Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

APERTURA DEL EVENTO

El discurso de bienvenida estuvo a cargo del doctor Luis Fernando
Alarcn, Presidente de ASOFONDOS, quien realiz un diagnstico
de la situacin pensional y recalc las ideas que a continuacin
sealamos:

La Ley 100 de 1993 represent un gran paso en la reforma

pensional, pero se qued corto debido a las transacciones polticas
que se hicieron. Lo ms discutible fue el largo perodo de transicin.

El Gobierno del Presidente Uribe insisti en las reformas al sistema

pensional y gracias a ello se aprobaron durante este cuatrienio las
Leyes 797 y 860 de 2003 y, muy recientemente, el Acto Legislativo
sobre pensiones.

El balance fiscal de estas reformas es significativo: se disminuy la

deuda pensional implcita, calculada a comienzos de la dcada en
valor presente en 200% del PIB al 140% del PIB.

Varias reformas para destacar y mejorar tcnicamente: disminucin

de tasas de reemplazo en el RPM, supresin de la mesada 14 y
eliminacin de los regmenes especiales.

Otras reformas que deben analizarse por su impacto en la

formalizacin del mercado laboral: incremento de las cotizaciones y
de las transferencias.

Lo que qued mal hecho: la aprobacin de pensiones mnimas con

cuanta, edades y semanas determinadas, las que consider
excluyentes y los precarios resultados en cuanto al desmonte del
rgimen de transicin.

Lo que falta por hacer: A. En cuanto a las reformas encaminadas a

disminuir el pasivo pensional considera cerrado el ciclo con el Acto
Legislativo de Pensiones. B. Existe un conjunto de reformas que
deben dirigirse a crear mejores condiciones para quienes se
pensionen en el 2015: cobertura y desarrollo del mercado de
capitales.
1

Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

En materia de cobertura sostuvo que su falencia tiene que ver

principalmente con la estructura del mercado de trabajo y no con las
caractersticas del sistema pensional. (est diseado antes y despus
de la Ley 100 de 1993 para el empleo formal).

Lo que no se debe hacer: implementar el sistema de pilares. Considera

que el Rgimen de Ahorro Individual con Solidaridad es un sofisticado
sistema de pilares que contiene mecanismos solidarios (pensiones
asistenciales y garanta de pensin mnima). Actualmente se destina
entre el 15% y el 33% del salario de los afiliados al RAIS a los fondos
comunes para estos efectos redistributivos y solidarios.

Sostuvo que el sistema de pilares a la colombiana que se propone

no es ms que una frmula para obligar a los trabajadores de ciertos
ingresos a afiliarse al Rgimen de Prima Media, lo cual implicara la
eliminacin del RAIS.

Lo anterior traera como consecuencia: Desajuste de las finanzas

pblicas (por la entrada de recursos al sistema pblico crea la ilusin
de una situacin fiscal boyante); incentiva la aprobacin de privilegios
arbitrarios (pues los beneficios pensionales no tienen relacin con
los aportes) e impacta en el costo de la deuda pblica y en el mercado
de capitales (pues se disminuyen los capitales invertidos en el RAIS)

Concluy calificando la creacin del Rgimen de Ahorro Individual

como una de las reformas ms importantes que el pas ha hecho en
varias dcadas y con resultados sobresalientes en todos los aspectos
especialmente en rentabilidad para los trabajadores.

Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

INSTALACION
El Ministro de Proteccin Social Diego Palacio Betancurt, estuvo cargo
de la instalacin del evento en la cual expuso la visin del Gobierno
sobre el Acto Legislativo de Pensiones. Estas fueron las ideas
principales:

La historia demuestra el alto costo que implica para las futuras

generaciones no implementar las recomendaciones tcnicas y
financieras a los sistemas pensionales por causa de intereses y
decisiones polticas. (Cuando se cre el Sistema de Prima Media los
estudios tcnicos recomendaban incrementos progresivos cada cuatro
o 5 aos hasta llegar casi a un 20% de la cotizacin)

Pasaron varios aos luego de la adopcin de la Ley 100 de 1993, en

los cuales se incentiv la discusin pero sin resultados notorios ni
medidas concretas.

No fue sino hasta la Administracin Uribe cuando se volvieron a adoptar

reformas pensionales importantes (dos proyectos de ley, un acto
legislativo, un referendo, modificacin al sistema de pensiones de
alto riesgo, etc) que han representado un ahorro del casi el 40% del
PIB.

Por esta razn, consider que lo ms importante hacia el futuro es no

perder la dinmica de la discusin y continuar con el debate y las
decisiones sobre el sistema pensional.

Entre otras propuestas que deben analizarse, expres: aumentar e

igualar las edades de jubilacin, disminuir semanas de cotizacin,
universalizacin del sistema pensional (cotizaciones de menos de un
salario mnimo y posibilidad de disear un ahorro programado),
aprovechar los recursos del Fondo de Solidaridad para aumento de
cobertura (slo uno de cada cinco adultos recibe pensin).

Enfatiz sobre los peligros que involucra para el sistema la ausencia

de mecanismos operativos eficaces que impidan el fraude en los
3

Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

trmites para el reconocimiento de las pensiones y la certificacin y

el aseguramiento de la informacin laboral especialmente en entidades
como Cajanal, Caprecom, ISS, Fondo del Congreso, etc.

Manifest su preocupacin por algunas interpretaciones

jurisprudenciales de las normas pensionales, que muchas veces
incorporan beneficios que no estn previstos en la ley y que no tienen
sustento tcnico.

Resalt como un importante avance la vinculacin de los jvenes en

las discusiones del debate pensional.

Hizo un llamado para que en las futuras discusiones y decisiones

sobre los ajustes que requiere la problemtica pensional exista un
mayor compromiso de todos los sectores polticos y reclam la
ausencia, especialmente de los precandidatos, durante el debate del
Acto Legislativo de Pensiones.

Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

EL ACTO LEGISLATIVO DE PENSIONES:

UNA PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL

El anlisis constitucional del Acto Legislativo de Pensiones estuvo a

cargo del doctor Rodrigo Uprimny, Director del Centro de Estudios de
Derecho, Justicia y Sociedad, DJS, y exmagistrado de la Corte
Constitucional.
A continuacin transcribimos las ideas principales de su presentacin:

Relevancia de la lectura constitucional de una reforma

constitucional de pensiones: Se puede abordar el anlisis desde
dos perspectivas:
A.

Verificar si el Congreso al aprobar la reforma constitucional

pensional excede o no sus lmites en cuanto al poder de reforma
a la Constitucin (la jurisprudencia ha sealado que el Congreso
puede reformar ms no sustituir ni total ni parcialmente).

B.

Interpretar la reforma pensional a la luz de la Constitucin

existente, pues aquella es una clusula que se incorpora como
un todo a la Constitucin. (p.ej. la interpretacin del principio
de sostenibilidad financiera no es igual en un Estado puramente
liberal que en un Estado Social de Derecho).

Valoracin constitucional del Sistema Pensional a la luz del

Estado Social de Derecho: La clusula del ESD es la frmula poltica
de la Constitucin de 1991; por tanto, segn su alcance y significado
se interpretan los derechos sociales, el sistema de proteccin social
y la reforma pensional. Teniendo en cuenta que, principios como el
de eficiencia, solidaridad, autonoma y universalidad son inherentes
al concepto del ESD, cualquier configuracin del rgimen de
pensiones (prima media, capitalizacin, pilares, etc) mientras garantice
estos principios es constitucional. (libertad de configuracin del
Sistema Pensional respetando la nocin del ESD)

Otras visiones constitucionales de los Sistemas de Pensiones:

A.

Visin Autonmica y liberal: el sistema pensional buscara

incrementar la capacidad de ahorro, suavizacin del consumo
5

Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

y autoproteccin paternalista para la vejez debido a defectos

de la previsin( no incluye elementos solidarios ni
redistributivos).
B. Visin Solidarista e igualitaria: El sistema pensional tendra como
finalidad cubrir riesgos sociales y cumplir funciones
redistributivas.

Ejes bsicos de la reforma: La Reforma Pensional introduce:

1.

El principio de Sostenibilidad Financiera; el reto es determinar

cul es el impacto interpretativo de introducir literalmente este
principio.

2.

Elimina la catorceava mesada para ciertos segmentos.

3.

Acorta el Rgimen de Transicin al 2010 con lo cual se precisa

(segn otras interpretaciones se redefine) el alcance de los
derechos adquiridos en materia pensional.

4. Con ciertas excepciones elimina a partir del 2010 los regmenes

exceptuados y especiales.
5. Limita la negociacin colectiva en materia pensional.

Valoracin constitucional del Acto Legislativo de Pensiones:

1.

Rgimen de Transicin: Con la reforma se disminuyeron los

beneficios potenciales (no derechos adquiridos) de quienes
estaban en el Rgimen de Transicin; lo anterior colisiona
directamente, con el principio de progresividad (segn este
principio, el Estado debe aprobar regulaciones ms generosas
a las vigentes en materia de derechos sociales)

>

Para valorar constitucionalmente las regulaciones que

recortan beneficios se pueden aplicar tres tendencias:
A. Visin radical: no hay posibilidad de retroceso,
clusula de la irreversibilidad. Esta fue la adoptada
por la Corte Constitucional en las sentencias que
declararon inexequible el rgimen de transicin.

Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

Uprimny la consider inapropiada por las siguientes razones:

>

Confunde la regulacin potencial (en la que se puede

adquirir un derecho) con el hecho cierto de haber
adquirido un derecho; no se puede hablar de un
derecho al rgimen.

>

Vulnera el principio de realidad y por tanto es

insostenible (p.ej. desconoce variables demogrficas).

>

Genera inequidades: quienes tienen la suerte de entrar

a los regmenes de transicin terminan siendo
subsidiados por quienes no entraron en el mismo. La
suerte no es un criterio para asignar privilegios.
B. Visin que asimila las regulaciones de los derechos
sociales con el derecho civil: Al tratarse de meras
expectativas el legislador puede modificar en cualquier
momento el alcance y requisitos de los derechos
sociales.

Uprimny la considera inapropiada por las siguientes razones:

>

Vulnera el principio de seguridad jurdica y el de confianza

legtima (p. ej. aumentar las edades faltando un ao para
llegar a ellas)

>

No toma en serio el principio de progresividad.

C. Visin intermedia: Quien est en un rgimen especial
no tiene un derecho adquirido ni una mera expectativa
como la del derecho civil; por tanto, si los retrocesos
en los derechos sociales obedecen a la aplicacin de
los principios de universalidad e igualdad, para
garantizar un rgimen pensional universal, deberan
declararse constitucionales.
Conclusin: Acortar el rgimen de transicin es un
retroceso constitucionalmente admisible que no
implica una eventual sustitucin de la Constitucin.
7

Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

1.

Limitaciones a la negociacin colectiva: Debe analizarse su

valoracin constitucional en cuanto a la prohibicin absoluta y
su compatibilidad con la doctrina de la OIT.

2.

Respeto al principio democrtico: La valoracin de una reforma

constitucional debe ser muy respetuosa de la libertad poltica
del Congreso. Si existe la presuncin de constitucionalidad
de las leyes, la presuncin debe ser ms acentuada desde el
punto de vista material cuando se trata de una reforma
constitucional como el Acto Legislativo de Pensiones.

Interpretacin constitucional del Acto Legislativo de Pensiones:

1.

Las reglas de transicin que contiene el ALP exige

armonizaciones legislativas complejas y difciles.

2.

Principio de sostenibilidad financiera: su interpretacin no puede

ser restrictiva en el sentido de que exista una correspondencia
absoluta y estricta entre beneficios y aportes y por ende, que
no se pueda reconocer pensiones subsidiadas. El reto es
determinar cules son las pensiones que deberan ser
subsidiadas. Tampoco es acertada una interpretacin que
pretenda que el Sistema sea autosostenible y que por tanto
no deban exigirse aportes del presupuesto nacional.

3.

Redefine el alcance de los derechos adquiridos segn el ALP:

Una persona en el rgimen de transicin no tendra derecho
adquirido al rgimen mientras no se le consolide su pensin.
En todo caso debe interpretarse a la luz de la doctrina de la
especial proteccin a las expectativas en materia de derechos
sociales y la provisin prima facie de los retrocesos.

Reflexiones finales
1.

El ALP est orientado a buscar la equidad y la sostenibilidad

financiera del Sistema Pensional.

2.

Pero, conceptualmente, no debera se la nica finalidad.

Interpretarlo as involucra dos riesgos: A. No desarrollar las
estrategias para aumentar la cobertura pensional y B. conducir
a interpretaciones que descuiden la seguridad jurdica de los
pensionados y la funcin solidaria de integracin social del
rgimen pensional.

Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

LAS CIFRAS DE LAS REFORMAS

PENSIONALES COLOMBIANAS
El doctor Gabriel Piraquive, Director de Asuntos Econmicos del
Departamento Nacional de Planeacin, DNP estuvo a cargo del anlisis
econmico, fiscal y estadstico de las reformas pensionales. Estas
son las cifras:

Antecedentes de la deuda pensional actual:

>

Actuariales: no exista un sistema fondeado (no se hicieron

los aumentos progresivos en las cotizaciones, se mantuvo el
4.5% de la cotizacin durante 15 aos, despus se elev al 6%
hasta 1993), sin reglas actuariales (no se modificaron las edades
ni se tuvieron en cuenta las transiciones demogrficas).

>

Beneficios: Existan mltiples reglas de cotizacin, mltiples

reglas en las edades, proliferacin de sistemas y convenciones.

>

Financieros: Insuficiencias de reservas.

>

Fiscales: los flujos fiscales no reflejaban las deudas causadas

e implcitas, la ilusin de caja.

Objetivo de la Ley 100 de 1993: Principalmente lograr el equilibrio

fiscal y evitar un nuevo dficit pensional. Segundamente, aumentar
cobertura, mejorar la equidad, fortalecer el sistema, la incidencia social,
la eficiencia de los recursos, la evasin y la elusin.

Lo que hubiera pasado sin la reforma de 1993: Si se hubiera

ajustado actuarialmente el ISS el sector pblico vivira de la ilusin
de caja la cual hubiera durado hasta el 2014. A partir de ah se hubiera
producido un dficit sistmico sin stocks acumulados para financiarlo.

A pesar de la Ley 100 de 1993: La reforma dej vigente una transicin

excesivamente larga (20 aos); mantuvo los regmenes especiales; a
pesar de los ajustes a los parmetros el sistema no qued en equilibrio.
El sistema pensional pblico todava no es consistente con la
9

Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

demografa 2000-2050 (la relacin cotizantes por pensionados es

desequilibrada); es inequitativo y es insostenible.

Las Leyes 797 y 860 de 2003: Se mantuvieron las edades y se

ajustaron las cotizaciones; se aumentaron semanas de cotizacin; se
redujo la contingencia fiscal de la garanta de pensin mnima en el
RAIS; se trat de modificar el rgimen de transicin pero las normas
fueron declaradas inexequibles. Se introdujeron modificaciones a los
regmenes especiales de la Fuerza Pblica y del Magisterio.

Dficit operacional antes de la Ley 797 de 2003: El dficit

operacional acumulado por pasivos pensionales representado en los
flujos fiscales asciende antes de la Ley 797 de 2003 al 30.5% del PIB,
es decir al 60% de la deuda pblica total

El Problema fiscal: En 1999 el Gobierno Nacional Central presentaba

un dficit total del 7.6% del PIB; sin incluir pensiones era del 5.6%
(dos puntos eran causados por pensiones). En el 2005 el dficit es
del 6.1% del PIB, y sin incluir pensiones sera del 1.7%, es decir que
cerca de cuatro puntos y medio se dedican a pensiones. Es decir, el
ajuste fiscal se ha destinado a pagar pensiones.

El Balance del sector pblico no financiero: Presenta el mismo

problema fiscal: en 1999 el dficit era del 6.3% del PIB y al excluir las
pensiones quedaba en un 4.7% del PIB. En el 2005 tenemos un
dficit proyectado del 2.4% del PIB y si se excluye el tema pensional
quedaramos con un supervit del 1.9%.

Pagos de pensiones a cargo del Gobierno Central: En el ao 1990

el Gobierno Central tena pagos del orden del 1.9% del PIB por
concepto de pensiones y hoy los pagos son del orden de 4.4% del
PIB. (estos porcentajes no registran todos los pagos de pensiones en
la economa; estos son del orden del 6.5% del PIB). Sin reformas se
hubieran aumentado en dos puntos el pago de pensiones en el 2007
y un punto y medio ms en el 2005.

Ajustes fiscales focalizados: Se realizaron en las Cajas Pblicas,

en el FOMAG (Fondo del Magisterio); en este rgimen se reajustaron
las edades para los nuevos afiliados al Magisterio y son iguales
para hombres y mujeres, En la Fuerza Pblica, se incluyeron a los
soldados profesionales en la cobertura pensional de invalidez y

10

Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

sobrevivencia; este es de los regmenes ms costosos (casi 17

puntos del PIB).

Cambio en la discusin de la reforma pensional: La cobertura.

Se puede medir desde dos enfoques: A. Nmero de cotizantes efectivos
vs poblacin econmicamente activa: es tan slo del 23%.B.Nmero
de pensionados efectivos frente a la poblacin mayor de 60 aos: es
del 20%. Las cifras indican que este tiene que ser el objetivo en
adelante porque los resultados son crticos. Sostiene que el sistema
de pilares no es la solucin para solucionar el problema de cobertura.

Las cifras del Acto Legislativo de Pensiones:

>

En cuanto a los efectos macroeconmicos se registr:

1.

Reduccin de la Carga Fiscal: Segn el proyecto

presentado por el Gobierno se buscaba un ahorro de 28
puntos del PIB; con el A.L. se logr un ahorro del 19.1%.

2.

La Mesada catorce: El proyecto original buscaba un ahorro

de 11.9% del PIB; con el A.L se logr un ahorro del 10.7%
del PIB.

3.

Tope de 25 SMLV: Se buscaba un ahorro de 1.2% del

PIB; con el A.L. qued en 1.1.% del PIB.

>

Con la eliminacin de los regmenes especiales, exceptuados

y los de convenciones colectivas: Por ejemplo, en ECOPETROL
el ahorro es casi del 15% o 16% en trminos de clculos
actuariales. Para algunas licoreras el ahorro supera el 35% de
sus clculos.

>

Subsidios en el ISS: Con la Ley 797 de 2003 se disminuyeron

a un 17% en promedio. Con la eliminacin de la mesada 14 se
puede bajar a un 10% en promedio.

Sntesis del Ajuste al Sistema de Pensiones:

1.

Ajuste a los regmenes exceptuados y especiales.

2.

Reglas para las negociaciones pensionales en los pactos

laborales.
11

Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

3.

Ajuste actuarial al Sistema de Prima Media y al de Ahorro

Individual en contribuciones, tasas de reemplazo y aumento de
semanas.

4.

Eliminacin de la contingencia para el Estado de la garanta de

pensin mnima en el RAIS.

5.

Fortalecimiento fiscal del esquema de solidaridad.

6.

Recorte de beneficios para futuros pensionados.

7.

Introduccin de instrumentos legales para revisin de pensiones

obtenidas por fuera de las reglas de los sistemas.

Sntesis del Ajuste en trminos fiscales al Sistema de Pensiones:

En el 2002 se inici con un dficit de 200% del PIB; con las leyes 797
y 860 del 2003 se baj en un 43.1% del PIB; con las sentencias de
inconstitucionalidad de la Corte Constitucional (C-1056/03 y C-754/
04) se aument en 22 puntos y el Acto Legislativo lo bajo en 19.1
puntos. Por lo tanto hoy tenemos un dficit de 159.9% del PIB.

Retos del Sistema:

12

1.

Cobertura: Debe ser el nuevo enfoque del debate pensional; no

obstante, el problema de la baja cobertura no se le puede atribuir
al modelo pensional pues sta existe desde antes de la Ley
100 de 1993 y obedece ms a las fallas en la estructura del
mercado laboral. Mencion dentro de los elementos que
obstaculizan la cobertura: A. La garanta de pensin mnima,
pues beneficia a un grupo poblacional pequeo; debe estudiarse
la posibilidad de distribuir estos recursos entre otros grupos
ms vulnerables. B. Formalizacin del mercado de trabajo. C.
Falta de Coherencia entre el Rgimen Subsidiado de Salud y el
Rgimen Pensional.

2.

Ajustes en materia de edades: estudiar la posibilidad de igualar

edades entre hombres y mujeres (a stas se les exige el mismo
capital para financiar la pensin en un tiempo ms reducido).

3.

Ajustar el esquema de solidaridad para aumentar la incidencia

social del sistema, pero sin generar una falsa solidaridad o

Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

cobertura a costa del fisco, porque finalmente va en contra del

sistema mismo.
4.

Impuestos a las pensiones.

5.

Consolidar la parte transitoria del ajuste en los ltimos aos,

con los siguientes recursos: Sobretasa de renta, impuesto al
patrimonio, compensacin de la eliminacin del impuesto de
remesas, impuesto a las transacciones financieras, regla de
transferencias.

6.

Flexibilizar la regulacin de los recursos administrados por las

AFPs.

7.

Consolidar el ahorro pensional, el cual se estima podra llegar a

niveles cercanos del 30% del PIB.

13

Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

QU VIENE DESPUS DE LA REFORMA

CONSTITUCIONAL EN PENSIONES?
IDEAS CENTRALES DEL PANEL

La parte central del evento fue el panel de anlisis sobre las reformas que
deben llevarse a cabo en el sistema pensional con posterioridad al Acto
Legislativo de Pensiones.
Los panelistas fueron el expresidente Csar Gaviria, Director del Partido
Liberal Colombiano; Germn Vargas Lleras, Senador de la Repblica;
Gustavo Petro, Representante a la Cmara y Juan Carlos Echeverry, Decano
de la Facultad de Economa de la Universidad de Los Andes. Actu como
moderador del panel el Ministro de Hacienda y Crdito Pblico, Alberto
Carrasquilla.
Este artculo seala las conclusiones ms importantes del evento:

Qu viene despus de la Reforma Constitucional en pensiones?

Ideas centrales del panel
La problemtica pensional debe presentarse como un
componente de la poltica social y no como un problema
exclusivamente fiscal

El panel organizado para analizar el futuro pensional colombiano cont con

la participacin del expresidente Csar Gaviria, quin impuls durante su
gobierno la reforma estructural a la Seguridad Social que culmin con la
expedicin de la Ley 100 de 1993.
El expresidente hizo un llamado para que al debate pensional se le de una
presentacin diferente a la que hasta ahora se le ha dado. Sostiene que las
reformas pensionales no deben presentarse solamente como un problema
fiscal sino como un componente de la poltica social del Gobierno; la
discusin debe presentarse dentro de la poltica de desarrollo econmico
del pas.
14

Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

Resalt el papel de los sistemas de pensiones como instrumentos idneos

para incentivar el ahorro en los pases latinoamericanos y expres su
preocupacin por la ausencia de las reformas necesarias para fortalecer
estos sistemas, mxime cuando las economas de Latinoamrica estn
tan expuestas a la volatilidad de capitales (cada tres aos se est
presentando una crisis financiera). Afirm que la mejor herramienta para
enfrentar esta vulnerabilidad en la economa, es mantener altas tasas de
ahorro y es ah donde los sistemas de pensiones se convierten en factor de
desarrollo econmico.
Sobre las reformas pensionales colombianas destac la ausencia de
reformas en los gobiernos siguientes, exceptuando el actual, que ajustaran
el modelo pensional de 1993. Mencion la necesidad de fortalecer
instrumentos como el del Fondo de Solidaridad Pensional y de presentar
otras alternativas similares que permitan un real aumento de cobertura y
que hagan de las propuestas un paquete realmente atractivo en el Congreso.
Sobre este ltimo punto recalc la necesidad de cambiar el discurso del
problema fiscal de las pensiones ante el Congreso, pues esa nica
presentacin de los proyectos de reforma le hacen dao a las iniciativas e
invit a exponerlo con un mayor enfoque social.

Adoptar simultneamente medidas en materia tributaria,

disminucin del gasto, transferencias, ajustes al modelo pensional
y vinculacin de sectores sociales informales
permite minimizar la problemtica pensional

El senador Germn Vargas Lleras, expres su desacuerdo con el enfoque

del expresidente Csar Gaviria. Sostuvo que el problema pensional si tiene
un origen fiscal y que el Congreso debe ser ms conciente de las dificultades
fiscales del Gobierno pues son stas las que impiden liberar recursos para
inversin social y para atender proyectos prioritarios presentados por los
parlamentarios.
Para el senador, la discusin de la problemtica pensional debe examinarse
a partir de la situacin fiscal y especficamente del anlisis de tres temas: el
de las transferencias, la reforma tributaria y por supuesto, las pensiones.
Sobre la situacin fiscal manifest su preocupacin por la tendencia de
15

Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

incremento del dficit desde el 94, la que considera podra seguir en aumento
para los aos siguientes.
Argument que el crecimiento econmico es la solucin ms adecuada
para enfrentar la problemtica pensional y lo consider posible con una
combinacin de medidas en diferentes frentes: la reforma al gasto, tema
en el cual reconoci el esfuerzo del Gobierno pero agreg que era
insuficiente; las transferencias, tema que consider fundamental pero en
el cual no existe suficiente compromiso poltico; la reforma tributaria y las
pensiones.
Sobre la reforma tributaria, el senador critic el enfoque de las reformas
presentadas desde 1994 las cuales, a su juicio, slo lograron elevar tarifas,
distorsionar las bases gravables y cuyo nico objetivo fue el del recaudo.
Para el senador la prxima reforma tributaria debe tener como objeto nico
el crecimiento y no el recaudo.
Manifest su respaldo y el de su bancada a una reforma tributaria que
proponga ampliar las bases gravables del IVA, unificar su tarifa al 16%,
corregir las imperfecciones, eliminar los tributos, prever elementos que
estimulen el ahorro y la inversin, reducir tarifas, proteger los derechos
de los contribuyentes, simplificar el sistema y propender por el
fortalecimiento de la DIAN. Sobre el impuesto de renta mencion la
posibilidad de reducir el impuesto a niveles no superiores al 30%.Tambin
se refiri a la necesidad de gravar las pensiones en los niveles superiores,
entre otras propuestas.
En materia pensional, el senador consider un error, a propsito del trmite
del acto legislativo de pensiones, haber constitucionalizado el rgimen de
transicin hasta el 2010, as como eliminar la mesada catorce tan slo
para algunos estratos, pues a su juicio la posibilidad de adelantar la fecha
y de eliminar totalmente dicha mesada, es un debate prcticamente
cerrado.
Resalt las facultades reconocidas al Gobierno Nacional para revisar las
pensiones otorgadas de forma irregular y alent al Congreso para tramitar
de forma rpida una ley que regule de forma clara no slo el trmite judicial
sino el administrativo para revisar las pensiones fraudulentas. De igual forma,
consider como un avance las limitaciones en los pactos colectivos para
convenir acuerdos en materia pensional.
16

Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

El aumento de cobertura, la eliminacin de los subsidios regresivos,

equiparar y aumentar la edad de hombres y mujeres entre 65 y 72 aos,
aumentar el nmero de cotizaciones entre 1350 y 1400 semanas, disminuir
la pensin mnima, entre otras, deben ser las propuestas que deben
trabajarse en materia pensional, por el Gobierno y el Congreso, puntualiz
el senador.

Es preciso adoptar un sistema de cotizaciones y de pensiones

inferiores al salario mnimo e implementar el Sistema de Pilares
como sistema pensional en el pas

El representante a la Cmara, Gustavo Petro, sostuvo que el anlisis del

problema pensional s debe partir del anlisis del dficit fiscal del Gobierno
Central, el cual podra llegar a incrementarse al 6.4% del PIB en el 2006.
Califica el representante Petro como un fracaso la poltica fiscal del Gobierno
actual y seala que la razn ms importante es que colisionaron tres tipos
de gasto: el que se destina al pago de intereses de la deuda, especialmente
la interna; el crecimiento de las transferencias en pensiones (pago directo
del Gobierno a pensionados, magisterio, militares y el del ISS); y el destinado
al financiamiento de la guerra.
Sobre el gasto pensional especficamente, sostiene que en el pago de
intereses de la deuda interna existe un alto componente que corresponde
al pago de intereses a los Fondos Privados de Pensiones. Explica que
para el 2006 se le pagarn aproximadamente $2.2. billones a las AFP por
la rentabilidad de los ttulos de deuda pblica que stos le compran al
Gobierno.
Si se tiene en cuenta que por el rubro de transferencias de pensiones (pago
a los pensionados del ISS, magisterio, militares, etc) se deben pagar
adicionalmente $17 billones (diferentes al pago de intereses a las AFP), en
total se estaran destinando cerca de $20 billones para el pago del total de
gasto pensional. Lo anterior implica, a juicio del Representante Petro, que
es el recurso pblico el que est sosteniendo tanto al Sistema de Prima
Media (va transferencias de pensiones) como al Sistema Privado de
Pensiones (va pago de intereses).
17

Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

Seal que con la compra de ttulos de deuda pblica por parte de las
AFP, finalmente se est financiando al Estado sin que se incremente la
produccin en la economa y que por tanto, la idea de la Ley 100 de 1993
como instrumento para originar un ahorro superior al existente que
promoviera el crecimiento de la produccin, fracas. Considera necesario
tomar la decisin poltica de modificar el sistema dual actual (ISS y
Rgimen de Capitalizacin).
Su propuesta es la de iniciar la discusin pblica sobre el sistema de
pilares. Calific como un error el adoptar sistemas pensionales ajenos a
la estructura econmica nacional, pues el sistema de prima media fue
adoptado en pases con tasas de ocupacin del 100% prcticamente, y el
de ahorro individual en pases con grandes economas capitalistas como
Chile y Estados Unidos.
Por esta razn consider que el sistema de pilares es el que mejor se
adapta a nuestra entorno econmico y poltico y el que puede realmente
ampliar la cobertura pensional.
Precis que en el sistema de pilares, se debe prever la construccin de un
primer pilar, al cual estuvieran afiliados de forma obligatoria todos los
colombianos y cuya cotizacin se hiciera sobre un salario mnimo legal
vigente; este primer pilar se constituira como un fondo pblico, bajo un
esquema de prima media, pero universal.
El segundo pilar estara constituido por una escala ms pequea de
trabajadores, de escogencia voluntaria pero de cotizacin obligatoria, en el
cual cotizaran los trabajadores bajo el sistema de capitalizacin, con cuentas
de ahorro individual y asumiendo el criterio de rentabilidad de la cuenta
como parte de su pensin. El tercer pilar sera voluntario en cuanto a la
afiliacin y la cotizacin, pero operara para los trabajadores que devenguen
cuatro o ms salarios mnimos.
Sostiene el representante que un sistema pensional concebido de esa
forma garantiza la disminucin de los gastos presupuestales destinados
al pago de las pensiones del ISS en casi un 50%, esto es, casi $2.2.
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Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

billones al ao; este beneficio fiscal durara hasta el ao 2038, precis el

representante.
Para las AFP, si bien implicara una disminucin de afiliados, tambin reporta
beneficios el esquema, pues la rentabilidad de las cuentas de ahorro
individual aumentara al manejar volmenes ms bajos de capital. Precisa
el representante que al operar volmenes muy altos de capital es ms difcil
obtener altas rentabilidades y sta tiende a disminuir en el tiempo; coment
el caso uruguayo, pas en el cual se estn obteniendo rentabilidades del
14% mayores a las colombianas (10%) pues los capitales que manejan las
AFP uruguayas son menores.
Adicionalmente, seal que la construccin de la que denomin renta
bsica es decir el ingreso garantizado en el primer pilar, constituira uno
de los mayores logros dentro del Estado Social de Derecho, pues se le
garantizara un auxilio o pensin a todo ciudadano y especialmente a las
personas de la tercera edad, de forma universal, con lo cual se consolida el
derecho de los ciudadanos a vivir dignamente.
Manifest su acuerdo parcial con el presidente Gaviria en cuanto que el
objetivo de los sistemas pensionales no debe ser slo el disminuir el dficit
pensional sino el de aumentar la cobertura. Adems, seal que la
cobertura slo puede aumentarse si el sistema pensional se adeca a la
economa informal y no a la formal como sucede hoy en da, pues sta es
la minora; mencion la necesidad de articular la informalidad agraria y
urbana al sistema pensional de la cual hacen parte la gran mayora de
colombianos.
La segunda propuesta que present fue la de autorizar un sistema de
cotizaciones que se adece a la realidad salarial de los informales que
devengan menos de un salario mnimo, de forma tal que se permita pagar
cotizaciones inferiores a las actuales, lo que claro est, tambin implicara
pensiones por debajo del salario mnimo. De esta manera se ampla el
sistema pensional al 44% de los trabajadores informales colombianos. A
esta pensin por debajo del mnimo la denomin el representante Petro
auxilio pensional.
La tercera propuesta es la de facilitar, dada la migracin laboral de los
trabajadores jvenes del pas, la afiliacin y el pago de cotizaciones de
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Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

estos colombianos que se encuentran fuera del pas, de forma que el dinero
que se remite desde el exterior ingrese tambin al Sistema de Pensiones.

Debe combatirse el atrapamiento de rentas y la

contrarreforma de los jueces
para solucionar la problemtica pensional

El decano de economa de la Universidad de los Andes, Juan Carlos

Echeverry, inici su intervencin mencionando la importancia de continuar
con las reformas al sistema pensional colombiano y asever que el acto
legislativo de pensiones no nos ubica en un mundo post reforma.
Sobre el comentario del Presidente Gaviria, en relacin con la inactividad
de los gobiernos posteriores a su mandato para adoptar las reformas
necesarias que ajustaran la Ley 100 de 1993, fue enftico en afirmar que
fue precisamente en el ao 1999 y cuando l estuvo a la cabeza del
Departamento de Planeacin Nacional que se comenz a debatir el tema
pensional.
Record que fue gracias al esfuerzo conjunto del ex ministro Santos
(Hacienda), el ex ministro Angelino Garzn (Trabajo) y de l, que el tema
pensional desde ese ao y con el apoyo del Presidente Pastrana, se ubic
en la agenda poltica y econmica del pas, razn por la cual el debate
pensional no ha dejado de ser analizado hasta hoy.
Sobre la situacin pensional actual del pas, afirm que no nos encontramos
en el da de la creacin sino despus del diluvio. En el ao 93 Colombia
se encontraba en pleno diluvio pensional, que a su juicio fue agravado con
la decisin de trasladar el 100% de las cotizaciones de los jvenes al sistema
privado que se estaba implementando. Con esta decisin, se agrav el
problema pensional por lo menos dos generaciones ms.
Seal que el debate si es un problema fiscal. Cuando se habla de
contribuciones debe tratarse el problema de los impuestos y de otros
recursos pblicos destinados al pago de la deuda; en materia de beneficiarios
para el Estado, el debate es definir la prioridad de las pensiones, pues
pensiones pelea con gasto militar, con educacin, con salud, con
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Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

infraestructura lo que indica que se debe definir la infraestructura de las

pensiones pero dentro del marco de la estructura general del gasto pblico.
Mencion el fenmeno del atrapamiento en materia pensional como
uno de los problemas ms difciles de solucionar. El atrapamiento hace
referencia a la resistencia de ciertos sectores de desmontar rentas que
consideran suyas; para l, las pensiones son objeto de atrapamiento del
25% de una generacin y por esa razn es tan difcil modificar el sistema.
Afirm que la tarea de combatir el atrapamiento ya comenz; mencion
que, por ejemplo, en materia de transferencias ya se convenci a 1000
alcaldes y a 32 gobernadores de reducir las transferencias que reciban;
con el acto legislativo tambin se redujeron los beneficios. Pero insisti que
se debe seguir trabajando con los sectores del Congreso que defienden
este fenmeno, tal como lo seal el Presidente Gaviria. Mencion el
impuesto a las pensiones ms altas como un instrumento ideal para combatir
el sistema de atrapamiento de rentas.
Destac los logros alcanzados hasta el momento, entre los cuales mencion
el del recorte de beneficios, la creacin del FONPET para financiar las
pensiones subnacionales, la eliminacin de los regmenes exceptuados y
especiales, (Banco de la Repblica, magisterio, etc). Indic que el camino
es difcil pero la nica forma de resolver el problema pensional es paso a
paso, como se viene haciendo y que el debate deber estar en la agenda
de los prximos 20 aos.
Sobre las medidas que deben tomarse en el futuro, comparti la propuesta
del representante Petro y del senador Vargas de reconocer pensiones de
menos de un salario mnimo legal, medida que calific de neoliberal.
Seal que si esta propuesta flexibiliza al mercado laboral y al sistema
pensional y profundiza y ampla la cobertura del sistema, debe ser apoyada
por todos los sectores.
Un tema sobre el cual hizo especial nfasis y que consider como un avance
fundamental, fue el relacionado con el principio de la sostenibilidad financiera
el cual qued contenido en el acto legislativo de pensiones. La Corte
Constitucional tiene un nuevo reto frente a la interpretacin de este principio,
pues tendr que conciliar sus fallos en derecho con la aplicacin de un
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Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

principio de corte econmico en el cual deben tenerse en cuenta los ingresos

del Estado, los gastos, las rentas, entre otros rubros.
Otro de los temas que consider necesario abordar desde ya para frenar la
problemtica pensional es el de la contrarreforma de los jueces. Seal
que hoy en da, por medio de los fallos de los jueces se est deshaciendo,
a ttulo de ejemplo, buena parte del rgimen de transicin. Segn datos del
Ministerio de Hacienda, se han causado unos 4.000 millones de dlares,
desde el inicio de la Ley 100 de 1993, correspondientes a 46.000 casos
fallados por los mismos. Afirm que de nada sirve reformar y bajar la deuda
pensional si los jueces contrarreforman y vuelven y aumentan el pasivo
pensional.
Sobre la rentabilidad del sistema pensional, seal que la sostenibilidad
de ste es absolutamente dependiente de lo que pase con la deuda pblica,
de forma que si a los TES del Estado no les va bien al sistema de pensiones
tampoco pues la mayor parte del portafolio, tanto del sistema privado como
del pblico est compuesto en su mayora por esta clase de ttulos.
Tambin comparti la posicin del representante Petro sobre la necesidad
de definir cules son las generaciones que van a asumir el costo del dficit
pensional. Subray que el gran pasivo pensional debe ser asumido no slo
por las generaciones del 2000 al 2050, sino que debe tambin repartirse
en los hombros de las generaciones del 2050-2070, del 2050 al 2070, etc.
Dej planteado uno de los interrogantes ms importantes en la discusin
del sistema: es igual la deuda explcita a la deuda implcita que se causa
con una reforma pensional?. Aclar que la deuda implcita es la que est
en el rgimen de prima media, y la explcita la que se causa en el rgimen
de ahorro individual y que est representada en los TES. Argument que
cuando la deuda implcita se vuelve explcita, se corre el peligro de que
una situacin que no era de quiebra se vuelva de quiebra.
Consider necesario fortalecer el sistema de prima media, que es un sistema
de deuda implcita. Sobre la propuesta de los pilares explicada por el
representante Petro, enfatiz que dicha propuesta si quebrara a los Fondos
Privados de Pensiones, pues si el 85% de los afiliados a los fondos son de
un salario mnimo y el primer pilar agrupara precisamente a este segmento,
eliminara de tajo la participacin de las AFP. Afirm que si debe haber un
primer pilar pero con una contribucin diferente (0.3, 0.4, etc.)
22

Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

CONSENSOS Y DIVERGENCIAS
De la intervencin de los panelistas y las ideas centrales de los
conferencistas, se pueden identificar los siguientes consensos y divergencias
alrededor del debate pensional:

La Ley 100 de 1993 represent el primer gran paso para adaptar en

el pas un sistema pensional justo, equitativo y financieramente
sostenible y que se ajustara a las realidades econmicas y sociales
de las ltimas dcadas.

Su principal problema fue el largo perodo de transicin.

La Administracin Uribe consigui aprobar las Leyes 797 y 860 de

2003, as como el Acto Legislativo de Pensiones del 2005.

Estas reformas lograron reducir la deuda pensional del 200% al 194

% del PIB. El Acto Legislativo reducir la deuda en un 19% (mesada
14, adelanto en la transicin y tope de 25 salarios mnimos).

No obstante los positivos resultados en la disminucin del pasivo

pensional, hubo consenso en cuanto que el principal reto es
incrementar la cobertura del sistema. Slo uno de cada cinco
colombianos est cubierto por el rgimen pensional formal.

Varios participantes sostuvieron que el problema de la cobertura no

es un problema que se le pueda atribuir exclusivamente al modelo
pensional. La baja cobertura exista antes de la Ley 100 de 1993, y
obedece ms a las fallas en la estructura del mercado laboral.

Hubo acuerdo sobre la necesidad de destinar subsidios directos a

los ancianos indigentes bien redestinando los recursos del Fondo de
Solidaridad Pensional, o con el diseo de otras mecanismos de
solidaridad.

Para los conferencistas, el Acto Legislativo de Pensiones, no nos

ubica en un escenario post-reforma. Debe seguirse implementando
los cambios legales necesarios al Sistema Pensional Colombiano.
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Las pensiones en Colombia: lo que se hizo y lo que falta por hacer

La recomendacin de economa poltica fue la de darle un mayor

contenido social a la legislacin sobre pensiones, reduciendo el nfasis
de su necesidad por razones puramente fiscales.

Hubo consenso sobre la propuesta de adoptar un sistema de

cotizaciones bajas y de pensiones inferiores al salario mnimo para
aumentar cobertura y vincular especialmente al sector informal.

No hubo consenso sobre la conveniencia de establecer un primer

pilar pblico.

Tampoco sobre la conveniencia de gravar las pensiones, an cuando

varios de los panelistas lo propusieron para las pensiones ms altas.

De otra parte, s se logr el consenso entre los participantes de la

necesidad de elevar las edades de jubilacin, con incrementos
superiores para las mujeres, dada su mayor expectativa de vida al
nacer.

La mayora de los participantes estuvo de acuerdo con seguir

fortaleciendo el Rgimen de Ahorro Individual con Solidaridad.

Sobre el impacto de las decisiones jurisprudenciales sobre el Sistema

de Pensiones, hubo consenso en cuanto a la preocupacin que
generan las interpretaciones jurdicas que aumentan los beneficios
del sistema sin sustento tcnico ni financiero y que minimizan, por
dicha va, los esfuerzos para reducir el dficit fiscal.

La adopcin del principio de sostenibilidad financiera en el Acto

Legislativo de Pensiones se vio como un avance y un desarrollo de la
Constitucin Poltica, as como un reto, en su interpretacin, para la
Corte Constitucional.

Hubo consenso en la necesidad de agilizar los procedimientos

judiciales y administrativos que permitan revisar las pensiones
reconocidas de forma irregular.

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