EL RGIMEN CONSTITUCIONAL

DE LA ECONOMA MEXICANA
SUMARIO: I. Introduccin. II. Constitucin y economa en el Estado liberal. III. El constitucionalismo social de la Revolucin mexicana.
IV. La expansin mundial del constitucionalismo social. V. El
Estado social de derecho. VI. Las reformas constitucionales de
1983. VII. Normas constitucionales sobre el derecho de propiedad.
VIII. La rectora econmica del Estado. IX. La economa mixta. X. El
sistema de planeacin democrtica. XI. Conclusiones.

I. INTRODUCCIN
Este trabajo, que contina mi ya aejo inters en el tema del rgimen
constitucional de la economa mexicana, pretende hacer una sucinta recapitulacin de las bases histricas y doctrinales que han fundado las
normas constitucionales vigentes sobre este importante aspecto de la vida nacional.
Para ello, recuerdo los conceptos bsicos sobre Constitucin y economa en el Estado liberal y su manifestacin en la Constitucin de
1857. Prosigo con un comentario sobre el constitucionalismo social de
la Revolucin mexicana, que fue la primera carta constitucional en introducir una regulacin detallada del derecho de propiedad y de los derechos sociales de los obreros y campesinos, inaugurando as el constitucionalismo social y econmico que tendra una expansin mundial
significativa en las posguerras mundiales y en la socializacin del derecho internacional. Estas nuevas tendencias del constitucionalismo formaran el concepto de Estado social de derecho que, por hoy, es la nueva doctrina que, explcita o implcitamente, inspira a la casi totalidad de
las organizaciones polticas contemporneas.
Como referencia necesaria para analizar el rgimen constitucional de
la economa mexicana comento las reformas constitucionales de 1983
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en materia econmica que me toc promover como titular del Poder

Ejecutivo Federal.
Finalmente, analizo el rgimen constitucional de la economa mexicana a travs de cuatro de sus aspectos principales: las normas constitucionales sobre el derecho de propiedad, el principio de la rectora econmica del Estado, el sistema de economa mixta y la planeacin
democrtica del desarrollo.
II. CONSTITUCIN Y ECONOMA EN EL ESTADO LIBERAL
Toda Constitucin tiene implcita o explcitamente una concepcin
de las relaciones que deben existir entre el Estado y la economa, la
cual, a su vez, forma parte de la filosofa poltica que aqulla sustenta
sobre las relaciones entre Estado y sociedad.
Los valores bsicos del Estado democrtico-liberal, cuya expresin
formal la integraron las Constituciones modernas de finales del siglo
XVIII las norteamericanas y las europeas despus de la Revolucin
francesa, eran la libertad, la propiedad individual, la igualdad, la seguridad jurdica y la participacin de los ciudadanos en la formacin de
la voluntad estatal a travs del sufragio. De ah que las Constituciones
deban asegurar jurdicamente esos valores a travs de la sujecin del
poder al derecho, el cual deba quedarse estrictamente acotado por el orden jurdico positivo mediante Constituciones escritas que deban contener un catlogo de derechos individuales debidamente garantizados frente a las eventuales arbitrariedades de las autoridades del Estado, as como
estructurar, organizar y delimitar a sus poderes, divididos para su recproco control.1
El constitucionalismo mexicano del siglo XIX sigui fielmente la doctrina clsica del constitucionalismo liberal democrtico. Desde la Constitucin de Apatzingn de 1814, pasando por la de 1824, los sucesivos
ensayos constitucionales mexicanos se ajustaron a la teora liberal del
Estado democrtico, garantizando, implcita o sistemticamente, los derechos individuales del hombre y asumiendo el supuesto de que la sociedad y la economa eran rdenes autnomos, derivados de un orden
natural que deba ser lo menos intervenido posible por la organizacin
1 Garca-Pelayo, Manuel, Las transformaciones del Estado contemporneo, Madrid,
Alianza Editorial, 1988, p. 26.

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poltica. Estado y sociedad civil constituan mundos separados; esta ltima tena su propia dinmica y autonoma que no requera sino una
intervencin limitada para establecer el orden para salvaguardar la libertad de los individuos, la convivencia pacfica, la propiedad y la seguridad, as como la prestacin de los servicios pblicos, ya fuere directamente o a travs de concesiones a los particulares. Desde luego, el
Estado era el guardin de la seguridad exterior de las comunidades nacionales.
Durante los primeros aos de la vida independiente de Mxico, la lucha poltica entre los partidarios del viejo orden y la corriente liberal
fue resolvindose en favor de esta ltima, siendo su expresin doctrinal
ms acabada la Constitucin de 1857. Esta carta fundamental, en su
pensamiento econmico, sigui el molde de las Constituciones norteamericanas y europeas correspondientes a la doctrina del Estado liberal
y democrtico de derecho.2
Segn esta concepcin, las leyes del mundo econmico eran de la
misma categora que las del mundo fsico, fatales e inmutables, y el inters individual era el motor omnipotente y eficaz para promover el
progreso y la prosperidad de la sociedad.
No obstante, la cuestin social y econmica fue debatida en el curso
de la Asamblea Constituyente. Ponciano Arriaga, Castillo Velasco e
Isidoro Olvera plantearon algunas ideas que han pasado a ser precursoras del constitucionalismo social. El problema de la tierra, la reglamentacin del derecho de propiedad de acuerdo con el inters del bien de la
comunidad y la proteccin del trabajo de los jornaleros del campo respecto a los abusos de los terratenientes, fueron algunas de las cuestiones debatidas entonces que, finalmente, no se incorporaron al texto
constitucional.
La Constitucin de 1857 se limit a proteger el derecho de propiedad, a proclamar la libertad de industria y trabajo y a establecer como
norma suprema del orden econmico a la libre concurrencia.
No por ello, sino congruente con la doctrina liberal, se constitucionaliz el principio de la desamortizacin de los bienes eclesisticos y de
corporaciones en general. Esta importante intervencin estatal en materia de propiedad se explica cuando se tiene en cuenta que el pensamien2 Madrid H., Miguel de la, El pensamiento econmico en la Constitucin mexicana
de 1857, Mxico, Porra, 1982.

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to liberal slo consideraba inviolable y natural el derecho de propiedad

de los individuos, en tanto que la propiedad de corporaciones se consideraba como criatura de la sociedad y una emanacin de la ley civil y,
por tanto, sujeta a regulacin, modificacin y revocacin. Los liberales
del siglo XIX mexicano pensaron que para establecer un Estado moderno y democrtico era indispensable terminar con la enorme concentracin de riqueza del clero catlico y poner estas propiedades en circulacin entre los individuos. En general, la Constitucin de 1857 adopt
la idea de que la propiedad era ms productiva en manos de los individuos que bajo el control de personas colectivas.
Esta carta constitucional adopt el principio del libre comercio interior, decretando la abolicin de las alcabalas y las aduanas interiores,
abolicin que por cierto se tuvo que diferir en varias ocasiones, y
no se afianz hasta 1896.
Bajo la vigencia de la Constitucin de 1857, los gobiernos mexicanos particularmente los de Porfirio Daz siguieron la poltica liberal, aunque con algunos importantes matices. La construccin de una
amplia infraestructura ferroviaria, la modernizacin de los puertos,
una activa poltica de atraccin de la inversin extranjera, el impulso al
sistema bancario, el saneamiento de las finanzas pblicas y el arreglo
de la atvica deuda externa, fueron elementos activos de la poltica econmica de entonces, la cual no puede considerarse como de total abstencionismo respecto al progreso econmico. Aun as, en la primera dcada del siglo XX hubo dos actos de franco intervencionismo: la
nacionalizacin de los ferrocarriles y la intervencin del gobierno para
la importacin de granos de consumo popular.
III. EL CONSTITUCIONALISMO SOCIAL
DE LA REVOLUCIN MEXICANA
En su primera etapa, la Revolucin mexicana de 1910 tuvo como
prioridad el problema poltico: Sufragio Efectivo. No Reeleccin, fue
el lema que Madero utiliz para derrocar al sempiterno Porfirio Daz.
Lo anterior no excluye el reconocimiento de importantes planteamientos de tipo social y econmico que formularon los precursores del
movimiento revolucionario. La lucha contra el latifundio y en favor de
la reforma agraria, la proteccin de los trabajadores, la reivindicacin
de los recursos naturales acaparados por extranjeros, fueron las princi-

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pales cuestiones de tipo econmico y social que caracterizaron a este

trascendental movimiento revolucionario. Destaca, entre estos planteamientos, el programa del partido liberal mexicano de 1906.
Durante la etapa preconstitucional, los diferentes grupos revolucionarios, y particularmente el de Venustiano Carranza, emitieron leyes y
diversas disposiciones que evidencian el indudable carcter social de
nuestra revolucin.3
La Constitucin de 1917 recogi los postulados sociales bsicos de
la Revolucin mexicana a travs, principalmente, de sus artculos 27 y
123. La Asamblea Constituyente de entonces super el tradicionalismo
constitucional del proyecto de Venustiano Carranza al incorporar los
desde entonces llamados derechos sociales, referidos principalmente
a los campesinos y los obreros.
La trascendencia de esta primera manifestacin del constitucionalismo social result en una innovacin de primera magnitud. La Constitucin mexicana de 1917 transform la doctrina tradicional de los derechos del hombre, explicit nuevas responsabilidades del Estado frente a
la sociedad y la economa y fue el primer eslabn de lo que hoy se conoce como el Estado social de derecho.
Ms adelante hemos de comentar, con mayor detalle, los preceptos
constitucionales vigentes que establecen las normas fundamentales del
rgimen econmico. A esta altura de nuestro trabajo conviene, sin embargo, adelantar algunos principios bsicos de los textos originales de
1917 sobre esta materia.
Cabe, en primer lugar, mencionar lo relativo al derecho de propiedad. El artculo 27 constitucional parte del principio de la propiedad
originaria de la nacin sobre tierras y aguas; sobre esta base, la nacin
ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. Otro importante principio, derivado del anterior, es que la nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el
inters publico, as como el de regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, para hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica y para cuidar de su conservacin.
3 Vase Sayeg Hel, Jorge, El constitucionalismo social mexicano, Mxico,
Acciones y Valores-Instituto Nacional de Estudios Histricos de la Revolucin MexicanaUNAM, 1987, t. II, particularmente captulo XXXIV.

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En el propio artculo 27, que es una especie de carta magna del derecho
de propiedad en Mxico, se establece el mandato del fraccionamiento de
latifundios, el desarrollo de la pequea propiedad y la creacin de nuevos centros de poblacin agrcola mediante diversos procedimientos,
principalmente de dotacin y restitucin, todo lo cual fue la base de un
amplio proceso de reforma agraria. En el artculo 27 se declar el dominio directo de la nacin sobre los bienes del subsuelo, principalmente
minerales y sustancias de naturaleza distinta a los terrenos superficiales, as como las aguas de los mares territoriales, lagunas, esteros y ros,
estableciendo que podran concesionarse a los particulares. Conforme
al criterio nacionalista de la Constitucin, se limit el derecho de los
extranjeros para la adquisicin de propiedades en el pas, estableciendo
zonas prohibidas para tal efecto y condiciones bajo las cuales los extranjeros pueden tener derechos de propiedad. Asimismo, se limitaron,
en lo general, los derechos de las iglesias para obtener derechos de propiedad. Limitaciones anlogas se establecieron para instituciones de beneficencia, sociedades comerciales y bancos.
Esta breve sntesis preliminar nos permite afirmar que desde el texto
original del artculo 27 constitucional se otorgaron al Estado importantes facultades de rectora econmica y social, se instituy la naturaleza
del derecho de propiedad con responsabilidad social y se dieron las bases para tres tipos de propiedad: la privada, la pblica y la social.
En el artculo 123 de la Constitucin se introdujo el primer catlogo
de derechos de los trabajadores con la categora de norma fundamental
del Estado. Hemos sealado que en el artculo 123 es posible distinguir
seis diferentes tipos de declaraciones, que pueden resumirse de la siguiente manera: a) declaraciones tutelares del trabajo individual y reglas directas sobre la prestacin del servicio; b) declaraciones tutelares
del trabajo de las mujeres y los menores; c) declaraciones tutelares del
trabajo sindicado; d) declaraciones tutelares sobre la jurisdiccin del trabajo; e) declaraciones programticas sobre previsin social, y f) declaraciones programticas sobre la integracin del trabajo en la empresa.4
Coexistiendo con estos preceptos de avanzado contenido social, en el
artculo 28 de la Constitucin se consagr el principio bsico de la economa de mercado: la libre concurrencia. En consecuencia, se estable4 lvarez del Castillo, Enrique et al., La legislacin obrera, Mxico. 50 aos de
Revolucin. La poltica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1961, vol. 3.

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ci que no habr monopolios ni estancos de ninguna clase ni exenciones de impuestos ni prohibiciones a ttulo de proteccin a la industria.
Exceptu de lo anterior a la acuacin de moneda, a los correos, telgrafos y radiotelegrafa, a la emisin de billetes por medio de un solo
banco que controlara el gobierno federal. Matizando la raigambre evidentemente liberal, en el artculo 28 se estableci que no constituan
monopolio las asociaciones de trabajadores formadas para proteger sus
propios intereses y las asociaciones o sociedades cooperativas de productores, en defensa de sus intereses o del inters general.
De los anteriores principios y textos constitucionales es posible afirmar que, desde su origen, la Constitucin social de 1917 sent las bases
del rgimen econmico mexicano bajo las ideas de la rectora del Estado y la economa mixta con la coexistencia de los sectores pblico, social y privado.
Durante la vigencia de nuestra carta constitucional se han hecho modificaciones y adiciones a su texto de importancia evidente para el sistema econmico. Adems del importante proceso de federalizacin de
diversas facultades legislativas en favor del Congreso de la Unin, conviene citar las reformas que han afectado distintas partes de los artculos 27 y 123, aunque sin trastocar sus principios fundamentales; la nacionalizacin del petrleo en 1940; la incorporacin del concepto de
democracia integral en las reformas al artculo 3o. en 1946; la adicin
al artculo 131 en 1951, que autoriz al Congreso de la Unin para delegar facultades extraordinarias en favor del Ejecutivo en lo relativo a
impuestos al comercio exterior, as como para restringir y prohibir las
importaciones, las exportaciones y el trnsito de productos, artculos y
efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior,
la economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional, o de realizar cualquier otro propsito en beneficio del pas. De importancia destacada tambin fueron las reformas que implicaron la nacionalizacin
de las energas elctrica y nuclear en 1960 y 1975. Cabe mencionar tambin la reforma constitucional de 1982, que nacionaliz la prestacin del
servicio pblico de banca y crdito, que fue derogada por ulterior reforma de 1990.5
5 Un excelente anlisis de la evolucin del constitucionalismo social mexicano es el
de Fix-Zamudio, Hctor, El Estado social de derecho y la Constitucin mexicana, La
Constitucin mexicana: rectora del Estado y economa mixta, Mxico, Porra, 1985.

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IV. LA EXPANSIN MUNDIAL DEL CONSTITUCIONALISMO

SOCIAL

Ya desde 1931 Mirkine Guetzevitch percibi la tendencia social de

las nuevas Constituciones del mundo, al afirmar que en el siglo XX el
sentido social del derecho no es slo una doctrina, no es slo una escuela jurdica, es la vida misma.6
La Constitucin de Weimar de 1919, despus de la Constitucin sovitica de 1918, continuara la tcnica mexicana de introducir en la ley
fundamental preceptos relativos al orden social y econmico.
Es a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial cuando las nuevas
Constituciones del mundo entran de lleno a la incorporacin de materias sociales, y especficamente econmicas, a tal grado que los juristas
empiezan a hablar de la Constitucin econmica, como aquella parte
del texto constitucional que en captulo especial o en preceptos determinados estatuye las normas bsicas destinadas a proporcionar el marco
jurdico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad econmica.7
El contenido de la Constitucin econmica vara de pas en pas, pero es posible encontrar como constantes, normas relativas al derecho de
propiedad, las libertades econmicas, los derechos sociales, las facultades del Estado en materia de intervencin econmica, planeacin del
desarrollo, empresas pblicas y privadas, rgimen de recursos naturales, principios de justicia distributiva, slo por citar las ms frecuentemente normadas.
No menos importante es la socializacin del derecho internacional.
La creciente interdependencia de los Estados nacionales, que se acelera
despus de las guerras mundiales, el crecimiento del comercio exterior
y el financiamiento internacional, el vertiginoso desarrollo tecnolgico y,
en suma, lo que se ha dado en calificar como la globalizacin del mundo en los distintos aspectos de la vida humana, ha generado una intensificacin sin precedente en las relaciones internacionales y en las
diferentes organizaciones multilaterales y regionales. El nuevo orden
6 Mirkine Guetzevitch, Boris, Modernas tendencias del derecho constitucional,
Madrid, Reus, 1934.
7 Para un estudio reciente sobre este tema vase Ojeda Marn, Alfonso, El contenido
econmico de las Constituciones modernas, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales,
Ministerio de Economa y Hacienda, 1990.

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mundial del que ahora se habla se constituye no slo por las relaciones
puramente polticas y por sus aspectos estratgicos o de seguridad militar, sino por un complejo tejido de relaciones, normas e instituciones en
los ms variados campos de la actividad humana. A estos fenmenos ya
no pueden hacer frente los Estados nacionales aislados, que se ven
compelidos a buscar las soluciones a travs de la cooperacin y el orden internacionales.
En el campo econmico se han generado tratados, organizaciones y
normas internacionales que con mayor o menor eficacia abordan los
problemas del desarrollo econmico y social.
Al nivel de las Naciones Unidas baste mencionar su Consejo Econmico y Social, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y,
tambin a nivel multinacional, el Acuerdo General de Comercio y
Aranceles (GATT). A ese mismo nivel estn las organizaciones mundiales del Trabajo, de la Salud, de Agricultura y Alimentacin, y una
serie interminable de siglas que evidencian las tendencias apuntadas.
Igual puede decirse de las organizaciones regionales, como la Organizacin de Estados Americanos y las hoy pujantes organizaciones de
la Comunidad Europea.
A travs de sus cartas fundacionales, declaraciones, resoluciones y
acuerdos, la comunidad mundial ha venido creando un verdadero derecho internacional econmico y social.
V. EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO
Durante el siglo XX el concepto de Estado social de derecho se desarrolla como etapa superior, aunque no desligada, de la idea del Estado
liberal de derecho. Manuel Garca-Pelayo sostiene que, en realidad, la
idea del Estado social de derecho haba tenido ya ciertos atisbos desde
mediados del siglo XIX, cuando comenz la crtica socialista al capitalismo liberal clsico y se iniciaron al nivel de la lucha poltica y de la
doctrina los reclamos para que el Estado asumiera un papel ms activo
en la correccin de las desigualdades sociales. Segn el distinguido
constitucionalista espaol, la idea contempornea del Estado social de
derecho se debe a Hermann Heller, quien, desde 1929, frente a la crisis
de la democracia en su versin liberal, as como a las amenazas del to-

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talitarismo y de la inestabilidad econmica, reclamaba dar al Estado de

derecho un contenido econmico y social.8
En realidad, el Estado contemporneo ha venido ampliando a veces excesiva e ineficazmente su rea de accin en materias econmicas y sociales. El caso extremo lo han constituido los Estados comunistas hoy sujetos a un profundo ejercicio de reestructuracin, pero
aun los pases occidentales ms avanzados, de economa de mercado, y
los pases en proceso de desarrollo han ido atribuyendo al Estado responsabilidades y facultades cada vez ms amplias de intervencin en la
vida econmica y social de las naciones. Los pases occidentales de
corte capitalista, desde la dcada de 1930, adoptaron francamente las
recomendaciones de John Maynard Keynes para utilizar polticas econmicas compensatorias fiscales y monetarias para regular los ciclos econmicos y procurar la plena ocupacin. Los pases en proceso
de desarrollo han aumentado considerablemente la accin del Estado
para procurar su propio desenvolvimiento a travs de una amplia gama
de instrumentos y programas de planeacin, gasto pblico, promocin
y gestin de empresas, subsidios, regulacin, etctera.
Aun en el proceso actual de revisin y cambio en el campo de la actividad econmica del Estado existen responsabilidades que es imposible
o por lo menos muy difcil que se abandonen por la organizacin
poltica de la sociedad: el cuidado de los equilibrios macroeconmicos,
el impulso y la orientacin del desarrollo sobre todo a mediano y largo plazos, la justa distribucin del ingreso, las grandes obras de infraestructura, el arbitraje de los conflictos sociales, el ambiente y el cuidado de los recursos naturales, y, en forma creciente, las relaciones
econmicas internacionales.
En cualquier forma, no cabe duda que en los tiempos que corren la
poltica del Estado es, cada da ms, poltica econmica y social.
En la realidad actual no cabe una separacin real de Estado y sociedad civil, como lo pretendiera la concepcin liberal. Bien es cierto que
en las sociedades complejas siempre ha existido y persistir la diferencia entre gobernantes y gobernados, pero la tendencia contempornea
es la interrelacin e interpenetracin entre sociedad civil y Estado. En
primer trmino, la amplia y diversificada intervencin del Estado en los
diferentes campos de la vida social es innegable; por otra parte, la par8

Ibidem, p. 16.

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ticipacin de la sociedad en la actividad co tidiana del Estado y en la

formulacin y aplicacin de sus polticas es tambin una tendencia
arraigada y dinmica. Qu otra cosa son ahora los partidos polticos,
los grupos de presin o de inters, las agrupaciones profesionales, los
sindicatos obreros, las organizaciones sociales, las universidades, la
opinin pblica y sus medios, sino participantes activos en la vida y actividad del Estado?
La sociedad de hoy no sera tal sin la permanente y sistemtica accin del Estado. Pero el Estado actual no se explica tampoco en forma
cabal sin la cotidiana participacin de la sociedad, sobre todo en la medida en que la democracia avanza y se perfecciona y se vuelve ms participativa.
El Estado social de derecho no implica la negacin de los valores del
Estado liberal. De l recoge la soberana popular, la libertad individual
y la dignidad del hombre, la igualdad jurdica, la democracia, la divisin de poderes, la seguridad y la participacin ciudadana en la formacin de los rganos estatales.
Sin negar esta base, el Estado social de derecho atiende la realidad
de las sociedades apartndose de las concepciones formalistas del derecho y el Estado, y partiendo de aqulla para el mejor cumplimiento de
los valores polticos y jurdicos que no haba podido realizar el Estado
liberal clsico.
As, la idea de los derechos del hombre agrega a los derechos individuales el concepto de los derechos sociales, que tienden a hacer de la libertad formal una libertad real o efectiva, al imponer al Estado obligaciones de hacer para propiciar niveles bsicos de subsistencia digna
para los seres humanos que les permitan el goce efectivo de la libertad
e induzcan un orden social ms igualitario y justo. Aqu entran los derechos a la educacin, a la salud, al trabajo, a la vivienda, a la seguridad
social, a la incorporacin plena de la mujer a la vida social en condiciones de igualdad con el varn, a la proteccin de nios y ancianos y a un
medio ambiente sano que proteja tambin a las nuevas generaciones.
La doctrina de los derechos sociales parte del supuesto de la necesidad de superar la desigualdad y la injusticia por medio de una accin
deliberada de la sociedad a travs del Estado, lo cual implica su rectora
en la economa y, en general, en el proceso de desarrollo.
La idea del Estado social de derecho no implica la estatificacin de
economa y sociedad, como lo ha pretendido el consumismo o los di-

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versos sistemas totalitarios, ni excluye la economa de mercado con

propiedad privada y libertades econmicas, slo responsabiliza al
Estado de regularla, orientarla e intervenirla y corregir o suplir las imperfecciones o insuficiencias del propio mercado. De ah que se habla
de la economa social de mercado.
Esta tesis general no asegura que la rectora econmica del Estado se
ejerza siempre de manera eficaz y equilibrada. La experiencia indica
que, con frecuencia, se ha practicado ineficaz y hasta abusivamente, habindose inclusive operado con efectos contrarios a los fines perseguidos. De ah la crtica en curso a los excesos de la intervencin econmica del Estado que est operando importantes transformaciones en
prcticamente todos los sistemas econmicos. Las actuales circunstancias y las tendencias previsibles estn causando el abandono de la planeacin centralizada y autoritaria, y la bsqueda de sistemas de planeacin democrtica, participativa y flexible, lo cual implica una nueva
confianza en el mercado y en las iniciativas individuales y la reduccin
del tamao del sector pblico. La idea de la libre competencia desplaza
ahora las prcticas excesivas de la regulacin econmica y del proteccionismo abusivo.
El concepto de democracia se ampla tambin en el Estado social de
derecho. Se postula ahora la democracia integral, como se la define en
el artculo 3o. de la Constitucin mexicana considerndola no solamente como una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino como
un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico,
social y cultural del pueblo. Sin abandonar, sino ratificando la clsica
definicin de Lincoln del gobierno del pueblo y por el pueblo, se hace
nfasis ahora en la democracia para el pueblo.
El Estado social de derecho requiere, como su definicin lo contiene,
el sometimiento de la accin del Estado al derecho, en todas sus manifestaciones, y mantiene el valor de la seguridad jurdica agregando el
de la seguridad social. Tambin mantiene la tcnica de la divisin de
poderes para proteger la libertad y asegurar la democracia, y postula
una mayor participacin ciudadana, no slo en la formacin de los rganos del Estado sino en su actuacin cotidiana, en la formulacin y
ejecucin de sus polticas; en suma, en el nuevo concepto de democracia participativa.

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VI. LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES DE 1983

A partir de los primeros meses de 1982, explot en Mxico una crisis
econmica de gran magnitud. Devaluaciones monetarias, rpido incremento de la inflacin, crisis de la deuda externa, estancamiento econmico, crecimiento del desempleo, elevacin del dficit del sector pblico, y, finalmente, expropiacin y nacionalizacin bancaria, prdida de
control sobre el mercado financiero y cambiario y la prevalencia de un
ambiente de desconfianza y conflicto social. A finales de 1982 se poda
observar un clima de divorcio entre sociedad civil y Estado, de desconcierto e inseguridad. La incertidumbre y la desconfianza fueron la pauta
predominante al cambio de gobierno en diciembre de 1982.
La ingobernabilidad econmica amenazaba la tradicional estabilidad
social y poltica del pas.
El nuevo gobierno percibi la necesidad de ratificar y explicitar las
bases del rgimen constitucional de la economa mexicana. Era indispensable esclarecer las reglas bsicas del sistema econmico para fundar jurdicamente las medidas correctivas de la crisis econmica y las
reformas estructurales indispensables para dar nuevas bases al desarrollo nacional.
La polmica entre posiciones neoliberales extremistas y actitudes estatizantes anacrnicas exigi la redefinicin de las reglas del juego
del sistema econmico a nivel constitucional.
El nuevo gobierno contaba con la rica y dinmica filosofa poltica
de la Revolucin mexicana, con la experiencia de los gobiernos emanados de dicho movimiento y con la reciente consulta popular efectuada
en la campaa electoral.
Todo este vasto y fecundo trasfondo fundament las reformas constitucionales en materia econmica promovidas por el Ejecutivo Federal
en diciembre de 1982, que culminaron en los decretos promulgatorios
del 3 de febrero de 1983.
En virtud de estas reformas, se modificaron los artculos 25, 26, 27,
28 y 73 de la Constitucin general de la Repblica.9
9 Vase Madrid H., Miguel de la, El marco legislativo para el cambio, Mxico,
direcciones generales de Asuntos Jurdicos y de Comunicacin Social de la Presidencia
de la Repblica, 1983, vol. 2, pp. 11-258. Vase, tambin, Ruiz Massieu, Jos Francisco
y Valads, Diego, Nuevo derecho constitucional mexicano, Mxico, Porra, 1983.

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La esencia de dichas reformas fue la explicitacin del principio de la

rectora econmica del Estado; la ratificacin del principio de la economa mixta con la coexistencia de los sectores pblico, privado y social;
la constitucionalizacin del sistema de planeacin democrtica del desarrollo; la delimitacin de las actividades estratgicas a cargo de la
gestin directa y exclusiva del Estado, y la constitucionalizacin del
principio del desarrollo rural integral y de la justicia agraria.
Con estos antecedentes, procede ahora en este estudio analizar los
principios constitucionales bsicos del sistema econmico mexicano.
No pretendemos su examen exhaustivo y detallado, sino el comentario
bsico de sus principios fundamentales: el rgimen del derecho de propiedad, el principio de la rectora econmica del Estado, el sistema de
economa mixta, y la planeacin democrtica del desarrollo. Todo ello,
inserto en los principios generales de la Constitucin general de la Repblica.
VII. NORMAS CONSTITUCIONALES SOBRE EL DERECHO
DE PROPIEDAD

La Constitucin mexicana de 1857 protegi la propiedad privada en

su artculo 27, al estatuir que la propiedad de las personas no puede
ser ocupada sin su consentimiento, sino por causa de utilidad pblica y
previa indemnizacin. En la seccin I del ttulo primero protegi la
propiedad (posesiones) con la garanta de legalidad.
Ya hemos comentado que la Constitucin liberal estableci la incapacidad de las corporaciones civiles o eclesisticas para adquirir en
propiedad o administrar por s bienes races, con la nica excepcin
de los edificios destinados inmediata y directamente al servicio u objeto de la institucin.
El Cdigo Civil de 1870 preceptu en materia de propiedad: Artculo 827. La propiedad es el derecho de gozar y disponer de una cosa, sin
ms limitaciones que las que fijan las leyes.
Disposicin similar reprodujo el Cdigo Civil de 1884.
Los cdigos civiles mexicanos se separaron de la legislacin napolenica que reconoca a la propiedad como un derecho absoluto, ya que

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aqullos introdujeron el concepto de las limitaciones que fijaran las

leyes.10
La Constitucin revolucionaria de 1917, en su artculo 27, introdujo
el concepto de derecho de propiedad como funcin social, siendo su
texto vigente el siguiente, en la parte relativa:
Artculo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro del
territorio nacional, corresponde originariamente a la Nacin, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares,
constituyendo la propiedad privada.
Las expropiaciones slo podrn hacerse por causa de utilidad pblica y
mediante indemnizacin.
La Nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad
privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales
susceptibles de apropiacin, con objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar de su conservacin, lograr el desarrollo
equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y urbana. En consecuencia, se dictarn las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de
ejecutar obras pblicas y planear y regular la fundacin, conservacin,
mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin; para preservar y
restaurar el equilibrio ecolgico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer en los trminos de la ley reglamentaria la organizacin
y explotacin colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de
la pequea propiedad agrcola en explotacin; para la creacin de nuevos
centros de poblacin agrcola con tierras y aguas que les sean indispensables; para el fomento de la agricultura y para evitar la destruccin de los
elementos naturales y los daos que la propiedad pueda sufrir en perjuicio
de la sociedad...

Rafael Rojina Villegas afirma que el nuevo concepto de propiedad

que adopt el Constituyente de 1917 y su legislacin derivada proviene
de las ideas de Len Duguit, el jurista francs, quien consider, desde
1911, que el derecho de propiedad no puede ser innato en el hombre y
anterior a la sociedad, que los derechos no pueden ser anteriores a la
sociedad, ni sociolgica ni jurdicamente, porque el derecho no se con10 Magalln Ibarra, Jorge Mario, Instituciones de derecho civil, Mxico, Porra,
1990, vol. 4, p. 330.

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cibe sino implicando una relacin social, y que tampoco puede considerarse que el Estado o la sociedad, por medio de la ley, estn impedidos
para limitar, organizar o restringir la propiedad. Para Duguit, esta tesis
se funda en la solidaridad social.11
La idea de la propiedad como funcin social sirvi de base a las disposiciones relativas del Cdigo Civil para el Distrito y Territorios Federales de 1928.
Felipe Tena Ramrez comenta que la Constitucin de 1917 no sigue
recogiendo, respecto al derecho de propiedad, el concepto bsico de dominio eminente del Estado, sino que consigna en favor de ste un dominio ms concreto y real, que deja a los particulares en la propiedad privada una especie de derecho precario y derivado.12
Jorge Madrazo examina las distintas corrientes interpretativas de este
primer prrafo del artculo 27 constitucional: la patrimonialista del
Estado que considera que la nacin mexicana, al independizarse de
Espaa, se subrog en los derechos de propiedad absoluta que tuvo la
Corona espaola; la que considera el derecho de propiedad como derivado de la pertenencia al territorio nacional; la que asimila el dominio
eminente a la propiedad originaria y reconoce la potestad soberana del
Estado para regular este derecho, y la citada de Tena Ramrez, como un
nuevo derecho de carcter singular.13
Las diversas interpretaciones no son incompatibles. La Constitucin
de 1917 considera a la propiedad como un derecho derivado de la sociedad, no anterior o superior a la misma, sujeto a las limitaciones y
modalidades que dicte el inters pblico y condicionado por el propio
texto del artculo 27 a un conjunto de criterios de inters social: distribucin equitativa de la riqueza; conservacin de recursos naturales; desarrollo equilibrado del pas; mejoramiento de las condiciones de vida
de la poblacin rural y urbana; ordenamiento de asentamientos humanos; regulacin y reservas de tierras, aguas y bosques; fundacin y desarrollo de centros de poblacin; equilibrio ecolgico; fraccionamiento
de latifundios, desarrollo del ejido y la pequea propiedad... No puede
11 Rojina Villegas, Rafael, Compendio de derecho civil, Mxico, Porra, 1982, vol.
2, p. 83. Vase Duguit, Len, Las transformaciones generales del derecho privado desde
el Cdigo de Napolen, Madrid, Librera Espaola y Extranjera de Francisco Beltrn,
1912.
12 Tena Ramrez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, Mxico, Porra, 1981.
13 Madrazo, Jorge, La rectora del Estado, la economa mixta y el rgimen de
propiedad, La Constitucin mexicana: rectora del Estado y economa mixta, cit., nota 5.

EL RGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA ECONOMA MEXICANA

111

ser ms explcita la Constitucin al supeditar la propiedad privada a los

intereses superiores de la sociedad.
La nacin ejerce sus facultades en materia de propiedad a travs del
Estado, sea a nivel federal, local o municipal, de acuerdo con las competencias constitucionales respectivas. La imposicin de lmites o
modalidades debe efectuarse a travs de leyes de acuerdo con la ju risprudencia de la Suprema Corte de Justicia: ...por modalidad a la propiedad privada debe entenderse el establecimiento de una norma jurdica de carcter general y permanente que modifique, esencialmente, la
forma de este derecho.14
Como seala el propio Madrazo, en el artculo 27 se establece el rgimen de propiedad en Mxico, del cual depende, en ltima instancia,
el concreto modo de ser del sistema econmico y la organizacin social. Ah se instituye un rgimen triangular de propiedad: propiedad
pblica, propiedad privada y propiedad social, lo cual determina el carcter mixto de la economa, hoy ratificado expresamente en el reformado artculo 25 constitucional.15
La propiedad est protegida en el captulo I del ttulo primero de la
Constitucin, en diversas garantas individuales: la de juicio previo si
se trata de un acto de privacin (artculo 14), la de mandamiento escrito
de la autoridad competente que funde y motive cualquier acto de molestia (artculo 16) y la prohibicin de la confiscacin de bienes (artculo 22). Ya se ha visto que en el artculo 27 se protege tambin la propiedad respecto a la expropiacin que no se haga por causa de utilidad
pblica y mediante indemnizacin.
Este trabajo fue terminado a fines de octubre de 1991. Ya en prensa,
durante diciembre de 1991, se presentaron ante la Cmara de Diputados
del Congreso de la Unin dos importantes iniciativas de reformas a la
Constitucin general de la Repblica: una promovida por el presidente
de la Repblica, relativa al artculo 27, y otra suscrita por la fraccin
del Partido Revolucionario Institucional a los artculos 3o., 5o., 24, 27
y 130. Ambas iniciativas fueron aprobadas, con algunas modificaciones, por el Congreso de la Unin en el mismo mes de diciembre, y fue14
15

Ibidem, p. 246.
Vese el excelente comentario de Jorge Madrazo sobre el artculo 27 constitucional
en Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos comentada, Mxico, UNAM,
Departamento del Distrito Federal, 1990.

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MIGUEL DE LA MADRID H.

ron turnadas para su consideracin y trmite a las legislaturas de los estados.

En la aprobacin de las mencionadas iniciativas se reformaron varias
disposiciones que modifican el texto del artculo 27 constitucional referentes al derecho de propiedad. En mi opinin, las reformas no afectan
la concepcin y normatividad bsica del derecho de propiedad que he
comentado en este trabajo, aunque introducen importantes modalidades
en lo relativo a la propiedad rural y otorgan a las asociaciones religiosas personalidad jurdica y, como consecuencia, capacidad para adquirir, poseer y administrar bienes.
Para dar cuenta, en forma sumaria, de las implicaciones de estas reformas en lo que se refiere a las bases constitucionales del derecho de
propiedad, se formulan los siguientes comentarios.
Por lo que se refiere a la propiedad rural, las reformas ms destacadas son:
a) Fin del reparto agrario. Derogacin de las fracciones X, XI, XII,
XIII, XIV y XVI. La motivacin de la reforma en este aspecto
fue la consideracin de que, despus del masivo reparto de tierras
efectuado a partir de la Constitucin de 1917, ya no hay tierras que
repartir y que no conviene mantener, a nivel constitucional, la
obligacin del Estado de continuar este proceso y la expectativa
de seguir solicitando nuevas dotaciones o ampliaciones, lo cual,
a su vez, era una fuente de incertidumbre en la tenencia de la propiedad rural. Se mantiene la fraccin XVII, estableciendo nuevas
bases para el fraccionamiento de las extensiones que exceden los
lmites sealados en la fraccin XVI para la pequea propiedad
agrcola y ganadera.
b) Asociacin de campesinos del sector social entre s o con particulares. La nueva fraccin VII establece, sobre la base del respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las
condiciones que ms les convengan en el aprovechamiento de los
recursos productivos, que la ley reglamentaria establecer los procedimientos para los cuales ejidatarios y comuneros podrn asociarse entre s y otorgar el uso de sus tierras en favor de terceros.
c) Flexibilizacin de la propiedad ejidal. La misma fraccin VII
permite a los ejidatarios transmitir sus derechos parcelarios entre
s y que el ncleo ejidal pueda otorgar al ejidatario individual dominio sobre su parcela. Esta medida puede favorecer la compac-

EL RGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA ECONOMA MEXICANA

113

tacin parcelaria dentro de los ejidos, o, inclusive, bajo ciertas

condiciones, la privatizacin de la propiedad ejidal, respetando el
derecho de preferencia que prevea la ley en favor de los ejidatarios. Para evitar la concentracin excesiva de propiedad ejidal, se
establece que ningn ejidatario podr ser titular de ms tierra que
la equivalente al 5% del total de un mismo ncleo de poblacin
y, en todo caso, ajustarse a los lmites de la pequea propiedad.
d) Capacidad de las sociedades mercantiles por acciones para ser
propietarias de terrenos rsticos. Al derogar la prohibicin constitucional anterior, la fraccin IV otorga esta capacidad con la limitacin de que en ningn caso las sociedades de esta clase puedan tener en propiedad tierras dedicadas a actividades agrcolas,
ganaderas o forestales en mayor extensin que la equivalente a
veinticinco veces los lmites establecidos en la fraccin XVI para
la pequea propiedad. La fraccin VII establece tambin que la
ley sealar las condiciones para la participacin extranjera en
dichas sociedades. El objetivo de estas reformas es permitir y facilitar la inversin privada en las actividades agrcolas, ganaderas
y forestales.
Por lo que se refiere a las reformas que establecen un nuevo estatuto
constitucional en cuanto a las relaciones del Estado con las iglesias, la
nueva fraccin III del artculo 27 sustituye la prohibicin anterior para
que las instituciones de beneficencia pblica o privada estn bajo el patronato, direccin o administracin, cargo o vigilancia de corporaciones
o instituciones religiosas, o de ministros del culto o sus asimilados. En
todo caso, la nueva fraccin III establece que dichas instituciones no
podrn tener ms bienes races que los estrictamente indispensables para su objeto.
Esta reforma es congruente con la relativa al artculo 130, que en el
inciso a de su segundo prrafo establece que las iglesias y las agrupaciones religiosas tendrn personalidad jurdica como asociaciones religiosas una vez que obtengan su correspondiente registro, en los trminos de la ley.
VIII. LA RECTORA ECONMICA DEL ESTADO
Hemos sealado que desde los textos originales de 1917 estaba ya
implcito el principio de la rectora econmica del Estado. Los textos de

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MIGUEL DE LA MADRID H.

los artculos 27, 28 y 123 as lo prueban. El artculo 131, sobre todo

despus de la reforma de 1951, es tambin un importante precepto que
refleja este principio.
El concepto de rectora econmica del Estado ha servido de supuesto
a la activa intervencin del Estado en el desarrollo econmico de Mxico a partir de 1917. Esta idea se ha expresado implcita o explcitamente en leyes, reglamentos, planes, programas y, desde luego, en el discurso poltico. La expresin rectora econmica del Estado se ha
usado reiteradamente en los programas del Partido Revolucionario
Institucional y en los planes y programas de los diferentes gobiernos.16
Las reformas constitucionales de 1983 en materia econmica desplegaron, actualizaron y sistematizaron los principios existentes de 1917,
que se vinieron aclarando y desarrollando en la prctica constitucional
desde entonces. Dichas reformas no implicaron un cambio filosfico,
sino slo una mayor elaboracin y precisin de los textos.17
Por su importancia y para los efectos de facilitar este comentario
transcribimos el texto ntegro del artculo 25:
Artculo 25. Corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional para
garantizar que ste sea integral, que fortalezca la soberana de la Nacin y
su rgimen democrtico y que, mediante el fomento del crecimiento econmico y el empleo y una ms justa distribucin del ingreso y la riqueza,
permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos,
grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitucin.
El Estado planear, conducir, coordinar y orientar la actividad econmica nacional, y llevar a cabo la regulacin y fomento de las actividades que demande el inters general en el marco de libertades que otorga
esta Constitucin.
Al desarrollo econmico nacional concurrirn, con responsabilidad social, el sector pblico, el sector social y el sector privado, sin menoscabo
de otras formas de actividad econmica que contribuyan al desarrollo de la
Nacin.
El sector pblico tendr a su cargo, de manera exclusiva, las reas estratgicas que se sealan en el artculo 28, prrafo cuarto de la Constitu16 Vase Granados Roldn, Otto, Estado y rectora del desarrollo en Mxico; una
perspectiva poltica, Mxico. 75 aos de Revolucin, desarrollo econmico, Mxico,
Fondo de Cultura Econmica, 1988, vol. 1.
17 Vase Martnez Bez, Antonio, El derecho constitucional econmico mexicano,
La Constitucin mexicana: rectora del Estado y economa mixta, cit., nota 5, p. 171.

EL RGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA ECONOMA MEXICANA

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cin, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control

sobre los organismos que en su caso se establezcan.
Asimismo, podr participar por s o con los sectores social y privado,
de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las reas prioritarias del
desarrollo.
Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyar e impulsar
a las empresas de los sectores social y privado de la economa, sujetndolos a las modalidades que dicte el inters pblico y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservacin y el medio
ambiente.
La ley establecer los mecanismos que faciliten la organizacin y la expansin de la actividad econmica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de
todas las formas de organizacin social para la produccin, distribucin y
consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.
La ley alentar y proteger la actividad econmica que realicen los particulares y proveer las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo econmico nacional, en los trminos
que establece esta Constitucin.

En primer trmino, conviene recordar que la palabra rectora se define en el Diccionario de la Real Academia Espaola como derivada
del vocablo rector, y significa el que rige o gobierna. Persona a cuyo cargo est el gobierno y mando de una comunidad, hospital o colegio. El trmino rectora est relacionado con el verbo regir, que se
define por el citado Diccionario como dirigir, gobernar o mandar.
Guiar, llevar o conducir una cosa.18
Afirmar que corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional es congruente con el objeto de una Constitucin de normar la estructuracin y los poderes de la organizacin poltica. La palabra Estado debe entenderse aqu en su sentido amplio, e incluye, por tanto, los
tres poderes a nivel federal y local, y, en la esfera de su competencia, al
municipio. Se ejerce la rectora del desarrollo nacional al legislar, ejecutar o administrar y al juzgar.
En el primer prrafo del artculo 25 se sealan los objetivos de esta
rectora, a saber:
18

Edicin de 1984.

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a) Que el desarrollo sea integral. Esto significa que debe abarcar

sus distintos aspectos, como la economa, la poltica, la sociedad
y la cultura, y referirse a los distintos grupos y regiones del pas.
b) Que fortalezca la soberana de la nacin, esto es, su facultad de
autodeterminarse, de acuerdo con lo previsto en el artculo 39,
que declara que la soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder pblico dimana del pueblo y
se instituye para beneficio de ste.... Debemos relacionar tambin este precepto con el concepto de nacionalismo que contiene
el propio artculo 3o. constitucional al orientar la educacin diciendo que: ser nacional, en cuanto sin hostilidades ni exclusivismos atender a la comprensin de nuestros problemas, el
aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia poltica, al aseguramiento de nuestra independencia
econmica y acrecentamiento de nuestra cultura.
c) Que fortalezca la democracia, definida sta en los trminos ya
citados del propio artculo 3o., es decir, como democracia integral y de acuerdo con el moderno concepto de Estado social de
derecho. El fortalecimiento de la democracia requiere tambin
que la rectora del desarrollo que ejerza el Estado deba siempre
ajustarse a los mandatos y procesos que establece la Constitucin
de la Repblica y, en general, al orden jurdico. En consecuencia,
debe respetar estrictamente el principio de legalidad y apartarse
de cualquier actitud arbitraria. Debe tambin consolidar y ampliar los cauces de la democracia participativa.
d) Debe permitir el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de
los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege
la Constitucin. En consecuencia, la rectora del desarrollo nacional debe evitar cualquier forma de autoritarismo o totalitarismo,
respetando las garantas individuales y los derechos sociales establecidos en la Constitucin.
e) Debe fomentar el crecimiento econmico y el empleo y una ms
justa distribucin del ingreso y la riqueza, lo cual es otro aspecto
esencial del concepto de desarrollo equilibrado.
En el segundo prrafo del artculo 25 se define el concepto de la rectora del desarrollo en su aspecto econmico, al prescribir las acciones
de planeacin, conduccin, coordinacin, orientacin, regulacin y fo-

EL RGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA ECONOMA MEXICANA

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mento, acotando nuevamente que todo ello ser en el marco de libertades que otorga la Constitucin. Garantas individuales y derechos sociales son el marco jurdico fundamental de la rectora econmica del
Estado, lo cual obliga al mismo tanto a respetar el mbito de libertad de
los particulares como a propiciar un orden social y econmico justo que
permita a los individuos y a los grupos el goce material de la libertad a
travs de niveles de vida dignos.
Con estos preceptos queda claro que la rectora econmica del Estado no puede significar la gestin directa y exclusiva de la economa por
parte de la organizacin poltica; que las acciones del Estado en esta
materia deben ajustarse al derecho; que dichas facultades no son privativas de poder alguno; que no deben ejercerse para servir privilegiadamente a unos grupos en perjuicio de los otros, y que deben perseguir los valores de libertad, justicia y seguridad que orientan al Estado
mexicano.
Recordemos que, adems de garantizar la propiedad privada, la
Constitucin asegura otras libertades que son relevantes para el funcionamiento de la economa: la libertad de profesin, industria, comercio o
trabajo (artculo 5o.), la libertad de asociacin (artculo 9o.), la libertad
de trnsito y de residencia (artculo 11) y la libre concurrencia o competencia (artculo 28).
IX. LA ECONOMA MIXTA
Congruente con las disposiciones del artculo 27 en materia de propiedad, con las garantas individuales y los derechos sociales que consigna la Constitucin y con el concepto de rectora econmica del Estado en los trminos comentados, en los prrafos del tercero al octavo del
mismo artculo 25 se establecen algunas normas bsicas del sistema de
economa mixta. stas son:
a) La concurrencia al desarrollo nacional, con responsabilidad social, de los sectores pblico, privado y social.
b) La definicin de las reas estratgicas que el sector pblico tendr
a su cargo de acuerdo con lo sealado en el artculo 28, prrafo cuarto,
manteniendo siempre el gobierno federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan. Las reas estratgicas
son: acuacin de moneda y billetes; correos; telgrafos; radiotelegra-

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MIGUEL DE LA MADRID H.

fa y la comunicacin va satlite; petrleo y los dems hidrocarburos;

petroqumica bsica; minerales radiactivos y generacin de energa nuclear; electricidad y ferrocarriles.
La enumeracin anterior est protegida por la rigidez constitucional,
esto es, que slo puede ser modificada por un proceso de reforma constitucional. Sin embargo, el artculo 28 permite que se agreguen al concepto de reas estratgicas las actividades que expresamente sealen las
leyes que expida el Congreso de la Unin. La iniciativa presidencial correspondiente no prevea la posibilidad de aumentar la lista de reas estratgicas mediante legislacin ordinaria, pero el poder constituyente
permanente as lo consider conveniente.
De acuerdo con lo dispuesto en los artculos 25, 27 y 28 de la Constitucin, slo el gobierno federal, directamente o a travs de organismos dependientes de l, pueden tener la propiedad y el control de las
reas estratgicas as definidas. Por ello, la estructura administrativa
ms adecuada para asegurar la propiedad y el control exclusivos de las
reas estratgicas es el organismo descentralizado.
Lo anterior no implica que el gobierno y sus organismos vean limitadas sus facultades para contratar todo tipo de bienes y servicios con
particulares para el buen desempeo de sus actividades.19
Sin embargo, de acuerdo con el artculo 27, tratndose del petrleo y
de los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos o de minerales radiactivos, no es posible otorgar concesiones o contratos y la nacin llevar a cabo la explotacin de esos productos. Esto es, no es posible aceptar los llamados contratos riesgo, mediante los cuales el
contratista participa de los resultados de la exploracin o explotacin.
En cuanto a la electricidad, en el propio artculo 27 se establece que
corresponde exclusivamente a la nacin el generar, transformar, distribuir y abastecer energa elctrica que tenga por objeto la prestacin
de servicio pblico. En consecuencia, la autogeneracin de energa elctrica est permitida cuando se efecta para consumo propio.
En cuanto a la energa nuclear, cuya generacin tambin corresponde
exclusivamente a la nacin, as como su regulacin para otros propsitos, la Constitucin establece que su uso slo podr tener fines pacficos.
19 Vase Carrillo Flores, Antonio, Lmites y perspectivas de la economa mixta, La
Constitucin mexicana: rectora del Estado y economa mixta, cit., nota 5, p. 453.

EL RGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA ECONOMA MEXICANA

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En el artculo 90 de la Constitucin se establece que la administracin pblica federal ser centralizada y paraestatal, y que la Ley Orgnica que expida el Congreso definir las bases generales de creacin de
dichas entidades y la intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin.20
A travs de la administracin paraestatal organismos descentralizados, empresas de participacin estatal mayoritarias y minoritarias y
fideicomisos pblicos realiza el gobierno federal su intervencin en
reas estratgicas o prioritarias. Existe una clara tendencia a que la gestin directa del Estado en actividades productoras de bienes y servicios
para el mercado se efecten a travs de entidades paraestatales, en tanto
que las atribuciones de autoridad se reservan para la administracin
central.
c) La participacin del sector pblico por s o con los sectores social
y privado para impulsar y organizar las reas prioritarias del desarrollo.
No da la Constitucin una definicin de reas prioritarias. La Ley
Federal de las Entidades Paraestatales considera como tales las que se
establezcan en los trminos de los artculos 25, 26 y 28 de la propia
Constitucin, particularmente las tendentes a la satisfaccin de los intereses nacionales y necesidades populares.
El carcter prioritario de un rea es eminentemente relativo; depende
de las circunstancias de cada etapa del proceso de desarrollo. Su definicin corresponde a las autoridades competentes federales o locales en
sus planes y programas de desarrollo. rea prioritaria es, como su nombre lo indica, aquella que tiene importancia destacada para la estrategia
de desarrollo vigente. Es variable en el tiempo para los niveles federal
y local y relativa en el espacio tratndose de las entidades federativas.
No es indispensable que el sector pblico participe en todas las reas
prioritarias del desarrollo. En principio, su participacin es opcional, y
es posible que dichas reas sean atendidas slo por el sector privado o
el social.
La estructura administrativa ms adecuada para canalizar la participacin del Estado en reas prioritarias es la empresa mercantil de participacin estatal, sea mayoritaria o minoritaria.

20 Vase Ley Federal de las Entidades Paraestatales, Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 14 de mayo de 1986.

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d) El impulso a las empresas de los sectores social y privado de la

economa, de acuerdo con los criterios y conforme a las modalidades
que establecen los prrafos 6, 7 y 8 del propio artculo 25.
e) La definicin del sector social como aquel compuesto por los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores
y, en general, de todas las formas de organizacin social para la produccin, distribucin y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.
En todo caso, las bases constitucionales de la economa mixta no establecen un marco rgido y permanente para su distribucin entre los
tres sectores. Ser la dinmica del propio desarrollo la que determine el
grado, la oportunidad y las formas de la mixtura.21
X. EL SISTEMA DE PLANEACIN DEMOCRTICA
La planeacin del desarrollo es una idea que adoptan los gobiernos
mexicanos desde la Ley sobre Planeacin General de la Repblica de
1930. El Partido Nacional Revolucionario formul el Plan Sexenal
1934-1940, y a partir de entonces el gobierno federal realiza numerosos
intentos de elaboracin de planes y programas para encauzar y ordenar
su accin en el campo del desarrollo nacional. A partir de la expedicin
del Plan Global de Desarrollo 1980-1982 se establecieron las bases de
un sistema nacional de planeacin democrtica.22
En la consulta popular efectuada en la campaa electoral de
1981-1982 se hizo evidente la necesidad de conducir el proceso de desarrollo en forma ordenada y eficaz. La orientacin del desarrollo y la
mejora de su calidad seran mejor conducidos en un marco de planeacin democrtica, como instrumento de toda la nacin, que permitiera
fijar objetivos, prioridades, estrategias, metas, polticas y acciones en
un marco de racionalidad y orden, con una amplia participacin social
21 Vase Faya Viesca, Jacinto, Rectora del Estado y economa mixta, Mxico,
Porra, 1987.
22 Vase Antologa de la planeacin en Mxico: 1985-1988, Mxico, Secretara de
Programacin y Presupuesto-Fondo de Cultura Econmica, 1988, 21 ts. Tambin
Secretara de Programacin y Presupuesto, Aspectos jurdicos de la planeacin en
Mxico, Mxico, Porra, 1981.

EL RGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA ECONOMA MEXICANA

121

en las fases de diagnstico, preparacin, definicin y ejecucin de los

planes y programas de desarrollo.
La iniciativa de reformas y adiciones a la Constitucin en materia
econmica, del 3 de diciembre de 1982, expres que en el nuevo artculo 26 propuesto se establecan explcitamente las facultades del Estado
para planear el desarrollo nacional que ya estaban implcitas en la propia Constitucin y establecidas en las leyes secundarias.
Al recoger en la Constitucin los propsitos, atribuciones y las bases
del sistema de planeacin democrtica, y la participacin de toda la sociedad en el proceso, se fortalece la capacidad del Estado para hacer
converger los esfuerzos de la sociedad hacia el desarrollo integral de la
nacin, que contemple el avance poltico, econmico, social y cultural
del pueblo de manera slida, dinmica, permanente, equitativa y eficiente.23
El nuevo artculo 26 qued redactado de la siguiente manera:
Artculo 26. El Estado organizar un sistema de planeacin democrtica
del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y
equidad al crecimiento de la economa para la independencia y la democratizacin poltica, social y cultural de la Nacin.
Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitucin determinarn los objetivos de la planeacin. La planeacin ser democrtica.
Mediante la participacin de los diversos sectores sociales recoger las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlos al plan y los programas de desarrollo. Habr un plan nacional de desarrollo al que se sujetarn obligatoriamente los programas de la Administracin Pblica
Federal.
La ley facultar al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de
participacin y consulta popular en el sistema nacional de planeacin democrtica, y los criterios para la formulacin, instrumentacin, control y
evaluacin del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinar
los rganos responsables del proceso de planeacin y las bases para que el
Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las
entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboracin y ejecucin.
En el sistema de planeacin democrtica, el Congreso de la Unin tendr la intervencin que seale la ley.
23 Vase Madrid H., Miguel de la, El marco legislativo para el cambio, cit., nota 9, t.
2, p. 19.

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MIGUEL DE LA MADRID H.

En virtud de dicho precepto, el Estado qued obligado a organizar

un sistema de planeacin democrtica del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la
economa para la independencia y la democratizacin poltica, social y
cultural de la nacin. En este primer prrafo del artculo 26 se orientan
las caractersticas del desarrollo buscando, tanto en sus caractersticas
propias como en los valores polticos fundamentales que debe servir:
independencia nacional y democracia integral. En este ltimo aspecto
es clara la influencia del texto del artculo 3o.
De esta manera se imprime a la planeacin el carcter de instrumento
al servicio de valores polticos. Igual comentario es vlido cuando se
establece que el crecimiento debe ser equitativo.
Otro concepto importante del artculo 26 es su afirmacin de que la
Constitucin contiene los fines del proyecto nacional y que stos deben
definir los objetivos de la planeacin. Se ratifica de esta manera la concepcin del constitucionalismo social de que la ley fundamental no es
slo la norma suprema de la nacin o el reflejo de los factores reales de
poder, o el conjunto de decisiones polticas fundamentales, sino un programa de accin para el desarrollo del destino nacional.
En el artculo 26 se ordena que la planeacin sea democrtica, mediante la participacin de los diversos sectores sociales para recoger las
aspiraciones y demandas de la sociedad e incorporarlos al plan y los
programas de desarrollo. Encontramos aqu las ideas del Estado social
de derecho, que se alejan de toda posicin autoritaria y estimulan la democracia participativa.24
En el mismo precepto se establece que habr un Plan Nacional de
Desarrollo al que se sujetarn obligatoriamente los programas de la administracin pblica federal. Aqu est la vertiente obligatoria de la
planeacin, lo cual implica que el Plan Nacional sea elaborado y promulgado por el Poder Ejecutivo Federal. Desde luego, dicho plan debe
24 Vase Reyes Heroles, Federico, Neoliberalismo y rectora estatal, La Constitucin
mexicana: rectora del Estado y economa mixta, cit., nota 5, p. 219. El autor observa,
con razn, que la planeacin democrtica se sita en lo que algunos autores han dado en
llamar rea, espacio o mbito preparlamentario, refiriendo con esta expresin a todos
aquellos procesos de formacin de voluntad nacional que trabajaban en paralelo a los
mecanismos tradicionales como lo son los partidos polticos. En este inteligente
comentario, Reyes Heroles considera la planeacin democrtica como un mecanismo de
autorregulacin del Poder Ejecutivo, de democratizacin de sus decisiones.

EL RGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA ECONOMA MEXICANA

123

limitarse al ejercicio de las facultades legales del propio Poder Ejecutivo y estar sujeto a la intervencin del Congreso que sealen las leyes.
Sin embargo, el Plan Nacional de Desarrollo y los programas que de l
se deriven pueden establecer bases para coordinar acciones mediante
convenios con los gobiernos de las entidades federativas y concertar e
inducir acciones con los particulares. Encontramos as las vertientes de
coordinacin, concertacin e induccin de la planeacin democrtica y
participativa. Cualquiera de estas vertientes debe ejercerse tambin con
apego al ordenamiento jurdico, particularmente las acciones de induccin en cuanto afecten la esfera jurdica de los particulares.
La Ley de Planeacin, reglamentaria del artculo 26 constitucional,
fue publicada el 5 de enero de 1983 y desarrolla dicho precepto constitucional. Dicha Ley reitera los principios sobre los que deber estar basada la planeacin, segn el artculo 26, a saber: a) el fortalecimiento
de la soberana, la independencia y autodeterminacin nacionales, en lo
poltico, lo econmico y lo cultural; b) la preservacin y el perfeccionamiento del rgimen democrtico, republicano, federal y representativo
y la consolidacin de la democracia como sistema de vida impulsando
la participacin social en la planeacin y ejecucin de las actividades
del gobierno; c) la igualdad de derechos en la atencin de las necesidades bsicas de la poblacin y la mejora, en todos aspectos, de la calidad de la vida, para lograr una sociedad ms igualitaria; d) el respeto
irrestricto de las garantas individuales y de los derechos sociales y
polticos; e) el fortalecimiento del pacto federal y del municipio libre,
para lograr el desarrollo y equilibrio del pas, promoviendo la descentralizacin de la vida nacional, y f) el equilibrio de los factores de la
produccin, que proteja y promueva el empleo, en un marco de estabilidad econmica y social (artculo 2o.).
La Ley, congruente con el precepto constitucional, atribuye la responsabilidad de la planeacin nacional al Ejecutivo Federal, con la participacin democrtica de los grupos sociales (artculo 4o.).
El presidente deber remitir el Plan al Congreso de la Unin para su
examen y opinin. En el ejercicio de sus atribuciones, el Poder Legislativo formular las observaciones que estime pertinentes durante la ejecucin, revisin y adecuaciones del propio Plan (artculo 5o.). El Ejecutivo Federal, en su informe anual al Congreso, har mencin expresa
de las decisiones adoptadas para la ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales. Adems, en el mes de marzo de ca-

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da ao, el Ejecutivo remitir a la Comisin Permanente del Congreso

de la Unin el informe de las acciones y resultados de la ejecucin del
Plan y los programas mencionados. Tambin dispone dicha Ley que el
contenido de las cuentas anuales de la Hacienda pblica federal y del
Departamento del Distrito Federal deber relacionarse, en lo conducente, con la informacin derivada del Sistema Nacional de Planeacin (artculo 6o.). Tambin se prescribe que el presidente de la Repblica, al
enviar a la Cmara de Diputados las iniciativas de leyes de ingresos y
los proyectos de presupuestos de egresos, informar del contenido general de dichas iniciativas y proyectos y su relacin con los programas
anuales derivados del Plan Nacional de Desarrollo (artculo 7o.). Los
secretarios de Estado y el jefe del Departamento del Distrito Federal, al
dar cuenta anualmente del estado que guardan sus respectivos ramos,
informarn del avance y grado de cumplimiento de los objetivos y prioridades fijados en la planeacin nacional, as como sobre el desarrollo y
los resultados de la aplicacin de los instrumentos de poltica econmica y social en el campo de su competencia (artculo 8o.).
En los mandatos anteriores se establecen claramente las relaciones
de cooperacin entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en el sistema de
planeacin democrtica. De esta manera, la planeacin ha ensanchado y
enriquecido la divisin de poderes en lo relativo a las polticas de desarrollo.
En el ejercicio de sus facultades, el Congreso de la Unin influye en
la configuracin jurdica de la planeacin del desarrollo. De manera
destacada, esta participacin se da en la aprobacin de las leyes de ingresos y presupuestos de egresos de la federacin y del Departamento
del Distrito Federal, as como en la revisin de las cuentas pblicas
respectivas. Pero al revisar el catlogo de facultades expresas en el artculo 73 constitucional, ratificamos la importan te rea de competencias legislativas en el mbito federal con clara implicacin econmica:
imponer contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto (fraccin
VII); dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar emprstitos
sobre el crdito de la nacin, para aprobar esos mismos emprstitos y
mandar pagar la deuda nacional (fraccin VIII); impedir que en el comercio de estado a estado se establezcan restricciones (fraccin IX); legislar en toda la Repblica sobre hidrocarburos, minera, industria cinematogrfica; comercio; juegos con apuestas y sorteos; servicios de
banca y crdito; energa elctrica y nuclear; para establecer el Banco

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nico de Emisin y para expedir leyes reglamentarias del artculo 123

(fraccin X); para dictar leyes sobre vas generales de comunicacin, y
sobre postas y correos; para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdiccin federal (fraccin XVII); para establecer casas de moneda, fijar las condiciones que sta deba tener, dictar
reglas para fijar el valor relativo de la moneda extranjera y adoptar un
sistema general de pesas y medidas (fraccin XVIII); para fijar las reglas a que deba sujetarse la ocupacin y enajenacin de terrenos baldos y el precio de stos (fraccin XIX); para establecer contribuciones
sobre comercio exterior; aprovechamiento y explotacin de recursos
naturales que sean del dominio directo de la nacin; instituciones de
crdito y sociedades de seguros; servicios pblicos concesionados o explotados directamente por la federacin y especiales sobre energa elctrica, produccin y consumo de tabacos labrados, gasolina y otros productos derivados del petrleo; cerillos y fsforos; aguamiel y otros
productos de su fermentacin; explotacin forestal y produccin y consumo de cerveza (fraccin XXIX); para expedir leyes sobre planeacin
nacional del desarrollo econmico y social (fraccin XXIX-D); para
expedir leyes para la programacin, promocin y ejecucin de acciones
de orden econmico, especialmente las referentes al abasto y otras que
tengan como fin la produccin suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios (fraccin XXIX-E); para expedir leyes tendentes a la promocin de la inversin mexicana, la regulacin de la inversin extranjera, la transferencia de tecnologa y la
generacin, difusin y aplicacin de los conocimientos cientficos y
tecnolgicos que requiere el desarrollo nacional (fraccin XXIX-F) y
para expedir leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal,
de los gobiernos de los estados y municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de proteccin al ambiente y restauracin del equilibrio ecolgico (fraccin XXIX-G).
La propia Ley de Planeacin, en su captulo tercero, regula la participacin social en la planeacin, y en el captulo quinto, la vertiente de
coordinacin con los gobiernos de los estados, as como en el captulo
sexto, la concertacin e induccin con las representaciones de los grupos sociales o con los particulares interesados.
Es importante la prescripcin de la Ley que establece que las polticas que normen el ejercicio de las atribuciones que las leyes confieran
al Ejecutivo Federal para formular, promover, regular, restringir, orien-

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tar, prohibir y, en general, inducir acciones de los particulares en materia econmica y social, se ajustarn a los objetivos y prioridades del
Plan y sus programas (artculo 41).
XI. CONCLUSIONES
La Constitucin mexicana vigente es una clara manifestacin del
Estado social de derecho y, por ende, del constitucionalismo social.
Nuestra ley fundamental contiene las normas bsicas del sistema
econmico, y rige en esta materia las facultades de los poderes federal, locales y municipales. De igual manera, determina las facultades en
materia econmica de los poderes constituidos: del Ejecutivo, del Legislativo y del Judicial. Sus normas deben regir la celebracin de tratados y acuerdos internacionales.
El sistema, conforme a la Constitucin, es una economa mixta con
rectora del Estado. Es de economa mixta en cuanto coexisten derechos
de propiedad pblica, privada y social, que determinan la existencia de
los correspondientes sectores de la economa y en cuanto que, siendo la
norma general la economa de mercado o de libre competencia, el sistema se regula y orienta por la planeacin democrtica del desarrollo y
por el ejercicio de las facultades legales de los poderes constituidos.
La propiedad privada es un derecho derivado de la sociedad que se
regula por la ley secundaria con las modalidades y limitaciones que exija el inters pblico, de acuerdo con el criterio del legislador. Este juicio debe obedecer a las circunstancias que evale el propio Poder Legislativo y que, por su naturaleza, son relativas a tiempo y lugar. El
Poder Judicial tiene facultades para determinar si es justificado el juicio
del Legislativo acerca del inters pblico que determine las modalidades y limitaciones de la propiedad privada.
La propiedad pblica tiene que estar definida en la ley, de acuerdo
con las bases constitucionales. Este derecho debe estructurarse, definirse y usarse tambin con base en criterios de inters pblico y responsabilidad social. La propiedad pblica debe ser administrada por el gobierno competente, de tal manera que se sirvan a los objetivos que la
Constitucin seala a la poltica de desarrollo, esto es, de manera eficiente y equitativa.
La propiedad social debe estar definida en las leyes correspondientes. Tambin este derecho est sujeto a las modalidades y limitaciones

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que fije el legislador ordinario y est igualmente sujeto a la responsabilidad social.

La economa mixta se basa tambin en las libertades que garantiza la
Constitucin en su doble dimensin de derechos individuales y derechos sociales. Las libertades constitucionales estn protegidas en los
trminos que seala la propia Constitucin y las leyes correspondientes. Cuando dichas libertades no se limiten o restrinjan por el orden jurdico en razn del inters pblico no pueden ser afectadas por la autoridad administrativa o judicial.
La rectora econmica del desarrollo debe ejercerse con supeditacin
estricta al orden jurdico. En primer lugar, con respeto a las normas
constitucionales, que obligan por igual a todos los poderes constituidos
federales, locales y municipales y abarcan al Ejecutivo, al Legislativo y al Judicial. Las leyes ordinarias rigen los actos de la autoridad
administrativa, pero estn sujetas al control de la constitucionalidad por
parte del Poder Judicial de la Federacin.
La orientacin y amplitud de la rectora econmica del Estado se fijan,
con respeto a las normas constitucionales, por la legislacin ordinaria de
la federacin y las entidades federativas. En ejercicio de las facultades
que tales leyes confieran, las autoridades administrativas realizan, con
actos concretos, su poltica de desarrollo, que obedece a las circunstancias y oportunidades de los tiempos correspondientes. Las bases constitucionales del sistema econmico no predeterminan una poltica de desarrollo concreta e inmutable; dan criterios y normas generales y dejan a
los poderes constituidos la flexibilidad suficiente para determinar modalidades y contenidos concretos de su intervencin en la conduccin del
desarrollo y la economa.
Queda a la responsabilidad de los poderes el ejercicio eficaz y oportuno de las facultades de rectora del desarrollo nacional, y al pueblo
emitir sus mandatos y vigilar y evaluar a sus mandatarios.