LEJA\TDRO FOXLEY

Experimentos neoliberales

en Amrica Latina

FONDO DE CUTTURA ECONO\{ICA

vxrco

(q {8

I. MONETARISMO, ESTRUCTURALISMO:
IDEAS VIE.IAS, NUEVOS PROBLEMAS
Los coNcrpros neoliberales aplicados ltimamente en Amrica
l,atina se encuentran vinculados en su origen con los enfoques
monetaristas acerca de la estabilizacin econmica que estuvieron en vigencia en varios pases Iatinoamericanos desde el deceuio e los cincuenta. Como se sabe, la infacin ha constituido
un fenmeno tan importante en las ltim-edrs en Amrica
Latina, que no es sorprendente que las principales controversias
eonmicas se hayan centrado alrededor de este problerna.
Se trata, pues, de un tema que nos resulta familiar. Sin embargo, parece til iniciar el anlisis de las acruales polticas
econmicas haciendo una breve referencia al
entre estructuralismo y monetarismo suscitado en America La[tna. Lo nacemos no con el atan de revll'lr ula vreJa drscusrorr,
ffi-o con el obieto de comprender la relacin que-existe entre
I--las actuales plti."s neoliberales uffiii-.ios
imoorrantes
cgrrlgrte!_d pggJar-nrenjo _e_congro que domrnaron la esqeII na curante nas ce g (rqs3gs. Ln la secclon I de este caprtulo
l,++
|- ffescutanros una somera revisin de los plantearnientos del monetarismo y del estructuralismo y de lo que ocurri cuando fueron llevados a la prctica. En la sg_r@_rr ca{lqtgllz3rc_las
nuevas,polticas econrnicas de los aos s_!gl13;_Ssr9, adop__-_--tando
como referencia as que fueron implementadas en las
dcadas de los cincuenta y seserta.
/4-\}r-\-...--

l.

PER"sprcrrve nrsrnrce

Una perspectiva latinoamericana del problema de la inflacirin

y la estabilizacin. econmica debe iniciarse aludienclo a las
dos principales corrientes que han influido el lxnsamienro sobre estos fenmenos a partir de la dcada de los cincuenta:
el estructuralismo y e monetarismo. El inters por ellas no
reviste un carcter puramente academico. Como lo demostraremos ms aclelante, arnbas escuelas han condicionaclo en nedida
considerable el diseiio y la implementacin ce las polticas de
estabilizacin en Amrica Latina. Al cotejar las concepciones
t7

II

EI- I,XPERIMENTo NEoLIBERAL EN LA PRCTICA

tei!'icas, \ las xperiencias hist<iricas podremos aprender rr.ro

.
acerca de los e{ecros de polticas elaboradas sobre l base dt \.
puestos radicalmente opuestos.

industrialr3d3s, el esquera rnonetario-fiscal orto.

doxo ha srdo incapaz de redtrcir en un plazo razonable la que

N(,r lcleriutos a insunros cono combustibes, fertilizaptes, rnerlios rlc trarsporte, disponibilidad de crditos, etctera'
estatilizacin tlue no-toD$ en c3en1a-la exis'
llrr:r politiia de ,*,.
:;--+-:-ai*':;
ffi
iella
est, cle acuerdo con el enfoque
acla al fracaso. Puede que consiga reducir
ructurlista.
(la fuerte tasa de nflacini, p""
los
dt'sequilibrios
rle
rurro
-

iltl.rol
l'i ::'5i+l++e'ioi::
"i:qge3ail
rircs palses ,. La slmrlifud con las
discusiones

t .e ffia. ET?imento ?ntral de unit estrategia cstrrc'

liffi.ffibilizacin consisrira, enronces, en ia srrperacitin

tema es pertinente no slo para los latinoamericarros.

,Ias[naciones

L,

re ra dado en amar "ra nucva inlaci.". f,ilo exprica el

renovado intertis que concitan los factores estructurales sub-

II

cos to tic Renera | 3tr-osJlgillus,.r:-lj13Il1{-H?$9t:'

I r ;r r ii a
,.,i,'..r,1-.nrrlen
rp*airlsfe externo. COICentlaClon (lel Inqfe'
los;1,
tr(

in

suscitadas t:rr
cle .ros cincuenta y en ros
aflos setenta no deja de ser sorprendente,r
al errfoque esrrucruralista s<rtiene que las races tlc la in., .

Amrica

rlc los cuelos tlc botella que estn obligalrdo a la economia :t

rlcb:ttirse en peridicos ciclos infacionarios. casi por clefinitla<o que los,
(iru, se t.utoi^ de una @,
(lcriijustes estructul'ales so pueden ser eltttttttados medlante
rurir reasisnacin rle los t'ecursos tle inversirr. De ah eltonces
-_.-l:a
a control cl proceso rnllaclonarlo constltull'ra necstlrre sorreter.
rriaruentc ula taea gradual'
estabilizacin tiene no st'rlo utr
L,l enfoque
y ms bierr cle largo plazo: se asocia asimismcl ll
rcsgo graclual "rtfitffi?e
,,n,, .tt."pciu poltic;r re{ormista o incluso, en algunas ex'
Pcricncis'histiriar, l. procejs <je transfo|mrciones Poltica.
icvolucionaiias. Ello s-ttcbe a que' segrt este enfoque' Ia sudt
fiiricin de los cuellos de bote_lla exige la irnplementacin
err
cambios
agraria,
fefOrma
irrstitucionai
ilrotruclas reformas
reas
tlistilrtas
en
ce*stado
intervencii'rn
tributario,
sirt"-,,
"i
tlc a activicla< econrnica. l'odos estos cambios 4!9141!11-19'
sltirautentC ei ilrnt'esO dC tuictrcs tOntrol;tn lOs ret Ursos e5(asqt

Lati'a a fines de a dccaca

,::.':l

en t"
En los pai
:n.:",ran
"jjIgSRJEr-i.u.
(resarrolro,
c\ en :,*
esta se caracteriza
por rir escaia mo'irilacl

I de los recrrsos, la segmenr:rcin cle los mercadfrTos esequi_

J librios enrre la o{erta 1 ia demanda u-.t;"r.'e-*"ar1

Yt

"j

l9

MONETARISMO. trSTRUCTTJR.{LISMO

ria que la econor*a crece est expuesta a enfrentarse

a cueros
de botella. daclo que ios cambi en la clerna"an, o,riUftf*,
a ni'eles de ingreso rns atos, no obtie'en adecuada respuesta por parre de a oferta.
t"na caracrerizacin tle os principales cueros de botella i'.
Sryg.tura tista i la risklg .qgrbjJc.ltrr cle
:Yi::
p'o(l. c :V."{*oqg
ros a i rn c' ti c-Joi ; d cffi
spo n i l-i<o r_,t i iss ; r -

q.. la

t.iUtoCl-f"f g^,-p"t ,111

.1
!r
q".)r*9_qg.ilq:*fgt
ah;;; rrrrrrru'
4'rvrrv
',
inrerno, ce IIIjLIIICICn[e
nsrrficienre Oteft:t
ofert:r
;\_^._-_--::--:'
e r-Tgits ui n tinGili ra
;rsez re
va de pe de dc
lrr clotacirin tffi, a-e-afrsos cls que chspone e pas y,
err

Fj..r:.a

esrr_ucrt"-o_

d. i

es c

Ia

rr
"-"'*-r,nl
rr,rciis qtt' rtrnrtin lai e1p9g.1gi9ne: o los que son

algtrnos casos, del nivci de desarroll,o que ste

ha acanzad6.:j
rrsr

t' rroigriani (rg;7),

"-r

rre \'netarisr corrro'crs

.r.

tlrrriros cle nurtet-ias t;rirrras r'Inl'i-'s par:r el pas' I'.<x recursos cr-

trlrtlos.ie cL

strourrl

w. Folsakt S(abilizatirrn I,olitiesi", ]:, ,4t,rti(o:t l;;rnr'rnir ,tr,,,",,

,rrr,,
-. I{irschma_n (t97g). .,f-he Social anl poliricxl l\{arrix of Iuflatiorr:
_.::.
E'rboratiorrs on the I_atin merica_n lxperience,,, Broahings
tr*y"i on
,r,.
and Sacialogi ol Gtobu! !nlltiort, ocrubrc (rninieo): N{.
"ljT:.
Diamanc
(197E), "-fr;tvartLs r Chang. in he E,c.nomic
,aradgm _fhroug^ rhr
I.xyx.riencc_of )ereroping Counrres.', cn Jortrnal t,1 Dc'i,toprnr,r:t'Ecr,n,,.
rnirr, rul. ir, nm. t. marzo_
i-'rizsr (. H. li.irkpatrick^ I p, I. Nixson
{lg?6),...f.hc Origins.f {rrflarion
. l..ess
iR
Develupcri (lountries: ,{ Selcctir,e Rcviett,'., en M. I"arkin
v C. Zis
ycolnJ ). .1y1tr liotr in Open cononjc-r. Mancheste,: Unir.j.$iry prcrs; O.
Sunkel 1958). "La. inflacn chilena: lin t.nfoq.c hererodoxo,,, trir
I:l
'{rinttlre E)conmco' octube; pirto
A.
{rg7r\. r-a rtrrarin, rttce; e;!rttr-

rt'r*.,:ottLlizados

tu

far.or

<el

Lstaro. Se postula qur e ilos scrr.iran rlc base l-l1r su5tertaf

ttnrt
lbsteriores rnejorarnir.trtos tle los tticles cle protluctividatl -r'
rnas
scg,lltcrtros
favor
de
ios
IJorc<listribucifl del inl,rr eso ett
lltt:s v lttrasatlos de ia ecottoruia. l,as reforntils estrlcturales inrlrr.iria* a utra gr:lc'a reti;it.ib,,rcitin clel- i.gl-e:q-a lillgo lilazo'
.f tri ittrcrsa, - rT4f-nr,net' es i"tr:rlizacl'l gencr;i'
plazo 1--gll*e-,ai)1t!;r A u!t
(.orro til:t

lrrrcnte
EIISJlSi('l('c()l'to
rrr t!e lo\ Ple(lst { i1; r rle'tl'crtt;r
'J t:ilrirto corttt'ol tl"-'.,ttl,h:r ltfirtnirdo, eI
utla declaracitin elg<.t
1iinriillid"itortei"tlrisi:a

rrrrlr.r, scrit'((' Lccttlras !)l 'l'ritrtttlre I::(ot!ii(Q. rtrnt. 3. I'ontlo dt Cttlln- [.cr)rtit;r. i\xito.

4*

30

C,
''

EL EXPERIMENTO NEOLIBERAL EN LA PRCTIC

ambigua pero bastante elocuente, que ,,el monetarista es un

estructuralista
gue est apurado',.+
,r+\
Segn este enfoque-:-!3-1gllg{n es perjudicial para el iogro
r,(i^?\' oe
. un crec,mrento
etrcrente. Genera asimismo cfectos desfavoK
rables sobre la distribucin del ipgreso, en especial a travs del
,,impuesto in_
:j"..t9 p_r":umiblemente regresiv del llamao
flacin". De esta forma, el enfoque monetarista es coherente
con una clara preferencia por una tasa de inflacin igual a
cero. Ir'Iientras s rpido se le@re
stiao. para-un mo'erarista la" aplicacin de un tratamienro
de choque sera ms deseable que la bsqueda de una aproximacin
gradual al equilibrio.
*
concentra por lo comn en e em| @e
I t,teo de unos pocos instrumentos de poltica: control de la

d.t df
| *Ig-Rgrygrla-L.".lu.gir
ruacron
der
trpo
cle
cambio,
liberalizacin
de los precios. eliI
se-ilfil
estos istrumenTos
t generan
@s. etectos

distributivos neutrales, debido a la aplicacin

de una "norma" uniforme para todos los agentes ecomicos,
o que implica el trmino de toda suerre e discriminacin.
I-sta norma estara dada por el funcionamiento de un sistema
de precios libres.
stos eran, en forma muy resumida y global, por cierto, los
enfoques de estabilizacin inrperanres e'-los as cincuenm y
sesenta en America Latina. sus planteamientos fueron sorrretidos a prueba en distintos paisei y contexros polticos.

l\-/
l1' -Wjl, Ie5b-le5E; fggtlrnu,
I
y U{qggav.. t

ris1959-1962; B-olivia, 1956; Per,

S;gig6-Z-Los resutta<Lo, rt",

1159.,
"*p-ri..,c3-ha' sido otejados y descritos por diversos autores..
Las
poiticas aplicadas se cireron en forma bastante rigurosa ar paquere ortodoxo; contraccin monetaria y creditiia, disminu_
a La exprcsin fue acrrada por Roberto Carnpos.
5 l/ase D. Lairller v
J. parkin (tg7b), .,Inflaton: Survey.,, en The

Eronomic lourna!, diciembre.

6 Para anliss comparati'os de las polrticas, vase ctor. (r97g), ,,paper
dc las poticas de estabiliz.aci6n", Ecanoma d.e Arnrica Latina, Mxrco,
septiembre; O. Sunkcl (1963), "El fracaso de las polticas dc estabilzacin
en el contexto del proceso de desarrollo latin<lameicano", en E! Trimestre
Econmico,
y R. 1'horp (1971), ..Inflation and thc Financing of
^crtube;
Dconornic Development",
en K. Griffin (comp.), Financing Deuetopnent

in Latin merica, Macvilan.

2l

MONETARISMO, ESTRUCTURALTSMO

eln dc los gaslos Pblicos,

'
tlcvllu:rcirn det tEJ4EEI' ^ggllot en las tasas de gali.ii,-iuii-i-subsidios y de los controles de precios.
l,rs resltados a corto plazo de estas Politicas fueron en su
aoniunto evaluados neg.tioa*ente. Si bien lo comn fue gue
tnr ,,*us de inflacin declinaran durante un breve periodo, al
inirn,o tiempo el nivei de produccin dismlnuy,, el-desempleo I
Elrur(:nt rapidamite y se redujo la participacin de los asa- J
lniados en el ingreso'
-)urante la dcada de los sessnta.y comienzos de los afros
.1
J rCt"nt" le toc el trrrno de aplicar sus polticas a Ios estructut flfisiur. Un buen ejemplo lo constituye e programa estabilizail-u a"t gobierno del presidente Frei en Chile'? El propsito
era establizar gradualmente la ecomia y, al mismo tiempo,
A(Ometer las reformas de largo alcance necesarias Para suPeraf
los estransulahientos en los sectores agrcola, externo y fiscal.

tt

[u.t", la
"r;"
plcito objetivo de politica. Se pensaba alcanzarlo

medrante:

) ta retoi-a asrari; b) la reorientacin de los prograrnas p-

;
rriia?Iaesarffi'en ra
saludj 1'
y
educacin
viviend-a,
en
gasto
del
incremento
fil
inflacin

rJ)

la poltica saarial. A:T?aTo de-rlos, la tasa de

r" fitiGt"rrili^do en torno al 30fo anual, el Producto se

estaba expandiendo a ritmo moderado y la participacin de
los asalariados en el ingreso nacional acusaba un importante
aumento.8

El nivel relativamente alto de inflacin registrado al trmino

rlel experimento reformista de corte estructural constituy slo

un sintoma de un problema que es inherente a este esquema
de estabilizacin. Para tener xito, necesita avanzar simultnea
v cordialmentc en tres reas: estabiidad deliecios, reformas
esti.itats y rediqtribucin del in$eso' Lograr esta armona
es-?[ficil. Ella puede romperse fcilmente por las presiones tle
algunos grupos insatisfechos: en e caso que estamos examinanO los tiabajadores organizados' Si, por ejenrplo, las mejoras
lo plogramaclo, elo probablemente redunsalariales

"*.,l"tt

? R. Ffr.ench-Davis (1973), Politicns econnicas en

chile

1952-1970,

Ei'

ciones t.*ucr a Univclsitlatl, Srrrt iago.

8 Segirn estimaciones cle las ctleltas Nacionales, ia participacn del .in'
Vase
grt'vr salaria<lo aurnettt <cl 44.8] en !9
^ -9?,??i-9t ,197-0'

or)EllN. Cnenlos Nacionaies, Santiagc-

.)t

j,)

L LXPf,RMEN'I'O n-EOLIBERAL EN LA

dar:i en tasas <Ie inflacin superiores a las programadas en un

principio.
Aparte de las experiencia monetar.istas y estructuralistas, otr.o
tipo de polticas ueron ensaya<as en Amrica l-atina; ellas
se oliginaron en os
{!,gjmgnes Fppuli"stas- Esros programas incluyeron por Io geneil exrenso ontrciles de preiios, junto
con incrernento de los salaios, los p;astos pblicos y la oferta
n-ronctaria. En Algentina, las adminiitraciones peronistas (lg4)

952 1' 1973-l 9i6)]gobierno,.1

Rg{'dq}gigot (tg{r3.966)

son adecuados expoenres de esr.as plticai ppulistas.e Como

es fcil suponer, os controles gcneralizados de precios y lns
sustanciales irrcrenrentos de los gastos configurn ul conjunto
iniherente cle poiticas. Despus de un trarrsirorio exit ini-

cial, que se tradtrjo e ua redistribucin del ingreso en fa,n,or

de los asalariados y en un descenso de las tasas infacionarias,
Ios desequiiibrios suscitados se traduieron er un recludecimiento tle las alzas de precios y en una lrcrdida de los avances .eilistributivos.
2, I-es "rur:ves" ror-rlcas

DE

IO}.tr.I"{RISMO,

PR.LCf-ICA

nsrlBlr-rzeclx

lE ros eos

SITEr"T Y ()CHENTA

F-n las pginas anteriorcs hentos reserado los distintos conceptos sobre poticas de estabilizaci<in y su relacin con las experiencias concretas que se registraron en las deca<Ias de los
cincuenta y de los sesenti en Amrica l.atina.
El decenio . -.iguienle presenci el rerorno cle las pg]jlgas
Precstructrrralistas, csla er con algunas irrrportantes caracteris-

i.o

th-Tilxpeicncias populistas trajo consigo no slo una cornpeta rectiicacirin de irs poiticas econ(>micrs, sino aderns el
roiaplo dei_ sistema dernocrticq- en nruchos pase-(.
'H

l-l tcma ser a-rordado cn e prrxirno caprulo, de modo qrrc

aqu nos irnitaremos a cestacar que ur factor que explica lo
i,currjdo estuvo representado por "la escasa prclpcnsiirn que
os responsabcs de Ias poticas r)ostraron para aceptar as
rcstrit:cionr:s econ<imicas undamentales" al itnplernentar las meli<as estabilizadoras duranre estas experiencias de corte
iroputi l'east --\. (a'itr't (197t, "I_a <.r;rericncia
tlc rr<listribuc!ri'
,1,'irrglrso.,", r.:rt I)tttitrrilo I;tontnico, r.o. ir,lxrpulista
rrrn. irg.

ESTRUCT'URALTSMO

:J

ste fue uno de los factores que llevaron a una elevada

ltrtlirrirrt, grandes estrangulamientos en la produccin' escasez

llrll.r'

ri.o, y deteroro del ingreso real de casi todos los

gollJicll Sonqricas agydlzSIglla
tc los regimenes 1' contribul'eron a su sustltucl('n
Ittcirabilidatt
+
it utor t tar los'
t x l I qo-b-i-crtios n I I lta res
' (iiro reaccir a las pasadas experiencias' stos oPtaron Por
i,,ertemente influidas por el
;xrllticas estrictamente rtodoxas.
mismo tiempo'- rerirtierott
Al
monetarista'
irr.r.lcrno enfoque
creciente
una
hcia
ParticiPacin poltice )' e:olrt tendencia
a los
trrrtrica, excluvendo del proceso .le tomu de clecisiones
tt;tbajaclores y' a las organizaciones laborales'
Superficialmete, se Ji.u p,,"t qT. "1 lo tocaute a las politi'
al
r':rs ctabilizadoras se ha completado el cico' al retornarse
ctlrSitl
cincuenta'
los
af,os
finei
de
hacia
errfoque imperante
muchas tle las polticas acttraltnente cn r.igor eu
trilrg,
".rrrqr'r"
paiss latinoa'rericanoi exhibe' co'siderable similitucl
",,r,
,Jrrr las imptemgrtaclas err la decada de-@
a"t-.o-po.,etttes nuel'os' los cuales no Pueden ser e\ffi
rluidos de anlisis,
.r\
''
lJno es el ingrediept poltico. La estrategia ortodoxa tt )
ricndo aplicaclin''ii actuatidia pgr*g.*iernos rnilitares autoritarios. Erto .pel".g4gbI- to ifG*Ij@raban como l;ct-sus nteriores fracasos: el prgmrtuto
reaccitin que
b
.,.'.#
princip;tl'
afectados'
miis
sociales
ellas suscitaban en rlipos
conjuttdel
parcial
slo
l
aplicacin
urete los trabajado.et,l
t<l de rnedidas.
Sin duda, un Sobierno autoritario no deberia encarar Problemas para impner "4isciPlina". a lqs trSbliado!- ) t1i:
lar e cntexto poiticol-nomico, de.modo que se- Permlta
rrna aplicackin sostenida r.le una estrategia coherente de estabi- 2

lizaci. f)e esta fortna, el a-utotitari:Po jul$e ca

ot'todoxas'
polticas
as
para
de
cxito
el
rcquisito
#
Constituvc aslrrt5no una noiedacl en las polticas ortodoxas
<cl rleccnio tle los sctettrir cl irrtport:,nt" tt1"'p91'ente a la.lgq 9la- J-\
/
;r() que cllas c'an consigo.-E*mnetarismo lra sido as<lciado
que
lo
por
plazo,
a
corto
ajtrste
tidEtmerrte a poltic:rs de
10 La cita cst tomarla de A. I{inchman, "'l he Turn to -lruthorita'
rianism iir -atin .{rncrica end ttG-STrIi6 its Economic l}ctermitrants",
crt l). Lnlfier (conrp.) (t979), 1'hr Ne:a'Atrthotitarstn in l'atin '4rrtt'ttca'

,i. bi"tt",

Hnrlx): socieles. Las erra<l$

Princctotr trtiversitv Itrcss, Princctn'

24

EL EXPERIMENTO NEOLIBERAL EN LA PRCTICA

su xito relativo se tendia a evaluar desde esa misma perspectiva. En a modalidad que rran asumido ahora en Amiica'Latina, las oolticas ortodoxas asignan especial trascendencia a
la algraci_ de los modos fundamentaies de funcionamienro
g.gqoq". E1 a' curosa riplica dl pensamienro esIi1 dllatructuralista, Ia inflacin est siendo- visualizad cad.a vez ms
r como fruto de un sistema econmico que no est operan. do como es debido.
Sgy.i,,"-nur e problema inflacionario exige pues una trans.
"
tornacrn
radica de la economa. Ello implica cambios es_
tliles, como la reduccin a.t tun" de sector pblico.
la
i_
.regienracio:n_:l e
vaco,
ra creacln cle mqrcados de capital privados, Ia apertura
de ra economa al ibreGr=66 comahia"i"ffi.

la

injeren_cia" dc
*l{_enrg:ejg prirgd_a. frente a rgni_
ciones raborares en as instancias decisorias, etc. De esta forma,

el probema original, a inflacin, es ,,proyectad.o,' como

sn-

toma de una crisis econmica generalizda.

En este sentido, podra airmarse que las nuevas politicas
estabilizadoras q,ue estn siendo apticaas en ra regin consttu)'en un-a modalidad de estructuralismo que utilizJinstrumentos ortodoxos. Sin duda, la direccin, contenido, apoyo social
v-las alianzas que hay detrs de estas experiencias ,o po..o.rr.
pleto diferentes. Basre con un ejemplo.- En tanto que para el
estructuraismo de los aos sesenta el objetivo principl consistia en hacer. posible que ras masas ms pobrs de trabajadores y campesinos lograran acceso a los beneficios del sistenra,
para el eq_q!gJu-14!iqmo de la dcada de los serenra el objetivo
apunta a modernizar la economa nacio'al mediante su in.orp-icn a Ia economa mundiar y Ia promocin de porticas
d-Iibre mercado. Si ello exige exlui. por.r'plazo largo de
la vida- poltica ,v econmici a los g..rpos que slo ,..l.rrt.mente. haban logrado incorporarse a eIa, entonces no qued.a
sino abocarse a tal tarea.
En sntesis, os dos element.s novedosos en los programas
de estabilizacin que se han venido aplicando
rtirrro
"n
"t
tiempo en Amrica
parecen
ser:
a)
el
contexto
poltico
_Latina
autoritario- que les ha servido de marco, y b) la fuerte impor_
tancia atribuida a la transforrnacin duratcra de la economia,
como requisito para el logro de una prolongada estabilidad de
los precios.

II. EL GIRO HACIA

POLTICAS
MS RADICALES

Ye

lo

el capitulo anterior' Las nuevas politi-

seiialbamos en

la dcada de os setenta se caracterizan

cn Amfff-tina Porque son aplicadas Por regmenes autopttt
rititrios que ponen
"""
"4",f""
"t
y
sociales y Polltlcas' con
las
instituciones
dc
rle la economa
denro de Ios
econmicos,
los
problemas
T-solver
;f6jto
cualei a la lucha contra Ia inflacin se le da rnxima prio'
cns <le estabilizacin en

ritlad.

,rPor qu se produce esta-radicalizacin en las polticas eco-

,u',iri t'ran..gf*;-qtt"rt*os de respnder en las

riguientes secciones de este captulo.
-La
primera de ellas aborda las condiciones que hacen po-

corte o
se encuentran

-as

polticas ecnmicas en los affos sesenta y ochenta' En

la segunda seccin se describen las polticas ms bien hetero'
doxas* que regmenes rnilitares aplicaron en el decenio de los
seient,'lo qe se ilusua con l presentacin de algunos de
d"'
lo rasgos fudamentales de lu ttrut.giu qrr. tigl
los
temas
sobre
runt. t. periodo. La tercera seccin vuelve
arrteriores ratando de formular una hiptesis posible - a{erca

de

trfi#ffi.

l-cptT se-Gtcon un anlisis acerca de la forma en que

influyeron sobre estos hechos los cambios suscitados en la econorna internacional.

l. I-e susrrructN oEr, nctl'rnrq polrIco

Existe amplio con$enso en cuanto a qre no es posible atribuir
a una sol causa el cambio en el rgimen poltico y en las poltics econmicas que vafios pass latinoamericanos han cxperimcntaclo * patiir de os aiios sesentu. llgirs._J]gSla.-cl
agtg1i.tg1mo.pglt!q y l4 qrtodoxra-ecgnmica cornenz a evi25

v'

26

HI, (;IRO IIA(,I-{ POI-'I'ICAS MS R'\DICALES

trI, BXPERIMEN'I'O NEOLItsERAL EN LA I'RCI'ICA

en 1964 y sigui luego con Argentina, en

1966. Va a rer'nuevo irnpulso en la decada de los serenrl
cf,* lo que habra de ocurrir en Chile, tlluguay y Argenrina.
Este pas inicia en 1976 una nue fase de carnbios pitico,
y econmicos tle carcter neoiberal, bajo un rgimen mililar
denciarse en Brasil

autori tario.l

I-a bibliografa reciente que explora los orgenes del autolitarismo pone de relieve que detrs del cambio dc rgimen sc
advierte Ia prcserrcia de una combinacin de factores polticos
y econnricos. U-na prdida de clinamismo del proceso clc creciqi-qntq en la it-;drireaiaramnte anrerior i'a acompairacla
ainaciOn
en aumcnto y de inestabilidad econmica. Ello
'a Lrna
cnuce
crisis de ionfianza en el sistenir, por parte
ranto de los prot"gonistas internos caves (trabajadores, empresarios) conro cle los inversionistas brneos. Los factores polticos est presentes tambin. La movilizacin de sectores
populares y el poderio que alcanzan la.'organizaciones sinclicales hacen surgir en los crculos cmpresariales y, ms tatde,
tambin en las fuerzas armadas una sensacin de que e orI den estabecido se encuentra amenazado. La existenii" de urt
pol1ic1 abierto y competitit'o pe.r'que estas fuer| .t:Sll
zas en pugna choquen.2
*as condiciones estn
as maduras para que se precipiten
camlrios que incluso puedcn afecrar al rgirnen poltico cuando la crisis es especialmerte aguda. En ese caso surge el rgimen autoritario como el esquema de rcemplazo. ste repre.
senta una nueva coaicin, itrtegrada por las fuerzas armadas
.'...r._-\_,..
t
Y Cl SeCtOr mas lntertactonallTado de la comulrdacl emDresarral. Representa
resenta asimismo u
urr nuevo
nevo bque de polticas ecofilnicas, como respuesta a la crisis econmica herdada. I-a in,/terrogante que se plantea entonces es por qu se desencaden<'l
la crisis econnrica y qu factores estn detrs de ella. Es lo que
exarninaremos ahora con ms detaile.

I Para un

esrarccedor anlisis sobre este fcnmeno. uase

O'Don.

ttell (1973), trodcrnization an< IJureaucratic-Authoritarianirnl, Insr-itutc of

Intcrrrational Studiei, Llniversiry of California, Bcrkeley; J. Linz y A.

Stcpan ((orps) (1978), The Breahdoun ol Dernocratic Regional in Latit
Arneti.ra, Johns llopkins Ulivcrsirv Press; y_ O;_g1]5 (comp.) (1979).
<

op. rit.
z D. Collier, "'fhc llurearicratic-Authoritarian Model: Synthesis and Prioritics fol Future Rcscarch", en I). {lollier (1919), op. ci., R. Kaufrnan,
"Industria Change and uthoritarian Rulc in -atin Amcrica", cn D.
Collier (1979), cp. cil

27

No t:s un misterio que la inclustrializacirin basada erl la

rurtilll-ir,g9- irnBprt4cones comenz a tropezar co-n dificulro, ,l p.aioi la dcada de los sesenta en aquellos pases
lntirrrxrrrrric:tos que a Partir de la posguerra haban Promovirt' crr lo'na ms persistete esta poltica. Hirschman o la
rr.tulutlo con argumentos convincentes' F'l problema cotr l:r

/
no consista tanto cl un sul)uesto
"
Jeaimm"'T*u.or'\
u'"i'"u
,t qrte-lpsgso. sino ,,ta'
rgr4irrrrit:ttf,o
.j.----stos haban com@ido-"'1" :i:
urrtr/a(tos pur" prorrrfil^.
,lii .,itnton tri'ansformnclose en ir$truinentos caros e inefi-

u\litu(i(it

<e im-portacioncs

ricrttcs.:

!.1 rnarreio de los plecios rclativos h:r sido utra hctlamienta

cl {
,,,,i,'li',rt"rrir;t"-""" e,*,i.a Latina para [ittanciar de

de industrializaci/rn. La transferencia de 1e-t:urps

;rt.r',"ro
'1,r,
,".,o.r, primarios al de manufilturas {ue p'sible 'rercecl
,t il la uerte proteccin ecordada a la industria lrente a la agri'
..|..t,,r,nffi.tuacindelamonedanacionalyalesta-

de-n6re las inportaciones. Las poiticas

'/.
t/ Sle.imiento
,.on.l.rj"ron u peis problemas de desequilibrio de ,a balanza

e pugo. La inflacin se erigi en un problema de

ca-

r{clq{. Permlr,r,t", pr, en. todo caso' Pt::ll]::it^ 1}..t l::g:b,'""

que
nos mantuvteran el control sobre los fecur$os sln tener

rcc,rrti. al procedimient tributrio' Esos recursos eran luego

financiamieuto de los
- - L_.L*,--.--7---------i.,
en L.el rrrrurr
vrr
Plgyltrgt ilg$g$s- o
rf 4.l(avr
utilizatlos
ttlf
de los servtctos socrales
o
infraestructgra
la
de
suministro
cn el
t&;-procesos de industrializaci<in y
trrbanizacin.

A medida que los Probemas de fa g

ron ms frecuqntes, impidiendo el pleno uso de la caPactcao
se agrav' ln presencia de
FAffi;;_frfrila, li inflacin
urr. *"t ot tasa de crecimiento y de una iDflacin er autnento'

los probemas redistributivos aclquieren renovada vigencia' Las

rnet;s-'d'desarrollo global Pesan a un segundo plano frente
a la exacerbada pugira distiibutiva. Lo que un grupr:. social
trata te ganar, oiro percibe que cleber perclerlo, configur:inrlose as un iuego de sunte ccro. [,e economa entera se ve
involucrada de-c';-ere er .na siruacirrr en 1a qrte
(1971), "[,a ccouoma poltica <c la intustrializacin a
tlc irnportaciot'i'' "tt tnrica I'atina"' err '
sustitucrn
travs dt-'la
lfitsihtttan, Desatrolkt y nerit I'aLna, I'eclrtras re I-ll Trimesre Econmico. r't:r, Nlcxico, 1973.
:r

A. {irschman

28

EL EXPERIMENTO NEOLIBIRAL EN LA PRCTICA

y sociales ven a los dems como

]:}{:i9.!_Fi.t.,onmcos
sisterya. poltico es puesto en teniin y
-Et
el in_
11^"TTia.
urcto
soclal se torn ms agudo.a
esultaba urgenre revisar las pol_
.,1_"
::.. fas del proceso
trcas convencionales
con el
inciementar la eficiencia,
-objeto de
acelerar el crecimiento, reducir
Ia inestabilidad econmica v
bil idades de obtener una distrib" J; ;;;-i;r
ri
ll:J_::":
lr,posi
urarra vLr
del
rngeso. c
requera nacer
hacer un uso ms inteuso
:."-^.*
inteuso'de
'r6rsur. Se requena
de
para decidi. ru urigil6:" d"ffi
f@
rgualmente
necesario era esrablecer
establece_f un tioo
tip .de
de cambio
camhio realjqla
realista
que pe.rmitiera equiribt^r lur-xrernas.
y,
tambin.
qesarrolrar un esluerzo ms
coherente en favor de la exoafisin
"ffi
Io
mismg
u".tu ri, ;;
,d**+R9l:l.io:es,
_qrr"
trscal y monei po parte del gobierno.
Unos

pocos_

pasei

-eqezgela i Cof"o,rfia entre ellos_ fuerol capaces guqnte_l-os

aos ssenta
sesenta i*o.,rerse
4urante los affos
de moverse en la di
direc.
crn_ requerida, sn
ch!!-e
proceso rraJo ra administracin Frei, pero no Io
co::i::Fli..
Lrnu baJo el rgimen de Allende. Otros paiss,
como Brasil
sufrieron en cambio ra cad d.
porrtrcos y se embarcu,ror
que en su epoca represet una
"_19
revisin a fondo cle-las polticai
econmics. Se rey q,r" fu
solucin de los proberns de esre tipo requera
l viiencia
de medidas de estabilizaciOn de corte ortodoxo.
Resurniendo, en los aos sesenta varios pases
latinoamericanos encarar,r agudos problemas econmicos
y f,rerte, tensiones
sociales y polticas. lss fenmenos no son,
en toclo caso, tan
seros como llegaran a sero en la dcada
d.e los setenta.'pero
aun as, en-parte corno.fruro de los problemas eco.rmics
y
e.n parte debido a a. crisis poltica, ugrl.o,
pases como Bra1964, rntna
900, desp,es ae un gotp"-*ititur,
:lL :: un ygiro
hacia la",.orrodoxia . ,.,, poltcas econmi.,^1."j"

;;;6;fj

I^#rylT:

;";-;;;ffi,

;:-::':;'""J,,1'ffi"1

il:.#
I una estratcsia combinada,
I
con ftgll in&r'edientes heterodox,s.
I La porticJ argentina de eslatrjli-zaciffi++-"
nunca un caso de orrodosia rigurolsino una
mezcla e ortodoxia parcial, de una porte, y ..desalrolismo,,, d.e tu
ot.". nn
conrrasr.e,
o.s 6obei'nos autoritarios

de los setenta imprimen

a A Iirschman' "The -rrl to A.th.ritarianism

i. Latin America an,r
Ecr_uromic Determinants,,, er'O. <;ot". (lg7g),
o!t. ct.

the Search or its

EL GIRO HACIA POLTICAS MS RADICALES

29

un ot icntacin mucho ms radical a sus polticas (Chile con

piirtrioridad a l9?3, Uruguay despus de 1974 y Argentina

rlc

11176

cn

adelante).

1,0 anterior se encuentra asociado a cuatro factores que se

reluerzan. Uno consiste en la existencia en la economa de un

l) rl|!!:rprilibrio lnuchq. m.s grale que el que imperaba en los

Erin s<:scnta. El segundo est dado por la presencia de una
l/ .r-llL*- p-oltica ms profunda y extendida. El tercero es que
ln gr;rvckr_4 4" I,u amenaza platrteada por a coaicin populista
. o nocilista que antecede a los regmenes militares en la clcada
de krs ,"r".r es visualizada como mucho ms seria que Ia que
' rc haba configiado hasta entonces. Un cuarto factor encuen'
{) trn .su origen en los E1p,hlol sus-citados en la economa internficlonal.

-fi-rt.o arglmento es que en los aios setenta todos esos

lirctores evolucionaron en una forma que contribuy a reforrlr la percepcin que tenan los militares, en el senticlo de que
re estaba encarando una situacin muy grave, y que su suPera<in reqera sblucions radicales. Anle la seriedad de la
cfsis, las onsideraciones respecto del costo que podran tener
las polticas de este tipo, en trminos de dteri,oros del pro(lucto y del nivel de empleo o de su incidencia desfavorable
dcsde el punto de vista social, perdieron importancia relativa'
Dado este ambiente, no es extraf,o que los gobiernos hayan
scgrrido una trayectoria ms radica, sobre toclo cuartdo se le
compara con los casos equivalentes que se vivieron en la dcuda de los sesenta, como las polticas implernentadas en Bra'
si <espus de 1964 o el csquema de estabilizacin econmica

aplicado en Argentina entre 1967 y 1970.

f)ichas polticas parecen mirs pragmticas, al ser comparadas
con las experiencias recientcs. Dan la impresin de haber estado
tnenos influidas por el fervor ideolgico, lo que les permiti ail:
cuarki a las condiciones particulares o restricciones que encare'

ban por aquel entonces las economas de los pases en que se

inrplementaron. Al mismo tiempo, el disefio de polticas es ms
sensible en los sesenta a los posibles efectos laterales que ellas
podran inducir, como. por ejemplo, tendencias recesivas. Antes de retornar al anlisis de casos ms recientes, ilustrarentos
nuestra afirmacin exarninando las polticas que se aplicaron
en Brasil con posterioridad al golpe militar de 1964.

30

EL IXPERIMENTO NEOT,IBERAI- EN LA

2.

Rr:ax,tlrrNeNDo LAS

rolrrcls snasrtrftes

pn

I:T,

PRCT'ICA

txrrticip:rcit'rn traclicionalmente elevada, dentro de lar

Itrrcr..i,ri toral. tluc le correspon*la ejecutar al sector pblico'
l\for r,t:l'crireruos enseguida a Ia importancia qtte revisterr estos

1964

tlttr

lltr'torcs,

un escasg. polgirllxi-del
rPitt{-v
lrr xlu( to total. g!]3r-Pj9l& *_apertga
uede Provocar baj as n los.
lr
.r"t,
1,,
ttlglLgllg!xt"
m{L sug:lio-res a ct'3.19-tti.er
i11it.1f1t9l@rE.n .r -qterjol
.impleo

si lls

cxpoltaciores rplesentan

rJil,;,riiiin .nceb_lbld_dSlt_Xp9$.ci9ncs. Aun en l caso de

realmen-u ttta tasa elevada, que
ffin
litc r:l caso <le Rrtsil, u p.r515:PSggqJgklf+ que tienen "ellas
rlrrrtr.o dcl prs rro alcanrlra a compesa'el dcteloro de la
en otffi'i,t,nt,",.'i,;n
sirnismo, la reasignacin de. recursos de las industrias dedi"
r ;rrllrr l a sustituci<iil*d imp<lrtaciones hacia las activiclades
rlr r,xportaci<in es un proceso lento. Retluiere que los sectores
r,x1x,r'iircloret elpgfu-:u capacidad instaada. ['xige adems
,,,,a rc rer,liccrt lat illyet'siotres conrplemcntarias en iltfraes- t,
ue lonln It
trtrtrrt. E\te proccso clellto|a nr:i'; que el ti
sectores
que hitlos
en
r,l trt'otlrtcto r el elttplo ctr caer
Asl,
lnlPortaclones.
sustltuyerldo
entonces
Itltrr
-. est:r<o htsta
de
rebaja
la
rpidade
ineludible
casi
ura
consecuencia
pucs,
ior lrranceles ell un Pais colno Brasii es ia generacin cle utr
prolong;tclo' Si ste v: acom1ro iorlo ret:esivo probablemente
etarias restrictivas,
fit.nl*t
p"lri.ut
,1.
iririr:rdo
.* aquellos
('l('(tos des:iffifr-ad0s'
l,o anterior no significa quc sea imposible rtn cirnbio de
alrolticas arancelarias. Pero, teniildo en considera
io rclativo clel secior qx-terno, I supuesto qug el gobierno l!It-

!' '{tt:c -,\. loxle}, tl}it}), "Sta>iizatitin Fo!icies ard Stagflation: 'l}ic
(ilrc: rrf Ilrazil entl llril*:', r:lr una <rlilir'rn espcr_ial de Vt,ayk! D'(loprrttnl , \. ltr<cl y L. !\'iliitlrr.:;rrl (comp-\.) Eronontt Stnbilizaton in Latitr
Arneriru. Polticu! Dirrtrit.torts, vol, B. nrirn. ll.

3I

ttut ll

DESpus

tls bien sabido que las polticas ecormicas brasileas desputis

de a instalacin de los militares en el poder en 1964 representaron un vuelco hacia la ortodoxia.s La disminucin del
dficir fir.n@
te la oferta rnonetaria
pasarol a terer elevada prioridad, al igual que la aboicin
de una extensa garna de subsidios y de resrricciones adminisrativas al intercarnbo con e exterior. El conjunto de polticas ort-odoxas lleva consigo la gradual reduccin de los aranceles cll,flos, Io nrislno que la m
rstriir:r.*grr afectaban a 1.3.. inv@.
desde el principio la politica <e estabiiracin incluy algunos
corporentes no ollodoxos. Con el objeto de reprimir las pre------f-.a---1iEflacionarias, se utilizaron controles cle precios e_itcensines
l*t,n. tlos crecBicios. El gobierno se co@tirr octiu,rrent,t
la talea de lograr un nivel aceptable y sostenido de actividad
conmica. I"a inversin prblica Iue_utilizada
como un instru.nento a$tiEclico. L,a apertura cornercial a exterior, ulr conporerte tipico de os progranlas conmicos ortodoxos, fue
irnplementada de lilanera ff5bgl, de manera que evirara el
que se proclujr:ra una aitit tasl te r.lesempleo. lncluso la polti<:r rncrretariii v lirtrl sc rolvi ligclarrrcnte expansiorrista,
ucsprres oc ut:t prlncl lase que se prolorg lasta Iyb/. L,sta
poltca exparrsiva temostr ser coherente corr una cada de la
tasa tle inflacin v con el aceerado crecinriento del Jrroducto.
La prescncia. de- componentes heterodoxos en as polticas
brasilefr:r-rfefleja l rcmpraro reconocinric,nto de algrnas riB\lc<cs estrrr(.r;r'al(''; t.i,Fc.r'a.rcriz;rlran la et:ononilr e piris.
l-a .rriecrltcin ile las Jroitic;ts a (sas reaidades rcsult<i clave
pat lr el exito de lrquerlas. Dos cjernplos ilustran esta a{irnra<rin: .lrrs ;roltir:ls
torncrciales externts y las de inversi<jtr.
ri--\-'.
Respc(tc tle Tlt:; rrriin<.:rusle ecttt; <-lel rler:rrlollo rlel scctor
extcrno soble e esto {le la econorna estal;lr afec.tado nor a
1
6r, ) csc:t:;a irrrrrot't;rnria t elativlr de l2 rernapd:r extelna frente a
J l+.ittlcrnrt. f',t t.u:rrrtu:r 1,, lroitir;r cle invr.rsitr. eri ncccsaric
'-rer'ffi que e nir,'cl rlc activid;rd econitrica se veia lirnitado

(;IR() 1IACIA POLT'IICAS MS RADICALN,S

7x
,ll:ll'lr:fcq, lgl itia-qlg-es--trgjsligg--el Jr4ns--dc-lat*Po-ltr
sca lento. Es, precis3rr.rente'
\I ttr,11,t tracficional_es--a lirs ttuevas-stcrlta.
f,a apertura ai conerlos
ros
ru(' T-o-lr-l-cn
as ttl\'o lugar rccitn ini(
L

..-+-

2 r iutlo el cqjllp-esi-dcl-p1gg43{g-SgQ.|]je{,rt' La refonna

iu:rn(elari:r fttc, erl toclo caso, irastltc nto<lerada, como 5e ltPre'

,'ffiinar

el

c:uaclro

lI.l. Durentc 1967 consistir! elr una

rlisruinuciirn clc las tarifas:t rttr rrivel prnEdio de 419i. l-as

rt'rlttcciones, I)or otra partr:. no uetrrn uni{clrrncs' i.o glo9ltr'irin interna-de bienes dt consurno dtrrables y ,t!-1Fi6l-et
un att>
alorecicla
dc la reforrna vin<

E2

EL EXPERIMENTO NEOLIBERAL

Cuenno 1I.l Aranceles.

Bienes no durables
Bienes de consumo durables
Bienes intermedios
Bienes de caoita
Sector manufu.t.,a".o
Agricutura
Promedio para la economla

E.

LA

PRCTIC.

r97

r52

56
lt6
36
40
49
32
41

260

to
60

rt4
83
98

RADICALES

.:,

1969

r965-t967
82

176
45
40
67

32
53

(f) Corresponden a las tasas nominales, rns cobros adicionales (como

depsitos previos para las. importaciones) y sobrctasas tributarias'
que

gravan determinarlos tipos de bienes,

FUENTE: A. Fishlow, "Foreign Tra<e Regimes and
Economic Der.elop_
merrt: Brazil", en National Bureau of Ecoiomic Research (mimeo).

-a(

I{I. (;IRO IACTA POLTICAS MS

ttAlrto ll.2 Crecimianto industrial y exportaciones, Brasil

(tasas de crecimiento)

BrasI (*)

1966

dichos sectores fueron rebajados desde 1160/o a un nivel en ningn caso inferior al 56lo. Estas cifras revelan que a Ia indus_
t11qbrglilefrg se-!_ d i9* la p;oortunid ad de adeu arse-FIdl_
mente a ias nuas---=_---% con Io que fue posible evitar
,_#'
ras_ gaves repercuslones que, en caso contrario,
habran inci_
dido sobre Ia produccin del sector.
Por orra parte, el modeo cle desarrollo seguico por Brasil,
cohercnte con esas reclucciones arancelariai repsent ur
o de'la industria,
lLdrrlo oc la orrentada a satrslacer a
demanda intcrna como de
la dirigida a los rnercados externos. La estrategia consista en
aprovechar
]l .1.id"d,g!,1^ada para e*puni, el sector de
bicnes culgbles, .ac--ffivlffie'ra conqgruccin
v er rubro
tle .bictes de capital, rodos ellos oriia$incipalmente
.acta er mercado rnterno. El otro sector dinmico deban ser
las exportaciones. Este patrn queda de manifiesto en el cuadro II.2., I,:lrategia de apertura gradual contribuy pues a
evLrrar perdrdas importantes del producto un deterioio
del
,t: empleo, debido al papel compensador que desempefi
"jy"l
e['rcimiento de la industa-dedicada a atendr la demnda
in,ter-n. En s'tesis, Brasi logr despus de t967 un razonable
et[riilibrio ..entre las meras tle estabilizacin, los objetivos de
apertura comercial al exterior y el sostenimiento cl un alto
niil de empleo. Los resultados de esta estrategia sern com-

t9(t7 -1970

ltu

lhner rlc consumo

durables

llner rk: (:()rtsumo no durables

lhtrcr tlc capital
llpttrn intermedios
hprrtaciones

t3.-
3.6
4.5

21.9
9.7
13.7

t0.8

t8.7

5.9

10.7

turt'rr: M. C. 'favares y L. Belluzzo, "Notas sobre o proceso de indus'

lllrllnlo recnte no Brasil", presentado en el seminario organizado por
llitt., nlbrc industrializacin en Amrica Latina, octubre de 978; y cEP.{L,
lrtlltlcas rle promocin de exportaciones", Vo. V., Santiago.

prcndidos en mejor forma cuando se los comPare con los que

l derivaron de la aplicacin de su alternativa, vale decir el

hodelo ortodoxo radicalizado. ste, que corresponde a la exlgig:ia Shils:a confosteriorida9 a 197, ser examinado---n

I lol caPitulos stgulentes.

l) Los responsables de la politica

enfrentaron una segunda li'ntitacin, aparte de la elevada importancia de la demanda inlorna frente a la externa. Consisti ella en el papel predmininte que tradicionalmente haba desempefrado en Brasil la
Invrsin pb-lica. La estrategia aplicada se bas en el reconoctffint*-sta realidaa. o frectro, la inversin pblica deslmpe un papel decisivo para atenuar las fluctuaciones ccliCll de la economia. Fue sta otra manifestacin de que la
poltica aplicada en Brasil nolg*gi-lq rgidamente a los dictador de la ortodoxia.
La participaci4 -de la inr,-ersin {rritrlicx
"histricameffi"
q,r" lu ith1'El!lo
vcn prlvada- climinuira durante el periodo de estabilizacln, que fue lo que en la prctica ocurri. El sec.191g1!lico
s, en lugar de desentenderse
l
del problema y de dejar la responsabilidad de invertir al arbitrio de lo que pudiera hacer el sector privado, como lo pro.
piciara la versn ortodoxa ms exnema en el transcurso de
los afros setenta.
De hecho durante la primera etapa del progama de estabiliz;rcin el gobierno se vio enfrentaclo a un difcil dilema: o
crpcraba que el sect<.rr privado nacional adquiriera confianza

-L EXPNRIIVENTO NEOLIBERAT, EN

34

III, (;II{0 ItA(;IA POLI'ICAS MS RADICAI.ES

LA PRCTICA

y efectuara

inversiones, o asqlqlq*un papel pctivo,

o
los tecursos e involucrndose en ls nuevos proyectos necesarios para superar la recesin econmica. El cuadro II.3 indira
claramente que se opt por la segunda alternativa. euecla clc
man iJies to q ue- I a i gyql\i,q_!g8]4 desern pefr u n i mportante
.
et
Pl,Pel
.:omi
"desge
t-o
Inversrn
gubernamental
aumenttt
en
80^
y
Ia
de
lfj5.
las empresas estarales en 7Ao/o durante 1965. Esta tendencia se
mantuvo en los afios siguientes, con excepcin de 1966, en el
que el equilibrio fiscal pas a constituir una meta altamente
prioritaria. La inversin pblica represent un trascendental
aporte al incremento de Ia tasa de inversin, desde 18 a 22%
del prs entre 1965 v 1968.
_

Cueono

II.3 Deficit fiscal e inuersin pblica,

Crecitnento anual

(o/) de la

iwter.sin

Fedcral, de los cstados

y municipal

Arto

Brasil

Emp'csas
estatales

r963

-7.9

.17.3

1964
1965

5.2
7.5
-4.6

70.5

r7.3

22.6

0.6

l r.7

l6.l

24.9
25.0

r966
r967
1968
r 969
1970

I1.7
4.9

l1.7

Fuxrr: Deficit del gobierno federal: A. Foxley (1980), op. cit. Inversin
pblica: Estimaciones de J. Wells, citadas en A. Foxley (1930), op. ci.
I-a estimacin incluye el gobienro federal, las autarquias, los gobiernos
de los estados, los municipios

Resumiendo, una

to de las limitaciones

y las

empresas estatales.

flexibe y el

uno reconocrmlen-

q2uri: l:,w r,os nNos sETENTA y ocHlNTA t.AS

I'OI..TICAS ECoNd)MICAS SON MS RADICALES

ll, lrn

rxl ocrrrri<i otro tanto en los

i letenryIn14? Segn e ha seiialado

C-.
irFo,narios factores contribuyeron a que se im-

lsllrnrr polticas ortodoxas ms radicalizadas e inflexibles.

Illor ertrrvicron relacionados con: a) la mag5r_it-ud de los des-

fqullilrrios cconmicos acumulados; ) la intensidad de la crisis

jtt,t,l, (lue en apariencia haba llegado n p"" de no
hlorttrr; c) Ia gravedad de la amenaza._que se cerna sobre las
Inttltuciones vi$ned, segn la percepcin del sector privado,
h rual, a su vez, era funcin de la profundidad de la translourlr:irn, en un sentido socialista, de la economa y la socie'
ifd; d) eJ-efecqg"de caryb!-oq q,h qongma ipteqn-alp-qal.
Lnr condiciones iniciales en Argentina y Chile en los airos
lltenta eran an peores que las .prevalecientes en ninguna
lr rituacin comparable de la dcda anterior. La inflacin / '
0
tttrbt-lClqtrando en Argentina tasas mensuales ffii'at
l3'E26, mientras q" ,rt decenio antes, al *"t ongatfi p se era el incremento que experimentaba el nivel
dt precios en el transcurso de todo un afro. Sin duda, las cosas
hrblan empeorado en Argentina despus de los af,os sesenta. t
Trmpoco la economa chile4a estaba en mejor situacin en uL.yI4)
a un nivel de tres dgitos, los
19?E. ra inflaciffi;;-lEfiba
fnrcaclos mostraban gaves cllstorsrones -Junto a una generallilda escasez de productos bsicos, operaba un l'asto mercado
ncgro* y la produccin estaba disminuyendo.
Sera una ingenuidad atribuir este radical deterioro de la
illtuacin en Chile y Argentina t0t" t.
" ^pti.u.iO
clr3gonmicas equivocadas. No cabe duda de que sta es una
importante. La expan@influencia
tln de la oferta monetaria y de los gastos fiscales, as como
Gl aumento de los salarios, se dieron junto con un arr]pl!_jglFSI d precios, la vigencia de tasas negativas de interes real
y le conservacron de trPos de cmDtos tlJos. Lllo no Poqla nenos que originar agudos desequiibrios sectoriales. que se ellejaron en una WJg!tg*jtfkg!91t,. en una situacirin de crisis
Cn extensos segmentos del sisterna productivo ) en una genernlizada escasez de bienes esenciales.
Pero, en cierto sentido, tambin ha;.' <1ue reconocer que es'
tas polticas, aunque inadecuadas, representaban un intento
_

cadas en Brasil con posterioridad a 1964. Ello explica el escaso

compgnente de ortodqxi4 que se observa en el conjunto de
l recesi<in relarivamenre suave que
@
ls acompa. Una experiencia antiinflacionaria equivalente se
desarroll en A,rgentina gntre__l96lJi._1g70, bajo el gobierno
m

Iita

pres i d i

d=-porlT@;I.

J)

r!

::

36

EI, EXPERIMENTO NEOLIBERAL EN LA PRCTIC

I.1I,

(;II{() HA(,IA POL'TICAS I,S R,{DICALES

ms bien desesperado cle rescatar experirnentos polticos y eco-

ntmicos que haban procuraclo, t-lesde una perspectiva popu.

lista y socialista, dinamizar el crecimiento, rcducir la inflacin y
resolver las pugnas cada vez ms serias por la distribucirr
del ingreso.6 En los aios cincuenta y $esertq se haban probado las ms tliversas frmulas eronnrico-policas en Arren.

'tn*
tina y Chile. I-os
lrimos de esa larfa serie. At ca@an
rnostrando, sin embargo, su ilcpacldrd p@ver
os problemas bsicos de la economa.
Pero, adems, la crisis econmica se presentaba en esta oportunidacl en forma-inc-i,tnte cbn un profundo cleterioro rle
la siruacin potica. Al hacerse ta participiOriii mes

<.

amplia, los sectores populares haban esrado planteando vigorosas reivinrlicaciones. Estaban presionarrdo por m!ftfrSresos, por acceso a la propiedad y por conseguir mayor participacin e influencia en las instituciones polticas, los medios
de comunicacin, las universidades y los diversos medios de
expresin cultural.
Esta "amenazante" presencia de las masas reclund en una
ace-lerada ag-udizacin

del conflicto social,

fen('rmeno

que

se

hi"ifrsivcj"--taaas i'nivles de-Ib actividades dei pais.

El sector privado reaccion disminuyendo el flujo cle recrsos
para inversin. Nient1as. ms radicales se -hicieron los esquemas impulsados por et'goU;erno, mayor fuelse repieg,. Como
la ecrioina eitaba ilislcada y Su crecimiento esrancado, se

o sin

apso del sisterna poltico e institucional

insralacin de regmenes autoritarios.

de

itir una m
y abrieron

activos,
tasa

paso a la

I Los nuevos gobiernos militares impusieron un rgido y seI' vero p1gg114a-e5q11nrlgo como una reaccin al "caos" anrerior. Fue un viraje de lS'grados con respecto a las anteriorcs

El objerivo consisti no slo en logr.ar que la econonra volviela a una siruacin dts3fig.q6ip;in.{rnbirr en
polticas.

-/

,[.

XtrM',./ --.-'

6 R. Xsufman ha pucsto cle rclievc etc asl)ecto en un cxcclentc cstu(li

ccrnparatir.. 'ri65s g. Kaufmarr, uN;. tit., L979.

L"ytlrJ.L

a confianza de taes Srupos )' conferir cre'

6lbilirlad of ptogruma econrinrico coro frirmula 4e soltrci(rrl
deirririva a ls probiernas clel pas, las nuevas politicas deben
felirsc a ciertas nornas. {:-ttaJ, que PIIrtirl1 a uu "rnalejo
0c0lx'rm i co- sano" (ro ri r.l. r: c offifr ' h nr age n nf),,qc lii:unilu
Dbrcctameute corific:rdzrs por la conruni<lad financiera inter-'
iler;ional, qric inclrrle ai lrrr, lr llr g'arr 6ltnca prilada inteina'
tldrril y a' los coni<)r.,.ios erirrcsuriaies. (lonsisten taes reg,las
eri la <tisminucirr rt: a taszt tle creciiniento tle la oferta rnornetaria,'en la elimirracin rlcl rteficit fiscai, en la tlvaluacin
la i,c'elizrcirt te o-c Precios' e impuso
;;it"a.,
Pat'a recuperar

n.

';i;-il
""
u ls actividades prir'a.las, v a apertur de la economa al libre
rnnerc-io, El rcsta.blecimieirto cle Ia con{iTti .L"
reglas sean i
nfiJ exierno*exige, segn cste enfoque, que estas^l1t^j,il":]:
r$icaaas rigurosaente.

la rariable politica? La profundidad de la

et un sentido
ir;sformac@conoma
',,Cmo inluve

no capitalista durnte ei perioelo anterior a la crisis obliga a

tas potic"t ortodoxas r, asumir una nuev dimensin' Si P.bg
cxpiopiacin de activos cc tierra en el esquent* econrmico

a!

'

"' *u"Utt*"lJt'

'
TI- EXPERIMENTO NEOLIBERAI. EN I,A PRCTICA

no slo revertir tal ten<lencia, sino proceder a la privatizacir,rrr

{"1 mayor nmero p'sibe te emprsas esrarales y de ilClitrtfa:
dcs desa'rolladas por er 5ecro pblico. Iir

$esmant.io,r-,i.r,-

qlra!
Ia- err;rclicicin absolura ce li
'
termrnos ms ge'erares, es pbble_que u@u'da
ha)a sico a rransformaci1grycednte, nayor sea

".Ett

,t
la inrgror_
taia qucs nevs-enrr econmicas oror.A.cr ;r ra rrans\ tornacrn
a largo prao en e sffiios
(
cunos,
,r, progralna de estabilizacin, de carcrer ortod'xo y de corto
)
( plazo, esrar r'in_crrlado ntimamente a un proyecto ultraiberar
de targo plazo. Una
ms, la experiencia chilena proporcio.
.vez
ng]l!.-sir4gple.@:gat
ivo affi
Por ltimo, en la eipcftfr-mrcrer radical que asu-

men las medidas econmicas es preciso considerar, de nuevo,

un rnporrante factor poltico. L43lggguccin, despues del solpe, ds-l4gryI3 de las institucionesG-F3ban resulado'la
PartlcrPa
rco democrtico, crca el
Politrca den
espacio necesario para que e Estado acte con un consid.erable
grado de auronoma frenre a la sociedad civil. Tal ;"a"f."_
dencia se ha@ros
grupos oposrtores,
sino tambien en relacin .on grindes sectores'd"'q.up, procli_
ves al rgime.n, gmo empleads de ,,cuello blan",'pi;h.iores, independientes, pequfros propietarios agrcolas.'.i..''i
E;taoo no necestta mostrarse sensible ante sus demandas o quejas,
dado que detenta todo el poder. Adems, debido a la desarticulacin de la sociedad ciiil, posee el tiempo y el ..espacio,,
para acometer los cambios que se requieran para infund, ,ru
"nueva racionalidad" en la conducti econ-i." y
pottica e
los individuos. El Estado se confunde en esta etapa con ra
nacin. Se supone que lo que es bueno para el Estado es bueno
l"tu la-nacin. gglenes se encuentran en el poder -los mi-

.urs'6.

I son ros deposrtarios de la nueva racionalidad. nebn. in"lcarse_a cumplir su misin, sin transigi. .or, ,r"di.. ;;-;",
que han elaborado el programa e.orrli-i.o, han de cefrirse
a
-1, no importa lo que-s,r.eda.-Despus <e
todo, q"" ," p.oduzca recesin, desempleo, quiebrar,
se

lllt,li..""

est

,o

",

ms que uno *ir"r_

" q*

n"'

7 l'aee R. Kaufman. op. rit., lg7g.

E G. ()'Donnell,
"4ntetJentes paa el estudio del Estado burocrttico_

EL

cIRo HA(.IA poLTICAs Ms RADI.ALES

3e

tr

Retrrrm;endo, el giro en los aflos setenta hacia las polticas

h|otlo*ut radicalizadas parece haber obedecido a una serie de
hctorct inditos hasta entonces: una intensificacin de los desfiuilibrios econmicos, como consecuencia de problemas ob'

ti

;llvor en la estrategia de industrializacin y de polticas ecofolmicas inadecuadas; una profundizacin de la crisis en el

dllelrr,, poltico, influida por- la- ieciente presencia de los secftFTp-uls en las decisiones y por la amenaza que este
poceso planteaba al sector empresarial; una prdida de credi'se haban
bllklatl en as frmulas econmicas y piticas Qe
filtafd 5i ntnces, y ta qcesidad de recuPerar la con'
I llnnrn <Ie grupos econmicos claves, como los caPitali-stas ex'
I trfii:gi- v- l c<iunidad emfres?rial d! pajs. mediante. la

polrtlcas economlcas rnternacronalmente coolllcaI looPcln cle

"sanas".
Y, teniendo en cuenta Io profundo del de'
como
dtr
II | +^^
que acompa al cambio de rgimen v
tcrlorT-sUtu-cinal
Idc poltica, un mayor grado de autonoma Por Parte del Es'
lldo frente a la sociedad civil, que permiti al gobierno intGntar audaces y radicales experimentos, dentro del marco pro'
Ylrto por las ideas monetaristas y neoliberales.

4. CrrvuoS EN EL CoNTEXTO INTERNACIONALI EFECTOS SOBRE

LA NATURALEaA DE tes porrrces rconrrtcls rN tos lfros
SESENT Y SETENTA

la influencia de los factores

Hemos examinado hasta aqu

nmicos y polticos internos

eco-

sobre las polticas de estabiliza-

cln.

a los cambios ocurridos

y a sus efectos sobrT pciones de
pollca en las dcad.as de los sesenta y setenta.
En el aSuq d"-1", t"te"ta la econorna mundial vivi
un periodo de sostenido crecimiento, con un intercambrp co
Parece oportuno referirse ahora

la economia mundial
Gn
4t''**

meriu en expansin

v fluios

financieros

intfiitGla'

rialilndos crecieron a una tasa promedio anual cercana al 5/o,

como se aprecia en el cuadro II.4. La expansin del comercio
mundial result an ms impresionante, Puesto que lleg a un

ttrtoritario, titulo provisorio, manuscrito no publicado. Las ideas de O'Donhell han influido grandemente en los temas que desarrollo en esta seccin'

L XPERIIE\TO \EOT-IBERL ,N I,.{ PRC'fI(A

Cr'.r,rno

ll.I

'Tu.as

anttale.

dc crsiurlrrta del PII en lcts pa.;r,'

tndustr alizados
r

.lrrcrira <lel \or.te

fapr]n

4.0
9.4
4.7
4.9

()ceana

[-urr;pa Occidenta

l-otal de nrundo
Fr

960- I 9()

.indstrializa<Jo

rlrr: larrco \lunrlial, Il.orld l)aueloltmenl Reporl,

970-t 980

5.t
q

la mitad dei ritmo alcantlulrrli:rl 1'1.ia''

{-., al 4tjo, menos <e
de los pases
xportaciones
err <'l .dr:chiio prceedeite. -a"s
clespus
de la
al
af,o
3.6'lo
al-uas
en
creciton
ferirrrollo
rlt:l pctrrilco, coiltra ei 6.4i; reg;istra(o en el periodo de
ttr lro ittios attteriolcs.
frr,tttt' :r csta situncion en Ios aos seterta, lns resportsarles
lxrllicas se ven-.ententa-d.<rs a <lgs. fuelzls 4istiBlal._y'
id
'lh tu^
tt|xtt'icltt:ia, contradictorias. Una cousiste ett el atr?ctrvo

2,4

y ;ttitroamet'icanos raban logra,i a tasas.s:tcxp

lgrrrros pases asi;iri<os

lg1g,

pronredio anua del g9r. eilre I965 y 1g73. Ello hizo

posiblc
un rripido erecimieffie las
cle los p"ir.,
"*por,'r.nnes
rlcsarrollo, las .uales armentaron
"n
dtrrante el nrisrnJ perio<cr
; unii tirsa ltronreclio anual de .4,.o.
arrgc rin preccclentes de a cconomia internacional permi. .H
tir'r que ag,,os Jiases e. clesar'oilo, e' especi;rr
t.le Asi. i,ur"
os pocos ce .\rnerica I_atina, scal.an nr:iximo pror."..,u
",la
la exprrnsitin de comercio i'ter-na<;io'al. pusieron
c,r eiect,ci,,rn
estrategia\ <e desarrorro "hacia afuera", basaras
,".,o,
exporrador,. l;r_s que a principios de a clecara de"nos
"i seretra
Iueron al:rtl:rrlr. (omo experie'cias exitosas que mostraban
el .camino que dcberan segrrir los clenr:is pises en cesa_
rroo.

Ia eroluci,n experirnentacla por ra ec.noma intcrnaciona

err los aros serenta fue nre'os ia'orabre. En tgTr
se hicierorr
eride.res'Js pioblemas de a baranza ctc pagt..ir;i;;"ii;i
<-los y se desat la crisis tel tllar.
Se prujo t,r"go
uiru
de los precios del petreo 1: d" s aliirentos
"t en
l"rtut.l"l
e7 3 ly,T:on-lf perri6;;
r, gi,
internacionaes. .Se fue configurando ai una crcada
i

l':t, (;lR() l'lA(ll POI.ITIC.-\S M,{S R.\DICALES

lkt t,rr los anos sesenta

llruttoriiy mtener Ia inflacitin bajo controi, clentlo tle
fllilrro rle . una politica cic apertura extena" l,:r tentaciliu tc
Itttltirr cstas experient:ias se torna casi irresistible en la dccatla

t'-,rll:,':;lu,r,o,

ra econonra i'ternacion:il h:r cambiaclo sif

Rll'ir';rtivamente Sb
Itebrrlr estado prcsiorrando en favor de una reduccin cc los
!l'ttttcclcs, crnpiezan a poner trabas-al acceso de exPortacion-es

ortc que

htittoirrnc'icnrro, o ru, *.tt

otra
Por
dtlrtrializadas hacen -frente a lt:cesi<in y tleplco'
ultc, cl costo cle las m;rterias primas est suieto a fuertes flucse ha senalado,
itr,,, iuncr
Inl tasas de irrf4cin illterlr?criogal aunretrt;rn srbitamente, h:rclcnrlintrrs dificil de obrc'ncr el equilibrio itrterno de oi'

Pl'c( ros.

'll<os esto$ factores pal'ecen aconscjar l" CgLi"-d"_Poms ptrrdentcs, al menos en lo rclacioldcl con las eslltir:as
ts-1_--:.9-iiatcgias de apertura al exterior' .\Ial que bien, una reaccirt

i"ffi;;

caracteri-

y11 eley'ad1 inflairjn munttia, rr".li';;;;

,:;1.:-#i
rn<lucrdos por r'riacines e'. ros precios externos,
rnenores tasas de crecimiento aeffi;r;;--;;;;"*

del desempleo, e inestabilida de la balanza de pagos

cle Ia
mayora. de os pases-y, adems, por el srirgimient
e
fuertes
'pases
trnclencias- proteccionistas

en los
incrstriares. Las tasas
de expansin de las economas en el mundo resarrollado
no
superaron en promedio el 3.4cr6 anual. l,l volumen
del comer_

dierente. Los del Conr-r

Latina,
agobiados
de
Amrica
liur
Por una inflaciu,de tres
rllritos a principios <e los*aiis setenta, itrtentan eliminar l;r
ifiIo.i?;" me.llante la aplicacin del enfoque ortodoxo, y si'
rnultneamente abrir la economa a lo flujos de comercio v
dc capitales externos. iA qu se debe el que hayan optatlo
por esta alternativa tan riesgosa? En cierta medida, la interro'

)tros paises reaccionan de manera

42

[L

EXPERIMENT'O NEOLIBERAL EN

RADICALAS
]:I, (;IRO TIAC]IA POLTICAS MS

LA PRCTICA

la suma de efectos externos y un desacer'

t"."-1*t-
do tttltrcio de las polticas internas Estaban ji::tJtt;:
dadas as las
lGStltr t'sta versi<in

Bante ya ha sido contestada. E,l entusiasmo por las exitosas experiencias de los aios sesenta, que recibieron incluso el calificativo de "milagros", no se habia desvanecido an. La aparicirirr
de regmenes autoritarios de derecha en todos los pases del

Cono Sur creri a oportunidad potica de reeditar tales expcriencias, alg-o que no haba sido posible asta entonces.
Otro elemento que gravita en {al'or cle la aplicacin irrestricta cle politicas estabilizadoras ortodoxas consiste en el deterioro cle los trnrinos de intercambio que sufren algunos pases
en los aos sGfrla:*BasI"*liaii-Stclo expuesto en lr
.ld.l;; fltffi:iones muy marc:rdas ,,.r.' terrni'
"r
nos cle intercambio.
Pero Chile, en los airos setenta, por ejemplo, se ve enfrentado a un desmejoramiento sustancial, er Particular
mediados de la dcada, a consecuencia de Ia crisis petrolera.
'fal deterioro conduce en I975 a una prdida rle ingreso, fren-

re a resro del mffi-quivatenr;-;;-l

cair

chileno

5.6/c del pts. Un efecto externo de esta magnitud tuvo el

propsito de convencer, rpidamente, a militares y responsabes de la conduccin econmica, acerca de las ventajas de
aiuste contractivo drsticov que Dermitiera reducir la deun
-^_t-----------Y-f
vla, suPerar ras
s y,
Pgr esta
dificultades de la-balan de pagos. Ello marca el comienzo,
en los primeros meses
-- de 1975, de la aplicacin de rigurosas
politicas ortodoxas, las cuales habran de persistir una vez superada la crisis externa.
en-los pases industrializados tienc un efecto inLare.r.erin
,.
,:-:.-i%
-sobre
la sleccin de-pIitEc-*ltfirica
tlirecto
adicional

is en ia

eco-

noma internacional acarrea un acelerado deterioro de la siLos

tuacin en la mayora de las naciiG-ffistrializadas.
responsables de las polticas no fueron capaces, con las herramientas convencionales, de solucionar la estanflacin o el pro'
blema del desempleo.
La explicacin que pronto se acept en crculos d_4ggg!t"
las polticas tradicionales haban
temente estrlctas. sr se
polticas que promovieran
Ia disciplina fiscal, la contracci<'>n de la oferta monetaria y la
liberalizacin del comercio. tanto la inflacin como la recesin
terminaran siendo derrotadas.

lii"i't1.,;;

il""to-"iti'o'

p"ru enfrentai.la- crisis .i"

i -ti:]-::-,::::::
anreriores ten;;,;, il; -t tu raclical reversin de las
Irrr y Politicas.
i,,,,",r.

I
b