Unidad 1: Jurisprudencia

Punto 1.1:
CSJN: Lpez de Reyes; Fallos: 244:548 (1959).
CSJN: Fernndez rias; Falllos: 247;646 (1960).
CSJN: Litoral Gas; Fallos: 321:776 (1994).
CSJN: ngel Estrada; Fallos: 328:651 (2005).
CSJN: Serra; Fallos: 316:2454 (1993).

Lpez de Reyes, Mara C. c. Instituto Nac. de Previsin Social (1959). Fallos: 244:548
Buenos Aires, setiembre 25 de 1959.
Considerando: Que como lo seala el dictamen precedente del procurador general el recurso
extraordinario deducido a fs. 41 de los autos principales debe declararse procedente por aplicacin de
la doctrina establecida en los autos "Michalak, N. s/ jubilacin", sentencia del 25 de febrero del ao en
curso (Fallos, t. 243, p. 78).
Por ello y habiendo dictaminado el procurador general se declara procedente el recurso extraordinario
deducido a fs. 41 de los autos principales.
Y en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria ms sustanciacin. Que, como se decidi en el
precedente ms arriba citado, la denegatoria del recurso del art. 14 de la ley 14.236 (ADLA, XIII-A,
164) no es acertada, si el procedimiento administrativo seguido es objetable por vulnerar la garanta de
la defensa. Ello ocurre cuando de las constancias de autos aparece "prima facie", como en el caso, que
las pretensiones de la recurrente no son arbitrarias. A tal efecto, debe tenerse presente que los
certificados mdicos presentados ante la autoridad administrativa y agregados a fs. 15, 28, etc. del
expte. nm. 406.401, dan cuenta de que a la seora de Reyes se le practic en 1938 una nefrectoma
derecha por tuberculosis lcero caseosa; que en 1955 padeca de una insuficiencia ovrica acentuada y
un sndrome de retencin urinaria aguda, con neuralgia permanente e intensa del rin izquierdo, y
que desde el momento de la primera intervencin, se ha encontrado bajo asistencia mdica, debiendo
guardar reposo casi permanente. Y adems, que tales pretensiones han sido desechadas con base en
informes mdicos que no renen las formas de una peritacin ni hacen posible el juicio autnomo de
los rganos jurisdiccionales respectivos sobre la incapacidad alegada por la interesada (cfr. autos
"Caputo, T. N. s./ Jubilacin", sentencia del 25 de febrero de 1959 -v. Rev. LA LEY, t. 94, p. 655,
fallo nm. 43.533-; Fallos, t. 243, p. 62). Pues aun cuando por razones de especializacin y de buen
orden es admisible que la incapacidad alegada como fundamento del derecho jubilatorio deba
acreditarse por medio de exmenes de facultativos del Instituto Nac. de Previsin Social, no lo es, en
cambio, que la decisin final del expediente se adopte sin una comprobacin objetivamente
satisfactoria de la mencionada incapacidad. No resulta, en efecto, de las piezas de fs. 10, 12 y 18,
elementos de juicio bastantes para decidir el caso con fundamento serio y autnomo, elementos que
han debido allegarse en el curso del trmite administrativo, pues los informes mencionados se limitan
a consignar que "segn la historia clnica levantada en junta mdica" -que no figura agregada a la
causa- la peticionante "no objetiviza factor patolgico alguno que implique invalidez", por lo que no
se encuentra incapacitada para el desempeo de sus tareas habituales.
Que, en cuanto al argumento de inconstitucionalidad que el recurrente aduce, basndose en el carcter
limitado de la apelacin prevista por el art. 14 de la ley 14.236, no puede prosperar. Es cierto que, con
referencia a la actuacin de organismos administrativos que ejercen funciones de tipo jurisdiccional,
esta Corte ha estimado indispensable que las decisiones por ellos emitidas dejen expedita la instancia
judicial. Mas no debe verse en ello una exigencia rgida, insusceptible de ser adecuada a los
requerimientos impuestos por la estructura del Estado moderno y por las actividades que l desarrolla
teniendo en vista el bienestar social. Lo que el ordenamiento vigente demanda es el cabal respeto de la
garanta constituida por la certeza de que aquellas decisiones quedarn sujetas a control judicial
suficiente; o sea que, en el supuesto de mencin, no se conferir a los funcionarios actuantes un poder
absolutamente discrecional e incontrolado, sustrado a toda especie de revisin judicial ulterior. Y es
claro que, as entendida, la exigencia "sub examine" tiene alcance variable segn las peculiaridades de
cada situacin jurdica y necesita ser armonizada con factores o circunstancias tales como la naturaleza
del derecho individual alegado, el carcter de los organismos a los que ha sido deferida la funcin
jurisdiccional, la complejidad tcnica de las materias sobre las que versa dicha funcin, la ndole y
magnitud de los intereses pblicos comprometidos, el rgimen y la organizacin administrativa
establecidos para garantizarlos, etc. Evitar que la gestin de esos intereses se vea frustrada es tambin
misin de los jueces, sometida por supuesto, a las previsiones constitucionales. De ah que la
jurisprudencia de la Corte Suprema acerca del tema en estudio haya sido elaborada "encarando la
creciente complejidad de las funciones de la administracin" y con el fin de "hacer posible y eficaz la
aplicacin de las disposiciones legales que rigen o sancionan los asuntos de que se trata" (Fallos, t.
193, p. 408 -Rev. LA LEY, t. 27, p. 869. fallo nm. 14.131-; t. 240, p. 235).

Que, por tanto, para el examen del concreto agravio constitucional formulado por el apelante ha de
tenerse presente que:
a) La relacin jurdica de la que nacen las facultades que l invoca se desenvuelve, exclusivamente, en
la rbita del derecho administrativo (Fallos, t. 179, p. 394 y otros).
b) Las atribuciones que el Instituto Nac. de Previsin ejerce cuando conoce por va de apelacin, en
los trminos de los arfa. 3, inc. e) y 13 de la ley 14.236, son complemento necesario, imprescindible,
de la funcin administrativa que le incumbe, como supervisor de los directorios de las Cajas
nacionales de previsin, a los que ha sido asignada la defensa de vastos intereses econmicos y
sociales, esto es, la administracin y resguardo de fondos que constituyen un patrimonio comn y
exclusivo de los beneficiarios. Concurre, as, la circunstancia a que esta Corte atribuy singular valor
en un caso sustancialmente parecido al de autos (Fallos, t. 187, p. 79 -Rev. LA LEY, t. 19, p. 647, fallo
nm. 9913-).
c) Los rganos administrativos de que aqu se trata hllanse especialmente habilitados para la
averiguacin y decisin sobre hechos como los que el apelante cuestiona, en virtud de los medios
especializados con que cuentan y del carcter esencialmente tcnico de tales hechos.
Que, en mrito a estas razones y a las que le son concomitantes, cabe declarar que, en el sub lite, no
ofrece dificultad alguna la comprobacin de que la antedicha exigencia de control judicial suficiente
est satisfecha. Ello es as, ante todo, por cuanto la ley 14.236 asegura la intervencin de jueces que
actan como "tribunal de derecho" y deciden, cuando corresponde, "sobre la inaplicabilidad de la ley o
de la doctrina" (art. 14). Y lo es tambin, fundamentalmente, habida cuenta de que, sin necesidad de
norma expresa, y con arreglo a los principios que fundan el consid. 1 de esta sentencia, los jueces
intervinientes, poseen adems, la potestad de revocar o anular la decisin administrativa sobre los
hechos controvertidos, si ella fuera suficientemente irrazonable, o se apoyara tan slo en la voluntad
arbitraria o en el capricho de los funcionarios, o implicara denegacin de la defensa en juicio. La mera
existencia de esta potestad, de indiscutible fundamento constitucional posee un valor ciertamente
decisivo.
Que tal es, por otra parte, la conclusin a que arriba la jurisprudencia norteamericana, cuya doctrina
sobre el punto esta Corte ha considerado adecuada a las modalidades de la legislacin nacional (Fallos,
t. 187, p. 79). En efecto, refirindose a situaciones de alguna manera equivalentes a la que en esta
causa se debate, la Suprema Corte de Estados Unidos ha dicho: "La legislatura no est obligada a
disponer la revisin judicial de las decisiones administrativas sobre los hechos, sino que, por el
contrario, puede resolver que esas decisiones tengan carcter definitivo e irrevisible (conclusive)
para los jueces", salvo que estuviesen "basadas en la mala fe" o fuesen "lo suficientemente injustas
para suponer denegacin del debido proceso legal" (Corpus Juris Secundum, ed. 1958, vol. 16, p. 871
y sigts.).
Que, acogiendo lo sustancial de esa doctrina, esta Corte Suprema, al resolver el caso "Costes c. Prado"
(Fallos, t. 187, p. 79), invoc el pronunciamiento emitido en "Louisville and Nashville Railroad C v.
Garrett" (238 U. S. 298), por medio del cual la Suprema Corte de Estados Unidos, ocupndose de un
supuesto de fijacin de tarifas en que -segn pretenda la actora- organismos administrativos haban
ejercido funciones de carcter judicial, sostuvo la siguiente opinin, expuesta por el juez Hughes:
"Aun cuando es esencial mantener estrictamente la distincin entre el Poder Judicial y las otras ramas
del gobierno, debe reconocerse que la determinacin de los hechos "accertainment of facts" o la
obtencin de conclusiones ("reaching of conclusiones") con motivo de la prueba efectuada en el
transcurso de una audiencia de las partes, puede considerarse como propias de los poderes ejecutivo o
legislativo, diferenciados del judicial" (vase adems, las observaciones y juicios coincidentes de L.
Mayera, "The american legal system", ed. 1955, p. 439; A. y S. Tunc, "Le systeme constitutionel des
Etats-Unis d'Amrique", ed. 1954, t. 2, p. 481 y jurisprudencia que citan).
Por ello, se revoca la sentencia apelada y de conformidad con lo dispuesto en el art. 16, 1 parte, da la
ley 48 (Adla, 1852-1880, 364, con nota), se declara procedente la apelacin deducida para ante la
Cm. Nac. de Apel. del Trabajo, la que deber reasumir jurisdiccin en la causa. Y, por intermedio de
la sala que sigue en orden de turno, dictar nuevo pronunciamiento ajustado a los trminos de la
presente sentencia. - Alfredo Orgaz. - Benjamn Villegas Basavilbaso. - Julio Oyhanarte. - Segn su
voto: Luis M. Boffi Boggero. - En disidencia: Aristbulo D. Aroz de Lamadrid.

Segn su voto. - Considerando: Que en la causa se aleg la inconstitucionalidad del art. 14 de la ley
14.236, "al limitar ste el recurso nicamente en los casos de inaplicabilidad de ley o doctrina legal,
denegndola en cuestiones como el presente en que se discute solamente circunstancias de hecho".
Que el recurso es, por tanto, procedente y, en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria ms
sustanciacin.
Que, efectivamente, el artculo antes mencionado dispone en su primera parte: "Las resoluciones del
Instituto sern apelables ante la Cm. Nac. de Apel. del Trabajo dentro de los mismos trminos a que
se refiere el artculo anterior".
"Que el recurso deber ser fundado y slo podr interponerse aducindose inaplicabilidad de ley o
doctrina legal".
Que el sistema constitucional reposa en el principio de la "divisin" o "separacin" entre los poderes,
uno de cuyos extremos consiste en la prohibicin de que el Ejecutivo, por s o mediante resoluciones
emanadas de organismos que acten en su rbita, realice "funciones judiciales" (art. 95, Constitucin
Nacional -Adla, 1852-1880, 68-); Gonzlez, Joaqun V., "Manual de la Constitucin Argentina", nm.
184). Ese fundamental principio constituye una valla contra los avances de la administracin sobre la
justicia, los que han gravitado en variados momentos y lugares de la evolucin histrico-institucional
(Calamandrei, Piero, "Estudios sobre el proceso civil", Editorial Bibliogrfica Argentina, 1945, ps.
343 y sigts.).
Que sobre la base de lo expuesto, esta Corte, que ha de velar por la independencia e integridad de la
funcin judicial (v. votos del suscripto en las causas Fallos, t. 242, p. 353 -v. Rev. LA LEY, t. 94, p.
165, tallo nm. 43.321-; t. 243, p 280; causa "Nadur c. Borelli", etc.), ha decidido reiteradamente que
procede el recurso extraordinario contra resoluciones de los organismos administrativos cuando ellas
signifiquen el ejercicio de actividades que, en el orden regular de las instituciones, sean propias de los
jueces y no puedan ser revisadas por va de accin o de recurso (Fallos, t. 240, p. 453 y los all citados;
t. 243, p. 276 -v. Rev. LA LEY, t. 95, p. 106, fallo nm. 43.633, con nota de Enrique R. Aftalin-,
entre otros).
Que la revisin por los jueces no puede entonces quedar reducida, tal como lo dispone el art. 14 de la
ley 14.236, al aspecto que se vincula con la correcta aplicacin de las normas jurdicas por el
organismo administrativo, sino que, teniendo en cuenta que los procesos judiciales se integran, al
menos en una instancia, con la faz "de hecho" y con la "de derecho", esa revisin ha de penetrar el
examen de los hechos, aspecto esencial que no puede ventilaras solamente en la rbita administrativa
sin que los principios precedentemente expuestos quedasen transgredidos.
Que si, como aconteci en esta causa, se dejare exclusivamente en manos de la administracin lo qu
concierne a la prueba de los hechos, todo agravio legtimo al respecto quedara fuera del examen
judicial, sin que el afiliado tuviese oportunidad, entonces, de reclamar por la violacin de sus derechos
ante los rganos que la Constitucin prev a esos efectos. Y es fcil concluir que una indebida fijacin
de los hechos no puede ser subsanada con una acertada seleccin de las normas jurdicas porque sera
equivocado el presupuesto de que entonces se habra partido en el acto de juzgar.
Que no obsta a lo expuesto la consideracin acerca de las elevadas funciones previsionales con la
supervisin administrativa del Instituto Nac. de Previsin Social, ni el necesario amoldamiento a la
evolucin de las ideas o de las necesidades sociales. Si bien es cierto que la Constitucin es un
instrumento de gobierno que ha sido instituido para perdurar -1, Wheaton, 304- y que es, segn
conocida sentencia norteamericana, ms un "camino" que una "puerta", no lo es menos la necesidad de
ajustarse a los principios fundamentales que estn en la base de la organizacin constitucional, de
modo tal que todas las adaptaciones no lleguen ms all de los lmites constitucionales establecidos,
aun cuando la jurisprudencia de otros pases hubiese seguido lneas distintas. Mientras no se reforme
el art. 95 de la Constitucin, en suma, la doctrina precedentemente expuesta es la que se ajusta a su
letra y a su espritu.
Que no es posible resolver el problema apelando exclusivamente a razones extremas de arbitrariedad,
falta de defensa en juicio o aun a fundamentos de razonabilidad, ya que siempre habra hiptesis de
injusticia que no quedaran cubiertas por esa doctrina.

Que con la revisin judicial de las cuestiones "de hecho" no se dificulta la funcin de las Cajas
previsionales, del mismo modo como aconteci y acontece con otros regmenes anlogos y de igual
manera que la doble instancia judicial permite a las cmaras revisar la sentencia de primer grado en los
"hechos" y en el "derecho" sin menoscabo alguno para el juez.
Que, precisamente, la causa registrada en Fallos, t. 187, p. 79 -que se cita- versaba sobre la ley 4548
de la Prov. de Buenos Airea, cuyo art. 67 conceda apelacin ante el juez en lo civil y comercial, de
donde surge la posibilidad de revisar totalmente el pronunciamiento administrativo.
Que las precedentes manifestaciones son bastantes para declarar la inconstitucionalidad de las normas
impugnadas con el alcance referido.
Por ello, habiendo dictaminado el procurador general, se revoca la sentencia apelada y se declara
procedente la apelacin deducida para ante la Cm. Nac. de Apel. del Trabajo, la que deber reasumir
jurisdiccin en la causa. Y por intermedio de la sala que sigue en orden de turno, dictar un nuevo
pronunciamiento ajustado a los trminos de esta sentencia y a lo dispuesto por el art. 16, 1 parte, de la
ley 48. - Luis M. Boffi Boggero.
Disidencia - Considerando: Que los pertinentes fundamentos, de orden general, del voto de la mayora,
as como los relacionados con la funcin que le ha sido atribuida por ley al Instituto Nac. de Previsin
Social y con los medios tcnicos especializados con que cuenta dicho organismo, sustentan con
solidez la constitucionalidad del recurso judicial contra sus resoluciones, limitado al supuesto de
inaplicabilidad de la ley o de doctrina legal, instituido por el art. 14 de la ley 14.236.
Que con dicho recurso y con el extraordinario que fuera procedente, conforme a lo normado por el art.
14 de la ley 48, queda suficientemente asegurado el control judicial sobre las decisiones
administrativas respecto de la legalidad del acto de aplicacin del ordenamiento jurdico respectivo,
as como en lo concerniente a la observancia de las garantas constitucionales pertinentes, incluida la
que por la va excepcional de la doctrina de la arbitrariedad, elaborada por esta Corte, permite penetrar
hasta el juzgamiento de las circunstancias de hecho de la causa.
Que, a lo expuesto en aquel voto, slo cabe precisar que el Estado desarrolla su actividad atinente a la
previsin social mediante el sistema de carcter gremial, estructurado por la ley 14.236, que d
participacin paritaria a representantes de los beneficiarios, en la funcin jurisdiccional conferida, con
el propsito de garantizar una aplicacin cabal del rgimen previsional respectivo dentro de la
privativa esfera de actuacin que le atribuye esa ley.
Que complementariamente la ley 14.370 (Adla, XIV-A, 171) en relacin al punto debatido en autos,
establece en su art. 22 que "la apreciacin de la invalidez se efectuar por los organismos y mediante
los procedimientos que establezca la autoridad de aplicacin, que aseguren uniformidad en los
criterios estimativos y las garantas necesarias en salvaguardia de los derechos de los afiliados". Ha
sido en aplicacin de este dispositivo legal que la Divisin de medicina social, dependiente del rgano
central de lo previsin, ha emitido, en el caso, con fecha 3 de setiembre de 1954, 4 de abril de 1955 y
18 de mayo de 1956, sendos dictmenes en los cuales sobre la base, primero, de la historia clnica
levantada en junta mdica y, posteriormente, de nuevos exmenes clnicos y especializados, se llega a
la conclusin de que la interesada "no objetiviza (objetivo, en trminos mdicos, es el sntoma
perceptible), factor patolgico alguno que implique invalidez; que no se encuentra incapacitada para el
desempeo de sus tareas habituales ni para toda otra compatible con su profesin o habilidad
comprobada" ni rene, por tanto, los requisitos exigidos para el otorgamiento de la jubilacin por
invalidez prevista por el rgimen para el personal de la industria instituido por el decreto-ley
13.937/48 (Adla, VI, 456).
Que en los presentes autos no se han impugnado en forma expresa las disposiciones que regulan los
procedimientos administrativos, como violatorias de la garanta constitucional de la defensa; no
obstante, cabe sealar que de lo expuesto surge que tales procedimientos satisfacen el propsito de
resguardar en debida forma la defensa de los derechos de los afiliados, de tal modo que una
impugnacin de esa ndole carece de sustento. En cuanto al trmite seguido en la especie se advierte
que se ajusta a aquellas disposiciones legales y que la autoridad de aplicacin se ha atenido a la
apreciacin de la invalidez efectuada por el organismo tcnico creado al efecto. Este organismo ha
actuado, en tres oportunidades, conforme a procedimientos considerados adecuados y suficientes
dentro de la rbita administrativa y, como en principio, sus conclusiones no son susceptibles de

revisin judicial mediante el recurso autorizado por el art. 14 de la ley 14.236, no se justifica la
exigencia de que los dictmenes mdicos contengan expresin detallada de los hechos del caso de
modo de hacer posible su valoracin por los tribunales de justicia.
Que frente a los antecedentes relacionados y teniendo en cuenta el carcter estrictamente excepcional,
a que se ha hecho mencin, de la jurisprudencia de esta Corte en materia de arbitrariedad, no puede
considerarse que la resolucin impugnada carezca de fundamento legal y de hecho que la descalifique
como acto jurisdiccional (Fallos, t. 242, ps. 516 y 179; t. 239, p. 269 y los all citados; voto del
suscripto en Fallos, t. 242, p. 30, entre otros).
Que, por otra parte, el tribunal a quo ha denegado con arreglo a derecho el recurso extraordinario
interpuesto. En efecto, la resolucin recurrida, al desestimar la apelacin en virtud de no hallarse
fundada en los trminos del art. 14 de la ley 14.236, ha decidido una cuestin de orden procesal que
esta Corte considera irrevisible en instancia extraordinaria (Fallos, t. 239, p. 282).
Por ello y habiendo dictaminado el procurador general, se desestima la queja que antecede. Aristbulo D. Aroz de Lamadrid.

Fernndez Arias, Elena y otros c. Poggio, Jos (Suc) (1960). Fallos: 247:646
Considerando:
1 - Que contra la sentencia apelada, dictada por la sala A. de la Cmara Central Paritaria de
Conciliacin y Arbitraje Obligatorio, confirmatoria de la resolucin de la Cmara Regional de
Trenque Lauquen, que ordenaba a la parte demandada "entregar el predio cuestionado", se dedujo
recurso extraordinario, el que ha sido denegado, con motivo de lo cual fue interpuesta la presente
queja.
2 - Que los principales agravios expuestos por el recurrente, como fundamento de la apelacin
extraordinaria que intenta, son los que siguen: a) las leyes 13.246, 13.897 y 14.451 (Adla, VIII, 85; XA, 1 y XVIII-A, 65) infringen lo perpetuado por el art. 95 de la Constitucin Nacional, toda vez que
confieren facultades jurisdiccionales a las referidas Cmaras Paritarias, las que no integran el Poder
Judicial de la Nacin, puesto que forman parte del Poder administrador, "con dependencia del ministro
del ramo y, por ende, del Presidente de la Repblica"; b) esas leyes, asimismo, son violatorias del art.
67, inc. 11 de la Constitucin Nacional, dado que "establecen tribunales con jurisdiccin nacional en
materia que es privativa de las autoridades judiciales de las provincias"; c) sostinese, tambin, que
media agravio a !os arts. 16 y 18 de la Ley Fundamental, y que el fallo impugnado es arbitrario por
haber omitido considerar argumentos esenciales que la demandada expuso respecto de la prueba
acumulada en autos y de los honorarios "fijados en abierta contradiccin con el arancel".
3 - Que, en atencin a la naturaleza de las cuestiones planteadas y a lo establecido por el art., 14 de la
ley 48, el recurso extraordinario es procedente y ha sido mal denegado.
Por ello, habiendo dictaminado el procurador general se declara procedente el recurso extraordinario
interpuesto.
Y considerando en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria ms sustanciacin.
4 - Que, en razn de su seriedad e importancia, el primero de los agravios citados, referido al carcter
y a las funciones de las cmaras paritarias previstas en la ley 13.246, requiere detenido examen,
cualquiera sea la conclusin que corresponda adoptar, habida cuenta de que, efectivamente, esta Corte
Suprema tiene reiteradamente resuelto que las mencionadas cmaras son rganos administrativos que
ejercen atribuciones de tipo jurisdiccional (Fallos, t. 233, p. 83 y los all citados [Rev. LA LEY, t. 82,
p. 56, fallo 38.642]).
5 - Que, como punto de partida, es preciso advertir que el reconocimiento de facultades
jurisdiccionales a rganos administrativos es uno de los aspectos que, en mayor grado, atribuyen
fisonoma relativamente nueva al principio atinente a la divisin de poderes. Esta tpica modalidad del
derecho pblico actual, desde luego, no ha surgido como consecuencia de especulaciones de orden

terico. Tampoco expresa ni encubre una determinada concepcin del Estado. Muy por el contrario,
constituye uno de los modos universales de responder, pragmticamente, al premioso reclamo de los
hechos que componen la realidad de este tiempo, mucho ms vasta y compleja que la que pudieron
imaginar los constituyentes del siglo pasado, y se asienta en la idea de que una administracin gil,
eficaz y dotada de competencia amplia es instrumento apto para resguardar, en determinados aspectos,
fundamentales intereses colectivos de contenido econmico y social (v. Fallos, t. 199, ps. 483, 524 y
536 [Rev. LA LEY, t. 36, p. 703, fallo 18.217]), los que de otra manera slo podran ser tarda o
insuficientemente satisfechos (Landis. James M., "The Administrative Process", ed. 1950, ps. 1, 6 y
siguientes).
6 - Que as acontece, incluso, en pases como Gran Bretaa y los Estados Unidos, cuya organizacin
poltica, a semejanza de la existente en la Argentina, confa el ejercicio de la funcin jurisdiccional a
magistrados especficamente encargados de desempearla, los que son, adems, diferenciados e
independientes.
7 - Que en el primero de los pases mencionados es dado comprobar la existencia de una verdadera
"pltora de tribunales administrativos" que conocen - entre otros asuntos - en cuestiones sobre tarifas e
impuestos, regulacin de cargas ferroviarias, beneficios de seguridad social, pensiones de guerra,
indemnizaciones por prdida de derechos reales derivada de actos administrativos, excepciones al
servicio militar, etc. (A. L. de Smith, "Judicial review of administrative action", ed. 1960, p. 4).
8 - Que esta descripcin, "mutatis mutandi", es tambin vlida para los Estados Unidos, donde la
proliferacin de organismos administrativos con potestades "cuasi judiciales" representa "uno de los
mas dramticos desenvolvimientos legales de los ltimos 50 aos", segn lo puso de relieve el juez
Jackson, en el caso "Wong Yang Sung. v. McGrath", al fundar la opinin de la mayora del tribunal
(Suprema Corte de los Estados Unidos, 339 US 33, 36).
9 - Que tambin los tribunales argentinos, desde antiguo, han declarado la validez de disposiciones
equivalentes que rigieron o rigen en el orden nacional. As, esta Corte, en numerosos fallos, resolvi
que es compatible con la Ley Fundamental la creacin de rganos, procedimientos y jurisdicciones
especiales - de ndole administrativa - destinados a hacer ms efectiva y expedita la tutela de los
intereses pblicos, habida cuenta de la creciente complejidad de las funciones asignadas a la
Administracin (Fallos, t. 193, p. 408; t. 240, p. 235; t. 244, p. 548; t. 245, p. 351, entre otros [Rev. La
Ley, t. 27, p. 868, fallo 14.131; t. 96, p. 98, fallo 43.992 y Rev. La Ley, t. 99, p. 292, fallo 45.024]).
10. - Que esa doctrina, tendiente a adecuar el principio de la divisin de poderes a las necesidades
vitales de la Argentina contempornea y a delinear - en el aspecto que aqu interesa - el mbito
razonable del art. 95 de la Constitucin Nacional, se apoya, implcitamente, en la idea de que sta,
lejos de significar un conjunto de dogmas rgidas, susceptibles de convertirse en obstculos opuestos a
las transformaciones sociales, es una creacin viva, impregnada de realidad argentina y capaz de
regular previsoramente los intereses de la comunidad en las progresivas etapas de su desarrollo
(doctrina de Fallos, t. 178, ps. 9 y 23 [Rev. La Ley, t. 6, p. 988, fallo 2643]).
11. - Que muchsimas sentencias del tribunal acogen y desenvuelven la concepcin antedicha,
proyectndola hacia las ms diversas esferas del derecho argentino, tales como, verbigracia, las
siguientes: a) percepcin y fiscalizacin de impuestos (Fallos, t. 129, p. 405; t. 198, p. 142 (Rev. LA
LEY, t. 34, p. 451, fallo 17.022]); b) clasificacin y aforo de mercaderas (Fallos, t. 156, p. 100); c)
cuestiones litigiosas referentes a accidentes de trabajo (Fallos, t. 186, p. 337; t. 187, p. 79; t. 194, p.
317; t. 195, p. 50 [Rev. La Ley, t. 18, p. 287, fallo 9142; t. 19; p. 647, fallo 9913; t. 29, p. 35, fallo
14.606 y t. 29, p. 674, fallo 14.937]); d) aplicacin de la ley 11.317 (Adla, 1920-1940, 191) por el
Departamento Nac. del Trabajo (Fallos, t. 182, p. 157 [Rev. La Ley, t. 12, p. 694, fallo 6036]) ; e).
procedimientos de apremio seguidos en sede administrativa (Fallos, t. 190, p. 63, t. 192, p. 308 [Rev.
la Ley, t. 23, p. 232, fallo 11.768 y t. 26, p. 550, fallo 13.523]) ; f) decisiones sobre permisos en
materia de derecho de reunin (Fallos, t. 156, p. 81; t. 190, p. 101 [Rev. La Ley, t. 23, p. 283, fallo
11.790]) ; g) rgimen de faltas municipales (Fallos, t. 202; p. 524 [Rev. La Ley, t. 39, p. 914, fallo
19.549]) ; h) competencia del Tribunal Bancario de la ley 12.637 (Adla, 1920-1940, 870) (Fallos, t.
199, p. 401) ; i) facultades de la Comisin de Conciliacin, creada por el decreto-ley 32.347/44 (Adla,
V, 4) (Fallos, t. 207, p. 346 [Rev. La Ley, t. 46, p. 685, fallo 22.542]); j) atribuciones de las cajas
jubilatorias y del Instituto Nac. de Previsin Social (Fallos, t. 244, p. 548); k) potestades
jurisdiccionales de la autoridad aduanera (Fallos, t. 245, p. 351); l) sanciones administrativas aplicadas

por cajas jubilatorias (Fallos, t. 143, p. 271); la Prefectura Gral. Martima (Fallos, t. 148, p. 430); el
Departamento Nac. del Trabajo (Fallos, t. 157, p. 386); la Aduana (Fallos, t. 176, p. 233); el Poder
Ejecutivo nacional conforme a las leyes 11.226, 12.591 y 12.160 (Adla, 1920-1940, 112, 841 y 608)
(Fallos, t. 171, p. 366; t. 201, p. 428; t. 207, p. 90; t. 205, p. 17 [Rev. La Ley, t. 40, p. 449, fallo
19.800; t. 45, p. 797, fallo 22.194 y t. 43, p. 202, fallo 21.024]) ; la Direccin Gral. de Ferrocarriles
(Fallos, t. 167, p. 145) ; el jefe de Polica de la Capital Federal o el de la Polica Federal (Fallos, t. 175,
p. 311 y los all citados; t. 237, p. 636; t. 241, p. 99; t. 243, p. 500, etc. [Rev. La Ley, t. 88, p. 254,
fallo 41.189 y t. 96, p. 27, fallo 43.952]) ; la Administracin Gral. de Impuestos Internos (Fallos, t.
191, p. 514 [Rev, La Ley, t. 25, p. 346, fallo 12.933]) ; el Departamento del Trabajo de Santiago del
Estero (Fallos, t. 198, p. 7 Santiago del Estero (Fallos, t. 198, p. 78 [Rev. La Ley, t. 33, p. 612, fallo
16.690]); el Consejo Deontolgico de Rosario (Fallos, t. 188, p. 394), etctera.
12. - Que, sin embargo, la referida doctrina, segn la cual es vlida la creacin de rganos
administrativos de la especie indicada, no supone, como es lgico, la posibilidad de un otorgamiento
incondicional de atribuciones jurisdiccionales. Esto es lo que surge de los precedentes citados en el
considerando anterior, los que ilustran en el sentido de que la actividad de tales rganos se encuentra
sometida a limitaciones de jerarqua constitucional, que, desde luego, no es lcito transgredir. Porque
va de suyo que regmenes del carcter del que en estos autos se impugna dejan de ser vlidos cuando,
confrontados con las normas bsicas del ordenamiento juridico, de las que no deben ser sino
consecuencia (art. 31, Constitucin Nacional), resulta evidente que las infringen, en vez de acatarlas o
a lo sumo adaptarlas respetando su esencia.
13. - Que entre esas limitaciones preestablecidas figura, ante todo la que obliga a que el
pronunciamiento jurisdiccional emanado de rganos administrativos quede sujeto a control judicial
suficiente, a fin de impedir que aqullos ejerzan un poder absolutamente discrecional, sustrado a, toda
especie de revisin ulterior (Fallos, t. 244, p. 548).
14. - Que el alcance que ese control judicial necesita poseer para que sea legitimo tenerlo por
verdaderamente suficiente, no depende "de reglas generales u omnicomprensivas, sino que ha de ser
ms o menos extenso y profundo segn las modalidades de cada situacin jurdica. En otras palabras:
la medida del control judicial requerido deber ser la que resulte de un conjunto de factores y
circunstancias variables o contingentes, entre los que podra mencionarse, a ttulo de ejemplo, la
naturaleza del derecho individual invocado, la magnitud de los intereses pblicos comprometidos, la
complejidad de la organizacin administrativa creada para garantizarlos, la mayor o menor
descentralizacin del tribunal administrativo, etc. (Fallos, t. 244, p. 548). Y todo ello, como es natural,
obliga a examinar, en cada caso, los aspectos especficos que singularizan a la concreta materia
litigiosa.
15. - Que, con arreglo a este criterio, se hace necesario destacar las particularidades que distinguen el
presente juicio y lo condicionan. Trtase aqu, como se dijo al relacionar los antecedentes del sub lite,
de la intervencin jurisdiccional reconocida a tribunales administrativos - Cmaras Paritarias de
Arrendamientos y Aparceras Rurales - en una situacin jurdica que supone litigio entre particulares
atinente a sus derechos subjetivos privados (desalojo del arrendatario fundado en el art. 3, incs. d] y
g] de la ley 14.451). De donde se sigue que, en consecuencia, de esta peculiaridad del sub lite, la gran
mayora de los precedentes antes vistos no guardan con l relacin sustancial alguna.
16. - Que, ello no obstante, tambin es exacto que la cuestin planteada dista de ser novedosa. La
verdad es que esta Corte ha debido afrontar asuntos de ndole semejante en anteriores ocasiones que le
permitieron adelantar un expreso criterio de solucin, segn lo acreditan los fallos que versan sobre las
facultades de: a) el Departamento del Trabajo de la Prov. de Buenos Aires, que intervena en
cuestiones relativas a accidentes del trabajo, de acuerdo con la ley local 4548 (Adla, XIV-B, 1515)
(Fallos, t. 186, p. 337; t. 187, p. 79; t. 194, p. 317, t. 195, p. 50, etc.); b) el Tribunal Bancario a que se
refiere la ley 12.637 (Fallos, t. 199, p. 401); c) el Departamento Nac. del Trabajo, al que se dio
participacin, como "tribunal de 1 instancia", en asuntos concernientes a la ley 11.317, incorporada a
los cdigos civil y penal (Fallos, t. 182, p. 157) ; d) la Comisin de Conciliacin creada por el decretoley 32.347/44 (Fallos, t. 207, p. 346).
17. - Que en las decisiones citadas, y en otras similares, la Corte Suprema admiti la actuacin de
cuerpos administrativos con facultades jurisdiccionales, mas lo hizo luego de establecer, con particular
nfasis, que la validez de los procedimientos hallbase supeditada al requisito de que las leyes

pertinentes dejaran expedita la instancia judicial posterior. As, se asign valor esencial a la
circunstancia de haberse previsto "oportunidad para que los jueces revisen el pronunciamiento
administrativo" (Fallos, t. 187, p. 79), estimndose imprescindible el otorgamiento de "recurso o curso
subsiguiente ante los jueces del Poder Judicial" (Fallos, t. 195, p. 50), en la inteligencia de que, a falta
de l, el rgimen dejara de ser congruente "con los derechos y garantas constitucionales" (Fallos, t.
207, p. 346). Y en la breve pero importante sentencia de Fallos, t. 199, p. 401, se encareci la
necesidad de validar el recurso ante la justicia federal contra las resoluciones del Tribunal Bancario de
la ley 12.637, por estimarse que un criterio distinto privara a las partes "de la 2a instancia que es la
propiamente judicial y que obvia, por ello, el carcter administrativo del tribunal de 1( instancia"
(consid. 3).
18. - Que la misma orientacin puede observarse en la doctrina jurisprudencial de los Estados Unidos.
Sobre el punto, W. W. Willoughby, cuyas opiniones en la materia han sido especialmente valoradas
por esta Corte (Fallos, t. 164, p. 344 y t. 187, p. 79), explica que, en su pas, la atribucin de facultades
"cuasi judiciales" a organismos administrativos se ha considerado vlida, fundamentalmente, respecto
de "asuntos que ataen a derechos pblicos". Y aade: "Sera indudablemente declarada
inconstitucional una ley que pretendiera poner en manos administrativas la decisin final de
controversia entre particulares", con posible exclusin de ciertos diferendos laborales ("The
Constitution of the United States", ed. 1929, t. III, p. 1655). Esta aseveracin, por otra parte, coincide
con la que funda las soluciones prevalecientes en la jurisprudencia (Corpus Juris Secundum, ed. 1956,
t. XVI, p. 868, notas 77 a 79. Vase tambin: "Administrative Procedure Act", de 1946, y A. y S.
Tunc, "Le systeme constitutional des tats-Unis d'Amrique", ed. 1954, ps. 478 y sigts.; Davis,
Kenneth Culp, "Administrative Law Treatise", ed. 1958, t. IV).
19. - Que las conclusiones que de todo ello derivan son claras y, adems, en nada se diferencian de las
que surgen impuestas por la ms elemental sensibilidad jurdico-poltica, de la que no es dado
prescindir cuando al anlisis recae sobre las bases mismas de la organizacin del Estado democrtico.
De conformidad con lo hasta aqu expuesto, pues, y a ttulo de sntesis, cabe declarar que, en casos
como el de autos, control judicial suficiente quiere decir: a) reconocimiento a los litigantes del derecho
a interponer recurso ante los jueces ordinarios; b) negacin a los tribunales administrativos de la
potestad de dictar resoluciones fnales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos, con
excepcin de los supuestos en que, existiendo opcin legal, los interesados hubiesen elegido la va
administrativa, privndose voluntariamente de la judicial (doctrina de Fallos, t. 205, p. 17; t. 245, p,
351). La mera facultad de deducir recurso extraordinario basado en inconstitucionalidad o
arbitrariedad, no satisface las exigencias que en la especie han de tenerse por imperativas.
20. - Que una interpretacin contraria no tendra cabida dentro del derecho argentino, en mrito a dos
razones principales. Primeramente, porque el art. 18 de la Constitucin Nacional incluye la garanta de
que, mediando situaciones del carcter indicado, ha de reconocerse a los habitantes del pas el derecho
a concurrir ante un rgano judicial en procura de justicia (Fallos, t. 193, p. 135; t. 209, p. 28; t. 246, p.
87, consid. 9 Rev. LA Ley, t. 48, p. 264, fallo 23.298 y t. 98, p. 289, fallo 44.740]). Si este
requerimiento no recibe satisfaccin, esto es, si las disposiciones que gobiernan el caso impiden a las
partes tener acceso a una instancia judicial propiamente dicha, como lo hacen las leyes que el
recurrente tacha, de invlidas, existe agravio constitucional originado en privacin de justicia. En
efecto, sta se configura toda vez que un particular, no obstante hallarse protegido por la indicada
garanta del art. 18, queda sin juez a quien reclamar la tutela de su derecho, sea que ello ocurre con
motivo de situaciones contradictorias como la contemplada en Fallos, t. 133, p. 135 (en igual sentido:
Fallos, t, 178, p. 333; t. 179, p. 202; t. 234, p. 382; t. 237, p. 285, etc. [Rev. La Ley, t. 7, p. 823, fallo
3149; t. 8, p. 771, fallo 3716; t. 82, p. 682, fallo 38.967 y t. 87, p, 661, fallo 40.986]), o en virtud de la
derogacin de las normas que creaban los tribunales competentes para entender en la causa (Fallos, t.
234, p. 482), o bien - como acontece en la especie - a raz de preceptos legales que lisa y llanamente
excluyen la debida intervencin judicial (doctrina de Fallos, t. 129, p. 405, consid. 2, t. 184, p. 162,
consid. 3 [Rev. La Ley, t. 15, p. 460, fallo 7485] ; t. 205, p. 17, consid. 3). Puede afirmarse, por
tanto, que, aun cuando el art. 18 de la Constitucin no requiere multiplicidad de instancias, segn ha
sido uniformemente resuelto, debe entenderse que s impone una instancia judicial al menos, siempre
que estn en juego derechos, relaciones e intereses como los que aqu se debaten, los que de ningn
modo pueden ser totalmente sustrados al conocimiento de los jueces ordinarios sin agravio
constitucional reparable por la va del art. 14 de la ley 48.

21. - Que la segunda razn invocable es igualmente decisiva. Ningn objetivo poltico, econmico o
social tenido en vista por el Poder Legislativo, cualquiera sea su mrito, alcanzara a justificar la
transgresin acreditada en la causa. Como se dijo al comienzo, el principio de la divisin de poderes
puede y, sin duda, precisa ser adecuado a las necesidades de la vida contempornea, en la medida en
que lo toleren la generalidad y la sabidura de las normas constitucionales, prescriptas para regir
indefinidamente en el tiempo. Pero una cosa es la adecuacin de l y otra la patente violacin de su
esencia. En cuanto implica que incurre en esta ltima, el total desposeimiento de atribuciones que, en
perjuicio del Poder Judicial, consuman las normas impugnadas, no puede ser convalidado. Admitir su
legitimidad importara tanto como autorizar la supresin o cuando menos la omisin del aludido
principio, sin cuya vigencia la forma republicana de gobierno queda sin base que la sustente y, en
consecuencia, las funciones estatales resultan potencialmente desquiciadas con el consiguiente
desamparo de las libertades humanas.
22. - Que, advertida de ello, esta Corte estima indispensable expresar cules son los trminos estrictos
entre los que deber optarse, inexcusablemente: o las leyes de cuya aplicacin se agravia la
demandada son inconstitucionales, o se acepta que el Poder Legislativo - so color de proteger altos
intereses pblicos - puede vulnerar derechos como el de defensa, y convertir en su opuesto a las
instituciones que los constituyentes decretaron y establecieron para la Nacin Argentina. Ante
semejante disyuntiva, la eleccin no ofrece dudas. Es falsa y tiene que ser desechada la idea de que la
prosperidad general, buscada a travs de los medios del art. 67, inc. 16, constituye un fin cuya
realizacin autoriza a afectar los derechos humanos o la integridad del sistema institucional vigente.
La verdad, ajustada a las normas y a la conciencia jurdica del pas, el otra. Podra expresrsela
diciendo que el desarrollo y el progreso no son incompatibles con la cabal observancia de los arts. 1 y
28 de la Constitucin, sino que, al contrario, deben integrarse con stos, de modo tal que la expansin
de las fuerzas materiales y el correlativo mejoramiento econmico de la comunidad sean posibles sin
desmedro de las libertades y con plena sujecin a las formas de gobierno dispuestas por la Ley
Fundamental. Porque, para esas normas y esa conciencia, tan censurables son los regmenes polticos
que niegan el bienestar a los hombres como los que pretenden edificarlo sobre el desprecio o el
quebranto de las instituciones.
23. - Que, por las consideraciones que anteceden y con su alcance, esta Corte, en su actual integracin
y practicando un nuevo anlisis del problema planteado, declara la invalidez de la organizacin
vigente de las Cmaras Paritarias de Arrendamientos y Aparcerias Rurales.
24. - Que ello hace innecesario considerar en esta causa los dems agravios formulados por el
apelante, en referencia al art. 67, inc. 11 de la Constitucin Nacional y a la garanta de la igualdad ante
la ley, as como a la arbitrariedad aducida.
En su mrito, habiendo dictaminado el procurador general, se revoca la sentencia apelada y se deja sin
efecto lo actuado en la causa. Benjamin Villegas Basavilbaso.- Aristbulo D. Aroz de Lamadrid. Julio Oyhanarte. - Ricardo Colombres. - En disidencia de fundamentos: Luis M. Boffi Boggero. Pedro Aberastury.
Disidencia de fundamentos
Considerando:
1 - Que en la causa se ha cuestionado el alcance de clusulas de la Constitucin Nacional relativas a
la garanta del juez natural, separacin de los poderes, reserva contenida en el inc. 11 del art. 67 y en el
art. 100, igualdad ante la ley, y la inteligencia dada por el a quo a tales clusulas para declarar la
constitucionalidad de las normas legales aplicables ha sido adversa a los derechos reclamados por el
recurrente y fundados en ellas. El recurso es, as, formalmente admisible.
2 - Que, en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria ms sustanciacin, cabe adelantar que
asiste derecho al recurrente en cuanto a la garanta de los jueces naturales, separacin de poderes y
reserva del art. 67, inc. 11, as como el 100 de la Constitucin Nacional.
3 - Que el art. 95 de la Constitucin Nacional, sin correspondencia en la de los Estados Unidos,
establece de modo categrico: "En ningn caso el Presidente de la Nacin puede ejercer funciones
judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas". Razones
histricas y permanentes dan sentido a su letra y a su espritu. En efecto, ya el art. 7 del reglamento

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del 10 de octubre de 1811 contena una norma semejante y, mucho despus, el art. 98 del proyecto de
Alberdi estableca en su parte final: "...En ningn caso el Presidente de la Repblica puede ejercer
funciones judiciales, avocarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas". Esta
proyectada disposicin fue tomada de la Constitucin chilena de 1833, cuyo art. 108 (99) dispone en
su parte final: "...Ni el Congreso, ni el Presidente de la Repblica pueden en ningn caso ejercer
funciones judiciales, o avocarse causas pendientes, o hacer revivir procesos fenecidos" (Obras de
Jorge Hunneus, Santiago de Chile, 1891, t. II, ps. 221 y sigts.). Asimismo cabe sealar que, en la
evolucin histrico-institucional de la Repblica, el Poder Ejecutivo asumi funciones tpicamente
judiciales en diferentes momentos y sitios, sea en el periodo anterior a 1853, fuere, aun y al margen de
normas constitucionales, en el perodo ulterior a ese ao, siendo de extremado inters pblico,
entonces, delimitar con claridad la rbita de sus funciones con arreglo a las normas que rigen.
4- Que la Constitucin Nacional, se ha dicho, es un conjunto normativo en que todos los artculos
deben ser razonablemente armonizados para responder as a la organizacin y equilibrio de los poderes
constitucionales previstos por los Consiituyentes de 1853. El art. 95 en examen se vincula,
precisamente, y entre otras normas, con los arts. 18, que confiere derecho a exigir un proceso legal con
jueces naturales; 23, que limitando las facultades del Poder Ejecutivo durante el estado de sitio, le
prohibe concreta y claramente el ejercicio de funciones judiciales; 29, que veda con energa las
"facultades extraordinarias", la "suma del poder pblico", las "sumisiones" o "supremacas". Y ha de
relacionarse, tambin, con los arts. 94 y otros del cap. I, sec. 3, "Del Poder judicial", y con el cap. II,
referente a las atribuciones de este poder, como asimismo, con el art. 67, inc. 11 y con el 100, que
reservan para las provincias la aplicacin del derecho comn por los jueces que componen sus
respectivos poderes judiciales, sustentados stos en los arts. 104 y 105 de la Constitucin.
5 - Que el pensamiento profundo que esas normas traducen mantiene su vigor a travs del tiempo.
Ellas se basan en la "separacin" o "distribucin" de los poderes, principio fundamental de nuestra
estructura poltica y organizacin jurdica (arts. 1 y afines de la Constitucin Nacional). En ese
sentido, deca Montesquieu que no haba libertad si el Poder Judicial no estaba separado de los otros
dos ("L'esprit des Lois", 2aed., vol. I, libro II, cap. VI, p. 220). Es cierto que en numerosas
oportunidades se ha intentado atenuar los efectos de ese principio, cuando no apartarse de su contenido
normativo, trayendo a colacin expresiones vinculadas con el inters nacional, la necesidad de conferir
nuevo vigor a normas aejas, el sentido evolutivo de la Constitucin y otras doctrinas afines, tendencia
sta, que caracteriz muy especialmente y con caracteres agudos la poca en que se sancionaron las
leyes 13.246 y 13.897, particularmente esta ltima. Pero, cabe decir que, aun en la hiptesis no
demostrada de que el inters nacional aconsejara la existencia de organismos paritarios en las
condiciones y con las facultades exclusivas establecidas por las leyes precitadas, una cosa es
interpretar normativamente de acuerdo al sentido de evolucin, traduciendo las nuevas y cambiantes
necesidades sociales, y una muy otra el apartarse de las normas so color de adaptarlas a esas
necesidades, desde que nada contraria ms los intereses nacionales que la propia transgresin
constitucional. Si la norma fuese inconveniente, si el precepto ya no respondiera a los imperativos de
la evolucin econmica o social, ha de ser el Poder Constituyente - y no otro - el rgano adecuado
para traducir en nuevas normas las mejores soluciones. El Poder Judicial, entre tanto, cuyo organismo
supremo es esta Corte, ha de velar por la supremaca de los principios constitucionales, lo que en este
caso le lleva a decidir que el Poder Ejecutivo no puede ejercer funciones que son propias de los jueces.
Asimismo, esa funcin entraa afirmar que el Poder Legislativo, que incluso est impedido de delegar
la funcin tpica de sancionar la ley, no puede - "a fortiori" - disponer de las que pertenecen al Poder
Judicial, transfirindolas al Poder Ejecutivo en evidente transgresin constitucional. Por ello ha podido
expresar este tribunal en Fallos, t. 12, p. 134: "La Corte Suprema es el tribunal en ltimo resorte para
todos los asuntos contenciosos en que se le ha dado jurisdiccin... Sus decisiones son finales. Ningn
tribunal las puede revocar. Representa, en la esfera de sus atribuciones, la soberana nacional, y es tan
independiente en su ejercicio, como el Congreso en su potestad de legislar, y como el Poder Ejecutivo
en el desempeo de sus funciones". Sguese de ello que a esta Corte incumbe decidir cul es el alcance
del art. 95 de la Constitucin Nacional - incluido intencionalmente en el cap. I, sec. 34, intitulada "Del
Poder Judicial" -, del art. 18 y, en todo caso, decir hasta qu limite podr hacerse una interpretacin
amplia del art. 95 sin transgredir su claro y categrico sentido.
6 - Que el art. 95 de la Constitucin Nacional guarda una relacin ntima con el ya citado 18, de
modo que se tornaran inconstitucionales las normas que no otorgasen al menos una instancia judicial

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para el debate de los intereses jurdicos en pugna. Es precisamente por ello que uno de los suscriptos
ha expuesto en Fallos, t. 244, p. 548: "Que el sistema constitucional reposa en el principio de la
divisin o separacin entre los poderes, uno de cuyos extremos consiste en la prohibicin de que el
Ejecutivo, por si o mediante resoluciones emanadas de organismos que acten en su rbita, realice
"funciones judiciales" (art. 95, Constitucin Nacional; Gonzlez, Joaqun V., "Manual de la
Constitucin Argentina", nm. 184). Ese fundamental principio constituye una valla contra los
avances de la Administracin sobre la Justicia, los que han gravitado en variados momentos y lugares
de la evolucin histrico-institucional (Calamandrei, Piero, Estudios sobre el Proceso Civil, Editorial
Bibliogrfica Argentina, 1946, ps. 343 y siguientes).
7 - Que no obsta a lo anterior la circunstancia de que muchas veces queden convalidadas, de hecho,
las decisiones de la autoridad administrativa cuando las partes las aceptan sin acudir a la instancia
judicial correspondiente, porque, cuando se trata de derechos renunciables (art. 872, Cd. Civil), aun
las resoluciones adversas pueden consentirse y los propios particulares pueden incluso abstenerse de
accionar judicialmente en virtud de haber compuesto su diferendo mediante la convencin liberatoria
transaccional o simplemente por haber abdicado del derecho antes referido.
8 - Que a mrito de lo expuesto en el consid. 6, tanto en el orden nacional cuanto en el de esta ciudad
o en el de provincias, se han sancionado normas donde se halla claramente establecida la instancia de
revisin judicial para las cuestiones decididas originariamente por una autoridad administrativa. As :
ley 1893 - art. 80, inc. 3 y decreto-ley 15.374/56 (ratificado por ley 14.467), art. 4; ley 14.394 - art.
50, ley 3975 - arts. 32 y 34; decreto-ley 6666/57 (ratificado por ley 14.467): arts. 24 al 28; ley 2372,
Cd. de Proced. Crim., art. 30; decreto-ley 8126/57 (ratificado por ley 14.467), arts. 1, 2 y 3;
decreto-ley 19.697/56 (ratificado por ley 14.467) : arts. 10 al 18; ley 14.878: arts. 28 y 29; ley 11.570,
art. 6 y ley 14.455, art. 37, etc. (Adla, 1881-1888, 200; XVI-A, 893; XVIII-A, 94; XIV-A,237, 18891919, 499; XVII-A, 560; 1881-1888, 441; XVII-A, 591; XVI-A, 1055; XIX-A, 1a, 129; 1920-1940,
231; XVIII-A; 79).
A estos ordenamientos de orden nacional se unen, como se dijo, los provinciales: entre muchos otros,
ley 5892 (art. 30) de la Prov. de Buenos Aires (Adla, XVIII-B, 1397) ; ley 4548 (art. 5) de la Prov. de
Crdoba (Adla XVIII-B, 1518).
Es tendencia generalizada tambin en numerosos ordenamientos del extranjero la de asegurar la
separacin de los poderes, aun en pases donde antes no se haba instituido un Tribunal Supremo de
Justicia con jerarqua de Poder de Estado (Italia, arts. 134 y afines de la Constitucin).
9 - Que esto no acontece en el caso de los arts. 46 de la ley 13.246, y 1 y 2 de la ley 13.897, que
dicen textualmente: "Art. 46. - El Poder Ejecutivo organizar en el Ministerio de Agricultura de la
Nacin Cmaras Regionales Paritarias de Conciliacin y Arbitraje obligatorio, y una Cmara Central,
integradas por representantes de los propietarios y de los arrendatarios y aparceros, que designar de
las propuestas en ternas presentadas por las entidades agrarias numricamente ms representativas de
la zona o de la Repblica, segn correspondiere".
"Las Cmaras regionales sern presididas por funcionarios especializados del Ministerio de
Agricultura con conocimiento particular de la zona en que deban actuar. La Cmara Central estar
formada por nueve miembros de los cuales tres sern funcionarios que renan anlogas condiciones".
"Reglamentariamente se fijar la jurisdiccin territorial de cada Cmara regional, la competencia de la
Cmara central, acordndole atribuciones para, uniformar la jurisprudencia interpretativa de las
Cmaras regionales y proponer al Poder Ejecutivo, para la mejor aplicacin de la ley, la forma de
integracin, causales de excusacin, recusacin y reemplazo de los miembros de las cmaras y el
procedimiento".
"El procedimiento se dividir en dos fases: la fase conciliatoria previa, en la que, obligatoriamente se
procurar el avenimiento de las partes, y la fase contenciosa, regulada de suerte que permita la
audiencia de los interesados y la defensa y prueba con sujecin a los principios de contradiccin,
publicidad y preferente oralidad, eventualidad y concentracin, impulsin de oficio e inmediacin,
gratuidad, sencillez y celeridad de los trmites".
A su vez, el art. 1 de la ley 13.897 (Bol. Oficial del 9/5/50) establece lo siguiente: "Las Cmaras
Regionales Paritarias de Conciliacin y Arbitraje Obligatorio, creadas por el art. 46 de la ley 13.246,

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tendrn competencia exclusiva en la decisin de todas las cuestiones que se susciten entre
arrendadores y arrendatarios o aparceros, con motivo de los respectivos contratos de arrendamiento
y/o aparceras y de las leyes que los rigen".
El art. 2 de la ley 13.897, estrechamente vinculado al anterior, dice: "Sustityese el art. 48 de la ley
13.246 por el siguiente: Las Cmaras regionales debern dictar pronunciamiento dentro de los 90 das.
Sus decisiones sern apelables en relacin dentro de los 15 de notificadas, para ante la Cmara
Central, quien deber fallar, en definitiva, en el plazo de 60 das, y cuyas decisiones solamente sern
susceptibles del recurso extraordinario del art. 14 de la ley 48, y del de aclaratoria por error material u
obscuridad del fallo".
"Las decisiones de las cmaras regionales adoptadas por unanimidad slo sern apelables ante la
Cmara central cuando las causales invocadas fuesen las de incompetencia y/o violacin de la ley en la
forma o fondo del pronunciamiento recurrido".
"El recurso deber quedar resuelto en el plazo de 60 das, decidindose, segn corresponda: a)
rechazar el recurso; b) hacer lugar al mismo, anulando la decisin apelada".
"Los pronunciamientos de las cmaras regionales y de la cmara central harn cosa juzgada y sern
ejecutables por las autoridades judiciales, federales o provinciales, segn corresponda y de acuerdo
con los procedimientos respectivos".
Estos artculos fueron sancionados ya bajo las normas de la Constitucin de 1949 y respondiendo,
entonces, al movimiento que auspiciaba la mayor gravitacin del Poder Ejecutivo sobre los otros
poderes que desempean con l el Gobierno nacional. Es por ello que resultan ms claros en su
doctrina de privar al Poder Judicial de funciones que le son propias para entregarlas al Poder
Ejecutivo, que las habra de desempear, a su turno, por conducto de funcionarios designados a travs
del Ministerio de Agricultura de la Nacin, y ello a pesar de que el art. 90 de la Constitucin de 1949
reprodujo el art. 95 de la Constitucin de 1853. Ellos evidenciaron an ms el vicio de
inconstitucionalidad desde que reservan la decisin de las cuestiones entre arrendadores y
arrendatarios a un organismo administrativo, sin otra revision judicial que el recurso extraordinario, el
cual posibilita slo un aspecto de esa revisin. Razonamiento anlogo se ha de aplicar al art. 26 de la
ley 14.451, que dice: "Todas las cuestiones que se susciten por la aplicacin de la presente ley, sern
de competencia exclusiva de las Cmaras de Arrendamientos y Aparceras Rurales".
10. - Que las Cmaras Paritarias y la Cmara Central realizan, entonces, funciones de indiscutible
carcter judicial al dilucidar cuestiones entre particulares regidas por normas de derecho comn
(Fallos, t. 243, p. 357, entre otros [Rev. La Ley, t. 95, p. 435, fallo 43.802]). Sus integrantes deciden,
como si fuesen jueces, en contiendas sustancialmente contractuales (Fallos, t. 234, p. 715 y otros), y
sus sentencias son recurribles para ante la Cmara Central, que es organismo administrativo contra
cuyas resoluciones slo procede el recurso extraordinario. La intervencin de los poderes judiciales
prevista por el art, 2 de la ley 13.897, slo es autorizada para dar ejecucin a las resoluciones de esos
organismos, a las que se atribuye valor de cosa juzgada. Y, en consecuencia, es dado concluir que
aqullas no estn sometidas a contralor judicial alguno para el orden comn de los asuntos que tratan.
11. - Que los integrantes de esos organismos, adems, son designados y removidos por el Poder
Ejecutivo, no ostentando as, las garantas de inamovilidad que aseguren su independencia, ni, por
tanto, el carcter de jueces naturales en el sentido constitucional. Carecen, por tanto, de esa
"independencia de los jueces... requeridas para defender la Constitucin y todos los derechos
individuales" (Hamilton, "The Federalist", nm. 78). Tampoco poseen ttulo habilitante en derecho
para ejercer una funcin juridica como la que les asignan Ias normas impugnadas.
12. - Que aun cuando el art. 95 de la Constitucin Nacional fuese interpretado con amplitud, como lo
ha sido, admitiendo la intervencin de organismos administrativos en funciones propias de los jueces,
el art. 18 exige que siempre exista una instancia judicial donde, al revisarse lo resuelto por aquellos
organismos administrativos, siga rigiendo sustancialmente el cardinal principio de que la decisin final
corresponde al Poder Judicial de la Nacin o de las provincias segn el caso. Y las leyes sub examen,
en las disposiciones que nos ocupan, se apartan totalmente de esta inexcusable condicin. Por ello son
inconstitucionales. Que esta disidencia - y cabe decirlo para precisar ms su sentido - significa una
posicin contraria a la sostenida en varios pronunciamientos de esta Corte, entre los cuales se
encuentran los registrados en Fallos, t. 235, p. 369 y t. 233, p. 83. En este ltimo se consideran

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"aplicables los argumentos expuestos" en fallos donde se sostuvo la constitucionalidad de las cmaras
paritarias.
13. - Que sentada la inconstitucionalidad de las disposiciones legales que han creado y dado
organizacin a las Cmaras Paritarias, en cuanto implican transgresin de las precitadas normas de los
arts. 95 y 18, corresponde examinar el fundamento, ntimamente unido al primer agravio, de la
inconstitucionalidad por transgresin del art. 67, inc. 11 de la Constitucin Nacional.
14. - Que esta Corte ha decidido reiteradamente, a ese respecto, que la materia de los arrendamientos
rurales es propia del derecho comn, como cualquier otra dentro de la figura jurdica de la locacin de
cosas (Fallos, t. 243, p. 357; t. 240, p. 144; t. 238, p. 67; t. 233, p. 83 y muchos otros); La Constitucin
podr o no haber impuesto al Congreso nacional un criterio definido para la legislacin comn
prevista en el art. 67, inc. 11, y podr o no haberla delimitado de un modo tan preciso como para
impedir que normas de derecho comn contengan disposiciones procesales cuando las integran
(Fallos, t. 137, p. 308; t. 138, p. 154 y otros); pero lo que s impone es una concepcin clara y concreta
de la separacin de los poderes que constituyen el Gobierno nacional, y de las jurisdicciones entre la
Nacin y las provincias, de lo que surge, sin lugar a duda ni excepciones, que a las provincias
corresponde asegurar la administracin de justicia dentro de sus lmites territoriales (art. 5) y
establecer sus respectivos poderes judiciales (arts. 104 y 105), reservndoles la aplicacin del derecho
comn art. 67, inc. 11). Toda explicacin terica que conduzca a sustraer de los jueces provinciales la
aplicacin del derecho comn, no conseguira sino transgredir estos principios. As debe ser
considerada la decisin en contrario dictada en estos autos.
15. - Que el art. 67, inc. 11, y sus correlativos 100, 104 y afines - en efecto -, reconocen una profunda
raz histrica en defensa de las autonomas provinciales. El primero de ellos debe su actual redaccin a
los constituyentes de 1860, que tuvieron en mira la necesidad de impedir que las provincias carecieran
de jurisdiccin civil, criminal, etc., una vez que los cdigos respectivos - leyes de la Nacin - hubiesen
sido sancionados. De ah el agregado que confiere la facultad de aplicarlos "a los tribunales federales o
provinciales, segn que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones"
introducido al art. 67, inc. 11, y de ah la frase: "con la reserva hecha en el inc. 11 del art. 67", que
correlativamente se incorpor al art. 100 por la Comisin nacional "ad hoc". En la Convencin de
1860 se expres, con la firma de Bartolom Mitre, Dalmacio Vlez Srsfield, Jos Mrmol, Antonio
Cruz Obligado y Domingo Faustino Sarmiento: "Por esto, la Comisin ha credo deber adicionar al
inciso 11 del art. 64 (67), explicando que los cdigos que el Congreso dictare no alterarn las
jurisdicciones dadas, y la aplicacin de las leyes que se contuviesen en los cdigos nacionales,
corresponder a los tribunales provinciales o federales, segn que las cosas o las personas cayesen
bajo sus respectivas jurisdicciones" ("Asambleas Constituyentes Argentinas", t. IV, 1827-1862,
Buenos Aires, 1937, p. 782).
16. - Que el art. 67. inc. 16, no puede fundar una decisin en contrario, sin similar en la Constitucin
norteamericana proviene de Alberdi (artculo 67, inc. 3 de su proyecto), que lo tom en alguna
medida a su vez, de la Constitucin chilena. Ha de interpretarse cuidando que sus efectos sean
compatibles con los dems derechos constitucionales, sean de la Nacin o de las provincias, o bien se
trate de derechos individuales. Cuidando esos lmites, el Congreso ha podido dotar al pas de leyes que
fomentaron su progreso de modo categrico. Pero el mbito de legislacin que puede sustentarse en
este inc. 16 no puede confundirse con la legislacin comn del inc. 11, respecto de la cual la
jurisprudencia de esta Corte es, como se vio, categrica.
17. - Que se ha sostenido, no obstante, que el Poder Legislativo sancion las normas sobre cmaras
paritarias refirindolas a una materia que adquiere un alcance distinto del que seala el inc. 11 del art.
67 de la Constitucin, desde que aunque haya modificado normas de derecho comn, siempre se
tratara de regular el llamado "mbito rural especfico" (Fallos, t. 241, p. 207; t. 235, p. 19 y otros.
[Rev. La Ley, t. 93, p. 1, fallo 42.908 y t. 83, p. 190, fallo 39.110]). Tambin se ha dicho que las leyes
de arrendamientos han sido dictadas en uso de las facultades de "polica" conferidas por el inc. 16 del
art. 67 de la Constitucin ante materia constitutiva del ya mencionado "mbito rural especfico". En
ese sentido, cabe recordar que eI carcter comn de las normas no depende de que se encuentren en
uno de los cdigos mencionados por el art. 67, inc. 11, desde que hay numerosas disposiciones que se
hallan fuera de ellos y revisten carcter comn, as como otras numerosas que se encuentran dentro de
esos cuerpos legales y carecen de tal naturaleza. La expresin empleada para destacar la especificidad

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de ciertos aspectos de la materia rural no entraa que se est fuera del mbito del derecho comn
tantas veces declarado en los fallos de esta Corte. Aun el llamado "mbito rural especfico" de
contornos no muy precisos - es susceptible de regulacin por el derecho comn. Las normas
impugnadas en esta causa no constituyen, entonces, legislacin especial, temporaria y de emergencia
como las dictadas en uso de la potestad contenida en el art. 67, inc. 16, para reprimir el agio (Fallos, t.
243, p. 276 [Rev. La Ley; t. 95, p. 106, fallo 43.633]) o, por aplicacin del art. 67, inc. 17, para
conceder amnistas generales (Fallos, t. 245, p. 455 [Rev. La Ley, t. 97, p. 54, fallo 44.310]). Adems,
admitiendo las circunstancias excepcionales que habra promovido la sancin de las normas
impugnadas, cabe decir que el carcter referido no es por si slo bastante para declarar que la materia
por ellas regulada escapa a la rbita del inc. 11 del art. 67 y penetra la del inc. 16 del mismo artculo.
As, esta Corte, que sostuvo el carcter comn de las leyes de arrendamientos rurales, segn se dijo, ha
declarado tambin en una constante lnea jurisprudencial, que revisten aquel mismo carcter las leyes
de prrroga de las locaciones urbanas (Fallos, t. 245, ps. 200 y 571 y otros [v. La Ley del 4/9/60, p. 2,
fallo 45.111]), no obstante el evidente carcter excepcional o de emergencia que les caracteriza.
Adems, la Corte ha declarado de competencia judicial y ajena a la de las Cmaras Paritarias la
solucin de contiendas agrarias vinculadas a planes de colonizacin (Fallos, t. 235, p. 56 y t. 237, p.
179 [Rev. La Ley, t. 84, p. 170, fallo 39.520 y t. 86, p. 510, fallo 40.549]) y de forestacin (Fallos, t.
236, p. 318 y otros [Rev. La Ley, t. 89, p. 293, fallo 41.568]).
Por otra parte, el examen de las circunstancias para determinar si ellas son o no excepcionales ha de
hacerse con suma prudencia. Si cada vez que se invoque una circunstancia de ese tipo, o, aun, cada vez
que realmente exista, se estuviese fuera del art. 67, inc. 11, la reserva de jurisdiccin que ste asegura
podra quedar eliminada en los hechos, tanto ms cuanto que, en perodos de transformaciones
constantes, acaso muy pocas materias - si no ninguna - serian excluidas en la sancin de leyes
fundadas en hechos excepcionales. Adems, la proteccin de los valiosos intereses agrarios no deja de
ser eficaz a travs, de la interpretacin y aplicacin de sus leyes por la justicia que las provincias
organizaran dentro del molde constitucional. El desarrollo de las potencias del progreso aludidas en
Fallos, t. 171, p. 348 se halla garantizado plenamente con ese sistema y los casos extremos, que
pueden acontecer tambin en la esfera nacional, son susceptibles del contralor definitivo por esta Corte
mediante la interposicin adecuada del recurso de arbitrariedad.
18. - Que muy poco se habra avanzado en el pas si todo el celo de los constituyentes de 1860 pudiese
malograrse al poner en manos de una decisin legislativa, por elevada que fuese su finalidad, la suerte
de las autonomas provinciales y, con ello, el sistema federal de gobierno (arts. 1, 104, 105 y afines).
Es por eso que esta Corte ha declarado que algunas leyes eran propias de la potestad reconocida al
Poder Legislativo por el art. 67, inciso 11, tal como se ha recordado en el prrafo anterior. Y cuando
declaro que algunas otras, aparentemente dictadas en uso de aquella potestad, lo haban sido en
ejercicio de las contenidas por otros incisos, lo hizo porque la materia del pronunciamiento
evidentemente escapaba al carcter comn. As, en el recordado precedente de Fallos, t. 245, p. 455,
esta Corte declar: "Que la ley de amnista, en efecto, de ningn modo puede ser considerada como
disposicin de derecho comn, accesoria de la que reprime los delitos amnistiados. Por el contrario, su
naturaleza esencial evidencia que ella es acto de gobierno", "esencialmente poltico y de soberana" (J.
V. Gonzlez, "Obras Completas", ed. 1935, t. III, nm. 458), esto es, acto cuyas consecuencias
exceden la potestad ordinaria de legislar en materia penal y presuponen el desempeo de la elevada
funcin que Agustn de Vedia define as: "Es el consejo supremo de la sabidura y la experiencia
humana, ante la conviccin de la esterilidad y la impotencia de la fuerza para apaciguar los espritus,
cicatrizar las heridas, adormecer los odios" ("Constitucin Argentina", p. 318). Y en el precedente,
tambin citado, de Fallos, t. 243, p 276, declar: "Que la legislacin en examen... es ajena al art. 67,
inc. 11 de la Constitucin Nacional; es una legislacin especial, temporaria y de emergencia...". Y
tambin: "Que, en atencin a la finalidad de esta legislacin, es indudable que se trata de una
legislacin de polica federal que, por ello, extiende su imperio a todo el territorio de la Nacin".
19. - Que las conclusiones precedentes no importan juicio acerca de la forma como han actuado los
integrantes de organismos paritarios - si superando la falta de ttulo de abogado con el conocimiento
de la materia rural, mediante celeridad de los trmites e independencia de los pronunciamientos; o, a la
inversa, con deficiencias tcnicas, sujecin al Poder Ejecutivo o a los intereses particulares de que
cada integrante es copartcipe, as como lentitud en las tramitaciones; ni acerca de cul es el sistema
conveniente, aunque para su implantacin fuese necesaria la reforma constitucional.

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Cabe recordar, sin embargo, "de lege ferenda", - para poner de resalto la prudencia extremada que
debe presidir toda idea de reformar las sabias previsiones constitucionales -, que el profesor
norteamericano Lewis Mayers ("The American Legal System", ed. Harper & Brothers, New York,
1955) - con referencia a un pas que, como el suyo, cuenta con organismos administrativos que ejercen
funciones al amparo de una Constitucin en la cual no se contiene, segn se anot, una norma tan
categrica como el art. 95 de la Constitucin Argentina - expres los siguientes pensamientos:
"...Resumiendo, se piensa que un examen de las leyes confiadas a la ejecucin administrativa antes
que a la judicial, revelar que solamente una minora, tal vez una pequea minora, requiere
conocimientos ms especializados que el de aquellas leyes cuya ejecucin se confa a los tribunales; y
que un examen de las funciones de los rganos administrativos con jurisdiccin para entender en los
procedimientos de ejecucin revela que muchos no tienen tales funciones de regulacin o de
administracin sobre la materia de que tratan, como las que le dara un conocimiento especializado, si
fuera necesario".
"Si uno limita su atencin al rea relativamente pequea de procedimientos de ejecucin en donde el
texto de la ley reglamentaria y la complejidad de la materia regulada exigen en verdad la presencia de
expertos, el problema subsiste acerca de si tal pericia puede nicamente ser poseda por quienes estn
dedicados simultneamente a la regulacin y a la administracin del problema. En cuanto concierne al
personal jurisdiccional subordinado, se acepta por todos ahora que no debieran dedicarse a actividades
reglamentarias o administrativas. Comnmente, el director del rgano administrativo depende de sus
subordinados con funciones de asesoramiento. Si se requiere un conocimiento especializado, no
puede acaso encontrarse igualmente tal especializacin en un tribunal ajeno completamente a la
reglamentacin y administracin, cuyos miembros se eligen entre quienes tienen experiencia en el
tema y cuyos propios conocimientos se ven fortificados por el personal de investigacin y por el
cuerpo de peritos-rbitros del tribunal? No es necesario recalcar que tal tribunal puede organizarse
rpidamente como parte del Poder Judicial antes que del administrativo, si se deseara tal cosa" (p.
446).
"Si al elegir entre el procedimiento de ejecucin judicial y el administrativo, debiera preferirse a uno
de ellos sobre la base de un principio fundamental, no debiera permitirse que el factor secundario de la
rapidez afecte la eleccin. Cualquiera que sea el procedimiento elegido sobre un principio, debe
buscarse rapidez en su conducta. Pero a veces se argumenta en favor de la rapidez como si fuera de la
misma esencia" (p. 447).
"...La creencia de que el tribunal administrativo se vea libre de restricciones procesales, y ello asegure
de hecho automticamente la rapidez, es en s misma infundada. Un estudio hecho en el Congreso en
1951 sobre las actividades jurisdiccionales de la Comisin de comercio federal, se refera a sus
laboriosos y dilatados procesos de jurisdiccin administrativa" y expresaba que "una persona que
presente una peticin comn a la Comisin no debe esperar que la decisin se dicte antes de varios
aos, ello sobre la base de los antecedentes pasados. Los casos ms graves han necesitado una dcada,
ocasionalmente. No debiera sorprender a quienes conocen las mltiples causas de demoras en los
procedimientos judiciales, no relacionados con las normas procesales o de prueba, que condiciones
similares se produzcan en la justicia administrativa".
"Tampoco puede afirmarse que la libertad para dejar de lado las excluyentes normas de prueba que se
consideran dominantes en el procedimiento judicial (as como la libertad para apartarse tambin del
molde interrogativo seguido en dicho procedimiento) asegure automticamente que el tribunal
administrativo que dirige la audiencia llegue a luchar de entrada con los problemas fundamentales que
lo afrenta, deduciendo de ellos de manera expeditiva los hechos necesarios. De la misma manera que
un juez capaz, cumpliendo las normas procesales, puede impulsar el procedimiento de manera
expeditiva, un funcionario administrativo sin mayor capacidad o inters, puede, a pesar de la gran
libertad de que goza, dejar que el procedimiento en que conoce se estanque innecesariamente. De tal
manera, un autorizado anlisis oficial sobre los rganos federales, realizado en 1949, inform que "las
audiencias de alguna de las comisiones han sido muy criticadas por indebidamente largas y dilatadas.
Las actuaciones tienden a estar recargadas de pruebas repetidas y acumuladas, de largas declaraciones
de los asesores y los testigos que son esencialmente argumentativos, y de intiles repreguntas".
"De lo que antecede surge que la actual tendencia a confiar la ejecucin de nuevas leyes a los rganos
administrativos antes que a judiciales requiere ser reconsiderada; y que aun en casos de

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procedimientos administrativos de ejecucin de larga data, como el tendiente a la revocacin de

permisos (federal, estadual o local), el de fraudes por medio del correo, el de deportacin, el de
prcticas desleales del trabajo y muchos otros, exigen un fundamental reexamen de la necesidad de
tribunales aparte del Poder Judicial organizado independientemente, al cual todava se confan la gran
mayora de procedimientos de ejecucin" (ps. 447/448).
Cabe destacar que la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norte Amrica ha sostenido en
reiterados pronunciamientos el principio de la revisibilidad por los jueces, al menos en una instancia,
de las resoluciones administrativas (355 US 579; 358 US 184; 360 US 601 y otros).
Tambin ha de puntualizarse que diversas medidas e iniciativas - cualquiera sea su xito - persiguen el
propsito de adecuar el rgimen "sub examine" al orden constitucional. El Poder Ejecutivo de la
Nacin proyecta la reforma al rgimen de arrendamientos y aparceras rurales indicando los reparos
sobre su inconstitucionalidad (D. de ses., Cmara de Senadores de la Nacin, ao 1958, ps. 520 y
sigts.). El decreto-ley 868/57 de la Prov. de Buenos Aires (Adla, XVII-B, 1294) instituye el fuero rural
de esa provincia, habindose integrado la materia por el decreto-ley 21.209/57 (Adla, XVII-B, 1427) y
su decreto reglamentario, que lleva el num. 22.987/57. Y, actualmente, mediante el decreto-ley
3739/58 (Adla, XVIII-B, 1446) se pone en manos de los tribunales del trabajo de esa provincia la
decisin de los litigios agrarios, hasta tanto se constituya el fuero rural. Asimismo, es subrayable que
en oportunidades diversas se han expresado en el Poder Legislativo conceptos severos alegando la
inconstitucionalidad de las Cmaras Paritarias (D. de ses., Cmara de Diputados, ao 1948, ps. 3445 y
otras; ao 1950, ps. 155; y otras; ao 1955, ps. 943 y otras; ao 1958, ps. 2184 y otras). Y. cabe
recordar, finalmente, que las soluciones legislativas sancionadas al margen de la Constitucin
perturban cada vez ms intensamente en un otro aspecto, porque, el da en que se vuelve al cauce
constitucional, los intereses formados al amparo de esas soluciones deben ceder ante los superiores de
la convivencia dentro de la Constitucin, con los consiguientes perjuicios materiales que han de
sobrevenir a aquellos intereses
20. - Que los fundamentos precedentemente expuestos hacen innecesario en esta causa la mencin de
otros afines.
21. - Que sobre los dems agravios, por tanto no cabe pronunciamiento porque l seria abstracto.
Por tanto, habiendo dictaminado el procurador general, se declara la inconstitucionalidad de los arts.
46 de la ley 13.246, 1 y 2 de la ley 13.897 y 26 de la ley 14.451 y, en consecuencia, se revoca la
sentencia apelada. - Luis M. Boffi Boggero. -Pedro Aberastury.

Litoral Gas S.A. c. Enargas -Resol. 29/94 (1998). Fallos: 321:776

Buenos Aires, abril 16 de 1998.
Considerando: 1) Que por resolucin 29 del 21 de octubre de 1994, el Ente Nacional Regulador del
Gas autoriz a la Cooperativa de Provisin de Obras y Servicios Pblicos, asistenciales, Vivienda y
Crdito Setbal Ltda.. a ejercer provisoriamente -bajo las condiciones que fij la subdistribuidora del
gas en el sector I de la llamada etapa III- Setbal. La empresa Litoral Gas S.A. -licenciataria habilitada
por el decreto 2455/92 para la distribucin del gas en la zona-, dedujo el recurso contemplado en el art.
66, prrafo 2, de la ley 24.076 contra esa resolucin del ente, la cual fue confirmada por el
pronunciamiento de la Sala III de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal (fs. 607/612). Contra esa sentencia, la licenciataria interpuso el recurso
extraordinario, que fue concedido.
2) Que para as resolver, la cmara ponder que, con posterioridad a las resoluciones SSC 66/91 y
SHM 105/92, fue sancionada la ley 24.076, que fue reglamentada por el decreto 1738/92, cuyo anexo
I, en el ttulo IV, art. 4, contena las normas concernientes a la presencia de subdistribuidoras en la
zona concedida, originados en situaciones preexistentes o en la necesidad de expandir las redes. La
cmara estim que el subdistribuidor no estaba obligado a vende el emprendimiento del que era titular
conforme a los arts. 1, 4 y 12 del decreto 1738/92. Asimismo, sustent la legitimidad de la actuacin
de la Cooperativa Setbal Ltda. en la resolucin 35/93 del ENARGAS y en el art. 3 de la ley 24.348,

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norma que, precisamente, contempla la situacin de subdistribuidores que no hubieran aceptado la

oferta de compra que les hubiese formulado la licenciataria. El a quo destac que, si bien Litoral Gas
S.A. haba adquirido derechos de exclusividad conforme al contrato de transferencia de acciones del
28 de diciembre de 1992, saba de la existencia de micro emprendimientos, y el decreto 2455 de
otorgamiento de la licencia, Anexo I, captulo II, punto 2.2, haba sujetado la exclusividad a la
existencia de subdistribuidores, de conformidad con del decreto reglamentario de la ley 24.076. La
cmara juzg que no era posible prescindir de dicho decreto y concluy que la resolucin 29 del
ENARGAS haba sido dictada sin violacin del marco legal aplicable.
En cuanto al agravio relativo al sistema de valuacin establecido por la ley 24.348, descart su
tratamiento por ser una cuestin que no haba sido objeto de resolucin por el ente y ser un tema que,
adems, no tena directa relacin con el litigio. En suma, rechaz las impugnaciones constitucionales
que la licenciataria dirigi contra la ley 24.348 y desestim el recurso deducido.
3) Que Litoral Gas S.A. pretende la apertura del recurso extraordinario por cuestin federal tpica, por
cuanto se discute la inteligencia de normas federales atinentes al proceso de privatizacin del servicio
pblico de gas, y por arbitrariedad de sentencia, por prescindencia del marzo jurdico que regula el
caso y por omisin de pronunciamiento.
4) Que los agravios de la apelante pueden resumirse as: a) el a quo rechaz su pedido de
inconstitucionalidad respecto del art. 3 de la ley 24.348 con el absurdo argumento de que esa norma
no modificaba situaciones preexistentes sino que slo aclaraba oscuridades; por el contrario, se haba
violado su derecho a la exclusividad en la distribucin del gas, que comprenda su derecho prioritario
a comprar los emprendimientos existentes en los trminos de las resoluciones que se incorporan al
contrato de transferencia de acciones; b) el decreto 1738/92 no constitua el marco jurdico del litigio,
en primer lugar por cuanto no haba sido invocado por las partes en el debate y, fundamentalmente, en
razn de versar sobre otras situaciones, a saber, los emprendimientos que figuraban en la lista N 3 del
anexo XXV del contrato de transferencia de acciones; c) la cmara prescindi de la solucin
normativa del litigio, dada por el citado contrato de transferencia a la adjudicataria de las acciones de
Litoral Gas S.A. y el instrumento de otorgamiento de la licencia, es decir, el decreto 2455 del 18 de
diciembre de 1992, que haba ratificado la vigencia de las resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92; d)
la confirmacin de la resolucin del ENARGAS significaba arrasar con las normas jurdicas que
sustentaban la credibilidad de la poltica de las privatizaciones, al prescindir de los derechos
adquiridos conforme al contrato que se celebr con la licenciataria, todo lo cual configuraba una
situacin de gravedad institucional que justificaba la intervencin de este Tribunal.
5) Que el recurso extraordinario es formalmente admisible pues se halla en tela de juicio la
interpretacin y aplicacin de normas federales -ley 24.076 y su decreto reglamentario; ley 24.348- y
la decisin ha sido contraria a los derechos que en ellas y en la Constitucin Nacional fund el
recurrente. Como los agravios que sustentan la tacha de arbitrariedad estn inescindiblemente unidos a
la interpretacin de las normas federales que dan marco normativo al litigio, sern tratados, cuando
corresponda, en forma conjunta.
6) Que en razn del alcance de los agravios conviene recordar la doctrina de esta Corte en cuanto al
ejercicio de facultades jurisdiccionales por rganos administrativos (Fallos: 247-646; 253:485;
301:1103), a efectos de una mayor proteccin de los intereses pblicos mediante el aprovechamiento
de la experiencia administrativa en la decisin judicial que finalmente se adopte. La actuacin de tales
entes u rganos ha sido siempre condicionada a limitaciones constitucionales que surgen del art. 109
de la Constitucin Nacional y de la garanta consagrada en el art. 18 de la Ley Fundamental, tales
como la exigencia de dejar expedita una va de control judicial verdaderamente suficiente (Fallos:
247:646; 310:2159; 311:334) y la limitacin que se deriva de la materia especfica que la ley someti
al previo debate administrativo. En cuanto al ENARGAS, las garantas formales de independencia y
neutralidad previstas para su actuacin en la ley 24.076 -conf. arts. 53, 54 y 55 de ese cuerpo legal
sobre designacin y remocin de directores del ente- no alcanzan para categorizarlo como tribunal
administrativo y su competencia debe ser ejercida con las limitaciones que surgen del art. 66 de la ley,
es decir, "toda controversia que se suscite entre los sujetos de esta ley, as como con todo tipo de
terceros interesados con motivo de los servicios de captacin, tratamiento, transporte,
almacenamiento, distribucin y comercializacin del gas".

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7) Que el marco propio de esta revisin consiste en la decisin relativa a la continuidad en la

prestacin del servicio por parte de un subdistribuidor, en la zona adjudicada a la licenciataria de la
distribucin, decisin que el ENARGAS ha sustentado -entre otras normas- en el art. 16 de la ley
24.076. Ello comporta dirimir un conflicto a los fines y con el alcance de la prestacin del servicio,
pero no obsta a un debate definitivo que, sustentado en el mismo marco legal, comprometa los
respectivos derechos de propiedad de las partes involucradas. Ello significa que est fuera de debate,
por corresponder a la jurisdiccin judicial plena, lo atinente a la propiedad de las obras e instalaciones
-pues entraarla una suerte de ejercicio encubierto de accin expropiatoria- o lo atinente a la
responsabilidad del otorgante de la licencia en las condiciones de servicio que se determinarn en este
litigio. Este alcance surge de las funciones y objetivos del ente regulador (arts. 50,2 y 52 de la ley
24.076) y es coherente no slo con el principio bsico contenido en el art. 109 de la Constitucin
Nacional, sino con la clusula de competencia inserta en el anexo I del decreto 2455, "Reglas bsicas
de la licencia" que dice: (art. 16.2) "Para todos los efectos derivados de la presente licencia en su
relacin con el otorgante, la licenciataria se somete a la competencia de los tribunales en lo
Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal. En las controversias con otras partes
relativas a la licencia, ser competente la justicia federal".
8) Que el principal agravio de la licenciataria Litoral Gas S.A. consiste en sostener que la autorizacin
del subdistribuidor Cooperativa de Provisin de Obras y Servicios Pblicos, Asistenciales, Vivienda y
Crdito Setbal Ltda.. consagra un avasallamiento a sus derechos adquiridos al suscribir el contrato de
transferencia de las acciones de la sociedad, dentro del procedimiento de la licitacin pblica
internacional convocada por resolucin ME y O y SP 874/92, conforme a los trminos del decreto
2455 que le otorg la licencia para operar con exclusividad el servicio de distribucin de gas en la
zona. La recurrente sostiene que si admitiese la interpretacin que el a quo efecta del art. 3 de la ley
24.348, se la privara de su "derecho a comprar" esas instalaciones, tal como qued reconocido en el
Anexo XXV del contrato de transferencia de acciones, en los trminos de las resoluciones SSC 66/91
y SHM 105/92.
9) Que corresponde, pues, adentrarse en el examen del marco normativo que fij los derechos de quien
recibi el carcter de distribuidora de zona. Segn el pliego de bases y condiciones de la licitacin
pblica respectiva, antes del perfeccionamiento de la venta de las acciones a la adjudicataria deba
otorgarse a la sociedad la licencia que la habilitase para la prestacin del servicio pblico de
distribucin de gas mediante el uso de los bienes transferidos. Ello se implement mediante el decreto
2455 del 18 de diciembre de 1992 que otorg a Distribuidora de Gas del Litoral S.A. la licencia
respectiva, en los trminos y condiciones establecidos por una serie de fuentes normativas enumeradas
en los considerandos del decreto, cuyo examen constituye el punto central del razonamiento que
permitir esclarecer los derechos de la recurrente. Esas fuentes son, entre otras: "a) La ley 24.076 y su
reglamentacin; b) Las Reglas Bsicas previstas en el Anexo I del presente decreto, del que forma
parte integrante; f) El contrato de transferencia aprobado por la resolucin ME y O y SP 1409 del 9 de
diciembre de 1992".
10) Que en las reglas bsicas de la licencia contenidas en el anexo I del decreto 2455, captulo I,
"Definiciones e Interpretacin", se especfica que la reglamentacin de la ley 24.076 es el decreto
1738/92. El captulo II del Anexo I del citado decreto trata en el apartado 2.2. el tema de la
exclusividad de la licencia, en estos trminos; "2.2. Exclusividad: La licencia se otorga a la
Licenciataria con carcter exclusivo para el Area de Servicio. Esta exclusividad est sujeta a (i) la
existencia de subdistribuidores segn lo previsto en el Decreto Reglamentario, y (ii) lo previsto en el
punto 8.1.3" (esto es, extensiones a la red de distribucin necesarias para proveer el servicio a terceros
que as lo solicitaren).
11) Que es infundada, pues, la argumentacin que efecta la recurrente en torno al decreto 1738/92,
reglamentario de la ley 24.076, en el sentido de que es ajeno al marco normativo que fij sus derechos.
Por el contrario, su reproche relativo a la prescindencia por el ENARGAS del marco normativo
aplicable al caso, lleva insito el estudio del decreto reglamentario de la ley 24.076, que aparece en el
primer rengln de las fuentes normativas enumeradas en el decreto de otorgamiento de la licencia. Por
ello es irrelevante que la cooperativa Setbal no haya sustentado su tesis en sede administrativa en el
decreto 1738/92 o que se hubiese limitado a invocar la ley 24.348. Corresponde al ente regulador, en
el rea de su competencia, y a los jueces, por va de la revisin judicial, definir los derechos de los

19

sujetos involucrados en la prestacin del servicio de gas mediante la aplicacin de las normas legales,
reglamentarias y contractuales pertinentes.
12) Que el art. 12 del anexo I del decreto 1738/92 contiene, con carcter general, una explcita
regulacin del llamado derecho de "exclusividad" -a la que remite la norma especfica, esto es, el
apartado 2.2. del anexo I del decreto 2455 (considerando 10, precedente)- en estos trminos: "A los
efectos del Artculo 12 de la Ley: (I) Los Distribuidores tendrn la exclusividad para la provisin del
servicio de distribucin dentro de la zona delimitada en la respectiva habilitacin con sujecin a (i) el
acceso de terceros segn lo autorice el ente de conformidad con el artculo 16 de la ley y su respectiva
reglamentacin; (ii) las disposiciones para la continuacin transitoria de la explotacin de las redes
locales de distribucin segn lo dispuesto por el inciso (2) del artculo 4 del presente Reglamento; y
(iii) la subsistencia de los subdistribuidores privados existentes a la fecha de sancin de la ley o que se
autoricen segn lo previsto en el inciso (2) del artculo 4 de esta reglamentacin" (el subrayado no
aparece en el texto).
13) Que ello significa que no es fundada la afirmacin de la recurrente concerniente al "presupuesto
del 100% de la exclusividad a favor de la licenciataria". En efecto, tal alcance no resulta del
instrumento que otorg la licencia con carcter previo a la toma de posesin de las acciones de Litoral
Gas S.A. (decreto 2455, anexo I, captulo II, prrafo 2.2.) ni del marzo jurdico en el cual deben
insertarse las obligaciones de la licenciataria, a saber, la ley 24.076 y su reglamentacin, el decreto
1738/92; ni tampoco del modelo de licencia aprobado por decreto 2255/92, anexo B, captulo II,
prrafo 2.2., que fue antecedente inmediato de la habilitacin por el decreto 2455. En todos estos
instrumentos se estableci las exclusividad del distribuidor con sujecin -entre circunstancias- a la
subsistencia de los subdistribuidores privados existentes a la fecha de la sancin de la ley 24.076 o que
se autoricen segn lo previsto en el inc. (2) del art. 4 del decreto 1738/92.
14) Que la recurrente aduce que el art. 4 del decreto 1728/92 regula otras situaciones distintas a las
planteadas en el sub lite (fs. 645 vta.), a saber, los emprendimientos construidos al amparo de las
resoluciones SE 385/88 y SE 144/90, dictadas con anterioridad a la puesta en marcha del proceso de
privatizacin. Litoral Gas S.A. afirma que siempre acept que estos terceros no quedaban obligados a
transferir sus obras a la distribuidora y que iban a subsistir a su lado como subdistribuidora (fs. 652).
Al respecto, cabe sealar que las resoluciones mencionadas, anteriores a la vigencia de la ley 24.076,
estimularon la participacin -junto con la inversin privada- de entes pblicos, provinciales o
municipales, en los emprendimientos necesarios para la continuidad de los servicios de distribucin de
gas. Por ello, una vez en marcha la privatizacin del servicio pblico (art. 4 de la ley 24.076), la
reglamentacin de la ley debi prever el procedimiento para la sustitucin de las personas jurdicas de
derecho pblico por personas jurdicas de derecho privado. Ello constituye el ncleo de lo regulado en
el art. 4 del anexo I del decreto 1738/92, cuyo inc. 2, in fine, dice: (cumplidas las etapas previstas
para las negociaciones) "no se admitir la subsistencia de persona jurdica de derecho pblico
actuando en la prestacin del servicio de transporte o distribucin de gas". Nada nos permite concluir
que se han excluido de esta regulacin los emprendimientos que se realizaron en virtud de los
regmenes de las resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92 pues el decreto no lo dice y, como se ver en
los considerandos que siguen, la ltima resolucin citada, modificatoria de la primera, hizo remisin,
en caso de personas de derecho pblico, al procedimiento establecido en las "normas reglamentarias
del art. 4 de la ley 24.076" (esto es, al art. 4 del anexo I del decreto 1738/92).
15) Que contrariamente a lo que sostiene la recurrente, del contrato de transferencia de acciones
suscripto el 28 de diciembre de 1992 no resulta su derecho a adquirir los emprendimientos existentes y
que se discuten en autos sino con el alcance y las limitaciones que contiene la ley 24.076 y su decreto
reglamentario. En efecto, el captulo I, del anexo XXV, "Listado de subdistribuidores", establece. "las
redes incluidas en el Listado N 4 no se incluyen en los Activos a ser transferidos a la Licenciataria, y
no corresponde bonificacin alguna a favor de los titulares de dichas obras. Las obras construidas bajo
este rgimen podrn ser adquiridas por la Licenciataria respectiva en los trminos previstos en las
Resoluciones SSC 66/91 y SHN 105/92". En el "listado" N 4 aparece "Setbal Etapa III". Resulta,
pues, esencial para la resolucin de este litigio, definir con precisin el alcance de esta remisin.
16) Que la resolucin SSC 66/91 del 30 de diciembre de 1991, fue una regulacin provisoria "hasta la
adjudicacin de las concesiones", que dispuesto, en lo pertinente: "Art. 2. Las redes ejecutadas de
acuerdo con lo dispuesto en el artculo anterior podrn ser explotadas por terceros hasta la

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adjudicacin de las concesiones de redes de distribucin dentro de la reestructuracin de la Industria

Gasfera. El Concesionario tendr el derecho de adquirir la red al propietario, para lo cual de comn
acuerdo las partes fijarn el valor de venta, a valores razonables de retorno de inversin, realizarla y
no cobrada".
En la etapa de ejecucin de los emprendimientos bajo los lineamientos de la resolucin SSC 66/91, se
sancion la ley 24.076 (promulgada con veto parcial el 9 de junio de 1992), que fij el marco
regulatorio para la reestructuracin de la industria del gas natural y alter los emprendimientos
encarados bajo el rgimen de la resolucin SSC 66/91 en las condiciones de los arts. 1 y 4 de la
resolucin SHM 105/92. Dice el art. 4 de esta ltima: "Las obras de distribucin de gas natural o
propano/butano indiluido por redes, que hayan cumplido con las condiciones establecidas en el
Artculo 1, podrn ser explotadas por sus titulares hasta comienzo de las licencias otorgadas bajo la
ley 24.076. A partir de dicha fecha los titulares estarn obligados a vender las obras a los nuevos
licenciatarios para lo cual debern arribar a un acuerdo sobre el precio de venta y someterlo al Ente
Nacional Regulador de Gas para que lo autorice. De no existir acuerdo, ser de aplicacin el
procedimiento establecido en el Artculo 16, inciso b), de la ley 24.076 y sus normas reglamentarias
para los casos de personas de derecho privado y las normas reglamentarias del artculo 4 de la ley
24.076 en caso de tratarse de personas de derecho pblico".
17) Que dado que el sub lite versa sobre la situacin de un subdistribuidor, persona de derecho
privado, corresponde examinar desde ese ngulo el conflicto de intereses con el prestador del servicio
de distribucin de zona. Ciertamente, los emprendimientos contemplados originariamente en el art. 16,
inc. b, de la ley 24.076, no son idnticos a los regulados en la resolucin SHM 105/92, salvo que se
hubiese configurado la caducidad de los derechos conforme al art. 1, in fine, de esta ltima. Sin
embargo, lo relevante es que, en caso de falta de acuerdo entre la licenciataria y el tercero titular del
emprendimiento, se hizo aplicable a esta situacin el procedimiento fijado para los terceros interesados
en construcciones, extensiones o ampliacin en el art. 16, inc. b, de la ley 24.076, que dice en lo
pertinente: "De no existir acuerdo el ente resolver la cuestin en un plazo de treinta (30) das,
disponiendo dentro de los quince (15) das de la realizacin de una audiencia pblica. El ente queda
facultado para disponer que la ejecucin y/u operacin de la obra sea efectuada por el prestador o por
el tercero interesado atendiendo al criterio de mayor conveniencia para el usuario final". Como se
advierte, el acuerdo debe versar no slo sobre el quantum del precio, sino sobre -en lo que interesa- el
desplazamiento del tercero de la operacin de la obra, decisin que, en ltima instancia, de no existir
acuerdo, la ley deja librada a la decisin del ENARGAS, que recibe -como nico criterio del
legislador- su misin de tender a la mayor conveniencia del usuario.
18) Que ello significa que la resolucin SHM 105/92 -que por su inclusin en el anexo XXV del
contrato de transferencia de acciones, fij el alcance de los derechos de la licenciataria de la
distribucin frente a la existencia conocida de subdistribuidores- contempl no slo la opcin de
compra de la distribuidora sino tambin el derecho del titular del emprendimiento de rechazar su
oferta, dejando la decisin final al ente regulador. Ello determina que no sea fundada la afirmacin de
Litoral Gas S.A. relativa a que la ley 24.348 sustituy una opcin de compra de la licenciataria por una
opcin de venta de los titulares de los emprendimientos, con drstica alteracin de lo previsto en el
contrato de transferencia de acciones (fs. 629). Por el contrario, debe afirmarse que dicho contrato
contiene los criterios para la coexistencia y la armonizacin de los derechos de los subdistribuidores y
de la distribuidora de zona, mediante la remisin, en lo que interesa en esta causa, al procedimiento
fijado en el art. 16, inc. b, de la ley 24.076 y a su reglamentacin.
19) Que en este contexto deben interpretarse los fundamentos del a quo en el sentido de que la ley
24.348 aclar ciertas oscuridades en relacin a la subsistencia y proteccin de los derechos de
subdistribuidores -cuyo origen debe remontarse a la etapa previa a la plena vigencia de la ley 24.076frente a los derechos de que gozan las distribuidoras de zona de acuerdo con los instrumentos por los
que obtuvieron la licencia, los que, obviamente, respondieron a los lineamientos de la ley 24.976 y su
decreto reglamentario. Puesto que la licenciataria no recibi el privilegio del monopolio, ni siquiera el
de la exclusividad absoluta -que por no aparecer en el rgimen legal no pudo, por tanto, integrar la
ecuacin econmico-financiera de su contrato- debe interpretarse que recibi un derecho de prioridad
(conf. debate parlamentario que precedi la sancin de la ley 24.076, Diario de Sesiones del Senado,
14 noviembre de 1991, pgs. 4099 y 4123), que debe compatibilizarse con el derecho del tercero
titular de la obra de no aceptar su oferta. La ley 24.076, que fij como objetivos la incentivacin de la

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eficacia y la proteccin de los consumidores, otorg al entre regulador la misin de designar al

prestador u operador del servicio pblico, incluso con posibilidad de ejercer facultades expropiatorias
cuando fuese imprescindible en beneficio del bien comn (art. 4, inc. 3, ttulo IV, Anexo I, del
decreto 1738/92; contrato de transferencia de acciones, captulo VII, punto 7.1.2.).
20) Que el dictamen de la Comisin Bicameral de Reforma del Estado del 1 de junio de 1994 no es el
debate parlamentario de la ley 24.348 ni tiene valor jurdico para interpretar lo que resulta de la letra
de la ley y de los antecedentes normativos. En este orden de ideas, este Tribunal coincide con el a quo
en que la cooperativa a Setbal Ltda. ya gozaba -considerandos 16 a 18- del derecho de no aceptar la
oferta de compra que le haba formulado la licenciataria, lo cual descarta el reproche constitucional
que Litoral Gas S.A. dirigi contra el art. 3 de la ley 24.348. Por lo dems, este cuerpo lega clarific
pautas para el ejercicio de la misin por el ENARGAS, a fin de perfeccionar situaciones preexistentes
en forma respetuosa de los derechos subjetivos involucrados, sin perjuicio, claro est, de la revisin
judicial posterior. En consecuencia, cabe concluir que ninguno de los agravios que propone la apelante
en esta instancia justifica la procedencia sustancial del recurso extraordinario.
Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario, y se confirma la sentencia de fs.
607/612 vta. Con costas. Notifquese y, oportunamente, devulvanse los autos.
Julio S. Nazareno - Eduardo Molin O'Connor (en disidencia) - Carlos S. Fayt - Augusto Csar
Belluscio - Antonio Boggiano - Guillermo A. F. Lpez (en disidencia) - Gustavo A. Bossert.
Disidencia del seor vicepresidente doctor don Eduardo Molin O'Connor y del seor ministro doctor
don Guillermo A. F. Lpez.
Considerando:
Que los suscriptos coinciden con los considerandos 1 a 9 del voto de la mayora.
10) Que, en cuanto al caso interesa, precisamente, esta ltima fuente -el contrato de transferencia-,
establece en el captulo I, de su anexo XXV, "Listado de subdistribuidores", lo siguiente: "Las redes
incluidas en el Listado N 4 no se incluyen en los Activos a ser transferidos a la Licenciataria, y no
corresponde bonificacin alguna a favor de los titulares de dichas obras. Las obras construidas bajo
este rgimen podrn ser adquiridas por la Licenciataria respectiva en los trminos previstos en las
Resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92" (el subrayado no aparece en el texto). Advirtase que en el
"listado" N 4 aparece "Setbal Etapa III".
11) Que una primera conclusin, decisiva para la suerte del litigio, surge de manera inequvoca de esta
clusula contractual; lo que all se establece es una clara opcin de compra a favor de la licenciataria,
beneficio que no resulta ms que ratificado en sus alcances de acuerdo con el contenido de las
disposiciones a las cuales ella remite.
En efecto, la resolucin SSC 66/91 del 30 de diciembre de 1991, dispuso, en lo pertinente: "Art. 2.
Las redes ejecutadas de acuerdo con lo dispuesto en el artculo anterior podrn ser explotados por
terceros hasta la adjudicacin de las concesiones de redes de distribucin dentro de la reestructuracin
de la Industria Grfica. El Concesionario tendr el derecho de adquirir la red al propietario, para lo
cual de comn acuerdo las partes fijarn el valor de la venta, a valores razonables de retorno de
inversin, realizarla y no cobrada. En caso de discrepancias las partes debern someter ante la
Autoridad de Aplicacin o el Ente que en el futuro lo sustituya en esa funcin a crearse por el Marco
Regulatorio, siendo su decisin de carcter inapelable" (el subrayado tambin pertenece al Tribunal).
Ya sancionada la ley 24.076 (promulgada con veto parcial el 9 de junio de 1992), que fij el marco
regulatorio para la reestructuracin de la industria del gas natural, se dict la resolucin SHM 105/92.
En el sentido al que se ha hecho referencia y de un modo an ms explcito, dice el art. 4 de esta
ltima: "Las obras de distribucin de gas natural o propano/butano indiluido por redes, que hayan
cumplido con las condiciones establecidas en el Artculo 1, podrn ser explotadas por sus titulares
hasta comienzo (sic) de las licencias otorgadas bajo la ley 24.076. A partir de dicha fecha los titulares
estarn obligados a vender las obras a los nuevos licenciatarios para lo cual debern arribar a un
acuerdo sobre el precio de venta y someterlo al Ente Nacional Regulador de Gas para que lo autorice.
De no existir acuerdo, ser de aplicacin el procedimiento establecido en el Artculo 16, inciso b), de
la ley 24.076 y sus normas reglamentarias para los casos de personas de derecho privado y las normas

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reglamentarias del Artculo 4 de la ley 24.076 en caso de tratarse de personas de derecho pblico"
(nuevamente, el subrayado corresponde a esta Corte).
12) Que, como se anticip, la resolucin SHM 105/92 -que por su inclusin en el anexo XXV del
contrato de transferencia, al integrar "los trminos y condiciones" bajo las cuales se otorg la licencia
mediante decreto 2455/92, fij el alcance de los derechos de la licenciataria frente a una determinada
categora de titulares de obras- contempl no slo la opcin de compra de la distribuidora sino
tambin, ante el requerimiento de sta, el deber de vender por parte del responsable del
emprendimiento.
13) Que una interpretacin contraria a partir de una mecnica aplicacin de lo previsto en el art. 16,
inc. b, de la ley 24.076, norma a la cual -"tratndose de personas de derecho privado" -remite en su
parte final la disposicin en anlisis para el supuesto de "no existir acuerdo" entre los interesados, no
resulta adecuada.
En efecto, corresponde aqu remarcar que el referido art. 4 de la resolucin SHM 105/92 establece
que a partir de la vigencia de las licencias otorgadas bajo la ley 24.076, los titulares "estarn
obligados" a vender las obras a los nuevos licenciatarios, a cuyo fin "debern arribar a un acuerdo
sobre el precio de venta" y someterlo al ENARGAS. La falta de acuerdo que se contempla a
continuacin es nicamente la relativa "al precio de venta", no a la venta en si misma, la cual queda al
margen de toda discrepancia ya que, se reitera, los titulares de los emprendimientos quedan obligados
a realizarla. De all es que no puede ser aceptado que por aplicacin de un "procedimiento" para
superar las diferencias en el quantum de una operacin cuya realizacin impone la propia disposicin,
aqulla llegara a no concretarse, pues ello importara -directamente- torcer ese mandato.
Lo razonable, en cambio, sobre todo partiendo de la base de que los emprendimientos contemplados
originariamente en el art. 16, inc. b, de la ley 24.076, no son idnticos a los regulado en la resolucin
SHM 105/92 -salvo que e hubiese configurado la caducidad de los derechos conforme al art. 1, in
fine, de esta ltima- es adecuar el contenido de aquella norma a la hiptesis de que se trata, respetando
estrictamente el "procedimiento" que ella prev en cuanto se refiere a la autoridad encargada de
superar el conflicto -ENARGAS- y a los plazos para el dictado de la pertinente resolucin -incluyendo
la audiencia pblica a celebrarse- ms limitando el contenido posible de esa decisin a la
determinacin final del precio al que se ajustar la venta cuya realizacin, como ya se vio,
expresamente ordena la referida resolucin SHM 105/92.
14) Que, en esas condiciones, resulta inoficioso en el sub examine analizar los alcances de la
"exclusividad" reconocida, con carcter general, a Litoral Gas S.A. respecto a las diversas categoras
de terceros titulares de obras que funcionaban al momento de entrar en vigencia la licencia que a
aqulla le fue otorgada, pues lo cierto es que con respecto al aqu demandado, autorizado a operar en
los trminos de las resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92 fue establecido que sus derechos
caducaban en la oportunidad referida, quedando obligado a partir de entonces a vender las obras al
nuevo licenciatario.
15) Que, de cualquier manera, a esta conclusin no forma obstculo lo previsto por el art. 12 del anexo
I del decreto 1738/92, donde se seala que "(1) Los distribuidores tendrn la exclusividad para la
provisin del servicio de distribucin dentro de la zona delimitada en la respectiva habilitacin con
sujecin a (iii) la subsistencia de los subdistribuidores privados existentes a la fecha de la sancin de la
ley o que se autoricen segn lo previsto en el inciso (2) del artculo 4 de esta reglamentacin", pues
esta limitacin encuentra preciso sentido, por una parte, en el reconocimiento de determinados
emprendimientos ajenos a los contemplados en las resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92; tales como
las "obras de transporte y distribucin de gas construidas bajo las Resoluciones SE 385/88 y SSC
144/90" (conf. el ya citado contrato de transferencia de acciones, captulo I, del anexo XXV, "Listado
de subdistribuidores": Listados nros. 1 y 2), anteriores a la puesta en marcha del proceso de
privatizacin y, por la otra, aun en el marco de la referidas resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92,
ante la posibilidad de que la licenciataria decline hacer ejercicio de su opcin de compra.
16) Que anlogas razones conducen a negar incidencia en la solucin del caso al art. 4 del Anexo I
del decreto 1738/92, del 18 de septiembre de 1992 -reglamentario de la ley 24.076- pues, al margen
del tipo de emprendimientos que se incluira en esa regulacin, no puede perderse de vista que entre
los trminos y condiciones bajo las cuales se otorg la licencia mediante el posterior decreto 2455/92

23

-se destaca que ste fue dictado el 18 de diciembre de 1992- figura expresamente, como ya se vio, el
reconocimiento de la vigencia de las resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92 (conf. Anexo XXV del
Contrato de transferencia, Captulo I), resultando de esta ltima la obligacin de los titulares de los
emprendimientos de vender las obras al nuevo licenciatario.
17) Que ello determina que resulte fundado el cuestionamiento de Litoral Gas S.A. relativo a la
interpretacin del art. 3 de la ley 24.348 realizada por el a quo, pues de ella resulta una injustificada
sustitucin de una clara opcin de compra de la licenciataria por una opcin de venta de los titulares
de los emprendimientos, con drstica alteracin de lo previsto en el contrato de transferencia de
acciones y en las disposiciones con las cuales ste se integraba.
18) Que, aunque suficiente para pronunciarse por su inadmisibilidad, no es ste sin embargo el nico
cuestionamiento que merece el criterio de la alzada pues de l tambin cabe sostener que desatiende
otras previsiones de anloga virtualidad, cuyo armonioso respeto se impone, contenidas en el
ordenamiento de que se trata.
19) Que, en efecto, si el derecho de los terceros titulares de emprendimiento a rechazar la oferta de
compra que le formule la licenciataria, contemplado en el art. 3 de la ley 24.348, fuese absoluto y
pudiese ser discrecionalmente ejercido, carecera de sentido la especfica disposicin contenida en el
artculo anterior de ese mismo ordenamiento -art. 2- relativa a las caractersticas de la oferta y a al
determinacin de su valor, por debajo del cual, en ningn caso, el Ente Nacional Regulador del Gas
"podr obligar al propietario o titular del emprendimiento a venderlo" a los licenciatarios zonales.
20) Que, en tal sentido, debe recordarse que, como lo tiene reiteradamente resuelto esta Corte, la
inconsecuencia o falta de previsin del legislador no se suponen, por lo que la interpretacin debe
evitar asignar a la ley un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las
otras, correspondiendo adoptar como verdadero -en cambio- el criterio que las concilie y supongo la
integral armonizacin de sus preceptos (Fallos: 306:721; 307:518 y 993, entre otros).
21) Que, en las condiciones indicadas, y en cuanto se refiere a aquellos que resultan alcanzados por las
resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92, corresponde concluir que una adecuada inteligencia de la ley
24.348, slo permite reconocer a los terceros titulares de emprendimientos la calidad del
subdistribuidor frente al rechazo de una oferta de compra de la licenciataria que -por el motivo que
fuese- no satisfaga las exigencias que sobre el punto -ello sin abrir juicio sobre su validez- se
establecen especficamente en el art. 2.
22) Que esta aparente limitacin, sin embargo, no importa afectacin alguna de los derechos
subjetivos del titular de la obra puesto que, en los trminos de las resoluciones que autorizaron su
emprendimiento -las cuales fueron dictadas atendiendo los lineamientos de la ley 24.076 y su decreto
reglamentario y fueron incorporadas al contrato de transferencia de acciones- aqul supo desde un
comienzo, vale reiterarlo, que las redes podran ser explotadas por terceros "hasta la adjudicacin de
las concesiones de redes de distribucin dentro de la reestructuracin de la Industria Gasfera"
(resolucin SSC 66/91) y, en idntico sentido, que las obras de distribucin de gas natural o
propano/butano indiluido por redes podran ser explotadas por sus titulares "hasta comienzo (sic) de
las licencias otorgadas bajo la Ley N 24.076" (resolucin SHM 105/92); condiciones que no pueden
sino ser interpretadas como una aplicacin particular del derecho de prioridad recibido por la
licenciataria (conf. debate parlamentario que precedi la sancin de la ley 24.076, Diario de Sesiones
del Senado, 14 de noviembre de 1991, ps. 4099 y 4123).
23) Que, por ltimo y a mayor abundamiento, corresponde sealar que esta interpretacin se ve
corroborada por el dictamen de la Comisin Bicameral de Reforma del Estado, del 1 de junio de
1994, en el cual, entre otras consideraciones, se establece "que, sin lugar a dudas las licenciatarias
cuentan con el derecho de adquirir este tipo de emprendimientos, sin que exista la posibilidad, por
parte del titular del mismo de negarse a venderlos, pero este derecho que lo podemos definir como una
opcin de compra a favor del licenciatario cuenta con un lmite que est dado por el monto de la
contraprestacin ofrecida" (considerando 26); y que "no nos cabe duda que mediante la Resolucin 66
del licenciatario cuenta con el derecho de adquirir la red y ello implica la transferencia de la
propiedad" (considerando 35), para concluir, en la parte resolutiva -punto 1.c.- con la siguiente
propuesta: "Fijar para el caso en que la licenciataria haga uso del derecho que le asiste de adquirir la
obra, y no hubiese arribado a un acuerdo con la titular del emprendimiento, un precio que se pueda

24

determinar objetivamente, sin tener en cuenta apreciaciones que pueden distorsionar la justa
valoracin".
24) Que, a mrito de todo lo expuesto, cabe concluir que el recurso extraordinario interpuesto resulta
sustancialmente procedente, pues la decisin que convalid la continuidad en la prestacin del servicio
por parte de la Cooperativa de Provisin de Obras y Servicios Pblicos, Asistenciales, Vivienda y
Crdito Setbal Ltda. en la zona adjudicada a la licenciataria de la distribucin, no resulta ajustadas a
derecho.
Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia de
fs. 607/612 vta. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por medio de quien
corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo expuesto. Notifquese y,
oportunamente, remtanse los autos. - Eduardo Molin O'Connor. - Guillermo A. F. Lpez.

Angel Estrada y Ca. S.A. c. Secretara de Energa y Puertos (2005). Fallos: 328:651
Buenos Aires, abril 5 de 2005.
Considerando: 1. Que la Sala I de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal hizo lugar, por mayora, al recurso directo (previsto en el art. 76 de la ley
24.065) interpuesto por Angel Estrada y Ca. S.A. y, en consecuencia, dej sin efecto la resolucin 229
de 1995 dictada por el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (confr. fs. 403/418 del expediente
administrativo agregado).
En dicha resolucin se haba rechazado el reclamo de indemnizacin de los daos y perjuicios
planteado en sede administrativa contra Edesur S.A., con motivo de las interrupciones en el servicio de
suministro en niveles de tensin insuficientes para poner en funcionamiento diversas mquinas. Al
dejar sin efecto la resolucin cuestionada, el tribunal de alzada dispuso que las actuaciones
administrativas fueran devueltas al ente regulador para que ste, en ejercicio de la jurisdiccin que le
confiere el art. 72, segundo prrafo, de la ley 24.065, procediera a la determinacin de la cuanta de la
reparacin reclamada por la demandante en concepto de alquiler de equipo electrgeno y sueldos
abonados al personal.
Contra tal pronunciamiento, el Ente Regulador de la Energa Elctrica y la Secretara de Energa y
Puertos de la Nacin (que haba confirmado lo resuelto por el ente al resolver el recurso de alzada
previamente deducido por la empresa usuaria) interpusieron sendos recursos extraordinarios, que
fueron concedidos en lo atinente a la interpretacin de normas federales y denegados en cuanto a la
arbitrariedad del fallo (fs. 205).
2. Que, como fundamento, el tribunal de alzada sostuvo que, no obstante haber intervenido en el caso
en ejercicio de las facultades jurisdiccionales previstas en el art. 72 de la ley 24.065, el ente regulador
tena igualmente inters suficiente para ser tenido como parte en el pleito pues, al mismo tiempo, la
ley citada le haba encomendado la polica del servicio.
Con relacin al fondo de la cuestin aadi que, contrariamente a lo que se sostiene en la resolucin
administrativa impugnada, el art. 78 de la ley 24.065 (en cuanto dispone que los concesionarios sern
sancionados con las penalidades previstas en los contratos de concesin) y el punto 5.2 del sub anexo
4 "Normas de Calidad del Servicio Pblico y Sanciones" del contrato de concesin (en cuanto prev la
aplicacin de multas por incumplimiento), no limitaban la responsabilidad de Edesur S.A. al pago de
dichas multas como "nica y total reparacin" debida al usuario. En tal sentido, destac que el referido
punto 5.2 del sub anexo 4 del contrato de concesin celebrado con Edesur S.A. establece
expresamente que "el pago de la penalidad no relevar a la distribuidora de eventuales reclamos de
daos y perjuicios", y desech lo argumentado por el ente regulador con relacin a que tales daos y
perjuicios seran, exclusivamente, los derivados de la responsabilidad extracontractual de la empresa
prestadora del servicio.
Por tales razones, estableci que el incumplimiento de la obligacin de suministrar fluido elctrico en
las condiciones previstas en el contrato determinaba la responsabilidad de Edesur S.A. no slo por las

25

multas (ya aplicadas, por resolucin 79 de 1994 del ente citado; confr. fs. 476 del expediente
administrativo agregado), sino por los daos y perjuicios ocasionados a los usuarios, excepto en el
supuesto de caso fortuito o fuerza mayor.
Como fundamento concurrente, en la sentencia cuestionada tambin se indic que la alegada
limitacin de la responsabilidad de la empresa distribuidora no resultaba oponible a la empresa
usuaria, toda vez que la ley 24.240, aplicable a los servicios pblicos "domiciliados" (art. 25), prohbe
imponer a los consumidores o usuarios las clusulas limitativas de responsabilidad incorporadas en los
contratos de adhesin. Asimismo, se expres que el art. 31 de la ley 24.447, al disponer que el importe
de las multas aplicadas por los entes reguladores en el cumplimiento de sus funciones de control seran
consideradas como recursos presupuestarios, haba modificado el destino inicialmente previsto para
aquellas, con la consiguiente imposibilidad de que fueran percibidas por los usuarios del servicio.
Por ltimo, la cmara sostuvo que el Ente Nacional Regulador de la Electricidad tena plena
competencia para pronunciarse acerca de la procedencia y cuanta de los daos y perjuicios
reclamados por la firma usuaria en la instancia administrativa. En este sentido, seal que el art. 72 de
la ley 24.065 atribuye al ente jurisdiccin para entender en toda controversia derivada del suministro
de energa elctrica y, en su prrafo segundo establece que los usuarios, facultativamente, podrn
someter sus reclamos a la jurisdiccin del referido organismo (temperamento que haba sido
concretamente adoptado por Angel Estrada y Ca. S.A. en el caso). En virtud de ello, dispuso que las
actuaciones fuesen devueltas al organismo de control, para que ste determinara la cuanta de los
daos sufridos por la firma usuaria.
3. Que los recursos extraordinarios interpuestos a fs. 140/160 vta. y 166/187 resultan formalmente
admisibles, toda vez que en el caso se halla en tela de juicio la interpretacin de los preceptos de la ley
24.065, de indudable carcter federal (Fallos 316:2906; 322:1781 y 323:3949, entre otros), el decreto
1398 de 1992, y el Reglamento de Suministro de Energa Elctrica aprobado por resolucin de la
Secretara de Energa 168 de 1992; as como las clusulas de la concesin del servicio pblico de
electricidad otorgada por la autoridad nacional con base en aquella ley; y la decisin final del pleito ha
sido adversa al sentido que los recurrentes le atribuyen a tales disposiciones (art. 14, inc. 3, de la ley
48).
4. Que los agravios expuestos en los aludidos recursos federales conducen a examinar dos cuestiones:
a) la alegada limitacin de la responsabilidad de la empresa distribuidora que resultara del art. 78 de
la ley 24.065 y del punto 5 y subsiguientes del sub anexo 4 del contrato de concesin celebrado con
Edesur S.A. O sea, determinar si la aplicacin de las multas previstas en este ltimo instrumento
excluye la posibilidad de que el usuario reclame adicionalmente los daos y perjuicios derivados del
incumplimiento del contrato de concesin por parte de la empresa distribuidora. Y b) la competencia
del organismo de control (en caso de que se admitiera la responsabilidad por daos y perjuicios) para
resolver, en sede administrativa, la procedencia del resarcimiento solicitado por la firma usuaria con
fundamento en el derecho de los contratos y las disposiciones legales y reglamentarias que determinan
las condiciones que debe reunir el suministro de energa elctrica.
5. Que, respecto de la primera cuestin, el art. 78 de la ley 24.065 establece que "las violaciones o
incumplimientos de los contratos de concesin de servicios de transporte o distribucin de electricidad
sern sancionados con las penalidades previstas en los respectivos contratos de concesin".
En el punto 5.5.1. del sub anexo 4 del contrato se establece que "el Ente aplicar sanciones y multas a
la distribuidora cuanto sta entregue un producto con caractersticas distintas a las convenidas (nivel
de tensin y perturbaciones). Las mismas se calcularn en base al perjuicio ocasionado al usuario, de
acuerdo a lo descripto en el punto 2.2.1, y 2.2. del presente documento". Seguidamente, en el punto
5.5.2. prev que "El Ente aplicar sanciones y multas a la Distribuidora cuando este preste un servicio
con caractersticas tcnicas distintas a las convenidas (frecuencia de las interrupciones y duracin de
las mismas)".
Por su parte, el punto 5.2 del sub anexo referido (al que, como se ha dicho, remite el punto 5.5.1.)
estipula: "Carcter de las sanciones: Las multas dispuestas, adems de ajustarse al tipo y gravedad de
la falta, tendrn en cuenta los antecedentes generales de La distribuidora y, en particular, la
reincidencia en faltas similares a las penalizadas, con especial nfasis cuando ellas afecten a la misma
zona o grupo de usuarios.

26

La distribuidora deber abonar multas a los usuarios en los casos de incumplimiento de disposiciones
o parmetros relacionados con situaciones individuales. Una vez comprobada la infraccin, el ENTE
dispondr que La distribuidora abone una multa al usuario, conforme a la gravedad de la falta, a los
antecedentes de La distribuidora y en particular a las reincidencias. Las multas individuales debern
guardar relacin con el monto de la facturacin promedio mensual del usuario.
El pago de la penalidad no relevar a La distribuidora de eventuales reclamos de daos y perjuicios...".
6. Que el Ente Nacional Regulador de la Electricidad interpreta las mencionadas disposiciones legales
y contractuales en el sentido de que ellas limitan la responsabilidad de la empresa distribuidora a las
"penalidades previstas en los contratos de concesin", vale decir, a las multas previstas en el sub anexo
aludido.
Sostiene, sustancialmente, que dicha limitacin se justifica por la misma razn tcnica que se explican
las limitaciones de responsabilidad consagradas en otros mbitos, tales como la del transportador
martimo y areo, o en el derecho de seguros. Afirma que si adems de las multas previstas en el
contrato, la concesionaria debiera responder frente a cada uno de los usuarios por los perjuicios
derivados de las posibles variaciones en el nivel de tensin o de las inevitables interrupciones en el
suministro de energa elctrica, se quebrara el equilibrio econmico de las empresas prestadoras, y la
previsin de tales costos redundara, en definitiva, en un incremento sustancial de las tarifas.
Potencialmente, cada interrupcin en el suministro de energa elctrica podra dar lugar a una infinidad
de reclamos por los daos individualmente sufridos por los usuarios en su profesin, comercio o
industria.
Aduce que, por tal razn, las multas a que se refiere el punto 5 sub anexo 4 del contrato de concesin
tienen el carcter de clusulas penales, cuyo efecto propio es el de limitar el importe de los daos
derivados del incumplimiento del contrato de concesin al monto fijado en ellas, de modo que el
usuario no puede reclamar ms que ese importe (art. 655 del Cdigo Civil).
Por tanto asevera que lo previsto en el punto 5.2, tercer prrafo, del sub anexo referido (en el sentido
de que "el pago de la penalidad no relevar a la distribuidora de eventuales reclamos de daos y
perjuicios") tiene por nico alcance excluir de la sealada limitacin de responsabilidad a los
supuestos en que, con motivo de la prestacin del servicio de distribucin de energa elctrica, la
empresa distribuidora causara un dao a personas distintas de los usuarios del servicio; vale decir,
comprende exclusivamente los supuestos de responsabilidad extracontractual.
En sentido anlogo agrega que el decreto 1398 de 1992, al reglamentar el art. 56 inc. b. 1.4. de la ley
24.065, dispone que "el rgimen de penalidades se establecer en funcin del perjuicio econmico que
ocasione al usuario la prestacin del servicio en condiciones no satisfactorias. En consecuencia, la
multa por incumplimiento de las normas de calidad de servicio tcnico satisfactorio, consistir en la
aplicacin de bonificaciones sobre las facturaciones a los usuarios que hayan sido afectados, las que se
calcularn en funcin del costo que representa, para cada grupo de usuarios, la energa no
suministrada".
Finalmente destaca que el art. 3, inc. e, del Reglamento de Suministro de la Energa, oportunamente
aprobado por la Secretara de Energa, dispone que "en caso de que se produzcan daos a las
instalaciones y/o artefactos de propiedad del usuario, provocadas por deficiencias en la calidad tcnica
del suministro imputables a la distribuidora, y que no puedan ser evitados mediante la instalacin en
los mismos de las protecciones de norma, la distribuidora deber hacerse cargo de la reparacin y/o
reposicin correspondiente, salvo fuerza mayor. La reparacin del dao causado, mencionada en el
prrafo precedente, no eximir a la distribuidora de las sanciones regladas en el punto 5 del sub anexo
4, 'Normas de Calidad del Servicio y Sanciones'". Alega que slo en dicho supuesto (daos a las
instalaciones o artefactos de propiedad del usuario) el usuario puede reclamar, adems de las multas,
el resarcimiento de los daos y perjuicios producidos a las instalaciones o artefactos.
Afirma que la determinacin de qu es lo debido al usuario y de las consecuencias de la falta de
cumplimiento de la prestacin se hallan ntegramente reguladas por las normas legales, reglamentarias
y las disposiciones contractuales referidas que, para los supuestos de interrupciones y variaciones en
los niveles del suministro de corriente elctrica, no prevn sino la aplicacin de multas o
bonificaciones excepto en el caso, ya aludido, de los daos causados a las instalaciones o artefactos del
usuario. Seala que, mediante la resolucin 79 de 1994, el Ente Regulador de la Energa Elctrica ya

27

haba aplicado a Edesur S.A. las multas previstas en el sub anexo 4 del contrato de concesin a raz de
las interrupciones y variaciones en los niveles de tensin que originaron el reclamo de la empresa
usuaria, (que totalizaron 122.613,12 pesos ms 3.847.230 pesos, por incumplimiento de los niveles de
calidad de producto tcnico -punto 5.5.1 del sub anexo 4- y de los niveles de calidad de servicio
tcnico -punto 5.5.2 del sub anexo 4-, respectivamente, que acreditados a los usuarios de la zona, v. fs.
468 del expediente administrativo agregado). Por tanto, sostiene que es improcedente la
indemnizacin de los daos y perjuicios adicionalmente ocasionados a la empresa usuaria (estimados
en 163.770 pesos).
7. Que la inteligencia propuesta por el Ente Nacional Regulador de la Electricidad no se ajusta a la
letra ni al espritu de la ley ni al contrato de concesin y sus disposiciones complementarias. Sobre el
particular es menester destacar que el mencionado art. 78 de la ley 24.065 (al disponer que las
violaciones o incumplimientos de los contratos...sern sancionados con las penalidades previstas en
los respectivos contratos de concesin) remite al texto del respectivo contrato.
El texto del punto 5.2 del sub anexo 4 del contrato de concesin impide considerar a las multas
previstas en dicho instrumento como lmite de la responsabilidad de la empresa concesionaria por
incumplimiento del contrato de concesin, y tampoco permite considerarlas como "clusulas penales",
es decir, determinaciones convencionales de los daos ocasionados a los usuarios.
En efecto, despus de establecer que la distribuidora que entregue un producto o preste un servicio con
caractersticas "distintas a las convenidas" ser pasible de las sanciones y multas previstas en el sub
anexo referido (puntos 5.5.1 y 5.5.2), el citado punto 5.2 especifica que "la distribuidora deber abonar
multas a los usuarios en los casos de incumplimiento de disposiciones o parmetros relacionados con
situaciones individuales. Una vez comprobada la infraccin, el Ente dispondr que la distribuidora
abone una multa al usuario, conforme a la gravedad de la falta...", para inmediatamente aadir que "el
pago de la penalidad no relevar a la distribuidora de eventuales reclamos por daos y perjuicios".
Los trminos transcriptos indican con claridad que la penalidad de que se trata ha sido prevista para el
caso de incumplimiento del contrato de concesin en cuanto a las diferencias en la calidad del
suministro que fuera prefijada y, en consecuencia, lo expresado seguidamente respecto de la
responsabilidad por eventuales "reclamos por daos y perjuicios" se refiere al mismo supuesto de
hecho que, segn el texto examinado, justifica la aplicacin de penalidades; esto es, el caso de
incumplimiento del suministro de energa elctrica segn los parmetros establecidos en el contrato de
concesin y sus especificaciones complementarias.
8. Que, por lo mismo, tampoco resulta atendible lo argumentado en el sentido de que la frase "el pago
de la penalidad no relevar a la distribuidora de eventuales reclamos de daos y perjuicios" contenida
en el tercer prrafo del sub anexo 4 se refiere, nicamente, a los supuestos de responsabilidad
extracontractual de la empresa concesionaria (esto es, a los daos ocasionados a terceros no usuarios
del servicio con motivo de la ejecucin del contrato). Al margen de que, salvo texto expreso en
contrario, no es presumible que las partes hayan dedicado las clusulas del contrato a regular los
efectos de relaciones jurdicas extraas a las nacidas del acuerdo de voluntades, tales previsiones no
resultaran oponibles a terceros (Fallos 284:279); especialmente si se atiende al carcter de principio
general del derecho que cabe reconocer al axioma alterum non laedere (Fallos 182:5; 315:689 y
320:1999).
9. Que, por otra parte, no est de ms recordar que los lmites a la responsabilidad deben resultar de la
letra expresa de la ley, y dichos lmites son vlidos siempre y cuando el criterio de distincin
establecido por el Congreso para fundar la excepcin al rgimen general obedezca a fines propios de
su competencia y la potestad legislativa haya sido ejercida de modo conducente al objetivo perseguido
(confr. Fallos 250:410; 268:415). En el caso examinado, la alegada limitacin de la responsabilidad
carece de base legal y, en tales condiciones, no tiene sentido especular acerca de cul hubiera sido el
justificativo vlidamente elegido por el Congreso de la Nacin para exceptuar a las empresas
distribuidoras de energa elctrica de las normas legales que, de manera uniforme, regulan los efectos
del incumplimiento de las obligaciones nacidas de los contratos respecto de la generalidad de las
personas jurdicas.
En otras palabras, en el caso se debate si la empresa concesionaria es responsable por los daos
ocasionados por interrupciones y variaciones en los niveles de tensin o si, de conformidad con lo

28

alegado en sede administrativa, el incumplimiento no le resulta imputable, porque obedeci a un

supuesto de caso fortuito o fuerza mayor. La cuestin se reduce a determinar si (teniendo
especialmente en cuenta la naturaleza y modalidades propias con que, segn las normas aplicables y el
contrato respectivos, debi ser cumplido el suministro de energa) Edesur S.A. es responsable y, en ese
caso, si adeuda al usuario los daos e intereses correlativos. El asunto planteado se resuelve con
arreglo a los principios del derecho comn, cuya vigencia no ha sido desplazada por ninguna otra
norma contenida en el estatuto legal especfico que regula la prestacin del servicio de electricidad. Ya
se ha expresado que el art. 78 de la ley 24.065 (en cuanto dispone que los incumplimientos de los
contratos de distribucin de electricidad sern sancionados con las penalidades previstas en los
contratos de concesin) no slo no excluye la vigencia de las normas generales que regulan la
responsabilidad contractual sino que, adems, remite al texto del contrato que deja a salvo los
eventuales reclamos por daos y perjuicios derivados del incumplimiento de la provisin de energa en
las condiciones debidas. El Reglamento de Suministro, aprobado por resolucin de la Secretara de
Energa 168 de 1992, se limita a determinar una de las hiptesis de responsabilidad de la empresa
distribuidora, esta es, el resarcimiento de los daos producidos a las instalaciones y/o artefactos de
propiedad del usuario provocados por deficiencias de la calidad tcnica del suministro imputables a
dicha empresa.
Pero sus previsiones no son taxativas, pues no es admisible entender que las normas estatutarias que
regulan el servicio pblico de que se trata derogan las normas del derecho comn, salvo que el
Congreso expresamente hubiera dispuesto lo contrario o cuando la subsistencia de las normas
preexistentes fuese tan repugnante al estatuto legal que lo privara de eficacia; esto es, que lo inutilizara
(confr. Nader vs. Allegheny Airlines, 426 U.S. 290 y su cita -204 U.S. 437-).
10. Que, de manera coincidente, el ente regulador argumenta que aceptar la responsabilidad de la
distribuidora ms all de las multas prefijadas en el contrato de concesin y sus anexos, significara un
sobre costo que, inevitablemente, redundara en un incremento en el precio del servicio prestado a los
usuarios. Sobre el particular cabe advertir que las bases para la fijacin de las tarifas se hallan
establecidas por el art. 40 y subsiguientes de la ley 24.065. En cuanto interesa al caso, tales normas
establecen que las tarifas de los servicios suministrados por los distribuidores sern justas y
razonables, de manera que proveern a quienes operen en forma econmica y prudente la oportunidad
de obtener ingresos suficientes para satisfacer los costos operativos razonables, las amortizaciones, y
una tasa de rentabilidad justa. Ninguna de tales disposiciones permite que las consecuencias de las
eventuales faltas de diligencia en que incurriesen las empresas concesionarias puedan ser tenidas en
cuenta y cargadas al precio del servicio respectivo, toda vez que la tarifa debe satisfacer
exclusivamente los costos en que aquellas hubieran prudentemente incurrido con el objeto de
satisfacer la prestacin debida a los usuarios.
11. Que, respecto de la segunda cuestin planteada en el caso (confr. considerando 4, b), relativa a
determinar si el Ente Nacional Regulador de la Electricidad tiene facultades para resolver el reclamo
de daos y perjuicios interpuesto por Angel Estrada y Ca. S.A. en los trminos expuestos, la
Secretara de Energa se agravia de lo resuelto en la sentencia apelada por considerar que la
competencia atribuida por la ley 24.065 al ente regulador se limita exclusivamente a la determinacin
de la existencia de un incumplimiento contractual, y a la imposicin de las sanciones establecidas en el
contrato respectivo. Sostiene que la determinacin y condena al pago de los daos y perjuicios
reclamados por el usuario constituye materia ajena a la jurisdiccin del ente y, al estar regida por el
derecho privado, compete a los jueces ordinarios (fs. 149/150 vta.).
12. Que para delimitar el alcance de las facultades a que se refiere el art. 72 de la ley 24.065 es preciso
computar la totalidad de sus preceptos, de manera que armonicen con el ordenamiento jurdico
restante y, especialmente, con los principios y garantas de la Constitucin Nacional (Fallos 312:111 y
1036, y sus citas). En consecuencia, la atribucin de dirimir todas las controversias de contenido
patrimonial que se susciten entre particulares con motivo del suministro de energa elctrica debe ser
entendida con el alcance derivado de la doctrina de Fallos 247:646 y, la ms prxima de Fallos
321:776. De conformidad con ellas, el otorgamiento de facultades jurisdiccionales a rganos de la
administracin desconoce lo dispuesto en los arts. 18, que garantiza la defensa en juicio de la persona
y sus derechos, y 109 de la Constitucin Nacional que, basado en el texto del art. 108 de la
Constitucin de Chile de 1833 (v. Jorge Tristn Bosch: "Tribunales Judiciales o Tribunales
Administrativos Para Juzgar a La Administracin Pblica?". Vctor Zavala Editor, 1951; pgs. 55 a

29

64, y 160) prohbe en todos los casos al Poder Ejecutivo ejercer funciones judiciales. Tales principios
constitucionales quedan a salvo siempre y cuando los organismos de la administracin dotados de
jurisdiccin para resolver conflictos entre particulares hayan sido creados por ley, su independencia e
imparcialidad estn aseguradas, el objetivo econmico y poltico tenido en cuenta por el legislador
para crearlos (y restringir as la jurisdiccin que la Constitucin Nacional atribuye a la justicia
ordinaria) haya sido razonable y, adems, sus decisiones estn sujetas a control judicial amplio y
suficiente.
13. Que conviene recordar que la atribucin de la jurisdiccin primaria a organismos administrativos
(doctrina tomada de E.E.U.U.) se justifica cuando la resolucin de la controversia presuponga la
familiaridad con hechos cuyo conocimiento haya sido confiado por la ley a cuerpos expertos, debido a
que su dilucidacin depende de la experiencia tcnica de dichos cuerpos; o bien porque estn en juego
los particulares deberes regulatorios encomendados por el Congreso a una agencia de la
administracin; o cuando se procure asegurar la uniformidad y consistencia en la interpretacin de las
regulaciones polticas diseadas por la agencia para una industria o mercado particular, en vez de
librarla a los criterios heterogneos o aun contradictorios que podran resultar de las decisiones de
jueces de primera instancia (confr. doctrina de los casos Texas & Pacific Railway v. Abilene Cotton
Oil., 204 U.S. 426; Far East Conference v. United States, 342 U.S. 570; Weinberger v. Bentex
Pharmaceuticals, Inc., 412 U.S. 645).
Por el contrario, la Suprema Corte de los Estados Unidos entendi que el principio de la jurisdiccin
primaria no rige cuando la cuestin controvertida es ajena al rgimen propio de las agencias. As, en el
caso Nader v. Allegheny Airlines, Inc. (426 U.S. 290, 306), dicha Corte estableci que no
corresponda someter a la jurisdiccin primaria de la Civil Aeronautics Board (CAB) la determinacin
de si una lnea area haba incurrido en un engao fraudulento al no informar que poda "sobrevender"
sus vuelos e impedir el embarque de pasajeros con reservas confirmadas. En este sentido, la Corte
argument que no justificaba someter este tema a la jurisdiccin primaria de la CAB, desde que para
resolver el caso no se necesitaba contar con la experiencia y especializacin de dicha agencia. Agreg
que "la aplicacin de los estndares que rigen una demanda por prcticas fraudulentas corresponde a la
competencia convencional de los tribunales ordinarios" y que "el criterio tcnico de un cuerpo experto
no parece ser til para la aplicacin de estos estndares a los hechos del caso".
Es decir, la jurisdiccin de las agencias se circunscribe a las materias que configuran "el corazn" de
las tareas que tuvo en miras el Congreso que las emplaz. Entre ellas estn, por ejemplo, las decisiones
relativas a la razonabilidad de las tarifas (confr. casos "Texas & Pacific Railway" y "Far East
Conference", citados precedentemente y United States v. Western Pacific Railroad, 352 U.S. 59).
Segn estos principios, en el caso de autos estaran sujetas a la jurisdiccin primaria de los organismos
administrativos las controversias que se susciten entre los sujetos mencionados en la primera parte del
art. 72 de la ley 24.065, en la medida en que las relaciones entre ellos afectan el correcto
funcionamiento del servicio. Lo mismo cabe decir de los supuestos enunciados en el Reglamento de
Suministros aprobado por la resolucin 168/1992 de la Secretara de Energa y sus modificatorias
cuando, facultativamente, los usuarios optasen por la jurisdiccin del ente regulador en los trminos
del segundo prrafo del art. 72 ya citado. Es que la denominada "jurisdiccin primaria" de las agencias
administrativas comprende los conflictos que originalmente corresponden a la competencia de los
jueces ordinarios, pero que en virtud de la existencia de un rgimen propio, incluyen determinados
extremos comprendidos dentro de la competencia especial de un cuerpo administrativo (confr. "United
States v. Western Pacific Railroad", citado precedentemente), con la salvaguarda de que la palabra
final sobre la validez de las rdenes o regulaciones dictadas por aqul siempre compete a los jueces
ordinarios.
14. Que es relevante aadir que no cualquier controversia puede ser vlidamente deferida al
conocimiento de rganos administrativos con la mera condicin de que sus decisiones queden sujetas a
un ulterior control judicial suficiente. Los motivos tenidos en cuenta por el legislador para sustraer la
materia de que se trate de la jurisdiccin de los jueces ordinarios deben estar razonablemente
justificados pues, de lo contrario, la jurisdiccin administrativa as creada carecera de sustento
constitucional, e importara un avance indebido sobre las atribuciones que el art. 116 de la
Constitucin Nacional define como propias y exclusivas del Poder Judicial de la Nacin. Admitir que
el Congreso pudiera delegar en los rganos de la administracin facultades judiciales sin limitacin

30

material de ninguna especie sera tan impensable como permitir que el legislador delegara la sustancia
de sus propias funciones legislativas, lo cual est expresamente vedado en el art. 76 de la Constitucin
Nacional, con salvedades expresas.
En consecuencia, dada la sustancial analoga existente entre las facultades atribuidas por el art. 72 de
la ley 24.065 al Ente Regulador de la Energa Elctrica (para resolver "todas la controversias" que se
susciten con motivo del suministro de energa elctrica) y las otorgadas por el art. 66 de la ley 24.076
al Ente Nacional Regulador del Gas (para dirimir "todas las controversias" que se susciten con motivo
de la captacin, tratamiento, transporte, almacenamiento, distribucin y comercializacin del gas), es
pertinente extender al caso la doctrina de Fallos 321:776. De conformidad con ella, la decisin del
conflicto relativo a la venta y adquisicin de las instalaciones de distribucin de gas, por importar una
determinacin sobre el derecho de dominio sobre stas, se halla excluida de la jurisdiccin especial
atribuida al Ente Nacional Regulador del Gas (confr. considerando 7). De la misma manera, la
determinacin y condena al pago de los daos y perjuicios eventualmente derivados del
incumplimiento del contrato celebrado con el usuario debe considerarse fuera de la jurisdiccin
especial atribuida al Ente Nacional Regulador de la Electricidad por el art. 72 de la ley 24.065.
15. Que, de manera general, la expresin "toda controversia" contenida en el artculo citado debe
entenderse como circunscripta a toda controversia vlidamente sustrada por el Congreso a la
competencia de los jueces ordinarios. En particular, la administracin de los remedios ordinarios, esto
es, el poder para dirimir el reclamo de daos y perjuicios planteado por el usuario con sustento en el
derecho comn, resulta extrao a las atribuciones conferidas al ente regulador por el art. 72 de la ley
24.065. Ello es as porque tal poder no guarda relacin con los motivos tenidos en mira por el
legislador al crear el ente en cuestin, al margen de que una eventual decisin condenatoria dictada
por el ente regulador sobre el punto carecera de autoridad de cosa juzgada y no sera susceptible de
cumplimiento forzoso conforme las reglas relativas a la ejecucin de sentencias, pues la ley respectiva
no le ha otorgado estas cualidades a las decisiones del organismo. En suma, que su intervencin
resultara estril, pues no podra satisfacer el reclamo de daos y perjuicios por medio de una decisin
que, conforme a la ley, tuviera un alcance equivalente al de una sentencia condenatoria.
16. Que a lo expuesto cabe agregar que la controversia planteada en el caso se reduce a determinar si
la empresa distribuidora es responsable o si, por el contrario, el incumplimiento de la obligacin de
suministrar corriente elctrica no le resulta imputable. Claro est que ello supone establecer la
existencia de las interrupciones y variaciones de niveles de tensin, as como las condiciones que,
segn el contrato de concesin y las reglamentaciones dictadas por el ente, deba reunir el suministro
en cuestin, esto es, definir el contenido concreto de la prestacin y el estndar de diligencia exigible a
la empresa distribuidora en la prestacin del servicio (confr. el criterio seguido en Fallos 258:322).
Tales extremos, aunque involucren aspectos tcnicos, son insuficientes para atribuir jurisdiccin al
ente regulador, toda vez que nada obsta a que los jueces ordinarios le requieran toda la informacin
relevante para determinar la existencia de la mora y la imputabilidad del incumplimiento. Sobre el
particular cabe destacar que, en las actuaciones administrativas, Edesur S.A. aleg la existencia de
caso fortuito y fuerza mayor, derivados del anegamiento de una parte de la zona de emplazamiento del
conductor subterrneo de energa como consecuencia de una inundacin (fs. 302 a 309 del expediente
administrativo agregado) y neg la existencia del perjuicio invocado por el usuario; de modo que el
conflicto debe resolverse por aplicacin de los principios contenidos en la legislacin comn, sin
perjuicio de la aplicacin de las disposiciones del contrato de concesin y las reglamentaciones
administrativas que especifican el contenido y las modalidades de la prestacin debida al usuario.
Al respecto cabe advertir que el art. 2 de la ley 15.336 estableca que la electricidad es una cosa
susceptible de comercio por los medios y formas que autorizan las leyes comunes en cuanto no se
opongan a la presente. Por otra parte, los arts. 6, 9 y 88 de la ley 24.065 hacen inequvoca referencia
a los "contratos de suministro" celebrados con los usuarios (confr., adems, Fallos 315:1883). En tales
condiciones, es decir, frente al texto positivo de las normas citadas, carece de relevancia adentrarse en
la discusin terica relativa a si la relacin entre el usuario y el concesionario es o no de carcter
contractual (confr. Gastn Jze: "Principios Generales del Derecho Administrativo", T. IV, Editorial
Depalma. Buenos Aires, 1950. T IV, pgs. 379 a 390, esp. nota 376).
Toda vez que la materia del reclamo est constituida por los daos individualmente experimentados en
el patrimonio del usuario como consecuencia del suministro insuficiente de energa elctrica, resulta

31

claro que la disputa no puede resolverse por aplicacin del rgimen estatutario que conforma el marco
regulatorio del servicio pblico de electricidad, para cuya administracin fue especialmente creado el
ente respectivo. Por ello (sin perjuicio del indudable valor probatorio que revisten las actuaciones
administrativas tramitadas ante el ente regulador) tiene razn la Secretara de Energa en cuanto a que
el Ente Nacional Regulador de la Electricidad carece de competencia para dirimir el conflicto
planteado en autos con arreglo a los principios contenidos en la legislacin comn (confr. Nader v.
Allegheny Airlines, 426 U.S.290). No toda disputa imaginable debe ser sometida a la agencia de la
administracin porque, de modo perifrico, sta tenga algo que ver con alguna de las partes.
Por ello, odo el seor Procurador General de la Nacin, se resuelve: No hacer lugar a la presentacin
de fs. 219/255 por no darse ninguno de los supuestos previstos en los arts. 90, inc. 1; y 91 del Cdigo
Procesal Civil y Comercial de la Nacin; declarar admisibles los recursos extraordinarios, confirmar la
sentencia en cuanto a la responsabilidad de la empresa distribuidora -con el alcance expresado en los
considerandos pertinentes-, y revocarla en tanto confiere competencia al Ente Nacional Regulador de
la Electricidad. Imponer a ste las costas generadas por su recurso y distribuir por su orden las
provocadas por el recurso del Estado Nacional (Secretara de Energa). - Enrique S. Petracchi. Augusto C. Belluscio (segn su voto). - Carlos S. Fayt (en disidencia). - Antonio Boggiano. - Juan C.
Maqueda. - E. Ral Zaffaroni (en disidencia parcial). - Elena I. Highton de Nolasco. - Ricardo L.
Lorenzetti. - Carmen M. Argibay (en disidencia parcial).
Voto del doctor Belluscio:
Considerando: 1. Que Angel Estrada S.A. solicit al Ente Nacional Regulador de la Electricidad
(ENRE) que, con sustento en lo dispuesto en la clusula 5.2, segundo prrafo, del sub anexo 4 del
contrato de concesin de la Empresa Distribuidora Sur S.A. (EDESUR), aprobado por la resolucin
170/92 de la Secretara de Energa Elctrica (normas de calidad del servicio pblico y sanciones),
aqulla le resarciera los perjuicios sufridos en concepto de alquiler de equipo electrgeno y sueldos
abonados al personal como consecuencia de la baja tensin y los cortes reiterados de suministro de
energa elctrica ocurridos entre el 23 de noviembre de 1993 y el 7 de enero de 1994 en una planta
industrial que posee en la Provincia de Buenos Aires.
2. Que el organismo regulador dict la resolucin 229/95 en la que expres -en lo que aqu interesaque para el caso de interrupciones del suministro de energa elctrica, la distribuidora deba pagar las
multas previstas en el contrato de concesin como nica y total reparacin; en cambio, por las
alteraciones en los niveles de tensin, la responsabilidad comprenda el pago a los usuarios de las
multas y la reparacin de los daos provocados como consecuencia directa e inmediata de dichas
alteraciones.
Destac que la sancin por incumplimiento respecto de la calidad del servicio entre el 1 de
septiembre de 1993 y el 28 de septiembre de 1994 haba sido aplicada a EDESUR mediante la
resolucin ENRE 79/94, que estableci una multa cuyo importe deba ser acreditado sobre la
facturacin de los usuarios. En consecuencia, rechaz el reclamo de la empresa.
3. Que la empresa impugn ese acto mediante el recurso de alzada que fue resuelto por la Secretara de
Energa y Puertos mediante la resolucin 71/96, por la que confirm la decisin del ente, con sustento
en los mismos fundamentos de esta ltima.
4. Que contra ambas decisiones Angel Estrada interpuso recurso directo en los trminos del art. 76 de
la ley 24.065 ante la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, la
que, por su Sala I, decidi, por mayora, declarar la nulidad de las resoluciones citadas y remitir las
actuaciones al ente a fin de que decidiera sobre el reclamo de daos y perjuicios formulado por Angel
Estrada S.A.
Contra esa sentencia, ambos organismos estatales interpusieron recursos extraordinarios (fs. 141/160 y
166/ 187), que fueron concedidos en lo atinente a la interpretacin de normas federales y denegados en
cuanto a la arbitrariedad del fallo (fs. 205).
5. Que en lo referente a la admisibilidad de los recursos extraordinarios, cabe remitirse a lo expresado
por el seor Procurador General en el dictamen que antecede, a cuyos fundamentos corresponde
remitirse por razones de brevedad.

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Del mismo modo corresponde proceder respecto de los argumentos de la sentencia apelada -mayora y
disidencia- y de los recursos extraordinarios interpuestos, que han sido adecuadamente reseados en el
citado dictamen.
6. Que en la tarea de esclarecer el alcance de normas de naturaleza federal, el Tribunal no se encuentra
limitado por los argumentos de las partes ni por los aportados por la cmara, sino que le incumbe
efectuar una declaracin del punto en disputa de acuerdo con la inteligencia que rectamente le otorgue
(Fallos 317:1770; 318:554 y 1986 y 319:1201, entre otros).
7. Que la cuestin propuesta se centra en dilucidar si el ENRE -en el ejercicio de las funciones
jurisdiccionales que le atribuye el art. 72 de la ley 24.065, en cuyos trminos el apelante realiz su
presentacin inicial ante el organismo (fs. 7 del expte. adm.)- resulta competente para resolver
respecto de controversias de daos y perjuicios planteadas por los usuarios contra las distribuidoras
del suministro de energa elctrica. La respuesta a este interrogante decidir la suerte de los agravios
vertidos por las recurrentes.
8. Que corresponde sealar en primer lugar que en el orden jurdico administrativo la competencia
constituye un elemento esencial que confiere validez a la actuacin de los rganos estatales, a tal
punto que aqulla no se configura como un lmite externo a esa actuacin sino, antes bien, como un
presupuesto de ella, en virtud de la vinculacin positiva de la administracin al ordenamiento jurdico,
que debe autorizar a sus organismos para actuar en forma expresa o razonablemente implcita (confr.
Fallos 254:56; 307:198).
9. Que asimismo esta Corte ha sostenido que la atribucin de competencia jurisdiccional a los rganos
y entes administrativos debe ser interpretada con carcter estricto (Fallos 234:715), debido a la
excepcionalidad de la jurisdiccin confiada a aqullos para conocer en cuestiones que, en el orden
normal de las instituciones, corresponde decidir a los jueces (conf. arts. 75 inc. 12, 109, 116 y 117 de
la Constitucin Nacional, Fallos 290:237).
10. Que si bien este Tribunal ha reconocido el ejercicio de facultades jurisdiccionales por rganos
administrativos (Fallos 247:646; 253:485; 301:1103), ello debe responder a razones como lograr una
mayor proteccin de los intereses pblicos mediante el aprovechamiento del conocimiento y la
experiencia administrativa en la decisin judicial que finalmente se adopte, as como la uniformidad y
la coherencia en la regulacin de la materia confiada al ente administrativo.
11. Que sentado lo expuesto cabe examinar cul es la competencia atribuida al ENRE. En este sentido,
el art. 54 de la ley 24.065 le encomienda llevar a cabo todas las medidas necesarias para cumplir los
objetivos enunciados en el art. 2 de la ley.
A su vez, el art. 56 enumera las funciones y facultades del organismo mencionado y de alguna manera
resume sus atribuciones en el inc. s, sealando que "el ente tendr las siguientes funciones y
facultades: ... En general, realizar todo otro acto que sea necesario para una eficiente y econmica
aplicacin de la presente ley".
Por su parte, el art. 72 de la ley dispone que deber someterse a la jurisdiccin previa y obligatoria del
ente "toda controversia que se suscite entre generadores, transportistas, distribuidores, grandes
usuarios, con motivo del suministro o del servicio pblico de transporte y distribucin de electricidad",
y que "es facultativo para los usuarios, as como para todo tipo de terceros interesados ... por iguales
motivos que los enunciados en este artculo el someterse" a esa jurisdiccin.
Finalmente, los arts. 56 inc. o y 78 de la ley 24.065 y el sub anexo 4 del contrato de concesin
atribuyen competencia al ENRE para imponer las sanciones previstas en esa norma, en sus
reglamentaciones y en los contratos de concesin.
12. Que de las reseadas disposiciones no resulta que el legislador haya querido atribuir al ente la
resolucin de controversias sobre daos y perjuicios reclamados por los usuarios con motivo de la
prestacin del servicio pblico de distribucin de energa elctrica, pues el poder de polica atribuido
al ente para regular y controlar aqulla no sirve de fundamento para decidir litigios entre particulares
que deben resolverse, sustancialmente, por aplicacin de normas de derecho comn.
13. Que distinta es la situacin que se plantea respecto de la competencia atribuida al ENRE para
imponer sanciones, pues ella est ceida a la comprobacin, determinacin de la falta y fijacin de su

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monto, conforme a las pautas establecidas por va reglamentaria y contractual. Es por ello que esas
cuestiones pueden ser resueltas incluso por quienes no sean abogados, como sucede en la mayor parte
de los casos de los miembros del directorio del ente regulador.
14. Que tampoco concurren aqu las razones que conducen a que un ente administrativo ejerza
funciones jurisdiccionales, pues no se advierte que sea preciso contar con una especial idoneidad en la
materia regulada para resolver controversias del tipo de las planteadas, ni que sea deseable y aun
posible acceder a uniformidad en las decisiones que se adopten las que, en razn del carcter de las
pretensiones resarcitorias y las distintas situaciones de hecho, son por naturaleza variables en cada
caso. En consecuencia, tampoco puede entenderse que de las normas surja en forma implcita esa
competencia, pues no juega en el caso el principio de la especialidad para definir aqulla, conforme al
cual los organismos pblicos slo pueden actuar para cumplir los fines asignados por el ordenamiento,
aun cuando la atribucin no surja expresa de aqul.
15. Que en estos trminos, habida cuenta de las reglas que rigen la competencia en el mbito
administrativo y la finalidad de la atribucin del ejercicio de funciones jurisdiccionales a organismos
que actan en ese mbito, de los preceptos de la ley 24.065 surge que la resolucin de cuestiones sobre
daos y perjuicios sufridos por los usuarios respecto de las distribuidoras de energa elctrica supera
manifiestamente la competencia atribuida al ente regulador por el ordenamiento jurdico.
16. Que a lo expuesto se agrega que la validez constitucional del ejercicio de funciones
jurisdiccionales por organismos administrativos se halla condicionada a diversos recaudos, entre ellos,
la existencia de garantas formales de independencia y neutralidad.
17. Que, en este sentido, son aplicables al ENRE las consideraciones vertidas respecto del Ente
Nacional Regulador del Gas en el precedente de Fallos 321:776, en cuanto a que el rgimen de la ley
24.065 -conf. arts. 57, 58 y 59 de ese cuerpo legal sobre designacin y remocin de directores del
ente- no alcanza para categorizarlo como tribunal administrativo y su competencia debe ser ejercida
con las limitaciones que surgen del art. 72 de la ley.
18. Que por lo expuesto el ENRE, al dictar la resolucin 229/95, por la que rechaz la pretensin de
pago de daos y perjuicios formulada por Angel Estrada S.A., respet el lmite de las atribuciones que
le confiere el marco regulatorio y contractual de la energa elctrica y, en este aspecto, su decisin es
jurdicamente irreprochable.
Por las consideraciones expuestas debe revocarse la sentencia apelada en cuanto atribuy competencia
jurisdiccional al ente para entender en las cuestiones vinculadas con la reparacin de daos y
perjuicios sufridos por los usuarios del servicio pblico de distribucin de energa elctrica.
19. Que en cambio, tal como seal el juez de cmara que vot en disidencia (fs. 111), excedi el
mbito de competencia del organismo regulador -vicio que se proyecta sobre la resolucin de la
Secretara de Energa y Puertos que confirm la decisin de aqul- lo resuelto en cuanto a que en caso
de interrupciones del suministro la distribuidora debe pagar las multas previstas en el contrato de
concesin "como nica y total reparacin" (fs. 417 del expte. adm.).
20. Que la afirmacin del ente es contraria adems a lo dispuesto en el contrato de concesin, que
determina la responsabilidad de la distribuidora por "todos los daos y perjuicios causados a terceros
y/o bienes de propiedad de stos como consecuencia de la ejecucin del contrato y/o el
incumplimiento de las obligaciones asumidas" (art. 24), en cuyo caso el ente regulador podr aplicar
las sanciones previstas en el sub anexo 4 (art. 36) y el tercer prrafo de la clusula 5.2 de dicho sub
anexo (normas de calidad del servicio pblico y sanciones) segn el cual el pago de las penalidades
impuestas por el ente a las distribuidoras en los casos de "incumplimiento de disposiciones o
parmetros relacionados con situaciones individuales" no relevar a la distribuidora de eventuales
reclamos por daos y perjuicios, normas que no establecen distincin alguna en punto al derecho de
los usuarios a solicitar el pago de daos y perjuicios en toda la extensin del dao que hayan sufrido,
por lo que no es aceptable la afirmacin que efectu el ENRE en cuanto a que esas normas slo se
referan a la responsabilidad extracontractual de las distribuidoras (fs. 416/417 del expte. adm.).
21. Que en este sentido otro de los jueces del tribunal anterior, que integr la mayora, afirm
certeramente que las multas que el ente puede aplicar estn destinadas a reintegrar el valor de la
energa no recibida en las condiciones pactadas (niveles de tensin, por ejemplo) o directamente la no

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recibida (interrupciones, tanto en su frecuencia como en su duracin) razn por la cual no guardan
relacin alguna con el de los eventuales daos y perjuicios que puedan haberse padecido (fs. 133).
En consecuencia, en este aspecto debe confirmarse la decisin recurrida en cuanto consider ilegtima
la decisin del ente que resolvi que el usuario que ha sufrido daos derivados de la prestacin de los
servicios regulados y controlados por el ENRE no tena ms derechos para su reparacin que los que
surgen del marco regulatorio de la energa elctrica.
Por ello, odo el seor Procurador General de la Nacin, se resuelve: No hacer lugar a la presentacin
de fs. 219/255 por no darse ninguno de los supuestos previstos en los arts. 90, inc. 1; y 91 del Cdigo
Procesal Civil y Comercial de la Nacin; declarar admisibles los recursos extraordinarios, confirmar la
sentencia en cuanto a la responsabilidad de la empresa distribuidora -con el alcance expresado en los
considerandos pertinentes-, y revocarla en tanto confiere competencia al Ente Nacional Regulador de
la Electricidad. Imponer a ste las costas generadas por su recurso y distribuir por su orden las
provocadas por el recurso del Estado Nacional (Secretara de Energa). - Augusto C. Belluscio.
Disidencia parcial del doctor Zaffaroni:
Considerando: Que esta Corte comparte el dictamen del seor Procurador General de la Nacin (fs.
214/218 vta.), a cuyos fundamentos y conclusiones cabe remitir en razn de brevedad.
Por ello, se declara formalmente admisibles los recursos extraordinarios y se confirma la sentencia
apelada. - E. Ral Zaffaroni.
Disidencia parcial de la doctora Argibay:
Considerando: Que adhiero a lo expuesto en los considerandos 1 al 17 del voto del juez Belluscio,
con excepcin de las citas efectuadas al final de los considerandos 8 y 9.
18. Que, por lo tanto, el a quo debi confirmar la resolucin del ENRE en cuanto rechaz el reclamo
de daos y perjuicios deducido por la firma Angel Estrada S.A., pero no por las razones dadas en su
decisorio, sino sobre la base de la incompetencia del organismo para expedirse sobre el punto.
Por las consideraciones expuestas, debe revocarse la sentencia recurrida en cuanto atribuy
competencia jurisdiccional al organismo regulador para entender en las cuestiones vinculadas con la
reparacin de los daos y perjuicios sufridos por los usuarios del servicio pblico de distribucin de
energa.
19. Que en atencin al modo en que se resuelve el punto relacionado con la competencia del ENRE,
este proceso no ser el marco en el cual habr que dirimirse la controversia acerca de la procedencia y
alcance del resarcimiento que eventualmente corresponda a la actora, por lo que deviene inoficioso un
pronunciamiento de esta Corte sobre el tema propuesto en el recurso extraordinario deducido por el
ENRE, pues en nada incidir sobre la resolucin de la presente causa.
Por ello, se declara inoficioso el recurso extraordinario interpuesto por el Ente Nacional Regulador de
Energa, parcialmente procedente el del Estado Nacional y se deja sin efecto la sentencia. Vuelvan los
autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con
arreglo al presente. Costas por su orden en atencin a la complejidad de la cuestin debatida. - Carmen
M. Argibay.
Disidencia del doctor Fayt:
Considerando: 1. Que contra la sentencia de la Sala I de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal que declar la nulidad de la resolucin del Ente Nacional
Regulador de la Energa (ENRE) 229/95, confirmada por la resolucin 71/96 de la Secretara de
Energa y Puertos del ex Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos y, en consecuencia,
dispuso que el citado Ente sustanciara el reclamo formulado por Angel Estrada S.A., tanto el ENRE
como la mencionada secretara interpusieron recursos extraordinarios, concedidos con el alcance que
resulta de la decisin de fs. 205.
2. Que los remedios federales intentados son inadmisibles en tanto la decisin recurrida no reviste el
carcter de sentencia definitiva en los trminos del art. 14 de la ley 48, ni es equiparable a tal, pues
existe la posibilidad de que la decisin posterior a dictarse una vez concluida la sustanciacin que se

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ordena en la sentencia recurrida, haga innecesaria la intervencin de esta Corte (Fallos 324:817 y sus
citas).
3. Que, en efecto, y tal como lo ha decidido el Tribunal en casos anlogos, la sentencia de una cmara
federal que -sin pronunciarse sobre el fondo de la cuestin- deja sin efecto el fallo del inferior y
ordena que se d a la causa el curso que corresponda, no tiene el carcter de definitiva, por lo cual no
procede contra ella el recurso extraordinario (Fallos 95:133; 113:99; y en sentido anlogo, doctrina de
Fallos 311:130 y sus citas).
4. Que ello no es obstculo para que las cuestiones federales eventualmente resueltas por ese
pronunciamiento no definitivo, sean oportunamente materia de conocimiento de la Corte, pues ellas
podrn ser presentadas en ocasin del recurso extraordinario que, en su caso, quepa deducir contra la
sentencia -supuesto de que sea adversa a los intereses de los recurrentes- que cierre la causa (Fallos
324:817).
Por ello, y odo el seor Procurador General, se declaran inadmisibles los recursos extraordinarios
interpuestos. - Carlos S. Fayt.

Serra, Fernando H. y otro c. Municipalidad de Buenos Aires. (1993). Fallos: 316:2454

Buenos Aires, octubre 26 de 1993.
Considerando: 1. Que, contra la sentencia de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Civil, que
revoc la decisin de primera instancia --que haba declarado la caducidad respecto de la demanda de
cobro de honorarios por direccin e inspeccin de una obra contratada por la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires y no ejecutada--, la demandada interpuso recurso extraordinario por
arbitrariedad de sentencia que le fue denegado y que motiv la queja en examen.
2. Que el a quo consider, con fundamento en la doctrina de Fallos: 307:2216, que por encuadrar la
relacin suscitada entre las partes en el marco contractual, las normas de la ley de procedimientos
administrativos 19.549 --que rige el procedimiento de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires
en virtud de lo dispuesto por el art. 1 de la ley 20.261-- no eran aplicables al caso, en cuanto se
vinculaba con los plazos de caducidad y agotamiento de la va administrativa.
3. Que, conforme lo tiene dicho esta Corte, el remedio federal es improcedente cuando se trata del
rechazo de la excepcin de prescripcin, toda vez que las decisiones que se recurren por tal va deben,
como principio, revestir el carcter de finales, calidad que no poseen las que estn sometidas a una
resolucin ulterior que puede disipar el agravio que de ellas deriva (Fallos: 296:76 --La Ley, 1976-D,
252-- y 303:740, entre muchos otros). Igualmente ha sostenido el tribunal en forma reiterada que las
cuestiones de derecho pblico local --como es la ocurrente-- carecen, por principio, de entidad
bastante para habilitar la intervencin de esta instancia federal (Fallos: 284:195 --La Ley 149-178--;
295:658; 308:73 --La Ley, 1986-D, 102--, entre otros).
4. Que, sin embargo, existe mrito suficiente para habilitar esta instancia a la luz de la interpretacin
dada en su oportunidad a los alcances de la reforma introducida al art. 280 del Cd. Procesal: "La
finalidad ms significativa del nuevo texto es la de destacar el emplazamiento que esta Corte posee en
el orden de las instituciones que gobiernan a la Nacin, posibilitando que --de una manera realista-- su
labor pueda concentrarse en aquellas cuestiones vinculadas con la custodia y salvaguarda de la
supremaca de la Constitucin Nacional Cometido este que, desde temprana hora, el tribunal ha
reconocido como el ms propio de su elevado ministerio (Fallos: 1:340, del 17 de octubre de 1864). La
reforma tiende, pues, a reforzar el criterio de especialidad que orienta a las funciones de este tribunal,
al hacerle posible ahondar en los graves problemas constitucionales y federales que se encuentran
entraablemente ligados a su naturaleza institucional" (disidencia de los doctores Petracchi y Molin
O'Connor en la causa E.64.XXIII. "Ekmekdjian, Miguel A. c. Sofovich, Gerardo y otros", sentencia
del 7 de julio de 1992 --La Ley, 1992-C, 543--).
5. Que si bien podra sostenerse que la doctrina referente a los efectos de la sentencia que rechaza la
excepcin de prescripcin en punto al acceso al remedio federal es extensible --por la similitud en
algunos aspectos de su rgimen jurdico-- a la caducidad de la accin contenciosoadministrativa, este
instituto guarda, empero, particularidades que lo diferencian de la prescripcin y que conducen a la
necesidad de establecer si aquella doctrina es aplicable a situaciones como la que aqu se trata.

36

6. Que, en efecto, en el "sub lite" es preciso determinar, por un lado, si la sentencia que deniega la
excepcin de caducidad de la accin procesal administrativa asume la cualidad de definitiva en orden
a la intervencin de esta instancia extraordinaria --con lo que, en su caso, se cumplira uno de los
requisitos exigidos--, y luego, establecido ello, si, a la luz del principio de la divisin de poderes --tal
como ha sido interpretada por el legislador en las leyes 19.549 y 19.987-- estn reunidas las
condiciones bajo las cuales el Estado puede ser llevado a juicio, recaudo este que se hace jugar aqu,
sobre la base del criterio sealado en el consid. 4.
7. Que los plazos de caducidad previstos para la habilitacin de la instancia contenciosoadministrativa
en los arts. 25 de la ley nacional de procedimientos administrativos y 100 de la ley orgnica municipal
nmero 19.987, constituyen una prerrogativa propia de la Administracin Pblica, para que, en virtud
de los postulados del Estado de Derecho --entre los que se encuentran la justiciabilidad del Estado y la
divisin de poderes-- ella puede estar en juicio. Esto significa, en otros trminos, la posibilidad de
habilitar la competencia de la rama judicial del gobierno para revisar la validez de los actos emanados
del Poder Ejecutivo y de los que --con la propiedad de "causar estado", por cerrar la discusin en sede
administrativa-- emanan de los rganos y entes que se le subordinan, salvo los casos de excepcin
tambin establecidos por el legislador.
8. Que, por obvia derivacin del segundo de los postulados precedentemente citados --la divisin de
poderes-- y el cumplimiento de los objetivos y mandatos impuestos a los poderes pblicos en el texto
constitucional, la demandabilidad del Estado exige que sea en condiciones tales que, por un lado, el
ejercicio de sus funciones no sea afectado por las demandas de los particulares; pero, por otro, que las
garantas de los habitantes no sean, tampoco menoscabadas por privilegios que se tornen rritos a la
luz del texto constitucional.
9. Que ese especial tratamiento que el ordenamiento confiere a la Administracin Pblica,
consecuencia, a su vez, del denominado "rgimen exorbitante del derecho privado" (Fallos: 308:731)
que impera en la relacin iusadministrativa, da sustento jurdico a la institucin de los plazos de
caducidad, cuya brevedad --acorde, claro est, con la razonabilidad-- se justifica por la necesidad de
dar seguridad y estabilidad a los actos administrativos, buscando siempre que esos dos extremos
precedentemente sealados --prerrogativa estatal y garantas del particular-- encuentren su armnico
equilibrio constitucional.
10. Que, en tal sentido, no cabe duda de que cuando se trata de la Administracin Pblica, "lato
sensu", la habilitacin de la instancia judicial aparece como el atributo que la propia Constitucin
Nacional, en su art. 100, confiere al rgano judicial para juzgar --en su calidad de componente de la
triloga del Poder estatal-- a los otros poderes. Pero, al mismo tiempo, el art. 100 seala al Poder
Judicial que su intervencin queda excluida en aquellas materias que, por su propio mandato o por una
razonable opcin legislativa, han sido reservadas a los otros mximos rganos del Poder estatal.
11. Que de esta inteligencia se deduce, entonces, y como consecuencia del vallado directo que ha
impuesto --o que posibilita-- la propia Constitucin Nacional, que cuando se opera la caducidad de la
instancia procesal administrativa, la cuestin queda incluida dentro de la zona de reserva de los otros
poderes y sustrada al conocimiento del rgano jurisdiccional.
12. Que esta interpretacin es coherente con el sistema establecido por el legislador --y por el Poder
Ejecutivo en su mbito de competencia-- cuyos elementos principales y las relaciones determinantes
que funcionalmente los vinculan, imponen, necesariamente, que el acto administrativo agote en primer
trmino la va impugnatoria en aquella sede, a travs de su estructura orgnica jerrquica, de manera
que --de no ser consentido antes por el administrado-- su justiciabilidad est dada una vez que sea
emitido por el rgano final segn la distribucin de competencias establecida por el ordenamiento
jurdico. Pero, dado que el acto administrativo es tambin expresin de la voluntad estatal que se
integra en dicho ordenamiento --por ello su presuncin de legalidad y fuerza ejecutoria (art. 12, ley
19.549)-- la posibilidad de revisin judicial del mismo se complementa con un plazo breve de
caducidad que queda as integrado al sistema de impugnacin judicial de los actos administrativos.
13. Que de ello se sigue que la actuacin del Poder Judicial en situaciones donde se produjo la
caducidad de la accin procesal administrativa, violara el principio de la divisin de poderes y, por
lgica consecuencia, se encontrara en colisin con el sistema que el legislador, interpretando la
Constitucin Nacional, estructur para el funcionamiento de las instituciones en ella forjadas. Es, la

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sealada, precisamente, una de las caractersticas fundamentales que diferencian la caducidad de la

accin conteciosoadministrativa de la prescripcin: el especial mandato de no intervencin dirigido al
juez cuando ella se ha operado.
14. Que ms all del grado de acierto o error que pueda predicarse del sistema descripto, no puede
olvidarse que el mismo es el establecido por el legislador en una opcin interpretativa de la
Constitucin Nacional, cuya constitucionalidad no ha sido cuestionada en estas actuaciones, y que,
como tal, merece una actitud deferente por parte del Poder Judicial (Fallos: 33:162; ver tambin:
Bernard Schwartz: "Administrative Law", Ed. Little, 2 ed., parg. 8.3., pp. 439 y sigtes., Brown and
Company, Boston, 1984). De todas formas, cabe sealar, nuestro sistema se asienta sobre la base de
una amplia revisin por parte del Poder Judicial de los actos emanados de la Administracin Pblica,
aunque sometida a ciertas condiciones de procedencia de la accin --habilitacin de la competencia
judicial por el agotamiento de la instancia administrativa, integrada con el plazo de caducidad de la
accin o recurso de que se trate-- que pretenden asegurar que sea la misma administracin --tambin
positivamente sometida al ordenamiento jurdico, como consecuencia del principio de legalidad
administrativa-- quien resuelva sus conflictos jurdicos, cumpliendo as con un aspecto necesario de su
competencia constitucional de administrar conforme con el mismo ordenamiento, y que el
cuestionamiento judicial de los actos administrativos no lleve --por la natural extensin de los plazos
de prescripcin-- a la inseguridad de la efectiva ejecucin de los cometidos administrativos.
15. Que esta finalidad lgica del sistema --asentado sobre la idea rectora del principio de la divisin de
poderes-- no se ve empaada por la circunstancia de la eventual duracin de la posterior tramitacin
judicial. Por el contrario, iniciada la accin impugatoria dentro del plazo legalmente previsto, la
administracin --conocedora de la intervencin judicial sobre el acto en cuestin-- decidir
responsablemente si ejecuta o no el acto, para lo cual cuenta, adems, con el instrumento suspensivo
que le acuerda el art. 12 de la ley 19.549, sin perjuicio de la suspensin judicial cautelar, en los casos
extremos en que ello resulte procedente. desde esta perspectiva, la solucin no difiere de la establecida
para la accin de amparo de la ley 16.986, aun frente a supuestos de nulidad manifiesta del acto
cuestionado. Si, en cambio, la caducidad se ha operado, la administracin conocer en breve plazo de
la firmeza del acto en cuestin, quedando a su decisin discrecional la posibilidad de revocarlo (arts.
17 y 18, ley 19.549) o de consentir la habilitacin de su revisin judicial, an en aquellas condiciones
de relativa firmeza.
16. Que debe admitirse, en este sentido, que lo dicho --aunque de interpretacin restrictiva-- constituye
una aplicacin --en principio y hasta que su constitucionalidad no sea desafiada-- razonable de la idea
directriz de la divisin de poderes, que opera sincrnicamente con otra idea directriz de nuestro
sistema constitucional --que emerge de la garanta del debido proceso-- cual es el principio "pro
actione" a que conduce el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, que se deriva,
necesariamente, del art. 18 de la Constitucin Nacional, cuya regulacin se integra, adems, con las
disposiciones del Pacto de San Jos de Costa Rica, que al ser aprobada por la ley 23.054 y ratificado el
5 de setiembre de 1984, tiene el carcter de ley suprema de la Nacin de acuerdo con lo dispuesto por
el art. 31 de la Constitucin Nacional (confr. causa E.64.XXIII, "Ekmekdjian, Miguel Angel c.
Sofovich, Gerardo y otros", consid. 15)
17. Que, en consecuencia, por el juego de dichas ideas directrices, esta prerrogativa de la
Administracin Pblica puede, de una parte, ser renunciada por ella --expresa o tcitamente (ver, en
este sentido, la doctrina de Fallos: 313:228 y causa C.160.XXIII "Construcciones Taddia S.A. c.
Estado nacional --Ministerio de Educacin y Justicia-- s/ cobro", sentencia del 6 de octubre de 1992)-y, de otra, aplicarse slo y estrictamente a aquellos casos en que la pretensin hecha valer en la accin
o recurso intentado se dirija principalmente a hacer cesar la "nueva situacin jurdica" que emane del
acto administrativo o bien, que "precise de la declaracin de invalidez del acto" --esto es, hacer caer su
presuncin de legitimidad-- para posibilitar, as, la procedencia de la accin que dicha presuncin
obstaculiza.
18. Que, sobre la base de lo dicho, resulta claro que el rechazo de la excepcin de caducidad asume,
para la Administracin Pblica --en el caso, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires--, el
carcter de una resolucin definitiva puesto que aparece gravamen suficiente, a la luz de la
Constitucin Nacional, para tornar procedente el recurso extraordinario, ya que se encuentra en juego

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la aplicacin de una prerrogativa administrativa que, de resultar vigente para el caso, obstaculiza la
habilitacin de la competencia judicial revisora de los actos administrativos.
18. Que en la presente cuestin es necesario establecer, para juzgar sobre la virtualidad del rechazo de
la excepcin, si la habilitacin de la accin procesal administrativa estaba sujeta a un plazo de
caducidad o slo de prescripcin --esto es, si era preciso seguir la va impugnatoria o la va
resarcitoria--, o, de otra forma, si --para el reconocimiento del derecho pretendido por el
administrado-- era preciso juzgar primero sobre la validez del acto administrativo.
19. Que, acotada en estos trminos la cuestin, de las constancias de la causa resulta que el derecho
invocado por la actora no se encontraba supeditado, en cuanto a su existencia, por la decisin de la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
20. Que, en dicha inteligencia, es en el complejo interrelacionado de actos que dan base estructural a la
existencia y ejecucin del contrato administrativo donde es preciso buscar el origen del derecho
invocado. En otros trminos, es en esa interrelacin de actos administrativos, en la que cada uno es
consecuencia del precedente --sin perder, por ello, su individualidad, pero cuya existencia se justifica
"en" y "para" el contrato administrativo-- donde, en el caso, se sita la fuente del derecho de la actora,
y no en el acto impugnado, que est, como tal, fuera de la estructura esencial de actos ligados al
contrato, y su incidencia sobre ella es, al fin indicado, nula.
21. Que, como resultado de lo expuesto, desde el punto de vista procesal el derecho a accionar
judicialmente para obtener el reconocimiento del crdito que invoca la actora naci de la relacin
instaurada entre las partes, que se plasm en el contrato que celebraron, y no del acto administrativo
que rechaz su peticin, en la medida en que ste en nada afecta a los trminos de la relacin jurdica
originalmente establecida entre los contratantes. En efecto, la negativa de pago expresada por la
municipalidad en el acto obrante a fojas 143 del expediente agregado por cuerda, slo posee aquella
virtualidad --fijar la posicin de la administracin frente al requerimiento de pago efectuado-- sin que
en s misma goce de aptitud para modificar la relacin jurdica sustancial fijada por el acuerdo de
voluntades --contrato-- y la serie de actos administrativos que le otorgan a aqul su naturaleza
iusadministrativa. Esto es as en la medida en que el acto precitado no ejecuta ni tampoco interpreta el
contrato sino slo exterioriza una circunstancia incidental y accesoria en la relacin entre las partes, en
el caso, si el crdito pretendido por el particular ya fue saldado. Por el contrario, para dilucidar tal
cuestin ser, en todo caso, el contrato y no la negativa de pago lo que deber ser la gua principal para
la decisin que, en su momento, tome el juez de la causa.
22. Que, por lo tanto, no era necesaria, en el caso, la deduccin de la accin dentro del plazo de
caducidad, sino del correspondiente a la prescripcin de la accin ordinaria (Fallos: 307:2216, consid.
4, prr. 4; causa C.86.XX. "OKS Hermanos y Ca. Soc. Ann., Com., Ind. y Financiera. c.
Yacimientos Mineros de Agua de Dionisio s/ ordinario", sentencia del 21 de octubre de 1986, y en la
causa S.164.XXIII. "Schneider de Guelpern, Lina c/Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires" del
24 de setiembre de 1991).
23. Que, si bien la decisin del a quo conduce en definitiva el reconocimiento de la posibilidad de
juzgar a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en lo que se vincula a la existencia del
derecho invocado por los actores, los fundamentos que han de observarse para el debido encuadre de
la cuestin son los aqu mencionados.
Por ello, se declara procedente la queja, se hace lugar al recurso extraordinario y, por los fundamentos
aqu desarrollados, se confirma la sentencia apelada. Costas por su orden en atencin a la naturaleza de
la cuestin planteada. Agrguese la queja al principal. Djase sin efecto la exigencia del depsito. -Antonio Boggiano. -- Rodolfo C. Barra. -- Carlos S. Fayt. -- Ricardo Levene (h.). -- Augusto C.
Belluscio (en disidencia). -- Enrique S. Petracchi (en disidencia). -- Julio S. Nazareno. -- Mariano A.
Cavagna Martnez.
Disidencia de los doctores Belluscio y Petracchi.
Considerando: Que el recurso extraordinario, cuya denegacin origina esta presentacin directa, no se
dirige contra una sentencia definitiva o equiparable a tal (art. 14, ley 48).
Por ello, se desestima la queja. Declrase perdido el depsito correspondiente, cuyo pago difirese de
acuerdo con lo prescripto por la acordada N 47/91. -- Augusto C. Belluscio. -- Enrique S. Petracchi.

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