Fundiária

A questo fundiria brasileira no desenho
das polticas nacionais de habitao:

consideraes a partir
do incio do sculo XXI
The Brazilian land issue in the design of the national
housing policies: considerations from the beginning
of the 21st century onwards
Toms Antonio Moreira
Joana Aparecida Z. M. T. Ribeiro
Resumo
O Brasil evidenciou nas ltimas dcadas importantes
transformaes no campo da poltica urbana e habitacional. O contexto institucional criado sinalizou
uma perspectiva promissora para articular a questo
fundiria poltica habitacional. Apesar de haver
um consenso de que a terra urbana componente e condio essencial para o xito das aes que
efetivam tal poltica, as prticas habitacionais empreendidas raramente trataram desse componente
de maneira adequada. Este artigo analisa como a
questo fundiria colocada no desenho das polticas nacionais de habitao. Analisa-se a abordagem
da questo fundiria na Poltica Nacional de Habitao, seus pressupostos e as contradies geradas ao
tentar compatibilizar seu protagonismo com a acelerao do crescimento econmico do pas.
Abstract
Brazil has experienced significant changes in
recent decades in the field of urban and housing
policy. The institutional context created signaled
a promising perspective to articulate the land
issue to housing policy. Although there is a
consensus that urban land is component and an
essential condition for the success of the actions
that concretize such a policy, housing practices
undertaken rarely deal with this component
in the proper way. This paper examine how
the land issue is inser ted in the design of
national housing policies. The work analyzes
the approach of land issue in National Housing
Policy, its purposes and the contradictions
generated to match its role with the acceleration
of economic growth.
Palavras-chave: poltica fundiria; poltica nacional

de habitao; Programa Minha Casa Minha Vida.
Keywords: land policy, national housing policy,

Program Minha Casa Minha Vida.
Cad. Metrop., So Paulo, v. 18, n. 35, pp. 15-31, abr 2016

http://dx.doi.org/10.1590/2236-9996.2016-3501
Toms Antonio Moreira, Joana Aparecida Z. M. T. Ribeiro
Introduo
e estabeleceu o Plano Diretor municipal como

instrumento bsico dos contedos da poltica
urbana (ibid., 2011).
Nas ltimas dcadas, o Brasil assistiu a impor-
A criao do Ministrio das Cidades e a
tantes transformaes jurdico-institucionais
composio de secretarias nacionais, a partir
no campo das polticas urbana e habitacional,
de 2003, permitiram institucionalizar novas po-
cujo discurso intencionava reverter os graves
lticas, voltadas construo de um pacto para
problemas da polarizao e segregao so-
enfrentamento do quadro urbano e habitacio-
cioespacial intrnsecas ao padro de desen-
nal no Brasil. Nesse contexto, a aprovao da
volvimento urbano do pas. Tais problemas
Poltica Nacional de Habitao (PNH) em 2004,
estiveram intimamente relacionados questo
com um conjunto de instrumentos que busca-
fundiria, uma vez que a limitao do acesso
ram integrar os diferentes nveis de governo e
ao solo para a populao de baixa renda cons-
concentrar recursos expressivos para sua con-
tituiu uma das principais formas de excluso
cretizao, estabeleceu as novas bases insti-
social e de consolidao da precariedade urba-
tucionais e conceituais que passaram a orientar
na e habitacional nas cidades (Bonduki, 2011;
o Estado e demais agentes envolvidos no setor,
Moreira, 2012).
ao equacionamento das necessidades habita-
A Constituio Federal de 1988 e o Estatu-
cionais do pas.
to da Cidade de 2001 (Lei Federal 10.257/2001)
A partir de 2005, a valorizao da te-
instituram um importante marco para a polti-
mtica habitacional pelo governo federal, pa-
ca urbana, ao reconhecer o direito cidade e
ralelamente melhoria da conjuntura macro-
moradia como princpios sociais fundamentais.
econmica, permitiu impulsionar a elevao
Estabeleceram novos mecanismos e instru-
dos investimentos em programas e projetos
mentos urbansticos para planejar o desenvol-
habitacionais, conformando um cenrio favo-
vimento das cidades, objetivando viabilizar os
rvel que realou um otimismo para o equa-
direitos referidos e criar canais de participao
cionamento das necessidades habitacionais do
que pudessem mediar as relaes e decises
pas, sobretudo com a instituio do Progra-
estabelecidas entre o Estado e os agentes en-
ma de Acelerao do Crescimento (PAC) e do
volvidos no processo de produo do espao
Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV)
urbano (Santos Jr. e Montandon, 2011).
(Bonduki, 2008).
A Constituio Federal, de 1988, buscou
Apesar da priorizao da temtica ha-
alavancar um processo de descentralizao
bitacional, estudos recentes evidenciam que,
das competncias governamentais, a partir do
embora os avanos no campo das polticas ur-
qual os municpios passaram a assumir auto-
bana e habitacional acenem uma perspectiva
nomia na definio, conduo e execuo de
positiva, seus resultados qualitativos indicam
suas polticas pblicas. Ela tambm reafirmou
uma face paradoxal. A expressiva disponibili-
o princpio da funo social da propriedade,
zao de recursos como dimenso estratgica
sob o qual o Estatuto da Cidade passou a se
para financiamento, subsdio e otimizao da
apoiar, definiu diretrizes para seu cumprimento
cadeia produtiva da construo civil em nvel
16
A questo fundiria brasileira no desenho das polticas nacionais de habitao
federal, ao mesmo tempo em que permite al-
a terra e moradia por meio do mercado for-
canar parcelas populacionais de menor renda,
mal, para a populao de baixa renda (MCida-
antes no atendidas, tem como foco ampliar a
des, 2006).
participao da iniciativa privada nos proces-
Preconizando a gesto participativa e
sos de produo. Ao inserir o protagonismo
democrtica, adotando-se o direito moradia
da poltica de habitao em um vis de ace-
como direito fundamental e a moradia digna
lerao do crescimento econmico, passa-se
como vetor de incluso social, a articulao
a reproduzir um padro de segregao socio-
com a poltica urbana e a integrao s aes
territorial e precariedade urbana e ambiental
das demais polticas sociais e ambientais foram
que retoma os erros e contradies recorrentes
estabelecidas como princpios fundamentais
na trajetria histrica da poltica habitacional
da PNH (MCidades, 2006). A partir desses prin-
brasileira (Bonduki, 2008; Rolnik e Klink, 2011;
cpios, a gesto e o controle social, o projeto
Shimbo, 2010).
financeiro e a poltica fundiria urbana ficaram
Esse novo contexto sinalizou uma perspectiva promissora para articular a questo
conceitualmente definidos como eixos centrais

de sua implantao (Bonduki, 2008).
fundiria poltica habitacional. Apesar de ha-
Para o eixo da poltica fundiria, a PNH
ver um consenso de que a terra urbana com-
estabeleceu como princpios a implementao
ponente e condio essencial para o xito das
dos instrumentos e das diretrizes gerais da po-
aes que efetivam tal poltica, acredita-se que
ltica urbana dispostos pelo Estatuto da Cidade,
as prticas habitacionais empreendidas rara-
visando garantir o cumprimento da funo so-
mente trataram desse componente de maneira
cial da cidade e da propriedade, bem como o
adequada e pouco se questionaram sobre qual
melhor ordenamento e controle do uso do solo,
premissa se estruturariam. Busca-se, portanto,
de forma a combater a reteno especulativa
analisar como a questo fundiria para a pro-
da terra e viabilizar o seu acesso pela popula-
duo de moradias tratada e embasada no
o de baixa renda (MCidades, 2006).
desenho das polticas nacionais de habitao.
Para o projeto financeiro, concebeu-se a

estruturao do Sistema Nacional de Habitao (SNHAB), que passou a definir as formas
Poltica Nacional de Habitao:

pressupostos e contradies
de articulao entre os diferentes nveis de governo e os demais agentes pblicos e privados

envolvidos no setor habitacional, bem como as
regras, os componentes e as linhas de atuao
A formulao da Poltica Nacional de Habita-
que direcionariam recursos para a implementa-
o (PNH) partiu da concepo de uma dvida
o da PNH.
social acumulada no pas, fruto das desigual-
O SNHAB se organizou em dois subsis-
dades sociais e da concentrao de renda ca-
temas: o Sistema Nacional de Habitao de
ractersticas da sociedade brasileira, expressa
Interesse Social (SNHIS) e o Sistema Nacional
na segregao socioespacial vivida no espao
de Habitao de Mercado (SNHM). O SNHM
das cidades e na restrio histrica do acesso
teve como objetivo garantir e sustentar a
17
participaodo setor privado na produo habitacional, visando ampliar a oferta e facilitar

o acesso ao financiamento da habitao pelos
setores populares no atendidos anteriormente
pelo mercado. Por sua vez, o SNHIS, institudo
pela Lei Federal 11.124/2005, teve como objetivos integrar os entes federativos e ampliar
os recursos federais, estaduais e municipais,
visando incrementar os subsdios destinados
ao atendimento habitacional das faixas populacionais de baixa renda, concentradoras da
maior parcela do deficit habitacional brasileiro
(Bonduki, 2009; MCidades, 2006).
A regulamentao do SNHIS se articulou
criao do Fundo Nacional de Habitao
de Interesse Social (FNHIS), que passou a ser
gerido por um conselho correlato o Conselho Gestor do FNHIS. Para a implantao do
Sistema e para acesso aos recursos do FNHIS,
Estados, municpios e Distrito Federal foram
impelidos sua adeso mediante trs requisitos: constituir fundo municipal de Habitao
de Interesse Social (HIS); instituir respectivo
conselho gestor paritrio e com representatividade de movimentos sociais ligados moradia;
e elaborar plano de habitao em seu nvel de
gesto (Brasil, 2005). Para Cardoso e Arago
(2013, p. 32),
a lgica da criao do Sistema Nacional
de Habitao de Interesse Social seria
fortalecer os rgos pblicos municipais
e estaduais para a implantao de polticas habitacionais. Os Fundos de HIS seriam os mecanismos que permitiriam aos
Municpios alavancar recursos prprios e
potencializar os recursos federais ou estaduais que lhes fossem repassados. Ao
mesmo tempo os Conselhos Gestores dos
Fundos locais promoveriam uma maior
participao da sociedade civil em relao
18
definio sobre a alocao e ao uso dos

recursos aportados para HIS.
A efetivao do SNHIS tocaria, nesse sentido, o eixo da gesto e do controle social da

PNH, uma vez que permitiria um novo modelo
de gesto de recursos democrtico, participativo e descentralizado bem como a definio
de estratgias de enfrentamento da problemtica da habitao direcionadas s realidades
locais (MCidades, 2006).
A definio de estratgias especficas
estaria expressa nos planos de habitao,
documentos que passariam a representar as
polticas habitacionais de cada nvel de governo. Os planos estariam alinhados PNH a
partir das diretrizes estabelecidas pelo Plano
Nacional de Habitao (PLANHAB), formulado
pela Secretaria Nacional de Habitao (SNH)
em 2008.
O PLANHAB procurou estabelecer propostas que considerassem a diversidade da
problemtica habitacional no pas, as especificidades regionais e municipais, bem como as diferentes vises dos segmentos ligados ao setor
da habitao (Bonduki, 2009). Como um instrumento da PNH, o PLANHAB teve como objetivo desenhar estratgias, tanto pblicas quanto
privadas, para o equacionamento das necessidades habitacionais brasileiras, inseridas em
um horizonte temporal de quinze anos (20082023). Para que fosse possvel alterar substancialmente o quadro habitacional, essas estratgias deveriam incorporar aes simultneas de
longo, mdio e curto prazo, ponderando quatro
eixos principais: (1) financiamento e subsdios;
(2) arranjos e desenvolvimento institucional; (3)
cadeira produtiva da construo civil; e (4) poltica fundiria urbana (MCidades, 2010).
Para o primeiro eixo do PLANHAB, as
urbanizada, legalizada e bem localizada para
aes estabelecidas caminharam para a insti-
a proviso de HIS (unidades prontas ou lotes)
tuio de um novo modelo de financiamento e
na escala exigida pelas metas do PLANHAB;
subsdios, pautado na criao de um fundo ga-
e (2) regularizar os assentamentos informais,
rantidor de financiamentos habitacionais, que
garantindo a permanncia dos moradores de
buscasse reunir diferentes fontes de recursos
baixa renda (MCidades, 2010, p. 120).
para equacionar a solvabilidade das demandas
Os eixos estratgicos do PLANHAB deve-
populacionais com alto risco de crdito pro-
riam ser seguidos pelas demais esferas de go-
blemtica considerada como um dos grandes
verno, sobretudo pelos nveis municipais, consi-
obstculos para enfrentamento da questo ha-
derando a descentralizao das competncias
bitacional do pas.
federativas, estabelecida pela Constituio de
As aes relacionadas ao segundo eixo
1988, a partir da qual os municpios passaram
do PLANHAB os arranjos e desenvolvimen-
a ter autonomia sobre suas polticas de desen-
to institucional caminharam para iniciativas
volvimento urbano.
de fomento elaborao dos instrumentos de
Os governos de Estado, por meio de seus
planejamento habitacional pelas diferentes
planos estaduais e metropolitanos, teriam o
esferas de governo, em especial os planos de
papel de articular propostas de ao voltadas
habitao, buscando concretizar a dimenso da
questo habitacional de seu territrio, de
participao e do controle social das polticas
promover a integrao entre os planos muni-
pblicas urbanas preconizada pela PNH.
cipais de habitao e os planos de desenvolvi-
Para o eixo da cadeia produtiva da cons-
mento regional, bem como de apoiar os gover-
truo civil, o Plano Nacional procurou esta-
nos locais na implantao de seus programas
belecer diretrizes para estimular a ampliao
habitacionais com polticas de subsdio. Os
da produo habitacional e a modernizao
municpios, por meio de seus Planos Locais de
das tcnicas construtivas, tendo como meta
Habitao de Interesse Social (PLHIS), teriam
dinamizar processos e reduzir o custo final
a responsabilidade de levar adiante a efetiva-
do produto casa. Foram tambm definidas
o dos pressupostos da PNH, considerando a
diretrizes no sentido de orientar os governos
moradia como um direito fundamental e como
locais e estaduais para a instituio de medi-
um vetor de incluso social e, portanto, como
das que buscassem agilizar os procedimentos
um componente da poltica urbana (MCidades,
de aprovao e registro de empreendimentos
2010; Cardoso e Romeiro, 2008).
habitacionais, bem como simplificar os processos de licenciamento.
Cabe problematizar que as diretrizes estratgicas do PLANHAB para o eixo da poltica
Em relao ao eixo da poltica fundiria,
fundiria, embora devessem ser levadas a cabo
as propostas do PLANHAB foram ao sentido de
nos PLHIS(s), estariam ainda associadas e de-
elencar diretrizes estratgicas que pudessem
pendentes de outros instrumentos de poltica
ser consideradas pelos governos municipais
urbana municipal, em especial dos Planos Di-
em suas polticas e aes, tendo-se dois ob-
retores e legislaes a ele complementares. As
jetivos principais: (1) garantir acesso a terra
diretrizes do PLANHAB apenas orientaram os
19
municpios a instituir ou regulamentar instru-
estratificadasem: famlias com renda de at
mentos previstos no Estatuto da Cidade, visan-
trs salrios mnimos; famlias com renda entre
do o cumprimento do princpio da funo social
trs e seis salrios mnimos; e famlias com ren-
referenciado na Constituio o que extrapola
da entre seis a dez salrios mnimos.
o mbito do PLHIS. Como diretriz independen-
Mesmo includo no discurso de defesa da
te e restrita apenas formulao do PLHIS, o
moradia digna, o PMCMV teve claros objetivos
PLANHABrecomendou a tarefa de dimensio-
de impactar a economia por meio dos efeitos
nar a terra necessria para a produo de HIS
multiplicadores da indstria da construo civil
(MCidades, 2010, p. 120), procedimento tcni-
e de ampliar o mercado habitacional para fam-
co que se articula ao entendimento do concei-
lias com renda mensal de at dez salrios m-
to de necessidades habitacionais incorporado
nimos, mantendo o desenvolvimento do setor
pela PNH.
imobilirio que vinha experimentando uma
A viabilizao das aes do PLANHAB
profunda reestruturao desde 2006 mas
se agrupou em linhas programticas de aten-
que comeava a sentir impactos adiante da cri-
dimento que buscaram estruturar programas e
se econmica internacional, ocorrida em 2008
subprogramas voltados a: (1) integrao urba-
(Cardoso e Arago, 2013).
na de assentamentos precrios informais; (2)
O PMCMV permitiu um quadro favorvel
apoio melhoria da unidade habitacional; (3)
ao desenvolvimento da poltica habitacional
produo de habitao; e (4) desenvolvimen-
inserida no SNHM, bem como ampliao do
to institucional. Cada linha concentrou fontes
financiamento, passando a viabilizar linhas de
oramentrias, estipulou demandas e regras
crdito ao consumidor e ao produtor da habi-
de atendimento especficas. Em relao linha
tao. Seu lanamento, no entanto, suscitou
de produo de habitao, o Programa Minha
crticas diferenciadas. Por parte dos defensores
Casa Minha Vida (PMCMV) ganhou prioridade
e movimentos sociais envolvidos no processo
e destaque na temtica habitacional, represen-
de formulao da PNH, as avaliaes iniciais
tando um forte mecanismo de implementao
vieram em sentido relativamente positivo, que
e alcance das metas da PNH.
apontavam como indito o volume de subsdios
Lanado pelo governo federal e regula-
a ser alocado na poltica, o que poderia gerar
mentado pela Lei Federal 11.977, em 2009, o
um atendimento efetivo populao de mais
PMCMV buscou como meta a construo de
baixa renda e a diminuio do deficit habita-
um milho de casas em um ano, tendo conti-
cional (ibid., 2013). As medidas previstas no
nuidade no perodo 2011-2014, com o objetivo
PLANHAB para o eixo da cadeia produtiva da
expressivo de mais dois milhes de unidades
construo civil, sobretudo a reduo do custo
habitacionais. Em sua primeira fase, os recursos
da habitao, tambm foram salientadas por
para sua concretizao foram distribudos
seus impactos positivos no acesso habitao
pelas unidades federativas de forma propor-
de interesse social e de mercado por terem sido
cional ao deficit habitacional estimado pela
incorporadas ao Programa (Bonduki, 2009).
Fundao Joo Pinheiro (FJP) para os estados
Simultaneamente a tais avaliaes, cr-
brasileiros, e de acordo com as faixas salariais,
ticas mais negativas surgiram no sentido de
20
evidenciar a ausncia das demais estratgias
instrumentos do Estatuto da Cidade poderia
que o PLANHAB considerou centrais no equa-
auxiliar a reverter algumas contradies e, so-
cionamento dos problemas habitacionais, tais
bretudo, garantir a boa localizao da mora-
como os arranjos institucionais e as estratgias
dia no territrio (Rolnik, 2010). Contudo, a es-
urbano-fundirias. Cardoso e Arago (2013,
fera federal teria possibilidades limitadas para
p. 44) reforaram ainda oito dimenses mal
interferir em tal postura, uma vez que a poltica
equacionadas pelo PMCMV, identificadas pos-
urbana se tornou competncia do municpio
teriormente na literatura crtica:
com a Constituio. Nesse sentido, o desfecho
(1) a falta de articulao do programa

com a poltica urbana; (2) a ausncia de
instrumentos para enfrentar a questo
fundiria; (3) os problemas de localizao
dos novos empreendimentos; (4) excessivo privilgio concedido aos setor privado;
(5) a grande escala dos empreendimentos (6) a baixa qualidade arquitetnica
e construtiva dos empreendimentos; (7)
a descontinuidade do programa em relao ao SNHIS e a perda do controle
social sobre a sua implementao; [...]
(8) as desigualdades na distribuio dos
recursoscomo fruto do modelo institucional adotado.
efetivo do controle sobre os impactos da localizao dos empreendimentos e da elevao

do preo da terra recairia sobre as decises e
capacidades institucionais locais e sobre a aplicabilidade dos instrumentos de poltica urbana
e dos Planos Diretores municipais.
Com efeito, nos ltimos anos, evidenciam-se grandes conjuntos homogneos viabilizados pelo PMCMV, em reas perifricas e
sem infraestrutura (Ferreira, 2012). A ausncia
de instrumentos de controle do uso e ocupao
do solo e de uma estratgia territorial integrada entre os diferentes nveis de governo, alm
de comprometer a viabilizao de empreendi-
Para Bonduki (2009), os impactos do
mentos em reas centrais e de impulsionar a
PMCMV tambm recairiam na elevao do pre-
elevao do custo da terra urbanizada, tende a
o da terra, visto que o tratamento incompleto
comprometer o equacionamento da problem-
de algumas das propostas do PLANHAB em
tica habitacional, contrariando as prprias dire-
muito decorrente das competncias dos entes
trizes e pressupostos da PNH (Rolnik e Nakano,
federados poderia gerar efeitos de grande
2009; Shimbo, 2010; Cardoso e Arago, 2013).
risco no que se refere localizao dos empre-
Nesse panorama, tornou-se percept-
endimentos, levando repetio dos mesmos
vel a contraposio entre o PMCMV e a PNH,
erros evidenciados no perodo de atuao do
que preconizara como pontos centrais de sua
Banco Nacional de Habitao (BNH), quando
implementao, alm do projeto financeiro, a
a implantao de conjuntos habitacionais nas
gesto e o controle social e a aplicao de uma
bordas urbanas aprofundou a problemtica
poltica fundiria urbana. A opo adotada pe-
dos preos de terra, bem como a segregao
lo PMCMV dadas suas metas esteve bem
socioespacial presente nas cidades (Silva, 1997;
mais orientada ao projeto financeiro e quan-
Rolnik, Cymbalista e Nakano, 2008).
titativo da poltica habitacional, sobretudo
A articulao do PMCMV a uma poltica
ampliao do consumo do produto habitao
fundiria por meio da aplicao de alguns dos
a partir do alargamento do financiamento, do
21
que ao enfrentamento das demais dimenses
os nveis de emprego no pas o que poderia
estratgicas da PNH.
repercutir no erro de equiparar crescimento
Tal orientao economicista teve impac-
econmico a desenvolvimento social (ibid.,
tos imediatos no SNHAB, tanto em relao
p. 150), deixando de lado os resultados nega-
adeso dos entes federados, quanto na elimi-
tivos desse crescimento no espao das cidades
nao dos repasses dos recursos do FNHIS para
(Rolnik e Nakano, 2009).
aes de proviso habitacional e na limitao
Os aspectos desses trs eixos do
de sua atuao nas aes de urbanizao de
PLANHAB acabariam por divergir das suas
assentamentos precrios e de desenvolvimento
prprias estratgias traadas para a poltica
institucional (MCidades, 2013; Cardoso e Ara-
fundiria. O objetivo da estratgia urbano-
go, 2013).
-fundiria de garantir acesso a terra urbaniza-
O exposto evidencia desequilbrios entre
da, legalizada e bem localizada para a provi-
as aes programticas e os pressupostos con-
so de HIS, prope diretrizes que consideram a
ceituais e estratgicos estabelecidos pela PNH.
aplicao de instrumentos urbansticos para o
Contudo, no que diz respeito produo de HIS
cumprimento do princpio da funo social. Em
e sua relao com a questo fundiria urbana,
sua relao com a poltica habitacional, a apli-
observa-se que os prprios eixos estratgicos
cao desses instrumentos parte da premissa
do PLANHAB poderiam tambm incorrer em
de se reservar e destinar reas para o interes-
contradies.
se social, retirando-as da disputa de capitais, o
Para Peixoto (2011), o eixo de financia-
que contraria os pressupostos dos demais eixos
mento e subsdio, o eixo dos arranjos institu-
que se pautam na estruturao capitalista da
cionais e o eixo da cadeia produtiva da cons-
produo da moradia, na qual a terra tida co-
truo civil, que se propem, respectivamente,
mo componente essencial dos lucros (Peixoto,
a resolver o problema da solvabilidade da
2011; Silva, 1997).
demanda, ampliar a participao da iniciativa
Como salienta Peixoto (2011, p. 150), a
privada e reduzir os custos do produto casa,
no superao das divergncias e contradies
poderiam ser vistos como metas que apostam
suscitar ainda o risco de se incorrer num au-
no equacionamento da questo habitacional
toaniquilamento das proposies e de que as
por intermdio de estruturas de produo capi-
iniciativas que comeam a ser esboadas caiam
talistas tradicionais (Peixoto, 2011, p. 150). A
no limbo dos planos que no saem do papel.
otimizao e o alargamento da produtividade
A superao dessas divergncias e contradies
com base na construo civil e na dinamiza-
tem relao intrnseca com a dimenso fundi-
o do mercado imobilirio colocam-se como
ria da poltica habitacional e, portanto, com as
uma medida poltica estratgica, inclusive j
propostas de articulao aos instrumentos de
praticada na trajetria da poltica habitacional
poltica urbana a serem estruturadas nos con-
do BNH nas dcadas de 1960 e 1970, que traz
tedos estratgicos dos planos de habitao, no
como premissa elevar a atividade econmica e
mbito das diferentes esferas de governo.
22
Planos de habitao: contedos

estratgicos e limitaes
o que seria enfrentado com a sua formulao

e implementao, apresentando para tanto
uma leitura crtica da realidade municipal ou
regional, tendo em vista: a insero territorial
No intuito de implementar a PNH e incentivar
e dinmica socioeconmica; as capacidades
a adeso de estados e municpios ao SNHIS, a
institucionais e administrativas para poltica de
partir de 2007, o Ministrio das Cidades pas-
HIS; os recursos disponveis e potenciais para
sou a investir no apoio elaborao dos pla-
a habitao; os atores sociais e suas capacida-
nos de habitao e em aes de capacitao,
des de participao e controle da poltica ur-
buscando orientar equipes pblicas e consulto-
bana; a oferta habitacional; a necessidade de
rias no desenvolvimento desses instrumentos
solo urbanizado; os marcos legais e regulat-
de planejamento.
rios; e as necessidades presentes e futuras por
As orientaes quanto aos contedos
novas moradias.
dos planos e as datas para adeso ao Sistema
A etapa das Estratgias de Ao deveria,
foram organizadas pela Secretaria Nacional de
com base no Diagnstico Habitacional, definir
Habitao (SNH) e pelo Conselho Gestor do
os princpios, diretrizes e objetivos do plano ha-
FNHIS em resolues e cartilhas normativas,
bitacional; as formas de sua implementao
em especial no Guia de Adeso ao SNHIS (MCi-
seus programas e linhas de ao; as metas fsi-
dades, 2008a), no Manual do FNHIS de Apoio
cas, financeiras, institucionais e normativas para
Elaborao de Planos Locais de Habitao
sua aplicao; bem como seu prazo de vigncia
de Interesse Social (ibid., 2008b) e no material
e os mecanismos para monitoramento, avalia-
do curso distncia oferecido pela SNH para
o e reviso de suas propostas.
elaborao de PLHIS EAD PLHIS (ibid., 2009).
Assim como na PNH, a poltica fundiria
Pelas diretrizes a estabelecidas, o processo de
teria uma dimenso estratgica na formulao
formulao dos planos deveria ocorrer de for-
e implementao dos planos de habitao, ca-
ma participativa e em trs etapas: uma etapa
bendo a ela estabelecer as bases para a rea-
de Proposta Metodolgica; uma etapa para
lizao dos programas habitacionais no nvel
realizao do Diagnstico do Setor Habitacio-
local, sobretudo aqueles direcionados pro-
nal; e uma etapa para formulao das Estrat-
duo de novas moradias (MCidades, 2006).
gias de Ao a serem implementadas no hori-
Nesse sentido, considerando as necessidades
zonte temporal do planejamento habitacional.
habitacionais presentes e futuras identificadas
A Proposta Metodolgica deveria decla-
na etapa de Diagnstico e tendo em vista a
rar como se daria a formulao desse planeja-
diretriz estratgica do PLANHAB, os planos de-
mento: as etapas; o cronograma; os prazos e
veriam incluir informaes conclusivas sobre a
as responsabilidades das equipes de trabalho
quantidade de terras necessrias e disponveis
(do governo e da consultoria); as formas de
no territrio, contemplando medidas prticas,
participao e publicizao do processo; bem
legislativas e administrativas para sua viabili-
como os atores sociais a serem envolvidos. J
zao. Tais medidas deveriam levar em conta
o Diagnstico Habitacional deveria explicitar
o marco legal urbanstico, sobretudo o Plano
23
Diretor, uma vez que esse passou a ser o ins-
de novas moradias exigidas pelo crescimento
trumento bsico da poltica fundiria aps a
demogrfico; e (3) a inadequao, representa-
promulgao do Estatuto da Cidade (Cardoso
tiva da necessidade de melhoria de unidades
e Romeiro, 2008).
habitacionais. No mbito da inadequao habi-
Para que fosse possvel a incluso de
tacional, colocam-se ainda como componentes:
informaes e medidas conclusivas para en-
a carncia de infraestrutura, o adensamento
frentamento da questo fundiria, a formu-
excessivo, a irregularidade da posse e da pro-
lao dos planos de habitao, como parte
priedade fundiria, e os domiclios com alto
do processo de implantao da PNH, exigiu a
grau de depreciao ou sem unidade sanitria
explicitao de alguns conceitos e a definio
domiciliar exclusiva (MCidades, 2009).
de terminologias relativas s necessidades ha-
As conceituaes foram tratadas como
bitacionais e precariedade da moradia, por
questes essenciais a serem levantadas no
parte da SNH. Como princpio, buscou-se uma
mbito da elaborao dos planos de habita-
uniformizao de contedos que permitisse a
o, em suas diversas escalas. O conhecimento
construo gradual de um sistema de informa-
das diversas precariedades e necessidades ha-
es e avaliao sobre a questo habitacional
bitacionais, tanto as acumuladas ao longo do
em nvel nacional (MCidades, 2009).
tempo como as previstas para o futuro, seria
Em relao precariedade da moradia, o
contedo estratgico e fundamental para a for-
conceito adotado pela SNH referenciado no
mulao de polticas alinhadas PNH. Contu-
PLANHAB procurou delimitar quatro catego-
do, o prprio PLANHAB salientou para a carn-
rias representativas do fenmeno nas reas ur-
cia de sistemas consistentes de informao e
banas: (1) cortios, (2) conjuntos habitacionais
monitoramento da problemtica da habitao
produzidos pelo poder pblico em situao de
nas diversas instncias, as quais, em muitos
irregularidade ou de degradao, (3) loteamen-
casos, assumiam parmetros desarticulados e
tos irregulares de moradores de baixa renda e
desordenados de quantificao e qualificao
(4) favelas. Essa delimitao serviria para apro-
das necessidades habitacionais, tornando mais
fundar a caracterizao da problemtica da
complexo o desafio de enfrent-las (ibid., 2010;
moradia, o que poderia levar formulao de
Pulhez, 2012).
diretrizes e estratgias de ao e interveno
Com isso, como parte das iniciativas de
mais adequadas s caractersticas das necessi-
apoio e capacitao ao desenvolvimento dos
dades habitacionais.
planos, a SNH indicou uma srie de fontes de
Em relao s necessidades habitacio-
dados e informaes, bem como mtodos es-
nais, a SNH procurou incorporar os trs tipos
pecficos que auxiliassem a abordagem das
de necessidades conceituadas pela Fundao
necessidades habitacionais, uma vez que a in-
Joo Pinheiro (FJP): (1) o deficit representa-
consistncia dos referenciais para dimension-
tivo da necessidade de reposio total do es-
-las poderia se colocar como fator complicador
toque de moradias precrias e do atendimento
para a definio de programas e estratgias de
da demanda reprimida; (2) a demanda futura
ao. A recomendao de diversas fontes de
entendida como a necessidade de construo
dados tais como a FJP, o Instituto Brasileiro
24
de Geografia e Estatsticas (IBGE), o Centro

de Estudos da Metrpole (CEM) do Cebrap
(Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento),
para quantificao de uma mesma problemtica, levaria, contudo, tarefa de sua compatibilizao, impelindo os entes federados a
tomar decises tcnicas ainda no muito experimentadas para identificar as necessidades
habitacionais (Pulhez, 2012; Denaldi, Leito e
Akaishi, 2011).
Em relao aos entes estaduais, cabe
registrar que outros contedos estratgicos
foram ainda sugeridos pela SNH. Com base no
papel dos Estados na poltica habitacional, entendido como ente articulador e integrador das
aes municipais e regionais em seu territrio,
caberia aos planos estaduais de habitao, no
que diz respeito questo fundiria: (1) o dimensionamento das necessidades fundirias
para produo de HIS; (2) a formulao de dire-
- Reviso do zoneamento a fim de reservar parte do territrio para HIS;

- Planos de Expanso com percentual de
cotas para HIS;
- Plano de reparcelamento para implementao de HIS em reas vazias
consolidadas;
- Reviso da Planta Genrica de Valores
com cobrana eficiente do IPTU;
- Aplicao de edificao compulsria e
IPTU Progressivo no Tempo sobre reas
urbanizadas vazias;
- Identificao e demarcao das reas
ocupadas por populaes de baixa renda
ou comunidade tradicionais, como Zonas
Especiais de Interesse Social, ou ainda
interesses culturais, para a promoo de
aes de regularizao fundiria de interesse social;
- Aes e medidas para o desenvolvimento de uma poltica municipal de preveno e mediao dos conflitos fundirios
urbanos e rurais.
trizes, metas de ao, medidas e instrumentos
Os contedos estaduais expostos tam-
para a regularizao fundiria de assentamen-
bm poderiam ser detalhados no mbito dos
tos enquadrados no conceito de precariedade
planos de carter metropolitano sobretu-
habitacional; e (3) a definio de mecanismos
do de regies onde se constata a ausncia de
que pudessem estimular a aplicao de uma
terras disponveis em quantidade e condies
poltica fundiria pelos municpios para efeti-
adequadas para atendimento das necessidades
vao de polticas habitacionais alinhadas aos
habitacionais de interesse social e por meio
princpios da funo social e da PNH (Cardoso
dos quais poderia se definir propostas de ao
e Romeiro, 2008). Sobre esses mecanismos de
mais abrangentes para o territrio regional.
estmulo aplicao de uma poltica fundiria,
Alm disso, assim como o PLANHAB, os planos
Cardoso e Romeiro (2008, p. 36) destacam co-
metropolitanos e estaduais deveriam estabele-
mo exemplo a
cer regras especficas para distribuio regional

de recursos, determinando parmetros para os
[...] definio de indicadores para serem

considerados na pontuao como estmulo para recebimento de recursos do Fundo
Estadual de Habitao de Interesse Social
ou de Desenvolvimento Urbano pelos Municpios, tais como:
municpios, no que diz respeito ao financiamento e subsdio de recursos para HIS (ibid.).
Ressalta-se, contudo, que o PLANHAB apenas
recomenda tais aspectos se a insuficincia de
cada municpio em atender suas necessidades
25
isoladamente for constatada, mesmo reconhe-
sucessivamente os prazos para adeso ao
cendo a ausncia de instncias que integrem e
SNHIS e para a finalizao dos planos. Nes-
articulem a ao de estados e municpios em
sas adaptaes, o Conselho do FNHIS passou
regies metropolitanas (MCidades, 2010).
a incluir a possibilidade de elaborao da for-
Com relao aos entes municipais, os
ma simplificada do Plano (PLHIS Simplificado),
mesmos contedos estratgicos estabelecidos
pensada para municpios com populao de
para os governos estaduais poderiam ser con-
at 50 mil habitantes.
siderados na formulao dos planos de habita-
Para Denaldi, Leito e Akaishi (2011), as
o, destacando-se, no entanto, a competncia
alteraes em relao s exigncias de adeso
municipal de se legislar sobre a poltica urbana.
ao SNHIS estariam relacionadas tanto a fragi-
Por essa competncia, os planos locais de HIS
lidades institucionais locais, quanto falta de
teriam um papel mais efetivo no que se refere
uma cultura de planejamento habitacional, o
ao alcance dos princpios e objetivos da PNH.
que revela ainda a permanente necessidade
Esse alcance estaria vinculado sua articula-
de capacitao tcnica das instncias adminis-
o ou s propostas de anlise e reviso da
trativas locais. Para Cardoso e Arago (2013),
legislao urbana municipal, em especial os
de todo modo a lgica de implementao do
Planos Diretores, haja vista as limitaes co-
SNHIS exigiria o fortalecimento da esfera p-
nhecidas desses Planos e o curto alcance dos
blica local e a necessidade da construo de
instrumentos urbansticos do Estatuto da Cida-
uma nova cultura poltica e de novos mecanis-
de, evidenciados nos levantamentos organiza-
mos institucionais para as aes de poltica
dos por Santos Jr. e Montandon (2011). Nesse
urbana e habitacional (Cardoso e Arago,
sentido, a depender do grau de abrangncia do
2013, p. 32).
Plano Diretor, a forma como se daria o alinha-
Acrescenta-se tambm nesse debate o
mento da habitao com a questo fundiria
fato de muitos municpios terem encontrado
poderia repercutir na inviabilizao da terra pa-
dificuldades nos processos participativos de
ra os programas de produo de novas mora-
formulao dos PLHIS e na composio dos
dias por meio de estratgias urbano-fundirias,
Conselhos de Habitao (MCidades, 2013).
como preconizado pela PNH e pelo PLANHAB.
Os Conselhos teriam papel fundamental na
Cabe destacar que o contedo dos pla-
continuidade das propostas dos planos habi-
nos habitacionais foi apresentado nas cartilhas
tacionais e em sua articulao com a poltica
e resolues do Ministrio das Cidades para
urbana, em razo de suas funes estruturais
todos os entes federados, indiferentemente de
na gesto dos recursos dos fundos municipais e
seu porte populacional ou estgio de desenvol-
na participao e controle social.
vimento institucional. Contudo, as constantes
A partir do lanamento do PMCMV,
necessidades de adaptao do governo federal
houve ainda uma relativa retrao do SNHIS,
s dificuldades encontradas principalmente pe-
o que reduziu fortemente os ritmos de adeso
los gestores municipais, em especial dificulda
e concluso dos planos pelos entes fede-
des tcnicas na elaborao dos PLHIS, leva-
rados. Com exceo dos estados e Distri-
ram o Conselho Gestor do FNHIS a prorrogar
to Federal que cumpriram inteiramente as
26
exignciasestabelecidas,a maioria dos muni-
passam pela formulao dos Planos Diretores e
cpios acabouefetivando sua adeso na fase
dos Planos Locais de Habitao permitindo a
inicial de funcionam ento do Sistema, entre
adoo dos instrumentos urbansticos do Esta-
2006 e 2008. J a elaborao dos PLHIS(s), a
tuto da Cidade, bem como a compatibilizao
concluso mdia do Brasil, entre 2007 e 2013
de estratgias de acesso e gesto social da ter-
havia abrangido mais de 2.900 cidades, o cor-
ra , as aes de produo habitacional priori-
respondente a 52,6% do total de municpios
zadas em nvel federal com o PMCMV passam
do pas (MCidades, 2013).
pela elevao dos financiamentos e subsdios
Mesmo diante do contexto paralelo do
sem qualquer vinculao aos instrumentos de
PMCMV e das dificuldades na formulao dos
planejamento municipal (Buonfiglio e Bastos,
PLHIS(s) e na implementao do SNHIS, a es-
2011). H, nesse sentido, uma sobreposio
fera federal apostava que a elaborao dos
conflitante entre as atuaes das diferentes
planos de habitao serviria no apenas para
esferas de governo diante das diretrizes e pres-
a viabilizao da adeso ao Sistema Nacional,
supostos da PNH, bem como as metas do refe-
como tambm para tornar as demais esferas
rido Programa e, no que tange, em especial, a
de governo conscientes de suas problem-
questo fundiria.
ticas habitacionais e das capacidades institucionais existentes para seu enfrentamento

(ibid., 2009).
Consideraes finais
Embora a dimenso fundiria da PNH e

o marco regulatrio urbanstico, representa-
Com base na caracterizao do marco de
do pela Constituio Federal e pelo Estatuto
fundamentao da PNH, evidenciam-se dese-
da Cidade, no garantissem a efetividade no
quilbrios entre suas dimenses estratgicas
equacionamento das problemticas habitacio-
e aes programticas, no que diz respeito
nais uma vez que os resultados efetivos de-
relao entre a questo fundiria e a produ-
penderiam de aes conclusivas e de decises
o habitacional.
polticas pautadas no princpio da funo social
A expressiva disponibilizao de recursos
da terra , a esfera federal apostava que, com
como dimenso estratgica para financiamen-
a adeso ao SNHIS, ficariam estabelecidas, ao
to, subsdio e otimizao da cadeia produtiva
menos em tese, as condies normativas, ins-
da construo civil em nvel federal, ao mesmo
titucionais e os pressupostos conceituais que
tempo em que permite alcanar parcelas po-
permitiriam avanos na questo habitacional
pulacionais de menor renda, antes no atendi-
no pas nas diferentes escalas territoriais.
das, tem como foco ampliar a participao da
Diante do desenho das polticas, pro-
iniciativa privada nos processos de produo.
gramas e planos destaca-se, no entanto, que
Com isso, aposta no equacionamento da pro-
a problemtica fundiria ainda foi pouco en-
blemtica habitacional por meio de estruturas
fatizada ou tratada de forma bsica. Isso por-
privadas de obteno da terra para a poltica
que, enquanto as aes dos municpios sobre
pblica. Nessas estruturas, os lucros e os gastos
a questo fundiria da poltica habitacional
fundirios tm peso significativo, o que coloca
27
a terra urbana na linha de disputa de capitais,
de uma poltica de acelerao do crescimento
contrariando a dimenso estratgica de aplica-
econmico, pautada por um programa que se
o de uma poltica de solo que tenha como
desvincula de seu pressuposto gerador.
vis o controle social da apropriao da terra
Ainda que a estrutura da poltica nacio-
e a garantia de localizaes que qualifiquem
nal possa ser descentralizada e venha a de-
o acesso aos benefcios do processo formal de
legar s esferas estadual e municipal o papel
urbanizao para a populao de baixa renda.
executorde suas aes, a esfera federal exerce
Eis uma tarefa fundamental para novas pesqui-
papel fundamental no comando, na coordena-
sas sobre a temtica fundiria: como fortalecer
o e na regulao de suas polticas territoriais,
a questo fundiria como objeto de controle
de forma que as prioridades de estados e mu-
social ao invs de permanecer como instrumen-
nicpios passam a ser profundamente condicio-
to de disputa de capitais. Somente sobre essa
nadas por suas metas e diretrizes. Sob tal as-
premissa conseguir-se-ia pautar, mas profunda-
pecto, a ausncia de uma estratgia fundiria
mente, a questo fundiria e dar luz a polticas
integrada entre os diferentes nveis de governo
efetivas e inclusivas.
para a poltica habitacional corrobora no ape-
Apesar das novas polticas tornarem
nas para que os subsdios pblicos disponibi-
possvel conceber um discurso que levaria a
lizados sejam transferidos especulao imo-
considerar a incluso de uma nova poltica
biliria, mas para o agravamento da questo
fundiria na poltica de habitao nacional, a
fundiria urbana.
PNH cai em erros semelhantes aos praticados
Esse olhar sobre o desenho das polticas
no passado da poltica habitacional, nos quais
habitacionais, suas engrenagens e incongrun
as aes de produo de moradias no foram
cias, indica a urgncia de novos aprofunda-
acompanhadas de polticas de solo redistribu-
mentos sobre o papel fundirio nas polticas
tivas, mas, sim, foram fortemente influenciadas
habitacionais e sua premissa bsica de con-
pela problemtica fundiria, tendo contribudo
trole social, para no recair no dilema de prti-
para aprofundar o quadro de precariedade e
cas fundirias em que a questo da terra urba-
segregao socioespacial nas cidades.
na se mantm na linha de disputa de capitais.
Nesse sentido, ao mesmo tempo em que
Estudos sobre a elaborao e implementao
se assiste a estruturao e valorizao de um
dos PLHIS contribuiriam, por exemplo, para
discurso fundamentado de poltica nacional de
desvendar o papel dado a terra urbana, bem
habitao, evidencia-se o enfraquecimento pre-
como compreender como a questo fundiria
coce dessa estrutura institucionalizada em prol
foi tratada.
28
Toms Antonio Moreira

Universidade de So Paulo, Instituto de Arquitetura e Urbanismo. So Carlos/SP, Brasil.
tomas_moreira@sc.usp.br
Joana Aparecida Z. M. T. Ribeiro
Universidade Paulista, Instituto de Cincias Exatas e Tecnologia, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo. Jundia/SP, Brasil.
joana.zavagliaribeiro@gmail.com
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Texto recebido em 2/jun/2015

Texto aprovado em 14/set/2015
31

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A questo fundiria brasileira no desenho

das polticas nacionais de habitao:

Palavras-chave: poltica fundiria; poltica nacional

Keywords: land policy, national housing policy,

Cad. Metrop., So Paulo, v. 18, n. 35, pp. 15-31, abr 2016

Toms Antonio Moreira, Joana Aparecida Z. M. T. Ribeiro

e estabeleceu o Plano Diretor municipal como

Nas ltimas dcadas, o Brasil assistiu a impor-

A criao do Ministrio das Cidades e a

tantes transformaes jurdico-institucionais

composio de secretarias nacionais, a partir

no campo das polticas urbana e habitacional,

de 2003, permitiram institucionalizar novas po-

cujo discurso intencionava reverter os graves

lticas, voltadas construo de um pacto para

problemas da polarizao e segregao so-

enfrentamento do quadro urbano e habitacio-

cioespacial intrnsecas ao padro de desen-

nal no Brasil. Nesse contexto, a aprovao da

volvimento urbano do pas. Tais problemas

Poltica Nacional de Habitao (PNH) em 2004,

estiveram intimamente relacionados questo

com um conjunto de instrumentos que busca-

fundiria, uma vez que a limitao do acesso

ram integrar os diferentes nveis de governo e

ao solo para a populao de baixa renda cons-

concentrar recursos expressivos para sua con-

tituiu uma das principais formas de excluso

cretizao, estabeleceu as novas bases insti-

social e de consolidao da precariedade urba-

tucionais e conceituais que passaram a orientar

na e habitacional nas cidades (Bonduki, 2011;

o Estado e demais agentes envolvidos no setor,

ao equacionamento das necessidades habita-

A Constituio Federal de 1988 e o Estatu-

to da Cidade de 2001 (Lei Federal 10.257/2001)

A partir de 2005, a valorizao da te-

instituram um importante marco para a polti-

mtica habitacional pelo governo federal, pa-

ca urbana, ao reconhecer o direito cidade e

ralelamente melhoria da conjuntura macro-

moradia como princpios sociais fundamentais.

econmica, permitiu impulsionar a elevao

Estabeleceram novos mecanismos e instru-

dos investimentos em programas e projetos

mentos urbansticos para planejar o desenvol-

habitacionais, conformando um cenrio favo-

vimento das cidades, objetivando viabilizar os

rvel que realou um otimismo para o equa-

direitos referidos e criar canais de participao

cionamento das necessidades habitacionais do

que pudessem mediar as relaes e decises

pas, sobretudo com a instituio do Progra-

estabelecidas entre o Estado e os agentes en-

ma de Acelerao do Crescimento (PAC) e do

volvidos no processo de produo do espao

Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV)

urbano (Santos Jr. e Montandon, 2011).

A Constituio Federal, de 1988, buscou

Apesar da priorizao da temtica ha-

alavancar um processo de descentralizao

bitacional, estudos recentes evidenciam que,

das competncias governamentais, a partir do