cenrio extremamente
vantajoso para impulsionar a sua produo, o que resultou em fortes
inverses com apoio financeiro do governo. Depois, em face das reaes
internacionais motivadas pelo exagero da expanso e dos estmulos, da
conjuntura do mercado domstico de energia e da situao da estatal YPF,
os impostos exportao foram aumentados em 100%, ao mesmo tempo
que eram mudadas as regras para vendas internas. Depois de todas as
marchas e contra marchas, o setor encontra-se em crise, com exportaes
em queda, plantas ociosas ou paralisadas, e crdito dilapidado.

5.4 Economias regionais

As questes j analisadas da produo central do setor agropecurio
argentino estendem-se a outros bens, com forte impacto regional, como
ocorre com as frutas, o vinho, o acar, etc. A questo que esses produtos
no foram beneficiados pelos fortes incrementos dos preos
internacionais de gros, em especial o da soja. Pelo contrrio, muitos deles
sofreram as consequncias da recesso do mundo desenvolvido e da crise
europeia. Tiveram, ainda, que enfrentar as consequncias da valorizao
real do peso, dos aumentos do frete e da maior presso tributria nas
provncias.

5.5 Em sntese
O que aconteceu no setor agropecurio, durante a era K, um claro
exemplo das consequncias negativas do modelo populista sobre as
perspectivas de crescimento da Argentina e sobre o bem-estar dos
consumidores de menores recursos que, supostamente, pretende
proteger.
A defesa da mesa dos argentinos, mediante impostos e restries s
exportaes, resultou na reduo da oferta de vrios bens e na elevao
dos seus preos internos, prejudicando as exportaes e a abertura de
novos mercados. Ao mesmo tempo, impediu o desenvolvimento do setor,

93

em seu conjunto, concentrando a produo em poucos produtos e

afetando a qualidade dos solos no longo prazo.
As polticas adotadas, ainda que em princpio injustificveis, poderiam ser
entendidas ante um diagnstico de melhoras transitrias nos termos de
troca e nos preos internacionais. Nesse contexto, poder-se-ia explicar a
inteno de evitar uma expanso no sustentvel do setor, que logo seria
revertida, uma vez que os preos voltassem normalidade.
Obviamente, no era esse o caso. Salvo algumas poucas vozes dissidentes,
existe um consenso de que a mudana nos preos relativos das
commodities e, em particular, dos alimentos foi estrutural e de longo prazo.
Se o panorama era esse, torna-se ainda mais incompreensvel a adoo de
polticas que no aproveitassem as benesses desse cenrio de longa
durao.
As consequncias negativas sobre a distribuio da renda resultantes do
boom das commodities poderiam ter sido mitigadas com uma poltica
cuidadosamente concebida de subsdios renda dos segmentos de
menores recursos, sem distorcer os sinais de mercado que surgiram no
cenrio global.
O erro cometido no foi somente conjuntural, resultante da prioridade em
favor do consumo no curto prazo. Foi um equvoco estratgico, que afeta o
presente e que requerer mudanas drsticas e sustentveis no tempo
para a sua superao.

94

6. Poltica Industrial e de Comrcio Exterior

Observando a lgica do modelo populista, a poltica industrial priorizou o

mercado interno em contraposio insero competitiva na economia
global. Por sua vez, a poltica de comrcio exterior tendeu,
predominantemente, a evitar que as alteraes estruturais no cenrio
internacional se refletissem no mercado interno, principalmente no que
tange s mudanas nos preos relativos entre os setores agroexportador e
industrial.
Antes de mostrar exemplos concretos dessas polticas, convm comentar o
esquema conceitual no qual se baseou a poltica industrial da era K.

6.1 O modelo da estrutura produtiva desequilibrada

Durante muitos anos, prevaleceu na Argentina uma viso especial do ciclo
econmico, originado na dinmica do esquema da estrutura produtiva
desequilibrada.62 O fundamento desse modelo estruturalista que o
problema cclico da economia surge da diferena bsica de produtividade
entre o setor agroexportador e o industrial.
A maior produtividade da agropecuria de exportao permite-lhe
competir internacionalmente com uma taxa de cmbio relativamente
valorizada em contraposio indstria. Ainda de acordo com esse
enfoque, o setor agroexportador cria poucos empregos e apresenta
limitaes de oferta, que o impedem de gerar as divisas necessrias
importao de insumos industriais quando atinge o pleno emprego.
A partir desses pressupostos, o ciclo econmico local seria facilmente
explicvel. Cada vez que a economia atinge o pleno emprego, na ausncia
de um acesso fluido ao financiamento externo, produz-se uma crise no
balano de pagamentos por falta de divisas para sustentar o crescimento
industrial, o que leva desvalorizao da moeda. Essa mudana no cmbio
melhora a competitividade internacional da indstria, diminui a
competio das importaes e cria uma renda extraordinria para o setor
A anlise pioneira desse modelo foi feita por Marcelo Diamand: La estrucutura
productiva desequilibrada argentina y el tipo de cambio. Desarrollo Economico, Vol. 12,
N 45, 1972
62

95

agroexportador de alta produtividade. Cria-se, ento, uma disputa

distributiva em torno dessa renda extraordinria.
Esse marco analtico fundamenta, assim, a adoo de taxas de cmbio
diferenciadas por atividade, para evitar a renda extraordinria do setor
agropecurio e proteger a indstria. Alternativamente, justifica a criao
de impostos de exportao para permitir que o governo se aproprie dessa
renda.
Alm disso, essa tributao funciona no sentido de manter o poder
aquisitivo dos salrios e de frear a presso sobre os custos laborais da
indstria, ao evitar que uma desvalorizao da moeda provoque aumento
dos preos dos alimentos.
Resumindo, a hiptese bsica desse modelo a existncia de um
diferencial de produtividade entre setores. De um lado, o setor
agroexportador incapaz de gerar as divisas para importar os insumos
necessrios sustentao do crescimento da indstria e, de outro, sua
baixa demanda de mo de obra no gera postos de trabalho suficientes
para compensar os que deixam de ser criados pela indstria, por esta no
poder se expandir.
No marco de preos relativos internacionais, que evoluram a favor dos
produtos industriais e contra os agropecurios, estancados durante
grande parte das dcadas de 50 e 60, incentivava-se a poltica de
substituio de importaes. Com esse intento, utilizavam-se, nessa poca,
medidas protecionistas, que permitissem dar escala produo local de
manufaturas e reduzir a demanda de divisas que as exportaes
agropecurias no podiam suprir.
Parece claro que a maioria dos pressupostos bsicos do modelo de
estrutura produtiva desequilibrada estavam superados quando Kirchner
assumiu o poder em 2003.
Nesse momento, a mudana estrutural na economia internacional havia
gerado uma melhoria dos termos de troca a favor dos produtos
agropecurios, em particular, e das commodities de uma maneira geral. Os
novos mtodos de produo agrcola e a mudana na organizao
institucional do setor, que passou a demandar uma srie de servios
conexos, aumentaram a absoro de mo de obra nessa atividade.

96

Adicionalmente, h muito tempo o setor de servios tornara-se o maior

responsvel pela gerao de empregos, tanto na Argentina quanto na
maioria dos outros pases.
Dessa forma, foram fragilizadas as hipteses do modelo estruturalista que
haviam justificado, por dcadas, as polticas de substituio de
importaes e o protecionismo industrial na Argentina. Apesar disso, essas
polticas foram retomadas quando, ao final da dcada passada, foram-se
esgotando os efeitos da megadepreciao de 2002.

6.2 A sada da crise de 2001-2002: um cenrio perfeito

A crise de 2001-2002 gerou forte desvalorizao real da moeda argentina,
a derrubada do custo laboral, em dlares, e grande capacidade ociosa na
indstria manufatureira, que se beneficiou, inicialmente, da proteo
natural proporcionada pelo cmbio depreciado.
Por sua vez, a rentabilidade das firmas melhorou em decorrncia da
acumulao prvia de capital, da pesificao das dvidas bancrias em
dlares e do expressivo crescimento da demanda interna, ainda que os
salrios houvessem aumentado mais do que a produtividade da mo de
obra.
Verificou-se, ento, por vrios anos, um panorama empresarial singular: o
aumento dos salrios reais e dos custos de produo foi compensado pelos
aumentos das vendas no mercado interno e pelo baixo endividamento dos
produtores, permitindo que a expanso da produo fosse financiada com
recursos prprios.
A desvalorizao cambial, alm de servir de barreira s importaes,
favoreceu a exportao de bens industriais, basicamente para o Mercosul
e, em especial, para o Brasil, dos setores mais integrados do ponto de vista
produtivo, a exemplo das indstrias automotiva e de bens durveis e de
capital.
Formou-se, dessa maneira, um cenrio perfeito para a expanso da
economia. Cresciam as receitas das exportaes agrcolas, pelo aumento
dos preos e das quantidades vendidas. O setor industrial expandia-se
graas recuperao da demanda interna e proteo resultante da
depreciao cambial, que, tambm, estimulava as exportaes.

97

Para ilustrar essa situao, vale mencionar que o PIB industrial, depois de
haver cado 34%, entre o pico alcanado em 1998 e o final de 2002,
recuperou-se e cresceu 63% entre 2003 e 2007. Apesar disso, alcanou
uma produo apenas 7,5% superior ao mximo atingido em 1998.
Ou seja, embora notvel, o grande crescimento industrial da primeira
parte do governo K representou apenas a volta normalidade. Foram
necessrios quase dez anos para que o PIB industrial superasse o auge
anterior. O cenrio que permitiu essa recuperao comeou a deteriorarse, primeiro suavemente e, logo, com maior intensidade.

% com relao ao ano anterior

Grfico 14 - Variao Anual da Produo, Indstria

Manufatureira
Estimativas Privadas

17%
12%
7%
2%
-3%

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

-8%

-13%

Anos

Fonte: Estimativas privadas do PIB (ver p de pgina n 15).

Elaborao dos autores.

6.3 A recesso de 2008-2009

A partir de 2007, apesar do alto crescimento da economia, a indstria
comeou a ter a sua lucratividade diminuda. De um lado, o aumento dos
custos laborais j havia consumido boa parte do colcho de rentabilidade
acumulado anteriormente. Do outro, a taxa de inflao iniciou o seu ciclo
ascendente, o que motivou tanto as adulteraes de ndices quanto os
controles de preos dos produtos, inclusive industriais, considerados
sensveis na cesta de consumo. Ao mesmo tempo, a utilizao da

98

capacidade ociosa, que havia chegado a 50%, atingiu cerca de 80%, ndice
prximo aos picos anteriores.
O panorama agravou-se substancialmente em 2008-2009. Inicialmente, a
chamada crise do campo produziu efeitos negativos nos nveis de
consumo, na demanda interna e na produo industrial, provocados pelos
bloqueios de estradas e a consequente falta de insumos industriais.63 Logo
aps, a crise financeira internacional golpeou fortemente a economia
argentina, tendo o PIB industrial cado mais de 8% nesse perodo.
Nesse contexto, o governo resgatou o esquema de substituio de
importaes, dando incio a um novo desenho de promoo industrial com
financiamento subsidiado s empresas e medidas de proteo para a
produo manufatureira local. Passado o pior da crise global, o
crescimento industrial foi retomado durante 2010-2011. As medidas de
proteo industria local continuam em vigor at hoje, mas o desempenho
pouco brilhante desse setor, nos ltimos dois anos, demonstra a sua
escassa efetividade.

6.4 A nova substituio de importaes e a promoo industrial

No passado, as tentativas de promover a substituio de importaes
tenderam a fracassar, pela limitao que esse mecanismo encontrava nas
cadeias produtivas, por falta de escala de produo e pela dificuldade de
acesso ao capital e tecnologia.
Hoje em dia, os obstculos adoo dessa poltica so ainda maiores, j
que a produo internacional de manufaturas se organiza de forma a
aproveitar, ao mximo, vantagens competitivas, logsticas, de localizao,
de escala e de acesso a mercados, entre outras. Salvo excees muito
especficas, a indstria est orientada a produzir, em cada pas, algum bem
ou insumo determinado e, depois, juntar as peas e centralizar a
montagem final.
A margem de uma indstria para substituir importaes em um pas
especfico muito estreita, j que so raras as atividades que podem ser
integradas verticalmente para produzir, de forma competitiva, boa parte
dos insumos que compem um bem final.

63

Ver captulo 5.

99

A indstria argentina no uma exceo a essa nova organizao da

produo global. Os incentivos estatais para produzir localmente o que
normalmente seria importado esbarram, portanto, em srias limitaes.
Duas questes-chave so determinantes na Argentina. Primeiro, o
mercado interno diminuto e muito concentrado na regio metropolitana
de Buenos Aires. Em segundo lugar, e no menos importante, inexiste um
mercado de capitais amplo e desenvolvido, em moeda local, que permita
financiar, no longo prazo, a incorporao da tecnologia na intensidade e
qualidade requeridas.64 A essas deficincias estruturais somaram-se o
entorno regulatrio antimercado, que predominou na era K, e as
progressivas restries energticas enfrentadas pelo pas.
Os mecanismos inventados para incentivar a substituio de
importaes tiveram pouco xito e foram muito custosos, tanto do ponto
de vista fiscal quanto em relao aos preos e qualidade dos bens
ofertados aos consumidores.
Foram usados vrios esquemas tradicionais de promoo industrial, como
incentivos de localizao, desoneraes tributrias, alquotas aduaneiras
diferenciadas e, tambm, mecanismos heterodoxos e arbitrrios. Estes
incluram a necessidade de autorizaes prvias para importar, restries
quantitativas s importaes, limitao do acesso ao mercado de cmbio
para pagamento de compras externas, mudanas bruscas nas normas etc.
De forma paralela, foi gerado, desde o final de 2011, um sistema de
incentivo s exportaes mediante um regime sui generis. Nele, as
empresas com saldo negativo na sua balana comercial, inclusive as no
exportadoras, deviam comprometer-se a efetuar vendas externas em um
montante equivalente ao das suas importaes.
Como esse regime no implicou o compromisso de incrementar as
exportaes totais em termos lquidos, e podiam ser usadas exportaes
de terceiros, foi criado um mercado de certificados de vendas externas,
no qual os importadores lquidos compravam dos exportadores lquidos
seus direitos de vender externamente, a troco de uma comisso
equivalente, em geral, a uma porcentagem entre 10% e 15% do valor da
operao.

Os ativos do sistema financeiro argentino representam cerca de 25% do total brasileiro

e equivalem a 15% do PIB.
64

100

Dessa forma, foi criado um reembolso aos exportadores, financiado pelos

importadores. Salvo raras excees, as vendas externas continuaram as
mesmas, e os exportadores passaram a receber um pagamento adicional
dos importadores, que declaravam as vendas em seu nome, podendo,
assim, comprar os insumos e equipamentos necessrios para suas
atividades.
Por outra parte, para promover inverses no setor industrial e suprir a
deficincia do mercado de capitais, o governo decidiu utilizar como fundo
de investimentos parte dos recursos lquidos acumulados pelas
administradoras dos fundos de aposentadoria privados (AFJPs), que
haviam sido passados ao Estado quando foi eliminado o sistema de
capitalizao das poupanas previdencirias.65
Dessa maneira, efetuaram-se emprstimos de longo prazo a taxas reais de
juros altamente negativas a empresas dispostas a ampliar fbricas ou a
executar projetos produtivos, no esquema denominado Emprstimos do
Bicentenrio.66
Em se tratando de recursos escassos, emprestados em condies de prazos
e custos muito generosas, o filtro para sua concesso teve um forte
componente poltico e discricionrio, ou seja, os projetos financiados no
foram necessariamente os mais rentveis ou meritrios do ponto de vista
social, regional ou setorial.
O caso mais notrio dessa etapa de substituio de importaes foi a
ampliao do regime especial existente para a indstria eletrnica
instalada na Terra do Fogo, a provncia mais meridional do pas, distante
cerca de 3.000 km de Buenos Aires, cuja produo se destina, quase
exclusivamente, ao mercado interno. A partir de 2009, esse regime passou
a incluir a fabricao de celulares, computadores e outros aparatos
eletrnicos, que se somaram linha j existente de televisores,
equipamentos de udio, aparelhos de ar condicionado, etc.
O regime da Terra do Fogo, vigente desde 1972, abarca a iseno tanto do
imposto sobre o valor agregado (IVA) quanto do incidente sobre o lucro
das empresas radicadas na provncia patagnica, quando exportam sua
O crdito foi tambm direcionado mediante regulaes especficas ao sistema
financeiro e aos inversores institucionais (companhias de seguros), para for-los a
destinar parte dos seus recursos para emprstimos ao setor industrial.
66 Em maio de 2010 foram completados 200 anos da Revoluo de Maio, passo inicial da
independncia Argentina, declarada em 9 de julho de 1816.
65

101

produo ao resto do pas. No caso de celulares, computadores e

notebooks, foram estabelecidas restries entrada no pas de produtos
terminados e a sua importao, submetida a elevadas tarifas aduaneiras,
s era permitida para as marcas que tivessem acordos para fabricao de
alguns dos seus produtos naquela provncia.
Dada a impossibilidade de produzir localmente os componentes
necessrios na escala requerida e a custos razoveis, o regime acabou
gerando uma estrutura para, simplesmente, armar produtos importados
desmontados, com pouca agregao local de valor, muitas vezes restrita a
itens de menor importncia como a caixa do equipamento ou o manual de
instrues.67
O custo desse sistema, ainda vigente, elevadssimo. A estimativa mais
recente, para o perodo 2010-2011, calcula uma perda fiscal de US$ 600
milhes anuais, em um mercado de US$ 4 bilhes, e um gasto de US$ 200
mil por emprego gerado. A esses custos devem somar-se o sobrepreo
pago pelos consumidores pela proteo aduaneira desses produtos e as
perdas de competitividade do resto da economia por falta de acesso a
tecnologias de ponta nesse setor.
O processo recente de substituio de importaes no teve os resultados
esperados. As importaes industriais continuaram crescendo, assim
como a necessidade de divisas, j que as exportaes desse setor
encontram-se estancadas.

Alguns produtos, entre os quais celulares, foram importados de Manaus. No comeo,

chegou-se, inclusive, a pagar um sobrepreo para que fossem desmontados para que seus
componentes fossem enviados Argentina.
67

102

Grfico 15 - Exportaes e Importaes da

Indstria Manufatureira
70

US$ Bilhes

60
50
40

Exportaes
Importaes

30
20
10
-

Anos

Fonte: Dados do INDEC e BCRA. Elaborao dos autores.

6.5 As consequncias sobre as relaes comerciais internacionais

As restries ao comrcio exterior justificadas com os argumentos oficiais
de defender a mesa dos argentinos, promover a indstria local, substituir
importaes, gerar exportaes e, mais recentemente, dosar o uso das
reservas internacionais do Banco Central, no s fracassaram com relao
a esses mltiplos objetivos, como geraram consequncias negativas, no
longo prazo, s relaes econmicas internacionais do pas.
Em primeiro lugar, as restries exportao de alimentos e a ruptura dos
contratos de exportao de energia retiraram o pas da categoria de
provedor confivel, muito importante, principalmente tratando-se de
produtos to sensveis. Basta mencionar, como exemplo, as restries s
exportaes de trigo para o Brasil, de carne para a Rssia e o corte do gs
para o Chile. Observe-se que a perda desses mercados de difcil reverso.
Em segundo lugar, ainda que existam outros culpados, as aes adotadas
pelo governo, nos ltimos anos, foram responsveis pela paralisia nos
tratados institucionais mais importantes dos quais participa a Argentina,
em especial, pela ocorrida no Mercosul. Alm disso, impediram avanos
importantes nas negociaes de acordos comerciais ampliados com o resto
da Amrica e outras regies do Mundo.
103

Em terceiro lugar, o sistema comercial anrquico, implantado com falta de

regras, marchas e contra marchas, restries no escritas ou at mesmo
telefnicas, elevou substancialmente o risco de instalao ou de
ampliao, na Argentina, de indstrias com produo destinada ao
Mercosul. Atingiu, tambm, aquelas dependentes de insumos-chave
importados.
Esse problema ocorreu, especialmente, nas indstrias frigorficas, txteis e
lcteas, e nos setores de energia e de minerao. Em consequncia, vrias
empresas desses segmentos retiraram-se do mercado argentino,
postergaram ou reduziram os seus investimentos. Algumas decidiram
localizar-se em pases vizinhos, com regimes mais estveis, no somente
em matria macroeconmica, mas, principalmente, em relao s regras
de comrcio.
Finalmente, a Argentina enfrenta, no momento, vrias disputas
internacionais no resolvidas decorrentes do seu regime de restries ao
comrcio. Destaca-se o questionamento emblemtico, iniciado pela Unio
Europeia junto OMC, por violaes a vrios acordos multilaterais,
disputa qual se juntaram outros pases, entre os quais os EUA, o Japo, a
China e o Mxico.68

6.6 Poltica industrial e comercial: impactos regionais

As polticas industriais e comerciais produziram impactos diferentes nas
distintas regies do pas. Em grande parte, a concentrao da riqueza e da
populao na rea metropolitana de Buenos Aires, que se contrape
debilidade do resto do pas, explica-se pela tendncia histrica de
privilegiar o setor industrial, predominante nessa regio.
Essas polticas eram justificadas pelo estancamento, no sculo passado, da
demanda e dos preos dos produtos agropecurios. Na primeira dcada
deste sculo, ocorreu uma grande oportunidade de comear a
desconcentrar a populao e a riqueza, quando os preos relativos
mudaram a favor das produes que predominam no interior do pas,
como a agropecuria, a mineira e a de petrleo e gs.

Acordos sobre Licenas de Importao, Acordo de Salvaguardas, Acordo de

Investimentos, etc. Ver OMC, disputa n 444.
68

104

A redistribuio regional da riqueza a favor do interior pas foi

desincentivada pela poltica de anular o aumento dos preos
internacionais da produo agropecuria mediante impostos de
exportaes, restries e cotas. Detrs desse processo se esconde, sem
dvida, o objetivo de favorecer a regio mais populosa.
A poltica fiscal consolidou essa tendncia. Com efeito, a arrecadao dos
impostos sobre as exportaes no era, at 2008, compartilhada com as
provncias, como ocorria com outros tributos.69 Ademais, o imposto de
exportao, ao subtrair parte da receita dos produtores, diminui a
arrecadao do imposto de renda, decrescendo, assim, parte da receita
redistribuda s provncias.
Em sntese, foi desperdiada a oportunidade, proporcionada pela
extraordinria situao internacional, para trilhar caminho inverso ao da
concentrao regional de riqueza e de populao gerada no sculo
passado.

6.7 Concluses
O modelo populista de impulso do consumo persistiu na adoo de
polticas industriais e comerciais inadequadas nova realidade do
comrcio internacional. O esquema de substituio de importaes e de
protecionismo arbitrrio, que poderia ser parcialmente justificvel em um
cenrio global adverso, deveria ter sido abandonado, na dcada passada,
ao desaparecerem os fatores que o originaram, tanto por razes
tecnolgicas e produtivas quanto pela mudana nos preos relativos, j
comentada.
No entanto, a insistncia na manuteno de velhas prticas, ao invs de
acompanhar e ajudar a indstria em uma transio ordenada em direo a
um novo modelo de crescimento, terminou prejudicando o
desenvolvimento dos setores mais pujantes e concentrando, ainda mais, a
riqueza e a populao na rea metropolitana de Buenos Aires.

A Argentina tem um sistema de coparticipao federal pelo qual os principais impostos,

basicamente o IVA e o Imposto de Renda, so arrecadados pelo governo central, sendo
redistribudos, em parte, para as provncias. Somente ao final de 2008, depois da crise
com o campo, o governo nacional decidiu compartilhar com as provncias 30% da
arrecadao dos impostos de exportao da soja e derivados.
69

105

A poltica de comrcio exterior destruiu muitas das conquistas de dcadas

anteriores em relao aos mercados internacionais e integrao regional.
As polticas industriais e comerciais, ao seguirem na contra mo do novo
cenrio internacional, reduziram o crescimento potencial de longo prazo e
levaram ao estancamento, salvo raras excees, do setor que tentavam
proteger e estimular.

106

7. Concluses Finais

Ao longo deste trabalho, foi apresentado o caminho do auge previsvel

decadncia do ciclo populista pr-consumo, trilhado pela economia
argentina de 2003 at a atualidade.
Identificar uma poca histrica no tarefa fcil. De fato, predominaram
na economia argentina, com diferentes matizes, durante boa parte do
sculo XX, perodos com polticas populistas pr-consumo bem marcadas.
No entanto, trs dimenses distinguem o processo atual dos anteriores.
A primeira refletiu as condies iniciais da era K. Com efeito, a crise
explosiva que deu fim ao longo perodo conhecido como a
conversibilidade70 permitiu inaugurar um novo ciclo populista com uma
taxa de cmbio extremamente desvalorizada, salrios reais muito baixos,
elevados ndices de desemprego e de capacidade ociosa, e condies
fiscais favorveis inditas decorrentes do default da dvida pblica.71
A isso se somou a existncia de um estoque de capital modernizado e
ampliado na rea da infraestrutura pblica e privada, resultante das
privatizaes de empresas pblicas ineficientes e, tambm, das condies
de alta rentabilidade, baixo endividamento e livre movimento de capitais,
predominantes para o setor privado durante boa parte da dcada de 90.
A segunda dimenso derivou de condies externas. Com efeito, a
mudana estrutural da economia mundial com o aparecimento da China
e de outros pases asiticos como fortes demandantes de alimentos e
matrias primas e como ofertantes de produtos manufaturados, fabricados
com mo de obra produtiva e barata modificou os preos relativos e os
fluxos de comrcio e de investimentos a favor de pases com vantagens
competitivas, como a Argentina.
No lado financeiro, o excesso de poupanas no resto do mundo e a
acumulao de reservas em pases emergentes exportadores deram lugar
A crise de 2001-2002 foi consequncia da incompatibilidade macroeconmica entre
taxa de cmbio fixa, poltica fiscal expansiva, perda de competitividade e alto
endividamento externo, em um contexto de forte choque externo resultante do default da
Rssia e das desvalorizaes do mundo emergente.
71 Os juros a pagar reduziram-se, temporariamente, a quase zero, enquanto o salto
inflacionrio diminuiu o gasto pblico. As receitas fiscais cresceram, sobretudo, em
funo dos impostos de exportao baseados nos preos dolarizados das commodities.
70

107

a uma abundncia de oferta de crdito reciclado do sistema financeiro

global, que tambm pressionou, favoravelmente, os ativos de risco
regionais.72
Esse cenrio, indito e extraordinrio para a Argentina, permitiu um
crescimento elevado e continuado, uma apropriao da renda dos setores
mais competitivos para financiar a exploso do gasto pblico e uma
administrao das polticas fiscal, monetria e cambial que no teria sido
possvel em outra conjuntura econmica internacional. Mais ainda, a
persistncia desse marco global possivelmente explica porque o ciclo
populista pde-se prolongar mais que seus antecessores, sem ter chegado,
ainda, a uma crise terminal.
A terceira dimenso , talvez, a que mais distingue esse perodo de outros
percebidos como similares. Pode ser denominada como a do excesso, do
exagero, do abuso de instrumentos que, em episdios anteriores, se
aplicaram de forma muito mais limitada.73
Com efeito, predominaram na Argentina no perodo 2003-2013 polticas
de expanso contnua do gasto pblico, acompanhadas de impostos
distorcivos para a atividade produtiva, de congelamento de preos-chave e
de proibies e restries ao comrcio internacional. Foi uma poca de
subsdios arbitrrios e discricionrios, de normas no escritas
comunicadas at mesmo telefonicamente por funcionrios sem autoridade
legal para adot-las, de intervenes margem da lei, incluindo
desobedincia a decises judiciais.
O que chama a ateno que, atualmente, o uso desses mecanismos, pelo
menos na intensidade comentada, foi abandonado na maioria dos pases
da regio e do mundo. A tudo isso deve-se adicionar a indita
manipulao e adulterao das estatsticas oficiais para superestimar o
crescimento do PIB, subestimar a inflao e esconder o seu efeito sobre a
evoluo da pobreza.
No momento da edio deste trabalho, o governo est tentando, ao menos
parcialmente, corrigir algumas distores mais agudas de sua poltica
A crise financeira de 2008 modificou esse cenrio global s parcialmente e durante um
curto perodo.
73 Haveria que voltar ao final dos anos 40 ou ao breve perodo 1973-1976 para encontrar
exageros similares. No entanto, nesses perodos, o entorno macroeconmico dos pases
da regio se assemelhava ao da Argentina. Dessa forma, o contraste era muito menor do
que o atual.
72

108

econmica para chegar com menos intranquilidade ao final do mandato,

em 2015.
No entanto, ainda que um ajuste semiortodoxo das polticas monetria e
cambial, acompanhado pela entrada de dinheiro externo, e de uma tardia
atualizao de determinados preos-chave (servios pblicos, energia e
combustveis) possa trazer alguma calma macroeconmica nos prximos
meses, ser difcil superar, de forma rpida e sem grandes custos sociais, a
herana do desajuste estrutural dessa dcada populista.
A poltica fiscal adotada combinou um recorde de gasto pblico, de
arrecadao, de presso tributria e de dficit, este financiado com
emisses monetrias e uso das reservas do Banco Central.
J as polticas monetria e cambial, influenciadas pelo desequilbrio fiscal,
tornaram mais visvel a situao de um Banco Central destrudo do ponto
de vista patrimonial e diminudo na sua capacidade de defender o valor da
moeda e enfrentar choques especulativos.
Uma poltica macroeconmica mais saudvel e sustentvel ir requerer o
redesenho fiscal tanto das receitas quanto dos gastos, a redefinio da
repartio federativa dos tributos e a reconstituio da independncia
operacional do BCRA. Essas mudanas devero fazer parte de um
programa integral de estabilizao para controlar a atual taxa de inflao,
que supera em quatro ou cinco vezes a mdia da regio, e em mais de dez
vezes a internacional.
A soluo de muitos desses temas estruturais ficar pendente para os
prximos governos.
A poltica energtica terminou por fazer retroceder a oferta de petrleo e
de gs, por esgotar a sobreoferta preexistente de eletricidade e por levar
as empresas distribuidoras porta da falncia. A tudo isso se juntou um
emaranhado de subsdios regressivos e insustentveis e uma mudana,
que levou o setor do supervit externo situao de dficit, cuja reverso
demandar muito tempo e dinheiro.
A poltica agropecuria, em sua tentativa de defender a mesa dos
argentinos, comprometeu a oferta e a rentabilidade de vrios produtos,
sem conseguir a diminuio continuada dos preos dos alimentos para o
consumidor. Terminou concentrando o setor agrcola em uma sojificao
ecologicamente no sustentvel.

109

Ao final, se estancou a produo agrcola e ocorreu grande retrocesso na

pecuria. Ou seja, nos ltimos anos, a Argentina interrompeu o progresso
de seu setor mais pujante e moderno e, alm disso, teve afetado o seu
acesso, no longo prazo, a mercados externos ao perder a sua condio de
provedor confivel de itens to sensveis como os alimentos.
A melhora na infraestrutura, uma das heranas positivas dos anos 90, foise deteriorando em decorrncia da prioridade outorgada ao gasto
corrente e aos subsdios estatais, em detrimento do investimento pblico.
Esse processo foi agravado pela falta de acesso ao crdito externo e pela
discricionariedade e arbitrariedade na alocao de obras pblicas, num
marco de ineficincias e suspeitas de corrupo.
O processo de associao pblico-privada, antes ordenado por regras e
contratos, passou a ser caracterizado pelo capitalismo de amigos, com
ofertantes indicados pelo poder poltico. Foram, ainda, afastados os
tcnicos de carreira nos organismos reguladores e nos de controle de
gesto.
Finalmente, a poltica industrial e comercial refletiu o enfoque conceitual
arcaico, do ponto de vista estrutural, do modelo adotado.
Essas polticas, como j enfatizado, no acompanharam nem se adaptaram
ao novo panorama global de preos relativos favorveis s commodities,
seus derivados e os servios conexos. Tambm no ajudaram o setor
industrial a inserir-se, de forma competitiva, na nova realidade mundial.
Ao contrrio, insistiu-se com a poltica aleatria de substituio de
importaes, com base no protecionismo arbitrrio e voltil, mais merc
de necessidades conjunturais do que de uma viso de crescimento no
longo prazo. Foram adotadas restries ao comrcio externo que
dificultaram e, inclusive, interromperam processos de integrao
produtiva de vrios anos.
Apesar de a indstria ter-se expandido no perodo como um todo, no
aumentou a sua taxa de crescimento potencial nem melhorou
substancialmente a sua produtividade e competitividade, salvo excees
pontuais. O dficit comercial externo do setor cresceu a tal ponto que
levou o governo, em face do atual contexto de falta de divisas, a restringir
importaes bsicas, afetando o nvel de atividade e a criao de
empregos.

110

Em sntese, o atual ciclo do modelo populista pr-consumo descreveu a

sua parbola tpica, ainda que suavizada e prolongada pelas excepcionais
condies iniciais e externas.
O caminho ascendente caracterizou-se por um crescimento artificial que
partiu de um piso muito baixo e foi estimulado por um extraordinrio
aumento da despesa pblica, pela expanso dos salrios, alm da evoluo
da produtividade e pelo uso de polticas monetrias e cambiais que
incentivaram o crdito e o gasto.
A via descendente mostra, agora, as consequncias do estancamento
produtivo acompanhado por alta inflao, dficit energtico, insuficincia
e deteriorao da infraestrutura de transportes e comunicaes e pela
perda de margem de manobra da poltica macroeconmica, obrigada a um
ajuste de ltima hora para evitar uma crise maior pelo esgotamento das
reservas internacionais.
Superar o legado estrutural e conjuntural do modelo kirchnerista
implicar um enorme desafio para a sociedade argentina, em geral, e para
o prximo governo, em particular.
previsvel que os setores de mais alta renda, que receberam benefcios
regressivos provenientes da contnua expanso do gasto pblico, no
estejam dispostos a abdicar dessas vantagens. Tampouco aqueles que as
financiaram, mediante altos impostos, estaro dispostos a prosseguir
nesse rumo.
Ser necessrio reconstruir uma agenda de mdio e longo prazo para
reduzir a inflao, definir opes de poupana interna e de captao de
poupana externa, reinserir a Argentina no mundo e estimular o aumento
da produtividade e da competitividade por meio da expanso do
investimento privado.
hora de perguntar o que se pode aprender da experincia da Argentina.
Como mencionado no prembulo deste trabalho, o modelo econmico
brasileiro atual tem muitos pontos em comum com o adotado por aquele
pas, principalmente, no que tange crena de que o crescimento pode ter
como base to somente o estmulo ao consumo por via da expanso do
crdito e do gasto pblico corrente.

111

Tambm, compartilha do credo de que possvel ignorar os sinais de

mercado e substitu-los por intervenes estatais sobre os mais diversos
segmentos da economia.
Como a experincia de ambos os pases tem demonstrado, o consumo
elevado acaba tendo consequncias negativas sobre a poupana e o
investimento. Este particularmente afetado pela perda de confiana dos
empresrios em relao s perspectivas da expanso continuada do PIB
baseada na impulso do consumo.
A interveno governamental excessiva pode ser particularmente danosa
quando aplicada de forma discricionria em reas-chave da economia,
como a infraestrutura. O mal feito a esse setor levar muito tempo e
demandar muitos esforos e recursos para ser reparado.
Outro ponto comum aos dois pases a primazia outorgada indstria. A
juno de interesses sindicais, tanto de trabalhadores quanto de
empresrios, refora a tendncia ideolgica a privilegiar a indstria sobre
os demais setores, ainda que esse segmento no seja mais o polo dinmico
da economia nem o responsvel pela criao da maioria dos postos de
trabalho.
A consequncia dessa prioridade a insistncia em medidas
protecionistas, desoneraes tributrias, crditos subsidiados ou
facilitados, tanto para a produo de manufaturas quanto para o consumo
de seus produtos. Na realidade, uma agenda positiva para a indstria
deveria incluir incentivos ao aumento da produtividade e da
competitividade que propiciassem a sua integrao s cadeias
multinacionais de valor que caracterizam, hoje em dia, a organizao
mundial desse setor.
No que tange s contas pblicas, o aumento da presso tributria, que
ocorreu nos dois pases, hoje prxima a 40% em ambos os casos, no ser
suficiente para resolver os problemas estruturais da rea fiscal, no longo
prazo, relacionados ao aumento das transferncias de renda.
No Brasil, esse problema tende a piorar, em consequncia da atual
transio demogrfica caracterizada por acelerado envelhecimento da
populao. Na Argentina, o efeito das transferncias sobre os gastos foi
intensificado com a incorporao ao sistema previdencirio de mais de
cerca de 2,6 milhes de beneficirios que nunca contriburam. Esse tipo de
112

presso tende a se agravar muito, no futuro, quando forem plenamente

sentidos os impactos sobre as contas pblicas da estatizao do sistema
nacional de seguridade social, que extinguiu o regime de capitalizao
antes existente.
Finalmente, a desordem fiscal e o afrouxamento monetrio, ingredientes
tpicos das polticas populistas, levam a situaes de elevada inflao,
como aconteceu de forma recorrente, no sculo passado, em vrios pases
da Amrica Latina. Ao descontrole dos preos, problema ainda incipiente
no Brasil, mas gravssimo na Argentina de hoje, soma-se a falta de
perspectivas de um crescimento significativo e sustentado no longo prazo.
Embora distante de uma situao de crise aguda, o Brasil se aproxima das
eleies de 2014 com a casa em relativa desordem, afetada por elementos
muito parecidos com os de nossos vizinhos: supervits fiscais em queda,
populismo tarifrio e consequente aumento dos subsdios pblicos,
inflao em alta, economia em desacelerao, dficits externos elevados,
crise de energia etc.
So graves as questes a serem enfrentadas pelos prximos governos do
Brasil e da Argentina. Resta esperar que os erros cometidos sirvam de
lio e que as polticas econmicas que buscam milagres sem custos se
tornem parte do passado.

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8. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

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Impresso
( maio de 2014 )