Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

CONTROLE OPERACIONAL E
AS DEMANDAS DO ESTADO E
DA SOCIEDADE
Considerando nossa discusso at aqui, podemos afirmar
que todas as etapas do ciclo de gesto das aes operacionais, isto
, da Gesto Operacional, so muito importantes: a etapa de
planejamento a qual gera programaes operacionais com o desafio
de atender as demandas crescentes com recursos limitados; a etapa
de execuo na qual se realizam todas as aes de atendimento,
das demandas s ofertas e s entregas; a etapa de avaliao na
qual se verificam os eventuais desvios e se identificam as alternativas
de ajustes dos cursos de ao; e, finalmente, a etapa de controle
em que se decidem e se implementam aes corretivas e preventivas
nos processos de prestao de servios pblicos.
Escolhemos a etapa de controle para iniciar nosso desafio
de compreender a Gesto Operacional porque acreditamos ser esta
atividade fundamental para que as prestaes de servios pblicos
sejam operacionalizadas com dinmica e qualidade exigidas pelos
usurios e beneficirios desses servios.
Como vimos, as trs situaes-problema, apresentadas no
incio desta Unidade, resultaram na interrupo dos atendimentos
aos usurios. Restabelecer os atendimentos e cuidar para que os
problemas no voltem a ocorrer uma das tarefas do controle
operacional.
Outro motivo que nos levou seleo dessa etapa do ciclo
de Gesto Operacional para nossos trabalhos iniciais, diz respeito

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

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Gesto Operacional

importncia dos controles nos ambientes operacionais de prestao

de servios pblicos, caracterizados por forte impacto das restries
legais e normativas e da atuao dos chamados rgos de controle,
delimitando os espaos de poder dos gestores pblicos.
Corroborando com nossa escolha, temos tambm a
relevncia do controle quando pensamos em ao do controle estatal
que aparece sistematicamente abordada em jornais e em outros
veculos de comunicao, com notcias e anlises sobre paralisaes
de obras ou mesmo de contrataes de servios as quais foram
identificadas como ir regulares por Tribunais de Contas e
procuradorias da Unio, Estados e municpios.
Assim, vamos iniciar nesta seo os estudos dos tipos de
controle que ocorrem na Administrao Pblica; dos agentes
responsveis pelo exerccio dessa tarefa to importante; das formas
com que a sociedade e os Estados podem juntar foras para que os
servios pblicos sejam prestados com qualidade; e da relao custo
versus benefcio da atuao desses entes para que seja vantajosa
para o contribuinte.

DE QUE CONTROLE ESTAMOS FALANDO?

Com a anlise do modelo explicativo tratado na seo anterior,
voc pde constatar que o controle se caracteriza como uma das
quatro etapas do ciclo e responsvel pelos aprendizados polticos,
estratgicos, tticos e operacionais em todos os ciclos de gesto:

polticas pblicas;
planos e programas; e
aes operacionais.
Nesse contexto, podemos definir a etapa de controle como o
conjunto de atividades ou de procedimentos que realizado depois
de constatadas irregularidades pela etapa de avaliao e, que, em

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Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

princpio, deve reconduzir o objeto de controle ao que foi planejado,

viabilizando o aprendizado da gesto.
O controle, entretanto, pode ser entendido de diversas formas,
tanto pelos gestores pblicos e pelos agentes de controle como pelos
usurios de servios e pela sociedade em geral. Por esse motivo e
para orientar nossos estudos, tentaremos compreend-lo melhor.

Voc concorda que a etapa de controle traz uma conotao

bastante pejorativa vinculada ao poder de algum sobre outra
pessoa ou objeto?

Na Administrao Pblica, essa caracterstica do controle

ainda percebida de forma mais negativa, pois vem associada a
restries e a punies. Por exemplo:

O Tribunal de Contas municipal suspendeu a licitao

para contratao de organizaes do ramo de
alimentos para a merenda escolar.

O governador do Estado dever ressarcir os cofres

pblicos por conta de uma obra de manuteno de
estrada, sob responsabilidade estadual, avaliada como
superfaturada.

Um fiscal foi punido por emitir multas de forma

inadequada em uma determinada ao fiscal.
Contudo, na Administrao Pblica, o controle
imprescindvel j que os recursos que so usados no so
particulares, e sim pblicos. O controle deve estar comprometido
com os interesses e com os objetivos de toda a nao. Isto , qualquer
controle tem origem na sociedade e a ela que devem se reportar
todas as entidades criadas para represent-la.
Sendo assim, mesmo para os usurios da prestao de
servios pblicos, muitas vezes o controle confundido com
burocracia no sentido negativo, apenas servindo para emperrar ou

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

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Gesto Operacional

para dificultar o andamento dos processos de prestao de servios,

causando prejuzos aos usurios.

Aproveitar os pontos positivos do controle e minimizar

seus impactos, as consequncias negativas, um
desafio de todos, do Estado e da sociedade, e em
especial do gestor operacional, pois, nesse nvel que
as aes de controle so mais efetivamente visveis
aos diversos pblicos-alvo.

Alm do desafio colocado em destaque, trs consideraes

precisam ser feitas quanto a determinadas interpretaes
encontradas em publicaes e artigos que tratam do controle sobre
organizaes que prestam servios usando recursos pblicos. Vamos
consider-las como abordagens e descrev-las a seguir.

Abordagem centrada nas etapas decisrias

Nessa abordagem, as etapas de controle e as de planejamento
so apresentadas de forma integrada, pois so as duas etapas que
agregam valor gesto, uma decide o qu, como quando e onde
fazer e a outra decide sobre correes do curso da ao operacional,
respondendo a essas questes apenas nos momentos de ajustes.
Assim, teramos um ciclo com trs etapas: planejamento e
controle, execuo, e avaliao, isto , o Ciclo PEAC seria entendido
como P/C, E, A. Essa abordagem pode ser usada para cada um
dos trs ciclos de gesto: polticas pblicas, planos e programas e
aes operacionais.

Voc concorda que essa abordagem faz mais sentido no ciclo

de gesto das aes operacionais do que nos outros dois? Por qu?

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

A principal razo o tempo mais curto do ciclo operacional,

s vezes sendo executado em tempo real, ao passo que o controle
do ciclo de gesto de planos e programas pode ser executado at
um ano aps o planejamento e o controle do ciclo de gesto de
polticas pblicas, geralmente, realizado ao termino de mandatos
dos governos.

Abordagem centrada em apenas dois ciclos de gesto:

Estratgico e Operacional
Essa abordagem apresenta o ciclo de gesto de planos e
programas como de natureza operacional. Essa perspectiva
normalmente utilizada pelos atores estratgicos, em especial os
formuladores de polticas pblicas, e considera o controle
operacional englobando, alm do controle das aes operacionais,
o controle de planos e programas.

Abordagens centradas no controle interno

A terceira abordagem considera uma relao de equivalncia
entre o controle operacional e o controle interno, denominados de
controle administrativo; mas, para fins desta disciplina,
entenderemos controle interno como um tipo de controle
operacional, conforme ser mostrado a seguir.
Voc pode ter observado, pelas abordagens analisadas, que
o sentido da palavra controle assume diversas conotaes
dependendo da forma e do contexto em que utilizada, o que nos
leva a explicitar um entendimento que ir orientar nossos estudos.
Essa abordagem mostrada na Figura 9.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

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Gesto Operacional

Figura 9: Controle operacional viso global

Fonte: Elaborada pela autora

Com base na Figura 9 e para fins de nossa disciplina,

podemos perceber claramente que o controle operacional contempla
o controle dos planos e programas e o controle das aes
operacionais, conforme a abordagem centrada em apenas dois ciclos
de gesto: estratgico e operacional, e mostra que o controle interno
apenas um tipo de controle pelo Estado.
Vamos ento esclarecer aspectos importantes da relao do
controle operacional, analisando as demandas do Estado e da
sociedade para essa etapa do ciclo de gesto.
Primeiramente, vamos estudar os tipos de controle e as
entidades que os implementam, iniciando pelo controle pelo Estado
e, depois, analisaremos o controle pela sociedade.

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

O CONTROLE PELO ESTADO E SUAS DEMANDAS PARA O

CONTROLE OPERACIONAL
O controle pelo Estado ocorre de vrias formas, com atuao
sobre as entidades do mercado, da sociedade e sobre as organizaes
do Estado. Nesse caso, do controle do Estado pelo Estado, essa
atuao ampla efetivada pelo ordenamento jurdico brasileiro,
definida a separao dos poderes e a sua independncia, conforme
previsto no artigo 2 da Constituio da Repblica Federativa de
1988 (CF/88).

Alm desse controle em sentido amplo, existem diversos

dispositivos constitucionais que tm o objetivo de controlar as aes
do Estado e dos gestores pblicos, no exerccio de suas atribuies.
Esse controle abrange no apenas os atos do Poder Executivo, mas
todos os atos dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio quando
atividades administrativas so exercidas.

Conhea mais da CF/88

acessando <http://

tinyurl.com/56mypb>.

Acesso em: 18 nov. 2010.

Assim, podemos adotar para definio de controle pelo

Estado, o texto a seguir:
O poder de fiscalizao que sobre elas (organizaes) exercem os rgos do poder judicirio, legislativo e o executivo,
com o objetivo de garantir a conformidade de suas atuaes com os princpios que lhe so impostos pelo
ordenamento jurdico. (DI PIETRO, 1998, p. 478).

Voc, eventualmente, pode ter conhecimento de algumas

prticas de controle pelo Estado. Vamos explicitar algumas, nos
pargrafos seguintes, a ttulo de exemplos.

A disciplina Plano
Plurianual e Oramento
Pblico abordou essa
discusso com detalhes,
chamando ateno
tambm para a Lei de

No ordenamento jurdico brasileiro, o controle viabilizado

pela elaborao do oramento federal, prevista na CF/88, artigo
165, Captulo Das Finanas Pblicas.

Outro instrumento de controle a Lei de Licitaes e

Contratos da Administrao Pblica, ou Lei n. 8.666, de 21 de
junho de 1993. A CF/88 estabeleceu que obras, servios, compras

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Responsabilidade Fiscal.
Em caso de dvida,

retorne ao livro-texto

dessa disciplina e faa

uma releitura cuidadosa.

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Gesto Operacional

e alienaes fossem contratados mediante processo de licitao

pblica (art. 37, XX). Com base nesse artigo foi editada a Lei
n. 8.666/93 que estabelece normas gerais para esses casos. Essa
lei busca assegurar, em ltima instncia, a proposta mais vantajosa
para a Administrao Pblica, procurando dessa forma maior
controle no gasto dos recursos pblicos.
Como o assunto contempla um grande conjunto de
conhecimentos e de prticas, selecionamos alguns tpicos
importantes para o exerccio do controle operacional, definidos para
a Administrao Pblica, quais sejam: os objetivos, as reas de
resultados, os tipos de controle do Estado e como eles evoluram ao
longo do tempo. Vamos analisar, mesmo que de forma sucinta, cada
um deles.

Objetivos do controle pelo Estado

Com base no conceito de controle, podemos explicitar, a partir
do posicionamento de vrios autores, trs objetivos principais das
aes de controle do Estado sobre as organizaes prestadoras de
servios pblicos, a saber:

Proteger os ativos pblicos: as aes de controle

devem estabelecer um conjunto de normas que impea
o uso indevido de recursos pblicos ou, pelo menos,
assegure a rpida deteco dessas situaes.

Diminuir o risco de tomadas de decises

incorretas: as aes de controle devem implementar
um sistema de informaes que apoie a tomada de
deciso correta nos trs ciclos de gesto: polticas
pblicas; planos e programas; e aes operacionais.

Conseguir adeso s polticas pblicas: as aes

de controle devem ser implementadas de modo a
indicar, aos diversos nveis da organizao prestadora
de servios pblicos, a forma como polticas pblicas,
planos e programas e aes operacionais esto
alinhados.

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

Relativamente a esses objetivos mencionados, importante

voc lembrar sempre que:

O conjunto de normas mencionado no primeiro objetivo

considera os princpios do Direito Pblico e do Direito
Administrativo e est subordinado s definies da
Constituio Federal vigente.

A deciso correta implica considerar os princpios da

Administrao Pblica, conforme definido na CF/88,
no artigo 37, que consiste em: legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.

O alinhamento dos trs objetivos de controle deve

tambm ser indicado sociedade, isto , deve visar
transparncia dos atos dos gestores pblicos.
As aes de controle de que tratam os trs objetivos
explicitados so organizadas sob a forma de um sistema, por esse
motivo voc pode ter cincia dos chamados sistemas de controle.

Vamos tratar desse

assunto, de forma

Sobre controle, apresentamos uma definio inicial na

introduo desta seo. E sobre sistema? Voc sabe defini-lo?
J ouviu falar desse termo?

detalhada, na Unidade 3,
mas no momento
importante que
tenhamos um

entendimento inicial
sobre ele.

Voc, certamente, j deve ter lido reportagens a respeito dos

desafios relativos aos sistemas de sade, aos sistemas de educao,
aos sistemas de segurana etc. Entendemos aqui, numa definio
geral do termo, sistema como um conjunto de objetos com afinidades
e atributos que interage com o meio ambiente e se comporta como
uma entidade unitria global para a qual a compreenso do
problema depende da visualizao do todo.
Com base nessa definio, elaboramos um conceito de
sistemas de controle para uso em nossa disciplina. Desse modo,
descrevemos esse conceito como o conjunto integrado de
organizaes, do Estado e da sociedade, e os correspondentes

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

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Gesto Operacional

mecanismos e ferramentas que orientam e apoiam a realizao de

atividades e de procedimentos de ajustes de condutas, das
orientaes e dos gestores pblicos, face aos desvios identificados
entre o que foi previsto e a situao real, no contexto dos trs ciclos
de gesto:

polticas pblicas;
planos e programas; e
aes operacionais.
Contudo, no se limite a essa nossa definio. Voc poder
ter acesso a outras definies ou mesmo construir uma como
referencial pessoal para seu estudo, mas o importante no esquecer
que todo sistema tem um objetivo, no caso presente, os trs
explicitados anteriormente.
importante tambm destacar que o sistema de controle
pode ser visualizado em duas perspectivas, a perspectiva normativa
abrangendo o previsto nos arcabouos legais da Unio, Estados e
municpios, e a perspectiva diretiva abrangendo os objetivos e metas
estabelecidos nas atividades de planejamento nos trs nveis de
gesto que temos considerado.

Voc notou que est faltando explicitar claramente um objetivo

que trate do aprendizado, da organizao e de todos os atores
envolvidos, viabilizado pelas aes de controle? Voc seria
capaz de formul-lo para o controle pelo Estado?

Os resultados de aprendizado da etapa de controle sero

estudados, no contexto das aes operacionais de prestao de
servios pblicos, na Unidade 2. Vamos agora abordar um segundo
aspecto to importante quanto a necessidade de entendimento dos
sistemas de controle pelo Estado so os critrios ou as reas de
resultados.

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

reas de resultados do controle pelo Estado

Conforme voc pde observar na leitura dos materiais deste
curso, as palavras objetivos e resultados so empregadas, s
vezes, como sinnimos. Mas, para esta nossa disciplina, os objetivos
esto relacionados etapa de planejamento formulao ou
definio de objetivos , e os resultados so relativos aos produtos
gerados nas aes implementadas, considerados a partir dos
objetivos planejados.

Tanto as etapas de avaliao quanto as etapas de

controle do ciclo PEAC relacionam os objetivos aos
resultados para identificao de desvios e a
consequente implantao das respectivas aes de
ajustes.

Leia o parecer, a seguir, referente anlise de um controle.

uma situao fictcia que estamos usando como recurso didtico
para esclarecer o entendimento do termo resultados.
Nos ltimos trs anos, a Autarquia conseguiu cumprir 100%
das metas fixadas para o Programa de Vacinao,
apresentando, no entanto, reexecues de 5% dos
atendimentos realizados por conta de erros diversos ocorridos
nos processos de prestao de servios. Houve, mesmo assim,
uma reduo de casos da doena superior a 30% do esperado.
Tambm foram observadas implantaes de novas rotinas nos
processos de trabalho, as quais reduziram as reexecues de
20% para os atuais 5%. Sugere-se manter os investimentos
no programa de melhoria dos processos de trabalho.

Perceba que vrios resultados foram alcanados em reas

ou em segmentos distintos. O primeiro resultado que cumpriu
100% das metas fixadas refere-se rea que denominamos de
eficcia, em que se relaciona o que foi previsto ou programado
com o que foi executado.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

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Gesto Operacional

O segundo resultado reexecuo de 15% dos atendimentos

faz referncia rea que denominamos de eficincia e nela
relaciona-se o que foi produzido com os recursos utilizados. Se as
reexecues forem reduzidas, a produtividade do uso de recursos
aumentar.
O terceiro resultado reduo superior a 30% dos casos da
doena diz respeito rea que denominamos efetividade, isto ,
aos efeitos ou aos impactos das aes de vacinao realizadas.
J o quarto resultado diminuio de reexecues por conta
da implementao de novas rotinas refere-se rea de relevncia
do aprendizado, ou seja, a organizao aprendeu com seus erros e
com seus acertos.
Sendo assim, podemos definir o Sistema de Controle a partir
dos pressupostos que os resultados devem ser obtidos internamente e
externamente organizao (dimenses intrnseca e extrnseca) e
devem abordar os aspectos das dimenses substantivas e da dimenso
instrumental, o que de certa forma contemplaria as quatro reas de
resultados que abordamos, conforme mostramos na Figura 10.

Figura 10: reas de resultados critrios

Fonte: Adaptada de Sander (1982)

Para avanar na compreenso da Figura 10, leia com

ateno as definies, a seguir, para algumas palavras que no so
de uso comum.

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

Intrnseca interna.
Extrnseca externa.
Substantiva essencial, fundamental, bsica.
Instrumental meio, recurso para uma utilidade.
Quanto ao melhor entendimento dos resultados de eficincia,
de eficcia, de efetividade e de relevncia, esses sero obtidos a
partir de estudos mais aprofundados que sero realizados na
Unidade 3.
Voc deve estar achando o tema controle importante ou
interessante, mas, com certeza, muito complexo. Concordamos
como voc e, por esse motivo, o assunto continuar sendo estudado
nas Unidades 2 e 3 desta disciplina.
Vamos continuar com o que programamos para esta seo,
abordando os tipos de controle operacional pelo Estado.

Tipos de controle operacional pelo Estado

Os rgos do Estado que exercem o controle dos recursos
pblicos por meio de fiscalizaes contbeis, financeiras,
oramentrias e patrimoniais, esto determinados nos artigos 70 a
74 da CF/88.

Esto previstos, expressamente, dois nveis de controle

pelo Estado: o controle interno de cada Poder e o
controle de carter externo realizado pelo Poder
Legislativo e pelo Poder Judicirio.

Existem, todavia, outras tipologias para o controle operacional

na Administrao Pblica; algumas mais abrangentes, outras mais
profundas. A que vamos utilizar prev o exerccio de trs tipos de
controle: o controle interno ou administrativo; e, os controles externos,
legislativo e judicial, que so de uso mais frequente.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

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Gesto Operacional

Controle Interno ou Controle Administrativo

De acordo com Meirelles (1998, p. 548) o controle
administrativo:
[...] todo aquele que o Executivo e os rgos de administrao dos demais Poderes exercem sobre suas prprias
atividades, visando mant-las dentro da lei, segundo as
necessidades do servio e as exigncias tcnicas e econmicas de sua realizao.

Na esfera do Poder Executivo federal, esse controle

denominado superviso ministerial e se processa por meio da
orientao, coordenao e controle das atividades dos rgos
subordinados ou vinculados ao ministrio.
Os meios pelos quais o controle administrativo se efetiva
so predominantemente de dois tipos:

a fiscalizao hierrquica, que [...] exercida pelos

rgos superiores sobre os inferiores da mesma
Administrao, visando a ordenar, coordenar, orientar
e corrigir suas atividades e agentes (MEIRELLES,
1998, p. 549); e

o controle dos recursos administrativos, que so [...]

todos os meios que podem utilizar os administradores
para provocar o reexame do ato pela prpria
Administrao Pblica (DI PIETRO, 1998, p. 589).
A Constituio de 1988 previu, em seu artigo 74, Ttulo IV,
Captulo I, Seo IX, que os trs Poderes deveriam manter, de forma
integrada, um Sistema de Controle Interno com as seguintes
finalidades:
I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano
plurianual, a execuo dos programas de governo e dos
oramentos da Unio;

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto

eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira
e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por
entidades de direito privado;
III exercer o controle das operaes de crdito, avais e
garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio;
IV Apoiar o controle externo no exerccio de sua misso
institucional. (BRASIL, 1988).

No mbito do Poder Executivo federal, o Sistema de Controle

Interno foi inicialmente regulamentado pela Lei n. 10.180, de 6 de
fevereiro de 2001, sendo integrado Secretaria Federal de Controle
Interno, como rgo central, e pelos rgos setoriais vinculados ao
Ministrio das Relaes Exteriores, ao Ministrio da Defesa,
Advocacia-Geral da Unio e Casa Civil. Vrios ajustes legais
esto sendo realizados desde ento para adequar o sistema s
demandas do Estado.
Os Estados e municpios podem implementar os respectivos
sistemas de controle interno, mas esse processo ainda se mostra
com evoluo mais lenta e desigual nessas esferas de governo.

Controle Externo Legislativo

Segundo Meirelles (1998), o controle legislativo ou
parlamentar caracteriza aquele exercido pelos rgos legislativos
(Congresso Nacional, Assembleias Legislativas e Cmaras de
Vereadores) ou por comisses parlamentares sobre determinados
atos do Poder Executivo, na dupla linha da legalidade e da
convenincia pblica, caracterizando-se como um controle
eminentemente poltico, indiferente aos direitos individuais dos
administrados, mas objetivando os superiores interesses do Estado
e da comunidade.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

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Gesto Operacional

No campo do controle legislativo, duas instncias

assumem posio de relevo pelo potencial que suas
aes tm de favorecer o controle da administrao:
as Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs) e os
Tribunais de Contas, nas trs esferas.

Nos termos do artigo 71 da Constituio Federal, Ttulo IV,

Captulo I, Seo IX, o Congresso Nacional exerce parte desse
controle [...] com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Por
essa singularidade, muitos autores dividem o controle legislativo
em duas vertentes: o controle poltico, realizado pelas casas
legislativas; e o controle tcnico, que compreende as fiscalizaes
financeiras, patrimoniais, oramentrias, contbeis e operacionais
realizada com apoio dos Tribunais de Contas, e tendo por finalidade
apreciar os atos pblicos de gesto quanto aos aspectos da
legalidade, da legitimidade, da economicidade, da eficincia e da
eficcia.

Controle Externo Judicial

O controle judicial ou judicirio aquele [...] exercido
privativamente pelos rgos do Poder Judicirio sobre os atos
administrativos do Executivo, do Legislativo e do prprio Judicirio
quando realiza atividade administrativa (MEIRELLES, 1998, p. 576).
No direito brasileiro adotado o sistema de jurisdio una,
segundo o qual o Judicirio detm o monoplio da funo
jurisdicional. O fundamento desse sistema est no artigo 5, inciso
XXXV, da Constituio Federal, ao determinar [...] que veda lei
excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito
[...] (BRASIL, 1988). Portanto, [...] qualquer que seja o autor da
leso, mesmo o poder pblico, poder o prejudicado ir s vias
judiciais (DI PIETRO, 1998, p. 603).
Podem ser usados, para reparao ou anulao de atos da
administrao, os vrios tipos de ao previstos na Legislao
Ordinria. Entretanto, a Constituio prev as seguintes [...] aes
especficas de controle da Administrao Pblica, s quais a

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

doutrina se refere com a denominao de remdios constitucionais

(DI PIETRO, 1998, p. 612): o habeas corpus, o habeas data, os
mandatos e as aes.
Como voc pode concluir, as especificidades do controle pelo
Estado e a utilizao de conhecimentos dos preceitos legais exigiro
dos gestores pblicos, em particular daqueles que atuam no nvel
operacional, competncias que nem todos, individualmente, possuem.

Para apoiar os responsveis pela execuo, as

organizaes pblicas, sempre que possvel, instalam
reas de assessoramento jurdico, que devem ser
acionadas pelos gestores de forma sistemtica, para
evitar problemas futuros.

Evoluo histrica dos controles

Convm destacar que existem outras tipologias para o
controle, a exemplo daquela que considera a origem dos
controladores, assim teramos:

Controle parlamentar exercido pelos polticos.

Controle processual exercido pelos burocratas.
Controle social exercido pela sociedade.
Essa classificao se torna til quando a inteno analisar
a evoluo histrica dos controles, conforme a seguir.
O primeiro controle da ao do governo foi o controle
parlamentar e seu principal desafio era, e continua sendo, obter
um tipo de sistema de governo que equilibre os Poderes.

Essa forma de controle pode ficar prejudicada caso

haja um exagerado predomnio do Executivo, o que
poderia exigir o fortalecimento dos instrumentos de
controle do Legislativo e do Judicirio.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

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Gesto Operacional

Em seguida, vemos crescer o espao do poder dos burocratas

com o controle processual, que fundamental na fiscalizao dos
governos com: o controle das constitucionalidades das decises e
das garantias dos direitos dos cidados frente aos governantes, a
fiscalizao e as auditorias das contas pblicas e a ao de
promotores no controle da poltica. Os controladores so
habitualmente burocratas do Executivo e com status diferenciado
dos controladores do Legislativo e do Judicirio.
Apesar de ter sua existncia garantida h dcadas, o controle
pela sociedade ganha espao com a Constituio Federal de 1988
A Constituio Cidad.
O controle social exercido por mecanismos de participao
popular independe dos poderes pblicos; faz dos cidados
controladores dos governantes, no apenas em perodos eleitorais
como, tambm, ao longo do mandato dos representantes eleitos.
Trataremos a seguir desse tipo de controle, com algum detalhamento
e, desse modo, iremos conhec-lo melhor.

CONTROLE PELA SOCIEDADE E SUAS DEMANDAS PARA O

CONTROLE OPERACIONAL
O controle pela sociedade ou controle social, de forma ampla,
deve ser entendido como uma parte do processo administrativo,
pois partindo da concepo de democracia representativa, o
processo de planejamento, de execuo e de controle administrativo
do Estado poderia ser examinado com a seguinte sequncia de
etapas: anseios da sociedade; proposta do candidato/gestor pblico;
eleio/designao; planejamento (PPA, LDO, LDA); execuo;
controle e atuao por vias democrticas (SILVA, 2002).

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

Integrao: Controle pelo Estado e Controle pela Sociedade

O entendimento anterior traz a ideia de que os controles pelo
Estado e pela sociedade no somente so complementares, mas
devem atuar de forma integrada. Silva (2002) mostra essa viso
por meio da Figura 11, a qual apresentamos para sua anlise.

Figura 11: Esquema de controle social na Administrao Pblica

Fonte: Adaptada de Silva (2002)

Observe no modelo esquemtico da Figura 11 a execuo

e veja o carter central e o papel estratgico da Gesto Operacional,
que estamos estudando.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

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Gesto Operacional

Controle social: Transparncia e Accountability

Desde 1988, tem se mostrado cada vez mais claro, e sobre
isso h certo consenso, que um dos princpios bsicos que nortear
o Estado Futuro implica a exigncia de que o segmento poltico
preste contas de suas aes ao pblico, garantindo maior
transparncia dos atos dos governantes e de suas estruturas
burocrticas.
Em outros termos, as instituies estatais e as demais
organizaes que operam com recursos pblicos teriam um
desempenho melhor se suas aes fossem acompanhadas e
controladas. A utilizao efetiva de diferentes formas de avaliao
e de monitoramento das polticas e dos decorrentes planos e
programas e das aes operacionais seriam ampliadas, transparentes
e garantiriam o surgimento de formas alternativas de controle.
O conceito de accountability foi inicialmente estudado por
Frederic Mosher, citado por Campos (1990), nos anos de 1980,
como sinnimo de responsabilidade objetiva ou a obrigao de uma
pessoa ou de uma organizao de responder perante outra pessoa
por alguma coisa. Seria, numa verso livre da ideia, a
responsabilidade tica de prestar contas.
E o conceito de transparncia em princpio constitui parte
dessa responsabilidade tica de prestar contas, mediante a
facilitao do acesso informaes para que a tomada de contas
possa ser efetiva.

Transparncia e Accountability so conceitos

interdependentes, pois o exerccio do controle social
somente pode ocorrer quando forem implementados, de
forma ampla, instrumentos informacionais de divulgao
das aes de governo e estruturas para receber e para
processar as reclamaes da populao.

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

Sendo assim, podemos perceber que o controle social, a

transparncia e a accountability no podem ser consideradas
questes totalmente equacionadas, pois as discusses sobre
estratgias, oportunidades e custos envolvidos nas suas
implementaes continuaro em discusso por longo tempo.

Para encerrar esta Unidade e verificar seu entendimento desta

seo, realize a Atividade 2. Nela, voc ter que identificar os
fluxos de recursos fsicos informacionais ou organizacionais
mais crticos no Sistema de Controle Pblico, disponvel no
final desta Unidade, cujo objetivo analisar a forma mais efetiva
de alocar recursos escassos no Sistema de Controle Pblico.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

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Gesto Operacional

Resumindo
Considerando o que apresentamos at aqui, esperamos que o entendimento, a identificao e a caracterizao
dos trs ciclos de gesto estejam mais claros para voc. Vamos deixar registrado, no Quadro 2, um resumo dos principais aspectos das variveis analisadas para cada um dos trs
ciclos de gesto.
CICLO DE GESTO DE:

VARIVEIS

POLTICAS PBLICAS

PLANOS E PROGRAMAS

AES OPERACIONAIS

1. Importncia relativa das etapas

no ciclo.

Formulao e Implantao.

Todas as Etapas.

Execuo.

2. Modelo de gesto preponderante.

Descritivo e
Participativo.

Prescritivo e
Participativo.

Prescritivo.

3. Indicativos de
institucionalizao.

Documentos legais
e de Divulgao.

Mltiplos e Variados:
- Arcabouo legal e
normativo.
- Planos e programas.

Leis, Normas, Manuais.

4. Modelo dos processos decisrios.

Poltico.

Processual e Poltico.

Racional e Processual.

5. Sistemas
informacionais de
apoio.

Sistemas de Monitoramento do Ambiente e Indicadores de

Bases Pblicas, Estatais e ONGs.

- Sistemas para oramento e finanas.

- Sistemas de acompanhamento de planos.

- Sistemas para as
reas de apoio
administrativo e
financeiro.
- Sistemas para a
receita pblica.

Quadro 2: Variveis dos ciclos de gesto

Fonte: Elaborado pela autora

Perceba que o ciclo de gesto das aes operacionais

obrigatrio, pois sem ele no se concretiza a prestao de servios pblicos em qualquer esfera do Estado e nas organiza-

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Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

es no estatais, mas sua interdependncia dos ciclos de gesto de nvel superior exige dos gestores operacionais habilidades importantes para acompanhar e atuar junto aos gestores
de outras instncias, com seus modelos de gesto prprios.
Sendo proativos, os gestores operacionais podem contribuir para que as situaes-problema, as quais mostramos
na introduo desta Unidade, sejam minimizadas. Voc concorda?
V imos tambm nesta Unidade que o controle
operacional na prestao de servios pblicos tema estratgico pelo seu papel no alcance dos resultados de eficincia, de eficcia e de efetividade das organizaes que prestam esses servios. Essas organizaes, por usarem recursos
pblicos, esto sujeitas s restries definidas em
arcabouos legais e normativos prprios, o que torna a legalidade tambm uma rea de resultados crtica, monitorada
e avaliada continuamente pelos sistemas de controle.
Evidenciamos ainda que dos vrios tipos de controle
operacional praticados pelo Estado, ganha espao, com a Constituio Federal de 1998, o controle pela sociedade, colocando
como reas de resultado a transparncia e o accountability, esta
ltima indicando a necessidade de prestar contas.
Por fim, vimos que a etapa de controle operacional,
para as organizaes e para os gestores pblicos, pode caracterizar uma oportunidade de aprendizado importante para
o desenvolvimento e a institucionalizao da prestao de
servios pblicos; transcendendo, assim, o tradicional papel repressivo e, s vezes, punitivo das aes de controle.

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Gesto Operacional

Atividades de aprendizagem
Para verificar seu entendimento, procure realizar as
atividades que foram elaboradas com o objetivo de
reforar os contedos expostos nesta Unidade; de apoiar
sua participao nos processos de construo conjunta
do conhecimento que planejamos; e de ajud-lo na
aproximao das situaes prticas de Gesto Pblica no
que se refere ao tema: Gesto Operacional. Em caso de
dvidas, no hesite em consultar seu tutor.

Para realizar as atividades, siga as orientaes a seguir:

Valide e ajuste estas atividades de aprendizagem com

seu tutor ou professor.

Estas atividades foram previstas para serem executadas

medida que forem assinaladas na leitura das sees
Uniformizando Conceitos e Expectativas, Ciclos de Gesto na Administrao Pblica, e Controle Operacional e
as Demandas do Estado e da Sociedade. Se voc precisar de aprofundamentos ou de conhecimentos adicionais, consulte as Referncias.

Escolha as aes-alvo considerando a facilidade que voc

tem para coletar informaes sobre elas; por exemplo:
entrevistas, leituras de documentos legais, planos e
relatrios e acesso a sites especficos etc.

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Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

Lembre-se de que todas as atividades so simulaes

de anlises iniciais para verificar sua compreenso geral dos temas abordados, empregadas em situaes reais.

Todas as atividades tm respostas abertas, no existe

apenas uma resposta considerada verdadeira ou correta. Os resultados dos trabalhos devem ser entendidos
como percepes, e no como diagnsticos aprofundados.
1. Nesta atividade vamos contextualizar a Gesto Operacional face
s gestes de nvel superior. O objetivo analisar o impacto dos
ciclos de gesto de polticas pblicas e de planos e programas no
ciclo de Gesto Operacional.
Orientaes especficas

Responda s questes a seguir.

Em caso de dvida, faa uma releitura da primeira seo
Uniformizando Conceitos e Expectativas.

Para complementar sua pesquisa, busque pelo tema:

Campanhas de Vacinao contra Poliomielite,
acessando sites de sade: federal, estadual e municipal; jornais ou revistas.

Registre suas respostas para discuti-las com seu tutor,

ou mesmo com seus colegas.
a) Qual poltica pblica de nvel federal trata do tema?
b) Qual programa do PPA contempla a ao nacional?
c) Quais papis dos Estados e dos municpios na prestao
desse servio pblico tm a caracterstica de nacional?

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Gesto Operacional

2. Vamos agora identificar os fluxos de recursos fsicos informacionais

ou organizacionais mais crticos no sistema de controle pblico.
O objetivo desta atividade analisar a forma mais efetiva de alocar
recursos escassos no Sistema de Controle Pblico.
Orientaes especficas

Em caso de dvida, faa uma releitura da seo Controle

Operacional e as Demandas do Estado e da Sociedade,
na Unidade 1.

Analise novamente a Figura 9, Controle Operacional

viso global.

Identifique trs fluxos crticos para o Sistema de Controle Pblico: um fsico, um informacional e um
organizacional.

Responda s proposies elencadas a seguir.

Registre suas respostas no AVEA a fim de discuti-las com
seu tutor, ou mesmo com seus colegas.
a) Por que o recurso fsico selecionado crtico? Se insuficiente, qual o impacto?
b) Por que o recurso informacional selecionado crtico?
Se insuficiente, qual o impacto?
c) Por que o recurso organizacional selecionado crtico?
Se insuficiente, qual o impacto?

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