DERECHO ECONMICO Y PLANEACIN EN MXICO

SUMARIO: I. Introduccin al derecho econmico. II. El derecho econmico

mexicano. III. La paneacin, tcnica superior de la poltica econmica. IV. La
paneacin en Mxico. A. El encuadre poltico-constitucional. B. La variable
econmica. C. La regulacin jurdico-administrativa de la planificacin. V. El Plan
Nacional de Desarrollo 1983-1988.
VI, Naturaleza jurdica del Plan.
VII.
Conclusiones

I. INTRODUCCIN AL DERECHO ECONMICO

El derecho econmico constituye una expresin normativa que refleja la
tendencia intervencionista del Estado en los asuntos econmicos en las
sociedades actuales. Dicho fenmeno da cuenta de la mutacin profunda que ha
experimentado el Estado, como superestructura poltica y administrativa, en los
ltimos cincuenta aos y que ha afectado cualitativamente a las instituciones
jurdicas y polticas.1
Los componentes ideolgicos de tal fenmeno, ms all de las influencias
tericas y prcticas del socialismo, se encuentran en las teoras keynesianas de
anlisis econmico, que, llevadas a la prctica en la dcada de los treinta,
imponen ai Estado un papel de rectora y conduccin del proceso econmico en
las economas de mercado, como premisa que hace posible la reproduccin
ampliada del capital y facilita la acumulacin privada de las empresas
(fundamentos de toda economa de mercado).
El trnsito del Estado gendarme, garante de la libre competencia y de la
autonoma de la voluntad, hacia el Estado interventor, provoca en los sistemas
jurdicos de Occidente un cambio sustancial, que se expresa con fuerza en el
nacimiento de nuevas ramas del derecho, como el administrativo, el social y
laboral, el derecho econmico y, en general, en la intervencin de otras reas
hasta antes reservadas a los particulares.En el mbito estrictamente econmico dicha transformacin da origen al
nacimiento de la poltica econmica, rama que al igual que el dei Giannini, Severo Massimo, Diritto pubblico delVeconoma, Bologna, Societ Edi-irice il
Mulino, 1977.
- Ver Dromi, Jos Roberto, Derecho administrativo econmico, Buenos Aires, Ed.
Astrea, 1&77.
, ,
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recho econmico, nace en funcin de la emergencia de un Estado interventor y

planificador de nuevo tipo, al que debe dotrsele de racionalidad y eficiencia.
Es en este contexto en el que la poltica econmica despega como ciencia y
tcnica autnoma, teniendo como objeto de estudio, precisamente, el conjunto
de instrumentos y medidas racionales y prospectivas, a travs de las cuales el
poder pblico dirige y orienta a los agentes econmicos hacia objetivos
generales de bienestar y desarrollo.3
Las relaciones, entonces, entre la economa y el orden normativo se
evidencian claramente, pues podemos sostener que a una economa liberal o de
mercado puro (economa poltica) corresponde un sistema jurdico
esencialmente privatista e individualista, mientras que a una economa
intervenida o administrada (poltica econmica) corresponde un sistema jurdico
de contenido social y fuertemente aclministrativista y econmico. Dicho cambio
es visualizado por algunos juristas como la tendencia a "socializar el derecho y
politizar al derecho", en contraste con las visiones formalistas y autrquicas que
por largo tiempo han dominado a los juristas y su ciencia.4
En el contexto, entonces, de dicha transformacin, el derecho econmico
nace con carcter instrumental, como una disciplina subordinada a la poltica
econmica y destinada a disciplinar los instrumentos y medidas estatales de
intervencin, dotndolas de coherencia y sancin. As, al derecho econmico lo
definimos como la rama del derecho conformada por normas jurdicas de
diversas jerarquas, que disciplinan la poltica econmica de un pas en funcin
de objetivos definidos en su carta fundamental y su proyecto poltico-social.

Dicha concepcin presupone que la naturaleza, permanencia y variabilidad

de la poltica econmica concreta, perfila y da sustancia a las normas jurdicas
que sirven de fuente al derecho econmico. Por ello, a polticas econmicas
coyunturales y empricas, corresponde un derecho econmico disperso,
cambiante y complejo, de difcil sistematizacin y manejo. Por el contrario, a
una poltica econmica estable y basada en un plan, corresponde un derecho
econmico homogneo y ms sistemtico. En otras palabras, cuando el Estado
disciplina su intervencin y direccin en el proceso econmico y se autolimita
racionalmente, va la tcnica de la planeacin, las normas de derecho econmico se hacen ms estables y permanentes. Por consiguiente, hay
3 Ver Witker, Jorge, "Derecho econmico", Introduccin al derecho mexicano, Mxico, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1982, p. 50.
* Galgano, F., Le istituzioni dell'economa capitalisticn: socist per azioni, Stato e classi sociali,
Bologna, Editrice Zanichelii, 1974, p. 33.

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autores que identifican la nocin misma del derecho econmico con un derecho
de la planeacin; concepcin que, a nuestro juicio, limita un tanto el "objeto"
del derecho econmico, especialmente en las economas de mercado, en las
cuales no todos los sectores y actividades econmicas responden a los
imperativos de la planificacin.5
Un buen ejemplo lo encontramos en la legislacin econmica nacional en la
que los dispositivos jurdicos, como el Reglamento sobre Permisos de
Importacin y Exportaciones a que estn sujetas determinadas mercancas, son
tpicos propios del derecho econmico, ms no son parte integrante de la
legislacin sobre planeacin econmica. Igual situacin se presenta con las
normas administrativas sobre el control de cambios o los decretos de control de
precios, que slo en forma indirecta se vinculan con la regulacin jurdica de la
planeacin.6
II. EL DERECHO ECONMICO MEXICANO
Inscrito en el marco metodolgico descrito anteriormente, el derecho
econmico mexicano ha evolucionado en la direccin apuntada. Si bien la carta
constitucional de 1917 plasm un modelo econmico sui gene-ris para la poca,
en ningn momento postul un tipo de economa liberal, sin injerencias
estatales. Por el contrario, desde Quertaro el Estado asumi con fuerza un
papel interventor, regulando las relaciones entre el capital y el trabajo,
estableciendo la propiedad originaria de las tierras y aguas y, en general,
dirigiendo el proceso econmico hacia metas de inters social. Es decir, que el
marco constitucional original y sus numerosas reformas fueron y son la fuente
para desarrollar una poltica econmica que sustente las bases de la economa
mixta actual, dotando al Estado y gobierno federal de atribuciones y facultades
de intervencin.7
La utilizacin de dichas facultades y atribuciones, matizadas de avances y
retrocesos, producto de las presiones de los grupos de intereses y de las
organi/aciones sociales, articularon hasta 1982, polticas econmicas empricas
y coyunturales, dando como resultado en el mbito del sistema jurdico una
prolfera constelacin de normas jurdicas de contenido econmico
asistemticas y en numerosos casos contradicton
Grau, Roberto y E. Ros, Plae jamento econmico e regia jurdica, Sao Paulo, Editora Revista
dos Tribunais, 1978.
Ver Witker, Jorge y Leonel Pereznieto, Aspectos jurdicos del comercio exterior de Mxico,
Mxico, Ed. Nueva Imagen, 1980.
' Varios, Reformas Legislativas 1982-1983, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, 1983, p. 50.

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rias. As emergi un derecho econmico que, fundamentado en un slido marco

constitucional, legitimador del papel rector del Estado en la vida econmica,
causstico y poco coherente, tard largo tiempo en preocupar al jurista
mexicano. Podemos afirmar sin pecar de temerarios, que el derecho mexicano
sigui una lnea codificadora, propia de los derechos continentales romanistas,
subestimando al universo disperso de normas jurdico-econmicas que,
consecuentes con las polticas econmicas coyunturales, cambiaban sin tasa ni
medida. Dichas normas carentes de jerarqua codificadora, aunque orientadas a
regular necesidades sociales importantes y avaladas por la carta fundamental, no
fueron dignas de integrar el arsenal formativo de los abogados y juristas por
largos aos.8
No es casual que slo en los ltimos cuatro aos el derecho econmico haya
sido incorporado a los curricula jurdicos en las facultades y escuelas de
derecho.
As, nuestro derecho econmico nacional, si bien ha existido desde los
gobiernos revolucionarios a nivel de la Constitucin federal y de una prctica
gubernamental compleja, adquiere recientemente estatura y mayora de edad en

el sistema jurdico nacional. Dicha legitimacin coincide tanto con el

agotamiento del modelo de desarrollo estabilizador, como con los intentos por
dar coherencia y racionalidad a las polticas econmicas, especialmente en la
administracin del sexenio pasado. A leyes econmicas tan trascendentales
como la Ley de Atribuciones del Ejecutivo en Materia Econmica, la que
promueve la inversin mexicana y regula la extranjera, la de registro de
transferencia de teconologa, la Ley de Proteccin al Consumidor, se suman los
decretos que establecen tanto los planes sectoriales como el Plan Global de
Desarrollo. Es decir, que las fuentes del derecho econmico, en un proceso de
paulatina racionalidad y permanencia, maduran en nuestro sistema jurdico en la
dcada de los setenta, para llegar en 1982 a rcdefinir el marco constitucional
introduciendo reformas econmicas explcitas en las que se refuerza la rectora
del Estado en la economa y se disean los parmetros de una planeacion
democrtica, dotndola de legitimidad constitucional y expidiendo la ley
respectiva, y las bases del nuevo Plan Nacional de Desarrollo I983-1988.9
Vemos, entonces, que a medida que la poltica del gobierno federal pasa de la
tendencia coyuntural a la permanencia de una planeacion
s Witker, Jorge, Metodologa de la enseanza del derecho, Toluca, Mxico, Universidad
Autnoma del Estado de Mxico, Facultad de Derecho, 1982.
> Secretaria de Programacin y Presupuesto, Aspectos jurdicos de la pl<aneacin en Mxico,
Mxico, Porra, 1982.

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democrtica integral, el derecho econmico adquiere fundamentos tericos y operativos,

mismos que redefinidos en varios artculos constitucionales modernos estructuran, en la
actualidad, un conjunto de principios y normas, que exigen un tratamiento doctrinario
serio y profundo por parte de los juristas y abogados mexicanos. Estamos en presencia,
entonces, de un desafo arduo que debemos afrontar, pues el establecimiento de la
planeacin econmica a nivel nacional requiere de los apoyos tcnico-jurdicos; apoyos
que, metodolgicamente, se inscriben en un derecho econmico dinmico y abierto a la
original creatividad de los juristas.

III. LA PLANEACIN, TCNICA SUPERIOR DE LA POLTICA ECONMICA

La planeacin econmica constituye una tcnica de intervencin que parte de un
diagnstico integral del proceso socioeconmico y poltico y de sus leyes; que inserta en
la carta fundamental define un proyecto nacional en funcin de determinados objetivos,
precisamente estampados en una ideologa constitucional y poltica.
As, en la tarea planiicadora confluyen tres aspectos esenciales. El poltico, entendido
como la actividad que consiste en coordinar las conductas de un cuerpo social hacia un
objetivo; el econmico, entendido como la tcnica que somete la economa a un plan, y
el jurdico, que regula el plan y lo integra al concepto de Estado de derecho, sancionndolo en el orden normativo.110
En el plano poltico, la facultad planiicadora del Estado emerge del tipo de sistema
econmico establecido por la constitucin y por los lmites impuestos por el llamado
"orden pblico econmico". Es decir, la convergencia y armona de los intereses
generales de la sociedad y el mbito de autonoma y libertades individuales (reconocidas
a nivel de garantas a los gobernados). Segn sea como el sistema organice dichas rbitas
de actuacin, estaremos frente a planificaciones indicativas o persuasivas} o frente a
planificaciones imperativas o autoritarias. Dicha dicotoma tambin se refleja en el
mbito espacial o territorial, pues a sistemas polticos unitarios corresponden
planificaciones imperativas, mientras que a sistemas poltico-administrativos federales o
descentralizados corresponden tcnicas planificadoras de corte indicativo.
En la variable econmica, el plan constituye una estructura o modelo de previsin de
la poltica econmica de un gobierno que, dotada
Gordillo, Agustn, Planificacin, participacin y libertad, Buenos Aires, Ed. Macali, 1973, p.
133.
JORGE WITKER
1064

de una estrategia, asigna o concierta, con los agentes productivos, tarcas y

objetivos cuantitativos que debern alcanzarse en un plazo predeterminado. El
tipo de obligatoriedad y la intensidad del plan en la sociedad civil estarn
determinados lgicamente por el sistema poltico y su respectivo "orden pblico
econmico".
En cuanto a la variable jurdica, la viabilidad del plan tanto en sus
momentos de generacin, elaboracin, establecimiento y ejecucin, deber
estar legitimada por el Estado de derecho vigente para no desorbitar sus
estructuras, hacindolo caer en la ilegalidad o ilicitud, por parte de los
encargados de llevar a cabo la tarea planificadora.
Es en el contexto de esta triloga conceptual donde la planeacin debe
inscribirse; en su anlisis, la perspectiva del derecho econmico nos parece
indispensable, pues su metodologa nos permite contemplar el proceso
planificador en una forma cientfica e integral. En otras palabras, ni la poltica
econmica pura, ni la ciencia poltica pueden acercarse a la planeacin
econmica sin contemplar la viabilidad legal y constitucional de los planes,
pues no es suficiente tratar de imponer algo racionalmente efectivo si no
sabemos bajo qu parmetros normativos puede llevarse a cabo.
La riqueza del anlisis que en materia de planeacin se logra desde el
enfoque del derecho econmico ha hecho pensar a algunos autores que ste y el
derecho de la planeacin son sinnimos, tesis que ya rechazamos por unilateral
y rgida.

IV. LA PLANEACIN' EN MXICO

Para analizar el contexto jurdico no juridicista de la planeacin en

Mxico, utilizaremos los tres niveles (poltico, econmico y jurdico) siguiendo
nuestro enfoque metodolgico, propio del derecho econmico.
A. El encuadre poltico-constitucional
El modelo de economa mixto diseado por la carta fundamental, entrega al
Estado la funcin de rectora del proceso econmico, rectora que se funda tanto
en el estratgico artculo 27 constitucional como en el 3?, los cuales se integran
armnicamente con el 5? y el 28, definiendo un orden pblico econmico que,
reservando al Estado sectores econmicos estratgicos, garantiza a los
particulares una libertad de ejercicio econmico y empresarial indiscutible. El
nuevo artculo 25 re-define explcitamente tal funcin estatal rectora dedicada
ahora a lograr

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un "desarrollo integral". Es decir, la poltica econmica del gobierno federal y su misin

interventora est validada por una norma primaria, por lo que no corresponde ni a los
mecanismos del mercado, ni a grupos privados, orientar o imponer modelos de poltica
econmicos exclusivamente privatistas o liberales.
Pero adems de explicitar la funcin rectora estatal, el nuevo artculo 2fi seala que la
poltica econmica del gobierno federal debe articularse con un sistema de planeacin
democrtica que apunte a dar solidez, dinamismo y permanencia al crecimiento de la
economa, reforzando la independencia y democratizacin sociales y econmicas de la
nacin. Es decir, el mandato constitucional impone al Estado ejercer su poltica
econmica en un contexto de racionalidad y fijeza de metas, rompiendo con las
improvisaciones y cambios sexenales, reflejadas en prolferas normas jurdicas que, ms
que orientar y disciplinar a los agentes productivos, sirvieron a fines no necesariamente
sociales y colectivos.
Conviene precisar qu tanto la rectora estatal como el sistema de planeacin
democrtica responden, ahora, en los nuevos artculos constitucionales reformados, a una
nocin tripartita del proceso econmico en el que concurren, en igualdad de condiciones,
los sectores pblico, social y privado, con lo cual el sistema de economa mixto adquiere
de nueva cuenta una clara legitimacin a nivel constitucional.
En dicho esquema tripartito, el gobierno impulsa las consultas populares de
planeacin en las que los diversos sectores presentan las sugerencias que sirven de
insumo para elaborar el respectivo plan nacional de desarrollo (instrumento fundamental
de toda planeacin).
B. La variable econmica
Afirmamos anteriormente que la planificacin es la etapa superior de la poltica
econmica de un Estado y que supone un conjunto de pasos e instancias racionales que
orientan la accin estatal en forma coherente, integral y permanente. Los principios que
perfilan toda planificacin econmica son los siguientes: a) racionalidad; b) previsin; c)
universalidad; d) unidad; e) continuidad; f) inherencia.11
a) Racionalidad
Puede decirse que la idea o principio fundamental de la planificacin del cual derivan
los otros principios, es el de la racion-ali-dad. Esto se
11 Ibidem.

1066

JORGE WITKER

encuentra presente en todas las etapas o fases del proceso, ya que ella implica, en ltima
instancia, una actitud, una accin y un comportamiento racionales. La seleccin de
alternativas de accin que hace el Estado ante varias opciones implica la realizacin de
un anlisis cientfico de las ventajas y costos de cada una de las alternativas, debiendo
escoger aquella que posibilite maximizar los recursos empleados.
b) Previsin
La planificacin acta temporalmente para el futuro. Es una incongruencia pensar en
planificar para el pasado. Por lo tanto, la planificacin es un actuar para el futuro,
inmediato o mediato (planes a corto y largo plazos), de lo cual se desprende que lleva
implcita la idea de previsin. Prevenir es avizorar con suficiente antelacin los acontecimientos. Este adelantarse a los acontecimientos tiene origen en una actividad
intelectual previa que forma parte de una de las etapas del proceso de planificacin: el
diagnstico. Esto es, la previsin nos dice, por ejemplo, dentro de cinco aos la
economa deber crear 50 mil nuevos empleos, pues, de acuerdo con la tasa de
crecimiento demogrfico, la poblacin econmicamente activa aumentar en una
proporcin tal que exigir esa creacin de cargos para evitar la desocupacin.
c) Universalidad

Significa que la planificacin llevada a cabo por el Estado debe comprender todos sus
sectores y actividades, con lo cual es posible dar coherencia al plan. Los planes parciales
y sectoriales si bien ayudan a la solucin a corto plazo, requieren de globalidad, pues las
interrela-ciones de la economa exigen un tratamiento integral y universal.
d) Unidad
Como resultado del principio anterior surge el principio de la unidad. Esto significa
que el plan est coherentemente integrado, constituyendo, por lo tanto, un todo orgnico
y compatible. Para que en su integridad constituya un cuerpo unitario, es necesaria la
aplicacin de la actividad coordinada a cargo de un rgano especfico que permita
compatibilizar el cuerpo de proyectos con sus respectivos programas y a stos, en consecuencia, con el plan nacional y regional.
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10(^7

e) Continuidad
La lanificacin es un proceso continuo y permanente; tiene fases, o
etapas que se repiten en el transcurso del tiempo. En efecto, las etapas
siguen este orden lgico y cronolgico: diagnstico, elaboracin del plan,
discusin y decisin, ejecucin, evaluacin y revisin. Por lo tanto, desde
un punto de vista lgico e instrumental, la planificacin es un proceso que
no tiene fin. O sea, cumple un propsito y a continuacin se trabaja en el
logro del siguiente.
f) Inherencia
Debe ser entendida en el sentido de que cualquier organizacin sociopoltica y econmica recurre, de una y otra forma, a la tcnica de la
planificacin, pues tanto el problema de la escasez de recursos como la
aceleracin del proceso de crecimiento econmico exigen que se acte con
sujecin a ciertas normas de racionalidad. Por lo tanto, se hace planificacin. Se debe aclarar entonces que la inherencia es de carcter tcnico,
no de carcter ideolgico-doctrinario y que, por lo mismo, no es exclusiva
de ningn sistema poltico en particular. Sin embargo, cada sistema poltico
tiene sus formas especficas de planificacin. As pues, la planificacin
concentrada o indicativa se aplica en los sistemas polticos pluralistas y
democrticos; en cambio, la planificacin compulsiva o imperativa se utiliza
en los sistemas no pluralistas o colectivistas.
A estos principios generales de toda planificacin econmica debemos
agregar los elementos del proceso. Esto es: 1) el sujeto planjicaor, y 2)
objetivos, metas e instrumentos.
1) El sujeto planificador, sea cual fuere el sistema sociopoltico imperante, es siempre el Estado, ya que toma a su cargo las tareas fundamentales de la planificacin. La nocin de Estado la asimilamos
a la de Poder Ejecutivo o de poder administrador, por intermedio de
un organismo especfico, el cual no forma parte de las llamadas
"funciones de lnea", sino del slaff o asesoramiento, y que asume la
funcin pa-nificadora en los distintos niveles de la actividad
estatal.
2) Objetivos, metas e instrumentos. No se concibe un sistema de planificacin sin una clara distincin entre estos tres elementos.
Los objetivos finales son las grandes metas inscritas en el proyecto
nacional a que se aspira. Por ejemplo, el Plan Nacional de Desarrollo,
1983-1988, se fija como objetivos finales: I. conservar y fortalecer lasinstituciones democrticas; 2. vencer la crisis; 3. recuperar la capacidad
1068

JORGE WITKER

de crecimiento, y 4. iniciar los cambios cualitativos que requiere el pas en sus

estructuras econmica, poltica y social.

En cuanto a las metas, son las tareas o propsitos sectoriales que se imponen a los
encargados-responsables de la planeacin. En efecto, en el Plan mencionado se habla de
propsitos en todos los sectores, mismos que asumen un carcter cualitativo y no
cuantitativo. En dicho Plan hay metas o propsitos cualitativos para cada sector.
En cuanto a los instrumentos, son los medios y recursos que se utilizan en la
consecucin de los propsitos. Tales metas en el Plan que comentamos se denominan
estrategias o lincamientos de estrategias.
En sntesis, en todo plan y como vimos en el Plan Nacional de Desarrollo tambin
se mencionan hay objetivos, nietas e instrumentos.
C. La regulacin jurdico-adminstrativa de la planificacin
La facultad de direccin y rectora del Estado, que racionaliza su actuacin
(interventora) a travs de la planificacin, dotada de los principios y elementos
brevemente descritos, requiere, para su instalacin operativa, vincularse al Estado de
derecho de un pas.
En nuestro sistema jurdico el mandato planificador del Estado se encuentra, como
mencionamos, en el artculo 26 de la Constitucin federal, fundamento que es acotado y
complementado por la Ley de Planeacin, publicada en el Diario Oficial el 5 de enero de
1983.
Una descripcin sucinta de la mencionada Ley nos indica que consta de siete captulos
y que su artculo tercero seala: se entiende por planeacin nacional del desarrollo la
ordenacin racional y sistemtica de las acciones, que con base en el ejercicio de las
atribuciones del Ejecutivo federal en materia de regulacin y promocin de la actividad
econmica, social, poltica y cultural, tiene como propsito la transformacin de la
realidad del pas, de conformidad con los principios y objetivos que la propia
Constitucin y la Ley establecen.
Dicho proceso de planificacin deber integrarse en el Sistema Na~ cional de
Planeacin Democrtica, el cual deber contemplar la participacin de todos los sectores
sociales y regularse por un reglamento, mismo que a la fecha no ha sido expedido. Para
la administracin pblica federal en sus dos vertientes, la Ley Orgnica vigente ser el
marco operativo, teniendo la Secretara de Programacin y Presupuesto la tarea de
elaborar, coordinar, verificar y evaluar los avances del poceso.
El artculo 21 del captulo cuarto seala que el presidente de la Repblica en el plazo
de seis meses, posteriores a la fecha en que asuma

DERECHO ECONMICO Y PLANEACIN EN MXICO

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el cargo, deber proponer y publicar el Plan Nacional de Desarrollo, el cual cumplir en

su sexenio, sin perjuicio en el caso de que contenga proyecciones de mayor plazo.
Por su parte el artculo 22 establece que el Plan indicar los programas sectoriales,
institucionales, regionales y especiales que deben integrar los llamados instrumentos o
lincamientos estratgicos del mismo.
Los captulos quinto y sexto de la Ley sealan los mecanismos de coordinacin y
concertacin a travs de los cuales los estados y los particulares se integran a las tareas
de la planificacin. Finalmente, el captulo sptimo seala las responsabilidades y
sanciones de que sern objeto los funcionarios de la administracin que no observen en
sus respectivas dependencias los lincamientos que se establezcan en el Plan Nacional de
Desarrollo.
En sntesis, la Ley seala los parmetros globales en los cuales debe enmarcarse
legalmente la planificacin indicativa del desarrollo integral del pas, la cual ser
obligatoria para la administracin pblica, organizada va convenios de coordinacin con
las entidades federativas, y concertada va contratos o convenios de cumplimiento
obligatorio con los particulares y grupos sociales interesados. El reglamento respectivo
sealar las instituciones jurdicas operativas en que deber basarse la ejecucin legal del
Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988.

V. EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 1983-1988 a) Bases

jurdicas
Al inicio de la presente administracin, el Ejecutivo federal promovi una serie de
reformas a la Constitucin Poltica con objeto de fijar los principios normativos del
Estado como rector del desarrollo econmico y social de la nacin.
Para tal efecto, se reformaron y adicionaron los artculos 25, 2G, 27 y 28
constitucionales.
Explcitamente, el artculo 26 constitucional establece las facultades de! Estado para
planear el desarrollo nacional.
Este precepto seala, bsicamente, que: el Estado organizar un sistema nacional de
planeacin democrtica; la ley facultar al Ejecutivo para que establezca los
procedimientos de participacin y consulta popular; la ley determinar los rganos
responsables del proceso de planeacin; habr un plan nacional de desarrollo al que se
sujetarn, obligatoriamente, los programas de la administracin pblica federal.

1070

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La Ley de Planeacin del 5 de enero de 1983, reglamentaria del artculo 26

constitucional, establece al respecto que:
Es responsabilidad del Ejecutivo federal conducir la planeacin nacional del
desarrollo y, por lo tanto, elaborar, aprobar y publicar en el mbito del Sistema
Nacional de Planeacin Democrtica, el Plan Nacional de Desarrollo, dentro de
los seis primeros meses de la gestin del presidente de la Repblica.
El Plan Nacional de Desarrollo precisar los objetivos nacionales,
estrategia y prioridades del desarrollo integral del pas; contendr previsiones
sobre los recursos que sern asignados a tales fines; determinar los
instrumentos y responsables de su ejecucin; establecer los lineamientos de
poltica de carcter global, sectorial y regional; sus previsiones se referirn al
conjunto de la actividad econmica y social; regir el contenido de los
programas que se generen en el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica.
b) Consideraciones del decreto por el que se aprueba el Plan
Para cumplir con las disposiciones legales y garantizar el carcter democrtico de la planeacin del desarrollo, se organiz un proceso de dilogo y
comunicacin, por medio de los Foros de Consulta Popular para la Planeacin,
con objeto de recoger en el Plan, los planteamientos de los distintos sectores y
grupos que integran la poblacin del pas.

La participacin de las dependencias y entidades de la administracin pblica

federal, se realiz a travs de un proceso interno para vincular y sistematizar los
distintos planteamientos de los coordinadores de sector, los que a su vez
recogieron e integraron las propuestas y consideraciones tanto de las entidades
coordinadas, como de las entidades federativas. En cuanto a estas ltimas, por
medio de los Comits Estatales de Planeacin del Desarrollo.
Frente a la actual crisis, la estrategia del Plan se basa en: la necesidad de
ordenar el esfuerzo colectivo; emplear razonablemente los recursos naturales, y
lograr la ptima utilizacin del potencial de recursos humanos, a fin de mejorar
y hacer eficiente la capacidad de respuesta del Estado ante las condiciones
actuales internas y externas.
La concepcin del Plan supone un carcter eminentemente cualitativo, en el
que se presentan las orientaciones de gran amplitud, estableciendo las
directrices para el cambio y precisando las lneas fundamentales de accin que
debern seguirse en los diferentes sectores. Dejando a los programas sectoriales
de mediano plazo y a los operativos anuales que completan la estructura del
Sistema Nacional de Planea-

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1071

cin Democrtica, el establecer cifras precisas, compromisos numricos y

adecuaciones dentro de los avances de la planeacin.
Las dependencias, bajo su estricta responsabilidad y en sus respectivos
mbitos de atribuciones, formularon los correlativos captulos que integran el
Plan, propiciando que los objetivos, estrategias y lincamientos, sean acordes con
la capacidad de accin de cada sector administrativo.
c) Propsito fundamental del Plan
Mantener y reforzar la independencia de la nacin para la construccin de una
sociedad que, bajo los principios del Estado de derecho, garantice libertades
individuales y colectivas en un sistema integral de democracia y en
condiciones de justicia social. Requerindose para ello de una mayor
fortaleza interna:
De la economa nacional, a travs de la recuperacin del crecimiento
sostenido, que permita generar los empleos requeridos por la poblacin, en un
medio de vida digno; y
De la sociedad a travs de una mejor distribucin del ingreso entre familias
y regiones, y el continuo perfeccionamiento del rgimen democrtico.
d) Objetivos del Plan
Del propsito fundamental del Plan se derivan, relacionados entre s, los
cuatro objetivos siguientes:
Conservar y fortalecer las instituciones democrticas.
Vencer la crisis.
Recuperar la capacidad de crecimiento.
Iniciar los cambios cualitativos que requiere el pas en sus estructuras
econmicas, polticas y sociales.
e) Principales conceptos expresados en la presentacin e introduccin
del Plan
El Plan responde a la voluntad poltica de enfrentar los retos actuales del pas
con decisin, orden y perseverancia, y con la ms amplia participacin de la
sociedad.
Sintetiza la responsabilidad del gobierno de conducir el cambio por la va
institucional, la justicia, la libertad y el derecho.
La crisis que se est viviendo en el pas no es meramente circunstancial, los
problemas por los que atraviesan el mundo y el pas, afectan estructuras, hbitos
de conducta, tendencias e inercias.
JORGE WITKER
1072
La estrategia del Plan es para vencer la crisis e iniciar los cambios que
demanda la sociedad, distribuir ms equitativamente entre personas y regiones
los frutos del desarrollo y ampliar la participacin de la sociedad en los procesos
econmicos y polticos.
En el Plan, el diagnstico establece la dimensin del esfuerzo requerido.
En el corto plazo lo fundamental es el combate contra la inflacin y la
proteccin del empleo.
La estrategia y las acciones propuestas en el Plan, recogen los planteamientos
de los Foros de Consulta Popular.
La actual administracin, con el Plan, est decidida a enfrentar con firmeza y
responsabilidad la crisis interna, sin posponer soluciones ni evadir problemas,
no para volver a la situacin anterior a ella, sino para superarla.
El Plan es resultado de la voluntad poltica del Estado y producto de un gran
esfuerzo de participacin social; es el instrumento que permite dar coherencia a
las acciones del sector pblico, crear el marco para inducir y concertar la accin
de los sectores social y privado, y coordinar las de los tres rdenes de gobierno.
La planeacn es un medio para avanzar en la democratizacin de! pas, al
someter a consideracin de la ciudadana la definicin explcita del rumbo a

seguir.
/) Contenido del Plan
1.
2.
3.

El Plan est estructurado en los siguientes tres apartados:

Principios polticos, diagnstico, propsito, objetivos y estrategia.
Realizacin de la estrategia.
Participacin de la sociedad en la ejecucin del Plan.
El primer apartado establece el marco de referencia para el diseo de la
estrategia general; consta de los siguientes captulos: la poltica del Estado
mexicano; contexto nacional e internacional; el gran propsito nacional y los
objetivos del desarrollo; estrategia econmica y social: recuperar la capacidad
de crecimiento y elevar la calidad del desarrollo.
Este primer apartado contiene los principios polticos plasmados en la
Constitucin; muestra cmo los siete criterios emanados de la consulta popular,
fundamentan la estrategia de desarrollo contenida en el Plan, las bases polticas
que la liarn posible y la complementarn; describe lineamentos generales de
gobierno, poltica exterior, seguridad nacional y justicia; seala los logros
alcanzados desde la Revolucin

DERECHO ECONMICO Y PLANEAClN EN MXICO

1073

hasta nuestros das y evala el potencial de desarrollo del pas; mus-tra las
tendencias ms relevantes de la economa internacional y cmo stas podran
incidir en el proceso de desarrollo nacional; plantea una estrategia orientada a
recobrar la capacidad de crecimiento y mejorar la calidad del desarrollo, a
travs de las siguientes dos lneas fundamentales de accin:
La reordenacin econmica, que tiene bsicamente los tres propsitos
siguientes: abatir la inflacin y la inestabilidad cambiara; proteger el empleo, la
planta productiva y el consumo bsico; recuperar el dinamismo del crecimiento
sobre bases diferentes.
El cambio estructural, que se precisa en las seis orientaciones generales
siguientes: enfatizar los aspectos sociales y distributivos del crecimiento;
reorientar y modernizar el aparato productivo y distributivo; descentralizar las
actividades productivas y el bienestar social; adecuar las modalidades de
fnanciamiento a las prioridades del desarrollo; preservar, movilizar y proyectar
el potencial del desarrollo nacional; fortalecer la rectora del Estado, impulsar al
sector social y alentar el sector privado.
El segundo apartado plantea los lincamientos para el establecimiento del Plan
en los distintos mbitos de la vida nacional; consta de los siguientes captulos:
la poltica econmica general; la poltica social; las polticas sectoriales; la
poltica regional.
Este segundo apartado describe las posibilidades macroeconmicas y el uso
de los instrumentos de carcter global de que dispone el Estado; el manejo de la
poltica de gasto pblico y los lincamientos de poltica para la empresa pblica;
define la aplicacin de las polticas de ingreso pblico, de subsidios, crediticia,
monetaria y de deuda pblica; precisa la aplicacin de las polticas cambiara,
de comercio exterior y de inversin extranjera; establece lincamientos de
capacitacin y productividad; dispone polticas sociales de empleo, distribucin
del ingreso, educacin, salud y seguridad, ecologa y ambiente, desarrollo
urbano y vivienda; asienta los propsitos y lneamientos de estrategia de
sectores especficos; describe el marco para la distribucin del crecimiento en
las diversas zonas del pas; orienta la planeacin que realizan la administracin
pblica federal, los estados y los municipios en el mbito de sus respectivas
jurisdicciones.
El tercer apartado plantea la manera en que los diferentes grupos sociales
pueden participar en la ejecucin del Plan; consta de un captulo denominado
"Participacin de la sociedad en la ejecucin del Plan", el cual contiene las
siguientes cuatro vertientes de participacin:
1074

JORGE WITKER

la obligatoria, la de coordinacin, la de concertacin, y la de induccin, con lo

que se reafirma el carcter democrtico de la planeacin.
VI. NATURALEZA JURDICA DEL PLAN
El conjunto de disposiciones que integran el Plan y que precedentemente
describimos, constituyen un documento jurdico cuya naturaleza es compleja y
ambivalente.12
En primer lugar, habra que preguntarse qu es jurdicamente el Plan? Por lo
pronto, numerosas partes del mismo no tienen sino un relativo significado
jurdico: aquellas que contienen anlisis de situaciones y hechos econmicossociales (diagnstico en el lenguaje de nuestro Plan)
su fin es en realidad explicar y justificar las posiciones tomadas; se puede
decir que ellas corresponden a lo que es para un texto de ley o reglamento, la
exposicin de motivos o el Informe del presidente de la Repblica que
precede a estos textos; son exposiciones de motivos incorporadas.
Estos presupuestos, si bien carecen de validez jurdica directa, sirven, como

presupuestos de hecho para la interpretacin de otros puntos del Plan.

En segundo lugar, podemos distinguir los "enunciados de principios que
ordenan las grandes lneas de orientacin a seguir" y que por lo general, sus
conceptos carecen de la precisin jurdica indispensable. Sin embargo, como
principios o "frmulas elsticas", al decir de Linares, son a su vez
frecuentemente utilizadas en el derecho administrativo ya que responden a una
valoracin social y econmica ms que jurdica. Dichos enunciados tambin
orientan la interpretacin jurdica para casos no contemplados expresamente en
el Plan.
Por ltimo, nos encontramos con las "disposiciones que enuncian con un
mnimo de precisin los objetivos, preferencias, acciones a emprender,
etctera", que en el Plan son denominados "lincamientos de estrategia". Estas
normas indican lo que la administracin y los particulares se proponen hacer en
un sector determinado y sin duda tienen un contenido jurdico indiscutible. A
nuestro modo de ver, la juridicidad de tales normas se evidencia, pues son de
carcter imperativo
i2 Souza, Washington Peluso Albino de, Direito econmico, Edjao Saraiva, 1980,
pp. 82 y ss.

DERECHO ECONMICO Y PLANEACIN EN MXICO

1075

para la administracin, sus rganos y dependencias; de otra manera, habra que negar
carcter jurdico a toda ley que otorgara facultades ms o menos amplias a la
administracin, lo cual carece de sentido. Por lo que respecta a los particulares, el
lincamiento estratgico de carcter indicativo tiene el alcance de ser el fundamento legal
de la accin (convenios o contratos de concertacin sealados tanto en la Ley de
Planeacin en su artculo 38 y en el propio Plan en su parte III) que los particulares van a
emprender y de los beneficios que van a recibir, por lo que dar lugar a relaciones
jurdicas de derechos y obligaciones, adems de estar en relacin instrumental respecto a
las previsiones u objetivos del Plan y en relacin de coordinacin con las dems medidas
de otra naturaleza que ste establece. Por otra parte, dichas normas comprometen la
responsabilidad del gobierno federal frente a los particulares que voluntariamente han
decidido acogerse a los beneficios y obligaciones del Plan. En otras palabras, si un
particular ajusta libremente su conducta al Plan, impulsado por los medios de persuasin
que el mismo contiene, y luego esos medios no son concretados, es evidente que el
individuo puede, con fundamento legal en las previsiones y afirmaciones del citado Plan,
reclamar el cumplimiento de tales postulados o, en su defecto, exigir la reparacin del
perjuicio que se le ha ocasionado. Para ello ser necesario que del Plan o del respectivo
convenio de concertacin se desprenda claramente quines estn contemplados en la
norma, cules son los beneficios a acordarse y cmo se ejercern, pues en ausencia de tal
precisin no existira una conducta, concretamente normada, que el particular pueda
xigir como derecho subjetivo.
Respecto a esta ltima circunstancia que fundamenta jurdicamente los lincamientos
estratgicos, convendra recordar que, lgicamente, el Plan y sus efectos jurdicos se
inscriben no en un pacto social rgido, de cumplimiento inexorable conforme al principio
pacta sunt servando., sino ms bien en la permanencia de las condiciones que lo
generaron, pues si los supuestos, de hecho, cambian radicalmente, el Plan y sus efectos
variaran y, entonces, segn Gordillo, su imagen jurdica se asimilara ms a la clusula
"rebus sic stantibus".
En resumen, las normas jurdicas del plan, separndolas ya de sus presupuestos de
hecho, los motives, los principios generales, pueden a su vez ser de distinto tipo: normas
que obligan, aunque con cierta dis-crecionalidad, a la administracin; que confieren un
fundamento jurdico a la accin de los particulares conforme al plan, para recibir luego
ventajas que ste dispone; que marcan un cierto rumbo de accin al Estado y por lo tanto
comprometen dentro de ciertos lmites, la responJORGE WITKER
1076
sabilidad de la administracin. Dicha enumeracin que no puede ser taxativa en la
medida en que el planficador siempre puede introducir en cada nuevo plan distintas
variantes de accin muestra de todos-modos a las claras que no es posible pretender
encerrar en una sola categora jurdica a los diversos componentes del plan; que su
apariencia de acto nico es slo formal y se refiere tan slo al procedimiento y a la forma
de su exteriorizacin, pero que no alcanza desde el punto de vista jurdico, a su
contenido. El plan, en sntesis, es un conjunto complejo de diversos actos jurdicos y no
jurdicos, legales y administrativos, generales y particulares, que entroncan entre s
formando el sistema que ha de orientar la poltica econmica del Estado en un periodo
determinado de un pas."
Finalmente convendra, aunque sea brevemente, comentar que el Plan Nacional de
Desarrollo, formalmente nace de un decreto del Poder Ejecutivo publicado en el Diario
Oficial de la Federacin. Si bien su fuente inmediata es un acto administrativo, la
mediata es la Ley de Planeacin, misma que tiene un slido fundamento constitucional.
Dicho decreto, adems de dar autenticidad y certeza al Plan, asegura, normativamente,
imperatividad para la administracin y compromete al gobierno federal frente a los
administrados a los cuales les otorga confianza y seguridad, con la cual es factible prever
acciones serias en el campo de la produccin y los servicios. 14

VII. CONCLUSIONES
1.

El derecho econmico es la expresin normativa de los procesos de

3.

intervencin del Estado en la economa, intervencin que evoluciona y

racionaliza en el transcurso de los ltimos cincuenta aos.
2. Las formas de intervencin, su intensidad y permanencia para enfrentar las
crisis cclicas en las economas de Occidente, afectan a la economa y dan
nacimiento a la poltica econmica como rama autnoma.
La poltica econmica surge para sistematizar el conjunto de instrumentos y mecanismos
con que el Estado interviene en la vida econmica, primero en forma emprica y
temporal para evolucionar hacia una etapa superior denominada planificacin o
planeacin econmica.15
13

Gordillo, Agustn, op. cit. supm nota 10.

Witkert Jorge, Derecho econmico mexicano (en prensa).
Gordillo, Agustn, Principios gerais de direito pblico, Sao Paulo, Editora Revista dos
Tribunais, 1977.
14

DERECHO ECONMICO Y PLANEAClN EN MXICO

4.

5.

6.
7.

1077

Para regular y disciplinar la poltica econmica surge el derecho

econmico, rama jurdica de carcter instrumental que se nutre de
normas de diversas jerarquas y que prolifera segn sea la estabilidad
de la poltica econmica en turno. A polticas econmicas empricas y
coyunturales corresponden normas jurdico-econmicas asistemticas
y hasta contradictorias.
La consolidacin de la planeacin como accin permanente y racional
del Estado en la economa y la sociedad, consolida a su vez al derecho
econmico, dotndolo de fuentes permanentes que emanan tanto de la
ideologa constitucional como de las otras fuentes que establecen la
planeacin econmica.
El derecho econmico mexicano experimenta ntidamente ese cambio
cualitativo con la reforma constitucional, la Ley de Planeacin y el
decreto del Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988.
El nuevo derecho econmico mexicano, surgido en los ltimos meses,
constituye un desafo abierto a la creacin y originalidad de los juristas,
pues si bien parte de fuentes propias y autnomas, su desarrollo, puesta
en marcha y vigencia, dar ocasin a novedosos problemas que deben
ser resueltos con herramientas interdisciplinarias, superadoras de los
esquemas tradicionales del formalismo jurdico.
Jorge WITKER