Gesta Oo Peracio Nal

Ministrio da Educao MEC
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES

Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Especializao em Gesto Pblica
GESTO OPERACIONAL
Maria Leondia Malmegrin
2010
2010. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.

A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e
gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o
contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos.
A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao
expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos
1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
M256g
Malmegrin, Maria Leondia

Gesto operacional / Maria Leondia Malmegrin. Florianpolis : Departamento de
Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2010.
200p. : il.
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7988-081-0
1. Administrao pblica. 2. Polticas pblicas - Administrao. 3. Gesto de empresas.
4. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.
CDU: 35
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
PRESIDENTE DA REPBLICA
Luiz Incio Lula da Silva
MINISTRO DA EDUCAO
Fernando Haddad
PRESIDENTE DA CAPES
Jorge Almeida Guimares
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
REITOR
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VICE-REITOR
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CENTRO SCIO-ECONMICO
DIRETOR
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VICE-DIRETOR
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DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO
CHEFE DO DEPARTAMENTO
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SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO
Marcos Baptista Lopez Dalmau
SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA
SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA
Carlos Eduardo Bielschowsky
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA
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COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA
Liliane Carneiro dos Santos Ferreira
COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO
Grace Tavares Vieira
COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS
Joselino Goulart Junior
COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO
Adi Balbinot Junior
COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP

Claudin Jordo de Carvalho
Eliane Moreira S de Souza
Marcos Tanure Sanabio
Maria Aparecida da Silva
Marina Isabel de Almeida
Oreste Preti
Tatiane Michelon
Teresa Cristina Janes Carneiro
METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA
Universidade Federal de Mato Grosso
COORDENAO TCNICA DED
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Tatiane Michelon
Tatiane Pacanaro Trinca
AUTORA DO CONTEDO
EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC
Coordenao do Projeto
Coordenao de Produo de Recursos Didticos
Denise Aparecida Bunn
Superviso de Produo de Recursos Didticos
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Designer Instrucional
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Denise Aparecida Bunn
Auxiliar Administrativo
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Capa
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Ilustrao
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Rita Castelan Minatto
Projeto Grfico e Diagramao
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Reviso Textual
Claudia Leal Estevo Brites Ramos
Jaqueline Santos de Avila
Mara Aparecida Andrade da Rosa Siqueira
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
PREFCIO
Os dois principais desafios da atualidade na rea
educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam
nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro
funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias
instncias administrativas. O Ministrio da Educao (MEC) est
enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formao
de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000
professores em exerccio nas escolas de Ensino Fundamental e
Mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema
Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo
desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o Programa
Nacional de Formao em Administrao Pblica (PNAP). Esse
programa engloba um curso de bacharelado e trs especializaes
(Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto em Sade) e
visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores pblicos
brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior do
Pas, por meio de polos da UAB.
O PNAP um programa com caractersticas especiais.
Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de
uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de
Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas
de Ensino Superior (IPES), vinculadas UAB, que colaboraram
na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico (PPP) dos cursos.
Em segundo lugar, este projeto ser aplicado por todas as IPES e
pretende manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas
abrindo margem para que cada IPES, que ofertar os cursos, possa
incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e
culturais de sua regio.
Outro elemento importante a construo coletiva do
material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um
material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas
obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo
elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao
Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe
multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos
materiais didticos libera o corpo docente das IPES para uma
dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos;
uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material
didtico e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem
as paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos.
Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante
passo em direo democratizao do Ensino Superior pblico e
de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para
a melhoria da gesto pblica brasileira.
Celso Jos da Costa

Diretor de Educao a Distncia
Coordenador Nacional da UAB
CAPES-MEC
SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 9
Unidade 1 Introduo Gesto Operacional
Uniformizando Conceitos e Expectativas.............................................................13
Ciclos de Gesto na Administrao Pblica.......................................................24
Caractersticas dos Ciclos de Gesto na Administrao Pblica..................25
O Ciclo de Gesto das Polticas Pblicas.........................................................29
O Ciclo de Gesto dos Planos e Programas.....................................................33
Ciclo de Gesto de Aes: Projetos e Processos...............................................37
Controle Operacional e as Demandas do Estado e da Sociedade........................41
De que Controle Estamos Falando?.........................................................42
O Controle pelo Estado e suas Demandas para o Controle Operacional..........47
Controle pela Sociedade e suas Demandas para o Controle Operacional............58
Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas

Gesto Integrada de Processos e de Projetos..............................................69
Conceitos Bsicos: Servios Pblicas, Processos e Projetos..................71
Gerenciamento Integrado de Processos e de Projetos.................................91
Gesto de Carga e de Capacidade..............................................................101
Conceitos Bsicos..........................................................................................102
Gesto de Carga e de Capacidade nos Processos a Pedido.........................111
Gesto Operacional
Unidade 3 O Controle Operacional e os Sistemas de Avaliao

Sistemas de Avaliao como Sistemas de Informao para o Controle Operacional..131
As Organizaes como Sistemas de Informao.......................................133
O Processo Decisrio do Controle Operacional e as Demandas para os
Sistemas de Avaliao.......................................................................136
Os Produtos e Servios Informacionais da Avaliao Operacional............140
Os Processos dos Sistemas de Avaliao Operacional....................................154
Avaliao e Controle como Etapas Dependentes.......................................155
Os Processos de Avaliao e suas Etapas.........................................159
Mecanismos e Instrumentos para a Avaliao das Aes Operacionais...........166
Mecanismos de Controle Interno.........................................................166
Instrumentos de Controle Interno.........................................................177
Instrumentos de Controle Externo.........................................................180
Consideraes finais ...........................................................................................193

Referncias .....................................................................................................195
Minicurrculo........................................................................................................200
Apresentao
APRESENTAO
Prezado estudante, seja bem-vindo disciplina Gesto
Operacional!
A Gesto Operacional das organizaes prestadoras de
servios pblicos o tema tratado por esta disciplina, que tem como
objetivo explicitar os aspectos fundamentais dessa tipologia de gesto.
Quando as expectativas dos usurios e dos beneficirios dos
servios pblicos no so atendidas ou quando os recursos pblicos
no so aplicados de acordo com os preceitos legais, afirmamos
que preciso melhorar a gesto. Por esse motivo, tambm
concentraremos a nossa ateno nas questes do desempenho
operacional da organizao.
Assim, vamos juntos compreender o que Gesto
Operacional, em que contexto da Administrao Pblica se insere
e quais os desafios encontrados pelo gestor pblico para integrar,
no gerenciamento do dia a dia, as orientaes das polticas pblicas,
dos planos e dos programas e as definies legais e normativas.
Em seguida, abordaremos as demandas dos controles pelo Estado
e pela sociedade para Gesto Operacional e entenderemos como elas
impactam algumas categorias de gesto consideradas crticas.
Finalmente, destacaremos a importncia da avaliao
operacional e dos seus instrumentos para identificar e propor
melhorias na prestao dos servios pblicos.
Esperamos que voc participe ativamente do trabalho
pesquisando as indicaes de leitura, participando do Ambiente
Virtual de Ensino-Aprendizagem (AVEA) e realizando as atividades
de aprendizagem propostas ao final de cada Unidade.
Desejamos a voc um timo estudo!
Professora Maria Leondia Malmegrin
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Gesto Operacional
10
Unidade 1 Introduo Gesto

Apresentao
Operacional
UNIDADE 1
INTRODUO
GESTO OPERACIONAL
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Identificar os ciclos de gesto que normalmente so observados

nas organizaes prestadoras de servios pblicos;
Comparar variveis importantes de cada um dos trs ciclos de

gesto identificados; e
Diferenciar os controles exercidos pelo Estado, pela sociedade

e pelos usurios.
11
Gesto Operacional
12
UNIFORMIZANDO CONCEITOS E
EXPECTATIVAS
Caro estudante,
Estamos iniciando uma nova disciplina no Curso de
Especializao em Gesto Pblica. Nosso trabalho extenso
e, alm disso, a especificidade de alguns temas e a
utilizao de palavras, que podem no ser comuns no seu
dia a dia, vo exigir de voc certo esforo, mas, certamente,
valer a pena.
Nesta seo, vamos abordar aes da Gesto Operacional,
no contexto de nossa disciplina, para entender o significado
de alguns termos empregados, compreender o escopo, a
abrangncia e onde so realizadas as atividades
operacionais de prestao de servios pblicos. Em paralelo,
voc participar desenvolvendo algumas atividades de
aprendizagem que preparamos para voc.
Vamos comear?
Para incio de conversa, vamos pensar: qual o papel da

disciplina Gesto Operacional? Voc concorda que vivenciando muito
tempo um trabalho temos dificuldade para analis-lo de determinada
distncia e de desenhar representaes ou esquemas que nos mostrem
no somente as partes que o compem, mas tambm as suas interrelaes e estas com o meio ambiente externo.
Como decorrncia, temos dificuldade para explicitar o
objetivo principal e a servio de quem ou de que esto sendo dirigidos
esforos e energias. Isto , perdemos a viso sistmica do trabalho.
Isso ocorre quanto mais repetitivo, normatizado e estruturado
for esse trabalho, como no caso da Gesto Operacional. Por esse
13
Gesto Operacional
motivo que o modelo pedaggico do Curso de Especializao em

Gesto Pblica programou um conjunto de disciplinas que visam a
colocar o trabalho do gestor pblico em perspectiva mais abrangente,
o que facilitar a voc formular crticas e sugestes para melhoria
da prestao de servio pblico.
Nesse contexto, nossa disciplina Gesto Operacional est
configurada como um espao integrador das competncias que um
gestor pblico deve possuir para exercer uma efetiva gesto da
prestao de servios pblicos, por um rgo do Estado ou mesmo
por uma entidade no estatal.
Para melhor entendimento dessa discusso, vamos analisar os

dois termos que compem o ttulo desta disciplina Gesto
Operacional? Vamos iniciar por gesto?
Voc pode ainda estar se perguntando qual a diferena entre

os termos administrao e gesto; pois saiba que esta dvida
muito comum, e sempre levantada, nas literaturas especficas
produzidas nos ltimos 30 anos. Veja o texto a seguir.
Esgotar qualquer assunto parece impossvel, principalmente este dilema Gesto e Administrao. O termo gesto
novo, com a fora que possui hoje, at mesmo na academia, ser difcil assumir algumas constataes (PARRA
FILHO; SANTOS, 2000, p. 36).
Assim, para fins da presente disciplina, o termo gesto

sinnimo de administrao e significa um conjunto de princpios,
de normas e de funes que tm por fim ordenar os fatores de
produo e controlar a sua produtividade e a sua eficincia, para
obter determinado resultado. A gesto ser ainda representada por
um modelo explicativo abrangendo quatro etapas:
planejamento;
14
execuo;
avaliao; e
controle.
Para ilustrar, vamos usar o ciclo de gesto criado por Walter
Shewhart e muito empregado por Demin nos programas de gesto
pela qualidade, conforme Walton (1989). Veja a Figura 1 e procure
entender o que significa cada etapa do ciclo.
(A) Avaliao A
P
Ao:
Corretiva
Preventiva
Melhoria
Planejamento (P)
Definir meta
Definir mtodo
Educar e treinar
Checar
METAS x RESULTADOS
Executar
Coletar
dados
(C) Controle
Execuo (E)
Figura 1: Do Ciclo PDCA ao Ciclo PEAC

Fonte: Adaptada de Campos (1990)
Agora que voc j conhece o ciclo PDCA, vamos explic-lo

com o entendimento da finalidade principal de cada etapa.
A etapa de planejamento visa a fornecer orientaes
diretivas, definindo metas ou normativas, mtodos, tcnicas e
ferramentas para que a prxima etapa de execuo seja realizada.
A etapa de e x e c u o compreende as atividades
preparatrias para capacitar as pessoas, educando-as e treinandoas, a fim de que sejam capazes de executar o que foi programado
na etapa de planejamento. A etapa de execuo gera produtos,
tambm denominados resultados, e sobre esses produtos e o modo
como foram obtidos sero coletados dados relevantes da etapa.
Esses dados podem ser coletados de forma sistematizada e contnua,
15
Gesto Operacional
isto , monitorados; ou de forma aleatria e pontual, conforme

normatizados na etapa de planejamento.
Voc poder encontrar

ainda a atividade de
monitoramento na
prxima etapa de
avaliao conforme
acrescentam alguns
autores.
A etapa de avaliao tem como objetivo fornecer dados

para a prxima etapa, o controle, comparando o que foi planejado
com o que foi realizado; valorando os desvios encontrados e
identificando as respectivas causas; e, at mesmo, sugerindo
alternativas de caminhos para que, o que foi planejado, volte a ser
executado e os produtos e os resultados sejam obtidos.
A ltima etapa, a de controle, tem carter decisrio e

executivo, pois contempla atividades no somente de tomada de
deciso acerca de como corrigir as disfunes apontadas na etapa
de avaliao e, s vezes, de como rever o planejamento anterior,
papel preventivo, mas, tambm, executando as aes corretivas e
de melhorias.
Fazendo uma correlao entre os processos de abordagem
funcional da administrao (planejamento, organizao, direo,
controle PODC) e o modelo de quatro etapas (planejamento,
execuo, avaliao, controle PEAC), o qual vamos usar nesta
disciplina, temos o Quadro 1.
Proposta para gesto

F
U
N
C
I
O
N
A
L
Planejamento Execuo
Avaliao
Controle
Planejamento
Organizao
Direo
Controle
Quadro 1: Etapas da Administrao x Gesto

Fonte: Elaborado pela autora
Como voc pode notar no Quadro 1, os dois modelos explicativos,

de gesto e de administrao, tm perspectivas distintas, mas como
vamos usar o modelo PEAC, vamos destacar dois aspectos crticos:
No modelo PEAC, a funo organizao tanto

participante do P (planejamento definir mtodos)
como do E (execuo educar e treinar).
16
No modelo PEAC, a funo controle tanto participante

da A (avaliao checar metas x resultados) como do
C (controle, propriamente dito).
Outro entendimento importante que, para alguns autores e
gestores, a funo ou a etapa de planejamento no faz parte da gesto;
essa conveno, porm, no ser considerada neste livro-texto.
Agora que j definimos o termo gesto, vamos ver qual o

entendimento para o termo operacional, presente no ttulo
da disciplina.
Para fins desta disciplina, vamos considerar que o objeto da

Gesto Operacional o conjunto de todas as aes que foram
planejadas e so executadas no processo direto de prestao de
servios pblicos.
As atividades de Gesto Operacional so realizadas em

qualquer organizao estatal de prestao de servios pblicos, nas
trs instncias federal, estadual e municipal , e em organizaes
no estatais que tm essa atribuio e so realizadas no espao de
execuo do modelo de Mintzberg (2003), conforme mostra a Figura
2 a qual voc j analisou na disciplina Comportamento
Organizacional.
Esse entendimento ser

esclarecido com o
detalhamento dos ciclos

de gesto da
Administrao Pblica,
que ser apresentado na

prxima seo desta
Unidade.
Figura 2: Os cinco espaos organizacionais

Fonte: Adaptada de Mintzberg (2003)
17
Gesto Operacional
Com essas consideraes podemos compreender melhor os

conhecimentos de natureza tcnica instrumental, no mbito
da problemtica do f u n c i o n a m e n t o o p e r a c i o n a l de
organizaes prestadoras de servios pblicos, com
particular destaque para as atividades de execuo dos planos,
programas e aes. Essas aes podem ser caracterizadas como
contnuas, sazonais ou situacionais.
Vamos analisar os termos e as expresses, anteriormente
colocados em negrito, para continuarmos nosso processo de
uniformizao de conceitos.
O que significa dotar de conhecimentos de natureza

tcnica instrumental?
A Figura 3 apresenta um esquema bastante simplificado para

auxiliar-nos no entendimento desse significado. Observe-a.
Contribuies da academia para
prtica
a) Ambiente
acadmico
c) Trabalho
prtico
interface entre
ambientes
b) Ambiente de
trabalho
Contribuies da prtica para

academia
Figura 3: Integrao entre ambiente acadmico e prtico

Fonte: Elaborada pela autora
Como voc pde observar, procuramos, neste livro-texto,

trazer contedos cuja gnese o exerccio prtico da funo de
Gesto Pblica, pois nesse espao de trabalho que se constata a
18
necessidade de integrao dos dois tipos de conhecimento e de sua

atualizao.
A Gesto Operacional da prestao de servios pblicos se
valer de tcnicas e de instrumentos de domnio das cincias da
Administrao e da Engenharia de Produo. Mas as aplicaes
exigiro uma contextualizao no ambiente especfico das
organizaes prestadoras de servios pblicos, isso significa que
conceitos de Direito Administrativo so imprescindveis.
Por que restringir o contexto da disciplina ao mbito do

funcionamento operacional?
Restringir a disciplina ao mbito do funcionamento

operacional indica que ela ter seu foco limitado organizao
em ao e no s questes ligadas ao desenho de estruturas
organizacionais, por exemplo, uma vez que elas foram tratadas na
disciplina de Comportamento Organizacional e sero consideradas
como pressupostos. Voc tambm observar que no abordaremos
a formulao de planos diretores ou plurianuais, que sero
entendidos como orientadores prvios de ao operacional e
respectiva gesto, pois j foram estudados na disciplina Plano
Plurianual e Oramento Pblico.
E como entender organizaes de prestao de servios

pblicos face s denominaes de organizaes pblicas e
organizaes estatais?
Embora os termos organizaes pblicas e organizaes

estatais sejam usados como sinnimos, apenas as organizaes
estatais so integrantes da estrutura do Estado. H outras
organizaes que prestam servios pblicos alm das organizaes
estatais. Elas no so da estrutura do Estado, como as Organizaes
19
Gesto Operacional
No Governamentais (ONGs) e as organizaes privadas

concessionrias de servios pblicos. Para melhor compreenso,
construmos para voc a Figura 4, analise-a com ateno.
Em caso de dvida
Pblica.
Competncia da Ao
Privado na Gesto
Estatal
disciplina O Pblico e o
No Estatal
retorne ao contedo da
Restrito
Amplo
Pblico
Figura 4: Organizaes: posicionamentos estatal x no estatal e restrito x amplo
Como voc pode ver, existem, de forma simplificada, pelo

menos quatro posicionamentos bsicos de organizaes para os
quais apresentamos exemplos nas esferas federais, estaduais e
municipais. Vamos a alguns exemplos:
Competncia da Ao Estatal com Pblico Restrito

(Espao 1)
Federal: licenciamento ambiental Instituto Brasileiro

do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
(Ibama).
Estadual: licenciamento de veculos Departamento

de Trnsito (Detran) do Estado de Minas Gerais.
Municipal: pagamento do Imposto sobre a Propriedade

Predial e Territorial Urbana (IPTU) Prefeitura de
Manaus.
20
Competncia da Ao Estatal com Pblico Amplo

(Espao 2)
Federal: policiamento de rodovias federais.

Estadual: manuteno da rede hidroviria estadual
Estado do Par.
Municipal: servio de gua e esgoto Prefeitura de

Olinda.
Competncia da Ao no Estatal com Pblico Restrito

(Espao 3)
Federal: atendimento educacional populao indgena

x ONG A.
Estadual: servio de proteo ao consumidor Estado

de Santa Catarina.
Municipal: atendimento ao idoso em situao de risco

da cidade de Xu ONG B.
Competncia da Ao no Estatal com Pblico Amplo

(Espao 4)
Federal: operao de organizao de tev a cabo

Concessionria.
Estadual: operao da Rodovia Castelo Branco (So

Paulo) Concessionria.
Municipal: operao da linha amarela (Rio de Janeiro)

Concessionria.
Todas as aes de uma prestao de servio pblico fazem

parte de um plano? Existe algum motivo para que na expresso
execuo de planos, programas e aes, o termo aes
seja considerado como uma atividade distinta? No seria mais
adequado usar apenas planos e programas de aes?
Na prtica das organizaes prestadoras de servios

pblicos, em qualquer instncia, sejam elas federais, estaduais
21
Gesto Operacional
ou municipais, observamos que, mesmo no constando de

planos e programas, um conjunto de aes deve ser executado
por exigncias legais.
Alm disso, ocorrem aes que, por serem eventuais, no
constam dos planos, exigindo apenas a disponibilidade de recursos
oramentrios e financeiros para a execuo. Para melhor
entendimento, observe a Figura 5; que foi elaborada para voc com
o intuito de mostrar os quatro tipos de aes bsicas das
organizaes prestadoras de servios pblicos.
Figura 5: Espaos de aes de uma organizao prestadora de servios

pblicos
*Discricionria que procede, ou se exerce, discrio, sem restries,

sem condies; arbitrrio, caprichoso, discricional. Fonte: Elaborado
pela autora.
Quem exerce o cargo de gestor operacional deve estar

preparado para atuar nessas condies, isto , do trabalho gerencial
com aes discricionrias e legais previstas ou no em planos de
ao, tendo em mente que existem princpios a serem observados,
conforme analisado na disciplina: O Pblico e o Privado na
Administrao Pblica, que voc estudou no mdulo bsico do nosso
Curso de Especializao.
Existe na Figura 5 uma ao de natureza discricionria*,
que pode ser uma ao no prescrita em leis e normas, mas
prevista no arcabouo legal. Esse espao para ao discricionria
est sujeito a questionamentos dos rgos de controle, que sero
22
tratados no prximo item desta Unidade. A seguir, so apresentados

exemplos de cada tipo:
Espao 1 (legal plano de ao) lanamentos de

impostos anuais.
Espao 2 (legal eventual) fiscalizao a partir de

denncias.
Espao 3 (discricionrio plano de ao) vacinaes

peridicas.
Espao 4 (discricionrio eventual) aes de defesa

civil para eventos no previstos.
Continuando nossos esclarecimentos, por que estabelecermos

categorias para aes como contnuas, sazonais ou
situacionais (pontuais)?
Observando o funcionamento de uma organizao

prestadora de servios pblicos, estatal ou no, durante um
determinado perodo, maior que um ano ou na vigncia de um plano
diretor ou plurianual, notamos que algumas aes so permanentes
no tempo, isto , so contnuas e, a essas, denominamos rotinas.
Outras se repetem de tempos em tempos, comportando pequenas
variaes de um perodo de execuo para outro e, nesse caso, so
chamadas de aes sazonais.
Por fim, destacamos aquelas que so executadas apenas uma
vez para resolver um problema na prestao de servio a fim de
atender segmentos dos pblicos-alvo, cujas especificidades devem
ser respeitadas, e para as demandas eventuais.
Voc, agora, pode perceber a variedade de aes que podem
vir a ser de sua responsabilidade como gestor. Isso vai exigir um
conjunto de sistemticas de gerenciamento de processo e de projeto,
ou sistemticas hbridas, especialmente desenhadas. Esse assunto
ser tratado de modo mais detalhado na Unidade 2 Gestes
Operacionais Crticas.
23
Gesto Operacional
CICLOS DE GESTO NA
ADMINISTRAO PBLICA
Para darmos incio a esta seo, apresentamos para sua
reflexo trs situaes-problema noticiadas com certa frequncia
em diversos veculos de comunicao (jornais, rdios, televises e
at internet).
Hospitais pblicos e postos de sade sem medicamentos

para atendimentos de urgncia.
Estradas e pontes destrudas pelas chuvas com as obras

de recuperao paralisadas.
Operaes de fiscalizaes ambientais suspensas por

determinao do poder judicirio.
Voc pode estar se perguntando: o que essas situaesproblema tm em comum?
Perceba que elas ocorrem no mbito do que denominamos,

na Administrao Pblica, de Gesto Operacional. Algumas vezes
essas situaes so causadas por um conjunto de fatores sobre os
quais os gestores envolvidos podem atuar, mas existem casos que
s podem ser resolvidos com decises e recursos externos.
Os responsveis podem ter elaborado planos de contingncia
para enfrentar diversos imprevistos, mas no foram liberados
recursos financeiros, ou seja, no houve repasse de valores ou prazo
24
estabelecido para tal; ou porque na reviso oramentria foram

reduzidas as dotaes para essas aes ou, ainda, porque na
formulao das polticas pblicas as prioridades podem ter sido outras.
Por esses fatos, dentre vrios outros, que se torna muito
importante a compreenso de que a Gesto Operacional sempre
realizada no contexto da gesto de polticas pblicas e da gesto
dos planos e programas, e os resultados decorrentes vo, em grande
parte, depender de condicionantes definidos nessas gestes de nvel
superior, estudadas em duas disciplinas: Polticas Pblicas e Plano
Plurianual e Oramento Pblico.
Estudar a gesto das aes operacionais, contextualizadas
nas gestes de nvel superior, nosso objetivo nesta Unidade 1; e,
para atender a esse desafio, vamos resgatar aspectos importantes
trabalhados nas duas disciplinas citadas no pargrafo anterior,
analisando-os em conjunto com os temas bsicos da Gesto
Operacional.
Como a realidade da Gesto Pblica bastante complexa,
vamos buscar um modelo* que nos ajude a compreender o assunto.
Escolhemos o modelo denominado ciclo de gesto aplicado ao
contexto do trabalho do gestor pblico, quando da prestao de
servios pblicos.
Inicialmente, vamos entender o que um ciclo de gesto
para, depois, compreendermos quais as principais caractersticas
dele nos trs nveis da Gesto Pblica e, ainda, perceber como eles
se interligam na prtica.
*Modelo representao simplificada de uma

realidade para uma utilizao especifica. Fonte:
Elaborado pela autora.
CARACTERSTICAS DOS CICLOS DE GESTO NA

ADMINISTRAO PBLICA
O modelo de ciclo de gesto prev que a gesto seja
executada em quatro etapas contnuas, quais sejam: o Planejamento
(P), a Execuo (E), a Avaliao (A) e o Controle (C). No papel
25
Gesto Operacional
proativo, o controle pode rever o que foi planejado definindo

medidas que reduzam a possibilidade de ocorrncia de disfunes
similares s identificadas anteriormente.
Podemos ter em uma Gesto Pblica: um ciclo de

Gesto PEAC para a gesto de polticas pblicas, outro
ciclo PEAC para a gesto de planos e programas e
ainda outro para a gesto das aes operacionais.
Para mostrar como os ciclos interagem, vamos recorrer a um

novo modelo para trabalhar as gestes mencionadas, considerando
o posicionamento de uma gesto relativamente s outras gestes.
Inicialmente, com apoio dos modelos hierrquicos, usados
h dcadas na rea da Administrao para a Gesto Pblica,
podemos compreend-la em trs nveis:
Gesto Estratgica: tem como objeto as polticas

pblicas.
Gesto Ttica: enfoca os planos diretores e os planos

plurianuais com os respectivos programas.
Gesto Operacional: objetiva as aes operacionais

de prestao de servios pblicos para seus usurios e
beneficirios.
Em uma representao piramidal, alocamos na base, a
gesto de aes (ou operacional); na parte intermediria, a gesto
dos planos e programas; e, no pice, a gesto de polticas pblicas.
Mas esse modelo, embora ainda preponderante na Administrao
Pblica, vem sendo substitudo por outros modelos de organizao,
a exemplo dos modelos matriciais, processuais e em rede, nos quais
a lgica hierrquica no utilizada.
Nesse esforo de encontrar modelos no hierrquicos e
usando os ciclos PEAC que estamos estudando, construmos para
sua anlise a Figura 6.
26
Figura 6: Inter-relacionamento dos ciclos de Gesto Pblica

Perceba, por meio desse esquema, que qualquer ao,

executada no ciclo operacional, faz parte de um programa, de um
plano e de uma poltica pblica. Veja que responsabilidade do gestor
operacional: trabalhar com a parte sem esquecer o todo!
Assim, as interaes que apresentamos na Figura 6 visam
somente contextualizar o ciclo de Gesto Operacional face aos
outros ciclos, usando o modelo PEAC; porm, precisamos
compreend-lo de forma mais detalhada.
Tomando como referncia um ciclo de gesto PEAC
genrico, podemos ainda imaginar que cada uma das etapas pode
ser representada tambm por outro ciclo PEAC, e assim
sucessivamente. A Figura 7 nos mostra uma forma de representar
uma viso mais detalhada da Gesto Operacional.
27
Gesto Operacional
Figura 7: Inter-relacionamento das etapas em tempo real

Com base na Figura 7, podemos afirmar que cada etapa do

ciclo operacional pode comportar o planejamento, a execuo, a
avaliao e o controle de vrias aes. Isto , em um determinado
momento podemos estar avaliando uma ao a, executando o
controle de outra ao b, e assim por diante. Conviver com a
operao simultnea de todas essas etapas de vrias aes vai exigir
do gestor operacional um grande senso de prioridade e viso global
do seu trabalho de gestor.
Tendo estudado os trs ciclos de gesto PEAC da
Administrao Pblica, conhecido seus focos e o modo como
interagem, sugerimos que voc analise novamente as situaesproblema que apresentamos no incio desta seo, procurando
identificar como as gestes de nvel superior esto causando
impactos na Gesto Operacional.
Para melhor entendimento, vamos examinar as principais
caractersticas de cada um dos ciclos de gesto (poltica pblica; planos
28
e programas; aes operacionais) utilizando variveis que permitem

uma percepo comparada entre eles. Sero objetos de anlise:
a importncia relativa das etapas do ciclo;

o modelo de gesto especfico preponderante;
as metodologias e instrumentos usados como indicativos
da institucionalizao;
o modelo de processo decisrio mais praticado; e

os sistemas informacionais de apoio mais encontrados.
O CICLO DE GESTO DAS POLTICAS PBLICAS

Esse ciclo de gesto foi intensivamente abordado na
disciplina Polticas Pblicas, tema ao qual dedicamos parte da
Unidade 1 e a totalidade da Unidade 2.
No que se refere ao uso do nosso modelo explicativo para
ciclos de gesto, as etapas do ciclo de gesto de polticas pblicas,
de forma simplificada, podem ser correlacionadas com os estudos
daquela disciplina. Veja a seguir:
Planejamento (P): construo de agenda; formulao

da poltica e comunicao da poltica das decises
estratgicas.
Execuo (E): implementao da poltica.

Avaliao (A): avaliao das polticas; apreciao
dos efeitos atribudos ao do governo.
Controle (C): correo de trajetrias e aes.
Agora, vamos refletir sobre cada um dos objetos de anlise.
29
Gesto Operacional
Importncia relativa das etapas

Nas esferas federal, estadual e municipal, e mesmo nas
organizaes no estatais, os gestores costumam dedicar esforos
diferenciados a cada uma das quatro etapas do ciclo de gesto de
polticas pblicas, porm, como voc pode ter observado, a ateno
maior dedicada s etapas de formulao e de implementao de
polticas pblicas.
Esse ciclo de gesto bastante longo, no que se refere ao
tempo decorrido entre a formulao e o controle, e pode abranger
mais de um mandato de governo. Ento, em caso de descontinuidade
administrativa, as etapas de avaliao e de controle podem deixar
de ser realizadas, impedindo a retroalimentao do ciclo.
A avaliao de polticas, pelas prprias organizaes ou por
avaliao externa, , naturalmente, dispendiosa; uma das razes
pela qual no seja realizada de forma to frequente.
Queremos chamar sua ateno para uma questo que ir
afetar os ciclos de Gesto Operacional: quando a avaliao de
polticas pblicas setoriais indica dficits de implementao, o foco
das revises costuma voltar-se para o contedo dos planos e dos
programas, que so objeto dos prximos ciclos de gesto a serem
analisados, e no para reviso do conjunto de polticas.
Mesmo quando os objetivos so alcanados

importante que a sociedade seja informada quanto ao
fim ou a suspenso do ciclo poltico, para dar
transparncia s aes pblicas e permitir o controle
social, tema que ser abordado ainda nesta Unidade.
Voc pde deduzir que as etapas de avaliao e de controle

so imprescindveis para a aprendizagem poltica (PRETTWITZ,
1994, p. 60), mas como j explicitado, temos dificuldades de
executar essas etapas; gerando, assim, desgastes para as
organizaes e para seus gestores, responsveis pela execuo das
aes operacionais.
30
Modelo de gesto
A gesto de polticas pblicas normalmente adota modelos
de gesto pouco prescritivos*, isto , as metodologias usadas
prescindem de normas ou de manuais, mas exigem nveis
significativos de participaes de agentes e de intervenientes
externos em todas as etapas do ciclo. Alm desses, so necessrios
especialistas que aportem conhecimentos dos diversos setores e de
temas relacionados aos objetos da poltica a ser gerenciada para
que sejam realizadas as etapas de formulao, de avaliao e de
correo de trajetrias.
*Prescritivos indicados com preciso, determinados e fixos. Fonte:

Indicativos de institucionalizao
Considerando uma perspectiva bastante simples da palavra
institucionalizao, podemos conceitu-la conforme Oliveira
(1991), como um processo atravs do qual so criados e utilizados
instrumentos para implementao (concepo, difuso e
continuidade) de prticas, que conduzem s mudanas necessrias
ao processo de desenvolvimento das organizaes prestadoras de
servios pblicos.
Sendo assim, podemos afirmar que essa varivel para o ciclo
de gesto de polticas pblicas apresenta muita dificuldade para
ser viabilizada.
A descontinuidade administrativa ao longo do ciclo nas
trs esferas da federao , as especificidades, a natureza dos
contedos e dos processos de gesto de polticas pblicas explicam,
em parte, as dificuldades.
Contar apenas com documentos formais que explicitam e
comunicam decises relativas s gestes de polticas pblicas no
garantia de continuidade e de aprendizado poltico. Por isso, a
ampliao da participao de atores externos interessados tem sido
considerada por especialistas como fundamental para melhorar o
nvel de institucionalizao do ciclo de gesto das polticas pblicas.
31
Gesto Operacional
Processos decisrios
Os processos decisrios do ciclo de gesto de polticas
pblicas abordam problemas no estruturados, com poucas rotinas
e regras, o que direciona os processos decisrios para "modelo
poltico" na classificao dos problemas de deciso que adotamos
neste livro-texto. Para melhor identificar essa classe face s demais,
analise atentamente a Figura 8.
Figura 8: Classificao dos problemas de deciso

Fonte: Adaptada de Choo (1998)
Sistemas informacionais usados como suporte

Os sistemas de informao de apoio para o ciclo de gesto
de polticas pblicas precisam disponibilizar uma grande variedade
de informaes, normalmente de mltiplas fontes, para anlise de
cenrios, de contextos diversos e dos impactos da interveno
realizada.
Voc pode estar se perguntando: onde encontrar as informaes

necessrias?
Informaes fundamentais constam de bases de dados

oficiais, conforme voc estudou na disciplina Indicadores
Socioeconmicos na Gesto Pblica. Recentemente, organizaes
32
no estatais esto produzindo informaes para setores estratgicos

de desenvolvimento poltico, social e ambiental, entre outros; e
informaes bastante adequadas avaliao e ao controle da
gesto do ciclo de polticas pblicas.
Encerrando este item, que tratou das principais caractersticas
do ciclo de gesto de polticas pblicas, devemos, ainda, destacar que
as relaes diretas com a Gesto Operacional deveriam ser incentivadas.
A Gesto Operacional poderia fornecer insumos importantes para
avaliao e para o controle das polticas pblicas, decorrentes do
relacionamento intensivo com os pblicos-alvo. Essa prtica poderia
tambm contribuir para o aprendizado e para a institucionalizao dos
processos do ciclo de gesto de polticas pblicas.
O CICLO DE GESTO DOS PLANOS E PROGRAMAS
Tal como vimos para o ciclo de polticas pblicas, os objetos

planos e programas foram abordados na disciplina Plano Plurianual
e Oramento Pblico.
Usando tambm o ciclo de gesto como modelo explicativo,

a correlao de etapas do ciclo com a linguagem de uso comum
dos gestores pblicos a seguinte:
Planejamento (P): formulao de planos diretores e

plurianuais; aprovao de leis oramentrias e de leis
organizativas do uso de bens comuns.
Execuo (E): implementao de planos, programas

e oramentos.
Essa disciplina dedicou a

primeira parte da
Unidade 1 ao Sistema
Brasileiro de
Planejamento e
Oramento e ao Plano
Plurianual (PPA). Em caso
de dvida, faa uma
releitura dessa
disciplina.
Avaliao (A): monitoramento e avaliao dos planos,

programas e oramento.
Controle (C): controle de planos e de oramento.
33
Gesto Operacional
As etapas E, A, C contemplam tambm a gesto dos

arcabouos legais oramentrios e a gesto das leis organizativas
vigentes.
Esse ciclo exerce impactos mais diretos na Gesto
Operacional do que o ciclo de polticas pblicas, por isso
fundamental que voc considere o que apresentamos a seguir.
Participaes relativas das etapas do ciclo de gesto

De forma diversa do anotado para o ciclo de gesto de
polticas pblicas, os gestores alocados no ciclo de gesto, de forma
geral, dedicam-se igualmente s quatro etapas nele envolvidas.
Convm destacar uma categoria de componentes do

ciclo de gesto para a qual no so executadas de
forma sistemtica todas as etapas. Estamos nos
referindo aos instrumentos legais, em particular as leis
organizativas, cujas vigncias transcendem exerccios
e at mandatos de governos. Esse comportamento no
se apresenta com diferenas significativas entre as
esferas federais, estaduais e municipais.
Pelas informaes veiculadas nas mdias de maior circulao

como o caso do jornal, da televiso e da internet, voc percebe
que os rgos de controle: interno, externo e social, como
controladorias, Tribunais de Contas e procuradorias, em todas as
esferas, analisam de forma intensiva os contedos e os instrumentos
de gesto desse ciclo.
O modelo de gesto
Por contemplar o ciclo do oramento pblico nas trs
instncias, e por estar vinculado ao controle financeiro de despesas,
34
esse ciclo tem um modelo de gesto normativo com alto nvel de

prescrio. Porm, a gesto dos planos diretores e plurianuais, a
exemplo do ciclo de polticas pblicas, dedica, com frequncia,
maior ateno formulao e execuo do que s avaliaes e
aos controles.
Os indicativos de institucionalizao
No que se refere institucionalizao, esse ciclo o que
apresenta indicativos formais em maior quantidade, com as
metodologias e as ferramentas preconizadas em dispositivos legais.
No entanto, existe uma grande variao no nvel de
institucionalizao entre as esferas de governo no que tange a
instrumentos implementados para a etapa de planejamento, pois
apenas os municpios, por determinao legal, devem apresentar
um plano diretor.
Tambm vimos que os instrumentos oramentrios e

financeiros se apresentam de forma mais detalhada do que os
instrumentos diretivos, a exemplo dos planos diretores e plurianuais.
A disciplina Plano
Plurianual e Oramento
Pblico procurou
retratar um nvel de
institucionalizao
relativamente grande na
esfera federal.
Os estados da federao tambm apresentam

comportamento similar ao observado na esfera federal, mas na
esfera municipal a situao se mostra bastante diferenciada de um
municpio para outro.
Dados atualizados do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE)/Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais
(MUNIC), mostram frequncia maior dos instrumentos de natureza
oramentria, relativamente aos instrumentos relacionados ao
arcabouo legal, em especial para as reas sociais. Porm, as
mobilizaes, os movimentos sociais e as atuaes das
procuradorias municipais tendem a mudar esse comportamento a
mdio e a longo prazo, exigindo maiores nveis de
institucionalizao do ciclo de gesto de planos e programas no
mbito local.
35
Gesto Operacional
Os processos decisrios do ciclo

Por comportar instrumentos formalizados com alto grau de
detalhamento e prescrio, os problemas decisrios do ciclo de
gesto se enquadram como modelo processual para as questes
oramentrias e modelo poltico para os demais instrumentos
diretivos e normativos. Caso julgue necessrio, retorne Figura 8 e
localize esses dois modelos.
Os sistemas de informao de apoio

Os rgos de planejamento e de oramento da esfera federal,
estadual e dos grandes municpios, contam com alguns sistemas de
informao de apoio bastante elaborados, alm de fazerem uso, de
for ma sistemtica, de indicadores para planejamento,
monitoramento e controle dos planos e programas.
Voc se lembra das siglas SIAFI (Sistema Integrado de

Administrao Financeira do Governo Federal), SIAFEM
(Sistema Integrado de Administrao Financeira de Estados e
Municpios) e SIGA Brasil, abordadas na disciplina que tratou
de oramento pblico? E a sigla SIGPLAN (Sistema de
Informaes Gerenciais e de Planejamento)?
Esses so alguns exemplos de sistemas de informao que

usam as tecnologias de informao e comunicao de forma
intensiva; mas voc pode conhecer outros.
Esperamos que com a anlise de algumas caractersticas
desse ciclo voc tenha compreendido sua importncia como tradutor
dos contedos das polticas pblicas, sempre muito descritivos, para
orientaes diretivas e normativas, to importantes para as aes
dos gestores operacionais.
O ciclo de Gesto de Planos e Programas, por contar com
um nvel de institucionalizao significativo, garante para o ciclo
36
de Gesto Operacional condies mnimas de trabalho, face s

descontinuidades administrativas comuns nas trs instncias:
federal, estadual e municipal.
Um grande desafio na melhoria da qualidade dos ciclos de
gesto de planos e programas e do de aes operacionais o
desenvolvimento de sistemas de informao integrados que
contemplem no somente informaes oramentrias e financeiras,
mas tambm aquelas relativas a aspectos crticos dos processos de
prestao de servios pblicos.
CICLO DE GESTO DE AES: PROJETOS E PROCESSOS

Esse ciclo Gesto de Aes: Projetos e Processos o
objeto do nosso estudo e ser abordado de forma mais detalhada
nas trs Unidades deste livro-texto. Porm, para obtermos uma
perspectiva comparada entre os trs ciclos de gesto, vamos analisar
as mesmas variveis que selecionamos para sumarizar as
caractersticas dos dois ciclos de gesto anteriores.
Assim, usando o modelo explicativo de ciclo de gesto de
quatro etapas temos:
Planejamento (P): modelagem das aes operacionais e cronogramao dessas aes.
Execuo (E): execuo de aes operacionais.

Avaliao (A): monitoramento e avaliao das aes
operacionais.
Controle (C): controle das aes operacionais.

importante lembrar que, com a descentralizao prevista
na Constituio de 1988, grande parte da etapa de execuo do
ciclo de Gesto Operacional est sendo transferida das estruturas
federais para os Estados e para os municpios.
37
Gesto Operacional
A participao relativa das etapas do ciclo

A presso sobre a etapa de execuo do ciclo de Gesto
Operacional sempre crescente, pois quanto mais o cidado usurio
percebe seus direitos relativamente qualidade, pontualidade e
aos custos dos servios a ele prestados, mais esse ciclo deve ser
executado com dinmica compatvel com as exigncias das
demandas da sociedade.
O ritmo observado para a etapa de execuo deveria ser
transmitido as demais etapas, porm temos observado que as etapas
de planejamento e de avaliao, muitas vezes, so preteridas face
ao deslocamento de recursos, quase sempre insuficientes, para
atendimentos s demandas da fase de execuo. Essa conduta gera
um processo de fazer e de refazer contnuos, sem tempo para avaliaes
e revises, com impactos significativos nos resultados operacionais.
O modelo de gesto
importante que voc, futuro gestor pblico, tenha sempre
em mente que apenas o que estiver escrito ou formalizado pode ser
executado na Administrao Pblica. Assim, a etapa de controle no
pode deixar de ser executada, principalmente porque as atividades
de controle so, em grande parte, executadas por rgos e por
entidades externas execuo. O modelo de gesto configura-se para
esse ciclo como prescritivo e fortemente centrado nos controles.
Vamos a algumas questes iniciais sobre o controle,
analisando as trs tipologias:
O controle interno, como habilitador da aprendizagem operacional, executado quase de forma automtica no s pela exigncia da prestao de servio,
mas por determinaes legais.
Embora implantado h dcadas, somente a partir da

Constituio de 1998, o controle externo foi
estruturado para exercer suas atribuies legais, de
forma mais efetiva.
38
A participao da sociedade e o fortalecimento das

procuradorias esto viabilizando, mesmo de forma lenta
relativamente s expectativas dos cidados, o chamado
controle social.
A etapa de controle operacional ser tratada com mais
detalhe ainda nesta Unidade 1 no item Controle Operacional e as
Demandas do Estado e da Sociedade e voc entender a
importncia relativa dessa etapa no Ciclo de Gesto e como ela ir
impactar o seu dia a dia como gestor.
Os indicativos de institucionalizao
O nvel de institucionalizao, verificado por meio de leis,
normas e demais instrumentos que condicionam e apoiam o ciclo,
bastante relevante.
Existe, todavia, um espao significativo para desenvolvimento
de mecanismos e de instrumentos relativos aos processos de trabalho.
Essa matria ser trabalhada com grande nfase na Unidade 2,
quando estudaremos as Gestes Operacionais Crticas.
nesse ciclo que toda a fora da burocracia se torna visvel,
para facilitar ou dificultar a prestao de servios pblicos e observar
as dificuldades na Gesto Operacional das aes de natureza
discricionria.
Os processos decisrios
No que se refere aos modelos de processos decisrios, embora
variando por causa do tipo de servio pblico prestado, o modelo
racional o caracterstico desse ciclo, em que o gestor tem espaos
discricionrios muito restritos, em especial para aes exclusivas
do Estado. Porm, na prestao de servios pblicos de carter
tecnolgico ou social, o modelo processual pode ser encontrado,
pois o arcabouo legal e normativo prev situaes em que esses
tipos de deciso podem ser encontrados.
39
Gesto Operacional
Finalmente, importante adiantar o papel fundamental que

os mecanismos implementados no relacionamento com os diversos
pblicos-alvo desempenham para a institucionalizao da prestao
de servios pblicos.
Os sistemas de informao
Podemos observar facilmente nos dias de hoje, apesar do
alto grau de prescrio, que as etapas desse ciclo no so atendidas
por sistemas de informao de suporte no mesmo patamar que o
ciclo de gesto de planos e programas.
Para a execuo de servios de apoio: financeiros, pessoais
e servios globais, existem, porm, sistemas informatizados para
apoio s etapas do ciclo, bastante adequados dinmica exigida
pelo alto grau de nor matizao, caractersticos dos temas
anteriormente citados.
Outros setores privilegiados, quanto ao suporte
informatizado, so aqueles voltados para a receita dos rgos, isto
, cadastros, lanamento de impostos, contas correntes e multas.
Tambm so observados, em alguns Estados e em algumas
prefeituras, investimentos em sistemas de informao prprios para
sade, educao e segurana pblica, mas a grande maioria dos
municpios brasileiros depende de sistemas informatizados federais
para apoio execuo de prestao de servios nesses setores.
Essas caractersticas do ciclo de Gesto Operacional
sinalizam que seu maior desafio compatibilizar as demandas de
prestao de servios pblicos, no atendimento s solicitaes
diretas dos pblicos-alvo e do controle social, s restries impostas
pelos ciclos de gesto de nvel superior.
Para encerrar esta seo, realize a Atividade 1, Contextualizando

a Gesto Operacional face s gestes de nvel superior, ao
final desta Unidade, cujo objetivo analisar o impacto dos
ciclos de gesto de polticas pblicas e de planos e programas
no ciclo de Gesto Operacional.
40
CONTROLE OPERACIONAL E
AS DEMANDAS DO ESTADO E
DA SOCIEDADE
Considerando nossa discusso at aqui, podemos afirmar
que todas as etapas do ciclo de gesto das aes operacionais, isto
, da Gesto Operacional, so muito importantes: a etapa de
planejamento a qual gera programaes operacionais com o desafio
de atender as demandas crescentes com recursos limitados; a etapa
de execuo na qual se realizam todas as aes de atendimento,
das demandas s ofertas e s entregas; a etapa de avaliao na
qual se verificam os eventuais desvios e se identificam as alternativas
de ajustes dos cursos de ao; e, finalmente, a etapa de controle
em que se decidem e se implementam aes corretivas e preventivas
nos processos de prestao de servios pblicos.
Escolhemos a etapa de controle para iniciar nosso desafio
de compreender a Gesto Operacional porque acreditamos ser esta
atividade fundamental para que as prestaes de servios pblicos
sejam operacionalizadas com dinmica e qualidade exigidas pelos
usurios e beneficirios desses servios.
Como vimos, as trs situaes-problema, apresentadas no
incio desta Unidade, resultaram na interrupo dos atendimentos
aos usurios. Restabelecer os atendimentos e cuidar para que os
problemas no voltem a ocorrer uma das tarefas do controle
operacional.
Outro motivo que nos levou seleo dessa etapa do ciclo
de Gesto Operacional para nossos trabalhos iniciais, diz respeito
41
Gesto Operacional
importncia dos controles nos ambientes operacionais de prestao

de servios pblicos, caracterizados por forte impacto das restries
legais e normativas e da atuao dos chamados rgos de controle,
delimitando os espaos de poder dos gestores pblicos.
Corroborando com nossa escolha, temos tambm a
relevncia do controle quando pensamos em ao do controle estatal
que aparece sistematicamente abordada em jornais e em outros
veculos de comunicao, com notcias e anlises sobre paralisaes
de obras ou mesmo de contrataes de servios as quais foram
identificadas como ir regulares por Tribunais de Contas e
procuradorias da Unio, Estados e municpios.
Assim, vamos iniciar nesta seo os estudos dos tipos de
controle que ocorrem na Administrao Pblica; dos agentes
responsveis pelo exerccio dessa tarefa to importante; das formas
com que a sociedade e os Estados podem juntar foras para que os
servios pblicos sejam prestados com qualidade; e da relao custo
versus benefcio da atuao desses entes para que seja vantajosa
para o contribuinte.
DE QUE CONTROLE ESTAMOS FALANDO?

Com a anlise do modelo explicativo tratado na seo anterior,
voc pde constatar que o controle se caracteriza como uma das
quatro etapas do ciclo e responsvel pelos aprendizados polticos,
estratgicos, tticos e operacionais em todos os ciclos de gesto:
polticas pblicas;
planos e programas; e
aes operacionais.
Nesse contexto, podemos definir a etapa de controle como o
conjunto de atividades ou de procedimentos que realizado depois
de constatadas irregularidades pela etapa de avaliao e, que, em
42
princpio, deve reconduzir o objeto de controle ao que foi planejado,

viabilizando o aprendizado da gesto.
O controle, entretanto, pode ser entendido de diversas formas,
tanto pelos gestores pblicos e pelos agentes de controle como pelos
usurios de servios e pela sociedade em geral. Por esse motivo e
para orientar nossos estudos, tentaremos compreend-lo melhor.
Voc concorda que a etapa de controle traz uma conotao

bastante pejorativa vinculada ao poder de algum sobre outra
pessoa ou objeto?
Na Administrao Pblica, essa caracterstica do controle

ainda percebida de forma mais negativa, pois vem associada a
restries e a punies. Por exemplo:
O Tribunal de Contas municipal suspendeu a licitao

para contratao de organizaes do ramo de
alimentos para a merenda escolar.
O governador do Estado dever ressarcir os cofres

pblicos por conta de uma obra de manuteno de
estrada, sob responsabilidade estadual, avaliada como
superfaturada.
Um fiscal foi punido por emitir multas de forma

inadequada em uma determinada ao fiscal.
Contudo, na Administrao Pblica, o controle
imprescindvel j que os recursos que so usados no so
particulares, e sim pblicos. O controle deve estar comprometido
com os interesses e com os objetivos de toda a nao. Isto , qualquer
controle tem origem na sociedade e a ela que devem se reportar
todas as entidades criadas para represent-la.
Sendo assim, mesmo para os usurios da prestao de
servios pblicos, muitas vezes o controle confundido com
burocracia no sentido negativo, apenas servindo para emperrar ou
43
Gesto Operacional
para dificultar o andamento dos processos de prestao de servios,

causando prejuzos aos usurios.
Aproveitar os pontos positivos do controle e minimizar

seus impactos, as consequncias negativas, um
desafio de todos, do Estado e da sociedade, e em
especial do gestor operacional, pois, nesse nvel que
as aes de controle so mais efetivamente visveis
aos diversos pblicos-alvo.
Alm do desafio colocado em destaque, trs consideraes

precisam ser feitas quanto a determinadas interpretaes
encontradas em publicaes e artigos que tratam do controle sobre
organizaes que prestam servios usando recursos pblicos. Vamos
consider-las como abordagens e descrev-las a seguir.
Abordagem centrada nas etapas decisrias

Nessa abordagem, as etapas de controle e as de planejamento
so apresentadas de forma integrada, pois so as duas etapas que
agregam valor gesto, uma decide o qu, como quando e onde
fazer e a outra decide sobre correes do curso da ao operacional,
respondendo a essas questes apenas nos momentos de ajustes.
Assim, teramos um ciclo com trs etapas: planejamento e
controle, execuo, e avaliao, isto , o Ciclo PEAC seria entendido
como P/C, E, A. Essa abordagem pode ser usada para cada um
dos trs ciclos de gesto: polticas pblicas, planos e programas e
aes operacionais.
Voc concorda que essa abordagem faz mais sentido no ciclo

de gesto das aes operacionais do que nos outros dois? Por qu?
44
A principal razo o tempo mais curto do ciclo operacional,

s vezes sendo executado em tempo real, ao passo que o controle
do ciclo de gesto de planos e programas pode ser executado at
um ano aps o planejamento e o controle do ciclo de gesto de
polticas pblicas, geralmente, realizado ao termino de mandatos
dos governos.
Abordagem centrada em apenas dois ciclos de gesto:

Estratgico e Operacional
Essa abordagem apresenta o ciclo de gesto de planos e
programas como de natureza operacional. Essa perspectiva
normalmente utilizada pelos atores estratgicos, em especial os
formuladores de polticas pblicas, e considera o controle
operacional englobando, alm do controle das aes operacionais,
o controle de planos e programas.
Abordagens centradas no controle interno

A terceira abordagem considera uma relao de equivalncia
entre o controle operacional e o controle interno, denominados de
controle administrativo; mas, para fins desta disciplina,
entenderemos controle interno como um tipo de controle
operacional, conforme ser mostrado a seguir.
Voc pode ter observado, pelas abordagens analisadas, que
o sentido da palavra controle assume diversas conotaes
dependendo da forma e do contexto em que utilizada, o que nos
leva a explicitar um entendimento que ir orientar nossos estudos.
Essa abordagem mostrada na Figura 9.
45
Gesto Operacional
Figura 9: Controle operacional viso global

Com base na Figura 9 e para fins de nossa disciplina,

podemos perceber claramente que o controle operacional contempla
o controle dos planos e programas e o controle das aes
operacionais, conforme a abordagem centrada em apenas dois ciclos
de gesto: estratgico e operacional, e mostra que o controle interno
apenas um tipo de controle pelo Estado.
Vamos ento esclarecer aspectos importantes da relao do
controle operacional, analisando as demandas do Estado e da
sociedade para essa etapa do ciclo de gesto.
Primeiramente, vamos estudar os tipos de controle e as
entidades que os implementam, iniciando pelo controle pelo Estado
e, depois, analisaremos o controle pela sociedade.
46
O CONTROLE PELO ESTADO E SUAS DEMANDAS PARA O

CONTROLE OPERACIONAL
O controle pelo Estado ocorre de vrias formas, com atuao
sobre as entidades do mercado, da sociedade e sobre as organizaes
do Estado. Nesse caso, do controle do Estado pelo Estado, essa
atuao ampla efetivada pelo ordenamento jurdico brasileiro,
definida a separao dos poderes e a sua independncia, conforme
previsto no artigo 2 da Constituio da Repblica Federativa de
1988 (CF/88).
Alm desse controle em sentido amplo, existem diversos

dispositivos constitucionais que tm o objetivo de controlar as aes
do Estado e dos gestores pblicos, no exerccio de suas atribuies.
Esse controle abrange no apenas os atos do Poder Executivo, mas
todos os atos dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio quando
atividades administrativas so exercidas.
Conhea mais da CF/88

acessando <http://
tinyurl.com/56mypb>.
Acesso em: 18 nov. 2010.
Assim, podemos adotar para definio de controle pelo

Estado, o texto a seguir:
O poder de fiscalizao que sobre elas (organizaes) exercem os rgos do poder judicirio, legislativo e o executivo,
com o objetivo de garantir a conformidade de suas atuaes com os princpios que lhe so impostos pelo
ordenamento jurdico. (DI PIETRO, 1998, p. 478).
Voc, eventualmente, pode ter conhecimento de algumas

prticas de controle pelo Estado. Vamos explicitar algumas, nos
pargrafos seguintes, a ttulo de exemplos.
A disciplina Plano
Plurianual e Oramento
Pblico abordou essa
discusso com detalhes,
chamando ateno
tambm para a Lei de
No ordenamento jurdico brasileiro, o controle viabilizado

pela elaborao do oramento federal, prevista na CF/88, artigo
165, Captulo Das Finanas Pblicas.
Outro instrumento de controle a Lei de Licitaes e

Contratos da Administrao Pblica, ou Lei n. 8.666, de 21 de
junho de 1993. A CF/88 estabeleceu que obras, servios, compras
Responsabilidade Fiscal.
Em caso de dvida,
retorne ao livro-texto
dessa disciplina e faa
uma releitura cuidadosa.
47
Gesto Operacional
e alienaes fossem contratados mediante processo de licitao

pblica (art. 37, XX). Com base nesse artigo foi editada a Lei
n. 8.666/93 que estabelece normas gerais para esses casos. Essa
lei busca assegurar, em ltima instncia, a proposta mais vantajosa
para a Administrao Pblica, procurando dessa forma maior
controle no gasto dos recursos pblicos.
Como o assunto contempla um grande conjunto de
conhecimentos e de prticas, selecionamos alguns tpicos
importantes para o exerccio do controle operacional, definidos para
a Administrao Pblica, quais sejam: os objetivos, as reas de
resultados, os tipos de controle do Estado e como eles evoluram ao
longo do tempo. Vamos analisar, mesmo que de forma sucinta, cada
um deles.
Objetivos do controle pelo Estado

Com base no conceito de controle, podemos explicitar, a partir
do posicionamento de vrios autores, trs objetivos principais das
aes de controle do Estado sobre as organizaes prestadoras de
servios pblicos, a saber:
Proteger os ativos pblicos: as aes de controle

devem estabelecer um conjunto de normas que impea
o uso indevido de recursos pblicos ou, pelo menos,
assegure a rpida deteco dessas situaes.
Diminuir o risco de tomadas de decises

incorretas: as aes de controle devem implementar
um sistema de informaes que apoie a tomada de
deciso correta nos trs ciclos de gesto: polticas
pblicas; planos e programas; e aes operacionais.
Conseguir adeso s polticas pblicas: as aes

de controle devem ser implementadas de modo a
indicar, aos diversos nveis da organizao prestadora
de servios pblicos, a forma como polticas pblicas,
planos e programas e aes operacionais esto
alinhados.
48
Relativamente a esses objetivos mencionados, importante

voc lembrar sempre que:
O conjunto de normas mencionado no primeiro objetivo

considera os princpios do Direito Pblico e do Direito
Administrativo e est subordinado s definies da
Constituio Federal vigente.
A deciso correta implica considerar os princpios da

Administrao Pblica, conforme definido na CF/88,
no artigo 37, que consiste em: legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
O alinhamento dos trs objetivos de controle deve

tambm ser indicado sociedade, isto , deve visar
transparncia dos atos dos gestores pblicos.
As aes de controle de que tratam os trs objetivos
explicitados so organizadas sob a forma de um sistema, por esse
motivo voc pode ter cincia dos chamados sistemas de controle.
Vamos tratar desse

assunto, de forma
Sobre controle, apresentamos uma definio inicial na

introduo desta seo. E sobre sistema? Voc sabe defini-lo?
J ouviu falar desse termo?
detalhada, na Unidade 3,
mas no momento
importante que
tenhamos um
entendimento inicial
sobre ele.
Voc, certamente, j deve ter lido reportagens a respeito dos

desafios relativos aos sistemas de sade, aos sistemas de educao,
aos sistemas de segurana etc. Entendemos aqui, numa definio
geral do termo, sistema como um conjunto de objetos com afinidades
e atributos que interage com o meio ambiente e se comporta como
uma entidade unitria global para a qual a compreenso do
problema depende da visualizao do todo.
Com base nessa definio, elaboramos um conceito de
sistemas de controle para uso em nossa disciplina. Desse modo,
descrevemos esse conceito como o conjunto integrado de
organizaes, do Estado e da sociedade, e os correspondentes
49
Gesto Operacional
mecanismos e ferramentas que orientam e apoiam a realizao de

atividades e de procedimentos de ajustes de condutas, das
orientaes e dos gestores pblicos, face aos desvios identificados
entre o que foi previsto e a situao real, no contexto dos trs ciclos
de gesto:
polticas pblicas;
planos e programas; e
aes operacionais.
Contudo, no se limite a essa nossa definio. Voc poder
ter acesso a outras definies ou mesmo construir uma como
referencial pessoal para seu estudo, mas o importante no esquecer
que todo sistema tem um objetivo, no caso presente, os trs
explicitados anteriormente.
importante tambm destacar que o sistema de controle
pode ser visualizado em duas perspectivas, a perspectiva normativa
abrangendo o previsto nos arcabouos legais da Unio, Estados e
municpios, e a perspectiva diretiva abrangendo os objetivos e metas
estabelecidos nas atividades de planejamento nos trs nveis de
gesto que temos considerado.
Voc notou que est faltando explicitar claramente um objetivo

que trate do aprendizado, da organizao e de todos os atores
envolvidos, viabilizado pelas aes de controle? Voc seria
capaz de formul-lo para o controle pelo Estado?
Os resultados de aprendizado da etapa de controle sero

estudados, no contexto das aes operacionais de prestao de
servios pblicos, na Unidade 2. Vamos agora abordar um segundo
aspecto to importante quanto a necessidade de entendimento dos
sistemas de controle pelo Estado so os critrios ou as reas de
resultados.
50
reas de resultados do controle pelo Estado

Conforme voc pde observar na leitura dos materiais deste
curso, as palavras objetivos e resultados so empregadas, s
vezes, como sinnimos. Mas, para esta nossa disciplina, os objetivos
esto relacionados etapa de planejamento formulao ou
definio de objetivos , e os resultados so relativos aos produtos
gerados nas aes implementadas, considerados a partir dos
objetivos planejados.
Tanto as etapas de avaliao quanto as etapas de

controle do ciclo PEAC relacionam os objetivos aos
resultados para identificao de desvios e a
consequente implantao das respectivas aes de
ajustes.
Leia o parecer, a seguir, referente anlise de um controle.

uma situao fictcia que estamos usando como recurso didtico
para esclarecer o entendimento do termo resultados.
Nos ltimos trs anos, a Autarquia conseguiu cumprir 100%
das metas fixadas para o Programa de Vacinao,
apresentando, no entanto, reexecues de 5% dos
atendimentos realizados por conta de erros diversos ocorridos
nos processos de prestao de servios. Houve, mesmo assim,
uma reduo de casos da doena superior a 30% do esperado.
Tambm foram observadas implantaes de novas rotinas nos
processos de trabalho, as quais reduziram as reexecues de
20% para os atuais 5%. Sugere-se manter os investimentos
no programa de melhoria dos processos de trabalho.
Perceba que vrios resultados foram alcanados em reas

ou em segmentos distintos. O primeiro resultado que cumpriu
100% das metas fixadas refere-se rea que denominamos de
eficcia, em que se relaciona o que foi previsto ou programado
com o que foi executado.
51
Gesto Operacional
O segundo resultado reexecuo de 15% dos atendimentos

faz referncia rea que denominamos de eficincia e nela
relaciona-se o que foi produzido com os recursos utilizados. Se as
reexecues forem reduzidas, a produtividade do uso de recursos
aumentar.
O terceiro resultado reduo superior a 30% dos casos da
doena diz respeito rea que denominamos efetividade, isto ,
aos efeitos ou aos impactos das aes de vacinao realizadas.
J o quarto resultado diminuio de reexecues por conta
da implementao de novas rotinas refere-se rea de relevncia
do aprendizado, ou seja, a organizao aprendeu com seus erros e
com seus acertos.
Sendo assim, podemos definir o Sistema de Controle a partir
dos pressupostos que os resultados devem ser obtidos internamente e
externamente organizao (dimenses intrnseca e extrnseca) e
devem abordar os aspectos das dimenses substantivas e da dimenso
instrumental, o que de certa forma contemplaria as quatro reas de
resultados que abordamos, conforme mostramos na Figura 10.
Figura 10: reas de resultados critrios

Fonte: Adaptada de Sander (1982)
Para avanar na compreenso da Figura 10, leia com

ateno as definies, a seguir, para algumas palavras que no so
de uso comum.
52
Intrnseca interna.
Extrnseca externa.
Substantiva essencial, fundamental, bsica.
Instrumental meio, recurso para uma utilidade.
Quanto ao melhor entendimento dos resultados de eficincia,
de eficcia, de efetividade e de relevncia, esses sero obtidos a
partir de estudos mais aprofundados que sero realizados na
Unidade 3.
Voc deve estar achando o tema controle importante ou
interessante, mas, com certeza, muito complexo. Concordamos
como voc e, por esse motivo, o assunto continuar sendo estudado
nas Unidades 2 e 3 desta disciplina.
Vamos continuar com o que programamos para esta seo,
abordando os tipos de controle operacional pelo Estado.
Tipos de controle operacional pelo Estado

Os rgos do Estado que exercem o controle dos recursos
pblicos por meio de fiscalizaes contbeis, financeiras,
oramentrias e patrimoniais, esto determinados nos artigos 70 a
74 da CF/88.
Esto previstos, expressamente, dois nveis de controle

pelo Estado: o controle interno de cada Poder e o
controle de carter externo realizado pelo Poder
Legislativo e pelo Poder Judicirio.
Existem, todavia, outras tipologias para o controle operacional

na Administrao Pblica; algumas mais abrangentes, outras mais
profundas. A que vamos utilizar prev o exerccio de trs tipos de
controle: o controle interno ou administrativo; e, os controles externos,
legislativo e judicial, que so de uso mais frequente.
53
Gesto Operacional
Controle Interno ou Controle Administrativo

De acordo com Meirelles (1998, p. 548) o controle
administrativo:
[...] todo aquele que o Executivo e os rgos de administrao dos demais Poderes exercem sobre suas prprias
atividades, visando mant-las dentro da lei, segundo as
necessidades do servio e as exigncias tcnicas e econmicas de sua realizao.
Na esfera do Poder Executivo federal, esse controle

denominado superviso ministerial e se processa por meio da
orientao, coordenao e controle das atividades dos rgos
subordinados ou vinculados ao ministrio.
Os meios pelos quais o controle administrativo se efetiva
so predominantemente de dois tipos:
a fiscalizao hierrquica, que [...] exercida pelos

rgos superiores sobre os inferiores da mesma
Administrao, visando a ordenar, coordenar, orientar
e corrigir suas atividades e agentes (MEIRELLES,
1998, p. 549); e
o controle dos recursos administrativos, que so [...]

todos os meios que podem utilizar os administradores
para provocar o reexame do ato pela prpria
Administrao Pblica (DI PIETRO, 1998, p. 589).
A Constituio de 1988 previu, em seu artigo 74, Ttulo IV,
Captulo I, Seo IX, que os trs Poderes deveriam manter, de forma
integrada, um Sistema de Controle Interno com as seguintes
finalidades:
I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano
plurianual, a execuo dos programas de governo e dos
oramentos da Unio;
54
II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto

eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira
e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por
entidades de direito privado;
III exercer o controle das operaes de crdito, avais e
garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio;
IV Apoiar o controle externo no exerccio de sua misso
institucional. (BRASIL, 1988).
No mbito do Poder Executivo federal, o Sistema de Controle

Interno foi inicialmente regulamentado pela Lei n. 10.180, de 6 de
fevereiro de 2001, sendo integrado Secretaria Federal de Controle
Interno, como rgo central, e pelos rgos setoriais vinculados ao
Ministrio das Relaes Exteriores, ao Ministrio da Defesa,
Advocacia-Geral da Unio e Casa Civil. Vrios ajustes legais
esto sendo realizados desde ento para adequar o sistema s
demandas do Estado.
Os Estados e municpios podem implementar os respectivos
sistemas de controle interno, mas esse processo ainda se mostra
com evoluo mais lenta e desigual nessas esferas de governo.
Controle Externo Legislativo

Segundo Meirelles (1998), o controle legislativo ou
parlamentar caracteriza aquele exercido pelos rgos legislativos
(Congresso Nacional, Assembleias Legislativas e Cmaras de
Vereadores) ou por comisses parlamentares sobre determinados
atos do Poder Executivo, na dupla linha da legalidade e da
convenincia pblica, caracterizando-se como um controle
eminentemente poltico, indiferente aos direitos individuais dos
administrados, mas objetivando os superiores interesses do Estado
e da comunidade.
55
Gesto Operacional
No campo do controle legislativo, duas instncias

assumem posio de relevo pelo potencial que suas
aes tm de favorecer o controle da administrao:
as Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs) e os
Tribunais de Contas, nas trs esferas.
Nos termos do artigo 71 da Constituio Federal, Ttulo IV,

Captulo I, Seo IX, o Congresso Nacional exerce parte desse
controle [...] com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Por
essa singularidade, muitos autores dividem o controle legislativo
em duas vertentes: o controle poltico, realizado pelas casas
legislativas; e o controle tcnico, que compreende as fiscalizaes
financeiras, patrimoniais, oramentrias, contbeis e operacionais
realizada com apoio dos Tribunais de Contas, e tendo por finalidade
apreciar os atos pblicos de gesto quanto aos aspectos da
legalidade, da legitimidade, da economicidade, da eficincia e da
eficcia.
Controle Externo Judicial

O controle judicial ou judicirio aquele [...] exercido
privativamente pelos rgos do Poder Judicirio sobre os atos
administrativos do Executivo, do Legislativo e do prprio Judicirio
quando realiza atividade administrativa (MEIRELLES, 1998, p. 576).
No direito brasileiro adotado o sistema de jurisdio una,
segundo o qual o Judicirio detm o monoplio da funo
jurisdicional. O fundamento desse sistema est no artigo 5, inciso
XXXV, da Constituio Federal, ao determinar [...] que veda lei
excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito
[...] (BRASIL, 1988). Portanto, [...] qualquer que seja o autor da
leso, mesmo o poder pblico, poder o prejudicado ir s vias
judiciais (DI PIETRO, 1998, p. 603).
Podem ser usados, para reparao ou anulao de atos da
administrao, os vrios tipos de ao previstos na Legislao
Ordinria. Entretanto, a Constituio prev as seguintes [...] aes
especficas de controle da Administrao Pblica, s quais a
56
doutrina se refere com a denominao de remdios constitucionais

(DI PIETRO, 1998, p. 612): o habeas corpus, o habeas data, os
mandatos e as aes.
Como voc pode concluir, as especificidades do controle pelo
Estado e a utilizao de conhecimentos dos preceitos legais exigiro
dos gestores pblicos, em particular daqueles que atuam no nvel
operacional, competncias que nem todos, individualmente, possuem.
Para apoiar os responsveis pela execuo, as

organizaes pblicas, sempre que possvel, instalam
reas de assessoramento jurdico, que devem ser
acionadas pelos gestores de forma sistemtica, para
evitar problemas futuros.
Evoluo histrica dos controles

Convm destacar que existem outras tipologias para o
controle, a exemplo daquela que considera a origem dos
controladores, assim teramos:
Controle parlamentar exercido pelos polticos.

Controle processual exercido pelos burocratas.
Controle social exercido pela sociedade.
Essa classificao se torna til quando a inteno analisar
a evoluo histrica dos controles, conforme a seguir.
O primeiro controle da ao do governo foi o controle
parlamentar e seu principal desafio era, e continua sendo, obter
um tipo de sistema de governo que equilibre os Poderes.
Essa forma de controle pode ficar prejudicada caso

haja um exagerado predomnio do Executivo, o que
poderia exigir o fortalecimento dos instrumentos de
controle do Legislativo e do Judicirio.
57
Gesto Operacional
Em seguida, vemos crescer o espao do poder dos burocratas

com o controle processual, que fundamental na fiscalizao dos
governos com: o controle das constitucionalidades das decises e
das garantias dos direitos dos cidados frente aos governantes, a
fiscalizao e as auditorias das contas pblicas e a ao de
promotores no controle da poltica. Os controladores so
habitualmente burocratas do Executivo e com status diferenciado
dos controladores do Legislativo e do Judicirio.
Apesar de ter sua existncia garantida h dcadas, o controle
pela sociedade ganha espao com a Constituio Federal de 1988
A Constituio Cidad.
O controle social exercido por mecanismos de participao
popular independe dos poderes pblicos; faz dos cidados
controladores dos governantes, no apenas em perodos eleitorais
como, tambm, ao longo do mandato dos representantes eleitos.
Trataremos a seguir desse tipo de controle, com algum detalhamento
e, desse modo, iremos conhec-lo melhor.
CONTROLE PELA SOCIEDADE E SUAS DEMANDAS PARA O

O controle pela sociedade ou controle social, de forma ampla,
deve ser entendido como uma parte do processo administrativo,
pois partindo da concepo de democracia representativa, o
processo de planejamento, de execuo e de controle administrativo
do Estado poderia ser examinado com a seguinte sequncia de
etapas: anseios da sociedade; proposta do candidato/gestor pblico;
eleio/designao; planejamento (PPA, LDO, LDA); execuo;
controle e atuao por vias democrticas (SILVA, 2002).
58
Integrao: Controle pelo Estado e Controle pela Sociedade

O entendimento anterior traz a ideia de que os controles pelo
Estado e pela sociedade no somente so complementares, mas
devem atuar de forma integrada. Silva (2002) mostra essa viso
por meio da Figura 11, a qual apresentamos para sua anlise.
Figura 11: Esquema de controle social na Administrao Pblica

Fonte: Adaptada de Silva (2002)
Observe no modelo esquemtico da Figura 11 a execuo

e veja o carter central e o papel estratgico da Gesto Operacional,
que estamos estudando.
59
Gesto Operacional
Controle social: Transparncia e Accountability

Desde 1988, tem se mostrado cada vez mais claro, e sobre
isso h certo consenso, que um dos princpios bsicos que nortear
o Estado Futuro implica a exigncia de que o segmento poltico
preste contas de suas aes ao pblico, garantindo maior
transparncia dos atos dos governantes e de suas estruturas
burocrticas.
Em outros termos, as instituies estatais e as demais
organizaes que operam com recursos pblicos teriam um
desempenho melhor se suas aes fossem acompanhadas e
controladas. A utilizao efetiva de diferentes formas de avaliao
e de monitoramento das polticas e dos decorrentes planos e
programas e das aes operacionais seriam ampliadas, transparentes
e garantiriam o surgimento de formas alternativas de controle.
O conceito de accountability foi inicialmente estudado por
Frederic Mosher, citado por Campos (1990), nos anos de 1980,
como sinnimo de responsabilidade objetiva ou a obrigao de uma
pessoa ou de uma organizao de responder perante outra pessoa
por alguma coisa. Seria, numa verso livre da ideia, a
responsabilidade tica de prestar contas.
E o conceito de transparncia em princpio constitui parte
dessa responsabilidade tica de prestar contas, mediante a
facilitao do acesso informaes para que a tomada de contas
possa ser efetiva.
Transparncia e Accountability so conceitos

interdependentes, pois o exerccio do controle social
somente pode ocorrer quando forem implementados, de
forma ampla, instrumentos informacionais de divulgao
das aes de governo e estruturas para receber e para
processar as reclamaes da populao.
60
Sendo assim, podemos perceber que o controle social, a

transparncia e a accountability no podem ser consideradas
questes totalmente equacionadas, pois as discusses sobre
estratgias, oportunidades e custos envolvidos nas suas
implementaes continuaro em discusso por longo tempo.
Para encerrar esta Unidade e verificar seu entendimento desta

seo, realize a Atividade 2. Nela, voc ter que identificar os
fluxos de recursos fsicos informacionais ou organizacionais
mais crticos no Sistema de Controle Pblico, disponvel no
final desta Unidade, cujo objetivo analisar a forma mais efetiva
de alocar recursos escassos no Sistema de Controle Pblico.
61
Gesto Operacional
Resumindo
Considerando o que apresentamos at aqui, esperamos que o entendimento, a identificao e a caracterizao
dos trs ciclos de gesto estejam mais claros para voc. Vamos deixar registrado, no Quadro 2, um resumo dos principais aspectos das variveis analisadas para cada um dos trs
ciclos de gesto.
CICLO DE GESTO DE:
VARIVEIS
POLTICAS PBLICAS
PLANOS E PROGRAMAS
AES OPERACIONAIS
1. Importncia relativa das etapas

no ciclo.
Formulao e Implantao.
Todas as Etapas.
Execuo.
2. Modelo de gesto preponderante.
Descritivo e
Participativo.
Prescritivo e
Participativo.
Prescritivo.
3. Indicativos de
institucionalizao.
Documentos legais
e de Divulgao.
Mltiplos e Variados:
- Arcabouo legal e
normativo.
- Planos e programas.
Leis, Normas, Manuais.
4. Modelo dos processos decisrios.
Poltico.
Processual e Poltico.
Racional e Processual.
5. Sistemas
informacionais de
apoio.
Sistemas de Monitoramento do Ambiente e Indicadores de

Bases Pblicas, Estatais e ONGs.
- Sistemas para oramento e finanas.

- Sistemas de acompanhamento de planos.
- Sistemas para as
reas de apoio
administrativo e
financeiro.
- Sistemas para a
receita pblica.
Quadro 2: Variveis dos ciclos de gesto

Perceba que o ciclo de gesto das aes operacionais

obrigatrio, pois sem ele no se concretiza a prestao de servios pblicos em qualquer esfera do Estado e nas organiza-
62
es no estatais, mas sua interdependncia dos ciclos de gesto de nvel superior exige dos gestores operacionais habilidades importantes para acompanhar e atuar junto aos gestores
de outras instncias, com seus modelos de gesto prprios.
Sendo proativos, os gestores operacionais podem contribuir para que as situaes-problema, as quais mostramos
na introduo desta Unidade, sejam minimizadas. Voc concorda?
V imos tambm nesta Unidade que o controle
operacional na prestao de servios pblicos tema estratgico pelo seu papel no alcance dos resultados de eficincia, de eficcia e de efetividade das organizaes que prestam esses servios. Essas organizaes, por usarem recursos
pblicos, esto sujeitas s restries definidas em
arcabouos legais e normativos prprios, o que torna a legalidade tambm uma rea de resultados crtica, monitorada
e avaliada continuamente pelos sistemas de controle.
Evidenciamos ainda que dos vrios tipos de controle
operacional praticados pelo Estado, ganha espao, com a Constituio Federal de 1998, o controle pela sociedade, colocando
como reas de resultado a transparncia e o accountability, esta
ltima indicando a necessidade de prestar contas.
Por fim, vimos que a etapa de controle operacional,
para as organizaes e para os gestores pblicos, pode caracterizar uma oportunidade de aprendizado importante para
o desenvolvimento e a institucionalizao da prestao de
servios pblicos; transcendendo, assim, o tradicional papel repressivo e, s vezes, punitivo das aes de controle.
63
Gesto Operacional
Atividades de aprendizagem
Para verificar seu entendimento, procure realizar as
atividades que foram elaboradas com o objetivo de
reforar os contedos expostos nesta Unidade; de apoiar
sua participao nos processos de construo conjunta
do conhecimento que planejamos; e de ajud-lo na
aproximao das situaes prticas de Gesto Pblica no
que se refere ao tema: Gesto Operacional. Em caso de
dvidas, no hesite em consultar seu tutor.
Para realizar as atividades, siga as orientaes a seguir:
Valide e ajuste estas atividades de aprendizagem com

seu tutor ou professor.
Estas atividades foram previstas para serem executadas

medida que forem assinaladas na leitura das sees
Uniformizando Conceitos e Expectativas, Ciclos de Gesto na Administrao Pblica, e Controle Operacional e
as Demandas do Estado e da Sociedade. Se voc precisar de aprofundamentos ou de conhecimentos adicionais, consulte as Referncias.
Escolha as aes-alvo considerando a facilidade que voc

tem para coletar informaes sobre elas; por exemplo:
entrevistas, leituras de documentos legais, planos e
relatrios e acesso a sites especficos etc.
64
Lembre-se de que todas as atividades so simulaes

de anlises iniciais para verificar sua compreenso geral dos temas abordados, empregadas em situaes reais.
Todas as atividades tm respostas abertas, no existe

apenas uma resposta considerada verdadeira ou correta. Os resultados dos trabalhos devem ser entendidos
como percepes, e no como diagnsticos aprofundados.
1. Nesta atividade vamos contextualizar a Gesto Operacional face
s gestes de nvel superior. O objetivo analisar o impacto dos
ciclos de gesto de polticas pblicas e de planos e programas no
ciclo de Gesto Operacional.
Orientaes especficas
Responda s questes a seguir.

Em caso de dvida, faa uma releitura da primeira seo
Uniformizando Conceitos e Expectativas.
Para complementar sua pesquisa, busque pelo tema:

Campanhas de Vacinao contra Poliomielite,
acessando sites de sade: federal, estadual e municipal; jornais ou revistas.
Registre suas respostas para discuti-las com seu tutor,

ou mesmo com seus colegas.
a) Qual poltica pblica de nvel federal trata do tema?
b) Qual programa do PPA contempla a ao nacional?
c) Quais papis dos Estados e dos municpios na prestao
desse servio pblico tm a caracterstica de nacional?
65
Gesto Operacional
2. Vamos agora identificar os fluxos de recursos fsicos informacionais

ou organizacionais mais crticos no sistema de controle pblico.
O objetivo desta atividade analisar a forma mais efetiva de alocar
recursos escassos no Sistema de Controle Pblico.
Em caso de dvida, faa uma releitura da seo Controle

Operacional e as Demandas do Estado e da Sociedade,
na Unidade 1.
Analise novamente a Figura 9, Controle Operacional

viso global.
Identifique trs fluxos crticos para o Sistema de Controle Pblico: um fsico, um informacional e um
organizacional.
Responda s proposies elencadas a seguir.

Registre suas respostas no AVEA a fim de discuti-las com
seu tutor, ou mesmo com seus colegas.
a) Por que o recurso fsico selecionado crtico? Se insuficiente, qual o impacto?
b) Por que o recurso informacional selecionado crtico?
Se insuficiente, qual o impacto?
c) Por que o recurso organizacional selecionado crtico?
Se insuficiente, qual o impacto?
66
UNIDADE 2
GESTES OPERACIONAIS CRTICAS

Uniformizar entendimentos de servios pblicos, de processos

e de projetos no mbito da Gesto Operacional;
Diferenciar as principais caractersticas da gesto de processos

e da gesto de projetos e respectivas contribuies para
cumprimento dos planos de ao e para a institucionalizao da
prestao de servios pblicos; e
Examinar os diversos aspectos das gestes de carga e capacidade

na prestao de servios pblicos, considerando as categorias
bsicas desses servios.
67
Gesto Operacional
68
GESTO INTEGRADA DE
PROCESSOS E DE PROJETOS
Caro estudante,
Conforme programado, estudaremos, nesta Unidade, as
etapas de planejamento e de execuo da gesto das aes
operacionais.
Para tanto, vamos, em primeiro lugar, centrar nossa ateno
na etapa de execuo das aes operacionais, nos processos
e nos projetos, que podem ser entendidos como conjuntos
de diferentes atividades executadas para prestar os servios
pblicos.
Em seguida, analisaremos a etapa de planejamento, que
no caso do ciclo de gesto das aes operacionais,
contempla a programao dos trabalhos que sero
realizados para atender as demandas dos usurios dos
servios pblicos. Para essa programao, vamos estudar
as duas variveis que definem a programao: carga e
capacidade.
Gesto de processos, gesto de projetos e gesto de carga
e de capacidade so as gestes crticas que escolhemos para
a disciplina e sero tratadas nesta Unidade 2.
Veja quantos temas estamos introduzindo nesta Unidade:
processos, projetos, carga e capacidade! Para todos eles
voc, com certeza, j possui um entendimento, mas para
us-los na Gesto Operacional vamos precisar construir
definies mais adequadas a esse contexto.
Esse o nosso desafio, vamos l? Bons estudos e diante de
qualquer dvida procure esclarec-la com seu tutor.
69
Gesto Operacional
A Administrao e a Engenharia de Produo so duas reas

do conhecimento que serviro de base para compreender melhor
as etapas de planejamento e de execuo do ciclo PEAC para a
Gesto Operacional.
Face s limitaes da disciplina, porm, vamos nos restringir
a abordar as variveis e os temas mais importantes dessas gestes.
As metodologias de gerenciamento de processos e de projetos, bem
como aquelas que sustentam a programao da execuo dos
servios, tm sido contempladas em vrias publicaes, e no
momento oportuno indicaremos a voc alguns exemplos.
Por esse motivo, em um primeiro momento, voc pode
considerar que as informaes so mais detalhadas e em maior
volume do que aquelas apresentadas nas disciplinas do mdulo bsico.
Muitos dos conhecimentos que vamos apresentar tiveram origem
na prtica das Gestes Operacionais da prestao de servios; e voc
poder contribuir para aprimoramento delas quando estiver exercendo
suas atribuies nas organizaes que prestam servios pblicos.
Ao longo de todo Curso de

Especializao, um termo
permeou todas as
disciplinas, o servio
pblico, sempre tratado

de forma genrica e
ampla.
Vamos recordar que a Gesto Operacional tem como objetivo

garantir a prestao de servios pblicos, conforme orientaes
legais e aquelas fornecidas pelas gestes de nvel superior, atendendo
s expectativas de prazo e de qualidade dos diversos usurios e
beneficirios.
Os servios pblicos prestados pelas organizaes estatais,
ou mesmo por aquelas que so legalmente incumbidas desta tarefa,
todavia, so caracterizados por uma grande variedade. Pense em
como so diferentes os conjuntos de aes operacionais de uma
prestao de servio de sade e de uma prestao de servio
educacional.
Nos ciclos de gesto de nvel superior esta varivel tem
impacto muito menor nas definies e na implementao dos
mecanismos e dos instrumentos de gesto do que naqueles usados
no ciclo de gesto das aes operacionais.
70
Desta variedade de servios pblicos decorre a

complexidade e tambm a diversidade das aes
operacionais necessrias para a realizao dos
atendimentos aos diversos usurios e beneficirios
desses servios. Da a necessidade de trabalharmos
pelo menos dois tipos distintos de aes operacionais:
dos processos e dos projetos.
Assim, programamos, nesta seo, abordar, em primeiro

lugar, os conceitos: servios pblicos, processos e projetos, para
uniformizar entendimentos, visto que essas palavras comportam
mltiplas interpretaes. Em seguida, vamos estudar a importncia
dos gerenciamentos dos processos e dos projetos na prestao de
servios pblicos e a integrao das atividades desses dois
gerenciamentos.
CONCEITOS BSICOS: SERVIOS PBLICOS,

PROCESSOS E PROJETOS
Com relao a esses termos to importantes para a Gesto
Operacional, os funcionrios e os gestores das organizaes pblicas
no possuem o mesmo entendimento e isso tambm ocorre com os
diversos autores que escrevem sobre a Administrao Pblica.
Vamos, portanto, estabelecer um entendimento comum para
nossa disciplina com o objetivo de facilitar os estudos programados,
iniciando com os servios pblicos.
Servios Pblicos Categorias

Para fins da disciplina Gesto Operacional, vamos adotar a
definio de Di Pietro (1999) que considera servio pblico como
71
Gesto Operacional
toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exera
diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de
satisfazer concretamente as necessidades coletivas sob o regime
jurdico total ou parcialmente pblico.
Essa uma dentre as muitas conceituaes formuladas por
tericos da Administrao e dos Direitos Pblico e Administrativo.
Como voc pode perceber, diante da definio que escolhemos, o
tema merece maiores estudos.
Isso posto, vamos buscar maior entendimento classificando
os servios pblicos em categorias, que levam em considerao as
grandes classes de necessidades da sociedade, so elas:
socioambientais;
infraestrutura de uso comum; e
interveno legal.
Para os servios pblicos, que atendem s necessidades
socioambientais, existe uma relao direta dos usurios com o
Estado, ou entidades que receberam delegao para a prestao
desses servios, vamos denomin-los Servios de Atendimento
Direto. Podemos ainda classific-los em duas subcategorias:
os servios pblicos de Atendimento Direto organizados

em sistemas administrativos, formalmente institudos
por instrumentos legais e normativos; e
os servios pblicos de Atendimento Direto ainda no

sistematizados.
Exemplos do primeiro caso so os sistemas de sade, de
educao e, mais recentemente, o sistema de assistncia social,
que ora no se encontra no mesmo nvel de institucionalizao dos
dois primeiros citados. Outros servios dessa categoria comeam
a ser sistematizados, a exemplo do sistema de segurana pblica,
mas importante que voc saiba que a institucionalizao desses
sistemas um processo tcnico-administrativo, poltico e legal
bastante demorado.
72
Por esse motivo alguns servios de assistncia social, de

segurana e de meio ambiente ainda so prestados de forma no
sistematizada ou integrada.
adequado estabelecer essa distino em duas categorias,
pois, para a segunda, o papel das entidades no estatais,
organizadas em redes na prestao de servios pblicos, diretamente
aos usurios, tem sido de fundamental importncia.
Para a categoria de prestao de Servios Pblicos de
Disponibilizao de Infraestrutura, podemos ainda identificar trs
subcategorias, a saber:
infraestrutura fsica;
infraestrutura de conhecimentos cientficos e tecnolgicos; e
institucional e de fomento.
Exemplos da primeira subcategoria seriam as
disponibilizaes de infraestruturas de transporte, de comunicao,
de energia eltrica, entre outras. Na segunda subcategoria, podemos
citar os sistemas de cincia e tecnologia, que disponibilizam servios
relacionados ao conhecimento; e, para a terceira categoria,
podemos citar o papel das polticas pblicas e os financiamentos
pelo Estado, disponibilizando meios para o desenvolvimento
econmico e social.
Finalmente, para a categoria de prestao de Servios
Pblicos de Interveno Legal, podemos entend-los em duas
subcategorias:
a regulao voltada para a ao do Estado aos agentes

de mercado; e
a interveno para ao do Estado nos diversos

segmentos da sociedade.
Exemplos da primeira subcategoria seriam os servios
prestados pelas agncias reguladoras, ao passo que licenciamentos
e autorizaes seriam exemplos da segunda subcategoria.
73
Gesto Operacional
Para sumarizar o que estudamos sobre as categorias de

servios pblicos, elaboramos para voc a Figura 12. Analise-a com
ateno.
Ins
titu
Fom cion
en al e
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oL
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Regulao
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Ci olog
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Atendimento Direto
Sis
tm
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co
mi
ist
S
o
N
Figura 12: Servios pblicos: tipologia instrumental especfica

Essa diviso em categorias e subcategorias que

apresentamos apenas um recurso didtico e especfico para a
nossa disciplina. Voc com certeza encontrar outras formas de
categorizar os servios pblicos que vo depender de para que e de
como sero utilizadas.
Os servios pblicos so prestados sociedade por meio de
organizaes que executam aes operacionais sempre orientadas
por lei e por normas especficas para cada tipo de servio. So
essas aes que estudaremos a seguir.
74
Aes Operacionais
Da mesma maneira que procedemos aos servios pblicos,
vamos agrupar essas aes em grandes categorias utilizando como
critrio a frequncia com que so realizadas.
Algumas so executadas apenas uma vez, a exemplo da
realizao de um curso especfico para um determinado grupo de
gestantes em um posto de sade pblico. Outras so realizadas de
forma permanente e contnua como a fiscalizao das estradas de
rodagem. Finalmente, existem aes que so peridicas ou sazonais,
um exemplo prximo da nossa realidade a declarao de pessoas
fsicas que fazemos anualmente. Para entender melhor esses trs
tipos de ao, analise a Figura 13 que preparamos para voc.
Figura13 : Categorias de aes como objetos da Gesto Operacional

Perceba que cada categoria de aes exige sistemticas de

gerenciamento diferenciadas. Note tambm que associamos a ao
permanente e contnua palavra processo e ao de execuo
nica com o termo projeto.
Acho que agora voc deve compreender melhor o modelo
de gesto de quatro etapas aplicado Gesto Operacional. Vamos
recordar essas etapas, que apresentamos na Unidade 1, substituindo
75
Gesto Operacional
a expresso aes operacionais por processos e projetos. Veja o

resultado da descrio do ciclo de gesto PEAC, a seguir.
Planejamento (P): modelagem de processos e projetos

e cronogramao das respectivas aes.
Execuo (E): execuo de aes de processos e

projetos.
Avaliao (A): monitoramento e avaliao das aes

de processos e projetos.
Controle (C): controle operacional: ajustes na

execuo de processos e projetos.
Vamos agora construir, ou uniformizar, entendimentos sobre
cada um dos objetos de ao da Gesto Operacional, processo e
projeto. Eles sero fundamentais para referenciar todos os demais
itens da Unidade 2.
Processos Modelo Bsico

Voc j deve ter encontrado a palavra processo em vrios
momentos da sua vida, com significados diversos. Vamos a alguns
exemplos.
A realizao deste trabalho no deve ser considerada

como uma ocorrncia eventual, mas sim como um
processo.
Ele deve abrir um processo contra a organizao para

recuperar o que j foi pago at agora.
Este processo no leva a lugar algum.

O processo administrativo que estamos analisando
ainda est na etapa inicial.
Devemos enfatizar o processo e no o produto.

Essa tarefa faz parte de um processo muito maior.
76
Algumas ideias merecem destaque, quando terminada nossa

leitura, quais sejam:
A ideia de continuidade no tempo.

A ideia de sequncia de atividades ou etapas.
A ideia de gerao de resultados ou produtos.
A partir dessas ideias centrais a definio que usaremos em

nosso livro de Gesto Operacional de aes na Administrao
Pblica a de que processo um conjunto de atividades (tarefas,
procedimentos etc.), executadas de forma sequencial e contnua
no tempo, necessrias e suficientes para gerao de um resultado
ou de um produto para um interessado, em contextos diretivos,
normativos (leis e normas), de recursos (meios) e de aprendizado
especficos.
Voc pode construir ou

adotar outras se julgar
necessrio.
Veja a Figura 14, que elaboramos para voc fixar melhor

esse entendimento. Procure entend-la, pois esta representao ser
usada em vrios momentos de estudos nesta Unidade.
Figura 14: Representao de um processo na Administrao Pblica

77
Gesto Operacional
Vamos juntos analisar os elementos da Figura 14

correlacionando-os definio que apresentamos para o termo
processo. Como recurso, vamos escolher uma prestao de servio
como exemplo: um atendimento mdico em um posto de sade
pblica. Passemos anlise:
Conjunto de atividades (tarefas, procedimentos):

localize na figura 14 P1, P2, P3,..., Pn, essas indicaes
representam a recepo do paciente, o preenchimento
de fichas, o atendimento pelo mdico, o fornecimento
de medicamentos e a liberao do paciente.
Execuo de forma sequencial: veja na Figura 14

que os procedimentos so executados um aps o outro,
representando as atividades que mencionamos
anteriormente.
Atividades contnuas no tempo: a cada paciente

que busca atendimento, todas as atividades do
conjunto so executadas.
Atividades necessrias e suficientes para a

gerao de um resultado ou produto: para que o
paciente se considere atendido, isto , para que o
resultado esperado seja alcanado, necessrio que
todas as atividade sejam realizadas.
Para um interessado: localize na Figura 14 duas

representaes do cidado, no caso o paciente. No
incio do processo, esquerda, o cidado traz o que
definimos como insumos (as entradas, isto ,
informaes pessoais e sobre os sintomas ou as
necessidades que o levaram a procurar o posto de sade).
direita, o cidado liberado com orientaes e
medicamentos para complementar o tratamento de sade.
Em contextos diretivos (...) especficos: localize

na parte superior da Figura 14 os controles: objetivos,
metas, leis e normas que orientam a realizao das
atividades. Esses controles so fornecidos pelos
78
*Governabilidade a
agentes de governabilidade* e pelos agentes de

governana*. Podem ser anotados como agentes de
governabilidade o Legislativo, que define as leis; os
ministrios ou secretarias supervisoras, que elaboram
as normas; os conselhos de medicina, que estabelecem
regras de conduta; e muitos outros que exercem funes
diretivas e normativas.
Em contextos de recursos (...) especficos:

encontre na parte inferior da Figura 14 os recursos:
administrativos instalaes do posto de sade;
financeiros recursos oramentrios e financeiros para
o pagamento de despesas; humanos mdicos,
enfermeiros e demais auxiliares tcnicos e
administrativos; e informacionais diversos arquivos
informatizados ou no.
Em contextos de aprendizados especficos: preste

ateno nas duas flechas da Figura 14 que tm origem
no cidado ou paciente (produto sada) depois de o
servio ter sido prestado. Essas setas se dirigem da
direita para os: controles (no centro), e para o cidado
ou paciente (insumo entrada), esquerda. Essa
representao sinaliza que ao final de um processo,
tanto o usurio dos servios como os agentes de
governabilidade e governana aprenderam com o que
fizeram de certo e com o que fizeram de errado e,
consequentemente, acerca do que precisa ser
melhorado. Os usurios podem aprender como solicitar
os atendimentos e como importante fornecer as
informaes corretas. Os gestores podem com o
aprendizado melhorar as rotinas de trabalho e as
sistemticas de gerenciamento.
relao entre as variveis

que o ator controla e no
controla no processo de
governo, variveis essas
ponderadas pelo seu valor ou peso para a ao do
ator. Quanto mais variveis decisivas ele controla, maior a sua liberdade de ao e maior para
ele a governabilidade do
sistema. Fonte: Elaborado
pela autora.
*Governana so padres de articulao e
cooperao entre atores
sociais e polticos e arranjos institucionais que coordenam e regulam transaes entre e atravs
das fronteiras do sistema
econmico. Fonte: Elaborado pela autora.
Depois dessa anlise conjunta, o que voc acrescentaria na

definio de processos, ou na Figura 14, ou em ambos, para
que se apresentassem totalmente compatveis?
79
Gesto Operacional
O importante nesse momento ratificarmos que todas as

prestaes de servios pblicos, independente da categoria a que
pertenam, so viabilizadas por meio de processos sujeitos a
orientaes legais e normativas.
Nem todos os processos, porm, so iguais e, a exemplo do
que apresentamos anteriormente para os servios e para as aes,
vamos tambm classific-los em categorias. Para nosso objetivo de
aprendizado nesta Unidade, trs so suficientes.
Retorne a Figura 9, na
Unidade 1, e localize o
que estamos chamando

ncleo bsico do
processo e, mais
especificamente,
O critrio utilizado considera primeiramente o ncleo bsico

da representao do processo, que envolve o cidado (usurio,
beneficirio ou interessado), as entradas (insumos) dele
provenientes, os procedimentos ou os passos executados para
execuo do servio e as sadas (produtos e servios) resultantes
dessa execuo.
Vamos classificao escolhida.
considere a forma como

se inicia o processo,
alguns chamam de
Processos: a Pedido, Programados ou Hbridos
acionamento ou de
gatilho.
Ao falarmos de processos, uma questo importante a ser

considerada a forma de acionamento da ao de prestao de
servios, pois essas aes podem constar de planos de ao ou
podem ser eventuais, ou no programadas.
De forma anloga, os processos podem ser acionados de
forma exgena, pelo interessado (ao demandada), gerando ento
processos a pedido; ou, ento, acionados de forma endgena
por planos de ao, produzindo ento processos programados.
importante tambm considerar o caso, bastante frequente, em
que as duas situaes ocorrem para uma mesma prestao de
servios, os processos hbridos.
Para esclarecer um pouco melhor o entendimento desses trs
tipos de processos, elaboramos as Figuras 15, 16 e 17 para uma
anlise. Veja as diferenas. Elas sero importantes para o que
estudaremos na seo gesto de carga e de capacidade.
80
Figura 15: Representao simplificada dos processos a pedido

Observe que essa representao derivada daquela que

mostramos na Figura 14, com algumas alteraes, a saber:
No desenhamos os controle e os recursos como

forma de simplificar o esquema.
O cidado foi denominado, mais especificamente, de

solicitante.
As atividades (P1, P2, P3,..., Pn) foram agrupadas em

quatro macroatividades: atendimento, execuo dos
processos internos, entrega e aprendizado/
institucionalizao.
Os relacionamentos com o solicitante especificam

claramente: os pedidos e as solues. O exemplo que
abordamos na seo Processos Modelo Bsico
representativo dessa categoria processos a pedido.
81
Gesto Operacional
Figura 16: Representao simplificada dos processos programados

Note que nessa representao do processo programado

tambm no desenhamos os controles e os recursos. Tambm,
relativamente Figura 14, vamos destacar algumas alteraes que,
como voc ver, soam diferentes daquelas que mencionamos para
o processo a pedido.
O cidado, substitudo pelo solicitante no processo a

pedido, para o processo programado, recebe o nome
de pblico-alvo.
As relaes com os pblicos-alvo so especificadas

como necessidades e solues.
As atividades (P1, P2, P3,..., Pn) foram agrupadas em

seis macroatividades: monitoramento; programao;
execuo de projetos e processos de apoio; integrao;
disponibilizao; e aprendizado/institucionalizao.
*Portflio conjunto de
servios que podem ser
prestados por uma organizao. Fonte: Elaborado
pela autora.
82
Para entender melhor, acompanhe um exemplo de processo

programado que descrevemos a seguir:
Como primeira macroatividade, uma secretaria de
educao municipal monitora, isto , mantm sob acompanhamento
permanente, os potenciais usurios de cursos profissionalizantes a
distncia na rea de informtica, esses constituem um conjunto de
pessoas denominado pblico-alvo. Como segunda macroatividade,
so realizados estudos e programado um portflio* de cursos que
so distribudos entre trs instituies da regio para serem

desenhados ou formulados em um determinado perodo.
J a terceira macroatividade abrange um conjunto de
aes de execuo nica que chamaremos de projetos, que sero
executados em cada uma dessas organizaes. Na secretaria ficam
as aes centralizadas, realizadas de forma permanente, de
acompanhamento, avaliao e controle dos projetos que so tarefas
de gerenciamento.
A quarta macroatividade rene os produtos dos projetos,
as metodologias, os materiais didticos e outros em uma soluo
integrada.
A quinta macroatividade, realizada aps essa integrao,
aquela em que o curso, na modalidade a distancia,
disponibilizado via internet para o pblico-alvo.
E, por fim, a sexta macroatividade feita durante a
aplicao do curso ao pblico-alvo, realizando avaliaes e
corrigindo os desvios identificados. Voc est lembrado da etapa
de controle que estudamos na Unidade 1? Pois, por meio daquele
controle, os aprendizados da secretaria, que orientaro melhorias
para todas as outras macroatividades, so concretizados.
Voc notou que existem semelhanas entre os processos a
pedido e programados? Mas conforme mencionamos, as formas de
acionamento diferenciadas, uma externa pelo solicitante e a
outra interna pela programao implicam a implementao de
sistemticas de gerenciamento distintas.
Como o usurio agente nos processos a pedido e paciente
nos processos programados, o controle social que estudamos na
Unidade 1 ser processado tambm de forma diferente.
83
Gesto Operacional
Figura 17: Representao simplificada dos processos hbridos

Vamos agora ao estudo dos processos hbridos, mostrados

na Figura 17. De forma simplificada, podemos consider-los como
formados de duas partes, uma programada e outra a pedido.
Os processos hbridos so mais comuns do que voc
imagina. Pense no exemplo que estudamos para processos
programados, caso fosse exigida matrcula presencial dos
estudantes, nas diversas escolas do municpio. Teramos um
processo programado de prestao de servios on-line e um
processo a pedido para as matrculas, funcionando de forma
integrada para a prestao desse servio pblico educacional.
Vamos deixar com voc uma pergunta para reflexo: como

voc percebe a relao entre os processos a pedido e
programados e a proatividade da prestao de servios
pblicos?
84
Como estamos trabalhando o cenrio da Administrao

Pblica, importante destacarmos ainda que, independente da
forma, tanto os processos a pedido como os programados e os
hbridos devem considerar, em todas as etapas da execuo, o
disposto em instrumentos legais.
A partir do exposto, poderamos, ento, dizer que as

organizaes pblicas podem ser consideradas grandes
colees ou conjuntos de processos. Isso faz sentido para voc?
Vamos agora apresentar alguns exemplos correlacionando

esses trs tipos de processos com as trs categorias de prestao de
servios pblicos apresentados na primeira seo desta Unidade
conceitos bsicos: servios pblicos, processos e projetos.
Servios de Atendimento Direto

Processo a pedido: atendimento mdico realizado
por um hospital credenciado pelo Sistema nico de
Sade (SUS).
Processo programado: atendimento do Programa

Bolsa Famlia.
Processo hbrido: atendimento de solicitao de

matrculas no incio do exerccio por instituies de
ensino da rede pblica (em primeiro lugar as vagas
so disponibilizadas de forma programada; em segundo
lugar realizado o atendimento a pedido).
Servios de Disponibilizao de Infraestrutura

Processo a pedido: atendimento a uma solicitao
de informaes.
Processo programado: manuteno de estradas de

rodagem em um determinado trecho de uma rodovia
especfica.
85
Gesto Operacional
Processo hbrido: atendimento para instalao de

fonte de energia eltrica em residncia.
Servios de Interveno Legal

Processo a pedido: expedio de autorizao de
pesca para pessoa fsica.
Processo programado: operaes realizadas pela

polcia federal e polcias estaduais.
Processo hbrido: recadastramento de contribuintes

Esses foram os principais tpicos que selecionamos para
introduzir o tema processo na Unidade 2, porm, como constituise em um assunto bastante contemporneo na administrao de
organizaes, tanto privadas como pblicas, voc poder conhecer
mais sobre a matria consultando as bibliografias que apresentamos
ao fim deste livro-texto.
Projetos Gnese
Do mesmo modo que processo, a palavra projeto, em seus
diversos significados, pode ser de seu conhecimento. Vejamos as
afirmaes a seguir:
Esta mudana de cidade no fazia parte dos meus

projetos.
Entreguei meu projeto de monografia sem a necessria

reviso.
A casa desabou por falha no projeto de engenharia.

Este candidato a prefeito no tem projeto.
Comprei um livro de gerenciamento de projetos
sociais.
Portanto, para tratarmos desse tema, no contexto da Gesto
Operacional em geral, e na Administrao Pblica em particular,
fundamental explicitar qual definio est sendo usada.
86
De forma similar ao que destacamos para processo, as frases

anteriores sugerem algumas ideias-fora, dentre as quais
destacamos:
A ideia de uma ao que tem incio, meio e fim, e no

se repete.
A ideia de que o produto gerado ao final do projeto.

Com base nessas ideias, definimos, para utilizar neste livrotexto, que projeto um conjunto de atividades (tarefas, aes,
procedimentos) de execuo nica, necessrias e suficientes para
obteno de uma soluo ou de um produto, em contextos diretivos,
normativos, de recursos e de aprendizado especficos.
Voc ir encontrar outras definies de projetos, como ao
geradora de produtos, em livros e em outras publicaes, e poder
escolher aquela que melhor se adequar ao contexto em que estiver
atuando.
importante termos claro tambm que, mesmo executados
apenas uma vez, os projetos na Administrao Pblica precisam
ter suas realizaes previstas por definies legais, o que bastante
diferente do que observamos nas organizaes privadas.
Mas como e por que surgem os projetos na Administrao

Pblica?
Considerando a premissa anterior, existem trs categorias

bsicas de fatos geradores dos projetos, conforme a seguir.
Inicialmente, podemos identificar projetos que so gerados
para implantar, descontinuar ou resolver problemas
detectados nos processos, que denominamos como recurso didtico
de processos-pai, so os projetos transformadores. Essa
categoria de projetos configura-se como de iniciativa exgena. Veja
os exemplos a seguir:
87
Gesto Operacional
Projeto A: formulado para implantar uma nova

atribuio de um rgo pblico (sempre definida por
um instrumento legal). Quando o processo responsvel
por essa atribuio estiver funcionando normalmente,
o projeto ento encerrado.
Projeto B: formulado em situao inversa ao projeto

A. Um ato legal extingue a atribuio de um rgo
pblico, e o processo existente precisa ser
descontinuado. Nesse caso, um projeto elaborado
para definir o que fazer com os recursos at ento
alocados ao processo extinto, como os arquivos dos
documentos gerados, a destinao dos tcnicos e
gerentes, a publicidade do encerramento, entre outros.
Projeto C: formulado para melhorar o tempo de

atendimento de um servio prestado ao cidado.
O processo precisa ser alterado em qualquer uma de
suas variveis. bom voc ter em mente a Figura 14.
Assim, o projeto pode ser elaborado para melhorar as
relaes entre cidado e organizao, com treinamento
do solicitante e do atendente, ou utilizao de recursos
tecnolgicos na execuo das atividades dos processos,
ou reviso dos atuais procedimentos executados
manualmente, entre outros.
Conforme estudamos anteriormente, podemos anotar outra
categoria de projetos, que so aqueles executados na
macroatividade de execuo de um processo programado ou
hbrido e foram gerados na macroatividade de programao.
So os projetos executores de natureza endgena. Para visualizar
melhor, retorne s Figuras 16 e 17 e localize as macroatividades de
programao e de execuo. Perceba que aps a execuo desses
projetos, existem, nos processos programados e hbridos, duas
etapas, contnuas ou permanentes, denominadas integrao e
institucionalizao, que sero abordadas como exemplos a seguir.
88
Vamos ento a um exemplo prtico da situao que acabamos

de descrever?
Considere uma poltica pblica, formulada pelo Governo, para

a rea cientfica e tecnolgica que define como prioridade a substituio
da base tecnolgica da produo industrial de calados do Pas.
Logo, o rgo pblico responsvel pela implementao da
poltica imprime essa diretriz no processo de desenvolvimento
de tecnologias para a indstria de calados que, assim, programa
as seguintes aes ou projetos executores:
realizao de um Curso de Especializao sobre

tecnologias emergentes em mquinas e equipamentos
de tratamento de couro;
assinatura de um convnio com o Servio Nacional da

Indstria para capacitao de empregados do setor; e
implantao de um programa de subsdios para

importao de mquinas e equipamentos; entre outros.
Cada um desses projetos ser executado e, ao final, uma
atividade de integrao ser realizada para disponibilizao de uma
nova soluo tecnolgica para o pblico-alvo. Finalmente, so ainda
analisadas as lies aprendidas que so incorporadas no processo
de desenvolvimento de tecnologias para a indstria de calados,
que apresentar seu nvel de institucionalizao melhorado.
Considerando o exposto nessas duas situaes, preparamos
a Figura 18 para fixar seu entendimento sobre a gnese dos projetos
no contexto dos modelos organizacionais centrados em processos.
89
Gesto Operacional
Figura 18: Gnese dos projetos

Finalmente, podemos identificar uma terceira categoria de

projetos, aqueles usados para operacionalizar determinadas aes
fora da rotina dos processos a pedido. Exemplos bastante
frequentes so decorrentes da formao dos tradicionais grupos
de trabalhos.
Esses grupos recebem incumbncias de realizar aes,
normalmente prioritrias e, algumas vezes, com caractersticas
diferenciadas, em termos dos contextos diretivos, normativos e de
aprendizado, do processo a pedido, a que se referem essas aes,
isto , ao processo-pai.
Podemos citar, como exemplos, a reexecuo de um pedido
em regime emergencial e o tratamento de pedidos que no atendem
aos requisitos estabelecidos, entre outros. Como voc pode deduzir,
esses projetos, mesmo emergenciais, so projetos executores,
pois geram produtos e servios.
importante deixarmos claro ainda que essas categorias de
projetos so apenas recursos didticos para fins do presente livrotexto, voc poder usar outras categorias caso julgue necessrio.
Encerrando nossos estudos sobre processos e projetos,
importante destacar que essas aes podem estar integradas,
90
formando o que chamamos de programas. Essa forma de desenhar

programas tem se mostrado de grande utilidade na elaborao dos
planos de ao e dos planos diretores para a Administrao Pblica.
Para a gesto integrada das aes relativas a uma

determinada prestao de servio pblico, a
associao processos e projetos considerada
imprescindvel.
Definir e caracterizar projetos e programas, sempre

relacionados a um processo-pai, considera o fato de as organizaes
pblicas sempre executarem prestaes de servios previstos em
arcabouo legais e normativos e, tambm, de a institucionalizao
da prestao de servios se dar por meio do aprendizado dos
processos.
Tendo ficado mais claro o entendimento de processos e de
projetos, sempre associados, vamos, a partir de agora, abordar as
questes relevantes ao gerenciamento integrado dessas aes.
GERENCIAMENTO INTEGRADO DE PROCESSOS E

DE PROJETOS
A atividade de gerenciamento das aes operacionais,
executada de forma sistematizada ou no, acompanhou os vrios
estgios de desenvolvimento do trabalho organizacional: das
operaes da manufatura prestao de servios, dos produtos
como objetos concretos e tangveis aos servios com grande
contedo informacional ou de conhecimento.
Historicamente, a sistematizao das aes de
gerenciamento, tanto de processos como de projetos, ocorreu, em
91
Gesto Operacional
um primeiro momento, no mbito interno de cada organizao, com

a gerao de sistemticas prprias e a elaborao de manuais
proprietrios.
Contudo, somente a partir da segunda metade do sculo XX
que esses temas passaram a fazer parte, de maneira significativa,
das agendas acadmicas e do setor de editorao de livros e revistas.
A partir da, a produo de livros, de textos e at de ferramentas de
apoio, algumas informatizadas, intensificou-se de tal forma que,
hoje, existem at mesmo instituies para certificao da qualidade
dos produtos associados s diversas metodologias de gerenciamento
formuladas.
Essa evoluo ocorreu principalmente porque havia demanda
das organizaes da iniciativa privada, o que explica, em um
primeiro momento, o reduzido investimento na gerao de
metodologias especficas para lidar com a complexidade das
organizaes da Administrao Pblica.
De forma diversa de outros setores pblicos,

organizaes militares e cientficas institucionalizaram,
h bastante tempo, metodologias de gerenciamento de
projetos adequadas s respectivas necessidades. E,
mais recentemente, com o apoio de organismos
internacionais, as organizaes dos setores social e
ambiental passaram tambm a trabalhar com solues
metodolgicas de gerenciamento de projetos.
Face ao exposto, consideramos que a transposio de

metodologias de gerenciamento do setor privado e do terceiro setor
para o setor pblico, ou mesmo internamente no mbito pblico,
um tema que merece a reflexo dos gestores.
92
Objetivos do Gerenciamento Integrado de Processos e de

Projetos para Servios Pblicos
fundamental na Gesto Pblica o exerccio efetivo do
gerenciamento, de forma integrada, dos processos e dos projetos.
Para justiar essa afirmao preciso ratificar algumas colocaes
feitas anteriormente, quais sejam:
Os processos e os projetos so os instrumentos usados

para viabilizar a prestao de qualquer servio pblico.
Os processos so imprescindveis para realizar as aes

consideradas como imperativos legais, da prestao
de servios pblicos.
Os projetos transformadores exgenos implantam,

melhoram e descontinuam os processos a pedido,
programados e hbridos.
Os projetos executores endgenos implementam aes

finalsticas dos processos programados.
Essas afirmaes, como voc pode observar, consideram
uma ordem hierrquica que subordina os projetos aos processos.
Tal fato decorrente dos pressupostos da gnese dos projetos,
mostrada na Figura 18, anteriormente apresentada. Volte a ela e
localize novamente os dois tipos de projetos: exgenos ou
transformadores e endgenos ou executores.
A necessidade, todavia, de pensar nas aes operacionais
integradas centradas nas necessidades dos usurios e dos
beneficirios da prestao de servios pblicos bastante recente.
Anteriormente, as atividades eram agrupadas por natureza do
conhecimento exigido para sua execuo, formando as funes*.
Essa uma viso que podemos chamar de endgena.
Mesmo o entendimento de processos como atividades
sequenciais, isto , relacionados e visando ao atendimento pblico
dos usurios, somente se popularizou como o movimento de
qualidade, na segunda metade do sculo XX. J os projetos so
elementos organizacionais mais antigos e existem nos
*Funes conforme
definidas na Administrao, prescindem da
ideia de sequncia de
atividade dos usurios
e dos beneficirios dessas tarefas. Fonte: Elaborado pela autora.
93
Gesto Operacional
empreendimentos desde o incio da organizao do trabalho

humano.
Priorizar a institucionalizao da prestao dos servios
pblicos e das organizaes que as implementam significa tambm
considerar que os processos, sendo contnuos e permanentes e sujeitos
s definies legais, so aes operacionais centrais, em torno das
quais so desenhados os projetos. Por esse motivo, idealizamos o
modelo gnese dos projetos abordado nesta seo.
Se voc, entretanto, voltar sua ateno para as aes
operacionais de uma determinada organizao prestadora de
servios pblicos, constatar que existe um grande conjunto de
projetos desconectados dos processos organizacionais. Estes
normalmente podem surgir para resolver problemas pontuais e
emergenciais no dia a dia da prestao de servios e, outros, so
originrios de exerccios de planejamento estratgico peridico.
As metodologias usadas nesses eventos, centradas em
objetivos ou em problemas, como aquela citada na disciplina
Planejamento Estratgico Governamental, normalmente identificam
aes ou iniciativas sem priorizar sua associao s categorias de
servios e aos processos de prestao de servios
institucionalizados.
As aes operacionais, os processos e os projetos

desintegrados levam as organizaes a resultados de
eficincia, de efetividade e de relevncia aqum do
desejado, conforme abordado na Unidade 1.
Vamos a seguir explicitar como se d essa integrao to

importante para a Gesto Operacional. Trataremos a integrao
processos e projetos em trs grandes blocos: o primeiro foca a
integrao dos processos aos projetos transformadores; o segundo,
os projetos executores programados; e, o terceiro, os projetos
executores emergenciais.
94
Integrao dos Processos com os Projetos Transformadores

Resgatando o que estudamos, podemos definir como projetos
transformadores aqueles que transformam o conjunto de processos
de uma organizao, isto , no geram produtos e servios para os
usurios, mas seus resultados so aes de desenvolvimento
organizacional.
Esses projetos so originados por problemas de desempenho

na prestao de servios, apontados internamente pelas aes de
controle operacional, ou externamente pelo Estado e pela sociedade.
Centrando nossa ateno nos processos a pedido,

programados ou hbridos, vamos procurar identificar quais so os
momentos em que os projetos transformadores precisam ser criados.
Para tanto, observe a Figura 19, que preparamos para voc. um
esquema normalmente utilizado para representar o ciclo de vida de
uma organizao usando um modelo explicativo da curva em S.
Transpondo esse modelo para o ciclo de vida dos processos na
prestao de servios pblicos, podemos fazer algumas leituras
acerca do que apresentamos no esquema a seguir.
Volte a Unidade 1 para

recuperar
conhecimentos desse
tema, caso julgue
necessrio.
Figura 19: Projetos transformadores no ciclo de vida dos processos

95
Gesto Operacional
Observe a primeira curva S, ela sinaliza que um processo,

como instrumento para prestao de um servio pblico, tem um
limite de desempenho. Quando o processo foi formulado, um
determinado desempenho desejado foi considerado como
condicionante do seu desenho. Essa configurao do processo parte
de um desenho inicial (D1), que pode ser melhorado continuamente.
Mas, a partir de um ponto limite, o processo se mostra inadequado
ao atendimento das demandas do pblico-alvo, com desempenhos
aqum do desejado (D4), implicando problemas de legitimidade
para a organizao pblica, que operacionaliza o atendimento. o
momento de redesenhar o processo.
Sendo assim, podemos ento destacar dois momentos
importantes no gerenciamento do desempenho de um determinado
processo:
Momento 1: para melhorar a prestao de servios

que apresenta um desempenho de D1 para o
desempenho D2, em um intervalo de tempo de T1 a
T2, precisamos de um Projeto A para alterar algumas
das variveis do processo vigente. Volte Figura 14 e
veja algumas variveis que podem ser alteradas:
Na relao com o cidado/usurio, podemos alterar a

forma como realizamos o atendimento ou o
monitoramento (entradas ou insumos) ou como realizamos
a entrega ou a disponibilizao (sada ou produtos).
No que se refere aos controles, podemos alterar as

orientaes diretivas, como as metas, ou a orientaes
normativas, como os mtodos de trabalho.
O conjunto de recursos tambm pode se adequar para

dar conta do que foi previsto para a execuo do
processo.
Momento 2: para mudar o desempenho de D3 para o

desempenho D4, em um intervalo de tempo T3 a T4,
precisamos de um Projeto B para descontinuar o
processo vigente e tambm de um Projeto C para
96
implantar o novo processo. Muitas vezes, formulado

um nico projeto para esses objetivos.
O mesmo raciocnio pode ser aplicado segunda curva em
S, tambm contemplando os eventos mencionados nos momentos
M1 e M2, e o novo conjunto de atividades ou procedimentos (P1,
P2, P3,..., Pn) pode tambm sofrer alteraes como aquelas que
analisamos para a primeira curva em S.
Em sntese, podemos dizer que sem o gerenciamento dos
processos e o devido acompanhamento da evoluo do
desempenho dele no tempo, o gestor no pode decidir, entre outras,
sobre questes como:
quando executar melhorias no processo existente;

quando proceder substituio de um processo por
outro;
qual seria o desempenho objetivado pelo novo processo;

e
quais seriam as caractersticas do projeto de redesenho,

pois quanto maior for o novo objetivo fixado,
relativamente ao anterior, mais capacidade
transformadora deve ter o Projeto C.
E, tambm, sem o g e r e n c i a m e n t o d o s p r o j e t o s
transformadores, como garantir que as mudanas exigidas sejam
implementadas no tempo e com os custos programados e, ainda,
resultem nas alteraes de desempenho pretendidas?
Vamos agora segunda integrao!
Integrao dos Processos Programados e dos Projetos

Executores
No caso mencionado no item anterior Integrao de
Processos com os Projetos Transformadores a integrao entre
processo e projeto acontece com o projeto se colocando
externamente ao processo para transform-lo.
97
Gesto Operacional
Agora vamos analisar a integrao entre processos

programados e projetos executores, em que os projetos so
endgenos aos processos. Para isso, preciso que voc volte as
Figuras 16 e 17, as quais mostram a execuo dos projetos como
uma macroatividade dos processos programados e hbridos.
Voc observou que as macroatividades de programao e de

integrao so fundamentais no processo, na sua totalidade, e so
elas que garantem a integrao dos projetos aos processos-alvo?
Perceba que na programao so gerados os mltiplosprojetos necessrios para obteno da soluo integrada; mas na
macroatividade na integrao que a soluo integrada resgatada
para oferta ao pblico-alvo.
Muitas vezes, as etapas de programao e de integrao no
so executadas de forma sistemtica, trazendo uma srie de
problemas para as organizaes responsveis pela execuo desses
processos. Apenas se concentrando na execuo de projetos, que
podem ser necessrios, mas no suficientes, e sem a preocupao
com a necessria integrao, o pblico-alvo atendido de forma
fragmentada e o aprendizado e a institucionalizao da prestao
de servios pblicos ficam comprometidos. Isto , resultados de
efetividade, de eficcia, de eficincia e de relevncia organizacionais
no so sustentveis.
Outra consequncia problemtica que a organizao
pblica em vez de ser entendida como uma grande coleo de
processos, estes exigidos pelo papel legal e embasados ou orientados
por dispositivos tambm legais, passa a ser compreendida como um
conjunto de projetos que pode estar sujeito contingncia dos
contextos situacionais externos, a exemplo das descontinuidades na
Administrao Pblica, comuns nas alternncias de governos. Como
consequncia, mais uma vez, o processo de institucionalizao da
prestao de servios tambm dificultado.
98
Finalmente, mas no menos importante, que, quando no

integrados, os projetos competem com processos pela alocao de
recursos escassos, sejam eles humanos, tecnolgicos ou financeiros.
Essa competio, na maioria das vezes, pode desintegrar a
instituio pblica, colocando tambm em oposio os agentes e
os intervenientes externos: pblico-alvo, parceiros, patrocinadores
etc., dificultando a governabilidade da organizao.
Sendo assim, cabe uma nova reflexo: como garantir o

desenvolvimento e a institucionalizao dos servios pblicos
prestados e das organizaes pblicas que os implementam
sem o gerenciamento integrado de processos e de projetos
executores?
Voc percebeu, ao longo da Unidade 2, nossa preocupao

com tpicos como: mecanismos de institucionalizao,
desenvolvimento institucional, instituies e correlatos. Esse tema
bastante amplo e complexo e permite mltiplas abordagens e voc
pode recorrer bibliografia indicada para a disciplina.
Por enquanto, vamos reforar a ideia-fora, de conotao
essencialmente prtica, que trazemos para este nosso livro-texto,
de que somente os processos de institucionalizao so capazes
de garantir o desenvolvimento institucional das organizaes, e que
esses processos implicam a necessidade de gerenciamento integrado
de processos e de projetos.
Integrao dos Processos a Pedido e dos Projetos

Executores Emergenciais
A integrao dos processos a pedido e dos projetos
executores emergenciais, apesar de no contar com uma
macroatividade especfica no processo a pedido, to importante
e crtica quanto a integrao tratada na seo anterior Integrao
99
Gesto Operacional
dos Processos Programados e dos Projetos Executores valendo

para aquela todas as consideraes apresentadas.
Veja a Figura 20 que procura representar, de forma
esquematizada, essa nossa proposta.
Figura 20: Gerenciamento integrado de processos e de projetos e a

institucionalizao
Para encerrar esta seo, realize a Atividade 1 disponvel no

final desta Unidade, cujo objetivo ampliar o entendimento
da complexidade do gerenciamento integrado de processo e
de projeto.
100
GESTO DE CARGA E DE CAPACIDADE

Conforme temos discutido, nosso estudo trata de duas etapas
do ciclo de gesto das aes operacionais. Na seo anterior
Gesto Integrada de Processos e Projetos estudamos a etapa de
execuo, analisando os processos a pedido, programados e
hbridos e, ainda, os projetos.
Apresentamos, tambm, razes importantes para que o
gerenciamento dessas categorias de ao seja executado e
gerenciado de forma integrada.
A partir de agora vamos centrar nossa ateno na etapa de
planejamento do ciclo de gesto das aes operacionais, estudando
uma gesto especfica, a gesto de carga e de capacidade.
Essa gesto importante para programar as prestaes de
servios a serem realizadas, tanto para processos como para
projetos, pois definem como, quando, onde, por quem e com quais
recursos essas aes operacionais sero realizadas.
Voc sabe por que essa gesto crtica para a Administrao

Pblica?
O principal motivo est relacionado ao fato de que as cargas,

por serem decorrentes das demandas dos diversos pblicos usurios,
sempre crescentes, precisam ser atendidas com capacidade
definidas e limitadas, isto , recursos definidos pelos oramentos
pblicos. Esse fato implica que os problemas referentes s
demandas, no adequadamente tratados pela gesto de carga e de
101
Gesto Operacional
capacidade, podem gerar impactos significativos nos resultados da

prestao de servios pblicos.
Nesta seo, estudaremos alguns conceitos bsicos da gesto
de carga e de capacidade e, depois, veremos aspectos importantes
desse tipo de gesto para as operaes dos processos a pedido.
CONCEITOS BSICOS
Para introduzirmos esse tpico que trata de conceitos bsicos,
apresentamos, dois entendimentos bastante simples, mas teis para
o desenvolvimento desta seo. O primeiro traz uma nova
perspectiva para o entendimento do que gerenciar, ou gerir. O
segundo a definio de quais so as fases bsicas do
gerenciamento, considerando essa nova perspectiva.
Gerenciamento por Problemas

Gerenciar a prestao de servios pblicos, no nvel
operacional, significa: resolver problemas, identificando e
implementado a soluo mais adequada ao contexto das aes
operacionais, implementadas por meio de processos e de projetos.
lgico que para essa soluo ser implementada, um grande
nmero de questes, antecedentes e decorrentes, precisam ser
resolvidas. Algumas so eminentemente tcnicas, outras de natureza
comportamental. Por essa razo que a nossa disciplina, Gesto
Operacional, realizada aps voc ter cursado as disciplinas
Planejamento Estratgico Governamental e Comportamento
Organizacional.
No caso da Gesto Operacional, precisamos considerar que
as solues dos problemas dependem tambm de variveis de gesto
das polticas pblicas e da gesto de planos e programas, como
102
contextos diretivos e normativos de nveis superiores. Como o

problema maior da Gesto Operacional atender aos diversos
pblicos usurios da prestao de servios, os problemas
operacionais, em mbito mais especfico, podem ser traduzidos por
um conjunto de perguntas a serem respondidas, tambm, nesse
espao especfico.
Por exemplo, imagine um problema de programao
observado na atividade de atendimento de uma prestao de
servios pblicos, operacionalizada por meio de um processo a
pedido, que pode ser traduzido nas seguintes perguntas que
precisam ser respondidas, tais como:
Quem atender primeiro?

Quais funcionrios ou servidores sero alocados?
Em que prazo ser entregue a soluo?
Vamos usar o processo existente ou vamos testar o
processo redesenhado?
Quais informaes devem ser fornecidas, e a quem,

sobre o andamento do trabalho?
O que pactuar com o solicitante?

Como agir com os intervenientes polticos?
As solues a serem implantadas poderiam ser:
Rever a lista de prioridades.

Contratar funcionrios por prazo determinado.
Adiar a implantao do novo processo.
Estabelecer canais de comunicao emergenciais.
Limitar as informaes quelas normalmente fornecidas
ao superior hierrquico.
Rever o contrato inicial.

Realizar reunio prvia com os intervenientes polticos.
103
Gesto Operacional
Essas listas de problemas/perguntas e solues/aes podem

ser construdas com detalhamentos diversos dependendo se estamos
considerando o processo todo ou cada uma de suas macroatividades
ou procedimentos.
Exemplos semelhantes, mas no necessariamente idnticos,
voc pode elaborar para as prestaes de servios pblicos
operacionalizadas com processos programados ou hbridos.
Aps esse exemplo, podemos ratificar o entendimento

que trouxemos para nosso estudo e afirmar que
gerenciar operacionalmente resolver os problemas
que ocorrem na execuo dos processos e dos projetos
que viabilizam a prestao de servios pblicos,
implementando as solues escolhidas.
Voc pode inferir que, face grande variedade dos usurios,

das categorias de prestao de servios pblicos e das aes
operacionais implementadas por processos e/ou projetos, o gestor
pblico ir se deparar com um conjunto de problemas e de solues
igualmente grandes e variados.
Muitas vezes, os gestores pblicos, que trabalham no nvel
operacional, ressentem-se do excesso de leis, de normas e de
procedimentos padronizados de sistemas informatizados inflexveis
e esse posicionamento, muitas vezes, usado como justificativa
para os atendimentos de prestaes de servios que geram
reclamaes dos usurios.
Se voc tiver dvida,
pode relembrar, por meio

da Figura 8, que
apresentamos na
Unidade 1.
104
Quanto mais formalizada e normatizada, contudo, for a ao

operacional, o processo e o projeto, mais estruturado ser o processo
decisrio de equacionar problemas e identificar solues,
simplificando o trabalho gerencial. Nesse momento, voc deve estar
compreendendo melhor a utilidade da Classificao dos Problemas
de Deciso.
Se gerenciar resolver problemas, o gerenciamento uma

fonte de aprendizado significativo para os gestores e para as
organizaes pblicas. O que voc acha dessa afirmao?
Finalmente, importante destacar que

as competncias crticas do gestor esto
relacionadas ao domnio de metodologias
(mtodos, tcnicas e ferramentas) de soluo
de problemas. As metodologias variam desde
as mais simples, como aquelas utilizadas pelos
programas de melhorias contnuas, como o 5W
e 2H, at aquelas que utilizam modelos
matemticos sofisticados.
Um dos tpicos mais crticos na
aplicao de metodologias de gerenciamento
centrada em problemas a construo das
relaes de causa dos problemas analisados,
isto , da rvore de problemas. A qualidade
dessa rvore como modelo explicativo dos
problemas e da rede de interdependncia, entre
eles, fundamental para uma Gesto
Operacional efetiva.
Saiba mais
5W e 2H
Plano de ao simplificado formulado a

partir de respostas a: what (o que fazer);
where (onde); why (por que); when (quando); who (quem); how (como) e how much
(quanto custa). uma ferramenta do
Gerenciamento pela Qualidade. Fonte:
rvore de problemas
uma representao da cadeia causa e
efeito de problemas sob a forma de uma
rvore, com o problema analisado na posio central, as causas abaixo (razes da
rvore) e as consequncias acima (os galhos da rvore). Fonte: Elaborado pela
autora.
v
v
Gerenciar por problemas, e mesmo usar estratgias de

ensino-aprendizagem, centradas em solues de problemas uma
das reas de pesquisa em tecnologias e em metodologias s quais
mais esforos dedicam os administradores e os professores, no
mundo moderno.
Vamos agora construir um modelo explicativo alternativo ao

modelo: planejamento, execuo, avaliao e controle (PEAC) do
ciclo de gesto, usando os pressupostos do gerenciamento por
problemas, na Gesto Operacional.
At o momento, temos entendido o processo de gesto por
meio do ciclo de gesto PEAC. Esse modelo foi utilizado tambm
para estruturar os contedos da disciplina Gesto Operacional, pois,
Fique atento s
oportunidades que
podem surgir para
melhorar seus
conhecimentos sobre
esse assunto.
Se julgar necessrio faa

uma releitura dos
estudos que fizemos na
Unidade 1.
105
Gesto Operacional
as etapas desse ciclo de gesto foram associadas s Unidades e s

sees deste livro-texto.
Como modelos, porm, so instrumentos para determinados
objetivos e usos, nesse momento necessrio buscar um outro
modelo para nosso estudo de gerenciamento por problemas.
Escolhemos um modelo de quatro etapas que apresentamos
a seguir; lembrando que outros modelos podem ser usados,
dependendo do tipo e do contexto dos diversos problemas.
As fases bsicas do gerenciamento por problemas, conforme
os entendimentos anteriores, so:
o estudo do problema;
a tomada de deciso sobre a soluo mais adequada;
a implementao dessa soluo; e
a avaliao do impacto da interveno.
Essas fases bsicas, no entanto, variam em funo da
diversidade e da complexidade dos problemas que ocorrem no dia
a dia da Gesto Operacional.
Antes de apresentar exemplos de alguns dos principais
problemas do gerenciamento operacional relacionados a cargas
crescentes, com capacidades limitadas, que ocorrem, normalmente,
nas organizaes estatais voltadas prestao de servios pblicos,
vamos refletir sobre o segundo conceito que trouxemos para esta seo:
a relao carga e capacidade, para a entendermos melhor.
Carga e Capacidade
Da mesma forma que ocorreu com os termos processos e
projetos, voc, certamente, j deve ter encontrado as palavras carga
e capacidade em vrios momentos e situaes da sua vida sendo
usadas com significados diversos. Vamos a alguns exemplos para
a palavra capacidade:
Este funcionrio no tem capacidade para realizar a

tarefa.
106
A capacidade desta represa est muito baixa para

esta poca do ano.
O hospital municipal tem capacidade de atendimento

de 300 pacientes por semana.
Devemos fazer ajustes de capacidade de curto prazo

para trabalhar com a flexibilidade exigida pelo pblico-alvo.
O que permeia todas essas afirmaes a ideia de volume
ou qualidade de algo como recurso ou meio, que ser usado para
uma determinada finalidade. Esses volumes e qualidades podem
ser representados de forma quantificada, ou no; ou, ainda, podem
ter um carter esttico ou dinmico (incorporando a varivel tempo).
Analise novamente os exemplos e identifique quais deles apresentam
explicitamente a quantificao da capacidade e quais mostram o
carter dinmico do volume ou da qualidade.
Como voc pde perceber, em funo da diversidade de

significados empregados para a palavra capacidade, faz-se
necessrio estabelecer a definio dela para uso no presente livro.
Para tanto, importante que voc tenha em mente a representao
de um processo na Administrao Pblica, que mostramos na
Figura 14.
Na primeira afirmao a
palavra capacidade pode
ser usada como sinnimo

de competncia.
Voltaremos ao assunto
nos prximos itens,
Tomando por base a Figura 14, o que seria a capacidade de

um processo ou de um projeto?
quando estudarmos as
variveis de capacidade.
Observe que agentes de governabilidade e governana

fornecem normas, leis e mtodos e que fornecedores e parceiros
disponibilizam recursos diversos: administrativos, financeiros,
humanos, materiais e informaes para que as operaes do
processo sejam realizadas, gerando produtos e servios para
atendimento s demandas dos cidados. Essas duas categorias de
meios tm como caracterstica uma capacidade potencial de
meios ou recursos. Parte dessa capacidade ser alocada ao
107
Gesto Operacional
processamento operacional e podemos prever a existncia de um

saldo, ou de um dficit de capacidade, aps essa alocao.
Isso posto, consideramos que o entendimento de capacidade
como sendo o volume ou qualidade que um determinado conjunto
de meios ou de recursos possuiu, ou apresenta, para satisfazer s
necessidades de operao de processo e projetos, no contexto de
atendimento a demandas especficas na prestao de servios
pblicos, adequado ao contexto de operao de um processo ou
de projeto na Administrao Pblica. Para melhor entendimento,
vamos aos exemplos:
Exemplo 1: a capacidade (qualidade) de uma norma

de esclarecer como deve ser processado o atendimento
de pedidos que chegaram fora do prazo fixado.
Exemplo 2: a capacidade (volume) de atendimentos

emergenciais de um hospital pblico.
Com respeito, ainda, definio ou ao entendimento da
palavra capacidade, trs questes precisam ser destacadas para
o uso que faremos dela, neste livro-texto, quais sejam:
A capacidade pode se referir aos recursos tangveis

ou intangveis, mas tambm s competncias
entendidas como conhecimentos, habilidades e
atitudes inerentes aos recursos (pessoas e
organizaes).
A capacidade pode se apresentar adjetivada para

representar situaes (potencial alocado, disponvel e
outros) associadas apenas a um ou a mais elementos
do conjunto de recursos (recursos humanos,
normativos, governativo e outros) e, ainda, mensurada
ou no.
A avaliao da capacidade de um processo ou projeto

considera sempre, de forma implcita, as necessidades
das demandas a serem atendidas (capacidade como
resposta demanda).
108
De forma anloga ao tratamento da palavra capacidade,

vamos abordar a palavra carga. Inicialmente, vamos apresentar
algumas afirmaes que contemplam a palavra carga:
A carga horria desta disciplina insuficiente para os

contedos tratados.
A carga emocional deste trabalho muito grande.

O pessoal de atendimento fica com a carga de resolver
todos os casos no previstos na norma.
A carga transportada de 10 toneladas por ms.

Esta organizao traz a carga de muitas administraes
desastrosas.
A ideia comum que perpassa todas essas afirmaes uma
ideia de volume ou qualidade (peso, fardo) que uma demanda gera
para quem for atend-la, ou dar-lhe uma resposta. Ou seja, para
atender a essa carga, decorrente de uma demanda, sero
necessrios recursos ou meios que tenham volume ou qualidade
para atend-la, isto , que exista certa capacidade de atendimento.
Por esse motivo que, nesta disciplina, as gestes de carga
e de capacidade esto normalmente associadas e so consideradas
crticas na Gesto Operacional da prestao de servios pblicos,
nos quais as demandas so sempre crescentes e os recursos tm
capacidades limitadas, ou inadequadas, conforme j mencionamos.
A partir dessas afirmaes, podemos construir, da mesma

forma que para a palavra capacidade, o entendimento da
palavra carga, fundamental para avanarmos nos estudos das
gestes integradas de carga de capacidade. Voc j sabe faz-lo?
Considerando, tambm, o contexto de operao dos

processos e dos projetos na viabilizao da prestao de servios
pblicos, podemos afirmar que carga o volume ou a qualidade
109
Gesto Operacional
que so exigidos de um conjunto de recursos e meios para a

operao dos processos e dos projetos que atendem s demandas
de um servio pblico.
Exemplo 1: a carga (volume) exigida para atender

aos estudantes da regio muito superior capacidade
disponvel nas escolas existentes.
Exemplo 2: a carga (qualidade) de muitas reexecues

no pode ser considerada problema apenas dos
servidores pblicos, os solicitantes tambm devem ser
considerados nas nossas anlises.
Com base no que estudamos at agora, voc pode notar que
demanda, carga e capacidade esto sempre relacionadas, na
medida em que certa demanda traz para os processos e para os
projetos certa carga que deve ser atendida a partir da alocao de
certa capacidade. Por esse motivo que carga e capacidade so,
cada uma no seu contexto, definidas como volume ou qualidade.
Para encerrar essa discusso sobre carga e capacidade,
deixamos com voc um esquema, desenhado a partir da Figura 14,
que incorpora elementos os quais explicitam a relao demanda x
carga x capacidade. Para tanto, observe a Figura 21 concentrandose nas relaes de processos e de projetos no centro da figura; com
recursos e meios A capacidade A, na parte superior; e com recursos
e meios B capacidade B, na parte inferior.
Os pedidos recebidos geram cargas A e B, que requerem as
capacidades A e B para gerar produtos para os pblicos usurios,
isto , para os demandantes. Veja voc de que forma uma simples
alterao na demanda do cidado implica demandas adicionais,
tanto para os gestores dos processos e dos projetos como para os
agentes de governabilidade, parceiros e fornecedores.
110
Figura 21: Carga e capacidade contexto processual

Aps termos apresentado os conceitos bsicos de

gerenciamento por problemas de carga e de capacidade, vamos
detalhar como ocorre a gesto de carga e de capacidade para as
aes operacionais executadas por meio dos processos a pedido,
usando a Figura 15 e o modelo de quatro fases do gerenciamento
por problemas.
GESTO DE CARGA E DE CAPACIDADE NOS

PROCESSOS A PEDIDO
Conforme o modelo simplificado dos processos a pedido,
todos os procedimentos podem ser agrupados em quatro grandes
macroatividades:
atendimento;
111
Gesto Operacional
execuo dos processos internos;

entrega das solues; e
aprendizado e consequente institucionalizao.
Vamos analisar alguns problemas de carga e de capacidade
caractersticos de cada um desses quatro grupos.
Problemas, Questes ou Perguntas, Decises e Aes:

Macroatividade de Atendimento
Para a Macroatividade de Atendimento, vamos considerar
dois exemplos hipotticos de problemas que podem ocorrer,
lembrando que so apenas recursos didticos e, portanto, as
questes, as decises e as aes apresentadas so muito simples,
face complexidade da realidade da Gesto Operacional.
Imaginemos um primeiro problema como sendo o de
gerenciamento de carga x capacidade. Agora, pense que no h
condies de atender ao pedido do solicitante, no prazo e com a
qualidade (requisitos) definidos em instrumentos legais e
normativos, porque no existe capacidade suficiente.
Questes ou perguntas formuladas (exemplos):

Quais so as limitaes de capacidade? A limitao de
recursos? Quais recursos? Humanos? Logsticos?
Financeiros? Ou uma soluo integrada de recursos
(SIR)? Para quais atividades elementares ou
procedimentos?
Existe a possibilidade de usar recursos de terceiros? A

contratao vivel no prazo? Que tipo de contratao?
Existem parceiros? Existem fornecedores? O que
contratar e com quem? Com quais requisitos? Como
minimizar os riscos? Como garantir a qualidade? Qual
o limite para custos adicionais?
A limitao de competncia interna? No h

capacitao suficiente nas tecnologias bsicas do
112
processo? No h capacitao suficiente para uso de

tecnologias de apoio, como tecnologias de informao
e comunicao? As definies legais e normativas no
so suficientes?
Existe a possibilidade de agregar competncias externas?

Como ser feita? Com quem? Como a organizao
(cultura) vai reagir? Como minimizar os riscos e os custos
adicionais? Como manter a qualidade?
Quem deve ser informado: a chefia superior, o solicitante,

o interessado poltico, a ouvidoria, o controle interno?
Que informaes fornecer a cada um deles? Como
documentar o problema para fins de controle externo
tanto pelo Estado como pela sociedade?
Quais requisitos redefinidos devero ser repassados para

a macroatividade seguinte Processos Internos, a fim
de dar continuidade ao processo de prestao de
servios?
Decises tomadas (exemplos):

Terceirizar, priorizando as parcerias com agentes pblicos,
a execuo de parte do processo.
Investir na capacitao dos servidores do quadro interno.

Atualizar a estrutura de recursos para os prximos cinco
anos.
Alocar 10% dos recursos de modernizao na elaborao

de manuais operacionais mais detalhados e em sistemas
informatizados para apoio operao.
Aes implementadas (exemplos):

Contratao de pelo menos dois parceiros pblicos para
apoio operacional nos prximos dois anos.
Implementao, em curto prazo, de aes especficas

para monitoramento e controle das aes terceirizadas.
Estabelecimento de convnio com uma escola de

governo, com nfase em contedos tcnicos especficos
do servio prestado.
113
Gesto Operacional
Incio de negociaes para aumento de quadro das

instncias superiores.
Incio de programa de levantamento de experincias

do uso de documentao eletrnica na implementao
da manualizao das rotinas operacionais.
Documentao e disseminao das lies aprendidas.

Agora, vamos imaginar um segundo problema de carga x
capacidade para o qual no existe condies de atender ao pedido
do solicitante no prazo e com qualidade (requisitos), porque
no existe capacidade suficiente e, tambm, no existem
definies legais ou normativas quanto aos requisitos de entrega
das solues.
Questes ou perguntas formuladas (exemplos):

Qual alternativa se mostra mais adequada: atuar somente na capacidade; atuar somente na carga; ou atuar conjuntamente na capacidade e na carga? necessrio fazer uma anlise de custo-benefcio de cada alternativa?
Se for atuar somente na capacidade, as perguntas

podem ser as mesmas do primeiro problema. Mas, se
for atuar somente na carga, as questes ou perguntas
podem ser as seguintes:
a) Se atuar no portflio (o qu, para quem), o que
mais fcil: alterar o escopo dos servios,
criando alternativas de solues mais simplificadas
ou estabelecer classes de prioridades para o
pblico atendido? Qual o custo-benefcio de
cada alternativa? Qual o impacto poltico dessas
flexibilizaes para a organizao? Como lidar
com as reclamaes dos solicitantes quanto ao
atendimento no isonmico em prestao de
servios pblicos, privilegiando um determinado
segmento do pblico a ser atendido? Quais os
critrios que sero usados na gesto de conflitos
de acesso? Qual o impacto do uso de alternativas
114
simplificadas de servio nos objetivos que o

governo estabeleceu para o setor impactado
(socioambiental, tecnoeconmico, polticoinstitucional ou outro)? Com quem negociar essas
estratgias? Que tipo de contrato individual pode
ser feito com cada solicitante? Quem divulgar a
estratgia? Sero usados quais meios de
comunicao? Ser uma estratgia temporria?
Ser aplicada por quanto tempo? Qual o prazo
de vigncia (incio e trmino)?
b) Se for atuar na demanda (quanto, para quando)
o que mais fcil negociar: prazos ou volumes?
Os prazos podem ser escalonados? Os volumes
podem ser segmentados? Quais critrios sero
usados na gesto de conflitos de fila? Alm das
questes especficas desse item, podem ser usadas
algumas questes do item a, como
complementao.
Ainda podemos considerar, tanto para o item a como para

o item b, questes que foram apresentadas para o primeiro
problema, desde que aplicveis a cada um dos casos.

Atuar somente na demanda, estabelecendo volumes
de atendimentos dirios.
Dar total transparncia estratgia.

Rever estruturas de recursos e de competncias.
Rever mtodos e processos de trabalho.
Implementao de rea especfica para negociao e
pactuao com cada solicitante das alteraes do
atendimento.
Constituio de grupo de trabalho (projeto emergencial)

para implementar estratgia de comunicao especfica.
Elaborao de planos de capacidade revisados para
115
Gesto Operacional
negociao com autoridades competentes.
Contratao de consultoria externa para realizar

mapeamento e melhoria de processos.
Para resumir essas questes de gerenciamento da

Macroatividade de Atendimento, analise a Figura 22 que elaboramos
para voc.
Figura 22: Detalhamento do processo de gerenciamento da Macroatividade de Atendimento

Observando na Figura 22 a Macroatividade de Atendimento

(retngulo pontilhado), repare que esto desenhadas as quatro fases
do gerenciamento do processo. Note ainda como essas fases formam
um ciclo, mostrando uma seta de aprendizado gerencial, com origem
nas aes implementadas e destino em todas as quatro fases do
gerenciamento de problemas.
116
Vamos aproveitar ainda a Figura 22 para chamarmos sua

ateno sobre algumas palavras vinculadas s diversas setas.
Algumas so autoexplicativas, mas e os requisitos? Um entendimento
bastante simplificado do termo o que defende que a
macroatividade anterior demanda para a macroatividade seguinte.
como se a voz do solicitante, constante do pedido, fosse
transmitida a toda a macroatividade, do processo a pedido, de forma
que as solues ou produtos entregues atendessem a essa voz.
Tendo estudado essa macroatividade, que muito importante
por se relacionar diretamente com o solicitante, vamos estudar
alguns problemas da gesto de carga e de capacidade da
Macroatividade de Processos Internos.

Macroatividade de Processos Internos
Na Macroatividade de Atendimento, como analisamos
no item anterior, os problemas de carga-capacidade apresentam
algumas especificidades, dentre as quais duas delas merecem
destaque, a saber:
Por ser uma etapa de fronteira com o ambiente externo,

necessrio considerar variveis como: o pblico
solicitante, os agentes e os intervenientes externos e
suas implicaes.
Todas as decises devem considerar a carga e a

capacidade da organizao.
Em decorrncia, quando formos analisar problemas, decises
e aes da Macroatividade de Processos Internos, devemos levar
em considerao, em primeiro lugar, os impactos dos problemas
ocorridos na Macroatividade de Atendimento.
Isso no significa, contudo, que no possam ocorrer
problemas especficos de carga e de capacidade na
Macroatividade de Processos Internos, em particular, nas
infraestruturas de recursos. Afinal, pessoas podem se ausentar, as
117
Gesto Operacional
mquinas podem quebrar, os softwares podem no funcionar, a

energia pode faltar, entre outros problemas no previstos, e, alm
desses, as reservas tcnicas previstas podem no ser suficientes.
Assim, haver necessidade de realizar o ciclo: problemas, questes
ou perguntas, decises e aes; a exemplo da Macroatividade de
Atendimento.
Haver necessidade de analisar questes relativas aos
agentes e aos intervenientes internos, e aquelas afeitas aos requisitos
de demandas e restries de capacidade para cada um dos processos
internos.
A Figura 22 que
construmos para a
Macroatividade de
Atendimento pode ser

reaplicada para a
Macroatividade de
Processos Internos e
tambm para cada um
desses processos ou at
mesmo para
subprocessos. Em caso
de dvida, retorne a ela.
Sendo assim, podemos afirmar que o desafio do

gerenciamento dessa Macroatividade de Processos Internos manter
os responsveis pelas reas de atendimento informados, pois eles
podem ter a necessidade de rever contratos e de atualizar as
informaes e as comunicaes com os agentes e os intervenientes
do ambiente externo.
preciso tambm manter os agentes da Macroatividade de
Entrega informados, pois eles podem ter que rever condutas
especficas, que executaro com o solicitante, no que se refere s
avaliaes de fim de contratos, por exemplo. Tambm poder haver
a necessidade de estabelecer estratgias para que o aprendizado
organizacional interno se efetue adequadamente.
O que voc entende por Macroatividade de Entrega?
A exemplo da Macroatividade de Atendimento, a

Macroatividade de Entrega normalmente pouco valorizada pelos
gestores, em particular os gestores pblicos. Essa conduta se deve,
em parte, ao modelo funcional implantado, que essencialmente
endgeno. E considere, ainda, que a viso processual, centrada nos
usurios e nos beneficirios dos servios pblicos, bastante recente.
118

Macroatividade de Entrega
A Macroatividade de Entrega, apesar de ter algumas
caractersticas semelhantes s Macroatividades de Atendimento e
de Processos Internos, apresenta especificidades decorrentes do fato
de ser a ltima etapa do processo de prestao de servios. Para
mostrar essas especificidades, analise com ateno a Figura 23, a
seguir:
Figura 23: Detalhamento do processo de gerenciamento da Macroatividade

de Entrega
A questo que tem destaque aqui como essas

especificidades geram problemas relativos gesto de carga e de
capacidade diferentes daqueles trabalhados nas etapas anteriores.
Vamos primeira especificidade dessa macroatividade, que
aponta para a necessidade de entregar a soluo final ao solicitante,
procedendo avaliao quanto ao atendimento das expectativas
dele para a prestao de servios. Essa necessidade pode gerar
119
Gesto Operacional
vrios problemas, vamos destacar para voc dois dos mais

frequentes e importantes.
O primeiro problema comumente enfrentado quando o
solicitante exige refazer a prestao de servios:
Questes formuladas (exemplos):

Quais os impactos externos? Quais os agentes, os
intervenientes e os interessados precisam ser
notificados? Existe ainda espao de negociao com o
solicitante? Quais requisitos da prestao de servios
podem ser flexibilizados, prazos ou volumes? Qual o
impacto interno na equao carga x capacidade? Existe
reserva tcnica para reexecues? Ela suficiente?
possvel a obteno de recursos adicionais
internamente? Sero necessrios recursos externos?
Como acess-los? Existe espao para reviso da fila de
pedidos? Quais pedidos so impactados? Quais
providncias devem ser tomadas com os respectivos
solicitantes? Qual o impacto operacional e poltico desse
rearranjo? Qual o custo-benefcio de cada alternativa?

Preservar a fila.
No alterar a qualidade da soluo/servio.
Minimizar o atraso decorrente da reexecuo.
Utilizar todos os recursos de reserva tcnica (zerar a
reserva tcnica).
Usar recursos externos para complementar as reservas

tcnicas.
Conhecer os custos reais da reexecuo.

Formalizao da reexecuo do servio e designao
de equipes de trabalho especficas, por prazo
determinado, para as reexecues.
Contratao, em carter emergencial, de recursos

adicionais.
120
Envio de correspondncia institucional ao solicitante com

o devido pedido de desculpas.
J a segunda especificidade est relacionada ao papel da

Macroatividade de Entrega no aprendizado organizacional.
Perceba que enquanto os aprendizados ocorridos nas
Macroatividades de Atendimento e de Processos Internos favorecem
mais o aprendizado gerencial e setorial, na Macroatividade de
Entrega o foco , tambm e principalmente, o aprendizado
organizacional. Verifique essas diferenas comparando as Figuras
22 e 23. Agora, vamos ao segundo exemplo:
O segundo problema, comumente enfrentado, diz respeito
aos erros (reexecues) que so recorrentes e, ainda, parece que
esse fato no gera desconforto aos envolvidos nem cultura da
organizao.
Questes formuladas (exemplos):

Por que isso acontece? Qual o custo-benefcio de tentar
resolver esse problema? Quais as causas explicitadas e
quais as causas reais das reexecues? So feitas
reunies especficas para analisar o problema? Existem
registros sistemticos e formais dos processos de
trabalho que possam ser usados para levantamento de
indicativos ou de causas da reexecuo?

Atuar tecnicamente, mas tambm considerar aspectos
comportamentais na soluo do problema.
Investir na aquisio de conhecimentos sobre o assunto

(reexecues e suas causas).

Implementao de um banco de dados sobre as
reexecues.
Implementao de programas gerenciais, priorizando

aspectos comportamentais da soluo de problemas.
Para finalizar este item, que discutimos sobre a gesto de

carga e de capacidade nos processos a pedido, vamos apresentar
121
Gesto Operacional
duas consideraes importantes. A primeira que, de acordo com

a abordagem sequencial que estamos usando, para analisar
aspectos crticos da gesto de carga e de capacidade na prestao
de servios pblicos, implementada por meio de processos a pedido,
deveramos abordar a Macroatividade de Aprendizado e
Institucionalizao.
Como no abordaremos
esse tema, sugerimos
consultar o artigo
Aprendizagem
Organizacional como
Mudana Cultural e
A segunda a necessidade de perceber que a complexidade

da gesto de carga e de capacidade vai alm da apresentada nos
modelos simples que estamos usando. Por esse motivo, vamos deixar
com voc a Figura 24 para dar uma viso global e resumida do que
tratamos sobre gesto de carga e de capacidade nos processo a
pedido.
Institucionalizao do
Conhecimento no site:
<http://www.estacio.br/
revistamade/
made_2007_3.pdf>.
Acesso em: 19 nov. 2010.
Figura 24: Processos a pedido: variveis crticas para a gesto de carga e de

capacidade
Agora que voc j analisou a Figura 24, vamos entend-la

juntos? Primeiramente, perceba os dois crculos mais internos.
No primeiro, apresentamos a Macroatividade de Processos Internos
circundada por dois semicrculos: a Macroatividade de Atendimento,
esquerda; e a Macroatividade de Entrega, direita.
122
Nas outras trs camadas, temos as variveis que afetam

diretamente as Macroatividades de Atendimento e a de Entrega e,
indiretamente, as demais Macroatividades: de Processos Internos e
de Aprendizado e Institucionalizao.
Para o atendimento, as variveis mais importantes so: o
portflio, abrangendo os servios, os pblicos atendidos e as formas
de acesso aos servios; a demanda, contemplando os volumes e os
prazos; e as prioridades que definem a estrutura das filas dos pedidos
a serem atendidos. Veja voc, todas as variveis afetam a carga de
trabalho!
J para a entrega, as variveis mais crticas so as
competncias relativas s orientaes normativas, s tecnologias
ou aos conhecimentos especficos de cada prestao de servio e
s tecnologias de informao e comunicao (TICs), que variam
em funo do ciclo de vida de cada umas dessas competncias.
Devem ser consideradas tambm as variveis relativas aos recursos
humanos, logsticos, financeiros e s solues integradas de recursos
(SIRs), que devem ser adquiridos ou contratados. Essas variveis
representam a capacidade de executar o trabalho.
Pelo que explicitamos para o processo a pedido, voc deve
ter compreendido que nossa abordagem foi muito simplificada e
que a complexidade da gesto de carga e de capacidade vai exigir
que voc continue estudando esse tema, no que se refere gesto
de carga e de capacidade para as aes operacionais
implementadas pelos processos programados e hbridos, e at pelos
projetos. Porm, ser conveniente que voc busque conhecimentos
em outras fontes, como em livros e em revistas que abordem a
programao e o controle da produo de servios de forma ampla,
pois a bibliografia sobre o tema muito escassa.
Lembre-se que o
processo de aprendizado
constante e precisa de
sua iniciativa, de sua
vontade.
Para encerrar esta Unidade, realize a Atividade 2 apresentada

a seguir na seo Atividades de aprendizagem, cujo objetivo
transpor os conhecimentos adquiridos sobre gerenciamento
por problemas dos processos a pedido para os processos
programados.
123
Gesto Operacional
Resumindo
Chegamos ao final da Unidade 2, na qual destacamos que
as aes operacionais so o objeto da Gesto Operacional e, da
mesma forma que os servios pblicos prestados, apresentamse muito diversificadas.
Os servios pblicos podem ser agrupados em categorias, considerando as necessidades dos vrios pblicos-alvo, dos
usurios ou dos beneficirios.
Para fins didticos desta disciplina, classificamos tambm os servios pblicos em: Atendimento Direto,
Disponibilizao de Infraestrutura e Interveno Legal.
Discutimos, ainda, que as aes operacionais necessrias para as respectivas prestaes de servios podem ser
categorizadas, de acordo com a frequncia de execuo, em
processos e projetos.
Gerenciar de forma integrada os processos e os projetos
um desafio do gestor pblico quanto forma de
institucionalizar a prestao de servios e de obter resultados
desejados pela sociedade, tanto no que se refere eficincia
como, tambm, eficcia, relevncia e efetividade.
Outro ponto que discutimos foi que gerenciar a carga e a
capacidade muito importante para a gesto das aes
operacionais e para qualquer categoria de servios pblicos
prestados.
Para as organizaes pblicas, sujeitas s restries oramentrias, isto , capacidade limitada de recursos para aten-
124
dimento s demandas dos usurios pblicos, sempre crescentes, a tarefa de gerenciar a carga e a capacidade torna-se crtica.
Um dos instrumentos usado como recurso para a
operacionalizao das questes carga x capacidade o
gerenciamento por problemas, metodologia cada vez mais usada no mundo administrativo e mesmo no educacional.
Mesmo sendo um modelo bem simplificado, de apenas
quatro fases, o gerenciamento por problemas tem se mostrado bastante til, embora sua aplicao, no caso da Gesto
Operacional, esteja condicionada a variveis e a contextos especificados nos processos a pedido, programados e hbridos.
As variveis da carga e da capacidade so mltiplas e complexas; estud-las ajudar o gestor pblico a tornar a Gesto
Operacional mais profissionalizada, para tanto, dever haver
aporte de conhecimentos especficos da rea de engenharia
de produo.
125
Gesto Operacional
Preparamos para voc duas atividades com o objetivo de
reforar os contedos expostos na Unidade 2; de apoiar sua
participao nos processos de construo conjunta do
conhecimento que planejamos; e de ajud-lo na aproximao
das situaes prticas da Gesto Operacional.
Valide e ajuste estas atividades de aprendizagem com

seu tutor ou professor.
Estas atividades foram previstas para serem executadas

medida que forem assinaladas na leitura dos itens da
Unidade 2. Se voc precisar de aprofundamentos ou de
conhecimentos adicionais, consulte as referncias.
No se esquea de que todas as atividades so simulaes de anlises iniciais para verificar sua compreenso geral dos temas abordados, empregadas em situaes reais.

apenas uma resposta considerada verdadeira ou correta.
Os resultados dos trabalhos devem ser entendidos como
percepes, e no como diagnsticos aprofundados.
1. Nesta atividade, vamos definir prioridade para implementao de
sistemticas de gerenciamento de processos e de projetos com o
objetivo de ampliar o entendimento da complexidade do
gerenciamento integrado de processo e de projeto.
126
Analise o quadro Prestao de Servios Pblicos e Elementos de Ao, a seguir:
ATENDIMENTO
DIRETO
DISPONIBILIZAO DE INTERVENO
LEGAL
INFRAESTRUTURA
TIPOS DE PRESTAO DE
SERVIOS PBLICOS
(UNIO, ESTADOS E
MUNICPIOS)
CARACTERSTICAS PREDOMINANTES OBSERVADAS NA PRTICA
ELEMENTOS DE AO MAIS USADOS
PBLICO RESTRITO
X UNIVERSAL
FIGURA 4
PROCESSOS PROGRACOMPETNCIA DA
NATUREZA DA
MADOS , A P EDIDO E
AO ESTATAL X
AO LEGAL X
NO ESTATAL
DISCRICIONRIA HBRIDO FIGURA
15, 16 E 17
FIGURA 4
F IGURA 5
Interveno
Restrito
Estatal
Legal
A pedido e
Programado
Tr a n s f o r m a d o res e Executores
Regulao
Amplo
Estatal
Legal
Programado
Executores
Fsica
Amplo
Estatal e
no Estatal
Discricionria
Hbrido
Tr a n s fo r m a d o res e Executores
de Cincia e
Tecnologia
Amplo
Estatal e
no Estatal
Discricionria
Programado
Executores
de Fomento
e Financeiro
Restrito
Estatal e
no Estatal
Discricionria
Programado
Executores
Sistmico
Amplo e a
pedido
Estatal e
no Estatal
Legal e
Discricionria
Hbrido
Tr a n s f o r m a d o res e Executores
No
Sistmico
A pedido
Estatal e
no Estatal
Discricionria
A pedido
Executores
PROJETOS
TRANSFORMADORES
E EXECUTORES
Responda s questes a seguir e registre as respostas

em um arquivo digital para discuti-las como o seu tutor
a) Qual dos tipos de servios pblicos voc escolheria para
implantao de uma metodologia de gerenciamento de
processos? Por qu?
b) Qual das categorias de servios pblicos voc escolheria para implantao de uma metodologia de
gerenciamento de projetos? Por qu?
c) Quais os grandes desafios de metodologias integradas
de processos e de projetos voc prev para os processos hbridos?
127
Gesto Operacional
2. Agora, vamos analisar as fases do gerenciamento por problemas

para os processos programados com o objetivo de transpor os
conhecimentos adquiridos sobre gerenciamento por problemas
dos processos a pedido para os processos programados.
Procure conhecer como se efetiva o programa de atendimento das creches (processo programado) realizado
no municpio em que voc mora.
Responda as questes a seguir e registre as respostas

em um arquivo digital para discuti-las com o seu tutor
a) Qual o problema de carga x capacidade mais divulgado
na imprensa local relativo a esse servio pblico?
b) qual macroatividade esses problemas esto relacionados: monitoramento, programao, projetos executores, integrao ou disponibilizao? Considere o modelo explicitado na Figura 16.
c) Quais perguntas, decises e aes voc formularia para
esses problemas?
128
Unidade 3 O Controle
Unidade
Operacional
2 Gestes
e os Sistemas
Operacionais
de Avaliao
Crticas
UNIDADE 3
O CONTROLE OPERACIONAL E
OS SISTEMAS DE AVALIAO

Diferenciar as diversas categorias de Sistemas de Avaliao que

fornecem informaes para o controle operacional,
considerando seus mltiplos objetivos;
Correlacionar as atividades dos modelos de processos, de

gerenciamento da informao e de avaliao no contexto dos
Sistemas de Avaliao; e
Identificar os diversos elementos que implementam Sistemas

de Avaliao, em particular, os rgos da estrutura estatal, seus
mecanismos e instrumentos.
129
Gesto Operacional
130
SISTEMAS DE AVALIAO COMO

SISTEMAS DE INFORMAO PARA O
Caro estudante,
Chegamos ltima Unidade de nossa disciplina. Na Unidade
1 Introduo Gesto Operacional abordamos a
importncia da etapa de controle nos trs ciclos de gesto:
das polticas pblicas; dos planos e programas; e das aes
operacionais.
V imos tambm as diversas modalidades de controle
praticadas pelo Estado e pela sociedade e seus objetivos,
nos contextos legal e formal. Estudamos, ainda, a etapa de
controle do ciclo de gesto PEAC.
Na Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas colocamos
nosso foco nas aes que viabilizam a prestao de servios
pblicos, em uma perspectiva de anlise dos trabalhos
realizados; apresentamos a voc a viso processual,
processos e projetos, das atividades realizadas; e, tambm,
a importncia da gesto de carga e de capacidade, estudo
que contempla as etapas de execuo e de planejamento
do ciclo de gesto PEAC.
E, agora, nesta Unidade O Controle Operacional e os
Sistemas de Avaliao na qual usaremos, tambm, a viso
processual das aes que implementam a prestao de
servios pblicos, vamos nos concentrar na etapa de
avaliao do ciclo de gesto PEAC, identificando as
informaes e as respectivas fontes necessrias ao exerccio
do controle e caracterizando os sistemas e as
infraestruturas: rgos, mecanismos e instrumentos que
fornecem essas informaes.
131
Gesto Operacional
Voc perceber que alm da viso processual das organizaes

prestadoras de servios pblicos, iremos entender essas
organizaes por meio de seus fluxos informacionais.
Vamos l, inicie logo sua leitura e, em caso de dvida,
lembre-se que estamos aqui para auxili-lo. Para tal, basta
acessar o AVEA e contatar o seu tutor. Bons estudos!
Aps termos analisado o controle operacional como uma das

etapas do ciclo de gesto PEAC, na Unidade 1, e o modelo de
processos e projetos, na Unidade 2, na qual verificamos a importncia
da etapa de controle no aprendizado e a institucionalizao das
prestaes de servios pblicos, vamos, a seguir, tratar do insumo
para o controle, isto , das informaes que devem ser geradas e
ofertadas aos processos decisrios dessa etapa.
Essas informaes normalmente abrangem no somente as
caractersticas das disfunes ocorridas entre o planejado e o
realizado, mas tambm um conjunto de alternativas com os
respectivos custos e benefcios da possvel adoo de cada uma
delas. A etapa que fornece essas informaes a etapa de avaliao
do ciclo de gesto PEAC.
Sendo assim, dentro dessa viso sistmica que estamos
usando para compreender as organizaes, podemos deduzir que
a etapa de avaliao pode ser entendida como um Sistema de
Informao (SI) para apoio s decises da etapa de controle.
Os seres humanos e as organizaes, que so construes

humanas, aprendem com seus erros medida que buscam corrigilos. O que voc acha dessa afirmao e do papel do controle?
Para estudar mos os Sistemas de Avaliao, vamos

inicialmente compreender as organizaes como Sistemas de
Informao (SIs). Esse entendimento de grande importncia para
os estudos dos processos, dos mecanismos e dos instrumentos para
avaliao das aes operacionais na Administrao Pblica, que
132
so ferramentas crticas para a boa atuao do gestor operacional.

Discutiremos mais a diante esse tema.
AS ORGANIZAES COMO SISTEMAS DE INFORMAO

Antes de abordarmos de forma mais detalhada as
organizaes como SIs, vamos trazer uma definio de SIs que vai
alm do entendimento de que SIs so solues informatizadas, isto ,
sof twares ou aplicativos de tecnologias da infor mao e
comunicao (TIC) utilizados nas organizaes.
Laudon e Laudon (2001) definem SI como um conjunto de
componentes inter-relacionados trabalhando juntos para coletar,
recuperar, processar, armazenar e distribuir informao a fim de
auxiliar os processos decisrios de indivduos, de grupos e de
organizaes. importante destacar que esses componentes no
so apenas as informaes, mas tambm os indivduos, que as usam
e as tratam, todas as infraestruturas, as organizaes, os processos
e os recursos envolvidos, isto , todos esses elementos so
componentes dos SIs.
A partir dessa definio, e lembrando-o mais uma vez que
adotamos a viso sistmica para as organizaes, podemos no
somente explicar as organizaes como SIs, mas tambm cada um
dos elementos que as constituem podem ser considerados como
Subsistemas de Informao.
Nesse contexto, podemos observar as seguintes categorias
de Subsistemas de Informao nas organizaes:
de servios pblicos por elas prestados;

de processos e de projetos usados para atender aos
diversos pblicos usurios em suas necessidades; e
das macroatividades que compem os processos a

pedido, programados e hbridos, e dos respectivos
projetos executores e transformadores.
133
Gesto Operacional
Adotamos na identificao desses subsistemas a viso ou o

modelo processual dos trabalhos realizados pelas organizaes
prestadoras de servios pblicos, mas tambm podemos usar o ciclo
de gesto PEAC, nos trs nveis, que estudamos na Unidade 1, para
identificar novas categorias de SIs para as mesmas organizaes.
Temos com esse modelo os subsistemas de: planejamento
(P), execuo (E), avaliao (A) e controle (C). Voc se lembra do
ttulo da Unidade 3 O Controle Operacional e os Sistemas de
Avaliao? Esses Sistemas de Avaliao so Subsistemas de
Informao das organizaes prestadoras de servios pblicos,
identificados pelo critrio de etapas do ciclo de gesto PEAC.
Para melhor compreender e exemplificar o que acabamos
de expor, apresentamos, no Quadro 3, algumas etapas do ciclo de
gesto PEAC para uma secretaria municipal de meio ambiente.
ETAPAS DO CICLO DE GESTO PEAC
EXEMPLOS
PLANEJAMENTO
EXECUO
AVALIAO
3 nvel
2 nvel
1 nvel
Conservao
do horto florestal
Subsistema de informao da execuo dos servios de fiscalizao ambiental
Fiscalizao
ambiental
Processo de
ouvidoria
Processo de
recuperao de
reas degradadas dos hortos
florestais
Macroatividade
ou projeto de
atendimento
de denncias
(do processo
de ouvidoria)
Subsistema de
informao da
avaliao
do
processo de recuperao de reas
degradadas
Subsistema de
informao do
planejamento
de
atendimento s denncias
Projeto (executor) de recuperao do horto

florestal
Quadro 3: A organizao e seus Subsistemas de Informao
134
CONTROLE
Voc percebeu que preenchemos o Quadro 3 com apenas

trs Subsistemas de Informao? No entanto, para o caso
exemplificado, poderamos ter mais 21 Subsistemas de Informao.
Aqui, o seu desafio, como gestor operacional, formular e

implementar todos os 24 subsistemas alinhados e integrados.
um grande desafio, voc concorda?
A abordagem das organizaes como SIs, segundo Morgan

(1996), teve incio, nos anos de 1940 e 1950, com Simon, que
explorou os paralelos entre a tomada de deciso humana e a tomada
de deciso organizacional, concluindo que indivduos e
organizaes tomam decises satisfatrias em contextos de
racionalidades limitadas*, baseadas em simples regras
empricas, em pesquisas e em informaes limitadas.
Morgan (1996) tambm analisou os trabalhos de
pesquisadores que dedicaram considervel ateno ao
entendimento da organizao do ponto de vista do processamento
de informaes. Dentre esses pesquisadores, o autor destaca
Galbraith e seu estudo sobre o relacionamento entre incerteza,
processamento de informaes e planejamento organizacional.
*Racionalidades limitadas qualidade do que

racional, com limitaes. Fonte: Elaborado
pela autora.
Da anlise realizada por Morgan (1996), podemos concluir

a relevncia de se administrar as informaes nas organizaes,
quer na demanda, reduzindo a necessidade informacional por meio
da criao de mecanismos e tarefas padronizadas, quer na oferta,
investindo em sofisticados SIs e expandindo os relacionamentos
laterais por meio de papis de coordenao.
Neste momento, gostaramos que voc pensasse sobre a

importncia da viso processual e horizontal do trabalho, que
apresentamos na Unidade 2, e a concluso de Morgan (1996)
sobre a necessidade das relaes laterais. Alm disso, voc pode
estar se questionando: por que explicitar a organizao e os
seus elementos constitutivos como SIs de forma to detalhada?
135
Gesto Operacional
Veremos mais
mecanismos e
instrumentos para a
avaliao das aes
operacionais em um
tpico especfico mais a

frente, ainda nesta
Unidade.
Essa questo necessria j que os mecanismos e os

instrumentos de avaliao podem se apresentar ora como
organizaes, a exemplo das controladorias; ora como processos
ou sistemticas, como as fiscalizaes ou os monitoramentos; e
ora como macroatividades de processos, como as tomadas de contas
e as auditorias, entre outros.
Sem a viso sistmica dos fluxos informacionais das

organizaes, corremos o risco de implementar
aplicativos (softwares) de apoio aos trabalhos de forma
pontual e setorializada, o que torna difcil e s vezes
impossvel a tarefa de integr-los, isto , de
implementar SIs integrados, importantes para a
qualidade das decises dos gestores operacionais.
O PROCESSO DECISRIO DO CONTROLE OPERACIONAL

E AS DEMANDAS PARA OS SISTEMAS DE AVALIAO
Nesta seo, vamos nos dedicar etapa de avaliao
operacional como um SI gerador de insumos informacionais para
o Subsistema de Informao do controle operacional.
Para que esse subsistema oferea informaes de valor e
contribua para a efetividade do controle operacional, temos de
compreender melhor o processo decisrio que utiliza os produtos
e os servios informacionais oriundos da etapa de avaliao
operacional. Portanto, vamos recordar o que j estudamos nesta
disciplina, na Unidade 1, sobre o processo de tomada de deciso
na Gesto Operacional e aprofundar alguns conhecimentos sobre
o objeto dessas decises.
136
O Processo de Tomada de Decises Operacionais

Modelos Principais
Na Unidade 1, mais precisamente na seo Ciclo de Gesto
de Aes: Projetos e Processos, verificamos que nesse nvel
operacional o processo decisrio mais utilizado considera como
referncia principal o Modelo Racional, no qual o gestor deve
observar regras e rotinas bem estruturadas para a soluo dos
problemas apresentados em seu cotidiano.
Chamamos a ateno para o fato de que o Modelo Processual,
com seus processos semiestruturados, seus mltiplos cenrios, seus
objetivos e suas alternativas, cada vez mais usado para a
prestao de servios pblicos de atendimento, pois as demandas
da sociedade esto cada vez mais complexas e dinmicas.
Se voltarmos Unidade 2, na seo Conceitos Bsicos:
Servios Pblicos, Processos e Projetos, em especial Figura 16,
podemos inferir que as relaes entre o uso dos modelos, Racional
e Processual, variam no apenas entre as trs grandes categorias
Interveno Legal, Atendimento Direto e Infraestrutura , mas
tambm entre as respectivas subcategorias.
Em princpio, o Modelo Racional exigido para as prestaes
de servios da categoria Interveno Legal, enquanto o Modelo
Processual sustenta de forma mais adequada o Atendimento Direto,
a exemplo das intervenes de fiscalizao ambiental e do
atendimento em hospitais pblicos, respectivamente.
Em relao aos servios de Interveno Legal, podemos
verificar que o Modelo Processual pode ser algumas vezes associado
ao Racional para as intervenes que envolvem objetivos no
convergentes do Estado, do mercado e da sociedade. Por exemplo,
a complexidade dos processos decisrios relacionados aos processos
de licenciamento ambiental para a construo de hidroeltricas,
com a execuo de vrias consultas pblicas.
No caso dos servios de Atendimento Direto Sistmico,

identificamos que os processos decisrios, balizados normalmente
pelo Modelo Processual, tambm devem considerar aspectos legais
e normativos definidos no mbito do sistema, o que implicar o
Aqueles que fazem parte

de um sistema
administrativo
formalizado.
137
Gesto Operacional
uso do Modelo Racional para muitas tomadas de decises

operacionais. Como exemplo, podemos citar os processos decisrios
bastante normatizados do Sistema nico de Sade (SUS) para o
atendimento sociedade, nos casos de tratamento de doenas
altamente contagiosas.
importante ainda registrar que por causa das

caractersticas da Administrao Pblica, muitas vezes
as variveis polticas afetam os processos decisrios
operacionais, exigindo considerar tambm o Modelo
Poltico como referncia.
Como voc percebeu, a tomada de deciso de um gestor

operacional bastante variada, complexa e dinmica. Mas quais
assuntos ou temas so objetos desse processo decisrio? o que
vamos estudar no prximo item.
O Objeto das Decises Operacionais Os Problemas do

Desempenho Operacional
*Ambiguidade qualidade do que impreciso ou

incerto. Fonte: Elaborado
pela autora.
O controle operacional, conforme abordado no item anterior

O Processo de Tomada de Decises Operacionais , contempla
frequentemente processos decisrios sustentados pelos modelos
Racional e Processual, conforme Choo (1998), nos quais so
considerados as variveis de incerteza e de impreciso, os conflitos
de objetivos e a ambiguidade*. Se necessrio, volte Figura 8,
que apresenta a Classificao dos problemas de deciso.
Conforme voc deve ter observado at este momento, os
problemas podem ser considerados temas transversais nesta disciplina,
isto , eles so na realidade foco ou objeto das decises operacionais.
Agora, nossa proposta entender melhor a natureza dos problemas e as
suas caractersticas, contextualizadas na Gesto Operacional.
Na Unidade 1, trouxemos o entendimento de que o objeto
da Gesto Operacional so as aes operacionais, traduzidas na
138
Unidade 2 pelos processos e pelos projetos. Portanto, os problemas

operacionais devem necessariamente referenciar essas aes, isto
, tratar do fato de que a execuo dessas aes no est sendo
efetivada de acordo com o que foi planejado.
Essa concluso nos permite responder questo formulada
no final da seo anterior com a seguinte afirmao: os objetos
das decises operacionais so os desempenhos dos processos e
dos projetos e das organizaes que os executam, quando estes se
configuram como problemas.
Observe que estamos usando o termo desempenho para
relacionar o que foi executado com o que foi previsto. Voc pode
conhecer e at ter utilizado essa palavra em diversas oportunidades
com significados diferentes, acompanhada ou no de adjetivos, como
desempenho profissional, econmico, governamental, entre outros.
Outro ponto que precisamos dar ateno de que forma
vamos usar os problemas do desempenho operacional como objeto
ou foco das decises que ocorrem nesse nvel. necessrio, em
primeiro lugar, escolher um entendimento ou mesmo uma definio
para a palavra desempenho relacionada a outra o empenho , no
contexto da Administrao Pblica.
De acordo com Ferreira (2009), o empenho pode significar
compromisso, obrigao e que, em Administrao Pblica, a
verba destinada a certa despesa preestabelecida no oramento de
uma organizao pblica. Para desempenho, Ferreira (2009) traz a
definio: cumprir (aquilo a que estava
obrigado), livrar de dvida.
Desempenho operacional
Saiba mais
Portanto, o desempenho operacional
O desempenho operacional como objeto
pode ser entendido como o cumprimento do
ou foco dos processos decisrios
que foi planejado, isto , do que foi empenhado.
operacionais: o gestor precisa de inforUma palavra traz implcitos aspectos
maes para a tomada de deciso que nevalorativos quantitativos e/ou qualitativos
cessariamente levem em considerao o
inerentes avaliao. Por esse motivo, as
contexto do desempenho analisado. Fonpalavras avaliao e desempenho quase
te: Elaborado pela autora.
sempre so usadas como a expresso:
avaliao de desempenho.
139
Gesto Operacional
Voltando s aes operacionais processos e projetos e as

organizaes que as implementam , convm lembrarmos que as
avaliaes de desempenho devem ainda usar critrios como
eficincia, eficcia, efetividade e relevncia, j mencionadas na
Unidade 1, no item O Controle pelo Estado e suas Demandas para
o Controle Operacional. Retomaremos esse tema no prximo item
para tratar, de forma mais detalhada, das informaes relativas ao
desempenho operacional usadas na Etapa de Controle Operacional.
As informaes de desempenho e seu contexto podem

vir associadas a outras categorias de informao,
aquelas que abordam as diversas alternativas de
aes, corretivas e preventivas, como sugestes para
que o decisor possa fazer a escolha dos ajustes mais
adequados. Esses dois conjuntos de informaes
constituem o contedo bsico dos produtos e dos
servios informacionais demandados pela etapa de
controle e pela etapa de avaliao.
A qualidade do processo decisrio do gestor operacional

depende, em grande parte, dos produtos e dos servios
informacionais para avaliao.
OS PRODUTOS E SERVIOS INFORMACIONAIS

DA AVALIAO OPERACIONAL
Aps a compreenso dos dois principais modelos que
procuram explicar a complexidade das decises de controle
operacional (Racional e Processual) e o foco principal dessas
decises, que so os problemas de desempenho das aes
operacionais (processos e projetos) e respectivos contextos, vamos
140
agora entender melhor quais so os produtos e os servios

informacionais que a etapa de avaliao deve gerar para a etapa
de controle.
Quando abordamos a questo dos produtos e dos servios
informacionais, preciso compreender a subjetividade inerente ao
uso desses elementos pelos indivduos. Questes sobre importncia,
suficincia e qualidade de produtos e de servios informacionais
variam de uma pessoa a outra. Por esse motivo, abordaremos
inicialmente o perfil do gestor pblico do controle operacional como
usurio das informaes e, em seguida, explicitaremos algumas
caractersticas bsicas dos produtos e dos servios informacionais
de que ele necessita.
O Gestor Pblico: o Controle Operacional

e o Comportamento Informacional
At recentemente, estudar usurios de produtos
informacionais era tarefa exclusiva dos profissionais da Cincia
da Informao, que consideravam esses estudos como investigaes
para saber o que os indivduos precisam em matria de informao.
Com o progresso das tecnologias de informao e de comunicao,
o desenvolvimento de sistemas aplicativos (softwares) exigiu dos
analistas envolvidos a realizao de levantamentos das necessidades
de informao dos usurios desses sistemas. Cada um desses grupos
tem trabalhado modelos e sistemticas em constante evoluo.
Profissionais da Cincia da Informao, hoje, contam com
o que chamamos de comportamento informacional, que um
modelo mais abrangente do que o modelo de estudo de usurio,
que passa a integrar o novo modelo. Para a Cincia da Computao,
esto sendo implementadas metodologias para elicitao* de
requisitos que so instrumentos mais elaborados para o
levantamento das necessidades informacionais.
*Elicitao identificao com esclarecimento

e detalhamento. Fonte:
141
Gesto Operacional
Para o caso de gestores que tomam decises tpicas

do controle operacional, tratando de problemas que
vo alm do Modelo Racional, com suas regras e
rotinas bem estruturadas e com exigncias de atuao
em tempo real, as abordagens tradicionais tm se
mostrado inadequadas enquanto as mais modernas
ainda no so amplamente usadas.
Esse fato traduzido na fala de gerentes e de supervisores que

reclamam da qualidade das informaes disponibilizadas pelos SIs que
apoiam suas decises. De acordo com nosso entendimento de que a
etapa de avaliao um SI que objetiva atender etapa de controle
operacional, a reclamao anterior se estende a todos os elementos que
integram os Sistemas de Avaliao, isto , s organizaes, aos
mecanismos e aos instrumentos de avaliao como SIs gerenciais.
Eles no esto sendo capazes de atender com qualidade s demandas
dos gestores operacionais na gesto pblica contempornea.
A consequncia, nesse caso, que as decises so tomadas
ora de forma intuitiva, ora baseada em informaes incompletas
ou defasadas ou inadequadas ao uso, comprometendo a qualidade
da gesto pblica. Por outro lado, possvel que os gestores
operacionais no estejam aproveitando as potencialidades dos SIs
existentes, que, s vezes, revelam problemas cuja considerao
levaria a necessrias mudanas de processos. Voc j ouviu falar
da resistncia das pessoas s mudanas?
Concluindo, podemos afirmar que para os Sistemas de
Avaliao na Gesto Operacional pblica se tornarem efetivos
como fornecedores de insumos informacionais ao controle
operacional, so necessrios que esses produtos sejam estudados
e desenhados, ainda na Etapa de Planejamento do ciclo PEAC,
considerando os perfis e o comportamento informacional dos
gestores. Mas como voc pode perceber, considerando a variedade
de perfis desses decisores, o desafio maior traar um perfil bsico
de usurio e de suas necessidades de informao, o mais prximo
possvel desse pblico-alvo.
142
Conforme mostrado, perceba que a diversidade de perfis dos

gestores operacionais implica a diversidade de informaes, o que
tambm exige vrios tipos de avaliaes, com mltiplos critrios.
Nosso estudo, a seguir, centra ateno nesses critrios.
Critrios de Avaliao Operacional

Na disciplina Polticas Pblicas, do Mdulo Bsico, na seo
Avaliao e Monitoramento de Polticas Pblicas, voc estudou que
uma das dificuldades recorrentes na avaliao de polticas, programas
e projetos pblicos est relacionada falta de consenso conceitual
mnimo sobre os critrios a serem usados na avaliao.
Na avaliao do ciclo de planos e programas, por exemplo,
temos encontrado, em relatrios diversos, o uso da expresso dimenses
de avaliao em substituio expresso critrios para a avaliao.
Tambm observamos nas avaliaes desse ciclo o uso de critrio ou
dimenso de economicidade* em complementao s dimenses
ou aos critrios tradicionais: eficcia, eficincia e efetividade, sempre
usados nas avaliaes do ciclo das polticas pblicas.
*Economicidade o carter ou a qualidade do

que econmico, que
consome pouco, que
parcimonioso nos gastos, que poupa. Fonte:
A macroatividade de avaliao desses dois ciclos de

gesto, superiores ao ciclo das aes operacionais, ainda
se ressente de entendimentos uniformes sobre critrios
como: eficincia, eficcia, efetividade, economicidade e
outras dimenses de avaliao. Podemos perceber, a
partir do exposto, as dificuldades que encontramos para
estabelecer o alinhamento de produtos e de servios
informacionais entre esses trs nveis.
Aps essas consideraes sobre os critrios de avaliao nos

ciclos de avaliao de nvel superior ao operacional, vamos estudar,
de forma mais detalhada, esses temas para a Gesto Operacional.
Na seo O Controle pelo Estado e suas Demandas para o
Controle Operacional, da Unidade 1, explicitamos que um dos
143
Gesto Operacional
objetivos dos sistemas de controle nas organizaes prestadoras de

servios pblicos promover a obteno de resultados de eficincia,
de eficcia, de efetividade e de relevncia das operaes da
organizao, isto , dos atendimentos diversos aos pblicos usurios.
Para melhor compreenso dessas quatro reas de resultados,
vimos na Figura 10, na Unidade 1, que essas reas devem considerar
as perspectivas permanentes ou de Estado e as situacionais ou de
Governo, e abordar aspectos da dimenso substantiva Institucional
e Poltica e da dimenso instrumental rea de Atuao e Econmica
das organizaes. Se julgar necessrio, resgate esses contedos.
Com o incio da implantao da gesto por processos na
Administrao Pblica, isto , do modelo processual centrado nos
processos e nos projetos, identificamos a utilizao de outros
critrios para avaliao que no os apresentados at aqui, como
celeridade, tempestividade, conformidade e legalidade, entendidos
como qualidade do que rpido, oportuno e obediente s normas
e aos padres.
Finalmente, algumas avaliaes tm procurado estudar outros
resultados das aes da Administrao Pblica, a exemplo da equidade,
da legitimidade, da inovao e da sustentabilidade, entendidos como
qualidade do que imparcial, reconhecido, no usual e permanente,
que podem tambm ser usados na avaliao operacional.
Como voc pode perceber, quanto mais critrios, dimenses
ou reas de resultados so usados nas avaliaes, maior a
exigncia de complexidade dos produtos informacionais,
contemplando informaes sobre um conjunto de variveis cada
vez mais diversificadas, dinmicas e interdependentes.
Para fins de avaliao operacional, que busca gerar produtos
e servios informacionais para o controle, tambm operacional, tendo
como foco ou objeto o desempenho de processos, as macroatividades
e os projetos usados na prestao de servios pblicos, podemos
usar o esquema a seguir, mostrado na Figura 25.
144
Figura 25: Critrios para avaliao e viso processual da prestao de servios

Fonte: Adaptada de Metcalfe e Richards (1990)
Como voc pode perceber, a Figura 25 derivada do modelo

simplificado de processos que apresentamos na Unidade 2 e mostra
apenas as entradas ou os insumos e as sadas ou os produtos ou
ento resultados.
Veja tambm que, enquanto os critrios de economia ou
economicidade, eficincia e eficcia esto no mbito do processo,
os critrios de efetividade, relativos aos efeitos de impacto, esto
no mbito dos usurios pblicos, isto , externo aos espaos de
poder e de atuao dos gestores do processo.
Face dificuldade de estabelecer consenso a respeito dos
conceitos dos critrios, das reas de resultados ou das dimenses
de avaliaes e considerando os elementos da Figura 25,
apresentamos um entendimento sobre eficincia, eficcia,
efetividade e economicidade que o mais utilizado, em particular,
nas avaliaes operacionais realizadas por rgos de controle da
Administrao Pblica. Observe:
Economicidade: critrio que considera a relao

entre os insumos planejados para a execuo de aes
(processos) e os realmente consumidos.
Eficincia: critrio que considera a relao entre o que

foi produzido (resultados) e os insumos consumidos, isto
, o rendimento ou a produtividade dos insumos aplicados.
145
Gesto Operacional
Eficcia: critrio que considera a relao entre os

resultados obtidos e os resultados planejados, isto , o
atendimento aos requisitos dos produtos
disponibilizados e dos servios prestados.
Efetividade: critrio que considera os efeitos imediatos

e os impactos obtidos pela execuo das aes no
ambiente dos demandantes ou dos pblicos-alvo.
Mesmo para a avaliao das aes operacionais, alguns
analistas consideram que os critrios de legalidade e de
conformidade seriam subcritrios mais especficos do critrio
genrico eficcia , enquanto a legitimidade seria um critrio
decorrente da efetividade.
Outra questo importante que a avaliao nos projetos, a
exemplo dos processos, pode tambm considerar os critrios
anteriormente estudados. Existe, ainda, um tema imprescindvel
para a avaliao operacional e, por isso, igualmente importante,
que so os indicadores que estudaremos a seguir.
Indicadores na Avaliao Operacional

Considerando as vrias magnitudes apresentadas pelos
produtos e pelos servios informacionais, podemos destacar que
estes podem ser constitudos por elementos informacionais, que,
por sua vez, podem ser compostos de partes menores e de dados
elementares e maiores como os dados agregados. Um dos elementos
informacionais mais usados nas avaliaes operacionais o que
chamamos de indicadores de processos e de resultados.
Na Unidade 1, da disciplina Indicadores Socioeconmicos
na Gesto Pblica, que abordou conceitos e medidas, foi registrado
que a imagem captada no indicador uma modelizao da
realidade, isto , uma representao simplificada de um de seus
aspectos. Tambm foi destacado que quanto mais especfico for o
aspecto-alvo e quanto mais confiveis e precisas forem as
informaes utilizados no clculo dos indicadores, mais essa
representao se aproxima da realidade.
146
De acordo com a nossa discusso, como podemos definir o

tema indicadores?
No existe apenas um entendimento nem apenas uma

definio para o tema indicadores. Em princpio, qualquer dado
ou aspecto que propicie informao sobre um problema ou um
aspecto problemtico pode ser chamado de indicador, porm,
um indicador algo que exige elaborao e pr-interpretao para
que possa ser utilizado. Para tal, necessrio estabelecer um modelo
de relacionamento de variveis ou de fatores que permita estruturar
e integrar informaes diversas e dispersas provenientes de vrias
fontes, visando produo de um produto de sntese informacional,
isto , de um indicador.
Nessa perspectiva, voc pode considerar que um indicador
definido como sendo um elemento informacional de sntese,
numrico ou simblico, obtido a par tir de um modelo de
relacionamento de variveis e que, frente a uma escala ou a
parmetros de referncia, essa informao mostra a situao relativa
de um determinado problema ou de um aspecto da realidade
considerado importante ou relevante em funo do que possvel
fazer para decidir e orientar aes.
No contexto operacional, conforme apresentado neste livrotexto, os problemas ou os aspectos da realidade considerados so
afetos ao desempenho operacional e aos respectivos contextos e os
indicadores podem ser usados para decidir e orientar as aes de
ajustes.
Em outras palavras, indicador o dado informacional que,
correlacionado com um referencial de anlise, traduz uma informao
de valor para mais ou para menos. No caso da Gesto
Operacional, utilizando essa informao, podemos interpretar
aspectos da realidade das aes operacionais e tomar decises para
ajustes nessa realidade. Portanto, o indicador sempre algo inerente
aos processos decisrios, sejam eles formais ou informais.
147
Gesto Operacional
O que mais importa no estabelecimento de um

indicador a sua funo sntese de avaliao frente a
um problema considerado: esse o seu papel mais
importante no que tange aos processos decisrios.
Os indicadores sero mais teis se tambm forem
definidos os processos decisrios consequentes e as
respectivas responsabilidades pelas aes.
Sendo assim, podemos afirmar que um indicador

operacional ser tanto mais adequado ou qualificado para o
controle operacional quanto mais qualificados forem os dados
disponveis e os critrios utilizados para sua definio, pois
impossvel obter-se um bom indicador se os dados e/ou os mtodos
utilizados forem ruins.
Tambm importante considerarmos que cada aspecto de
um problema de desempenho operacional e seus componentes
especficos podem ser objetos de indicadores que permitam medir
sua ocorrncia, sua intensidade e sua evoluo.
Vamos agora abordar a importncia de uma escala na
utilizao dos indicadores nas avaliaes operacionais, pois o
posicionamento na escala de avaliao que indica o resultado da
relao considerada o que pode determinar o nvel de urgncia
das possveis aes ajustes a serem efetivadas.
Tendo em vista o problema-alvo ou o foco do controle
operacional, isto , o desempenho no desejado, para que exista
um indicador, necessrio que, alm do estabelecimento de relaes
entre variveis para a produo de um ndice sntese, o resultado
possa ser aferido por uma escala.
A intensidade ou a caracterstica do problema mostrada

pelo indicador dada, na escala de avaliao, pelo
ponto de referncia a partir do qual se considere que
o problema passe a existir. Esse ponto de referncia
deve ser o resultado de uma escolha baseada em
148
algum parmetro da prpria realidade da ao

operacional como contexto dos problemas de
desempenho operacional ou de outras realidades que
sirvam como referencial.
Podemos, a ttulo de exemplo, considerar que em uma

determinada prestao de servios pblicos as reexecues somente
passem a ser consideradas problemas de desempenho se
ultrapassarem 2% do total de solicitaes do servio.
Outro entendimento necessrio sobre a produo e a
utilizao de indicadores na Gesto Operacional o do ndice de
avaliao. Entendemos como ndice de avaliao tudo aquilo que
indica ou denota uma qualidade ou uma caracterstica especial
passvel de ser utilizada em processos de avaliao e de deciso.
Os indicadores podem ter seus ndices formalizados de diferentes
formas: numrica, alfabtica, alfanumrica e simblica.
Em sntese, para que possamos definir e construir um
indicador, precisamos que alguns requisitos e cuidados sejam
levados em conta, tais como:
Sobre o problema e as decises:

para definir um indicador, preciso que se tenha pelo
menos um problema caracterizado e a necessidade de
processos decisrios consequentes; sejam estes
decorrentes de processos de avaliao ou de
monitoramento;
caracterizar um problema significa estabelecer uma

relao entre uma situao existente e uma situao
desejada;
problema caracterizado significa problema descrito de

tal forma que possa ser traduzido em dados de
conhecimento observveis (variveis detectveis ou
mensurveis) a serem relacionados em um modelo que
produz um dado de sntese (vrios dados produzem um
ndice), que traduz um significado para a organizao;
149
Gesto Operacional
caracterizar a situao existente significa explicitar os

aspectos (dados de definio) da realidade considerada
e os aspectos (dados de comparao) referenciais que
indicam a existncia do que se quer detectar;
o modelo de relacionamento das variveis deve ser

estabelecido levando-se em conta apenas os dados
relevantes (consensuais) para o problema ou o aspecto
que se quer detectar;
as decises, caso sejam pr-definidas, devem ser

especificadas de forma objetiva, ou seja, de modo a
explicitar os processos da tomada de deciso, visando
aos seus resultados que, uma vez obtidos, resolvem o
problema considerado; e
um problema nunca ocorre de forma isolada, estando

sempre submetido a um conjunto de elementos
paradigmticos e pressupoestrios, que devem ser
considerados na definio do modelo de sntese.
Sobre a construo de indicadores:

a seleo dos dados componentes do indicador deve
levar em conta a possibilidade de medir a intensidade
do problema ou do aspecto a ser avaliado; cada dado
componente do indicador deve ser selecionado em
funo da importncia e da relevncia que apresenta
para o que se quer avaliar;
os dados componentes de um indicador podem ser de

diferentes naturezas e originados de diversas disciplinas,
a seleo de dados pode demandar trabalho
interdisciplinar (por exemplo: um indicador pode ser
composto de uma avaliao visual de um determinado
aspecto combinada com um dado estatstico de outro,
e de um dado de pesquisa de campo e a ponderao
de uma situao em outro);
produzir indicadores uma ao que exige

conhecimento da realidade, domnio metodolgico do
modelo de anlise (modelo de relaes) e competncia
na definio das aes a serem levadas a efeito, por
150
isso, um bom mtodo para validao de um indicador

a anlise/avaliao de indicadores assemelhados
utilizados em outras prestaes de servios pblicos e
respectivas validades de uso; e
para se definir um indicador, preciso ter certeza da

existncia de dados formais para o relacionamento
pretendido; preciso definir as fontes de dados, pois,
sem fontes definidas e sem dados disponveis os
indicadores so inviveis de serem processados.
Sobre as Escalas:
o indicador deve propiciar uma leitura imediata de seu
significado, de forma unvoca* e excludente e de modo
que a interpretao dos dados possa ser feita
automaticamente e sem a ocorrncia de dvidas;
*Unvoca que s tem

um significado, uma interpretao.
Fonte:
Houaiss (2009).
quando um indicador for utilizado para explicitar algum

aspecto da realidade, pode deixar claro qual esse
aspecto e a escala utilizada para avali-lo:
a escala de avaliao pode ser estabelecida por um

continuum de situaes ou de segmentao de varivel
que favorea o entendimento do problema ou do aspecto
a ser avaliado em funo de possveis processos decisrios;
os indicadores podem ter sua escala definida por uma

varivel qualitativa (excelente, bom, regular, pssimo), ou
por uma varivel numrica ordenada (1, 2, 3 etc.), ou por
uma varivel alfabtica (a, b, c etc.), ou por uma varivel
alfanumrica (a1, a2, b1, b2 etc.), ou por cores (branco,
amarelo, vermelho, preto), porm, no importando a forma
da varivel considerada e a configurao da escala, os
critrios de avaliao (pesos) podem ser evidentes e
apresentar, se possvel, demarcaes regulares entre suas
categorias de enquadramento;
a transformao dos indicadores em variveis visuais

pode garantir que o continuum de contedo (escala
de anlise) seja adequadamente representado pelo
continuum visual (varivel visual), isso significa que a
varivel visual deve apresentar-se crescendo ou
decrescendo confor me a escala de anlise ou
151
Gesto Operacional
apresentar as particularidades da varivel representada

e que, em termos de percepo, possibilite comparar
visualmente (em um instante mnimo de viso) os
intervalos de anlise considerados;
a interpretao da escala, ou seja, o posicionamento

do indicador pode, preferencialmente, ser avaliado
seguindo padres de comparao ou de parmetros
utilizados internacionalmente ou nacionalmente; falta
destes, restam opes interestaduais e interservios
pblicos de mesma natureza; e
para cada elemento de uma escala cabe a definio de

uma ou mais aes a serem efetivadas, o conjunto
desses elementos constitui o plano de aes a serem
efetivadas em funo da ocorrncia ou da complexidade
do problema.
Para melhor entendimento sobre indicadores, vamos voltar

ao caso dos processos de atendimento aos usurios de um hospital
pblico, a partir do qual nos propusemos a desenhar um produto
informacional de acompanhamento das reclamaes. Naquele
momento, anotamos que essas seriam informaes indicativas de
um desempenho no adequado.
Esse item o anterior
nesta mesma Unidade.

Em caso de dvida,
retorne e faa uma
releitura atenciosa dos
critrios apresentados.
De acordo com os entendimentos expostos na seo Critrios

de Avaliao Operacional, o nmero reclamaes seria um
indicador do critrio de eficcia da prestao de servio, pois est
implcito que o desejado ou o planejado seria zero reclamaes.
Outro indicador de eficcia poderia ser o volume de atendimentos
realizados face ao planejado para o mesmo perodo.
Podemos escolher como um indicador de eficincia do
processo de atendimento aos usurios o nmero de atendimentos
realizados por profissionais de sade (do hospital) ou o nmero de
atendimento por leito ou o nmero mdio de atendimentos
conclusivos por dia. Voc pode notar que profissionais de sade,
leitos e tempo so considerados insumos, e o nmero de
atendimentos so os resultados ou os produtos.
Um indicador de economicidade poderia ser o preo mdio
de aquisio de um determinado insumo crtico para o atendimento
152
aos usurios face aos preos praticados no mercado, ou a

quantidade consumida desses insumos face quantidade planejada
(para o mesmo nmero de atendimentos).
E, finalmente, poderamos escolher como indicador de
efetividade dos atendimentos prestados o nmero de casos
de atendimentos recorrentes para determinado agravo* sade.
Mas voc pode perceber que existem outras variveis do ambiente
do usurio que podem afetar esse indicador. Por esse motivo,
o desenho de uma avaliao especfica para identificar os valores
desse indicador deve prever como tratar os fatores intervenientes
mais importantes e seus impactos.
*Agravo ofensa que se

faz a algum, motivo de
queixa. Fonte: Elaborado pela autora.
Para encerrar esta seo, realize a Atividade 1 detalhando os

processos e suas macroatividades e os projetos como SIs ,
disponvel na seo Atividades de aprendizagem, objetivando
avaliar seu entendimento obtido sobre a hierarquia sistmica
dos SIs de uma organizao.
153
Gesto Operacional
OS PROCESSOS DOS SISTEMAS

DE AVALIAO OPERACIONAL
Na primeira seo desta Unidade Sistemas de Avaliao
como Sistemas de Informao para o Controle Operacional
adotamos a metfora da avaliao como um SI a servio do controle
operacional, gerando produtos e servios informacionais que vo
subsidiar os gestores em suas decises de ajustes do desempenho
das aes operacionais.
Essas decises, em sua maioria, esto relacionadas aos
modelos Racional e Processual, mas face complexidade e
incerteza da demanda, inerentes prestao de servios pblicos
no mundo contemporneo e aos conflitos de objetivos e
ambiguidades dos contextos polticos, caractersticos da
Administrao Pblica. Muitas vezes, os problemas e as decises
de controle se situam nas perspectivas dos modelos Poltico e
Ambguo, conforme definido por Choo (1998). Se voc julgar
conveniente, volte Figura 8 Classificao dos problemas de
deciso, da Unidade 1.
Em decorrncia do exposto, podemos concluir que a
variedade e a complexidade dos produtos e servios informacionais
de avaliao operacional, que so demandados pelo controle
operacional, implicam a necessidade de processos, de organizaes,
de mecanismos e de instrumentos de avaliao igualmente variados
e complexos. Essas construes so o foco da presente seo.
Estruturamos esta seo Os Processos dos Sistemas de
Avaliao Operacional , de forma a abordarmos inicialmente as
dificuldades de estabelecermos limites entre avaliao e controle
154
no ciclo PEAC da Gesto Operacional e a consequente falta de

consenso na utilizao dessas palavras na Administrao Pblica.
Em seguida, analisaremos os processos de avaliao face aos
modelos apresentados em sees anteriores.
AVALIAO E CONTROLE COMO ETAPAS DEPENDENTES

O modelo do ciclo de gesto PEAC coloca a avaliao e o
controle em duas etapas distintas, e a avaliao, pelo seu carter
utilitrio, apenas se justifica medida que os produtos e os servios
informacionais oferecidos ou demandados se mostrem adequados
s necessidades do controle.
Voc concorda com essa afirmao? O que a justificaria?
Duas questes merecem registro antes que passemos a analisar

os processos de controle. A primeira diz respeito s dificuldades
encontradas pelo gestor pblico em seu cotidiano para perceber as
fronteiras entre as etapas de avaliao e o controle operacional.
Face dinmica desse ciclo, com tempos de operao
bastante reduzidos e at mesmo instantneos, o tempo real, o
planejamento, o controle e a avaliao acontecem de forma
simultnea e recursiva e as fronteiras entre cada uma dessas etapas
no se mostram muito claras.
Para mostrar como isso se efetua em duas perspectivas, a
do ciclo de gesto PEAC como um conjunto de etapas, e a do ciclo
de gesto como um conjunto de Subsistemas de Informao,
elaboramos a Figura 26 para voc.
155
Gesto Operacional
Figura 26: Ciclo de Gesto Operacional em tempo real

No que se refere fronteira entre avaliao e controle,

considerando a afirmao que fizemos sobre a subordinao, em
termos de objetivos, da avaliao ao controle, essa linha se torna
muito tnue, tornando-se quase imperceptvel quando os problemas
de desempenho forem resolvidos no contexto do Modelo Racional,
pois as decises so programadas, a priori, considerando os
resultados da avaliao. como se essas decises se processassem
de forma automtica.
Voc pode, ainda, analisando a Perspectiva 2, constatar
como ocorre a implementao de um Subsistema de Informao
para apoio s relaes com usurios e com beneficirios da
prestao de servios pblicos. Essa construo muito importante,
considerando que esse atendimento est sujeito urgncia e
imprevisibilidade das demandas (entradas/insumos), particularmente nas reas de sade e de segurana pblica.
156
Ainda no que diz respeito a esse sistema, como no possvel

programar a resposta s avaliaes dos usurios (sadas/produtos),
os processos decisrios do controle operacional passam
consequentemente a se referenciar tambm aos modelos Poltico e
Ambguo de soluo de problemas.
Essas dificuldades para estabelecer fronteiras ou limites entre
as etapas de avaliao e o controle operacional podem ser uma das
razes pelas quais muitas vezes os processos, os mecanismos e at
as organizaes pblicas, que executam aes de avaliao, recebem
denominaes usando a palavra controle, a exemplo de controladorias,
de sistemas de controle, de ferramentas de controle e outras. Essa a
outra questo que julgamos ser importante analisarmos antes do estudo
dos processos dos Sistemas de Avaliao.
Veja no exemplo a seguir as 11 atribuies de competncias
dos rgos e das unidades do Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal, conforme definio da Lei n. 10.180, de 6 de
fevereiro de 2001.
I avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no plano plurianual;
II fiscalizar e avaliar a execuo dos programas de governo, inclusive aes descentralizadas realizadas conta de
recursos oriundos dos Oramentos da Unio, quanto ao
nvel de execuo das metas e objetivos estabelecidos e
qualidade do gerenciamento;
III avaliar a execuo dos oramentos da Unio;
IV exercer o controle das operaes de crdito, avais,
garantias, direitos e haveres da Unio;
V fornecer informaes sobre a situao fsico-financeira
dos projetos e das atividades constantes dos oramentos
da Unio;
VI realizar auditoria sobre a gesto dos recursos pblicos
federais sob a responsabilidade de rgos e entidades pblicos e privados;
VII apurar os atos ou fatos inquinados de ilegais ou irregulares, praticados por agentes pblicos ou privados,
157
Gesto Operacional
na utilizao de recursos pblicos federais e, quando for o

caso, comunicar unidade responsvel pela contabilidade
para as providncias cabveis;
VIII realizar auditorias nos sistemas contbil, financeiro,
oramentrio, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais;
IX avaliar o desempenho da auditoria interna das entidades da administrao indireta federal;
X elaborar a Prestao de Contas Anual do Presidente da
Repblica a ser encaminhada ao Congresso Nacional, nos
termos do art. 84, inciso XXIV, da Constituio Federal;
XI criar condies para o exerccio do controle social
sobre os programas contemplados com recursos oriundos
dos oramentos da Unio. (BRASIL, 2001, art. 24).
Das atribuies listadas, apenas as atribuies IV e XI no

so tpicas de avaliao, as demais usam sinnimos como:
fiscalizam, realizam auditorias, apuram fatos e outros.
A atribuio XI uma competncia de apoio ao controle social,
mas a competncia IV define uma atribuio de execuo de controle.
O que justifica essa atribuio estar no mbito de um Sistema de
Avaliao o fato de essa atividade ter sido naquela poca uma
atribuio da Secretaria do Tesouro Nacional, includa pela Lei n.
10.180/01 no Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
OS PROCESSOS DE AVALIAO E SUAS ETAPAS

Os objetos de avaliao operacional, isto , os problemas
relativos aos desempenhos operacionais e seus contextos de
avaliao na Administrao Pblica, so bastante diversificados,
o que implica igual comportamento nos processos de avaliao, a
exemplo de fiscalizaes, auditorias, avaliaes operacionais, que
assim se caracterizam pela grande variedade, alm de comportarem
vrios nveis de detalhamento.
158
Mesmo com toda essa complexidade, podemos analisar essas

aes de avaliao usando os modelos explicativos de processos a
pedido, programado e hbrido, conforme apresentado na Unidade
2 Gestes Operacionais Crticas. E, como os servios prestados
pela macroatividade de avaliao para a macroatividade de
controle so de natureza informacionais, vamos denomin-los
de gerenciamento de informaes.
Processos de Avaliao a Pedido

A Figura 19 j foi usada neste livro-texto para explicitar os
processos a pedido, agora trazemos para sua anlise a Figura 27,
esquematizando as etapas de um modelo de gerenciamento das
informaes genrico, mas de mesma natureza, isto , por demanda.
Figura 27: Modelo de gerenciamento de informaes a pedido

Primeiramente, visualize as relaes com os solicitantes que,

nesse caso, so os gestores ou os agentes que vo realizar o controle
operacional o Agente de Controle Operacional (ACO) , e os
fluxos de retroalimentao, que podem ser relacionados ao
aprendizado dos modelos de processos. Em seguida, identifique as
vrias etapas do modelo, confor me a seguinte conveno
estabelecida para o conjunto de atividades do processo de
gerenciamento a pedido, considerando o ACO:
159
Gesto Operacional
identificao de necessidades e de requisitos dos

produtos e dos servios informacionais;
desenho dos produtos e dos servios informacionais;

coleta de dados;
tratamento de dados;
elaborao (construo) dos produtos e dos servios
informacionais;
classificao e armazenamento de dados;

apresentao dos produtos e dos servios
informacionais; e
anlise do uso dos produtos e dos servios

informacionais.
Conforme voc pode perceber, o modelo apresentado foi
desenhado detalhando as quatro macroatividades: o Atendimento
englobando a atividade 1, os Processos Internos contemplando as
atividades 2 a 6, a Entrega representada pela atividade 7 e o
Aprendizado e a Institucionalizao representados pela atividade 8.
Analise com ateno a atividade 3, que crtica para os
processos de avaliao, ou processos de gerenciamento de
informaes. Veja que ela acessa fontes de dados que podem ser
internas ou externas ao processo ou s organizaes.
Algumas consideraes resultantes da anlise das Figuras
15 e 27, aplicadas s avaliaes operacionais no mbito da
Administrao Pblica, podem ser anotadas conforme a
discriminao a seguir.
Esse modelo sustenta no somente auditorias, vistorias,

fiscalizaes, processos administrativos disciplinares,
apuraes, investigaes, percias, mas tambm outras
aes a pedido ou emergenciais relativas prestao de
servios das categorias: Interveno Legal e Infraestrutura.
A maioria dessas aes, quando formais, possui

sistemtica e metodologia predefinidas, com todas as
160
etapas de avaliao formalizadas em instrumentos

normativos especficos, existindo, porm, alguns
espaos discricionrios nos procedimentos normativos.
Pedidos especiais para avaliaes emergenciais, em

particular da categoria de Servios de Atendimento
Direto, necessitam de cuidados quanto obedincia
de dispositivos legais vigentes para evitar problemas
de legalidade nas aes de ajuste implementados pelo
controle operacional.
Os gestores operacionais que solicitam ou acionam

formalmente aes de avaliao no programadas
normalmente atuam em rgos decisrios de
planejamento e de controle, de ouvidorias, do
executivo, mas essas avaliaes tambm podem ser
acionadas pelas procuradorias e pelos Poderes
Legislativo e Judicirio nas trs instncias federativas.
Muitos dos acionamentos referentes ao item anterior

podem ser provocados por denncias de origem
externa ou interna.
Grande parte dessas avaliaes tem como objeto

problemas de desempenho de recursos pblicos
aplicados nas aes operacionais.
A etapa de apresentao dos produtos e dos servios

informacionais, na maioria das vezes, d-se pela
simples entrega de documentos e relatrios.
A construo das memrias se limita ao registro e ao

arquivamento conforme previsto nas orientaes legais
e normativas.
O aprendizado contnuo nem sempre sistematizado

e implantado.
Essa lista no exaustiva, por isso convidamos voc a
complet-la com outras consideraes decorrentes de suas
experincias ou suas leituras sobre os diversos tipos de aes que
registramos no primeiro item da lista.
161
Gesto Operacional
preciso investir na implementao mais efetiva de todas

as atividades do gerenciamento de informaes que
suporta as avaliaes operacionais das prticas atuais na
Gesto Operacional da prestao de servios pblicos.
Existem vrios modelos usados por autores e por estudiosos

para explicar o processo de avaliao. Cada um desses modelos
construdo em funo dos contextos de uso. Para o nosso estudo,
escolhemos um modelo que representa o processo de avaliao em
7 macroatividades:
Planejamento da avaliao.
Pesquisa avaliativa.
Julgamento valorativo.
Formulao de propostas alternativas de ajustes.
Construo de memrias da avaliao.
Apresentao e discusso dos resultados da avaliao.
Aprendizado contnuo das avaliaes pedido.
A seguir, veremos no Quadro 4 a correlao entre as etapas
do modelo de gerenciamento de informaes e as etapas de um
modelo de avaliao.
162
MACROATIVIDADES DO
MODELO DE PROCESSOS
Atendimento s
Demandas dos
Agentes de Controle Operacional
ATIVIDADES DO MODELO DE
GERENCIAMENTO DE INFORMAES
Identificao de Necessidades e de Requisitos dos
Produtos e dos Servios
Informacionais
Planejamento da Avaliao
Desenho dos Produtos e dos

Servios Informacionais
Coleta de Dados
Tratamento de Dados
Execuo dos Processos Internos da

Avaliao (aes a
pedido)
ATIVIDADES DO MODELO
DE A VALIAO
Pesquisa Avaliativa
Elaborao (construo)
dos Produtos e dos Servios Informacionais
Julgamento Valorativo
e Formulao de Propostas de Alternativas de Ajustes
Classificao
e
Armazenamento de Dados
Construo da Memria da Avaliao
Entrega aos Agentes de Controle

Operacional
Apresentao dos Produtos

e
dos
Servios
Informacionais
Apresentao e Discusso dos Resultados da Avaliao
Aprendizado/
Institucionalizao
da Avaliao
Anlise do uso dos Produtos

e
dos
Servios
Informacionais
Aprendizado Contnuo
das Avaliaes a Pedido
Quadro 4: Processos de avaliao a pedido (por demanda) relao entre modelos

Voc deve estar se questionando: por que trazer

conhecimentos to detalhados para o estudo da avaliao na Gesto
Operacional?
Um motivo importante que de forma diferente das
avaliaes para o ciclo de gesto de polticas pblicas e para o
ciclo de planos e programas, as avaliaes do ciclo de gesto das
aes operacionais, isto , dos processos e dos projetos, realizada
no dia a dia pelo prprio gestor operacional, sem o apoio de suporte
profissional externo especializado.
Outra razo que mesmo sendo realizado em tempo real, as
avaliaes dependem de as informaes estarem disponveis para
uso com a qualidade exigida pelas tomadas de decises do Controle
Operacional. Compreender o processo de avaliao ajudar voc
a organizar a coleta de informaes, o tratamento e a construo
163
Gesto Operacional
de banco de dados, verdadeiras memrias auxiliares. Portanto, essas

tarefas so proativas e realizadas com custos mais reduzidos.
Aps analisadas as avaliaes a pedido, vamos agora estudar
os processos das avaliaes programadas e hbridas, no ciclo de
gesto das aes operacionais.
Processos de Avaliao Programado e Hbrido

Se observamos as avaliaes e os consequentes controles
operacionais executados no ciclo de Gesto Operacional, veremos
que eles se apresentam gerados internamente pelas organizaes e
acionados externamente por outros agentes. Os agentes internos e
os gestores pblicos so denominados genericamente de ACO.
Voc se lembra que
mostramos o ACO na
Figura 27?
Outra constatao importante que enquanto as avaliaes

internas, em sua maioria, so executadas por processos a pedido,
as avaliaes externas so em grande volume operacionalizadas
por processos programados e hbridos.
De mesmo modo, precisamos lembrar que as diversas
categorias de servios Atendimento Direto, disponibilizao de
Infraestrutura e Interveno Legal executam avaliaes usando
de forma diferenciada e com mais frequncia os trs tipos de
processos: a pedido, programado e hbrido.
importante ratificar que os processos de avaliao
operacional na Administrao Pblica, quando apoiam processos
de controle operacional que resultem em sanes* e em punies
para agentes do mercado, Estado e sociedade, devem ser
exclusivamente formais, como o caso das fiscalizaes.
*Sano pena para

quem no cumpre o determinado em leis e em normas. Fonte: Elaborado
Por fim, tendo estudado os processos de avaliao

operacional, precisamos entender que, para viabilizar a execuo
dos processos ou da atividade da avaliao, necessrio uma
infraestrutura composta de organizaes, de mecanismos e de
ferramentas. Esses instrumentos sero estudados na prxima seo.
pela autora.
164
Para encerrar esta seo, realize a Atividade 2 Detalhando

os processos de avaliao programado e hbrido da seo
Atividades de aprendizagem, cujo objetivo analisar o seu
entendimento obtido sobre os processos e as macroatividades
das avaliaes operacionais programadas e hbridas.
165
Gesto Operacional
MECANISMOS E INSTRUMENTOS PARA A

AVALIAO DAS AES OPERACIONAIS
Nesta seo, vamos mostrar a aplicao prtica na
Administrao Pblica dos modelos e processos de avaliao
operacional que estudamos na seo anterior. Para tanto, sero
analisadas, a ttulo de exemplo, algumas organizaes pblicas
estruturadas em sistemas ou no e alguns mecanismos e
instrumentos da esfera federal. As demais instncias, estadual e
municipal, tambm comportam esses elementos. No caso da
Administrao Pblica, todos esses elementos devem estar previstos
nos termos dos arcabouos legal e normativo que sustentam cada
tipo de avaliao.
MECANISMOS DE CONTROLE INTERNO

Para iniciar nossa conversa sobre mecanismos de controle
interno, vamos ver um exemplo de avaliao operacional na
instncia federal, definida na Constituio Federal de 1988: a
fiscalizao contbil, oramentria, operacional e patrimonial.
Lembre-se de que a fiscalizao um dos muitos tipos de avaliao
implementados na Administrao Pblica.
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da Unio e das entidades da
166
administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. (BRASIL, 1988).
Da leitura desse artigo constitucional, podemos destacar:
Os objetos que tero seus problemas de desempenho

avaliados so os recursos oramentrios, financeiros,
de patrimnio e as aes operacionais.
Os critrios de avaliao, no caso da fiscalizao,

esto definidos e estabelecidos como obrigatrios, com
destaque para a economicidade, a legalidade e a
legitimidade, normalmente no citados no conjunto
tradicional de critrios (eficincia, eficcia e
efetividade).
A avaliao a ser realizada pode ser entendida como um

SI composto de dois Subsistemas de Informao: o de
controle externo e o de controle interno, em cada poder.
O controle externo, exercido pelo Congresso Nacional, no

apresentado como um sistema da Administrao Pblica.
Vamos agora entender melhor os Sistemas de Controle
Interno, que deveriam ser chamados de Sistemas de Avaliao
Interna, trazendo novamente um exemplo desse sistema para a
esfera federal.
O Sistema de Controle Interno foi institudo pela Lei n.
10.180/01, que organizou sob a forma de sistemas as atividades de
planejamento e de oramento federal, de administrao financeira
federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder
Executivo Federal.
Conforme essa lei, o Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal, utilizando como instrumentos a auditoria e a
fiscalizao, visa avaliao da ao governamental e da gesto
dos administradores pblicos federais, por intermdio da fiscalizao
167
Gesto Operacional
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial; a

apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional;
e tem como finalidades:
I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano
plurianual, a execuo dos programas de governo e dos
oramentos da Unio;
II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto
eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira
e patrimonial nos rgos e nas entidades da Administrao Pblica Federal, bem como da aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado;
III exercer o controle das operaes de crdito, avais e
garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio;
IV apoiar o controle externo no exerccio de sua misso
institucional. (BRASIL, 2001, art. 20).
Como voc pode obser var, em um nvel hierrquico

imediatamente inferior Constituio Federal de 1988, a Lei
n. 10.180/01 indica as atividades de: planejamento e oramento
federal; administrao financeira; contabilidade federal; e controle
interno, como elementos do sistema institudo.
Contudo, podemos ainda entender o Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo Federal analisando os papis dos rgos
que o constitui. o que abordaremos a seguir.
Organizaes do Sistema de Controle Interno Federal

Inicialmente, de acordo com a Lei n. 10.180/01, o Sistema
de Controle Interno Federal foi estruturado em: Secretaria Federal
de Controle Interno, como rgo central, pertencente, na poca,
estrutura do Ministrio da Fazenda; e rgos setoriais de controle,
que eram criados em cada um dos rgos do Poder Executivo
Federal, excetuados aqueles que integram a estrutura do Ministrio
das Relaes Exteriores, do Ministrio da Defesa, da AdvocaciaGeral da Unio e da Casa Civil. Conforme esse modelo, os rgos
168
setoriais ficavam sujeitos orientao normativa e superviso

tcnica do rgo central do sistema, sem prejuzo de subordinao
ao rgo cuja estrutura administrativa estivessem integrados.
Com o objetivo de promover a integrao e de homogeneizar
os entendimentos dos respectivos rgos e unidades, foi instituda
a Comisso de Coordenao de Controle Interno, rgo colegiado
de coordenao do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal e estabelecida como competncia dos rgos e das unidades
do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal:
I avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no plano plurianual;
II fiscalizar e avaliar a execuo dos programas de governo, inclusive aes descentralizadas realizadas conta de
recursos oriundos dos Oramentos da Unio, quanto ao
nvel de execuo das metas e objetivos estabelecidos e
qualidade do gerenciamento;
III avaliar a execuo dos oramentos da Unio;
IV exercer o controle das operaes de crdito, avais,
garantias, direitos e haveres da Unio;
V fornecer informaes sobre a situao fsico-financeira dos
projetos e das atividades constantes dos oramentos da Unio;
VI realizar auditoria sobre a gesto dos recursos pblicos
federais sob a responsabilidade de rgos e entidades pblicos e privados;
VII apurar os atos ou fatos inquinados de ilegais ou irregulares, praticados por agentes pblicos ou privados, na
utilizao de recursos pblicos federais e, quando for o
caso, comunicar unidade responsvel pela contabilidade
para as providncias cabveis;
VIII realizar auditorias nos sistemas contbil, financeiro,
oramentrio, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais;
IX avaliar o desempenho da auditoria interna das entidades da administrao indireta federal;
169
Gesto Operacional
X elaborar a Prestao de Contas Anual do Presidente da

Repblica a ser encaminhada ao Congresso Nacional, nos
termos do art. 84, inciso XXIV, da Constituio Federal;
XI criar condies para o exerccio do controle social
sobre os programas contemplados com recursos oriundos
dos oramentos da Unio. (BRASIL, 2001, art. 24).
Essa lista j tinha sido apresentada nesta Unidade quando

chamamos a ateno para o uso da palavra controle na seo
Mecanismos de Controle Interno, e para o papel de apoio do Sistema
de Controle Interno ao Controle Social a ser exercido pela sociedade.
O estabelecimento das competncias dos rgos e das
unidades do sistema nos ajuda a compreender melhor quais
desempenhos sero avaliados e quais atividades de avaliao
sero executadas.
Voc pode estar curioso e se perguntando: por que vamos

aprofundar esse conhecimento nesta disciplina Gesto
Operacional?
A primeira razo a importncia das relaes que so

estabelecidas entre os gestores operacionais e os chamados rgos
de controle. Voc pode ter visto em manchetes de jornais e de
outros meios de comunicao, notcias sobre o impacto das aes
desses agentes pblicos na prestao de servios pblicos,
suspendendo obras de infraestrutura, orientando para realizao
de novas licitaes, entre outras, isto , criados para avaliar o
desempenho, esses rgos tambm podem impactar o desempenho
operacional.
A segunda razo de ordem prtica, pois nossa proposta
auxili-lo na compreenso integrada e sistmica dos instrumentos
legais de avaliao operacional que referenciam a atuao de todos
os gestores de recursos pblicos na prestao de servios
demandados pela sociedade. Vamos, ento, entender alguns rgos
do Sistema de Controle Interno.
170
Controladorias
Posteriormente institucionalizao do Sistema de Controle
Interno, em 2001, foi criada a Controladoria-Geral da Unio, rgo
central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal,
e integrada estrutura da Presidncia da Repblica por meio da
Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003, tendo como competncias:
I assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies quanto aos assuntos e providncias que, no mbito do Poder Executivo,
sejam atinentes defesa do patrimnio pblico, ao controle interno, auditoria pblica, correio, preveno e
ao combate corrupo, s atividades de ouvidoria e ao
incremento da transparncia da gesto no mbito da administrao pblica federal. (BRASIL, 2003, art. 17).
O Decreto n. 5.683, de 24 de janeiro de 2006, define que

compete Controladoria Geral
Exercer a superviso tcnica dos rgos que compem o
Sistema de Controle Interno, o Sistema de Correio e das
unidades de ouvidoria do Poder Executivo Federal, prestando, como rgo central, a orientao normativa que
julgar necessria. (BRASIL, 2006, anexo I, pargrafo nico).
Posteriormente, a Lei n. 11.204, de 5 de dezembro de 2005,

define que a Controladoria-Geral da Unio tem como titular o
Ministro de Estado do Controle e da Transparncia e sua estrutura
bsica constituda de: Gabinete, Assessoria Jurdica, Conselho
de Transparncia Pblica e Combate Corrupo, Comisso de
Coordenao de Controle Inter no, Secretaria-Executiva,
Corregedoria-Geral da Unio, Ouvidoria-Geral da Unio e duas
secretarias, sendo uma a Secretaria Federal de Controle Interno.
(BRASIL, 2005).
171
Gesto Operacional
J a Lei n. 10.683/03 define que:

2o O Conselho de Transparncia Pblica e Combate
Corrupo ser composto paritariamente por representantes da sociedade civil organizada e representantes do Governo Federal. [...]
Art.18. Controladoria-Geral da Unio, no exerccio de
sua competncia, cabe dar o devido andamento s representaes ou denncias fundamentadas que receber, relativas a leso ou ameaa de leso ao patrimnio pblico,
velando por seu integral deslinde.
1o Controladoria-Geral da Unio, por seu titular, sempre que constatar omisso da autoridade competente, cumpre requisitar a instaurao de sindicncia, procedimentos
e processos administrativos outros, e avocar aqueles j em
curso em rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal, para corrigir-lhes o andamento, inclusive promovendo a aplicao da penalidade administrativa cabvel. [...]
3o A Controladoria-Geral da Unio encaminhar Advocacia-Geral da Unio os casos que configurem
improbidade administrativa e todos quantos recomendem
a indisponibilidade de bens, o ressarcimento ao errio e
outras providncias a cargo daquele rgo, bem como provocar, sempre que necessria, a atuao do Tribunal de
Contas da Unio, da Secretaria da Receita Federal, dos
rgos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal e, quando houver indcios de responsabilidade penal, do Departamento de Polcia Federal e do Ministrio
Pblico, inclusive quanto a representaes ou denncias
que se afigurarem manifestamente caluniosas. (BRASIL,
2003, art. 17-18).
Imagine, tendo como referncia o Quadro 4, a complexidade

das etapas dos processos de avaliao conduzidos pela
Controladoria-Geral da Unio e, como j anotados, pelas
controladorias estaduais e municipais.
172
Secretaria Federal de Controle e as Assessorias

de Controle Interno
Um dos rgos mais importantes do Sistema de Controle
Interno do Executivo Federal a Secretaria Federal de Controle
Interno, cujas competncias foram estabelecidas por meio do
Decreto n. 5.683, de 24 de janeiro de 2006. Por exercer as atividades
de rgo central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal, a Secretaria executa, alm de atividades finalsticas do
Sistema de Controle Interno, a normatizao, a sistematizao e a
padronizao dos procedimentos operacionais dos rgos e das
unidades integrantes do sistema e tambm promove a capacitao
e o treinamento dessas unidades. A seguir, selecionamos algumas
atribuies para sua anlise. Leia com ateno:
X verificar e avaliar a adoo de medidas para o retorno
da despesa total com pessoal ao limite de que tratam os
arts. 22 e 23 da Lei Complementar n. 101, de 2000; [...]
XIII avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no
plano plurianual e na lei de diretrizes oramentrias;
XIV avaliar a execuo dos oramentos da Unio;
XV fiscalizar e avaliar a execuo dos programas de governo, inclusive aes descentralizadas realizadas conta
de recursos oriundos dos oramentos da Unio, quanto ao
nvel de execuo das metas e dos objetivos estabelecidos
e qualidade do gerenciamento; [...]
XVII realizar auditorias sobre a gesto dos recursos pblicos federais sob a responsabilidade de rgos e entidades pblicos e privados, bem como sobre a aplicao de
subvenes e renncia de receitas;
XVIII realizar atividades de auditoria e fiscalizao nos
sistemas contbil, financeiro, oramentrio, de pessoal, de
recursos externos e demais sistemas administrativos e
operacionais; [...]
XX apurar, em articulao com a Corregedoria-Geral da
Unio e com a Secretaria de Preveno da Corrupo e
Informaes Estratgicas, os atos ou fatos inquinados de
173
Gesto Operacional
ilegalidade ou irregularidade, praticados por agentes pblicos ou privados, na utilizao de recursos pblicos federais;
XXI determinar a instaurao de tomadas de contas especiais e promover o seu registro para fins de acompanhamento; [...]. (BRASIL, 2006, art. 10).
*Leso violao do direito, ou seja, prejuzo sofrido por uma das partes.
Fonte: Elaborado pela autora.
Para o desempenho de suas funes, a Secretaria Federal

de Controle Interno conta com o apoio de Assessores Especiais de
Controle Interno nos ministrios. Os Assessores Especiais de
Controle Interno, ao tomarem conhecimento da ocorrncia de
irregularidades que impliquem leso* ou risco de leso ao
patrimnio pblico, daro cincia ao respectivo Ministro de Estado
e Controladoria-Geral da Unio, em prazo no superior a 15 dias
teis, contados da data do conhecimento do fato, sob pena de
responsabilidade solidria.
As unidades de auditoria interna das entidades da
Administrao Pblica Federal Indireta, vinculadas aos ministrios
e aos rgos da Presidncia da Repblica, e as unidades dos
servios sociais autnomos, ficam sujeitas orientao normativa
e superviso tcnica do rgo central e dos rgos setoriais do
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, em suas
respectivas reas de jurisdio.
Com o exposto, voc pode inferir mais uma vez sobre a
complexidade das avaliaes envolvidas e dos respectivos processos
e sobre os volumes de recursos pblicos usados, que podem ser
significativos. Mas uma questo que tem sido colocada, de forma
recorrente, a efetividade das aes de avaliao (controle). Esse
um assunto bastante desafiador, pois, se entendermos as
avaliaes como SIs, poderamos usar todas as potencialidades das
TICs para desenhar processos mais eficazes a custos menores.
174
Ouvidoria-Geral da Unio
A Ouvidoria-Geral da Unio um rgo importante, pois
est voltado ao monitoramento externo, isto , a fonte de dados
externa ao Sistema de Controle Interno a Ouvidoria-Geral da
Unio, que tambm foi criada pelo Decreto n. 5.683/06, com as
competncias a seguir listadas.
I orientar a atuao das demais unidades de ouvidoria
dos rgos e entidades do Poder Executivo Federal;
II examinar manifestaes referentes prestao de servios pblicos pelos rgos e entidades do Poder Executivo
Federal;
III propor a adoo de medidas para a correo e a
preveno de falhas e omisses dos responsveis pela inadequada prestao do servio pblico;
IV produzir estatsticas indicativas do nvel de satisfao
dos usurios dos servios pblicos prestados no mbito do
Poder Executivo Federal;
V contribuir com a disseminao das formas de participao popular no acompanhamento e fiscalizao da prestao dos servios pblicos;
VI identificar e sugerir padres de excelncia das atividades de ouvidoria do Poder Executivo Federal;
VII sugerir a expedio de atos normativos e de orientaes, visando corrigir situaes de inadequada prestao
de servios pblicos; e
VIII promover capacitao e treinamento relacionados
s atividades de ouvidoria. (BRASIL, 2006, art. 14).
Aps a leitura dessas atribuies, gostaramos que voc

identificasse quais podem ser consideradas como tpicas de
avaliao, isto , forneceriam subsdios ao Controle Operacional
do Poder Executivo Federal, e quais no so finalsticas, mas
voltadas apenas para a gesto interna dos rgos pblicos.
175
Gesto Operacional
Corregedoria-Geral da Unio
A seguir, vamos apresentar a voc a Corregedoria-Geral da
Unio. De acordo com o Decreto n. 5.683/06, o rgo central do
Sistema de Correio do Poder Executivo Federal. Dentre as suas
competncias, selecionamos algumas para nosso entendimento:
II analisar, em articulao com a Secretaria Federal de
Controle Interno e com a Secretaria de Preveno da
Corrupo e Informaes Estratgicas, as representaes e
as denncias que forem encaminhadas ControladoriaGeral da Unio;
III conduzir investigaes preliminares, inspees,
sindicncias, inclusive as patrimoniais, e processos administrativos disciplinares; [...]
VI instaurar sindicncia ou processo administrativo ou,
conforme o caso, propor ao Ministro de Estado representar
ao Presidente da Repblica para apurar eventual omisso
das autoridades responsveis pelos procedimentos a que
se referem os incisos anteriores;
VII apurar a responsabilidade de agentes pblicos pelo
descumprimento injustificado de recomendaes do controle interno e das decises do controle externo; [...]
XII solicitar a rgos e entidades pblicas e pessoas fsicas e jurdicas de direito privado documentos e informaes necessrios instruo de procedimentos em curso
na Controladoria-Geral da Unio;
XIII requerer a rgos e entidades da administrao
pblica federal a realizao de percias; [...]. (BRASIL,
2006, art. 15).
A Figura 27 est no incio
desta Unidade, em caso
de dvida, retorne a ela
e, se for preciso, no
hesite em consultar o
seu tutor.
176
Destacamos, em primeiro lugar, o surgimento de um novo

sistema administrativo que faz interface com o Sistema de Controle
Interno que estamos analisando e, tambm, os incisos XII e XIII
como exemplos de acessos s fontes de dados externas, conforme
mostramos na Figura 27.
Voltamos a chamar ateno para o fato de que o Sistema de

Controle Interno e suas organizaes controladorias, secretarias
e assessorias de controle e corregedorias ou similares podem ser
implementados nas instncias federal e municipal, desde que
previstos nos arcabouos legais de cada Unidade da Federao.
INSTRUMENTOS DE CONTROLE INTERNO

Como exemplos de instrumentos do Sistema de Controle
Interno, selecionamos a prestao de contas de convnios. Essa
prestao se mostra interessante porque envolve esforos de vrios
ministrios e porque utiliza um aplicativo informatizado, o Sistema
de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse (SICONV).
Relativamente prestao de contas de convnio, o Decreto
n. 6.170, de 25 de julho de 2007, define que:
6 O convenente ficar obrigado a prestar contas
dos recursos recebidos, na forma da legislao aplicvel e
das diretrizes e normas previstas no art. 18.
7 O concedente ter prazo de noventa dias para apreciar a prestao de contas apresentada, contados da data
de seu recebimento. (BRASIL, 2007, art. 10).
Por outro lado, a Portaria Interministerial MP/MF/MCT

n. 127, de 29 de maio de 2008, estabelece:.
Art. 3. Os atos e os procedimentos relativos formalizao,
execuo, acompanhamento, prestao de contas e informaes acerca de tomada de contas especial dos convnios, contratos de repasse e termos de cooperao sero realizados no Sistema de Gesto de Convnios e Contratos
de Repasse - SICONV, aberto consulta pblica, por meio
do Portal dos Convnios. [...]
177
Gesto Operacional
Art. 56. O rgo ou entidade que receber recursos na forma

estabelecida nesta Portaria estar sujeito a prestar contas da
sua boa e regular aplicao no prazo mximo de trinta dias
contados do trmino da vigncia do convnio ou contrato
ou do ltimo pagamento efetuado, quando este ocorrer em
data anterior quela do encerramento da vigncia.
1 Quando a prestao de contas no for encaminhada
no prazo estabelecido no caput, o concedente ou contratante estabelecer o prazo mximo de trinta dias para sua
apresentao, ou recolhimento dos recursos, includos os
rendimentos da aplicao no mercado financeiro,
atualizados monetariamente e acrescido de juros de mora,
na forma da lei.
2 Se, ao trmino do prazo estabelecido, o convenente ou
contratado no apresentar a prestao de contas nem devolver os recursos nos termos do 1, o concedente registrar a inadimplncia no SICONV por omisso do dever de
prestar contas e comunicar o fato ao rgo de contabilidade analtica a que estiver vinculado, para fins de instaurao
de tomada de contas especial sob aquele argumento e adoo de outras medidas para reparao do dano ao errio,
sob pena de responsabilizao solidria. [...].
Art. 58. A prestao de contas ser composta, alm dos
documentos e informaes apresentados pelo convenente
ou contratado no SICONV, do seguinte:
I Relatrio de Cumprimento do Objeto;
II declarao de realizao dos objetivos a que se propunha o instrumento;
III relao de bens adquiridos, produzidos ou construdos,
quando for o caso;
IV a relao de treinados ou capacitados, quando for o
caso;
V a relao dos servios prestados, quando for o caso;
VI comprovante de recolhimento do saldo de recursos,
quando houver; e
178
VII termo de compromisso por meio do qual o convenente

ou contratado ser obrigado a manter os documentos relacionados ao convnio ou contrato de repasse, nos termos
do 3 do art. 3.
Pargrafo nico. O concedente ou contratante dever registrar no SICONV o recebimento da prestao de contas.
Art. 59. Incumbe ao rgo ou entidade concedente ou contratante decidir sobre a regularidade da aplicao dos recursos transferidos e, se extinto, ao seu sucessor.
Art. 60. A autoridade competente do concedente ou contratante ter o prazo de noventa dias, contado da data do
recebimento, para analisar a prestao de contas do instrumento, com fundamento nos pareceres tcnico e financeiro expedidos pelas reas competentes.
1 O ato de aprovao da prestao de contas dever ser
registrado no SICONV, cabendo ao concedente ou contratante prestar declarao expressa de que os recursos transferidos tiveram boa e regular aplicao.
2 Caso a prestao de contas no seja aprovada, exauridas todas as providncias cabveis para regularizao da
pendncia ou reparao do dano, a autoridade competente, sob pena de responsabilizao solidria, registrar o
fato no SICONV e adotar as providncias necessrias
instaurao da Tomada de Contas Especial, com posterior
encaminhamento do processo unidade setorial de contabilidade a que estiver jurisdicionado para os devidos registros de sua competncia. (BRASIL, 2008b).
Apresentamos o exemplo do SINCOV para mostrar o

desenvolvimento de um aplicativo (software) de apoio necessrio
para estabelecer procedimentos formalizados, integrando os
procedimentos operacionais, a contratao de servios via convnios
com instrumentos de controle interno e a prestao de contas.
Finalizando, com esta seo, procuramos trazer como
exemplos alguns mecanismos e instrumentos de avaliao operacional
para deixar clara a importncia do entendimento dos arcabouos
legais e normativos que sustentam essa etapa da Gesto Operacional.
179
Gesto Operacional
Voc deve tambm ter constatado a necessidade de aporte de

conhecimentos de Direito Administrativo por parte de assessores
e consultores jurdicos dos rgos do Poder Executivo. Finalmente,
importante voltar a destacar que os exemplos apresentados do Poder
Executivo Federal podem ser transpostos para os executivos estaduais
e municipais, considerando que cada uma dessas instncias conta
com arcabouos legais e normativos especficos.
INSTRUMENTOS DO CONTROLE EXTERNO

No que se refere ao Controle Externo, vamos centrar nosso
estudo em alguns instrumentos importantes para exemplificar essa
categoria de ferramenta de avaliao, pois abordamos com detalhes
os mecanismos de Controle Externo na Unidade 1. A Constituio
Federal de 1988 traz para anlise uma definio importante que
complementa o que j explicitamos com o artigo 70:
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou
jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde,
gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou
pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 19, de 1998). (BRASIL, 1988,
art. 70).
Sendo assim, podemos afirmar que a prestao de contas

se configura como um instrumento constitucional, podendo ser
entendida como a aplicao do processo de gerenciamento de
informao programado, conforme voc ver a seguir.
Para regulamentar a matria, o Tribunal de Contas da Unio
(TCU) definiu os vrios tipos de prestao de contas na Instruo
Normativa TCU n. 57, de 27 de agosto de 2008, conforme
explicitados a seguir.
180
I. processo de contas: processo de trabalho do controle

externo destinado a avaliar a conformidade e o desempenho da gesto das pessoas abrangidas pelos incisos I, III,
IV, V e VI do art. 5 da Lei n 8.443/92, com base em um
conjunto de documentos, informaes e demonstrativos de
natureza contbil, financeira, oramentria, operacional
ou patrimonial, obtidos direta ou indiretamente;
II. tomada de contas: processo de contas relativo avaliao da gesto dos responsveis por unidades jurisdicionadas
da administrao federal direta;
III. prestao de contas: processo de contas relativo avaliao da gesto dos responsveis por unidades
jurisdicionadas da administrao federal indireta e por aquelas no classificadas como integrantes da administrao
federal direta;
IV. relatrio de gesto: conjunto de documentos, informaes e demonstrativos de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional ou patrimonial relativos gesto
dos responsveis por uma ou mais unidades jurisdicionadas,
organizado de forma a possibilitar a viso sistmica da conformidade e do desempenho desta gesto;
V. processo de contas ordinrias: processo de tomada ou
prestao de contas organizado anualmente pelas unidades jurisdicionadas cujos responsveis esto abrangidos pelos
incisos I, III, IV, V e VI do art. 5 da Lei n 8.443/92,
destinado a avaliar a conformidade e o desempenho da
gesto desses responsveis, com base em um conjunto de
documentos, informaes e demonstrativos de natureza
contbil, financeira, oramentria, operacional ou
patrimonial;
VI. processo de contas individual: processo de contas ordinrias organizado tendo por base a gesto de uma unidade jurisdicionada;
VII. processo de contas consolidado: processo de contas
ordinrias organizado tendo por base a gesto de um conjunto de unidades jurisdicionadas que se relacionam em
razo de hierarquia, funo ou programa de governo, de
modo a possibilitar a avaliao sistmica dessa gesto;
181
Gesto Operacional
VIII. processo de contas agregado: processo de contas ordinrias organizado tendo por base a gesto de um conjunto de unidades jurisdicionadas que no se relacionem
em razo de hierarquia, funo ou programa de governo,
mas cujo exame em conjunto e em confronto possibilite a
avaliao sistmica dessa gesto;
IX. processo de contas extraordinrias: processo de tomada ou prestao de contas organizado quando da extino,
liquidao, dissoluo, transformao, fuso, incorporao
ou desestatizao de unidades jurisdicionadas cujos responsveis estejam alcanados pela obrigao prevista no
art. 70, pargrafo nico, da Constituio Federal, para
apreciao do Tribunal nos termos do art. 15 da Lei
n. 8.443/92; [...]. (BRASIL, 2008a, art. 1).
Elencamos todos os incisos da instruo normativa para

mostrar a voc o uso sistemtico das palavras avaliao e avaliar,
mostrando a natureza do instrumento como apoio ao controle
operacional.
A seguir, vamos exemplificar alguns tipos de prestao de
contas.
Prestao de Contas do Presidente da Repblica
Confira a Prestao de
Contas Anual do
Presidente da Repblica
A elaborao da prestao de contas do Presidente da

Repblica visa a atender ao disposto no artigo 84, inciso XXIV,
da Constituio Federal, em consonncia com as instrues
estabelecidas pelo TCU. Essa atividade consiste em receber as
informaes dos rgos que executam os oramentos da Unio,
avaliar sua consistncia e encaminh-las ao TCU.
acessando: <http://
www.cgu.gov.br/
Publicacoes/
PrestacaoContasPresidente/
index.asp>. Acesso em:
19 nov. 2010.
182
A Prestao de Contas Anual do Presidente da Repblica

orientada por diretrizes emitidas pelo TCU, traduzindo em processos
reexecues contnuas que visam dar maior organicidade,
transparncia e qualidade s informaes prestadas.
Como voc analisa esse instrumento face s definies dos

processos de avaliao e suas etapas mostradas no Quadro 4? Voc
ver que a transposio no simples, sinalizando como
desafiante para os gestores e para o Presidente da Repblica
atender s disposies legais e normativas das avaliaes e dos
controles operacionais.
Para relembrar essas

etapas, retorne ao
Quadro 4 apresentado
nesta Unidade e faa
Tomada e Prestao de Contas Anuais
uma releitura.
A Lei n. 8.443, de 16 de julho de 1992, estabelece

relativamente Tomada e Prestao de Contas que:
Art. 5. A jurisdio do Tribunal de Contas da Unio abrange:
I qualquer pessoa fsica, rgo ou entidade a que se refere o inciso I do art. 1 desta lei, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome
desta assuma obrigaes de natureza pecuniria;
II aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte dano ao errio;
III os dirigentes ou liquidantes das empresas encampadas
ou sob interveno ou que de qualquer modo venham a
integrar, provisria ou permanentemente, o patrimnio da
Unio ou de outra entidade pblica federal;
IV os responsveis pelas contas nacionais das empresas
supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de
forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo.
V os responsveis por entidades dotadas de personalidade jurdica de direito privado que recebam contribuies
parafiscais e prestem servio de interesse pblico ou social;
VI todos aqueles que lhe devam prestar contas ou cujos
atos estejam sujeitos sua fiscalizao por expressa disposio de lei;
VII os responsveis pela aplicao de quaisquer recursos
repassados pela Unio, mediante convnio, acordo, ajuste
183
Gesto Operacional
ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito

Federal ou a Municpio;
VIII os sucessores dos administradores e responsveis a
que se refere este artigo, at o limite do valor do patrimnio
transferido, nos termos do inciso XLV do art. 5 da Constituio Federal;
IX os representantes da Unio ou do Poder Pblico na
assembleia geral das empresas estatais e sociedades annimas de cujo capital a Unio ou o Poder Pblico participem, solidariamente, com os membros dos conselhos fiscal e de administrao, pela prtica de atos de gesto ruinosa ou liberalidade custa das respectivas sociedades.
Art. 6. Esto sujeitas tomada de contas e, ressalvado o
disposto no inciso XXXV do art. 5 da Constituio Federal, s por deciso do Tribunal de Contas da Unio podem
ser liberadas dessa responsabilidade as pessoas indicadas
nos incisos I a VI do art. 5 desta lei.
Art. 7. As contas dos administradores e responsveis a que
se refere o artigo anterior sero anualmente submetidas a
julgamento do Tribunal, sob forma de tomada ou prestao de contas, organizadas de acordo com normas
estabelecidas em instruo normativa.
Pargrafo nico. Nas tomadas ou prestaes de contas a
que alude este artigo devem ser includos todos os recursos, oramentrios e extra-oramentrios, geridos ou no
pela unidade ou entidade.
Art. 8. Diante da omisso no dever de prestar contas, da
no comprovao da aplicao dos recursos repassados
pela Unio, na forma prevista no inciso VII do art. 5 desta
lei, da ocorrncia de desfalque ou desvio de dinheiros, bens
ou valores pblicos, ou, ainda, da prtica de qualquer ato
ilegal, ilegtimo ou antieconmico de que resulte dano ao
errio, a autoridade administrativa competente, sob pena
de responsabilidade solidria, dever imediatamente adotar providncias com vistas instaurao da tomada de
contas especial para apurao dos fatos, identificao dos
responsveis e quantificao do dano.
184
1 No atendido o disposto no caput deste artigo,

o Tribunal determinar a instaurao da tomada de contas especial, fixando prazo para cumprimento dessa deciso. (BRASIL, 1992).
A partir do exposto, podemos afirmar que a prestao de

contas se configura como um dos princpios bsicos da
Administrao previsto na Constituio Federal. Logo, o gestor
pblico deve prestar contas anualmente.
Para encerrar a discusso desta seo, realize a Atividade 3,

proposta na seo Atividades de aprendizagem, cujo objetivo
avaliar o entendimento obtido sobre os mecanismos e os
instrumentos da avaliao operacional.
185
Gesto Operacional
Resumindo
Nesta Unidade, apresentamos temas relacionados ao
controle operacional e aos Sistemas de Avaliao. Definimos que o controle operacional muito importante tanto
para corrigir as disfunes como para propiciar oportunidades pessoais aos gestores operacionais e aprendizado s
organizaes que prestam servios pblicos.
V imos que o Controle Operacional uma etapa
decisria do ciclo de gesto PEAC, por esse motivo, depende das informaes da etapa de avaliao para as tomadas
de deciso. Logo, considerar as organizaes como SIs uma
forma de compreender melhor como se processam as trocas
de informaes entre essas etapas to importantes na Gesto Operacional.
Destacamos que o objeto ou o foco sobre o qual so
coletadas e avaliadas as informaes para apoio ao controle
operacional o desempenho. Os produtos e os servios
informacionais consideram, entre outros, os critrios de
economicidade, eficincia, eficcia e efetividade e podem
utilizar indicadores, como produto de sntese informacional.
Discutimos que o controle e a avaliao so atividades
de grande importncia na Gesto Operacional, pois o controle promove o aprendizado e a institucionalizao das organizaes pblicas, alm de garantir a implementao de
ajustes no desempenho das aes operacionais, abrangendo seus insumos, processos e resultados. E a avaliao, como
um SI de apoio s decises operacionais, mostra uma com-
186
plexidade similar encontrada nos ajustes dos desempenhos efetivados pelo controle operacional. Grande parte
dessa complexidade se deve s exigncias legais e
normativas vigentes.
Por fim, vimos que na Administrao Pblica os Sistemas de Avaliao, quase sempre denominados de Sistemas
de Controle, apresentam estruturas organizacionais especficas e um arcabouo legal normativo tambm complexo e
de difcil integrao para gestores sem formao jurdica,
por isso a necessidade de assessoramentos especficos de
profissionais dessa rea de conhecimento.
187
Gesto Operacional
As atividades de aprendizagem fazem parte do processo de
construo do conhecimento. Para tanto, elaboramos trs
exerccios com o objetivo de reforar os contedos expostos
nesta Unidade; apoiar sua participao no processo de
construo conjunta do conhecimento que planejamos; e
auxiliar voc na aproximao de situaes prticas da gesto
pblica no que se refere ao tema: Gesto Operacional.
Se necessrio, converse com seu tutor.

Se voc precisar de aprofundamento ou conhecimento
adicionais, consulte as referncias.

apenas uma resposta considerada verdadeira ou
correta. Os resultados dos trabalhos devem ser
entendidos como percepes, e no como diagnsticos
aprofundados.
1. Esta atividade busca instigar voc a fazer um detalhamento dos
processos e suas macroatividades e dos projetos como SI com o
objetivo de avaliar o entendimento obtido sobre a hierarquia
sistmica dos SIs de uma organizao.
188
Faa uma releitura atenciosa da seo Sistemas de Avaliao como Sistemas de Informao para o Controle
Operacional. Se tiver dificuldades, consulte o seu tutor.
Escolha um dos subsistemas mostrados no Quadro 3

A organizao e seus subsistemas de informao.
Para responder s questes propostas na alternativa C,

considere uma situao hipottica na qual voc o
gestor operacional responsvel pela prestao de servios sustentado pelos subsistemas escolhidos.
Registre suas respostas no frum do AVEA para discutilas com o professor, com seu tutor ou mesmo com seus
colegas.
a) Onde se localiza o subsistema na figura a seguir?
189
Gesto Operacional
b) Onde se localiza o subsistema na figura a seguir?
c) Quais categorias de produtos e de servios informacionais

seriam os mais adequados, considerando o quadro a seguir?
CRITRIO
CATEGORIAS DE PRODUTOS E SERVIOS INFORMACIONAIS
Acionamento
Por Oferta e por Demanda
Periodicidade
Contnuos, Sazonais e Eventuais
Atendimento
Programados e a Pedido
Forma
Formais e Informacionais
Tratamento
Primrios e com Valor Agregado
Temporalidade
Pontuais e Sries Histricas
Mdia
Impressa e Eletrnica
2. Detalhe os processos de avaliao programado e hbrido com o objetivo de avaliar seu entendimento obtido sobre os processos e as
macroatividades das avaliaes operacionais programadas e hbridas.

Faa uma releitura da seo Processos de Avaliao Programado e Hbrido apresentada nesta Unidade.
190
Referncias Bibliogrficas
Escolha um processo de auditoria programado realizado

por uma controladoria federal, estadual ou municipal.
Responda s questes considerando uma situao hipottica na qual voc o gestor operacional responsvel por essa prestao de servios.
Registre em um arquivo em mdia digital para discuti-la

como os seus colegas e seu tutor.
a) De que forma se processa o monitoramento das necessidades informacionais dos ACOs?
b) De que forma se processa a disponibilizao dos resultados da auditoria aos ACOs?
3. Considerando as complexidades legais e operacionais das avaliaes na Administrao Pblica a partir do SICONV, e com o objetivo de avaliar os entendimentos obtidos sobre os mecanismos e
os instrumentos da avaliao operacional, leia as orientaes a
seguir e realize as atividades propostas.

Leia sobre o SICONV acessando o Portal de Convnios
no site <https://www.convenios.gov.br/siconv/secure/
entrar-login.jsp>. Acesso em: 19 nov. 2010. Se tiver dificuldades de acesso ou de entendimento, consulte o
seu tutor.
Escolha um processo programado da prestao de servios pblicos para a proteo ambiental e um problema passvel de ocorrncia na macroatividade de
monitoramento.
Responda s questes a seguir considerando uma situao hipottica na qual voc o gestor operacional res-
191
Gesto Operacional
ponsvel por essa prestao de servios.
Registre as respostas em um arquivo digital para discuti-las com seus colegas e seu tutor.
a) Qual o nvel de complexidade da avaliao de convnios, considerando as perguntas mais frequentes no contexto da prestao de servio escolhida?
b) Como gestor, seria mais conveniente alterar os aspectos legais ou investir no SICONV? Por qu?
192
Consideraes finais
CONSIDERAES FINAIS
Prezado estudante,
Neste livro-texto, tivemos a oportunidade de ver como a
Gesto Operacional se apresenta multidisciplinar, envolvendo
conhecimentos de disciplinas da Administrao Pblica, da
Engenharia de Produo e do Direito Administrativo Pblico, dentre
tantas outras. Em face dessa complexidade, foram selecionados
tpicos considerados crticos, apresentados, de forma sistematizada,
por etapas do processo de gesto.
Essa opo considerou o objetivo da disciplina de abordar
aspectos fundamentais do grande desafio do gestor operacional,
que compatibilizar a prestao de servios pblicos com a
qualidade exigida pelos cidados, contribuintes e usurios, e com
a obedincia obrigatria aos preceitos dos arcabouos legais e
normativos vigentes.
Para a etapa de planejamento operacional, foram
selecionados tpicos do gerenciamento integrado de carga e de
capacidade, pois as decises de priorizao so crticas quando
trabalhamos com demandas crescentes, em ambientes dinmicos,
e com recursos limitados.
O gerenciamento integrado dos processos e dos projetos,
que viabiliza as aes operacionais, foi o tema escolhido para
representar os desafios da etapa de execuo da prestao de
servios pblicos de carter permanente e situacional.
A etapa de controle foi abordada na perspectiva integrada
do atendimento s demandas do controle pelo Estado e pela
sociedade, que direcionam as aes de instituies importantes dos
Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.
193
Gesto Operacional
Olhar a etapa de avaliao como um Sistema de Informao

(SI) foi a estratgia usada para compreender melhor os mecanismos
e os instrumentos voltados para a prestao de contas ao Estado e
Sociedade pelas organizaes e seus gestores que utilizam
recursos pblicos para o atendimento s demandas dos diversos
pblicos usurios desses servios.
Manter o ciclo de Gesto Operacional em permanente
aprendizado tcnico e poltico vai exigir que todos esses temas
abordados em carter introdutrio sejam aprofundados e
complementados com estudos sobre os aspectos no focalizados,
em especial alguns temas considerados emergentes na gesto pblica
contempornea.
Foi muito bom construirmos juntos competncias para um
servio pblico com a qualidade que todos ns temos direito.
Desejamos muitas conquistas profissionais para voc!
Professora Maria Leondia Malmegrin
194
REFERNCIAS
ARGYRIS, C.; SCHON, D. Organisational learning: a theory of action
perspective. Reading, Mass: Addison Wesley, 1978.
BRASIL. Constituio. Constituio da Repblica Federativa do Brasil:
promulgada em 5 de outubro de 1988. Organizao do texto: Juarez de
Oliveira. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 1990. 168p. (Srie Legislao
Brasileira).
______. Lei n. 8.443, de 16 de julho de 1992. Dispe sobre a Lei
Orgnica do Tribunal de Contas da Unio e d outras providncias.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8443.htm>.
Acesso em: 15 ago. 2010.
______. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37,
inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas para licitaes e
contratos da Administrao Pblica e d outras providncias. Lex:
Coletnea de Legislao e Jurisprudncia, So Paulo, v. 60, p.1260,
maio/jun., 3. trim. 1996. Legislao Federal e Marginalia.
______. Ementa Constitucional n. 19, de 4 de julho de 1998. Modifica o
regime e dispe sobre princpios e normas da Administrao Pblica,
servidores e agentes polticos, controle de despesas e finanas pblicas e
custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e d outras providncias.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
emendas/emc/emc19.htm>. Acesso em: 15 ago. 2010.
______. Lei n. 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Organiza e disciplina
os Sistemas de Planejamento e de Oramento Federal, de Administrao
Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do
Poder Executivo Federal, e d outras providncias. Dirio Oficial da
Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 7 de fevereiro de 2001.
______. Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003. Dispe sobre a
organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d outras
providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/
2003/L10.683.htm>. Acesso em: 15 ago. 2010.
195
Gesto Operacional
______. Lei n. 11.204, de 05 de dezembro de 2005. Altera a Lei n.

10.683, de 28 de maio de 2003, que dispe sobre a organizao da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios; autoriza a prorrogao de
contratos temporrios firmados com fundamento no art. 23 da Lei n.
10.667, de 14 de maio de 2003; altera o art. 4 da Lei n. 8.745, de 9 de
dezembro de 1993, e a Lei n. 11.182, de 27 de setembro de 2005; e d
outras providncias. Dirio Oficial [da] Unio, Braslia, 6 dez., 2005,
Seo 1, p. 1.
______. Decreto n. 5.683, de 24 de janeiro de 2006. Aprova a Estrutura
Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso e das
Funes Gratificadas da Controladoria-Geral da Unio, e d outras
providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
_Ato2004-2006/2006/Decreto/D5683.htm>. Acesso em: 15 ago. 2010.
______. Decreto n. 6.170, de 25 de julho de 2007. Dispe sobre as
normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante
convnios e contratos de repasse, e d outras providncias. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/
d6170.htm>. Acesso em: 15 ago. 2010.
______. Instruo Normativa n. 57, de 27 de agosto de 2008a.
Estabelece normas de organizao e apresentao dos relatrios de gesto
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Gesto Operacional
M INICURRCULO
Graduada em Engenharia Qumica pela Escola Politcnica da Universidade de So Paulo. Formada em Anlise de Sistemas de Processamento
de Dados pelo Servio Federal de Processamento
de Dados (SERPRO). Exerceu cargo de gestora pblica no SERPRO, nas
Administraes Pblicas Direta e Indireta por cerca de 30 anos. Desenvolveu metodologias de modelagem institucional, organizacional,
operacional, e Sistemas de Informao e os aplicou em rgos do governo federal, estadual, municipal e em organizaes privadas. Elaborou projetos pedaggicos e a modelagem de cursos para a FGV/
Braslia e para a Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), onde
ministra disciplinas relacionadas modelagem organizacional, gesto estratgica da informao, s avaliaes operacionais centradas
em custo, e aos contratos de gesto, todas para a Administrao Pblica. Atualmente, desenvolve estudos nas reas de alinhamento,
hiperintegrao e conformidade para redes formadas por rgos pblicos e por organizaes do terceiro setor.
200

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Maria Leondia Malmegrin

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Malmegrin, Maria Leondia

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

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