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Discutiendo rumbos en Amrica Latina
C L A U D I A I A C I N T O (Coordinadora)
Oscar Amargos
Alejandra Birgin
Franoise Caillods
Mercedes Caracciolo Basco
Daniel Filmus
Maria del Pilar Foti Laxalde
Cristina Garca
Mara de Ibarrola
Guillermo Labarca
Pedro M i los
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Ana Miranda
Marta Novick
Ana la Otero
Marcio Pochmann
Adriana Rofman
Jos Pablo Sabatino
Leandro Seplveda
Juan Carlos Tedesco
Nstor Valdivia Vargas
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Discutiendo rumbos en Amrica Latina
C L A U D I A I A C I N T O (Coordinadora)
Osear Amargos
Alejandra Birgin
Franoise Caillods
Mercedes Caracciolo Basco
Daniel Filmus
Mara del Pilar Foti Laxalde
Cristina Garca
Mara de Ibarrola
Guillermo Labarca
Pedro Milos
Ana Miranda
Marta Novick
Ana la Otero
Marcio Pochmann
Adriana Rofman
Jos Pablo Sabatino
Leandro Seplveda
Juan Carlos Tedesco
Nstor Valdivia Vargas
Lorenza Villa Lever
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Las denominaciones empleadas en esta publicacin y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, por parte de redEtis (IIPE-IDES), el Ministerio
de Educacin, Ciencia y Tecnologa de Argentina, y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de Argentina, juicio alguno sobre la condicin jurdica de ninguno de los
pases, territorios, ciudades o zonas citados, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones expresadas en este libro
incumbe exclusivamente a sus autores.
ndice
Presentacin
11
CLAUDIA JACINTO
23
25
GUILLERMO LABARCA
73
MARTA NOVICK
85
OSCAR AMARGOS
101
103
131
CRISTINA GARCIA
141
PEDRO MILOS
LEANDRO SEPLVEDA
155
185
187
CLAUDIA JACINTO
201
DANIEL FILMUS
ANA MIRANDA
ANALIA OTERO
223
MARCIO POCHMANN
241
277
309
311
FRANOISE CAILLODS
325
335
MARA DE IBARROLA
353
ALEJANDRA BIRGIN
365
397
Presentacin1
Claudia Jacinto2
El problema
Amrica Latina padece en los ltimos aos un empeoramiento de las condiciones socioeconmicas, un aumento de la pobreza, de la desigualdad y del desempleo,
y un deterioro de las condiciones de trabajo.
Durante las ltimas dcadas, y particularmente en los aos noventa, como resultado de la globalizacin y los cambios asociados a ella, el crecimiento de los pases de Amrica Latina y el Caribe pas a depender estrechamente de la intensidad y
la calidad de su insercin en la economa mundial. A pesar de que los primeros
aos de la dcada de 1990 parecieron mostrar una recuperacin del decenio perdido de los ochenta, a partir de las sucesivas crisis suscitadas desde la mitad de este
periodo, se hicieron evidentes las situaciones de deterioro en las condiciones sociales y en los mercados de trabajo. Se produjo as el aumento del desempleo abierto
en varios pases y el empeoramiento, an ms generalizado, de la calidad del empleo, que impidieron a la regin capturar productivamente el "bono demogrfico"3
1. Esta presentacin es una versin revisada de la que fue publicada en la Gacetilla electrnica redEtis, 2004 Buenos Aires, N 1 (abril).
http://www.unesco.org/iiep/spa/networks/redetis/gac14.htm
2. Sociologa, coordinadora de la red de Educacin, Trabajo e Insercin Social, Amrica
Latina (redEtis, IIPE-IDES), investigadora del CONICET. Mara Eugenia Longo colabor en la
compilacin y edicin de los artculos de este libro.
3. El "bono demogrfico" es la ventaja que se deriva para la regin latinoamericana de
un crecimiento de la poblacin ms pausado, que provoca un aumento de la proporcin de los adultos en edad activa en el total de la poblacin, lo que hace que en teora disminuya la tasa de dependencia (CEPAL/CELADE/BID, 1996).
PRESENTACIN
11
12
Este libro examina estas temticas a travs de una serie de artculos que parten de las ponencias y discusiones sostenidas en un seminario regional organizado por el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa (MECyr) y el Ministerio
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEyss) de Argentina, y por la red Educacin, trabajo, insercin social (redEtis) del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin (UPE) con sede en el Instituto de Desarrollo Econmico y
Social de Argentina (IDES).
El Seminario Regional "La educacin frente a la crisis del mercado del trabajo
y la insercin social en Amrica Latina" se realiz en Buenos Aires entre el 23 y el 25
de junio de 2004, y se propuso la exposicin de resultados de estudios recientes, la
presentacin de las experiencias de algunos pases latinoamericanos sobre estos temas, as como la reflexin conjunta sobre los alcances y lmites de las estrategias
emprendidas en los ltimos aos y sobre los desafos futuros.
Participaron del mismo representantes de Ministerios de Educacin de Amrica Latina (Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per y Uruguay) y
de Ministerios de Educacin provinciales de la Argentina, especialistas, representantes de organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales.
Los objetivos fueron: discutir los desafos que imponen a la educacin la heterogeneidad de las transformaciones econmicas y de los mercados de trabajo; presentar y reflexionar sobre los enfoques y los alcances de las polticas, programas y
experiencias innovadoras que vinculan educacin, trabajo e insercin social y productiva; promover el intercambio entre los distintos actores e instituciones para facilitar la colaboracin y el establecimiento de redes.
Reflexiones de partida
Las exposiciones de apertura del seminario remitieron a una serie de interrogantes clave sobre los temas tratados en este volumen, por lo cual resulta interesante introducir sus principales argumentos.
Para dar un panorama de la importancia de la temtica, Franoise Caillods, Directora Adjunta del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin de
UNESCO en Pars, sostuvo que aunque en la regin se ha masificado el acceso a la
educacin bsica y ha aumentado la asistencia al nivel secundario, persiste la desercin y la creciente insatisfaccin con la calidad de los aprendizajes.
Con la crisis y la globalizacin, han crecido el desempleo y el subempieo. En
particular entre los jvenes que suelen acceder a empleos inestables sin proteccin
PRESENTACIN
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laboral y con bajos salarios, incluso para la minora que se inserta en el sector formal
de la economa. El mercado de trabajo es estrecho, y son pocas las oportunidades
para conseguir buenos empleos.
En un mercado de trabajo competitivo, con la emergencia de nuevas competencias en una sociedad de conocimiento, la educacin secundaria aparece cada vez ms
necesaria para insertarse con relativo xito. Pero, paradjicamente, cada vez es
ms insuficiente. Un ttulo ya no garantiza un trabajo de buena calidad; ni siquiera a veces un trabajo. Los ms educados desplazan a los menos educados cuando
compiten por acceder a los mismos empleos.
En la bsqueda de respuestas a este difcil panorama, la mayora de los pases latinoamericanos han producido en la ltima dcada reformas y cambios en los sistemas de educacin y formacin profesional. Han implementado programas de desarrollo social y de empleo. Estas iniciativas han tenido resultados diversos y constituyen
hoy objeto de debate, evaluacin e intercambio en la regin. Al mismo tiempo es interesante comparar la experiencia en Amrica Latina con lo que ocurre en Europa, que
encuentra desafos similares aunque los problemas no son tan agudos.
En este marco, Franoise Caillods coment el lanzamiento de la redEtis, la red sobre Educacin, Trabajo e Insercin Social, que el UPE ha creado recientemente junto al
IDES con el apoyo del Banco Mundial (BM). El UPE tiene como primer mandato el esfuerzo de reunir capacidad nacional para el anlisis del diseo, planificacin, implementacin y evaluacin de las polticas educativas. Por eso apoya desde hace algunos
aos proyectos en alianza con otras organizaciones, redes de investigadores y de tomadores de decisin en los Ministerios de Educacin y redes de instituciones de formacin en planificacin de la educacin. Los objetivos de redEtis son: a) identificar las
principales tendencias de la investigacin en el campo de la preparacin para el mercado de trabajo y la insercin social; los abordajes y desafos y las experiencias innovadoras; b) organizar y ampliar la difusin del conocimiento sobre estos temas; c)
promover el intercambio, y el establecimiento de redes entre los distintos actores e
instituciones4.
Carlos Tomada, Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Argentina, reflexion sobre la experiencia argentina a partir del interrogante: para qu
mundo del trabajo formar? Se trata de uno de los puntos de partida de este libro:
para qu trabajo formar?
14
PRESENTACIN
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verlo. A tal punto que hay ciertas empresas que ya estn planteando zonas no viables
de inversin en la Argentina por no tener los recursos humanos necesarios.
Segn el planteo de Daniel Filmus, las actuales relaciones entre educacin y
trabajo instalan una serie de interrogantes que es preciso discutir y profundizar.
El primero es si la educacin debe seguir las tendencias del mercado de trabajo. De hecho todas las investigaciones muestran que mientras que la educacin bsica en la Argentina fue previa al desarrollo del mercado de trabajo y sigui una lgica poltica de construccin de la Nacin en el siglo xix, la educacin media fue
siguiendo al mercado de trabajo, primero con el surgimiento de las escuelas tcnicas, luego cuando el sector servicios orient la apertura de escuelas comerciales. Pero sobre fines de la dcada de 1970 y principios de los aos ochenta la demanda de
trabajadores empieza a mermar fuertemente en los sectores medios. Ya planteaba
en aquel momento Juan Carlos Tedesco que si la educacin segua al mercado de
trabajo, lo que bamos a empezar a pedirle a la educacin era menos educacin o
una educacin sumamente polarizada. Y eso es lo que sucedi. La educacin sigui
al mercado de trabajo y cuando ste en la dcada de los noventa se polariz profundamente tambin provoc este efecto en la educacin. Y los nicos sectores que
tuvieron tasa de retorno positiva en ese tiempo fueron los universitarios, lo cual
produce un quiebre muy importante.
La Argentina, que tiene uno de los niveles de educacin superior ms altos en
proporcin a su poblacin y una tasa de universalizacin de la educacin bsica
muy fuerte, en la escuela media ocupa el lugar treinta y ocho en el mundo, y el 50
por ciento de quienes ingresan no obtienen el ttulo. Esto tiene que ver con una
cuestin bastante subjetiva pero que est basada en una situacin real: slo empiezan la escuela media aquellos que luego van a seguir la universidad. stos son quienes efectivamente van a tener una posibilidad de movilidad social ascendente porque la escuela secundaria ya no garantiza esa posibilidad. Entonces, la primera
pregunta que debemos hacernos es: debe seguir la educacin al mercado de trabajo?
La segunda pregunta est muy vinculada a la primera: puede promover la educacin un mercado de trabajo diferente, integrador?, o bien, podemos dejar de ser los
educadores o la institucin educativa una variable pasiva respecto del desarrollo del
mercado de trabajo o podemos incidir con el tipo de educacin en el futuro tipo de
mercado de trabajo?
Un tercer interrogante que no est resuelto y que en la prctica fue mal resuelto, incluso desde el punto de vista conceptual, es el tema de las interrelaciones entre las competencias generales y las especficas para el trabajo laboral. El pas haba
tenido una formacin muy vinculada a las capacidades concretas para el mercado
PRESENTACIN
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18
y uno de ellos, en cada una de las partes, sintetiza y reflexiona sobre el tema a partir de las ponencias y discusiones sostenidas durante el mencionado seminario.
La primera parte agrupa una serie de artculos que intentan responder acerca
de las transformaciones en el trabajo, su deterioro y su escasez. Son justamente los
puntos de partida de este libro. A dnde estn los empleos?, cules son sus condiciones?, cules son las condiciones de los trabajos del sector informal?, qu puede
esperarse de la generacin de nuevos empleos o trabajos en general?, en definitiva,
qu es un buen trabajo?, en qu condiciones y cmo se vincula con la insercin
social y la calidad de vida? Los autores brindan evidencias de las tendencias de los
ltimos aos de un mercado de trabajo difcil, las heterogeneidades entre pases y
al interior de los mismos. Se sealan las diferencias entre las grandes empresas y las
pequeas y medianas, las redes productivas, el trabajo informal, los nuevos yacimientos de empleo y la crtica situacin de los excluidos del mundo del trabajo. Ante este panorama se reflexiona sobre las demandas de competencias y de saberes y
las mejores contribuciones de la educacin al respecto.
En la segunda parte se renen artculos que examinan el peso de los contextos
locales en las articulaciones reales y potenciales entre educacin, trabajo e insercin
social. El espacio local como punto de partida del desarrollo plantea en primer lugar un interrogante para los tomadores de decisiones: qu es lo local? Porque justamente las heterogeneidades locales implican tanto potencialidades como lmites a
las formas concretas en que puede avanzarse en estrategias de desarrollo local y en
el rol de las instituciones educativas en los procesos de planeamiento estratgico o
en los procesos de generacin de oportunidades a escala local. Los artculos comprenden tanto una perspectiva terica como el anlisis de distintas experiencias.
Una cuestin que puede plantearse a partir de estos artculos es cules son las
probabilidades concretas de que las instituciones educativas se impliquen en estos
entramados locales, y sean actores con voz, teniendo en cuenta la multiplicidad de
demandas de las que son objeto y los recursos escasos. Tal vez convendra plantear
la misma pregunta desde la perspectiva inversa: esa articulacin local puede dirigirse a solucionar problemas ms que a crear dificultades por la sobrecarga de trabajo? Podra pensarse, en efecto, que la ubicacin del establecimiento educativo en
una trama intersectorial local le permite articularse con otras polticas sociales; y
refuerza su sentido tico con relacin a la proteccin de los jvenes, por ejemplo en
cuestiones como las pasantas o algn tipo de formas de acercamiento al mundo del
trabajo.
En la tercera parte, se examina especficamente la situacin de los jvenes en el
mercado de trabajo. Los artculos analizan para Amrica Latina y para algunos pases
PRESENTACIN
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en particular, como Argentina, Per y Brasil, cules son las formas en las que los jvenes se insertan en el trabajo; qu ttulos, competencias y saberes se les demandan;
cules son las diferencias entre grupos segn su sexo, su edad, su situacin socioeconmica. Asimismo, y con relacin a las polticas de insercin laboral de los jvenes
-los ms afectados por la crisis del empleo-, las principales conclusiones resaltan
que las dificultades de insercin de los jvenes se vinculan tanto a desigualdades sociales como educativas, traducindose finalmente en desigualdades de insercin laboral. Particularmente crtico es el grupo de jvenes que no trabajan ni estudian. Se
coincide en que las polticas pblicas deben reconocer esta multidimensionalidad de
los problemas si intentan incidir efectivamente en el mejoramiento de las oportunidades de inclusin. Los focos de atencin seran entonces desarrollar acciones apuntadas a superar las diferencias de acceso a la educacin formal, de calidad de la formacin o en la obtencin de ttulos, y a acompaar a los jvenes a travs de
mecanismos de apoyo a la insercin, sin perder de vista que el contexto general de
creacin de empleo condiciona los alcances de cualquier intervencin.
Finalmente, la cuarta parte se aboca a la educacin secundaria y tambin en
parte a la terciaria no universitaria, tanto en la educacin general como la tcnica,
y a su rol en la formacin para el trabajo. Los artculos de esta parte estn atravesados por un primer consenso: las mejores oportunidades estn vinculadas a una
educacin formal de calidad y a mayores logros educativos que faciliten las condiciones de insercin en el mercado de trabajo y las condiciones societales para
encaminarse a procesos de desarrollo. Tambin abordan desde diferentes ngulos
algunas cuestiones hoy en redefinicin: cules son las formas y grados de diversificacin u homogeneidad institucional mas equitativas?, en qu medida y con qu
combinaciones los currculos deben equilibrar contenidos generales y especficos?,
lo especfico es la formacin para un oficio, la formacin tecnolgica, o qu otros
enfoques estn disponibles? Cabra reflexionar que estos temas no pueden separarse de la discusin sobre la motivacin de los jvenes, cuestin que se escucha cada
da en las instituciones educativas. "Por qu estamos aqu y cul es el sentido de esta experiencia educativa?"-se preguntan los jvenes-. Un punto muy interesante
en el que coincidieron varios aportes es el que tiene que ver con la funcin orientadora de las instituciones educativas tanto en el nivel medio como el superior. Esta
funcin orientadora, en el marco de las mltiples incertidumbres sobre las formas
de insercin en el mercado de trabajo, sobre el futuro en general y sobre la capacidad de proyectar de los jvenes, est estrechamente vinculada a la funcin de la
educacin con relacin no slo al trabajo sino tambin a la inclusin social en un
sentido amplio.
20
Bibliografa
CEPAL/CELADE-BID.1996. Impacto de las tendencias demogrficas sobre los sectores
sociales en Amrica Latina, BID, Santiago.
FILMUS, Daniel. 2000. Discurso de apertura, Seminario Regional "La educacin frente a la crisis del mercado de trabajo y la insercin social en Amrica Latina",
redEtis-MEcyT-MTEyss de Argentina, Buenos Aires, 23-25 de junio.
TOMADA, Carlos. 2004. Discurso de apertura, Seminario Regional "La educacin
frente a la crisis del mercado de trabajo y la insercin social en Amrica Latina",
redEtis-MEcyr-MTEyss de Argentina, Buenos Aires, 23-25 de junio.
CAILLODS, Franoise. 2004. Discurso de apertura. Seminario Regional "La educacin
frente a la crisis del mercado de trabajo y la insercin social en Amrica Latina",
redEtis-MEcyr-MTEyss de Argentina, Buenos Aires, 23-25 de junio.
PRESENTACIN
21
Introduccin
Si aceptamos el postulado de la complementariedad entre recursos humanos y
capital convencional y que el crecimiento se debe tanto a la acumulacin de capital
como al conocimiento, podemos concluir que los aumentos de productividad de
los pases que avanzan en eficiencia se deben a que progresos en el conocimiento estimulan la inversin y que las nuevas inversiones conllevan nuevas tecnologas, generando procesos espirales ascendentes en ambas reas. Stiglitz (2000) argumenta
fuertemente que sin avances en la apropiacin de conocimientos de la poblacin las
economas del Sudeste Asitico habran experimentado muy rpidamente retornos
decrecientes. En cambio mantuvieron altas tasas de inversin sin que disminuyera
la relacin costo-beneficio por largos perodos de tiempo. Este autor considera "milagroso" que hubieran mantenido altos retornos con el nivel de inversiones, explicando este fenmeno por el cierre de la brecha de conocimiento.
Las economas de Amrica Latina son relativamente pobres en conocimiento,
con abundantes recursos naturales y recursos humanos de baja calificacin. Las
economas han reaccionado creciendo en sectores donde se hace un uso intensivo
de los recursos existentes y un uso menos intensivo de los recursos escasos. Esto ha
ido reestructurando las economas hacia actividades de un menor valor agregado,
como son la produccin de commodities, la industria en rgimen de importacin
temporal y las relacionadas con materias primas. No se debe desconocer que se han
25
constituido algunos bolsones de actividades modernas que usan y generan tecnologas de punta, especialmente en el sector automotor, en la industria qumica, bioqumica, extractiva y de alimentos, pero que no logran imprimir una dinmica innovadora a todo el aparato productivo. Si la actividad econmica no ha sido capaz
de elevar su tasa de incorporacin de innovaciones tecnolgicas, las instituciones
educativas de la regin, por su parte, tampoco han logrado cerrar la brecha de capital humano que existe con las economas ms competitivas. En esto comparten
con otras instituciones una incapacidad de producir los bienes pblicos que son necesarios para complementar el funcionamiento de los mercados.
En este anlisis partimos de postular que el nivel educativo de una sociedad es
un bien pblico, aun cuando la rentabilidad directa de las inversiones en formacin
y educacin sea apropiada por los individuos. Como existe siempre la tentacin de
tratar de gozar del bien pblico sin contribuir a su produccin, la formacin y la
capacitacin enfrentan ciertos dilemas, por ejemplo el de quin debe proveerlas.
Stiglitz (2000) postula que sin mecanismos de "accin colectiva" existe el peligro
de que la provisin de bienes pblicos sea insuficiente. sta es un rea donde la accin e intervencin de los organismos del Estado a menudo se hace necesaria. Los
sistemas de educacin son parte fundamental de la infraestructura del conocimiento, adems, a diferencia de otros sistemas de produccin y gestin de conocimientos, los que utiliza la enseanza tienen la particularidad de no tener costos
de produccin.
Para entender, entonces, la dinmica del mercado del trabajo y su relacin con el
proceso de formacin de recursos humanos hay que detenerse en dos dimensiones
decisivas que son: en primer lugar, las caractersticas especficas del desarrollo econmico y, en segundo, las caractersticas de la innovacin tecnolgica en la regin. Estas consideraciones nos llevan a tener en cuenta, por una parte, la heterogeneidad de
las economas y de las sociedades de la regin y, por otra, el conjunto de factores que
median entre la tecnologa, tal como sta fue concebida y es ofrecida a los productores y cmo sta es utilizada efectivamente. Ambas dimensiones son decisivas, y aun
cuando a veces estn interrelacionadas es conveniente separarlas analticamente. A
esto se suma el redimensionamiento de los diferentes sectores, donde el sector industrial disminuye su participacin en el producto y en la absorcin de empleo2. stos
26
27
provisin de personal calificado, como deja ver el anlisis y la justificacin de las polticas educativas y de formacin de recursos humanos. Es por ello que resultan tan
elocuentes las acciones de formacin exitosas que se salen de las lneas matrices definidas por los postulados de las polticas nacionales en esta materia.
Esto se cruza con las caractersticas diferenciales del desarrollo econmico, sea
ste basado en los recursos naturales o en los recursos humanos. Sobre la base de
esta caracterizacin se puede establecer una tipologa que distingue las economas
de la regin en dos grandes grupos: las que estn al norte de Pariam y las de Sudamrica. Constatamos que establecen diferentes patrones bsicos de demanda de recursos humanos. Las del norte que se caracterizan por tipos de cambio subvaluados, desarrollo de industrias maquiladoras, con un comercio internacional
determinado por la demanda de los Estados Unidos, con tradiciones artesanales
significativas, etc., estn basadas en una oferta de recursos humanos abundantes y
baratos. Las economas del sur, en cambio, con el nfasis puesto en los recursos naturales, tienen importantes mercados locales o intraregionales, adems de las exportaciones hacia los pases industrializados.
En los dos patrones de desarrollo existen grandes heterogeneidades al convivir
actividades econmicas cercanas a la frontera tecnolgica junto con otras muy distantes de las tecnologas avanzadas. Estas diferencias se perciben entre sectores y
tambin al interior de cada sector. En ambos se hallan tambin industrias avanzadas tecnolgicamente que no se han instalado por los recursos naturales disponibles ni tampoco por una oferta de mano de obra, como es la industria automotriz
en Mxico, el Brasil o la Argentina.
Ciertas estilizaciones usadas ampliamente en la literatura sobre el tema permiten una aproximacin a los diferentes tipos de empresas activas en la regin. Distinguimos:
28
a. Las nuevas cadenas productivas establecidas con el objeto de hacer ms eficientes los procesos productivos y cuyo ejemplo ms conocido son las automotrices, se caracterizan por estructurar un conjunto de empresas en torno
a la ensambladura del producto final. Se externalizan siempre actividades de
apoyo, como limpieza, seguridad, alimentacin y otras similares. A veces
tambin algunas actividades operativas, como la produccin de algunos
componentes. Todo este proceso va acompaado por reestructuraciones e
introduccin de nuevas tecnologas de producto y de proceso, cuando no de
nuevos productos. La empresa central, por medio de controles de calidad, incentiva y en algunos casos obliga a las empresas proveedoras de insumos o de
servicios a respetar niveles de calidad. Se produce as un efecto inductor de
tecnologas e indirectamente de demanda por personal calificado. Este efecto inductor de tecnologas es limitado porque sucede slo en las empresas
que estn ms directamente conectadas con la empresa central, vale decir las
de apoyo inmediato y las proveedoras de primera lnea. Las proveedoras de
segunda lnea o ms all raramente sienten presiones en este sentido.
b. Las industrias en rgimen de maquila ocupan un lugar importante en la estructura industrial en el Caribe, Centroamrica y Mxico. Emplean entre un
tercio y la mitad de la fuerza de trabajo industrial en Amrica Latina y el Caribe, con casos que se salen de estos parmetros como Guatemala, que ocupa ms de las tres cuartas partes de los trabajadores industriales, y El Salvador, que cuenta con un 7 por ciento. Existen dos formas principales de
maquila: la tradicional, generalmente en alimentacin y confeccin de muy
bajo valor agregado, baja calificacin y tecnologa, y una ms reciente en
electrnica y automotriz. La demanda de calificaciones desde la tradicional
es mnima, el acento est en hbitos de trabajo. Cuando stas emplean personas con educacin bsica es porque esperan que la escuela las haya disciplinado y no por los conocimientos que pueda haberles impartido. El otro tipo de maquila, aun cuando siga realizando operaciones simples, muestra
ms complejidad tecnolgica y demanda mayores niveles de formacin bsica de los trabajadores, ya no slo por la disciplina de trabajo sino tambin
por ciertos conocimientos bsicos. En stas, adems, los procesos de entrenamiento y capacitacin son importantes.
c. Las industrias volcadas al mercado interno son menos homogneas que las anteriores, siguen patrones diversos. Un primer tipo son las que se desarrollaron
en la etapa substitutiva de importaciones. Incluso las ms dinmicas de ellas se
caracterizan por estar al menos a quince aos de la frontera tecnolgica; algunas
29
han introducido innovaciones tecnolgicas parciales en sus plantas y su objetivo principal en este momento es sobrevivir enfrentando a la competencia internacional. En materia de recursos humanos su demanda tpica es satisfecha
por las escuelas de formacin tcnica de nivel secundario. Otro tipo de empresas dinmicas son las que tratan de enfrentar la competencia internacional e
incluso de exportar a mercados secundarios. stas han cerrado parcialmente
la brecha tecnolgica y han tratado de mejorar su dotacin de recursos humanos con xitos variables. Sus demandas de recursos humanos calificados son
satisfechas, en general, por una mezcla de la oferta disponible de egresados de
las escuelas de formacin tcnica secundarias a las que se les adosan cursos de
capacitacin y entrenamiento en planta. La tasa de quiebras de las empresas
industriales volcadas al mercado interno es mayor que en otras pocas, lo que
no sorprende, pero s llama la atencin la permanencia de una gran cantidad
de empresas industriales volcadas a los mercados locales que sobreviven a los
procesos de apertura manteniendo niveles tecnolgicos muy atrasados y satisfaciendo mayoritariamente su demanda de recursos humanos con personas
cuyas competencias han sido adquiridas en el trabajo mismo,
d. Las grandes industrias competitivas en el mercado internacional, de propiedad nacional o extranjera, son las que muestran un desarrollo tecnolgico
ms acelerado desde el inicio de la apertura de mercados. Segn el pas que
se considere, vara la proporcin entre las que han sido fundadas durante esta coyuntura y las que se han reestructurado sobre la base de plantas existentes, pero en todas se advierte una fuerte diversificacin de las empresas exportadoras. Aun cuando los volmenes exportados en cada rubro no
representen una cuota importante del total de las exportaciones, en todos
ellos se ha verificado un fuerte crecimiento del total de las exportaciones no
tradicionales. Un porcentaje elevado de estas empresas tiene alguna forma de
asociacin con compaas extranjeras y han desarrollado estrategias de formacin de recursos humanos partiendo por el nivel directivo, siguiendo por
el personal administrativo, para terminar con el personal operativo. stas se
distinguen de las nuevas cadenas productivas en que no crean una red estructurada ni constante con sus proveedores de materias primas y/o de partes. Como estn sometidas a la competencia internacional, aunque tengan ciertas
ventajas comparativas en materia de salarios o de cercana a proveedores, no
pueden descuidar su nivel tecnolgico. La preocupacin que tienen por mejorar su productividad es constante dado que las ventajas que poseen son dbiles y fciles de ser superadas, a menudo basta un cambio en la poltica fiscal
o cambiaria de algn pas donde existe una industria competidora para que
pierdan sus ventajas comparativas. De ah que tengan una preocupacin
constante por aplicar nuevas tecnologas. Empricamente se puede constatar
que no todas las industrias de este tipo tienen esa visin de su situacin, por
lo que no planifican estrategias que consideren estos posibles obstculos. Sin
embargo, las que s consideran la vulnerabilidad de su competitividad han
desarrollado prcticas de benchmarking, planificacin estratgica, innovaciones tecnolgicas y de formacin de recursos humanos muy ambiciosas, entre las que cabe mencionar incluso la creacin de escuelas tcnicas secundarias, algunas de ellas duales, y acciones permanentes de entrenamiento y
capacitacin. La incorporacin de tecnologa de punta a la que se ven empujadas por la globalizacin de los mercados hace que la obsolescencia de las
empresas del sector que estn ms atrasadas en esta materia sea ms rpida.
Esto plantea cuestiones importantes sobre las caractersticas de un sistema
econmico que tiene tanta diversidad, una de ellas es el efecto neto total del
avance tecnolgico sobre un sector que implica que slo una fraccin de las
empresas avancen en este sentido; la resultante es un grupo de empresas
que avanzan tecnolgicamente al acercarse a la frontera y otras que retroceden al alejarse. Esto, adems, hace obsoletos los conocimientos que tiene
la gente y genera al mismo tiempo nuevas demandas,
e. Las pequeas y medianas industrias son los retazos ms dbiles del tejido industrial de la regin. Han mostrado una incapacidad crnica para cerrar la
brecha tecnolgica no slo con el estado del arte de la tecnologa sino tambin con las industrias grandes volcadas hacia el mercado interno. La importancia de este sector est sobre todo en que proporciona ms del 70 por ciento del empleo industrial en la regin. Los dos medios ms importantes para
satisfacer su demanda de recursos humanos son las escuelas tcnicas industriales y sobre todo el entrenamiento en el trabajo mismo. Todos los gobiernos de la regin han implementado polticas para mejorar la oferta de personal calificado en todos los niveles, sin embargo, stas no siempre han sido del
todo satisfactorias. Tampoco han sido satisfactorias las polticas de subvenciones o atencin directa a la demanda de este sector de la industria. Hay una
serie de problemas que dificultan, por una parte, definir esta demanda y, por
otra, el aprovechamiento de estas polticas. Entre otros est el tamao mismo
de estas empresas, la escasa agremiacin, que en alguna medida podra compensar las deficiencias asociadas con el tamao, las imperfecciones de informacin, etc. Por las mismas razones estas industrias tampoco se benefician
31
de los progresos en materia de adaptacin tecnolgica y de formacin de recursos humanos que implementan las grandes empresas. Las pequeas y medianas empresas que logran insertarse en una primera lnea de una cadena
productiva en torno a una industria avanzada tecnolgicamente consiguen
mejorar sus niveles tecnolgicos y de formacin de recursos humanos, pero
stas constituyen slo una fraccin menor del universo total.
32
33
marginacin de las corrientes econmicas ms dinmicas, a las que el sector servicios hace contribuciones importantes. Para cada producto industrial se establecen
encadenamientos diferentes, dependientes de una serie de factores, entre los que
conviene citar el desarrollo tecnolgico e institucional de las actividades de servicios,
el grado de especializacin, la demanda efectiva por servicios, la propiedad pblica
o privada, el carcter monoplico o competitivo de stos, etctera.
Analizar los servicios en su relacin con las cadenas industriales de valor, naturalmente, no agota el terciario. Sin pretensiones de resolver los problemas tericos
y prcticos, y teniendo en cuenta los desarrollos de la ltima dcada, se pueden distinguir cuatro grandes reas de servicios:
1. Los de infraestructura, que satisfacen tanto la demanda de las personas como
de las empresas (por ejemplo informacin, y al interior de stos los de telecomunicacin, transporte, etctera).
2. El gobierno, en tanto que administracin del Estado.
3. Los servicios al productor (servicios financieros, intermediacin, transaccin, capacitacin, etctera).
4. Los servicios a las personas (de especial inters los servicios personales modernos, incluyendo aqu mails, turismo, hotelera, comercio, salud, educacin
general, servicios financieros personales, etctera).
Algunos de estos servicios se reestructuran para atender ms eficientemente
actividades productivas que tambin estn siendo reorganizadas sobre la base de
criterios de gestin ms modernos. Empresas de servicios independientes realizan
en forma especializada actividades que antes pertenecan a la actividad propia de la
industria, la muestra ms elocuente de esto es el outsourcing de las funciones de
apoyo; al mismo tiempo se crean nuevas actividades especializadas en torno a conocimientos que previamente estaban dispersos. Por otro lado, algunos de estos
servicios que eran gestionados estatalmente son privatizados en algunos pases,
ejemplo de ello son la gestin portuaria, transporte martimo y ferroviario, almacenaje, promocin de exportaciones, entrenamiento y formacin de recursos humanos, crdito a las exportaciones, investigacin y desarrollo, control de calidad,
etc. Junto con la privatizacin aparecen nuevos mecanismos y disposiciones legales
que regulan el sector. Estos mecanismos regulatorios son uno de los factores que
explican algunos de los desarrollos que ataen al sector.
Junto con la diferenciacin de los servicios constituyendo actividades y empresas independientes, se perciben tendencias inversas en algunas grandes compaas
34
industriales, como las de bienes de capital y las de hardware, que se reorganizan como empresas de servicios; o las que se ven en empresas originariamente industriales que desarrollan las secciones de comercializacin, marketing y distribucin hasta el punto que stas pasan a ocupar una posicin estratgica en la estructura de la
organizacin, el ejemplo ms elocuente es el de las grandes productoras de bienes
de consumo.
En cambio, las empresas menos dinmicas, que son casi todas las que se ubican en el segmento de las pequeas y medianas, no establecen relaciones similares
ni muestran en gran escala desarrollos del mismo orden en relacin con el sector
servicios. Muchos de aquellos servicios ms modernos que existan ya en forma
independiente como los que recientemente se independizan de las unidades operativas, se integran preferentemente con los productores modernos, quedando los
ms tradicionales al margen de ellos, o teniendo slo acceso a productos de segunda categora, o efectuando ellos mismos las actividades indispensables de servicios.
Esto es importante para este grupo de empresas porque no pueden crecer a la misma velocidad que las grandes, en buena medida porque no cuentan con el apoyo
de estos servicios.
Las caractersticas que asumen los servicios vinculados a las empresas industriales ms dinmicas dan una idea del grado de marginacin de la mayora de las
pequeas y medianas empresas respecto de los procesos de modernizacin del aparato productivo y de los frenos que tienen los servicios para interactuar con ellas. Se
encuentra una confirmacin de esto al compararlas con las empresas medianas y
pequeas de pases industrializados que s estructuran relaciones orgnicas con los
servicios. Precisamente, una de las manifestaciones de la precariedad de la gran mayora de las pequeas y medianas empresas en la regin es la disociacin que existe
entre ellas y el sector servicios. Disociacin originada en gran medida por las dinmicas internas de este ltimo sector, que en aos recientes se ha ido reestructurando en la regin en funcin de las transformaciones de los ms dinmicos del aparato productivo y del avance tecnolgico en el terciario.
Como este desarrollo inicialmente se ha asociado con las actividades ms modernas, se tiende a verlo como necesariamente excluyente de las empresas con un
grado de desarrollo menor, que son probablemente las que ms lo necesitan para
acceder a los mercados de mayor dinamismo. Las tendencias actuales de los mercados, entre otras la internacionalizacin impulsada por convenios de libre comercio
-lo que implica importacin de estndares de calidad ms estrictos y, en un futuro
muy cercano, normas medioambientales rigurosas-, un uso mayor de instrumentos financieros y seguros sofisticados, mercados internos exigentes, integracin a
35
36
se logra por las vas clsicas de una carrera educativa formal sino que es el resultado de un proceso progresivo y autogestionado de construccin de un capital de
competencias. La segunda hiptesis es considerar la adquisicin de competencias
como resultado del encuentro de una demanda proveniente de las empresas, de una
oferta limitada de capacitacin formal y de las opciones personales y familiares de
ciertas categoras de la fuerza de trabajo cuya trayectoria laboral los inclina a este tipo de actividad".
El concepto de "nueva economa" ha sido acuado para caracterizar algunas de
estas formas atpicas de organizacin del trabajo. Muchas de ellas estn relacionadas con el procesamiento de datos, la electrnica, la biotecnologa; todas ellas asociadas con el fuerte impacto de los avances tecnolgicos y cientficos. Como sucede
a menudo, al analizar los procesos de desarrollo econmico se presupone que todas
las actividades avanzan en una misma direccin, vale decir que el conjunto de la
economa marcha en la direccin marcada por estas tecnologas y que la organizacin del trabajo seguir pautas inducidas por estas. En este contexto las propuestas
realizadas por acadmicos y otros estudiosos del tema son acogidas y reproducidas
por los medios de comunicacin e incluso por los agentes gubernamentales, finalmente se plasman en propuestas de polticas que rara vez se implementan cabalmente. Probablemente el efecto ms poderoso de estos conceptos es el de enmascarar las caractersticas de la totalidad de la economa que, en la regin al menos, no
se va organizando de la manera deseada, o, si lo hace, la velocidad del cambio es
muy lenta. De aqu hay dos consecuencias relevantes: en primer lugar, que las demandas en el corto y mediano plazo son mucho ms diversificadas de lo que dejan
suponer los anlisis mencionados y en segundo lugar, que es razonable actuar teniendo presente que esta situacin se mantendr todava para toda la generacin
actualmente en la poblacin activa y para una proporcin importante de los que se
estn formando.
Existen factores sociales que contribuyen a la heterogeneidad no de las competencias y contenidos de la formacin, pero s de los procesos y estrategias de formacin, y por ende a la estructuracin de las modalidades. Son significativas en este
contexto las diferencias de sexo, raciales y de nivel socioeconmico.
Dos dimensiones son importantes con relacin a esta situacin. En primer lugar estos grupos tienen dificultades de acceso a la formacin y capacitacin, por razones derivadas del capital cultural, medios econmicos, situaciones familiares, falta de incentivos, discriminacin abierta o escondida, etc. stos han sido analizados
y estudiados especialmente en lo que se refiere a mujeres, jvenes y sectores ms
empobrecidos y menos con respecto a adultos mayores y grupos tnicos y raciales.
37
38
39
3. Este punto lo he desarrollado en el captulo introductorio a mi libro Formacin y empresa, Labarca, 1999.
40
41
Reorganizacin institucional y
descentralizacin de la gestin
Fortalecimiento de la autonoma
de las escuelas (curricular, pedaggica,
financiera)
Reformas curriculares
FUENTE: Gajardo,1999.
43
44
45
difusin de conocimientos entre la poblacin ampliando la cobertura y retencin de los sistemas escolares y haciendo ms accesibles algunas de las modalidades de capacitacin y formacin profesional. Los efectos de las reformas educativas recin se harn palpables en la estructura productiva cuando los actuales
egresados sean mayora de la fuerza de trabajo, lo que, por razones demogrficas, demandar largo tiempo.
46
El acento sobre las habilidades bsicas est asociado a dos fenmenos: por una
parte a la rpida tasa de innovacin tecnolgica, caracterstica de los sectores ms
dinmicos de la economa, y por otra, a la necesidad de contar con una poblacin
capaz de hacer aprendizajes y apropiaciones de conocimientos fuera de los sistemas
escolarizados. Esto ltimo vinculado a la importancia creciente de la formacin en
el trabajo y al acceso a la informacin que proveen los nuevos medios de difusin,
en especial Internet. Tanto la formacin en el trabajo como un acceso ms libre a la
informacin, como la que existe en la Web, exigen que las personas tengan ciertas
competencias que no eran desarrolladas por los sistemas de educacin tradicionales. Tanto el mundo del trabajo como el flujo de la formacin constituyen contextos cambiantes que demandan competencias muy precisas, las que a su vez definen
nuevas habilidades bsicas.
Junto con las reformas y modificaciones de los sistemas de formacin que contribuyen a la formacin del capital humano se ha ido estructurando una divisin
de tareas entre las modalidades escolares y las extraescolares, quedndose las primeras con la formacin de habilidades bsicas y las otras con la formacin especializada. Las universidades y otras instituciones de formacin superior tienden tambin a la formacin especializada, aun cuando muestran dinmicas propias,
asociadas a la naturaleza del conocimiento, a tradiciones universitarias y a la tensin que han introducido los mecanismos de mercado en la gestin de la educacin
superior.
Un objetivo presente en todas las reformas educativas y de capacitacin de la
regin ha sido volver ms eficientes los sistemas de formacin, aumentando el gasto pblico en educacin, incrementando la asignacin de los recursos pblicos, generando ms recursos privados y mejorando la gestin interna de ellos. Tambin se
ha buscado la modernizacin de los sistemas de formacin escolar, universitaria y
de capacitacin, tanto en el nivel curricular como en ste, ya mencionado, de la gestin. Esta reorientacin de las modalidades escolares y la reestructuracin de todo
el sistema de formacin, de acuerdo con las fundamentaciones de las polticas,
pretende suministrar un instrumento para compensar los efectos negativos de las
reformas econmicas sobre el mercado del trabajo, en particular la inestabilidad
laboral y el desempleo. Se aduce que personas con mayor formacin, en posesin
de competencias y habilidades para acceder al conocimiento, adems de obtener
salarios ms altos cuando estn empleadas, pueden defenderse mejor en perodos
de inestabilidad laboral porque son ms capaces de adaptarse a circunstancias
cambiantes. No es de extraar, entonces, que las reformas laborales y las de los regmenes contractuales, as como las que atacan al desempleo, vayan siempre
47
48
El tercer argumento est asociado a la visin de que el Estado es tradicionalmente ineficiente para gestionar fondos pblicos y que no establece sistemas de
incentivos a la innovacin interna. La privatizacin de la educacin superior y de
la capacitacin o, al menos, la supresin de barreras para iniciativas en este sector
es una de las formas para superar esta situacin, otras son permitir un mayor acceso a empresas y organizaciones civiles en la gestin de los establecimientos. En
otros niveles de la educacin, en especial en la educacin media, tambin se busca aumentar la participacin de la comunidad en la gestin, financiamiento, definicin de contenidos, etc., con iniciativas que van desde la privatizacin de establecimientos, descentralizacin de los sistemas de educacin y reorientacin de
los recursos pblicos hasta permitir grados mayores de autonoma a los establecimientos privados.
Hay consenso, entonces, acerca de que para avanzar en el desarrollo econmico, los pases de Amrica Latina y el Caribe deben hacer un mayor esfuerzo en educacin y capacitacin. Las evaluaciones efectuadas a pocos aos de iniciado el milenio muestran que las polticas de educacin en la regin enfrentan an grandes
problemas de logros y de calidad. Este fenmeno por s mismo incide en las opciones de trabajo de los individuos, agudizando la desigualdad; pero adems impacta
sobre los resultados de las polticas de capacitacin, las que, en lugar de mejorar el
desempeo en el trabajo, terminan nivelando a los trabajadores en nociones bsicas que deban haber adquirido en la enseanza secundaria.
La educacin en todas sus formas, incluida la capacitacin, enfrenta entonces
dos desafos: formar individuos y preparar a la poblacin para comprender y participar en un mundo nuevo cuyas bases se reorganizan por completo. Recuperar
el tiempo perdido, superar las deficiencias bsicas heredadas del pasado y, al mismo tiempo, implantar la reforma educacional que exige la nueva sociedad, son tareas gigantescas que obligan a los gobiernos y a la sociedad a dar una clara prioridad a la educacin. La justificacin es que la disponibilidad y el acceso a
educacin y capacitacin de calidad, especialmente de carcter tcnico, son particularmente importantes para el desempeo en el trabajo. La disponibilidad de
recursos humanos calificados es una condicin necesaria, aunque no suficiente,
para la competitividad de las empresas y su sobrevivencia en mercados abiertos.
Por otra parte, las corporaciones y grandes empresas que operan en los mercados
internacionales hacen demandas tecnolgicas al sistema educacional que, a su
vez, llevan a cambios en ese sistema.
En la ltima dcada, la regin ha realizado serios esfuerzos para mejorar los niveles educacionales poniendo un fuerte acento en la educacin secundaria, la capa-
49
citacin tcnica y la profesional, al buscar ampliar la matrcula, la calidad y la pertinencia de estas modalidades; sin embargo, las instituciones educativas no siempre
han logrado cerrar la brecha de capital humano con las economas ms competitivas del mundo. Aunque la educacin es un bien pblico y los resultados de las inversiones en formacin y educacin son apropiados por los individuos, enfrenta el
dilema de quin debe proveer ese bien, lo que en los hechos es decidido por la
disponibilidad de financiamiento.
50
mantiene ao tras ao. Las reformas llevadas a cabo por las autoridades centrales para mejorar la educacin representan inversiones a mediano o largo plazo.
Al menos de cinco a diez aos, y a veces incluso veinte, pasarn hasta poder ver
su efectividad. El impacto de la reforma del contenido de los programas, o el
efecto del mayor entrenamiento de los profesores, o la jornada completa educativa toman tiempo en materializarse. Mientras tanto, los esfuerzos enfocados para el mejoramiento de las instituciones de educacin continan siendo necesarios. Para evaluar el esfuerzo realizado en la regin, a continuacin se presentan
tres indicadores: el acceso a la educacin secundaria, la calidad de la enseanza y
el gasto de educacin.
51
1985
2000-2001
71
97
97
Bolivia
37
80
Brasil
36
100
Chile
67
85
Costa Rica
40
60
Cuba
82
85
Colombia
46
70
El Salvador
27
54
Ecuador
57
Jamaica
55
19
59
83
Mxico
53
75
Nicaragua
33
54
Panam
59
69
Paraguay
30
60
Per
63
86
Repblica Dominicana
51
Uruguay
72
59
98
Argentina
Aruba
Guatemala
37
9. Calidad de la educacin
La eficiencia de las polticas tambin puede ser evaluada por la calidad de la educacin. Cuando la OCDE public los primeros resultados de un estudio en treinta y dos
pases midiendo las habilidades en matemticas, ciencias y lenguaje de alumnos de 15
aos, algunos pases en desarrollo alcanzaron el promedio (por ejemplo Polonia) o lo
excedieron (Corea del Sur). Pero el Brasil y Mxico, los dos nicos de Amrica Latina
que participaron en esa prueba, resultaron extremadamente rezagados. Lo que hace
ms preocupante estos resultados es que stos, al igual que Chile, fueron los que tuvieron mejores desempeos en las pruebas aplicadas por UNESCO en 1998 a un conjunto de alumnos latinoamericanos de educacin primaria en trece pases.
52
53
Primario
Secundario
Terciario
21,7
J5.
43J
Cuba
45,4
38,2
16,4
Argentina
44,4
JLL
JM.
Mxico
44,0
36,8
Uruguay *
41,9
36,4
J9_
21,7
Brasil
42,3
36,1
21,6
Chile
52,3
34,8
Panam
40,1
JIA.
_12,9_
26,0
Trinidad *
42,6
32,0
25,4
Per
50,1
29,6
JOj.
Paraguay
52,8
28,4
18,8
Costa Rica
51,8
28,0
Bolivia
48,0
22,6
21,2
29,4
El Salvador *
73,8
7,1
19,1
45,5
32,5
22,0
Jamaica
34,5
Estados Unidos
Malasia
3M-
36,7
30,1
47,7
41,1
11,2
Tailandia
Repblica de Corea
Estudios del BID sostienen que estos pases no han obtenido beneficios similares a los de los pases asiticos por la expansin del acceso a la educacin y el mejoramiento en los resultados educativos. Esto puede explicarse por la diferencia en la
distribucin del gasto pblico en educacin, observndose en los pases latinoamericanos una menor asignacin del gasto a la educacin secundaria.
Los lderes empresariales reconocen que la educacin secundaria constituye
una de las grandes debilidades de la educacin y que tiene un fuerte impacto negativo sobre la actividad econmica. El mayor desafo para los gobiernos es mantener
a los nios y adolescentes en los colegios hasta su graduacin en el nivel secundario. Aumentar la retencin escolar en los ltimos aos de educacin secundaria tiene gran impacto en el corto plazo, al igual que lo tienen las polticas que ponen un
mayor nfasis en programas de educacin tcnica y vocacional en los ltimos aos
de educacin secundaria y en la educacin superior.
La situacin en Amrica Latina llama a reflexionar sobre las estrategias de cambio de la educacin secundaria y sobre la forma de abordar de manera conjunta las
demandas de los jvenes de familias de bajos ingresos y las necesidades de una educacin adecuada a los requerimientos del desarrollo productivo. Todo esto demanda la transformacin de la educacin tradicional. La situacin actual es compleja en
la medida que exige enfrentar varios objetivos al mismo tiempo. Dado que no existen recursos para ello, las propuestas deben tener en cuenta: la heterogeneidad en
las situaciones existentes entre pases y entre localidades al interior de un pas pues
habitualmente existen mayores carencias en las zonas rurales; la necesidad de polticas de transicin entre la situacin actual y las metas que se desea alcanzar, y la necesidad de dar prioridad a los aspectos pedaggicos de las reformas educativas.
Tambin existen heterogeneidades al interior de los sistemas de formacin, dimensin que incide sobre los anlisis y las polticas. Un ejemplo es la que se observa
entre la educacin bsica, media y superior. Otra menos evidente es la que existe entre escuelas secundarias para los sectores sociales de mayores ingresos y el resto de las
escuelas. En las primeras se constatan innovaciones que logran colocar a los establecimientos educativos en la frontera tecnolgica educativa logrando que los alumnos
egresados de estas escuelas, si lo desean, estn en posicin de postular a las universidades de los pases industrializados en condiciones muy similares a los que egresan de
escuelas secundarias de esos mismos pases. Algo similar ocurre con las universidades
y otras instituciones de educacin superior ms apreciadas que mejoran la calidad de
su oferta e incorporan nuevas tecnologas y contenidos para mantenerse atractivas.
Pero ste es un sector que no cubre ms que una baja proporcin de la poblacin escolar y universitaria en la regin (alrededor del 10 por ciento).
55
Primaria
1980
Cuba
Jamaica
Secundaria
2000
1980
34,7
12.7
Panam
16,2
2000
Terciaria
1980
41,9
Promedio
de todos
los niveles
2000
2000
101,7
43,5
18,0
26,8
185,5
80,0
24,2
15,8
10,2
24,4
26,5
47,7
22,2
Costa Rica
10,0
14,9
24,5
19,4
72,4
55,7
Argentina
5,0
12,5
11,0
16,4
29,8
17,7
19J
1AZ
Chile
9,2
13,9
15,7
15,2
107,8
21,9
15,4
Trinidad
17.0
16,2
12,4
14,8
56,4
147,9
16,2
Mxico
4,2
11.7
10,0
13,8
25,5
45,2
15,0
15,5
Brasil
Guatemala
Uruguay
8.9
Bolivia
Per
12.5
12.6
72.8
4,9
8,2
12,1
33,0
13,6
13,3
6.9
Ecuador
12,0
27,0
11,0
21,3
AAA.
45,2
15,9
9-9
8,0
8,0
10,6
4,7
22,0
4,3
12,5
8.9
23,0
34,0
9.1
14,8
13,1
30,4
27,2
37,7
46,1
Amrica Latina
y el Caribe
(media ponderada)
5,9
Canad
Estados Unidos
17,9
17,3
22,4
47,8
Malasia
11,2
Tailandia
Repblica
22,4
20,5
19,9
140,9
86,1
8,8
12,5
9,8
12,8
59.7
38,2
13,0
18,3
9,1
16,8
15,7
8,0
de Corea
FUENTE: UNESCO, 2001.
20,8
15,9
15,0
Por qu las escuelas y universidades de mejor calidad no son el parmetro para el resto del sistema? Por qu estas ltimas no sienten la necesidad de introducir
mejoras de calidad? La respuesta es relativamente simple, por una parte no lo necesitan y por otra no cuentan con los recursos para ello. En otras palabras, porque los
mecanismos de mercado no operan en estas instituciones y difcilmente se pueden
remover las imperfecciones que aqu existen.
La heterogeneidad detectada en los sistemas de educacin se manifiesta precisamente en la diferente relacin con el mercado que tienen las de mejor calidad y
las que son ms renuentes a introducir mejoras cualitativas. Las primeras, especialmente las escolares, deben mejorar continuamente sus servicios para atraer un pblico de altos ingresos que, adems de buscar los beneficios sociales que conlleva
asistir a esos establecimientos, incluyen entre sus criterios de seleccin la calidad
acadmica, la que es vista como una inversin. Hace un par de dcadas este ltimo
criterio era menos importante para las familias que toman estas decisiones que
otros de carcter no econmico.
El costo de operacin de las escuelas que se mantienen cerca de la frontera tecnolgica educativa es muy alto: las tecnologas que se incorporan son las mismas,
con algn grado de adaptacin, que se estn aplicando en pases con un producto
per capita varias veces mayor que el de los de la regin. De ah que las familias de
menores ingresos no puedan aspirar a entrar a esas escuelas, aun cuando compartieran los mismos criterios de los grupos de mayores ingresos. El pequeo sector de
escuelas pblicas o privadas de calidad accesibles a sectores de menores ingresos
son muy pocas, y, precisamente, para mantener la calidad no pueden aumentar su
oferta. Por otra parte, las diferencias de calidad entre la mayora de las escuelas son
marginales, siendo estimados sus beneficios por las familias de los usuarios menores que el costo marginal del cambio de establecimiento.
En el nivel postsecundario ocurre un fenmeno similar, aun cuando aqu la informacin imperfecta juega un papel ms importante. La educacin secundaria, en
tanto que inversin tiene retornos conocidos: el acceso a la educacin superior o a
ciertas calificaciones. Los retornos de la educacin superior son ms inciertos y a
muy largo plazo, no es transparente la relacin entre los costos y beneficios de casi
ningn estudio de nivel superior, porque el salario de un egresado de la educacin
superior vara mucho en un lapso de cinco aos, porque depende de las variaciones
econmicas en el mediano plazo y del stock de capital humano acumulado en la especialidad. A esto se suma lo mismo que se observa en la educacin secundaria sobre la ausencia de mecanismos de mercado, determinada, en este caso, porque el capital acumulado, el aprendizaje realizado, el tiempo y el dinero empleado por un
57
individuo para estudiar en una escuela superior generalmente no pueden ser empleados en otra, lo que restringe la movilidad. La competencia entre estas instituciones, adems, se da slo entre las de mejor calidad, que buscan atraer a los mejores egresados del secundario. Las otras de todas maneras tienen un pblico
asegurado en tanto que la demanda es muy elstica. Las instituciones superiores
cuando compiten no lo hacen por precios, sino por calidad.
El tema de los recursos es tambin crucial. La tecnologa educativa que se implementa o se quiere implementar con las reformas de la educacin es una adaptacin de modalidades exitosas en los pases industrializados. Esa tecnologa es aplicada con bastante xito en los colegios que gastan cifras similares por alumno a las
que se gastan en los pases avanzados (teniendo en cuenta las diferencias de precios
relativos, principalmente salarios de los docentes), pero muy difcilmente adaptable a escuelas que disponen entre siete y doce veces menos recursos financieros que
esas instituciones. Para stos est el desafo, nada fcil, de encontrar tecnologas
educativas tan eficientes como las de los pases avanzados, pero con los recursos
disponibles. Hay algunos intentos de adaptacin que renen estas condiciones y algunas experiencias aplicables que sealan un camino innovativo posible; sin embargo, probablemente, la innovacin en esta rea debe seguir caminos un tanto diferentes a los que hasta ahora ha recorrido la innovacin en el sector industrial, que
ha sido principalmente adaptativa.
11. La capacitacin5
Las modificaciones introducidas en los sistemas de formacin para el trabajo en
la ltima dcada han partido de un supuesto, meritorio sin duda y muy til en el
corto plazo, pero que genera disfuncionalidades en el mediano o largo plazo. Esto es
que la formacin debe subordinarse al patrn tecnolgico actualmente existente en
uso. Los efectos de este supuesto son perceptibles sobre todo en la educacin superior y en algunas especficas de formacin para el trabajo, como es la capacitacin.
La importancia de esta constatacin es, en primer lugar, que una formacin especfica concebida dentro de un patrn fijo no desarrolla capacidades ni competencias
para innovaciones tecnolgicas radicales o para desempearse en otros sectores. En
5. Para tener un panorama cabal de la situacin y evolucin de la capacitacin y formacin para el trabajo en Amrica Latina vanse los numerosos trabajos de Mara
Antonia Gallart publicados en revistas especializadas.
58
segundo lugar, pero no menos importante, es que una formacin muy atada a objetivos de corto plazo no contribuye ni fomenta la investigacin, que es una de las
debilidades del modelo que se adapta muy rigurosamente a la demanda inmediata.
Otra observacin relevante es que es una constante de las polticas de formacin que hayan sido invariablemente diseadas en la fase expansiva del ciclo, cuando crece la demanda por personal calificado y existen recursos pblicos y privados
para ello. Tambin en esta fase se han creado o reformado las instituciones encargadas de aplicarlas. Pero, en los diseos institucionales y de acciones no se han considerado ni crisis ni contracciones de la produccin, lo que a menudo frustra o deja a medias su implementacin, o puede generar como consecuencia contingentes
de desempleados calificados.
Tambin se ha descuidado -en la toma de decisiones sobre la formacin- la
incorporacin de los individuos que estn capacitndose. No existen incentivos para que stos dediquen recursos y tiempo para su propia formacin, no hay un reconocimiento institucional para los conocimientos que stos adquieren en el trabajo
mismo, ni tampoco se usa la experiencia de ellos cuando se hacen diagnsticos o se
disean currculos.
Esta evolucin de la formacin ha dejado fuera de consideracin la gran heterogeneidad de la demanda que est asociada con las desigualdades entre sectores,
con el nivel de desarrollo de las diversas actividades econmicas y con los diferentes senderos que recorren las tecnologas. Heterogeneidad que ha tendido a incrementarse en el periodo, lo que hace que tambin aumente la discrepancia entre
oferta y demanda de recursos humanos.
Esto no parece ser slo un rasgo propio de periodos de transicin sino una caracterstica permanente y ms compleja que en los periodos anteriores. En aquellos la dimensin determinante era la brecha tecnolgica en relacin con la tecnologa de punta que exista entre sectores. Mara Antonia Gallart muestra en sus
trabajos que los sistemas de formacin para el trabajo y capacitacin fueron estructurados de manera de responder a esa situacin, reaccionando a una demanda de las actividades ms dinmicas y como un medio para introducir avances tecnolgicos. La estructura organizativa de estos servicios de formacin, con la
excepcin de Brasil y Mxico, dependa de la gestin y del financiamiento del Estado. Conviene tener presente que cualquiera fuera la modalidad de organizacin
o financiamiento adoptada, la nocin subyacente era que las sociedades estaban
polarizadas en dos grandes sectores internamente homogneos, aun cuando manifestaban importantes diferencias entre ellos. El rol de los sistemas de formacin
para el trabajo y la capacitacin, centralizados y bajo el paraguas estatal apuntaban
59
60
son un factor relevante y que tambin hay que tener en cuenta para explicar la introduccin de nuevas tecnologas de formacin por parte de las empresas.
Los distintos agentes econmico-sociales tienen delimitados los mbitos en los
que pueden emprender acciones de formacin y capacitacin, aun cuando en algunas circunstancias se ven a obligados asumir tareas que tericamente les son extraas porque el organismo correspondiente falla. Los mbitos de intervencin de estos agentes tambin se han visto modificados por los nuevos ordenamientos
institucionales que se han estado produciendo en las ltimas dos dcadas en la regin. Este reordenamiento ha redefinido las esferas de accin, el conjunto de atribuciones y las responsabilidades entre el sector pblico y privado. Este trabajo, aunque se centra en las acciones que emprenden las empresas en el momento de sugerir
propuestas de accin, no desconoce que cualquier iniciativa de las firmas o de organizaciones empresariales se produce en el contexto proporcionado por las acciones que slo los gobiernos pueden emprender. stas son variadas y la frontera que
delimita sus mbitos de intervencin cambia de sociedad en sociedad. Pero en todas ellas permanecen dos reas en que su accin es demandada: la provisin de formacin de valor general, y el establecimiento y la aplicacin del marco regulatorio
para sta y otras actividades.
61
0
M
EDU CAR P
Anexos
>
Tipo de
industrias
O
c
-1
73
>
>
O
Moderna,
basada
en los
recursos
naturales.
Nivel
jerrquico
Tcnicos.
Trabajadores.
Media general
o tcnica.
Educacin especializada
Superior ms
especializacin.
Capacitacin. Con
tecnologas evolutivas:
readaptacin.
Capacitacin. Con
tecnologas
evolutivas: readaptacin.
Moderna,
basada
en los
recursos
humanos.
o
c
n
>
r
Oz
Tcnicos.
Media general
o tcnica.
Superior universitaria.
Capacitacin en gestin.
Trabajadores.
Bsica, en algunos
sectores media.
Entrenamiento y/o
capacitacin.
Media general
o tcnica.
Superior (profesiones)
ms especializacin.
Capacitacin
permanente.
Entrenamiento;
capacitacin
permanente.
Automotriz. Tcnicos.
>
n
Trabajadores.
Media general
o tcnica.
De gestin
(capacitacin;
formacin superior;
en planta);
adaptabilidad a la
innovacin de
producto (capital
cultural y capacitacin).
Disciplina
(entrenamiento escolar
o familiar); flexibilidad
en el T; adaptabilidad a
la innovacin de
producto (capital
cultural y capacitacin).
Trabajo en equipo;
(organizacin del
trabajo, capital
cultural). Deteccin
de problemas (en
planta). Operacin de
maquinaria
(capacitacin
de la firma).
>
O
O
DEL TRABAJO CA MBIANTES
O
W
1.2.1
Tcnicos.
Tradicional.
Trabajadores
1.2.2
Tcnicos
Atpicas
Trabajadores.
(a domicilio,
temporales,
etc.).
Media general o
tcnica.
Bsica y a veces,
media tcnica.
Bsica a menudo,
media general
o tcnica.
Superior (profesiones)
ms especializacin.
Capacitacin
permanente.
Capacitacin y/o
entrenamiento.
Propias de la planta.
.EDUC;\R PAR/>
o
e
m.
H
73
>
co
>
Formacin
especializada para
empresas
con
oficios.
Capacitacin
(entrenamiento)
en la empresa
o en contacto
directo entre
actividades
operativas y
formativas.
Certificacin del
aprendizaje en
el trabajo.
Codificacin del
aprendizaje
O
Q
Sugerencia
Vinculacin
entre
instituciones
de capacitacin
y actividades
operativas.
Difusin de
certificacin.
Organismos de
certificacin
regionales
y sectoriales.
Asesora a las
Las divisiones
operativas de
las empresas
en colaboracin
con los
organismos
capacitadores
(internos o
externos).
Externalidades
Mejoramiento
de la calidad
de los docentes
de las escuelas
por actualizacin
permanente.
Identificacin
dlos
trabajadores
con la empresa.
Problemas que
puede generar
Orientacin de
la formacin
tcnica escolar
hacia oficios
(rigidizacin)
Necesidad de
supervisin
para prevenir
abuso.
Alza de
costos de la
capacitacin.
Acelerar
rotacin de
la fuerza
de trabajo
calificada.
Problemas de
apropiabilidad
de los
beneficios
dla
Condiciones
de factibilidad
Demanda de
trabajadores
formados en
volumen
suficiente.
Tamao de
la empresa
(umbral
mnimo para
que la
formacin
sea efectiva).
Formacin
pedaggica
de supervisores.
Formacin de
los docentes y
actualizacin.
La empresa
debe tener
carreras
ocupacionales
(asociadas
a oficios).
La empresa
debe estar
dispuesta
a mejorar
la calidad
de la fuerza
de trabajo.
en el trabajo.
Formacin
de lderes.
m
D
CIN '
ACI
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13
n
O
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l/l
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73
BAJO
>
ri
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S
>
z
in
Formacin
bsica
para
empresas
flexibles.
Formacin
genrica
para el
trabajo.
Mejoramiento
de la formacin
general escolar
y planes de
formacin
bsica para
trabajadores
actualmente
activos.
empresas para
codificar
certificacin,
eventualmente
asociada a
deteccin de
necesidades.
Desarrollo
curricular
realizado
en colaboracin
con las secciones
operativas de las
empresas.
Reformulacin
de curricula
dla
formacin
general.
Instalar
instituciones
de apoyo
a la
reformulacin
curricular
permanente,
de preferencia
bajo tuicin
de los Estados.
Incluir empresarios
y trabajadores
en los
organismos
de polticas
educativas.
Programas de
formacin.
Gobierno
nacional y
gobiernos
regionales.
Atraccin de
inversin
con mayor
valor
agregado.
Costos.
Conflictos
polticos.
Formacin
de los
docentes:
buena
formacin
general y
actualizacin
permanente
sobre las
caractersticas
dla
actividad
productiva.
Depende
de polticas
educativas
nacionales y
regionales y
de factores
de difcil
control.
Ol
01
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o
c
n
>
73
5
73
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m>
1
73
CO
>
v)
Formacin
especializada
para
empresas
flexibles.
Capacitacin
(eventualmente
subcontratada
fuera de la
empresa).
Informacin
de las best
practices de
capacitacin
en el rubro.
Sistemas de
formacin
flexibles
(reforma
permanente
dla
capacitacin)
relacin entre
actividades
operativas
y formativas.
Formacin
. dejderes.
RRHH
Informacin
para
de las best
empresas
practices
grandes con de capacitacin
planta de
en el rubro.
trabajadores. Sistemas de
formacin
flexibles
(reforma
formacin
bsica para
trabajadores
activos.
Generar
sistemas de
informacin
y difusin.
Vinculacin
permanente
con
asociaciones
empresariales
de pases
industrializados.
Benchmarking
bianual
sobre
capacitacin.
Generar
sistemas de
informacin
y difusin.
Vinculacin
permanente
con
asociaciones
empresariales
Las divisiones
operativas de
las empresas en
colaboracin
con los
organismos
capacitadores
(internos o
externos).
Mercado
competitivo
de
competencias.
Migracin
de trabajadores
calificados
a empresas
que ofrecen
mayores
salarios.
Disposicin de
las empresas.
Informacin
permanente
sobre avances
en la
formacin.
Oferta
competitiva
de formacin
Empresas.
Asociaciones
empresariales.
Mercado
competitivo
de recursos
humanos
calificados.
Alta
rotacin
de la fuerza
de trabajo
calificada
Disposicin
dlas
empresas.
Informacin
permanente
sobre
avances
en la
formacin.
o
c
n
Oz
RRHH
para
medianas
empresas
(eventualmente
para
pequeas).
-<
5
?
n
O-
permanente
dla
capacitacin)
relacin
estrecha entre
empresa y
formacin.
a) Formacin
de
alternancia.
b) Formacin
vocacional
con sistema
de certificacin.
c) Inclusin
de formacin
empresarial a
todo programa
para este tipo
de empresarios.
de pases
industrializados.
Benchmarking
bianual
sobre
capacitacin.
Oferta
competitiva
de formacin.
a) Reforzar
o crear
asociaciones
empresariales
locales y
sectoriales.
b) Mejoramiento
curriclar
(instituto
de apoyo al
mejoramiento
curriclar,
asesora,
etctera).
Asociaciones
sectoriales
de empresas
en areas
geogrficas
delimitadas.
Creacin,
estructuracin
o reforzamiento
de asociaciones
empresariales.
Apoyo
gubernamental
de
asociaciones
empresariales
y ayuda
internacional
para
desarrollar
programas
muy especficos
Gobierno
nacional
y local.
Asociaciones
empresariales
sectoriales
y regionales.
Creacin,
estructuracin
o
reforzamiento
de
asociaciones
empresariales.
>
2
n
>
i
>
z
O
vi
Pequeas
y micro
empresas.
Organizacin
de pymes
en asociaciones
regionales y
sectoriales.
Oferta de
capacitacin
muy especfica
y localmente
determinada.
Organizacin
1. Concentracin
geogrfica
de empresas
de un mismo
sector
(a no ms
de 45
minutos de
una escuela
participante).
2. Desarrollo
del sistema
de certificacin.
3. Vinculacin
dlos
establecimientos
educativos con
asociaciones
empresariales.
Proximidad
geogrfica
y sectorial
de las
empresas.
Las empresas
deben estar
a no ms
de 45
minutos del
lugar
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09
ri
>
>
>
>
OD
de sistemas de
informacin de
mercados,
de tecnologas
y de capacitacin.
Programas de
demanda a
asociaciones
de pymes.
Deteccin
de necesidades.
de informacin,
de gestin,
de tecnologas
y de
capacitacin.
Asesora
para la
deteccin de
necesidades.
Incentivos para
la asociacin
de empresas
(procuracin de
demanda,
informacin de
mercados de
tecnologas y
de formacin).
Programas
de formacin
de personal
calificado en
desarrollo,
investigacin
y diseo.
Mejoramiento
de la formacin
tcnica en
todos los niveles,
con consideracin
dlas
potencialidades
regionales.
Benchmarking
de los programas
de formacin
en desarrollo,
investigacin y
diseo.
Apoyo
gubernamental
(estadual),
limitado
en el
tiempo,
para la
implementacin
inicial
de estos
programas.
Apoyo de
asociaciones de
RRHH
para
maquiladoras
de ltima
generacin*
donde se
hace la
formacin.
Capacidad
de
colaboracin
interempresarial.
Gobiernos
estaduales.
Asociaciones
de empresas.
Atraccin de
inversiones en
actividades
con mayor
valor
agregado.
Polticas
estaduales
de fomento
de instalacin
de empresas
contratistas.
Desarrollar
esquemas
dinmicos de
subcontratacin
atrayendo
empresas
contratistas.
Mejorar
la formacin
vocacional.
Formacin
en el
trabajo
incluida
en todos
los currculos
escolares.
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CI
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Y CAPACIITA CIN
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73
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70
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l/i
0>
10
Participacin
femenina.
Desarrollo
organizacional.
Acciones
complementarias
al trabajo.
empresas para el
desarrollo
de estos
proqramas.
Asegurar la
participacin
empresarial
(empresarios
y trabajadores)
en organismos
locales y
regionales de
formacin por
legislacin o
incentivos.
Formacin
dlos
docentes
de las
escuelas en
relacin
con el trabajo
productivo.
Formacin
pedaggica
de supervisores.
Investigacin
para detectar
puntos clave.
Definirlo
como tema
transversal en
todas las acciones
gubernamentales.
Acciones de
difusin de
conocimientos
Sistema
de educacin
nacional
y regional.
Empresas.
Mejoramiento
de calidad
y productividad.
Atraccin
de
inversiones
con mayor
valor
agregado.
Gobierno.
Igualdad
Organizaciones. entre los
sexos.
Sindicatos.
Asociaciones
empresariales.
Tendencia
a la
inflexibilidad
dla
renovacin
curricular.
Gasto
pblico.
inversiones
en el sector.
Revisin
curricular.
Mejor
definicin
de profesiones
y reas.
Docentes
(en relacin
con proceso
productivo).
Bajas
salariales.
Generar
formas
nuevas de
discriminacin.
Existencia de
organizaciones
oficiales y
movimientos
sociales que
mantengan
una supervisin
permanente
sobre el
tema.
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5
73
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PIT
73
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Ni
Recursos
para
capacitacin.
Reasignacin,
y asignacin
de nuevos
recursos.
Cuenta
individual
de
capacitacin
con cuentas
personales
sobre las que
se puede girar
slo para
pagar
capacitacin.
en el tema.
Inclusin de
empresarios y
trabajadores en
organismos de
definicin
de estrateqias.
Creacin de
instituciones
financieras
adecuadas,
si stas no
existen.
Legislacin,
incentivos.
Subsidio
inicial
individual
(cinco aos).
Gobierno.
Instituciones
financieras.
Efecto
educativo
sobre los
trabajadores.
Alza de los
costos
salariales
(1a 2
por ciento).
Instituciones
financieras
nuevas o
adaptar
existentes.
Legislacin.
* Las de antigua generacin tendern a desaparecer cuando la economa prospere y el tipo de cambio se normalice.
Bibliografa
AGERO, V. y LABARCA G. 1998. "Fondo individual de capacitacin, sugerencias de
poltica y modelos operativo", Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL)/
Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ) Proyecto Formacin para la
empresa CEPAL, Santiago, documento de trabajo.
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID). 2 0 0 1 . Annual
Report, BID,
Washington DC.
BOSCHERINI, F. y L. POMA (comps.). 2000. Territorio, conocimiento
de las empresas: el rol de las instituciones
competitividad
pro-
CEPAL, Santiago.
COMISIN ECONMICA PARA AMRICA LATINA (CEPAL). 1992. Educacin y Conocimiento: eje de transformacin
CRESPI, G. 2002. Intermediacin
productiva
del aparato
productivo
Washington,
71
LABARCA, G. 1997. Formacin y empresa, oiT/Centro Interamericano de Investigacin y Documentacin sobre Formacin Profesional (CINTERFOR), Montevideo.
LABARCA, G. (coord.). 1999. Formacin y empresa, CINTERFOR/OIT, Montevideo.
LABARCA, G. 2001. Formacin para el trabajo: Pblica o privada?
OIT/CINTERFOR,
Montevideo.
LABARCA, G. 2003. Reformas econmicas y formacin, OIT/CINTERFOR, Montevideo.
MONTERO, C. 2000. "La formacin del capital humano en empleos atpicos: El caso
del trabajo a domicilio en Chile", en LABARCA, G. (ed.). Reformas
y formacin,
econmicas
mo-
en la economa global.
Prentice Hall
Hispanoamericana, Mxico.
SILVEIRA, S. 1999. Innovacin tecnolgica y estrategias de formacin del capital humano en las industrias dinmicas uruguayas, CEPAL, LC/R. 1759, Santiago.
STALLING, B. y W. PERES. 2000. Growth, Employment
Washington.
STIGLITZ, J. E. 2000. Frontiers in Development
y cambios en
72
Introduccin
No resulta fcil hacer un aporte breve e inteligente acerca de la compleja y oculta relacin educacin-trabajo, por ello deberemos partir de algunos de los planteos
realizados por otros autores, a los que hay que agregar o complementar con nuevas
dimensiones. Por un lado, se mantiene la tradicional dificultad de lo que Mara Antonia Gallart (1992) llamara "articulacin entre la racionalidad educativa y productiva" y lo que recientemente mencion Guillermo Labarca (2003) como "estrategias cclicas", a travs de las cuales los esfuerzos de capacitacin crecen en las
etapas favorables del ciclo, y se debilitan rpidamente - o desaparecen- en presencia de los menores indicios de cambio de tendencia.
En la Argentina -y en Amrica Latina en general- se nos superponen los procesos
ms globales de la sociedad (globalizacin y sociedad de conocimiento) con la pobreza, las fuertes dificultades de acceso a la educacin, la exclusin y los dficits y heterogeneidad de la calidad educativa. Un primer desafo para el anlisis es la necesidad de
generar miradas cruzadas o transversales que superen la mirada en slo una de las dimensiones del problema: sea en lo educativo, sea en lo laboral o sea en lo productivo.
En el caso argentino -adems de los procesos de globalizacin y transformaciones tecnolgicas ya no slo en el mbito de la produccin o del trabajo, sino en el
conjunto mismo de la sociedad- se estn viviendo situaciones de transformacin y
cambios de ciclo muy rpidos a los que es difcil seguir y responder adecuadamente.
1. Subsecretara de Programacin Tcnica y Estudios Laborales del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social de la Argentina (MTEyss).
73
74
75
76
2. El mercado de trabajo
En materia de mercado de trabajo, la economa argentina se caracteriza por
una fuerte heterogeneidad estructural que se mantuvo y sostiene a lo largo de los
diferentes ciclos (estabilidad, crecimiento o recesin), y que se expresa con ms
fuerza an en una etapa de crecimiento recuperacin- como la actual, que sucede
a una de las crisis ms fuertes que atraves el pas en el marco de una situacin social grave de desempleo, marginacin y prdida del acervo de competencias educacionales que haba sabido mantener el pas, aun en pocas muy complejas. Ello significa que nos encontramos con una economa de fuertes heterogeneidades en sus
demandas, de altsimas diferencias en la productividad entre los sectores de la economa y de importantes "cuellos de botella" para su recuperacin. Entre estos obstculos puede identificarse la dificultad para encontrar mano de obra con las calificaciones y competencias requeridas, ya sea por las empresas de mano de obra
intensiva, como por las de mayor desarrollo tecnolgico. En muchos casos, la destruccin y debilitamiento de los entramados productivos se trasunta en dificultades
particulares de las pequeas y medianas empresas para responder a demandas en
trminos de cantidad y calidad que le son requeridas. La fajta de personal calificado
es una expresin y una queja permanente en los diferentes sectores de la economa,
en cualquiera de las actividades con las que el Ministerio de Trabajo entra en contacto (relaciones empresariales, programas sectoriales especficos, reuniones del
77
Gabinete Productivo en las diferentes regiones, visitas de los funcionarios del ministerio a distintas localidades, etctera).
En este marco de fuertes heterogeneidades y altsimas diferencias de productividad, algunos hablan de la economa del aprendizaje y de la economa del desaprendizaje.
Pero tambin hay prdida de calificaciones, porque la desocupacin afecta
fuertemente las competencias de los sujetos cuando se est fuera del mercado de
trabajo o se realizan tareas de menor calificacin y alta precariedad. Esto ltimo lo
comprobamos cuando se analiza que muchos de los actuales beneficiarios del plan
Jefes y Jefas de Hogar Desocupados tuvieron trabajo formal. Se trata sobre todo de
trabajadores de oficios, industria y construccin.
El funcionamiento econmico de los noventa puso en cuestin a la industria
manufacturera, que dej de ser fuente de generacin de empleo, e impuls un modelo de crecimiento centrado en muy bajas elasticidades empleo-producto; esto deriv en un bajo inters por parte de los jvenes para llevar a cabo estudios vinculados a la industria, ms all de lo que haya pasado con la escuela tcnica. Entonces, las
empresas sobrevivientes que hoy estn desarrollndose empiezan a tener estos cuellos de botellas claves en algunas reas: sector industrial, textil, confeccin, etctera.
Sea por los problemas de la devaluacin de las credenciales consecuencia del
deterioro en la calidad educativa, encontramos debilidades y/o dficits de calificaciones que empiezan a actuar como cuellos de botella para el crecimiento, a pesar
del fuerte incremento de la cobertura educativa y, por ende, de una poblacin ms
educada. En el grfico que se presenta a continuacin se observa el cambio en el
perfil educacional de la poblacin.
Este aumento en el nivel educativo de la poblacin ocupada, sin embargo, no
se corresponde con un aumento correlativo del nivel de las calificaciones demandadas en los puestos de trabajo, lo que equivale a afirmar que no cambiaron las calificaciones de los puestos. Lo que encontramos es una oferta mucho ms cualificada
en el mercado de trabajo, que lleva a que se estn tomando trabajadores de mayor
nivel educativo para puestos del mismo nivel de calificaciones (que antes ocupaban
personas con menor nivel educativo).
Otro rasgo de las polticas pasadas es que los esfuerzos de capacitacin y formacin profesional estuvieron asociados al ciclo econmico, con lo cual no slo se
produjo un deterioro en la calidad del sistema formal sino que tambin las empresas y la capacitacin en el interior de las mismas sufrieron un fuerte deterioro.
78
126,0
98,7
80,0
1
1993
1
1994
1
1995
1
1996
1
1997
.Hasta secundario
incompleto
1
1998
1
1999
1
2000
1
2001
1
2002
2003
.Superior o
universitario
Secundario
completo
1993
1994
Calificado
1995
1996
Tcnico
1997
1998
1999
2000
Operarios
2001
2002
2003
- N o calificados
79
CUADRO 1: Evolucin del empleo segn nivel educativo. Total urbano. 2003.
En miles de personas.
I Tri. 03
Total
Hasta primario incompleto
11.006
IV TRi. 03
12.097
906
860
Variacin
Absoluta
Relativa
1.091
9,9%
-46
-5,1%
Primario completo
2.412
2.689
277
11,5%
Secundario incompleto
1.867
2.135
267
14,3%
Secundario completo
2.269
2.522
253
Terciario universitario
3.552
3.891
339
11,2%
9,6%
80
Conclusiones
El conjunto de dimensiones analizadas someramente -estar en transicin hacia
una sociedad basada en el conocimiento, y los nuevos paradigmas que ello implica,
al mismo tiempo que encontrarnos con un dficit en materia de competencias tanto por parte de las empresas como de la poblacin activa (ocupados y desocupados)- requiere de polticas activas, de estrategias que obligatoriamente deben combinar y actuar simultneamente sobre la innovacin y la competitividad por un
lado, y la pobreza, el desempleo y la exclusin, por otro. No hay salida posible para
nuestros pases si se piensa en uno solo de esos senderos. Ello, lamentablemente, requiere volver sobre discursos poco originales, aunque no siempre implementados.
Lo cual implica:
1. Ahondar en polticas de Estado articuladas. Esto significa desarrollar estrategias conjuntas que integren polticas industriales, cientfico-tecnolgicas, laborales y educativas.
2. Sostener polticas de Estado (y promover acciones conjuntas pblico-privado) intentando evitar slo acciones que respondan al ciclo y a la coyuntura.
3. Se requiere que sean flexibles y puedan generar respuestas inmediatas frente
a problemas de crecimiento y cuellos de botella que se crean aqu y ahora. Se
requiere generar estrategias y responder a la coyuntura. Hay que pensar y actuar para el corto, el mediano y el largo plazo.
4. Incorporar cada vez ms a la poblacin en el uso de tecnologas de informacin y comunicacin, como una herramienta que colabora en la generacin
y fortalecimiento de la ciudadana
81
Bibliografa
BISANG, R.; G. LUGONES et al. 2003. Segunda Encuesta Nacional de innovacin y conducta tecnolgica de las empresas argentinas 1998/2001, Instituto de Industria,
82
Universidad Nacional de General Sarmiento (uNGs)/Redes/lnstituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC) de Argentina, Buenos Aires. Mimeo.
GALLART, M. A. 1992. Educacin y trabajo,
desafos y perspectivas
de
investiga-
Otago, GTZ-Comisin
y comunicacin.
Los limites de
83
Introduccin
De entrada apuntamos que el trmino Educacin para el Trabajo (en adelante EpT3) utilizado en este texto, incluye la oferta conocida en la regin como
Educacin Tcnico Profesional de nivel medio y postsecundaria no universitaria, la formacin tcnico-profesional (el modelo de las Instituciones de Formacin Profesional de la regin, o IFP), y de las escuelas o centros vocacionales
-"tercer modelo"-, que en algunos pases estn adscritos a instituciones estatales que no son precisamente los ministerios de Educacin y de Trabajo. Esta especificacin la consideramos oportuna puesto que los comentarios incluidos
aqu se concentrarn en temas de polticas pblicas relacionadas con este tipo de
oferta educativa, lo cual supone abordar cuestiones como el financiamiento, el
contexto institucional en que se provee este servicio y el rol del Estado, entre
1. Este artculo comenta las ponencias presentadas por los prominentes investigadores
Guillermo Labarca, 2004, Marta Novick, 2004 y Mara Antonia Gallart, 2004, en el panel "Qu educacin para el trabajo en un mundo con dificultades de empleo? Las
transformaciones econmicas, los modelos de desarrollo y los desafos de la educacin
y la formacin", durante el Seminario Regional "La educacin frente a la crisis del
mercado de trabajo y la insercin social en Amrica Latina", realizado en la ciudad de
Buenos Aires, Argentina, entre el 23 y el 25 de junio de 2004, organizado por redEtis,
Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa (MECVT) y Ministerio de Trabajo, Empleo
y Seguridad Social (MTEyss), de la Argentina.
2. Consultor independiente.
3. Hemos tomado prestado el acronimo de la Conferencia Mundial Educacin para Todos celebrada en Jomtien, Tailandia en 1990, y el Foro Mundial celebrado en Dakar,
Senegal, en abril del ao 2000.
85
86
87
88
tienen importantes estrategias de formacin de recursos humanos que incluyen hasta la creacin de escuelas tcnicas secundarias y acciones permanentes
de capacitacin y entrenamiento. Dentro de este grupo se encuentran aquellas empresas que, impulsadas por los efectos de la globalizacin, incorporan
permanentemente innovaciones tecnolgicas; tambin las hay que operan
con sistemas productivos distantes de la frontera tecnolgica.
d. Las industrias volcadas al mercado interno las cuales siguen patrones diversos. Entre ellas estn aquellas para las que, independientemente de que hayan
introducido innovaciones tecnolgicas parciales en sus plantas, su principal
objetivo es mantenerse en el mercado enfrentando la competencia internacional; demandan recursos humanos con formacin tcnica de nivel medio
o secundario. Otras tratan de enfrentar la competencia internacional e incluso exportar a mercados secundarios; stas tambin demandan egresados de
las escuelas de formacin tcnica media.
e. El sector de pequeas y medianas industrias, que tambin muestra una gran
heterogeneidad. Su importancia radica en que proporcionan ms del 70 por
ciento del empleo industrial en la regin. Demandan recursos humanos preparados por las escuelas tcnicas vocacionales. Sin embargo, la oferta de formacin y capacitacin disponible no siempre satisface los requerimientos de
estas unidades productivas y de servicios. Los oferentes con frecuencia enfrentan dificultades para definir las demandas de este tipo de empresas.
Labarca llama la atencin sobre el hecho de que la evolucin de las tecnologas
en los diversos sectores y subsectores de la economa con frecuencia no es considerada como una dimensin importante cuando se disean polticas o estrategias relativas a la educacin, la formacin y la capacitacin de los recursos humanos.
"Las caractersticas del cambio tecnolgico van a determinar la demanda de fuerza de
trabajo, los mrgenes posibles de valorizacin del capital humano y deberan, aunque
no siempre ocurre, ser tenidas en cuenta al definir polticas y estrategias de formacin"
(Labarca, 2004).
La clasificacin que propone Labarca resulta de mucha utilidad para determinar el tipo de demanda de formacin y capacitacin generada bsicamente por un
sector de la economa (el industrial) y para afinar la sintona entre las necesidades
de las empresas y la oferta de los centros orientada a este sector. El modelo de anlisis pudiera emularse o redefinirse para auscultar las demandas en otros sectores
89
5. Este tema es relativamente nuevo. Surgi en 1993 en Europa, con la publicacin del
Libro Blanco apoyado por Jacques Delors, ex presidente de la Comisin Europea, sobre el Crecimiento, la Competitividad y el Empleo. En 1998 la ministra francesa de
Trabajo, Martine Aubry, a propsito de la cumbre de Luxemburgo, present un informe sobre 22 nuevos perfiles profesionales relacionados con los "nuevos yacimientos
de empleos".
90
noma" (biotecnologa, telecomunicaciones y transmisin de voz y datos, produccin de software, etc.) y que estn presentes en todos los sectores o reas de actividad; se caracterizan por ser intensivas en la aplicacin y utilizacin de las TIC; tienen fuerte capacidad innovadora; requieren de personal altamente calificado con
saberes tcnicos y no tcnicos, entre otras caractersticas (Novick, 2003).
Sin embargo, Novick llama la atencin, por lo menos para el caso de la Argentina, sobre el hecho de que, si bien se detecta el tipo de demanda reseada, tambin
las empresas sobrevivientes al modelo de crecimiento impulsado en la dcada de los
noventa enfrentan cuellos de botella por la falta de trabajadores de oficios vinculados a la industria (textil, confeccin, construccin, metalurgia, mecnica, etc.) y los
servicios. Sostiene que se requieren trabajadores con "saberes tecnolgicos especficos y cultura tecnolgica solvente", en adicin a las competencias bsicas, que han
sufrido cambios y tienen connotaciones en diferentes lugares.
Sobre este tipo de demanda el diario argentino Clarn publica que "en Argentina, donde unos tres millones de argentinos no tienen empleo y uno de cada dos
naufraga en la oscuridad de la pobreza, las empresas no encuentran a los trabajadores que necesitan. Faltan desde soldadores y matriceros, hasta gerentes, y no hay
quien haga ni ensee varios oficios tcnicos que desaparecieron con las industrias,
desde hace unos quince aos" (Savoia, 2004).
Por su parte Mara Antonia Gallart (2004) tambin hace su contribucin para
comprender el complejo panorama de la demanda de formacin y capacitacin. Parte de la idea de que es crucial lograr una articulacin entre educacin y trabajo. El contexto en que se da la relacin de ambos mundos est influido por los grandes cambios
que se han venido sucediendo en el mercado de trabajo durante los ltimos veinte
aos. Reconoce, al igual que Labarca y Novick, la existencia de una marcada heterogeneidad en el mercado laboral y una especie de divisin entre trabajo formal e informal.
Frente al sector informal, que emplea alrededor de la mitad de la fuerza de trabajo, cul es el rol de la educacin?, se pregunta Gallart. Argumenta que las competencias generales y especficas que requieren los trabajadores y trabajadoras de
este sector son las mismas que necesitan los del sector formal. No obstante, los primeros demandan otras que son fundamentales. Entre stas estn: a) las competencias de manejo de incertidumbre -sta tambin aparece en el sector formal, slo
que en el informal los cambios (en el mercado o rubro) son bruscos-; b) las habilidades para el manejo de la divisin de trabajo (saber a quin llamar para cada cosa
y trabajar con el resto de la gente, que es una de las competencias de empleabilidad
tpicas, pero que en este caso resulta particularmente central); c) una formacin especfica en oficios, que es fundamental en muchas de las actividades del sector.
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Dos temas adicionales surgen de la relacin oferta versus demanda; el primero tiene que ver con el contenido y la organizacin del proceso de enseanzaaprendizaje; el segundo, con los arreglos institucionales para proveer los servicios
de formacin y capacitacin.
En cuanto al primero, consecuencia de las innovaciones que se han producido en la organizacin del trabajo y en las relaciones sociales en el seno de las empresas, las unidades productivas con mayores tasas de innovacin tecnolgica requieren de recursos humanos con capacidad de seguir aprendiendo y de
apropiarse de conocimientos fuera de los sistemas escolares. Para que los trabajadores tengan esta capacidad es necesario que cuenten con una buena educacin bsica (nueve o diez aos de escolaridad mnima, o educacin secundaria),
o lo que en el lenguaje de la formacin con enfoque de competencias laborales se
denomina competencias bsicas (habilidades para la lectura y escritura, comunicacin oral, clculo), competencias genricas (capacidad para el trabajo en
equipo, habilidades para la negociacin, planificacin, etc.) y competencias especficas, que estn relacionadas con los aspectos tcnicos directamente vinculados con la ocupacin y que no son tan fcilmente transferibles a otros contextos
laborales.
En reconocimiento de esta realidad, la tradicional separacin entre el sistema
de formacin y capacitacin tcnica profesional y la educacin formal demanda ser
superada o replanteada sobre la base de una nueva articulacin o convergencia entre educacin y formacin para el trabajo. Gallart recuerda que la nocin de educacin para el trabajo implica la combinacin de una educacin general (educacin
formal), una educacin tcnica o formacin profesional (a veces considerada como
no formal), y un aprendizaje en el trabajo (aprender haciendo). El problema que se
plantea es la escasa articulacin entre los tres niveles (educacin general, tcnica y
experiencia en el trabajo). "ste es uno de los grandes desafos de la educacin, que
si no es afrontado con urgencia producir desastres en el mediano plazo. El resultado de esto es carencia en las competencias: en habilidades bsicas de lecto-escritura y matemtica aplicada; carencia en competencias de empleabilidad y carencias
en las competencias especficas (oficios y tcnicas)" (Gallart, 2004). La educacin y
la formacin se complementan en vez de excluirse.
No basta con slo uno de los tres elementos; el trabajador que se vincula a los
sectores que muestran mayores tasas de innovacin tecnolgica requiere una educacin formal superior a la que se demandaba anteriormente y, en contextos especficos de trabajo, de una formacin especializada (competencias especficas) orientada a un rea profesional (formacin tecnolgica), ms que una ocupacin
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roles institucionales tanto del sector pblico como del privado. ste es un debate
abierto donde hay posiciones contrapuestas. Sin embargo, existe consenso en torno a la necesidad de mejorar la eficiencia de la gestin y la eficacia de la oferta de
EpT, de ah que se hayan generado frmulas complementarias que favorecen la
creacin de las necesarias alianzas para definir el currculo, gestionar fondos pblicos, organizar los centros como entidades integrales en el sentido de que puedan
ofrecer programas de formacin profesional, de educacin de adultos y de educacin tcnica; impulsar la descentralizacin y mejorar la gestin de los establecimientos de formacin y capacitacin.
Es oportuno sealar que los diseadores de polticas con frecuencia obvian
considerar la organizacin y la gestin de los centros y el rol que cumplen stos en
los procesos de implantacin de las reformas. Los centros de formacin o escuelas
tcnicas son el lugar donde se materializan las principales transformaciones que se
impulsan; juegan un papel crucial para la introduccin de las nuevas especialidades
en sus respectivas ofertas, con todo lo que esto implica en la aplicacin de los nuevos currculos y en la articulacin teora-prctica. Es pertinente, oportuno y de sentido comn dedicarles especial atencin a los centros de formacin, tanto en la fase de diseo como en la de implementacin de las polticas de EpT.
2.2 Cmo proceder cuando la demanda es escasa o inexistente,
pero se busca atraer inversiones y generar empleos?
En algn momento se lleg a creer, sin mucho cuestionamiento, que la formacin creaba puestos de trabajo. Actualmente es difcil sostener esa tesis, pero tampoco se puede rechazar de plano. Pinsese en la cantidad de personas que trabajan por
cuenta propia y que efectivamente lo hacen y estn a gusto hacindolo porque la actividad que realizan les proporciona los ingresos para vivir decentemente. Pues resulta que una buena proporcin de ellos es egresada de las escuelas tcnicas o vocacionales donde les ensearon el oficio que ejercen de manera independiente o por
cuenta propia. La formacin recibida por ellos no gener el empleo, pero s su "autoempleabilidad". La caracterizacin del sector informal que ofrece Gallart proporciona argumentos adicionales para sostener esta idea. Adems, estudios de seguimiento a egresados de los programas de formacin y capacitacin permiten verificar
esta situacin y mostrar que los egresados de los programas de EpT por lo general
tienen una mayor participacin en el mercado laboral (Gallart et al. 2003, p. 242).
El otro argumento apunta a destacar la relacin entre la poltica de EpT y las
orientadas a atraer inversiones a pases y regiones con dificultades de empleos.
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3. Sntesis
3.1 Sobre la heterogeneidad econmica y social y la formacin para
el trabajo
Los tres ponentes destacan rasgos relevantes a tener presentes para el diseo de
polticas de formacin. Labarca pone en primer plano la heterogeneidad de las economas de la regin. Este fenmeno, que no es nuevo, y que es consecuencia de la diferenciacin tecnolgica entre sectores y al interior de cada sector y subsector, marca
tendencias divergentes en la utilizacin de las tecnologas por parte de las empresas.
Los diferentes tipos de empresas activas en la regin generan una demanda heterognea de recursos humanos y, por tanto, reclaman estrategias diferenciadas en
materia de preparacin de recursos humanos. Novick analiza el fenmeno de la heterogeneidad desde la ptica de la incorporacin de las tecnologas de la informacin
y comunicacin en la sociedad. Tomando como referencia la Argentina, entiende qu
se superponen fenmenos como el proceso de globalizacin, la pobreza, las dificultades de acceso a la educacin, la exclusin y los dficit en la calidad de la educacin.
Reconoce que el mercado de trabajo se caracteriza por una fuerte heterogeneidad
estructural que se ha mantenido a lo largo de los diferentes ciclos econmicos.
Gallart aborda el fenmeno y su intensidad en el marco del escenario laboral
constituido por el sector informal. Destaca las caractersticas sociolgicas del fenmeno en relacin con la educacin. En medio de la escasa articulacin entre educacin
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Bibliografa
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frente a la crisis del mercado de trabajo y la insercin social en Amrica
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sociolabo-
Employment
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Introduccin
El mundo de la educacin no est ajeno a la creciente incertidumbre que impregna los diversos campos de accin en los que participan hombres y mujeres en
la actualidad. En una poca de cambios tan acelerados, parece muy difcil pronosticar hacia dnde se encaminan estos procesos de transformacin, cmo ser el
mundo en que les tocar vivir a los nios y jvenes que hoy se estn formando.
Los procesos de reestructuracin econmica que resultan del avance de la globalizacin y de la innovacin tecnolgica estn generando modelos de organizacin de la actividad econmica que redefinen las condiciones de trabajo que caracterizaban a la sociedad salarial. A la vez, esta misma dinmica reconfigura las tareas,
los requerimientos de calificacin y las formas de organizacin del trabajo que aparecan como prototpicas de la sociedad industrial.
En Amrica Latina, y en nuestro pas en particular, la incidencia de estos procesos globales en el campo del empleo ha provocado una cadena de efectos predominantemente desestructurantes: crisis econmica, desempleo, precarizacin laboral,
bajos ingresos y pobreza. Frente a esta situacin, cobra importancia el desafo de encontrar y potenciar la dimensin reestructurante de esta crisis, aquella que resulta de
las oportunidades que surgen de los momentos de quiebre de un sistema establecido.
El modelo del desarrollo local se propone como una estrategia diferente para enfrentar los retos que provoca esta nueva realidad, propuesta que recupera contenidos
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cuestiones ms estructurales y graves -como la desarticulacin del tejido socioorganizativo o el deterioro del medio ambiente-, identifican al espacio local como el
mbito de referencia ms adecuado para sus acciones.
En sntesis, el crecimiento de la corriente terica y estratgica que pone de relieve el papel del territorio como criterio organizador de los procesos sociales, y que jerarquiza a lo local como un mbito privilegiado para la accin, es resultado de la
confluencia de campos intelectuales y polticos muy diversos y no necesariamente
convergentes en sus principios e intereses. En el debate pblico que moviliza este
crecimiento participan gobiernos locales, movimientos sociales, consultores y fundaciones internacionales, expertos, acadmicos y los organismos multilaterales de
crdito. Desde posiciones ideolgicas diferentes, apoyados en intereses divergentes
y sosteniendo un intenso debate acerca del significado de la nocin de desarrollo y
la definicin de lo local, este conjunto de actores aporta a la difusin de este modelo de transformacin social, econmica y poltica denominado "desarrollo local".
El modelo del desarrollo local, en sus principios tericos, se basa en una concepcin integral del desarrollo, donde la palanca de cambio radica en el aprovechamiento y la potenciacin de los recursos y capacidades propios de la regin o localidad. Esta perspectiva pone de manifiesto la naturaleza territorial de estos
procesos, ya que se considera que los principales factores del desarrollo estn en el
mismo territorio, y el xito de la estrategia consiste en potenciar las capacidades all
existentes. Es un modelo de transformacin social que se sustenta en la valorizacin
de los recursos endgenos, mediante la construccin de una mejor articulacin entre los sectores e instituciones que dinamizan la vida local.
El sujeto del proceso de desarrollo, en esta concepcin, no es slo un organismo
central y estatal, sino que est conformado por una instancia de articulacin de actores locales, que vincula a los diferentes sectores -Estado, sector privado, sociedad
civil- que movilizan la dinmica local. En este modelo, este espacio de concertacin
se convierte, de esta manera, en una nueva institucionalidad local, que representa a
los diversos intereses presentes en la sociedad local y asume el liderazgo del proceso.
Orientadas por este conjunto de supuestos que conforman el modelo del desarrollo local, y avanzando por las diferentes variantes poltico-estratgicas que se
ubican bajo su paraguas, en los ltimos aos se han multiplicado las experiencias
de transformacin social, econmica o poltico-institucional configuradas sobre la
escala local.
El punto de partida principal del modelo del desarrollo local, tal como ha sido
formulado por los autores que han publicado escritos tericos en este campo temtico, alude a la consideracin del territorio como eje organizador del desarrollo.
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para el desarrollo local, como seala Bervejillo: "Por un lado la globalizacin permite a ciertos territorios un acceso ms abierto a recursos y oportunidades globales [... ] por otro [... ] supone para ciertos territorios una valorizacin o revalorizacin de recursos endgenos latentes, de fuerte inscripcin territorial, y les permite
reposicionarse en el espacio global" (Bervejillo, 1995). Otra es la postura de los autores que, como Arocena, sealan la complejidad que plantea la insercin de estos
procesos locales en la dinmica global, "intentando superar la antinomia global-local por un esfuerzo de articulacin dentro de una real tensin [...] que se expresa
en trminos de oportunidades y desafos" (Arocena, 1999).
Pensar este debate desde Amrica Latina lleva a jerarquizar la incidencia de las
escalas regional y nacional del desarrollo, no slo como el "entorno" extralocal que
puede potenciar los procesos locales, sino tambin como el marco de referencia para dinmicas de transformacin que difcilmente avancen de manera aislada. Ello
supone recuperar algunas ideas del modelo del desarrollo regional, como seala
Coraggio:
"La lgica sugiere reintroduce a la regin -urbana, rural o mejor an: rural-urbanacomo posibilidad intermedia de rearticulacin de los diversos localismos [...] el desarrollo local desde lo local no puede ser un modo de desarrollo generalizado sino una excepcin a menos que instancias supralocales -regionales y nacionales- lo promuevan y
articulen horizontalmente para potenciarlo ante las fuerzas del mercado global" (Coraggio, 1998).
En sntesis, afirmar la potencialidad de los procesos endgenos de articulacin
de recursos y capacidades no supone postular un modelo de desarrollo comunitarista, orientado hacia adentro y desvinculado de las condiciones estructurales que
rigen en la actualidad la dinmica mundial. Significa, en cambio, construir un camino de transformacin de la situacin social y econmica de un espacio local o regional, apoyado fundamentalmente sobre las potencialidades de dicho territorio y
orientado por un objetivo estratgico definido de manera colectiva por los diferentes actores de la sociedad local.
En este sentido, el modelo del desarrollo local postula que la orientacin de cada proyecto de desarrollo y la estructura de sectores y actores que involucra constituyen configuraciones especficas de cada experiencia, y su formulacin es resultado de un proceso poltico de debate de los actores del territorio.
En esta lnea, Barreiro Cavestany apunta que "el desarrollo no es slo un
proceso econmico, sino ante todo un proceso poltico, de accin concertada de
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actores pblicos y privados -econmicos, sociales, polticos, tecnolgicos-, que operan y toman decisiones en el territorio, o que inciden en l" (Barreiro Cavestany,
2000). La accin colectiva en el territorio cobra una importancia fundamental, puesto que da cuenta de la existencia de una sociedad local que constituye la base societal
del proceso.
La nocin de sociedad local, definida por Arocena como "un sistema de relaciones constituido por grupos interdependientes [... ] donde [... ] lo que est en juego en
las relaciones entre los grupos es principalmente de naturaleza local" (Arocena,
2002), permite comprender a la comunidad local como una sociedad compleja,
construida por grupos sociales e intereses diferentes, pero pasibles de ser articulados
en funcin de un proyecto de cambio comn. En este planteo, son los actores locales
los protagonistas del proceso, ya que la interaccin y la construccin de instancias de
asociacin llevar a valorizar las potencialidades de todos los sectores, as como a
aprovechar mejor los recursos y oportunidades que ofrece el entorno "exgeno".
En sntesis, el ncleo conceptual del modelo de desarrollo local, tal como se
presenta en la literatura latinoamericana y europea, se apoya sobre la combinacin
de tres postulados centrales:
El desarrollo econmico es, fundamentalmente, endgeno, sostenido por la
dinmica del sistema productivo territorial y motorizado por la articulacin
de recursos y capacidades a escala local.
Este proceso supone el desarrollo de una institucionalidad local, es decir,
instancias de articulacin de actores locales que involucren al Estado, al sector privado y a la sociedad civil.
La territorializacin de la dinmica social, lo que implica la existencia de sociedades locales, constituidas en torno a los procesos de acumulacin a escala local, y sustentadas por la historia, la identidad cultural y el proyecto de
desarrollo comn.
Este conjunto de afirmaciones podra ser considerado el esqueleto terico del
desarrollo local, puesto que marca el punto de coincidencia de la mayora de los autores implicados en esta perspectiva, a la vez que seala las lneas de divergencia que
alimentan el debate actual en este campo. Un anlisis de este debate, tal como se expone a continuacin, muestra que los diferentes enfoques que estn presentes en la
literatura sobre desarrollo local se distinguen por el nfasis y el contenido asignado
a cada uno de estos postulados.
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sociedad para valorizar y aprovechar sus capacidades. Capacidades que no son slo
recursos naturales o disponibilidad de infraestructura, sino que dependen, en buena
medida, de factores socioinstitucionales y culturales. Esto es, transmite una perspectiva eminentemente poltica del proceso, cuyo ncleo consiste en un movimiento liderado por actores sociales locales comprometidos con el desarrollo de su entorno.
Esta preocupacin por los fenmenos de orden poltico-institucional dejan entrever una mirada ms realista, en comparacin con la sostenida por los defensores
del desarrollo econmico local, respecto de la conflictividad implcita en los procesos de agregacin y articulacin de intereses, incluso en escenas locales. Ello explica la relevancia que se asigna a la trama institucional territorial, como arena de negociacin y concertacin entre los diferentes actores. Traducido esto a discursos
estratgicos, desde este enfoque se pone espacial atencin a la capacidad de las instituciones locales para vincular y valorizar los recursos del lugar, por lo que las propuestas de accin que se inscriben en esta perspectiva estn orientadas al fortalecimiento de la institucionalidad local y de las alianzas multiactorales.
Una mirada ms compleja sobre la dimensin institucional del desarrollo local se puede encontrar en Marsiglia y Pintos (1997), quienes se preocupan por
analizar "la construccin de mbitos de encuentro", intercambio horizontal y concertacin de intereses entre actores en relacin con "los contextos institucionales
que los favorecen". "El nivel de institucionalidad existente en un territorio se determina por la cantidad y la actividad de las instituciones de la regin, el grado de
articulacin interinstitucional e intersectorial y el compromiso de las organizaciones con el desarrollo local. Estas variables permiten caracterizar a los territorios de
acuerdo con su grado de dinamismo e identificar las lneas de accin prioritarias
para cada uno" (Marsiglia y Pintos, 1997). Desde este punto de vista, la existencia
de actores capaces de promover el desarrollo local no es un supuesto ya dado sino
un factor ms en la consolidacin de la trama socioinstitucional del territorio, que
condiciona fuertemente las estrategias pasibles de ser implementadas.
En rigor, esta preocupacin por la dimensin institucional del proceso de desarrollo est presente en todos los autores que participan del debate sobre el desarrollo local. Incluso la vertiente ms economicista, seguramente asumiendo algunos de los postulados del neoinstitucionalismo, asigna especial importancia al
papel de las instituciones en el desarrollo econmico. Por ejemplo, Vzquez Barquero afirma que "las barreras al desarrollo aparecen, frecuentemente, como consecuencia de las carencias y mal funcionamiento de la red institucional, que dificultan el desarrollo de los procesos de crecimiento autosostenido" (Vzquez Barquero,
2001). En el mismo sentido, Albuquerque seala que [el desarrollo econmico
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local] "supone tambin la movilizacin de los actores sociales territoriales implicados en los procesos de desarrollo local [... ] para, en suma, crear la institucionalidad
apropiada para el desarrollo territorial como resultado de la concertacin estratgica para el conjunto de la sociedad local" (Albuquerque, 2001).
Sin embargo, en esta matriz de pensamiento, la dimensin institucional resulta asimilada a un factor de produccin, que puede favorecer u obstaculizar el
crecimiento de la actividad econmica. Es decir, afirma la importancia del plano
institucional, pero sin problematizar sus contenidos. No indaga en el proceso de
conformacin de las instituciones, ni tampoco se pregunta por los intereses, modalidad de accin colectiva o vnculos y conflictos que caracterizan a los actores
locales.
Las elaboraciones que profundizan en estas cuestiones provienen de autores
que se orientan hacia una comprensin ms sociolgica de los procesos, poniendo
de relieve la dimensin sociocultural. Los anlisis que pueden ser ubicados en este
enfoque se interesan por el sustrato social de los actores e instituciones locales, por
las estructuras socioeconmicas que los generan y por las caractersticas que asume
la accin colectiva en estos procesos.
Este enfoque adopta un tono ms analtico, al sealar que el punto de partida
para considerar los procesos locales es la preexistencia de una "sociedad local", ya
que no cualquier conjunto poblacional o asentamiento humano localizado en un
territorio puede ser asimilado a esta categora. En esta concepcin, la idea de sociedad local supone cierto grado de autonoma respecto de otras configuraciones sociales supra o extralocales. Es decir, hace referencia a una colectividad asentada en
un rea territorial delimitada, con cierto nivel de autoorganizacin y de autoconciencia. Al respecto, Arocena establece dos criterios fundamentales: la estructuracin de un sistema de relaciones sociales organizado en torno a la produccin y el
control del excedente, y un sentimiento de autoconciencia de esta autonoma, expresado como identidad local. Estas "condiciones mnimas" igualan la importancia
de las dimensiones socioeconmica y cultural como criterios de anlisis para caracterizar a los conjuntos sociales. Estos atributos, a la vez, constituyen las bases de sustentacin de los procesos de desarrollo local, puesto que una poltica de articulacin
de actores y de recursos necesita de un cierto manejo de la estructura de poder local
sobre la actividad econmica de la regin, y del compromiso de los actores sociales
de la localidad con estos procesos.
Estos encuadres analticos, si bien corren el riesgo de ser aplicados como esquemas rgidos de clasificacin de cualquier estructura social local, constituyen un
aporte muy valioso a la problematizacin del concepto de actor local. El uso casi
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abusivo de este trmino permite generalizaciones excesivas que pueden llegar a vaciar de sentido a la nocin de actor local. Estos esfuerzos de deconstruccin analtica ponen de manifiesto la necesidad de especificar ms esta categora, si se quiere
resguardar su riqueza terica.
La dimensin sociocultural tambin se explica en relacin con la nocin de
identidad colectiva. En este planteo, la dimensin identitaria, la apropiacin cultural del territorio y la consiguiente significacin del sistema de relaciones sociales en
torno a la localizacin del grupo poblacional, asume una relevancia similar a la determinacin de la estructura econmica social. "No es posible la existencia de procesos exitosos de desarrollo local sin un componente identitario fuerte que estimule y vertebre el potencial de iniciativas de un grupo humano" (Arocena, 2002).
Es importante destacar que estos procesos de construccin de sentidos de identificacin colectiva asociados a la localizacin territorial no deberan comprenderse como una glorificacin de un localismo centrado en autorreferencias cerradas
que slo valorizan la historia y los recursos propios del lugar. La constitucin de lo
local como mbito geogrfico de referencia para la elaboracin de la identidad territorial habla de un proceso de intercambio con otros en el cual un espacio se vuelve significativo para el grupo que lo habita. En este sentido, la definicin y delimitacin de un territorio como "local" lleva implcita la referencia a lo global.
Concluyendo este rpido recorrido por las concepciones que animan el debate
sobre el desarrollo local en la actualidad, podra afirmarse que en todas las vertientes analizadas aparecen referencias a las dimensiones econmica, poltico-institucional y sociocultural de los procesos de desarrollo. Las diferencias en el enfoque
provienen fundamentalmente de la propia multidimensionalidad que implica el
modelo del desarrollo local, puesto que cada uno de los autores que aportan a este
debate elabora sus ideas a partir de un sustrato terico que privilegia dimensiones
especficas del proceso, o construye de manera particular la armazn conceptual de
dicha dimensin.
Esta flexibilidad interna en la construccin del esqueleto terico de este campo
de conocimiento no debera asimilarse a la ambigedad en las definiciones o a la
falta de rigurosidad en la aplicacin de los conceptos. Si bien en la actualidad la nocin de desarrollo local parece estar operando como una marca propagandstica
que se asigna a experiencias de muy diverso tipo, desde la reflexin acadmica cabe
considerar la flexibilidad del debate como signo de la complejidad de esta nocin,
y contribuir a afinar los conceptos y marcos tericos que se utilizan.
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Ms all de sealar una cierta ingenuidad o cinismo en la visin de las posibilidades de eleccin diferenciales para los pobres y los ricos, merece ser considerado
el ncleo sustantivo de este sealamiento, ya que pone de manifiesto la existencia
de una distribucin desigual, a nivel mundial, del grado de tecnificacin del trabajo y, por lo tanto, del valor agregado que cada forma de participacin en el proceso
productivo global genera. En esta estructura desigual, entonces, la aplicacin automtica de estrategias de desarrollo imaginadas para sociedades que han llegado al
techo de desarrollo tecnolgico puede llevar a reproducir, al interior de nuestro
pas, ese patrn de crecimiento segmentado y desigual.
En este sentido, las propuestas de polticas que replican acriticamente las recetas del modelo hegemnico contradicen uno de los postulados ms valiosos de la
perspectiva del desarrollo local: el nfasis en la valorizacin -simblica y econmica- de las propias capacidades locales. Una traduccin apropiada de este modelo
debera llevar, entonces, a realizar una profunda indagacin, positiva pero a la vez
realista, acerca de los efectivos recursos y capacidades, actuales y potenciales, de cada territorio.
Cabra preguntarse, entonces, cules seran, en la actualidad, los recursos y capacidades de nuestro pas; y qu procesos de potenciacin de estos recursos estn
teniendo lugar en nuestro territorio. Este interrogante sugiere varias respuestas, e
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intentaremos en los prximos prrafos realizar una rpida revisin de las experiencias
ms prototpicas.
Por un lado, en los ltimos aos han salido a la luz diversas iniciativas de promocin del desarrollo local generadas en ciudades medianas y grandes bajo el formato
institucional de los planes estratgicos, entre las que sobresale la experiencia de Rosario. Como decamos antes, esta propuesta implica una metodologa de planificacin que supone instancias de produccin y discusin de informacin sobre la realidad local, basadas en el debate entre los distintos actores locales. Estas iniciativas
han significado un vuelco importante en las formas tradicionales de relacin entre
el Estado y la sociedad a nivel local, ya que ponen en cuestin el monopolio estatal
de la formulacin de las polticas pblicas.
Esta modalidad de planificacin, que se apoya en la participacin informada de
los actores principales de una localidad, valora particularmente el conocimiento
-ms sistemtico o ms experiencial- que los representantes de las instituciones locales van aportando al debate colectivo sobre los objetivos estratgicos de desarrollo.
Otras experiencias interesantes, enmarcables en este modelo, son los procesos
de desarrollo endgeno que estn sucediendo en algunas regiones particularmente
prsperas, entre las que se destaca la ciudad de Rafaela, como caso ejemplar en
nuestro pas. El desarrollo econmico de estas localidades se ha apoyado en una trama institucional local que incluye al municipio, las cmaras empresariales y el sistema educativo, y que orienta sus acciones en funcin de los requerimientos de la
actividad productiva local.
En tercer lugar, cabe mencionar las estrategias de promocin de la economa
social orientadas al desarrollo local, basadas en la constatacin de que las condiciones actuales del mercado de trabajo implican desaprovechar uno de los recursos
ms valiosos de una sociedad: la capacidad de trabajo de su poblacin y las competencias laborales incorporadas en momentos de mayor empleo. Se incluyen en este
campo a un amplio espectro de programas y proyectos locales, impulsados por instancias estatales y por organizaciones no gubernamentales, que se ocupan de promover el desarrollo de emprendimientos productivos. En la actualidad, esta orientacin impregna una de las lneas principales de la poltica social argentina, dando
lugar al Plan Nacional de Desarrollo Local y Economa Social "Manos a la Obra"4.
Estas polticas se proponen poner en valor un conjunto de capacidades que actualmente existen en las comunidades locales empobrecidas: la energa emprendedora, las
4. Vase www.desarrollosocial.gov.ar/deslocal
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habilidades tcnicas y de gestin y las redes socioterritoriales. stos son los recursos
que se movilizan cotidianamente en las actividades econmicas de subsistencia, y
permiten sobrevivir a la poblacin desocupada y sin ingresos monetarios. El trasfondo conceptual de estas polticas reformula la nocin de innovacin -ampliando su
definicin ms all de los avances tecnolgicos que circulan en el sistema empresarial-, as como pone en cuestin la importancia de la productividad como criterio de
evaluacin de la factibilidad de un emprendimiento econmico, en especial si dicha
productividad se convierte en sinnimo de mayor desempleo.
Este abanico de estrategias hace contacto con los ejes que vinculan conocimiento, territorio y desarrollo: el fortalecimiento de las instituciones y los agentes implicados en la dinmica de desarrollo territorial, y la valorizacin del papel del conocimiento en los procesos polticos de elaboracin colectiva del proyecto de desarrollo.
En primera instancia, estas iniciativas resaltan la importancia del conocimiento sobre la dinmica territorial como base de sustentacin de un proceso
participativo de elaboracin del perfil de desarrollo de una localidad. En segundo
lugar, estas polticas prestan especial atencin al papel que juegan las instituciones
locales en este proceso, entendidas en el sentido amplio antes aludido, puesto que
involucran acciones de capacitacin destinadas a los distintos agentes locales, estatales y de la sociedad civil, incorporan la cuestin de la identidad y la cultura local
como una dimensin relevante de las polticas, se preocupan por la vitalidad y la
representatividad de las instancias asociativas multiactorales que pueden dar
sustentabilidad al proceso, etctera.
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pareceran operar como desincentivos para la inversin en el campo del conocimiento. Sin embargo, desde distintas instituciones del sistema educativo se han
puesto en marcha experiencias que se apoyan en la generacin y la difusin de conocimiento como va para impulsar procesos de desarrollo local.
Estas iniciativas dan lugar a un conjunto de interrogantes referidos al papel
que, en nuestro pas, juega la educacin en las estrategias de desarrollo que implican valorizar la produccin y circulacin de conocimiento en/de el territorio.
Cmo interviene el sistema educativo, desde sus distintos niveles y con sus diferentes instituciones, en las experiencias de promocin del desarrollo local que
tienen lugar en la Argentina?
Como aporte a la construccin de una respuesta a esta pregunta se presentarn, brevemente, algunas experiencias que se estn desarrollando en la provincia
de Buenos Aires, y que dan cuenta de diferentes modalidades de intervencin del
sistema educativo orientadas a jerarquizar la dimensin del conocimiento en los
procesos de desarrollo local. Esta sucinta exposicin no pretende cubrir en su totalidad un campo de accin que seguramente es ms amplio y variado que el que
aqu se presenta, sino ilustrar, con experiencias concretas, algunos de los caminos
posibles de intervencin de la educacin y el conocimiento en las dinmicas de
transformacin socioeconmica local.
a. Direccin de Asuntos Municipales, Universidad Nacional
de La Plata
122
123
Capacitacin/divulgacin sobre las distintas temticas involucradas en el desarrollo local de esta regin.
Fortalecimiento institucional de las organizaciones locales.
Fortalecimiento de la identidad cultural local.
Promocin de los derechos sociales y ciudadanos.
Promocin de iniciativas de desarrollo local a nivel barrial.
Sobre esta experiencia, que se extendi hasta el ao 2003, se elabor el Programa Unidesarrollo, asentado en una red de cuatro universidades nacionales del noroeste del AMBA. En este programa, iniciado en el ao 2002, confluyen un conjunto
de proyectos de apoyo a distintos mbitos de actividad econmica y social de la regin noroeste del conurbano bonaerense. Entre ellos, se destacan:
124
5. Sintticamente, el Plan Jefes y Jefas de Hogar otorga un subsidio a jefes/as de hogar desocupados, exigiendo a cambio una contraprestacin que puede consistir en
acciones de capacitacin, tanto en el mbito de la formacin profesional como en
el sistema educativo formal, para finalizar los estudios primarios o secundarios.
125
Reflexiones finales
Las cuatro experiencias aqu presentadas, como se mencionaba antes, no surgieron de un relevamiento exhaustivo acerca de las intervenciones de instituciones
del mbito educativo en procesos locales. Sin embargo, fueron seleccionadas a partir de una bsqueda importante en distintos mbitos de sistematizacin de experiencias, por lo que estas iniciativas pueden ser consideradas como referencias destacadas en este campo, por las razones expuestas en cada caso.
126
Si se acepta, con estas restricciones, la representatividad de los casos seleccionados, resulta llamativo que las cuatro experiencias provengan de instituciones
educativas ubicadas en los mrgenes del sistema educativo: universidades, educacin rural de gestin pblico/privada y educacin de adultos. La bsqueda a la que
haca referencia en el prrafo anterior no encontr ninguna iniciativa de esta orientacin, en la provincia de Buenos Aires, que tenga lugar en el ncleo del sistema, es
decir, en el nivel primario y medio de la educacin pblica.
Cabra proponer dos interpretaciones posibles para esta situacin, y ambas
explicaciones hacen referencia a las responsabilidades que les competen a quienes
trabajamos en el campo de interseccin entre la educacin, el conocimiento y el
desarrollo local.
Por un lado, podra suponerse que existen muchas otras experiencias interesantes de articulacin, entre el mbito de la educacin primaria y media y el desarrollo del entorno local, probablemente bajo la forma de proyectos comunitarios
generados desde escuelas aisladas. Si sta es la situacin y el problema radica en la
escasa visibilidad de las iniciativas del mundo educativo, se desprende de ello la necesidad de trabajar ms intensamente en el estudio, la sistematizacin y la divulgacin de estas acciones, responsabilidad que recae en los investigadores y profesionales que conforman este campo.
Otra explicacin posible radicara en que, efectivamente, el ncleo central del
sistema educativo encuentra muchos obstculos para formular una poltica de
vinculacin con el entorno territorial que supere las acciones de apoyo comunitario -que, como deca antes, seguramente muchas escuelas ya estn haciendo-.
Obstculos que se fundan tanto en la dificultad de sumar ms desafos a la larga
lista de actividades que ocupan a los miembros de la comunidad escolar; que radican en barreras burocrticas, inexperiencia, culturas institucionales poco habituadas a este tipo de interaccin, etc.; o que tambin se explican por la falta de iniciativa de otros actores locales, entre ellos los municipios, para construir
proyectos conjuntos con el sistema educativo. En este caso, les corresponde a los
diversos agentes comprometidos con el campo del conocimiento y del desarrollo
local elaborar propuestas para vincular estas experiencias aisladas en un marco estratgico orientado al desarrollo local, valorizando el papel del conocimiento y la
educacin en ese proceso.
Avanzar en cualquiera, o en ambos, de estos dos caminos -mejorar y ampliar
el estudio de las experiencias de implicacin de instituciones educativas en iniciativas de desarrollo local, o promover la articulacin de las propuestas surgidas desde establecimientos educativos en un planteo de intervencin ms integral sobre
127
el entorno- significara un paso sustantivo en la jerarquizacin del rol de la educacin y el conocimiento en la promocin de vas alternativas de mejoramiento en las
condiciones de vida de la poblacin de nuestro pas.
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129
conocimiento
y competitividad
conoci-
130
globales,
instituciones
Introduccin
La demanda de trabajo, de inclusin social y de distribucin equitativa de los
ingresos ha crecido en los ltimos aos. Muchos de estos efectos se produjeron por
las polticas pblicas enmarcadas en planes de ajuste de tipo ortodoxo padecidos
por la Argentina, que configuraron un modelo econmico, consolidado en los aos
noventa, de caractersticas excluyentes para las mayoras. Junto con esta situacin,
se han multiplicado numerosas formas de organizacin autogestivas y asociativas,
que constituyen los perfiles de una "nueva" economa social.
En el presente trabajo se analizarn las caractersticas de esta economa social
surgida al calor de la crisis de la sociedad salarial e industrial y se indagar particularmente sobre el concepto de desarrollo local y economa social, pensado como un
sistema de relaciones sociales y econmicas. Asimismo, se abordar especficamente la economa social concebida como una herramienta de inclusin, de desarrollo y
de ciudadana plena. Por ltimo, se considerar al desarrollo local entendido como
una estrategia de desarrollo productivo, a partir de elementos relevantes como la potencialidad de los actores y la concepcin de polticas pblicas que promuevan la mejora de la calidad de vida de la poblacin. En este sentido, se examinar la poltica social del gobierno, y en particular el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economa
Social "Manos a la Obra", lanzado en agosto de 2003.
1. Directora Nacional de Fortalecimiento Social, Secretara de Polticas Sociales del Ministerio de Desarrollo Social (MDS) de la Repblica Argentina.
131
132
3. Si bien existen diferentes mediciones acerca de la pobreza, la indigencia y el desempleo, utilizaremos como fuente el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC) de
Argentina.
133
un camino, y el deseo profundo de tomar el empleo como el eje que vertebre la vida
social y poltica. Inclusive, diariamente surgen una infinidad de actividades llevadas
adelante bsicamente por los sectores pobres y empobrecidos, como estrategia de supervivencia de personas, familias y grupos. Nacen como respuesta a la falta de empleo formal y a la necesidad de generar ingresos o mejorar las condiciones de vida
(fundamentalmente de alimentacin). Se trata de acciones muy diversas que comprenden, entre otras, la comercializacin en el propio barrio o en la calle, la produccin y elaboracin de alimentos, la gestin de comedores escolares y comunitarios, la
produccin de bienes y servicios, la autoconstruccin de viviendas.
En este sentido, se plantea como accin necesaria del Estado la consolidacin
de estas prcticas colectivas, en los hogares, en las experiencias asociativas comunitarias, en los emprendimientos locales que buscan mejorar las condiciones de vida
de la poblacin, recreando una cultura del trabajo y fortaleciendo las iniciativas socioeconmicas, para que logren alcanzar entidad, significacin, sustentabilidad y
escala. Sin embargo, no es una tarea fcil, ya que requiere relevar los circuitos socioeconmicos existentes para detectar las actividades que puedan ser afianzadas,
promoviendo articulaciones a partir de pequeos encadenamientos y redes productivas barriales, locales o regionales, empezando por el abastecimiento alimentario a las familias, el mejoramiento del barrio y los medios de intercambio.
En la actualidad, si bien el Estado ha aumentado significativamente las partidas sociales, dos factores reducen su eficacia y coartan su potencialidad. Por una
parte, la superposicin, fragmentacin y desconexin de todos estos recursos; y
por otra, la falta de sistematizacin en la articulacin de los mismos desde el territorio. Un breve repaso a estos recursos nos muestra que cerca de 2,5 millones de familias estn inscriptas en algn programa de ingresos del Estado nacional (Jefes y
Jefas, Familias, Programas de Empleo y Capacitacin, Adultos Mayores, etc.); los
comedores escolares y comunitarios reciben distintos tipos de ayuda para su funcionamiento; tambin se afectan importantes recursos a los programas de salud
(por ejemplo, el Programa de Provisin gratuita de medicamentos ambulatorios,
REMEDIAR) y a la ayuda alimentaria directa (Programa de Emergencia Alimentaria),
adems de los programas y planes especficos de cada provincia y municipio. En
este sentido, el caso especfico del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados representa un caso paradigmtico. Su envergadura implic, en muchas localidades, un
volumen de recursos equivalente al presupuesto municipal. Al mismo tiempo, el
sistema de contraprestaciones signific una sustancial disponibilidad de horas de
trabajo, colocando en el centro del debate la potencialidad de ambas dimensiones
en conjunto, as como la necesidad de una sinergia entre ambas acciones.
134
Teniendo en cuenta esta situacin, el desarrollo y la consolidacin de la economa social requieren la presencia del Estado en sus distintos niveles: local, provincial
y nacional. Esta participacin deber orientarse a una gestin que facilite y articule
todas las experiencias en funcin de la asistencia tcnica, la capacitacin, el apoyo financiero y, especialmente, la construccin de un marco jurdico que permita la visibilidad de todas las acciones. En consecuencia, la intervencin estatal no es un simple "mecenazgo" de las iniciativas privadas -se trate de grandes emprendimientos
econmicos o proyectos solidarios-, ni tampoco puede ser una mera distribucin de
recursos administrados fragmentariamente. La accin del Estado debe consolidar las
mltiples acciones grupales producto de las iniciativas y fortalezas de las organizaciones populares, con el objetivo de lograr una transformacin efectiva y duradera.
135
136
Impulsar procesos de desarrollo local implica reconocer los recursos existentes, lo que permite una definicin del perfil econmico. Esto es de suma relevancia, ya que hace posible la identificacin del rango de posibilidades y alternativas
segn la existencia de todos los recursos conducidos desde "lo local". Debemos
poder definir los circuitos econmicos en la localidad incorporando a los formales, a los informales y a los de subsistencia como forma de encontrar puntos de
atraccin/vinculacin que procuren a la integracin e inclusin de los mismos.
Pensar la vinculacin del desarrollo local con la economa social, implica tambin crear condiciones favorables para su desenvolvimiento. En este sentido, se deben priorizar:
Polticas referidas al financiamiento, la asistencia tcnica el apoyo a la gestin municipal, tomadas en conjunto.
Polticas destinadas a la creacin de un nuevo marco jurdico institucional,
donde el reconocimiento de la figura del monotributista social constituya
un hito muy importante; al respecto, quedan para resolver fundamentalmente los aspectos ligados a las habilitaciones de seguridad y sanidad en las
condiciones de produccin.
Estos aspectos significan la constitucin de una nueva institucionalidad que incorpore mecanismos de integracin de todos los actores del desarrollo local y potencie su capacidad de crear empleo y mejorar los ingresos de las familias.
En un marco caracterizado por la exclusin social, el desempleo y una configuracin regional heterognea, y con el propsito de encontrar una estrategia social que tienda a mejorar la calidad de vida de las familias y que genere condiciones contextales para lograr un desarrollo social y econmico sustentable, el
Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin lanz en el mes de agosto de 2003 el
Plan Nacional de Desarrollo Local y Economa Social "Manos a la Obra". El plan
tiene tres objetivos concretos: en primer lugar, contribuir al incremento de los ingresos de la poblacin en situacin de vulnerabilidad social en todo el pas; en segundo lugar, promover el sector de la economa social o solidaria mediante el apoyo tcnico y financiero a emprendimientos productivos de inclusin social
generados en el marco de procesos de desarrollo local; y por ltimo fortalecer las
137
4. www.desarrollosocial.gov.ar
138
A modo de conclusin
Concebir la poltica social significa considerarla de manera tal que comprenda
una amplia estrategia de inclusin de las mayoras hoy sumidas en la pobreza y en
la indigencia. Para ello, no slo deber proponer una metodologa eficaz, transparente y participativa, sino tambin pensar en el marco de un proyecto de pas que se
constituya como gua de las estrategias mencionas. Se debe tener en cuenta que, si
bien las polticas pblicas son una herramienta de asignacin y transferencia de recursos, con efectos redistributivos, adems son un factor que posiciona a los diferentes actores sociales.
Ahora bien, el desarrollo local y la economa social tambin deben ser concebidos como un espacio potencial de inclusin. Los diferentes niveles de gobierno -nacional, provincial y local- deben fortalecerlos a travs de una convergencia de lincamientos que facilite y articule todas las experiencias en funcin de la asistencia
tcnica, la capacitacin, el apoyo econmico-financiero, as como tambin con un
nuevo status jurdico, cuestin no menor en un pas como la Argentina, con ndices
de pobreza cercanos al 50 por ciento.
Por ltimo, respecto de la economa social, sta debe ayudar a construir una
trama socioproductiva en donde se potencie todo ese mbito de experiencias asociativas y comunitarias. Esta situacin representa un desafo ya que se requiere un
equilibrio entre aspectos vinculados a la sustentabilidad y la solidaridad para desarrollarla en forma integral. Sin embargo, es el Estado el que debe consolidar dicho
equilibrio con el objetivo de mejorar la calidad de vida de las mayoras.
139
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experiencias
140
y algunas
Introduccin
En el mbito de la educacin, los actores comprometidos son muy diversos; cada
uno tiene sus preocupaciones, sus funciones, sus desafos. Tambin sus representaciones sobre lo que debe ser una buena educacin, de calidad y equitativa. Ahora bien,
cuando a la reflexin sobre educacin se incorpora, adems, el tema del trabajo, se
agregan a las racionalidades propiamente pedaggicas otras racionalidades (econmicas, productivas). El panorama se hace as ms complejo an, porque las perspectivas
de los distintos actores muchas veces no slo son diversas sino, incluso, contrapuestas.
Por lo tanto, se debate un tema en donde las articulaciones entre actores son un
elemento muy importante. Espacios de reflexin en los cuales se renen decisores
pblicos que estn a cargo de la definicin de polticas; ejecutores de esas polticas
en distintos espacios: locales, regionales o nacionales; e investigadores, quienes,
muchas veces, tenemos la fortuna de ser espectadores desde afuera, con una perspectiva analtica y de estudio. stos pueden ser espacios muy productivos, aunque
no se entablan all dilogos fciles, ya que tenemos leguajes distintos y experiencias
tambin diferentes.
El caso que se presenta a continuacin proviene de un estudio que se est realizando en la ciudad de Antofagasta. Surge de una iniciativa del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin (UPE) de la Organizacin de Naciones
Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) de Pars, desde donde
1. Director del Centro de Investigacin y Desarrollo de la Educacin (ODE), Chile.
2. Investigador CIDE, encargado de la lnea "Trabajo, participacin y ciudadana".
141
se consult al CIDE acerca de experiencias que en Chile pudiesen informar sobre estrategias locales destinadas a mejorar las oportunidades de educacin y trabajo para los jvenes, orientadas, por una parte, a elevar el nivel de la formacin profesional y, por otra, a favorecer la insercin laboral de la juventud en una localidad y un
territorio especficos.
La experiencia de la ciudad de Antofagasta es interesante porque all convergen
proyectos anteriores que el CIDE estaba desarrollando y polticas pblicas que han incentivado estas articulaciones a travs de programas como, por ejemplo, "Chile Califica", dirigidas a impulsar la innovacin en la relacin entre educacin y trabajo.
142
143
A estas advertencias que hay que hacer respecto al tema propiamente del desarrollo minero, se agregan otros dos indicadores que en la Segunda Regin siguen manifestando la existencia de dificultades. Uno es el indicador de pobreza y
otro el de distribucin del ingreso. Si bien en muchos mbitos Antofagasta muestra indicadores interesantes, como es el caso de la tasa de crecimiento, en trminos de pobreza an registra un 20 o 25 por ciento de la poblacin en tal condicin, sin que ello la ubique necesariamente entre las regiones ms pobres del pas.
Lo que tampoco mejora -y que es una constante a lo largo de todo Chile- son las
tasas de distribucin del ingreso, cuya tendencia regresiva se ha acentuado en los
ltimos aos.
En sntesis: crecimiento demogrfico, transformaciones en la ciudad, gran peso de la industria minera, dinamismo importante, pero sin poder hablar an de un
modelo de desarrollo sustentable, cuestin que profundizaremos en el siguiente
punto.
144
3. La importancia de la educacin
En el contexto econmico de la ciudad de Antofagasta, marcado por su dinamismo y por un modelo de desarrollo orientado hacia el cluster, es que se ha desarrollado una preocupacin importante por la educacin. La regin muestra indicadores satisfactorios de cobertura y rendimiento si se los compara con los de otras zonas del
pas. El promedio es de 10,9 aos de escolaridad, con las cotas ms altas, 11,2 aos,
ubicadas en el tramo 15-24 aos y las ms bajas, 8,3, en el rango 55-64 aos. La oferta educativa de establecimientos bsicos, medios y superiores parece adecuada
para cubrir las necesidades y las demandas formativas existentes.
Una mirada sobre la educacin en la vertiente de instruccin tcnica muestra que hay siete institutos profesionales (con 3.000 matriculados), dos centros de
formacin tecnolgica, nueve centros de formacin tcnica (con 2.700 matriculados), diecinueve Liceos de Educacin Media Tcnico Profesional (con 5.700
matriculados), lo cual es importante. Las tasas de distribucin de la matrcula en
educacin secundaria estn en el orden del 50 por ciento, entre la formacin
cientfico humanista y la tcnico profesional. En el mbito universitario, existen
tres instituciones pblicas y cinco privadas que renen un total aproximado de
20.000 alumnos.
En los estudios regionales y en conversaciones con los actores locales se pone
de manifiesto una deficiencia con respecto a que la enseanza tcnico profesional
estara desvinculada de las exigencias del desarrollo regional en general y de las necesidades del mundo productivo en particular.
Para ser ms precisos, las demandas que se le hacen a la formacin tcnica son
bsicamente dos: fortalecer el capital humano requerido para alimentar, por una
parte, la red de insumos industriales y, por otra, los servicios asociados a la actividad minera. Es decir, una demanda especfica referida al dinamismo econmico
que produce la actividad y otra que surge desde la ciudad como consecuencia del
crecimiento urbano y la complejizacin de las funciones y actividades ligadas al polo de desarrollo. Segn esto, las exigencias hacia la formacin tcnica no provienen
slo del enclave o de la produccin minera sino tambin de las transformaciones
que ese desarrollo ha generado en otros mbitos.
Del contexto educativo descrito se escogieron tres experiencias, que son los casos que estamos terminando de estudiar. Se distinguen porque generan un encadenamiento con actores del sistema productivo o de la administracin de servicios
y porque buscan la generacin de mejores oportunidades para el trabajo a travs
de la innovacin en la oferta formativa. Dos de los casos son establecimientos de
145
educacin media Tcnico Profesional (TP) y uno es un centro de formacin permanente de trabajadores.
3. Esto es, la administracin est a cargo de una entidad privada, pero en su financiamiento concurre el Estado a travs de un subsidio por cada alumno que asiste al establecimiento. Bajo esta modalidad la familia del estudiante puede participar con una
cuota baja de financiamiento o recibir atencin educacional gratuita.
146
La segunda experiencia seleccionada para el estudio presenta caractersticas diferentes aunque se trata, de igual manera, de un liceo tcnico profesional. El Liceo
Politcnico es un establecimiento de dependencia municipal creado en el ao 2001
y que, prximamente, se establecer en nuevas dependencias en un sector poblacional pobre de la comuna de Antofagasta.
Con una matrcula de 680 alumnos, la orientacin de las especialidades tcnico-profesionales no est directamente relacionada con la actividad productiva propia de la especializacin minera. En efecto, a diferencia de la experiencia anterior,
este establecimiento apunta, fundamentalmente, a la formacin para nuevos mbitos de desarrollo laboral generados por las transformaciones verificadas en la ciudad en el ltimo tiempo.
As se expresa en la descripcin de las especialidades que actualmente ofrece este establecimiento:
1. Dibujo tcnico: corresponde a un profesional muy requerido en la zona por
las caractersticas econmicas y el tipo de funciones empresariales predominantes, sin que se observe el desarrollo de la especialidad en ningn establecimiento de la regin.
2. Mecnica automotriz: el aumento considerable y constante del parque automotor, tanto particular como empresarial, hace imprescindible contar con
personal especializado en las competencias necesarias para enfrentar la moderna tecnologa.
3. Refrigeracin y climatizacin: el creciente desarrollo econmico y social de
la zona ha incidido en la aparicin de hipermercados, multitiendas e innumerables edificaciones en altura que requieren espacios, bodegas y oficinas
con ambiente climatizado.
4. Administracin: es una especialidad adecuada para impartir bajo la modalidad dual, orientando su accin a los diferentes sectores de servicios tales
como judicial, financiero e industrial en general, sin saturar el mercado
laboral.
147
148
5. Articulaciones existentes
Los tres casos mencionados, en trminos generales, son circuitos relativamente independientes; pero mirados desde un punto de vista sistmico, parecen responder adecuadamente al conjunto de requerimientos que emergen del proceso de
transformacin de la ciudad de Antofagasta.
Como podr verse, las experiencias se caracterizan por articular o ser parte de
una articulacin mayor que opera en forma de red. Dos de stas se asocian a iniciativas impulsadas desde el sector privado minero-industrial, mientras que la tercera
responde a una red principalmente de actores pblicos (establecimiento de dependencia municipal y servicios pblicos con asiento regional).
Aunque cada una de estas iniciativas presenta caractersticas interesantes y de
gran potencial, es relevante indicar aqu la ausencia de vnculos ms profundos entre el sector pblico y privado a escala regional.
El estudio de estas tres experiencias pone de manifiesto una modalidad de asociacionismo de carcter vertical (asociacin de organizaciones que presentan una
matriz relativamente comn, vinculadas por funciones diferenciadas) ms que horizontal (asociaciones de actores situados en campos diferenciados y que pueden
ser influidos mutuamente por esa relacin), aspecto que redunda en una dbil
149
4. Para algunos de los entrevistados, el problema est asociado a la falta de un liderazgo claro que oriente acerca de un plan de educacin tecnolgica a escala regional y
posibilite la articulacin de los diversos actores en esta rea.
150
151
A manera de conclusiones
Resulta relevante la emergencia de propuestas innovadoras de articulacin entre educacin y trabajo en la enseanza secundaria. Como lo muestran las dos primeras experiencias, los actores a cargo de las iniciativas coinciden en la necesidad de
fortalecer capacidades de base y orientar la formacin secundaria en la perspectiva
de una integracin temprana al mundo laboral. Este aspecto es importante, ms an
si se tiene en consideracin el carcter de formacin general y el bajo nivel de vinculacin con la cultura del trabajo que caracteriza a la enseanza secundaria en Chile.
De igual manera, las experiencias ponen en evidencia, aunque todava con debilidades, ciertos encadenamientos funcionales a las necesidades productivas, que
redundan en una mayor y mejor oferta de capacitacin, directamente relacionada
con las necesidades de los actores empresariales o del mundo del trabajo, en trminos generales. La red que es posible dibujar entre la propuesta del Colegio Don Bosco y la estrategia de capacitacin del CEIM es un buen ejemplo de lo anterior.
Por otra parte, la apuesta del Liceo A-33, destinada a ocupar nichos emergentes en un amplio campo del sector de servicios en la ciudad, representa tambin
una realidad destacable. Tal esfuerzo rompe con una lgica lineal que apunta al desarrollo de la oferta formativa en funcin de la actividad productiva dominante.
Posiblemente estos nichos se saturen con rapidez, obligando a innovar constantemente y a descubrir nuevos campos de demanda potencial para la oferta formativa
de este nivel.
En las tres experiencias el potencial de desarrollo est sostenido en la articulacin de actores y la proyeccin de redes de colaboracin para hacer efectiva la propuesta formativa para el trabajo. Pese a los buenos resultados (en rigor, se trata de
tres experiencias exitosas), no puede dejar de sealarse las diferencias existentes entre las redes privadas y pblicas y su incidencia en los logros de uno y otro. Vale la
pena destacar que las redes son ms bien de carcter vertical que horizontal (es decir, actores que comparten una matriz comn por sobre actores que provienen de
sectores diferenciados). Posiblemente uno de los dficits ms evidentes de este escenario remite a los an dbiles lazos de cooperacin y articulacin entre el sector
pblico y privado. El sector privado parece estar renuente a colaborar abiertamente en el desarrollo de iniciativas consistentes destinadas a mejorar la oferta educacional a escala regional. La creacin de un nuevo colegio y no el reforzamiento de
otros previamente existentes es un ejemplo de lo aqu sealado.
Las redes difieren tambin en su consistencia y proyeccin; mientras que en un
caso (Colegio Don Bosco) es la red de actores la que genera una propuesta educativa
152
(aportando financiamiento y apoyo institucional), en otro (Liceo A-33), la red sirve como apoyo para el proyecto, aunque el compromiso de los actores participantes no adquiere el mismo carcter estratgico.
Las estrategias formativas parecen reducidas a los esfuerzos especficos de cada
centro, sin que se observe un intercambio transversal o acciones de articulacin por
parte de las autoridades educacionales de nivel regional. Este aspecto podra enriquecer el desarrollo de los establecimientos, facilitando lgicas de cooperacin para la innovacin formativa.
Finalmente, no puede dejar de mencionarse el contexto de desarrollo socioeconmico y los desafos transversales que cruzan a estas experiencias. Como se ha intentado sealar en las pginas precedentes, la perspectiva de un cluster minero, como orientacin para el desarrollo sustentable de la regin, representa un desafo de
gran importancia que exige mayores niveles de articulacin y definicin de propuestas de carcter estratgico. Existe, sin embargo, un vaco de conduccin, orientacin o referente general para la oferta formativa y su vinculacin a las apuestas de
desarrollo de carcter regional.
153
Introduccin
La educacin no encuentra su sentido5, el trabajo dej de ser sinnimo de empleo6 y la insercin social se transform en exclusin social. La frase anterior podra
sintetizar el drama y el desconcierto de nuestra sociedad, producto de polticas
1. Este artculo comenta las ponencias presentadas por Adriana Rofman, 2004, Pedro
MMos, 2004, Cristina Garca, 2004, Daniel Hernndez, 2004, y Gustavo Gennuso,
2004, en el panel "Desarrollo local y regional, heterogeneidad de los mercados de
trabajo y redes locales de educacin y formacin", durante el Seminario Regional
"La educacin frente a la crisis del mercado de trabajo y la insercin social en Amrica Latina", realizado en la ciudad de Buenos Aires, Argentina, entre el 23 y el 25
de junio de 2004, organizado por redEtis, MEcyT y MTEyss de Argentina.
2. Licenciada en Sociologa. Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin, Argentina.
3. Licenciada en Sociologa. Secretara de Educacin del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
4. Capacitador. Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin, Argentina, e Instituto para
el Comercio Equitativo y el Consumo Responsable (ICECOR).
5. En el trabajo que compilan Silvia Duschatzky y Alejandra Birgin, varios artculos debaten sobre los sentidos de la escuela en una sociedad caracterizada por el no trabajo.
Duschatzky, S.; A. Birgin, 2002. Dnde est la escuela? Ensayos sobre la gestin institucional en tiempos de turbulencia, FLACSO /Manantiales. Bs. As.
6. Javier Lindenboim realiza un anlisis de la relacin entre tecnologa y mercados de
trabajo en la cual afirma que "las mejoras tcnicas no deberan servir para otra cosa
que para poner ms fcilmente al alcance de la poblacin los bienes y servicios, por su
abaratamiento relativo. Lo que es equivalente a decir que la mejora tecnolgica debiera expresarse no en un creciente nmero de personas excluidas del disfrute de la
(mayor) riqueza generada sino en mayores posibilidades de usar el tiempo para el goce personal. La condicin para ello es, simplemente, una profunda redistribucin -progresiva-del ingreso". Lindenboim, 2000.
155
156
A. Rofman (2004) nos acerca a una definicin y a los distintos enfoques o nfasis
con los que se aborda actualmente el paradigma del desarrollo local. Al respecto afirma
que el ncleo conceptual del modelo de desarrollo local, tal como se presenta en la literatura latinoamericana y europea, se apoya sobre la combinacin de tres ejes centrales:
el desarrollo econmico como fundamentalmente endgeno, sostenido por
la dinmica del sistema productivo territorial y motorizado por la articulacin de recursos y capacidades a nivel local (incluida la generacin y difusin de conocimientos);
una institucionalidad local, es decir, instancias de articulacin de actores locales que involucran al Estado, al sector privado y a la sociedad civil;
la territorializacin de la dinmica social, lo que implica la existencia de sociedades locales, constituidas en torno a los procesos de acumulacin a escala local, y sustentadas por la historia, la identidad cultural y el proyecto de
desarrollo comn.
En cuanto a los enfoques y matices diferentes con que se aborda actualmente
dicho paradigma del desarrollo local, distingue:
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en numerosas ciudades del pas, queremos acotar que en algunos casos tienen un
sesgo tecnocrtico por haber sido elaborados slo por consultoras, en otros casos
su diseo tiene un carcter ms abierto, con distintas instancias de consulta y/o
validacin, y en muchos menos constituye un espacio de participacin social y
poltica que garantiza representatividad, viabilidad y compromiso en su ejecucin y control:
los procesos de desarrollo endgeno que estn sucediendo en algunas regiones particularmente prsperas, entre las que se destaca la ciudad de Rafaela,
cuyo desarrollo econmico se ha apoyado en una trama institucional local que
incluye al municipio, las cmaras empresariales y el sistema educativo, y
que orienta sus acciones en funcin de los requerimientos de la actividad
productiva de la regin;
las estrategias de promocin de la economa social orientadas al desarrollo
local, basadas en la constatacin de que las condiciones actuales del mercado
de trabajo implican desaprovechar uno de los recursos ms valiosos de una
sociedad como es la capacidad de trabajo de su poblacin, incluidas en un
amplio espectro de programas y proyectos locales, impulsados por instancias
estatales y por organizaciones no gubernamentales, que se ocupan de promover el desarrollo de emprendimientos productivos (por ejemplo, el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economa Social "Manos a la Obra").
En relacin con la vinculacin entre produccin y transferencia de conocimiento y desarrollo local o territorial, Adriana Rofman distingue a su vez dos
vertientes:
la orientacin de origen europeo (con implicancias en otras partes del mundo) que considera a la innovacin como el factor clave para el desarrollo y
postula que los procesos de generacin y difusin de innovaciones estn ntimamente ligados con la dinmica territorial de produccin de conocimiento (son parte de su competitividad o posicionamiento del territorio en
la competencia global); y que propone como poltica pblica el fortalecimiento de las instituciones y agentes implicados en el desarrollo del territorio: el sistema educativo y de formacin profesional y las instituciones de
apoyo empresarial en primer lugar, y los espacios informales de construccin de la cultura local, como el campo de la comunicacin, los valores y tradiciones, las formas de generacin de conocimientos tcitos, etctera;
160
7. Al respecto es interesante la experiencia de Unidesarrollo en la zona oeste de la regin metropolitana, que articulan la Universidad Nacional de General Sarmiento
(UNGS), la Universidad Nacional de Lujan (UNL), la Universidad Nacional de San Martn
(UNSM) y la Universidad Tecnolgica Nacional (General Pacheco).
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Por ltimo, la panelista propone mejorar y ampliar el estudio de las experiencias de implicacin de instituciones educativas en iniciativas de desarrollo local, y
promover la articulacin de las propuestas surgidas desde establecimientos educativos en un planteo de intervencin ms integral sobre el entorno, "como pasos sustantivos en la jerarquizacin del rol de la educacin y el conocimiento en la promocin de vas alternativas de mejoramiento en las condiciones de vida de la
poblacin de nuestro pas" (Rofman, 2004).
Resulta interesante presentar las contribuciones de los otros cuatro panelistas
que participaron de la presentacin y el debate de esta problemtica que alude a la
relacin entre educacin, trabajo e insercin social teniendo como marco los diferentes enfoques, que plante Adriana Rofman, sobre el desarrollo local.
Cristina Garca (Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin)
Cristina Garca, como funcionara del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin, enfatiza la dimensin sociopolitica, al referirse al desarrollo local, centrando
su preocupacin en la promocin de la economa social (comedores, guarderas,
panaderas, clubes de trueque, fbricas recuperadas por los trabajadores, microemprendimientos de todo tipo, etc.) entendida como una herramienta de inclusin y
de ciudadana plena, y aludiendo a un proceso protagonizado por numerosos municipios que se vieron impulsados a brindar nuevas respuestas a los problemas sociales y econmicos que las polticas nacionales generaron en la dcada pasada. Sin
embargo, segn la panelista, la ausencia de un proyecto de desarrollo y de una poltica de estmulo al mbito local imposibilit impactar positivamente en los ingresos y el empleo de la poblacin. Seala que el desarrollo local debe estar enmarcado en polticas nacionales que operen en este sentido.
Al mismo tiempo la panelista enfatiza la dimensin econmica del desarrollo local centrada en la economa social, pues afirma que su fortalecimiento en cada localidad es la condicin indispensable (y excluyente) para todo proceso de
desarrollo local que se quiere emprender. As plantea como necesaria la participacin del Estado en sus distintos niveles (local, provincial y nacional) para consolidar y fortalecer estas acciones colectivas en los hogares, en las experiencias asociativas comunitarias, en los proyectos locales que buscan mejorar las
condiciones de vida de la poblacin, recreando una cultura del trabajo y fortaleciendo las iniciativas socioeconmicas, para que logren alcanzar entidad, significacin, sustentabilidad y escala, articulando los intereses individuales en favor del
bien comn.
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Volviendo a enfatizar la dimensin poltica, la expositora plantea que la economa social debe derribar los muros que separan las polticas sociales de las polticas
econmicas. Para que la economa social contribuya al desarrollo local es necesario
crear condiciones favorables para su impulso:
"polticas referidas al financiamiento, la asistencia tcnica, y el apoyo a la
gestin municipal tomadas en conjunto" (Garca, 2004);
"polticas referidas a la creacin de un nuevo marco jurdico institucional,
donde el reconocimiento de la figura del monotributista social constituye
un hito muy importante, y donde quedan para resolver fundamentalmente
los aspectos ligados a las habilitaciones de seguridad y sanidad en las condiciones de produccin" (Garca, 2004).
Por ltimo, presenta el Plan "Manos a la Obra", del Ministerio de Desarrollo
Social, que precisamente propone promover el sector de la economa social o solidaria mediante el apoyo tcnico y financiero a emprendimientos productivos de
inclusin social generados en el marco de procesos de desarrollo local. Y enfatiza
hacia el final de su ponencia que "el desarrollo local y la economa social tambin
deben ser concebidos como un espacio potencial de inclusin, en donde los diferentes niveles de gobierno -nacional, provincial y local- deben fortalecerlos a
travs de una convergencia de lincamientos que facilite y articule todas las experiencias en funcin de la asistencia tcnica, la capacitacin, el apoyo econmicofinanciero, como as tambin con un nuevo status jurdico, y esto no es menor en
un pas como la Argentina, con ndices de pobreza cercanos al 50 por ciento"
(Garca, 2004).
Pedro Milos (CIDE)
El panelista Pedro Milos (2004) presenta un anlisis de la experiencia llevada a
cabo en la ciudad de Antofagasta, Chile. El modelo de desarrollo de esta ciudad se
correspondera con el enfoque econmico del que habla Adriana Rofman.
El desarrollo de Antofagasta se vincula con la existencia de un "cluster" de empresas, en este caso dedicadas a la actividad minera que, a su vez, ilustra la vertiente de
origen europeo comentada antes tambin por Rofman: la relacin entre el sistema
educativo y la formacin profesional con las instituciones de apoyo empresarial a escala territorial. En esta experiencia aparecera precisamente el sector privado empresarial promoviendo estrategias locales que permiten mejorar las oportunidades de
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educacin y empleo de los jvenes con vistas a elevar el nivel de la formacin profesional, al mismo tiempo que se favorece la insercin laboral de un porcentaje de
los mismos en una localidad especfica.
Sin embargo, a Milos le preocupa la sustentabilidad del modelo regional de desarrollo que representa esta experiencia de Antofagasta centrada en la minera, en
el sentido de no repetir el ciclo de otras experiencias histricas de extraccin intensiva de recursos naturales que, si bien generaron perodos de auge econmico, no se
transformaron en propuestas de desarrollo estables y duraderas (casos del salitre, el
guano, en distintos momentos), sino que le siguieron perodos de crisis intensas.
El panelista define al cluster minero como "un racimo de actividades que
aglutinan a la actividad minera extractiva con procesos hacia atrs (insumos, ingeniera) y hacia adelante de la minera (actividades procesado ras)" (Milos, 2004).
Plantea como la hiptesis ms importante del trabajo que,
"El cluster -como un proceso de asociacin y encadenamiento productivo-, tambin
puede ser concebido como una herramienta para asegurar el desarrollo sustentable. El
nfasis est dado en la capacidad de los actores concurrentes de proyectar el futuro ms
all de la extraccin minera, concibiendo una estrategia de desarrollo de capacidades y
formacin de capital humano y social que sea capaz de enfrentar nuevas acciones e iniciativas productivas derivadas de la experiencia minera" (Milos, 2004).
En ese sentido, la problemtica que se enfrenta a nivel del territorio es que la
enseanza tcnico profesional estara desvinculada de las exigencias y necesidades
del m u n d o productivo del contexto local.
Milos presenta tres experiencias educativas en Antofagasta que, por el contrario, estaran vinculando al cluster minero con el medio a travs de sus aportes a la
formacin profesional:
La accin de la Fundacin Minera Escondida (red de empresas vinculadas a
la Compaa Minera Escondida a nivel regional), que ha financiado y llevado adelante durante los ltimos aos un programa global de inversin social
destinado a fortalecer el desarrollo de capital humano y social regional.
Orientada por el principio de la "prctica de responsabilidad social empresarial y compromiso con la comunidad", la Fundacin ha apoyado acciones
en las reas de educacin y cultura, salud, desarrollo social y local, juventud
y desarrollo indgena, desde el ao 1996. El panelista informa que en el ao
2002, el total de inversiones alcanz un monto cercano a los 5,5 millones de
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dlares, beneficiando a casi ochenta mil personas. A travs del CEIM (Centro
de Entrenamiento e Investigacin Minera) la fundacin provee diagnstico
y perfeccionamiento de las competencias tcnicas del sector industrial para
consolidar los recursos humanos regionales y mejorar la competitividad de
las empresas ante las demandas del mercado. Este centro es apoyado por el
Instituto Tecnolgico British Columbia de Canad, con transferencia tecnolgica para el desarrollo y evaluacin de competencias.
La segunda experiencia es el Colegio Tcnico Industrial Don Bosco, definido como "un aporte de las empresas de la Asociacin de Industriales de Antofagasta al cluster minero impulsando un modelo de educacin tcnico
profesional a nivel secundario de calidad, que favorezca el desarrollo sectorial en constante crecimiento".
La tercera experiencia es el Liceo Politcnico A-33, pblico municipal, que
constituye una propuesta formativa y una red de relaciones asociadas a la
modernizacin del sistema de administracin del aparato pblico en la ciudad de Antofagasta.
Las tres experiencias representan, segn el panelista, tres articulaciones distintas: en el primer caso una fundacin privada empresaria que crea un centro de entrenamiento laboral con el apoyo de un instituto extranjero, en el segundo caso
una entidad privada creada y financiada por la asociacin de los industriales, y en
el tercer caso una articulacin entre un liceo municipal y el sector pblico de la regin. El panelista justamente destaca que el potencial que muestran estas experiencias est sostenido en las articulaciones, sin ellas dicho potencial se vera fuertemente debilitado, si no imposibilitado. Sin embargo, tambin alerta que el
cluster minero, si bien genera demandas laborales, no alcanza a orientar estratgicamente las inversiones, las decisiones en el mbito educativo y su vinculacin ms
permanente con el mundo del trabajo. Las estrategias formativas parecen reducidas a los esfuerzos especficos de cada centro o establecimiento, sin que se observe
un intercambio transversal o acciones de articulacin por parte de las autoridades
educacionales a escala regional. Por otra parte, seala que, si bien la minera participa en el 18 por ciento del empleo regional, como utiliza alta tecnologa que es
ahorradora de mano de obra, ello reduce sus necesidades a fuerza de trabajo muy
especializada.
Segn nuestra opinin, la experiencia de Antofagasta muestra que no toda interaccin con el medio puede asimilarse a desarrollo local, en especial si los procesos generadores de riqueza no son controlados localmente al menos en alguna
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medida. Pone, adems, sobre la mesa para el debate la sustentabilidad de un modelo que se asienta en el aprovechamiento de los recursos naturales de un territorio y
no del conjunto de sus trabajadores. No alcanza con que la empresa privada capacite a los trabajadores que necesita para que operen como mano de obra calificada.
Es preciso generar alternativas econmicas que permitan la valorizacin del trabajo. Y en este aspecto el Estado tiene una gran responsabilidad.
Gustavo Gennuso (Fundacin Gente Nueva)
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9. Los Consejos Consultivos Locales, promovidos por el Estado nacional como una herramienta institucional fundamental para priorizar, definir y articular, entre el Estado y la sociedad civil las polticas sociales a nivel municipal, slo funcionan bien en
no ms del 10 por ciento de los municipios del pas.
10. Es un dato que en la provincia de Misiones de los setenta municipios slo la mitad
aproximadamente disponen de Internet y correo electrnico
11. El Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin tiene un rea de Proyectos Sectoriales Estratgicos que depende en forma directa del Secretario de Polticas Sociales, cuya metodologa se basa en trabajar con los municipios apoyando procesos
de desarrollo local a partir de lneas consideradas estratgicas desde la economa
social y que constituyan un compromiso a futuro de los actores pblicos y privados. Se busca trabajar con Agencias de Desarrollo Locales o Regionales, a travs
de las cuales se vayan apoyando -mediante mecanismos de costos compartidosdiferentes mdulos o proyectos a lo largo de un horizonte temporal que puede
ser plurianual.
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ce unos cuantos aos- y poder capacitarlos y tratar de explicarles que hay otra
manera de hacer las cosas, no es fcil. "Es muy difcil hacer cambios en el sistema
educativo, son pasos siempre de hormiga -que hay que darlos- pero no esperen
resultados rpidos." (Gennuso, 2004).
El panelista enfatiza en "la multiplicidad de actores que tienen que intervenir para que un solo joven pueda tener trabajo". En este sentido considera que es
importante concentrarse en el estudio del entramado social que se va creando
"sin darnos cuenta" a medida que se va accionando en forma articulada, gestionando en conjunto. Comentando a Gennuso, podramos decir tambin, con
preocupacin, cuntas mediaciones precisa un/a joven "villero'Va para conseguir
un empleo, o tambin que la oferta y la demanda de empleo formal, a cierto nivel, no se pueden unir y en este punto el papel de la educacin pblica parece insustituible.
Daniel Hernndez (Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social)
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12. Los conceptos sobre economa social, desarrollo local o territorial y capital social econmico y cultural se basan en Caracciolo Basco y Foxati Laxalde, 2003.
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empleo al conjunto, y menos an, brinde a los educandos otras competencias para
desempearse en ese espacio social.
Contina preguntndose Cullen (1997) si no ser que el problema reside en
que seguimos pensando desde una distancia entre el mundo del trabajo y el
mundo de la educacin, distancia medible en trminos de oferta y demanda o en
trminos de preparacin para (el trabajo) y realizacin desde (la educacin alcanzada). Una respuesta a este interrogante lo constituye el esfuerzo relevante
para acortar esta distancia e integrar en trminos de aprendizaje, educacin y
trabajo realizado por los centros que integran la Federacin de Asociaciones de
Centros Educativos para la Produccin Total (FACEPT), con su propuesta pedaggica de la alternancia y su intervencin en el medio con una clara perspectiva de
desarrollo local, que los diferencia de otras propuestas pedaggicas que incluyen
la pedagoga de la alternancia pero acentuando una perspectiva ms individual
centrada en la formacin profesional y la extensin agropecuaria como forma de
interaccin con el medio.
Una ltima pregunta que se formula Cullen (1997) se refiere a si el problema
no residir en que no terminamos de entender que la educacin y el trabajo estn
atravesados por la misma crisis global y que, en definitiva, tienen que hacerse cargo
de lo mismo desde sus propias lgicas. Respondemos: esto implica hacerse cargo de
la crisis del sujeto que trabaja (o no trabaja) y se educa (o no se educa) no slo desde sus propias lgicas, sino tambin desde el territorio con su identidad y sus dinmicas, sus tensiones y conflictos, redefiniendo lo pblico, percibiendo y potenciando articulaciones y redes, construyendo comunidades de aprendizaje. Gente Nueva
es un caso paradigmtico de una comunidad de aprendizaje que construye las mltiples mediaciones necesarias para cerrar la brecha educacin-trabajo.
Cullen ( 1997) cierra esta serie de preguntas con una afirmacin que compartimos: "La crisis que nos envuelve es la crisis del sujeto (que se educa y que trabaja).
Ambos aspectos se condensan en la mayor de las crisis: la de los vnculos sociales,
capaces de transformar a los sujetos y sus saberes en un proyecto comn, regidos
por principios ticos de justicia y solidaridad. La educacin tiene por misin social
especfica hacer circular los saberes legitimados porque son pblicos (y) construir
los sujetos sociales del conocimiento. El trabajo en cambio tiene por misin social
especfica: producir y hacer circular bienes, legitimados porque son necesarios para la calidad de la vida de los individuos al generar la riqueza de los pueblos (y)
construir los sujetos sociales de la produccin y reproduccin de la vida".
En efecto, consideramos que las relaciones entre educacin y trabajo son un
problema poltico. Lo son porque se trata de construir otra economa orientada a la
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satisfaccin de necesidades de todos y que, por eso mismo, no puede ser regida exclusivamente por mecanismos de precios y mercados. Otra economa que en funcin de otros valores e intereses (re)define necesidades/satisfactores y (re)asigna recursos/factores.
Comunidad de aprendizaje: otra visin de las redes y actores
en el desarrollo local
Esta perspectiva poltica de otra economa, esta otra cultura econmica de los
ciudadanos que no escinde tica, poltica y economa, cmo se vincula con el desarrollo local y la democratizacin del aprendizaje?, qu papel juegan las redes y
qu actores intervienen?
En este punto seguimos a Rosa Mara Torres (citada en Borzese et al, 2003),
para quien la democratizacin del aprendizaje implica tres cuestiones:
asegurar una educacin /formacin/capacitacin de buena calidad para todos y todas;
asegurar condiciones de vida mnimas para aprovechar las oportunidades de
aprendizaje y poner en prctica los conocimientos y competencias adquiridos; y
fortalecer y articular los diversos espacios, relaciones y prcticas en los que
las personas aprenden: en el hogar, en el juego y en el trabajo, leyendo y escribiendo, socializando y asocindose con otros, participando en la vida comunitaria, ejerciendo la ciudadana.
Pero la nica posibilidad de asegurar un aprendizaje a lo largo de toda la vida para todos es garantizar que la educacin y el aprendizaje constituyan herramientas relevantes para la vida cotidiana. La clave est, entonces, en asumir que
es una necesidad y una tarea de todos (incluso de los niveles del Estado), desarrollar y sincronizar en el territorio el potencial y los esfuerzos de aprendizaje de los
actores locales.
La comunidad de aprendizaje es, pues, una estrategia de construccin poltica.
No es una "comunidad educativa" o una mera "red": es el territorio (sus actores)
que define e implementa su propia estrategia colectiva de aprendizaje a fin de satisfacer y ampliar las necesidades de aprendizaje de todos sus miembros -nios, jvenes y adultos- y as apuntalar el desarrollo personal, familiar y comunitario. Su horizonte est ms all de planes y proyectos: es una propuesta de poltica centrada en
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de desarrollo local o centros de formacin profesional para el trabajo. Nuestro enfoque diferencia "territorio" (trama de actores) de "medio" (contexto) para afirmar
que la accin en el territorio forma parte sustantiva de su estrategia educativa, a diferencia de otros casos donde las intervenciones en el medio son un mero complemento de la actividad educativa.
As aparecen estrategias que hacen eje en la relacin entre educacin formal, no
formal e informal, y entre desarrollo productivo y desarrollo socioorganizativo,
gestando nuevos escenarios de negociacin y participacin que funcionan a distintos niveles ya sea respondiendo a la dinmica del territorio, revitalizando procesos
preexistentes o generando nuevas iniciativas y articulaciones.
En ambos casos su estrategia de gestin muestra un modelo de escuela que ampla su radio de influencia a la vez que redefine los sujetos sociales con los que acta. Retomando la vinculacin entre educacin y trabajo podemos dar un paso ms
al decir que cuando la escuela comienza a vincularse con el mundo de lo productivo sigue la tendencia a la integralidad caracterstica de las organizaciones populares que diversifican sus actividades en funcin de satisfacer antiguas y nuevas necesidades. As se incluyen, entre otras, actividades vinculadas a salud, transporte y
comunicaciones, habitat, gnero, microfinanzas, tecnologa.
Desde el punto de vista pedaggico se revaloriza el rol del alumno como multiplicador de conocimientos en una prctica horizontal de extensin (o ms precisamente de comunicacin en el sentido de Freir, 1984) a travs de la cual se produce una interaccin de saberes de la comunidad y del alumno. En resumen, los
proyectos buscan aumentar o crear las posibilidades de desarrollo a partir de la
construccin de "territorio" y de generar respuestas a escala dentro de las restricciones del medio y de los sujetos que constituyen su base social.
Queremos subrayar lo afirmado por Adriana Rofman (2004) en cuanto a la
marginalidad dentro del sistema educativo de las experiencias apuntadas. Por
ello es necesario una vigorosa accin para legitimar pblicamente estos proyectos pedaggicos que logran articular la educacin formal y la formacin continua con una proyeccin en el territorio para mejorar la calidad de vida. A diferencia de la oferta educativa tradicional que, por distintas causas, no refleja las
necesidades y capacidades, intereses y valores de los sectores populares, estas experiencias trabajan revirtiendo las tendencias a la desintegracin del medio y la
fragmentacin social ofreciendo "ms escuela" en un contexto de comunidades
de aprendizaje.
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Reflexiones finales
A modo de conclusin, queremos sealar tres cuestiones que consideramos
sustantivas. La primera es que no deberamos considerar al desarrollo local como
una nueva forma de focalizacin en los municipios, de la misma forma que en los
aos ochenta y noventa se insista en la focalizacin grupal. El desarrollo local es
principalmente un enfoque que tiene como protagonista al territorio como tramado vivo de actores y una forma de abordaje de los problemas con una metodologa
de trabajo que permite transformar las capacidades o competencias endgenas en
iniciativas y polticas locales y articularlas con las polticas nacionales consistentes
con esta concepcin. Es necesario sealar la tensin entre la necesidad de que el Estado nacional apoye con polticas activas y consistentes el desarrollo local facilitando condiciones y articulaciones y aquellas polticas macro que son contradictorias
con dicho objetivo.
Una segunda cuestin es la que relaciona educacin, aprendizaje y territorio.
En este sentido el enfoque de la "comunidad de aprendizaje" facilita la autopercepcin de los sujetos y el ejercicio de su rol activo en la identificacin de actores, criterios y metodologas que contribuyan a que el territorio se haga cargo de estos
nuevos sentidos de la educacin, capacitacin y aprendizaje. Es otra forma de abordar el desarrollo local, y desde el aprendizaje significativo de todos a lo largo de toda la vida potenciar los vnculos entre educacin y trabajo.
Una tercera cuestin se refiere a la tan valorada asociacin entre dignidad y
trabajo. En un pas con un 15 por ciento de desempleo abierto, altas tasas de desempleo abierto u oculto, y 1,5 millones de personas con planes de empleo (INDEC,
2004), deberamos replantear cultural y polticamente el concepto de dignidad asociada al trabajo. Si entendemos que trabajo es distinto a empleo y que aprendizaje
es distinto a educacin, podremos apreciar el valor del quehacer cotidiano de los
sectores populares. Quehacer que se despliega como trabajo humano y aprendizaje sustantivo no slo para afrontar situaciones de sobrevivencia sino para lograr la
reproduccin ampliada de la vida. En palabras de Cullen ( 1997), se trata de educar
para trabajar y trabajar para educarnos, y mediante el trabajo y la educacin construir lo social como mbito de lo pblico. En consecuencia, es en el territorio desde donde debemos y podemos construir las condiciones sociales, culturales, polticas y econmicas para el reconocimiento efectivo de la dignidad del trabajo en
todas sus dimensiones.
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La concientizacin
en el medio
rural,
Latina,
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Experiencias en Argentina
sociales.
184
Introduccin
Amrica Latina es una de las regiones del mundo con menores niveles de integracin social, donde la diferencia de oportunidades educativas y laborales, y la inequitativa distribucin del ingreso constituyen fenmenos estructurales. A la histrica exclusin de las comunidades indgenas y de origen africano, se ha sumado
hace dcadas la conformacin de amplios territorios de pobreza en las ciudades,
vinculados a las migraciones rural-urbanas. A este trasfondo de exclusiones, se adiciona una nueva realidad, marcada por la globalizacin y los procesos de apertura
econmica que han reforzado la segmentacin social.
En el ltimo decenio, se ha venido experimentando un deterioro de las condiciones socioeconmicas y en los mercados de trabajo, cuyos signos ms visibles son el aumento del desempleo en varios pases y la disminucin, an ms generalizada, de la calidad del empleo. La generacin de nuevos puestos de trabajo ha sido dbil y
concentrada en el sector informal; los salarios reales son bajos; y laflexibilizacinlaboral precariza el empleo formal. Se observa una importante polarizacin en la cual conviven, por una parte, un sector informal crecientemente mayoritario en el que suelen
trabajar los niveles ms pobres de la poblacin; y, por otra parte, sectores industriales
y de servicios integrados en el mercado global, con diversos estndares tecnolgicos y
tipos de procesos.
1. Sociologa, coordinadora de la red de Educacin, Trabajo e Insercin Social, Amrica
Latina (redEtis, IIPE-IDES), investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones
Cientficas y Tcnicas (CONICET). Mara Eugenia Longo colabor en la elaboracin de
grficos y en la edicin de este texto.
187
2. En 1998, alrededor del 13 por ciento de los adolescentes de 13 a 17 aos de las zonas
urbanas y cerca del 23 por ciento de los jvenes de ese rango de edad de las zonas rurales no estaban estudiando, ni trabajando, ni buscando empleo. Estos porcentajes se
aproximan al 20 y 30 por ciento para el caso de los nios y adolescentes respectivamente que residen en el 25 por ciento de hogares de ms bajos ingresos (CEPAL, 1998).
Estos adolescentes constituyen un grupo crtico, porque no se estn educando, ni
calificando, ni siquiera acumulando experiencia laboral.
3. Algunos de los contenidos de este punto provienen del artculo Jacinto, 2002b.
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Argentina
Brasil
11990 Total
Colombia
Chile
D 1 9 9 0 Jvenes
de 15 a 24 aos
Mxico
Bolivia
2002 Total
Paraguay
Ecuador
H2002 Jvenes
de 15 a 24 aos
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Los jvenes, por lo general, tienen acceso a empleos inestables, sin proteccin laboral y con bajos salarios, aun cuando se inserten en el sector formal de la economa.
Los que completan la educacin media llegan a ingresar al circuito de "nuevos empleos jvenes" (cadenas de fast food, alquiler de videos, cines, vendedores de centros
comerciales) dentro del sector formal, pero igualmente con bajos salarios y contratacin precaria. Aquellos ms educados, dependiendo tambin de su capital cultural
y social, pueden aspirar a obtener puestos de mayor calidad, mejor remunerados y
con mejores condiciones de trabajo, pero muchas veces igualmente transitorios.
En el marco del deterioro general, muchos estudios muestran una franca polarizacin de las oportunidades laborales y de la calidad de la oferta. Los jvenes
en situacin de pobreza y/o niveles educativos ms bajos se ven compelidos a trabajos informales y ocasionales, en el extremo ms deteriorado del circuito laboral,
donde acceden a empleos "no calificantes" ya que en ellos las posibilidades de
aprendizaje en el trabajo son escasas. Actualmente, el perfil de su insercin se presenta como un "entrar y salir" permanente del mercado laboral, con una fuerte rotacin e inestabilidad, principalmente debido al tipo de empleo y remuneracin
(Dvila Len et al, 1995).
Esta segmentacin laboral refleja tambin una discriminacin de los ms pobres para acceder a los trabajos de mayor calidad, ya que los mecanismos de seleccin no slo tienen en cuenta las credenciales educativas sino la escuela de la que se
proviene, la apariencia corporal, las actitudes, el lenguaje, el lugar de residencia. A
ello se suma que a muchos de los trabajos disponibles se llega a travs de redes de
relaciones sociales que se basan en los vnculos familiares.
Las dificultades de insercin en el mercado de trabajo han llevado a una ruptura en los mecanismos de socializacin laboral. Muchos jvenes sin formacin profesional especfica se capacitaban antes en el lugar donde se desempeaban a travs
del acompaamiento de trabajadores de mayor experiencia, muchas veces sus propios padres. Hoy una buena parte de los jvenes pobres viven en hogares que ya se
han visto afectados por la desocupacin, por lo tanto, no han tenido la oportunidad de conocer modelos de insercin laboral satisfactorios. Ellos mismos acceden a
trabajos inestables y precarios. Cunto de "formativos" son estos modos de incorporarse al mundo del trabajo? Como se ha dicho, algunos autores han enfatizado su
carcter "no calificante" por su precariedad y baja calidad. Otros sostienen que en
esos trabajos se produce an una primera socializacin laboral que da al joven "herramientas" para sobrevivir en un mercado de trabajo difcil.
Ante esta relacin con la insercin laboral, cul es el lugar del trabajo hoy en las
representaciones de los jvenes? Varias investigaciones han abordado la cuestin.
190
Algunos autores sostienen que se est produciendo una descentralizacin de la cultura del trabajo en los procesos de constitucin de las identidades sociales juveniles. El
lugar que se le asignaba a "la tica del trabajo", hoy parece ser ocupado por una "esttica del consumo", que premia la intensidad y la diversidad de las experiencias, incluido
el mbito laboral, buscando gratificaciones inmediatas (monetarias y vivenciales), novedosas yflexibles(Prez Islas y Urteaga, 2001 ). En los jvenes, el trabajo se desdibuja
como eje de la organizacin personal. As, se ha afirmado que aunque el trabajo sigue
siendo clave para los jvenes, el nfasis de esta representacin est puesto en su carcter de valor utilitario que les da la posibilidad de obtener dinero, con el consiguiente acceso al consumo y a una mayor autonoma del grupo familiar" (Cogliati et al, 2000).
Obviamente, la valoracin que el joven tenga de su propio trabajo depender
de mltiples factores. Por un lado, no ser independiente de la calidad y el contenido del mismo. Por otro, depender del sector social al que pertenece y de sus expectativas iniciales. Algunos jvenes optan por cierto tipo de trabajos flexibles e inestables, pero motivantes. Los llamados "trabajos independientes de segunda
generacin", por ejemplo en el campo de la informtica, son frecuentemente desempeados por jvenes de alta calificacin que eligen esa insercin y obtienen gratificaciones monetarias y simblicas con ello. Muchos trabajos informales, por
ejemplo, en el terreno de la gestin y/o expresin cultural, son valorados por los jvenes de sectores medios. Pero los jvenes de sectores medios empobrecidos o sectores bajos que han accedido a ms aos de escolaridad que sus progenitores pueden verse desalentados e insatisfechos con las inserciones laborales disponibles
porque tenan mayores expectativas. Lo mismo puede registrarse en jvenes universitarios de todos los sectores sociales que se desaniman ante oportunidades laborales que no responden a sus perfiles de formacin.
191
Colombia
Argentina
10 a 5 aos
D 6 a 9 aos
MO a 12 aos
Mxico
S13aosyms
192
el desempleo de los que terminan la escuela media posee caractersticas muy diferenciadas. Por un lado, no slo ocurre en pases en los cuales, aunque en forma parcial, ha habido cambios importantes en las estructuras productivas a partir de la
incorporacin de modernas tecnologas y una tasa relativamente alta de escolarizacin media, como Chile, sino tambin en pases donde el impacto de las nuevas tecnologas es muy pequeo y muestran una tasa de matriculacin secundaria baja,
que no supera el 50 por ciento.
Ante esta situacin, los especialistas suelen coincidir en que se ha llegado a un
punto donde la educacin secundaria aparece como condicin cada vez ms necesaria para insertarse con relativo xito en el mercado de trabajo, pero tambin cada
vez ms insuficiente (Filmus, 2001). En efecto, los datos disponibles muestran que
es a partir de los 12 de aos de escolaridad (es decir, de la finalizacin del nivel medio) que disminuye la probabilidad de caer en la pobreza (CEPAL, 1997).
Sin embargo, las opiniones al respecto no son unvocas. Algunos autores sealan que lo necesario es una educacin bsica de calidad, incluyendo en tal concepto slo el nivel secundario inferior, ya que seguir desplazando las credenciales educativas necesarias hacia delante, sin mejorar la calidad, es un esfuerzo intil y poco
valorado por los propios jvenes (De Ibarrola, 2002).
Este debate se da en el marco de mercados de trabajo muy heterogneos. Por
un lado, las demandas de mayor calificacin de los sectores modernos de la economa, vinculados a las transformaciones tecnolgicas, especialmente en los terrenos
de la informtica y las comunicaciones, que requieren un conjunto amplio de competencias transversales ya consideradas bsicas. Esta demanda incluye ciertos sectores del Estado, empresas productoras de bienes y servicios dedicadas al mercado interno e inclusive una porcin del trabajo informal en vas de modernizacin, sobre
todo el vinculado con las microempresas (Filmus, 2001). Por otro lado, existe un
amplio sector informal que conserva modos de organizacin tradicionales, y sectores formales que demandan competencias polarizadas segn las ocupaciones. Sin
embargo, la vida cotidiana -tambin marcada por las innovaciones tecnolgicas- y
la incertidumbre respecto a la evolucin de los mercados de trabajo hacen coincidir a los especialistas en que es preciso enfatizar en una educacin general de calidad y un conjunto de competencias amplias, consideradas de empleabilidad en dos
sentidos: como un derecho de todos, en funcin de la equidad, y como un requisito para la competitividad del conjunto de la sociedad (Gallart, 2001; Caillods y
Hutchinson, 2001).
193
194
Algunos de los supuestos bsicos en los que se apoyaron estas acciones fuera
del sistema educativo formal han sido duramente cuestionados por el deterioro del
mundo laboral y la escasez de oportunidades. Muchas acciones se han fundamentado en la concepcin de que la baja empleabilidad de estos jvenes est originada
en su insuficiente calificacin. Aunque esta hiptesis an tiene sustento en las estadsticas que vinculan los niveles de desocupacin con la escolaridad, en la prctica,
ante el achicamiento global del empleo, entra en tensin porque los jvenes ms
educados tienden a desplazar a los menos educados, aun en empleos que no parecen demandar altas calificaciones tcnicas7. De este modo, se produce una tensin
paradjica y pattica, que deja a quienes han alcanzado menores niveles educativos
formales en una situacin permanentemente vulnerable aun cuando hayan pasado
por cursos de capacitacin para el trabajo, porque deben competir en un mercado
donde abundan los sobrecalificados, fenmeno conocido como "efecto fila".
Los programas desarrollados en los aos noventa muestran algunas tendencias
nuevas como la participacin de organismos pblicos articulados con organizaciones privadas con o sin fines de lucro (respectivamente, empresas y ONG); cambios
en los enfoques curriculares de la formacin, incorporando en algunos casos diseo por competencias, componentes de orientacin sociolaboral y/o de refuerzo de
competencias bsicas; y, en un nivel menos extendido, la promocin de enfoques
intersectoriales (que coordinan esfuerzos y servicios de capacitacin con la salud, la
atencin social y la educacin formal), y de desarrollo local.
Los estudios muestran tambin muchas debilidades en los programas. Por
ejemplo, a escala institucional, la estrategia de subsidios puntuales a plazo determinado o las licitaciones para la ejecucin de proyectos han vulnerado la permanencia y la sustentacin bsica de los centros de formacin. El mecanismo de licitacin
de cursos diseados uno por uno por los proveedores ha obstaculizado la inversin
en materiales didcticos buenos y el mejoramiento progresivo de las estrategias formativas de los centros (Castro, 1997).
Respecto a los enfoques curriculares, lo que predomin es la superposicin
de cursos cortos y puntuales, que no compensan las dbiles competencias bsicas
de los jvenes, o planteos formativos de larga duracin que tienen alta desercin.
No se han registrado prcticamente itinerarios de formacin modulares (Gallart,
2000). En general las intervenciones contaron con poca coordinacin entre s y,
195
salvo excepciones, ponen en evidencia la falta de redes interinstitucionales e intersectoriales locales y nacionales vinculadas a la formacin y la insercin laboral. Muchos cursos se siguen diseando desde la oferta, sin actualizar contenidos ni brindar
oportunidades de complementar la formacin con prcticas laborales, y no ofrecen
servicios de orientacin sociolaboral. Mucha capacitacin presupone que los jvenes van a autoemplearse aun cuando no poseen experiencia laboral, niveles de organizacin y autonoma bsicos, ni posibilidades de crdito. Sin embargo, existe un
problema ms importante que no puede resolverse con una mayor articulacin con
el mundo laboral: el sector productivo tiende a demandar, en el marco de la sobreoferta de buscadores de empleo, a jvenes con perfiles formativos ms altos.
Algunos esfuerzos para establecer alianzas a escala local suelen presentar aproximaciones ms integrales, combinando recursos y servicios, y promoviendo vnculos
con la educacin general y la formacin, y con nichos reales de trabajo. En estas experiencias se han establecido vinculaciones interesantes entre los recursos pblicos,
los empleadores y los grupos focalizados de jvenes. Por ejemplo, algunos municipios han promovido la conformacin de redes interinstitucionales de formacin
(Ramrez, 2001).
A pesar de las limitaciones mencionadas, las investigaciones muestran que algunos programas han logrado mejorar, moderadamente, la insercin laboral de
los jvenes capacitados, permitindoles el acceso a un empleo formal con mayor
probabilidad que si no hubieran pasado por el programa, al menos en el corto
plazo8. Tambin revelan la satisfaccin de los propios jvenes con estas instancias
de formacin. Para ellos, los cursos suelen constituirse en posibilidades relevantes de
participacin social, donde adquieren competencias diversas y aumentan su autoestima. El seguimiento de los egresados registra incluso una tendencia a reinsertarse en la educacin formal luego de concluido el curso (Pieck, 2001; Gajardo y
Milos, 2000).
Cabra preguntarse tambin acerca de la utilidad de estos programas para ayudar a los jvenes a insertarse en el trabajo en el sector informal. Algunos estudios
han mostrado que a veces el aprendizaje logrado les provee de un medio de vida valorado por los propios jvenes (Universidade Estadual de Campinas et al, 2001).
Otras veces se ha sostenido que si los jvenes no tienen previamente alguna experiencia de trabajo asalariado, es muy difcil que logren sobrevivir en el trabajo autnomo o en microemprendimientos con otros jvenes.
8. As lo ponen de manifiesto los estudios de impacto de diferentes pases: Chile,
Uruguay, Brasil.
196
Podra decirse que el impacto de los programas de formacin laboral debe evaluarse en relacin con la calidad de los trabajos a los que permiten acceder. Pero debera tenerse en cuenta que esta calidad no se vincula slo con la formalidad, sino
tambin con las condiciones de trabajo, la posibilidad de conformar trayectorias de
insercin y las caractersticas del empleo con respecto a que constituya un medio de
vida digno, que satisfaga necesidades materiales y simblicas. Sobre todo esto, poco se conoce.
Evidentemente podran plantearse diferentes propuestas para mejorar conceptual y estratgicamente estas intervenciones, pero subsiste un dilema central: impartir formacin inicial puntual a jvenes de bajos niveles educativos es suficiente
o en todo caso, cunto contribuye a brindar un nivel de vida digno o una verdadera va de integracin social para quienes tienen por delante cincuenta aos de vida
laboral.
A modo de cierre
Las limitaciones estructurales del mercado laboral constituyen un obstculo
a la insercin de los jvenes; son una barrera al aporte que puede hacer ms y mejor educacin. Pero tambin es preciso reconocer que la provisin de educacin y
formacin ocupacional suele tener baja calidad y muchas otras debilidades. Tal
vez una de las mayores es la casi completa desarticulacin entre la educacin formal, la formacin profesional y los programas de capacitacin e insercin laboral.
Esta desarticulacin se manifiesta, por ejemplo, en que los jvenes que restablecen
su vnculo con la educacin a partir de las ofertas de educacin no formal no disponen de vas de reconocimiento y continuidad en la formal. Tampoco existen
"puentes" con la educacin de adultos, a la que acceden muchos de los jvenes que
no finalizan la escuela media regular. Educacin formal, formacin profesional y
programas de capacitacin e insercin laboral constituyen en Amrica Latina circuitos desarticulados que no complementan sus funciones y recursos, que dependen de diferentes mbitos de la administracin pblica o incluso de la privada, y
estn lejos de conformar un sistema. En general se reconoce que un problema clave se plantea en el mbito de las equivalencias, la certificacin y la creacin de mecanismos que permitan crear pasarelas entre las diferentes experiencias de formacin y de vida laboral. Esta problemtica no es exclusiva de Amrica Latina, y
su resolucin no es sencilla, como lo muestra la propia experiencia europea
(Atchoarena,2000).
197
Bibliografa
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199
desfavorecidos.
continental
institucional
de entidades de capa-
IIPE-UNESCO, Pars.
social,
educativo
de la Corporacin
Paisajoven en Medellin
200
metro-
Introduccin
En la Argentina, y con posterioridad a la reforma prevista por la Ley Federal de
Educacin4, la escuela secundaria sufri una amplia transformacin. Dicha transformacin estuvo acompaada de nuevas problemticas asociadas a la incorporacin masiva de matrcula y a los cambios en los modos y condiciones de vida de los
jvenes. Durante los aos noventa, ya se haba sealado que la educacin media
atravesaba una crisis que fue definida como de "identidad" (De Ibarrola y Gallart,
1994). No obstante, las externalidades de expansin de la escolaridad entre los ms
jvenes y su vinculacin con las transformaciones en la oferta educativa prevista
por la Ley Federal de Educacin determinaron la aparicin de nuevas temticas en
la investigacin y en el debate educativo.
Los estudios comenzaron a cuestionar la metamorfosis de la funcin social de la
educacin, as como tambin el rol de la escuela en la construccin de la subjetividad
de los jvenes que se encuentran en contextos de alta pobreza. En el caso del nivel medio, las nuevas preguntas son: qu funcin social est cumpliendo la escuela secundaria en el nuevo contexto socioeconmico?, la mayor permanencia de los jvenes en la
1. Licenciado en Sociologa. Ministro de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Argentina.
2. Licenciada en Sociologa. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede
Argentina.
3. Licenciada en Sociologa. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Sede
Argentina.
4. La Ley Federal de Educacin N 24.195 prev la extensin de la obligatoriedad de la
escolaridad a diez aos de educacin formal: educacin preescolar, ms tres ciclos de
Educacin General Bsica (EGB).
201
202
egresados de la escuela secundaria, en base a la implementation de la tcnica denominada follow-up studies, mediante el cual se encuesta a los individuos cuando se encuentran cursando sus estudios y, posteriormente, se realiza un relevamiento durante los primeros aos de su insercin laboral (Lamoure, 1995). La ventaja de esta
tcnica es que provee informacin detallada acerca de la trayectoria educativa de los
sujetos y, a la vez, tambin permite analizar tanto la informacin sobre la relacin
entre la educacin y el empleo como la del nivel educativo en s mismo. De esta forma, se aplic el primer cuestionario entre alumnos quefinalizabanla escuela secundaria en el ao 1999 y, posteriormente, se realizaron tres relevamientos anuales -mediante un cuestionario telefnico- entre los aos 2000 y 2002.
Entre los hallazgos ms importantes de este estudio, y en base al anlisis de las caractersticas de la poblacin de los colegios secundarios de la muestra escogida6, se
encuentra que en el nivel medio persisten circuitos educativos diferenciales, cada uno
de los cuales convoca estudiantes de distinto origen socioeconmico. Esos circuitos,
adems, dan cuenta de divergencias en las condiciones de aprendizaje ofrecidas por
los colegios, relativas a las titulaciones de los docentes, al equipamiento e infraestructura y a la extensin de la jornada escolar. Los segmentos representan un antecedente central en el desarrollo de trayectorias educativas diferenciadas7. En cada uno de
ao 1998. Desde su inicio y hasta el ao 2003, estuvo bajo la direccin del Lie. Daniel Filmus y cont con el financiamiento de la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica. Actualmente, se ejerce la direccin del proyecto la Lie. Ana Miranda, con el
apoyo del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET).
6. Se trabaj con una muestra no representativa y estratificada de estudiantes, seleccionando cursos del ltimo ao del secundario, garantizando la heterogeneidad de los grupos
en torno al sector y modalidad de la escuela y el origen socioeconmico mayoritario de
la poblacin asistente. Con este fin, el 36 por ciento de los colegios son de modalidad bachiller; el 23 por ciento, comercial; el 38 por ciento tcnica; y el 2 por ciento, agraria. En
cuanto al nivel ocupacional de los padres, el 28 por ciento es alto; el 31 por ciento, medio;
y el 41 por ciento, bajo. Con respecto al mximo nivel de instruccin del jefe de hogar, el
30 por ciento tiene primaria completa; el 48 por ciento, secundaria incompleta; el 62 por
ciento, secundaria completa; y el 38 por ciento, universitario completo y ms.
7. El ndice de nivel socioeconmico ha sido construido sobre la base de las siguientes variables: categora ocupacional del jefe de hogar, calificacin de la tarea del jefe de hogar y mximo nivel educativo del padre y la madre (promedio). ste ha permitido la
identificacin de tres grupos de escuelas. El grupo que hemos categorizado como "alt o " concentra mayoritariamente familias cuyo jefe de hogar ha cursado el nivel universitario y desempea ocupaciones jerrquicas o profesionales. Por el contrario, el
que hemos categorizado como "bajo" incorpora muy pocos estudiantes que provienen de familias con experiencia universitaria y con altas categoras laborales. En el tercer grupo, la intensidad de la segmentacin es menor; ste presenta una poblacin
ms heterognea y aunque predominan los sectores medios, es capaz de incluir en su
seno estudiantes de extraccin diferenciada.
203
ellos, predominan distintas historias escolares. Por ejemplo, encontramos que la mayor cantidad de estudiantes con sobreedad se concentra en las escuelas de nivel "bajo", mientras que la totalidad de los alumnos que concurren a las escuelas de nivel "alto" culminan sus estudios en la edad prevista.
El seguimiento de las actividades laborales y educativas de los estudiantes a lo
largo de los primeros tres aos posteriores a su egreso nos mostr un panorama de
las caractersticas que asume la desigualdad de oportunidades disponibles para los
jvenes que, aparentemente, han obtenido certificados con valor anlogo. La situacin inequitativa se manifiesta en:
a. La participacin en el mercado de trabajo: fue significativamente ms fuerte
entre los grupos del circuito medio y bajo en todo el perodo en anlisis.
b. Las posibilidades de conseguir una ocupacin: aunque la propensin a la actividad econmica fue similar entre los grupos del segmento medio y bajo,
en el segundo la desocupacin fue ms intensa.
c. La posibilidad de continuar estudiando: a pesar de que cuando fueron consultados al finalizar el ltimo ao del colegio secundario prcticamente todos los estudiantes -el 96 por ciento- manifestaron su voluntad de continuar
en estudios superiores, slo consiguieron hacerlo en forma mayoritaria quienes provienen del grupo de escuelas del circuito educativo alto. En este grupo se concentr la mayor proporcin de aquellos que pueden dedicarse a
tiempo completo al estudio, sin compartir el esfuerzo con el trabajo (42,1
por ciento de escolarizados inactivos en el ao 2002).
d.La mayor propensin hacia la vulnerabilidad: los datos nos permitieron
delimitar los jvenes que, aun terminando el colegio secundario, se encuentran en condiciones de vulnerabilidad. Sobre finales de 2002 el 17,4
por ciento de los egresados del circuito educativo bajo se encontraban en
condiciones de exclusin juvenil, es decir que no haban logrado continuar
con los estudios del nivel superior y estaban desocupados o en condicin
de inactividad absoluta.
204
2000
2001
72,8
75,0
45,4
Empleo
47,7
51,7
32,8
Desocupacin
34,5
31,0
27,8
Escolaridad
46,1
57,8
85,7
28,8
35,3
36,1
22,4
49,6
Escolarizados activos
2002
73,6
51,1
34,1
45,7
29,6
16,1
20,6
83,3
54,5
32,2
40,4
27,5
12,9
17,4
75,9
53,2
29,9
64,1
41,9
22,3
9,1
50,0
35,6
28,8
95,8
45,8
50,0
0,8
77,2
56,3
27,0
64,6
44,2
20,4
9,1
58,0
42,1
27,4
93,5
51,4
42,1
1,9
FUENTE: Elaboracin propia en base a datos del Proyecto "La insercin ocupacional de los
egresados de la escuela media" con sede en FLACSO.
Los datos confirman la hiptesis de que los egresados de los distintos circuitos educativos tienen una estructura diferencial de oportunidades y accesos, y nos
proporcionan una descripcin de las actividades que desarrollaron los egresados
en los distintos periodos en que se realizaron las encuestas, a modo de un registro fotogrfico consecutivo. No obstante, no dan cuenta de la continuidad o discontinuidad de las actividades que llevaron a cabo los jvenes entre una y otra
medicin. Por esa razn, nos propusimos avanzar en una perspectiva ms dinmica, a partir de la utilizacin de la tcnica de panel, mediante la cual confeccionamos una tipologa de recorridos postsecundarios.
205
8. Nos referimos especficamente a que la investigacin alcanza solamente a los jvenes que han completado la escuela secundaria, razn por la cual la estandarizacin
de sus trayectorias a todo el universo juvenil sera errnea.
206
Total
Bajo
Medio
Alto
15^7
25J
48,6
27,1
22A
11,8
1^9
24,8
LZ
34,6
18,9
22,2
_24
20^4
H2
20,0
16,3
7J
4,5
1,5
y trabajo
Errtico
Vulnerable
Riesgo
9,6
2,2
FUENTE: Elaboracin propia en b^se a datos del Proyecto "La insercin ocupacional de los
egresados de la escuela media" con sede en FLACSO.
Con respecto a la segmentacin y a su impacto en las trayectorias diferenciales de los jvenes con posterioridad a su egreso, sobre la base de la lectura del
cuadro 2 se puede observar cmo, entre los alumnos que provienen de las escuelas del grupo alto, se verific una marcada tendencia hacia la continuidad en el
recorrido de estudios a lo largo de los tres aos posteriores a su egreso. Asimismo, podemos advertir que los recorridos en los cuales el trabajo es la actividad
excluyente son caractersticos de los egresados de las escuelas del grupo medio y
bajo, y que entre estos ltimos los que se encuentran en los recorridos que ms
dificultades tienen respecto a la inclusin social alcanzan al 45,5 por ciento de
los egresados.
207
Una vez delineados los recorridos de los egresados, comenzamos una nueva etapa de nuestra investigacin. Su rasgo principal fue la utilizacin de tcnicas propias
de la metodologa cualitativa en la recoleccin de la informacin. En este caso, el trabajo se desarroll mediante la realizacin de grupos focales entre los egresados que
formaron parte de la muestra. Para la seleccin de los participantes en cada uno de
los grupos se tomaron en cuenta los indicadores de grupo de escuela y tipo de recorrido postsecundario. Los resultados que se analizan a continuacin representan la
informacin relevada en los primeros tres grupos realizados9, ellos fueron:
1. Egresados del recorrido "errtico" y de las escuelas del grupo medio y alto,
2. Egresados del recorrido "slo estudia" y de las escuelas del grupo bajo,
3. Egresados del recorrido "slo trabaja" y de las escuelas del grupo medio y bajo.
9. El operativo de campo fue realizado durante los meses de noviembre y diciembre del
ao 2003. La seleccin inicial de los grupos con los que trabajamos estuvo relacionada
con el hecho de explorar en las percepciones de los egresados que transitan itinerarios
poco frecuentes con respecto a los recorridos conocidos tradicionalmente.
208
A modo de introduccin se observan las caractersticas generales de los grupos focales. En el primero convocamos a egresados con recorrido errtico provenientes de escuelas de los segmentos medio y alto. Entre ellos, se evidenciaban proyectos vocacionales que haban sido definidos con posterioridad al egreso de la
escuela media. Al mismo tiempo, y a pesar de provenir de establecimientos educativos de mayor prestigio y recursos, estos jvenes expresaron posiciones bien crticas sobre la escuela secundaria, que incluan tanto aspectos organizacionales como
institucionales.
En el segundo encuentro, los jvenes participantes fueron egresados de las escuelas del segmento bajo y se haban dedicado con exclusividad a los estudios de nivel superior. Entre ellos predominaba la continuidad educativa en establecimientos
de formacin docente, ms especficamente en profesorados del nivel medio de la
Ciudad de Buenos Aires. Sus principales opiniones acerca de la experiencia en la escuela secundaria fueron tambin crticas, aunque en este caso estuvieron orientadas
concretamente a los conocimientos que ese nivel educativo brinda. Los comentarios
enfatizaban la inadecuacin entre los conocimientos adquiridos y los requerimientos de la educacin superior.
En el tercer grupo, el hecho de que se trataba de jvenes que con posterioridad
a su egreso se haban volcado hacia la actividad laboral y no continuaron sus estudios transform el contenido de las temticas abordadas a lo largo del encuentro.
En este caso, las apreciaciones estuvieron vinculadas a los aportes de la escuela a la
cultura general y a las posibilidades que el mbito educativo les haba brindado en
la socializacin con sus pares y con otras generaciones. Fue notoria la ausencia de
referencias a un proyecto de largo plazo y la presencia de un fuerte desaliento por el
contenido de los trabajos que realizaban. En la mayora de los casos se trataba de
empleos precarios y de baja calificacin, con excepcin de aquellos que haban
egresado de las escuelas tcnicas, para quienes las ocupaciones estaban relacionadas
con la especialidad de sus estudios y se perciba una alta valorizacin del empleo
obtenido.
Visto un panorama general de los grupos, organizamos la presentacin de los
relatos de la siguiente forma: en el primer nivel de anlisis, nos hemos ocupado de
las experiencias en la educacin media, basndose en dos ejes: la continuidad del
secundario con los estudios del nivel superior y las vinculaciones entre los alumnos
y los docentes. En un segundo nivel, hemos incursionado en las visiones sobre el
mundo del trabajo, a travs de dos aspectos centrales: los aportes de la escuela respecto de la insercin laboral y los diferentes significados que los jvenes atribuyen
al "trabajo".
209
10. Entendemos por gramtica escolar al elenco de normas que precisan los modos en
que los establecimientos educativos articulan su tiempo y sus espacios, clasifican a los
estudiantes y los destinan a las distintas clases, estipulan lo que debe ser enseado y
disponen los medios para su acreditacin (Dussel, 2003).
210
211
de aprovechar lo ms que pudiramos ah. Fue bastante mezclado. Pero s; hubo mucha
gente que hoy yo los veo y s que siguen ah y digo: cmo no los echan? Porque esa gente no ensea nada; va ah a justificar horas." (Grupo N 1 : egresados del recorrido "errtico" y del grupo de escuelas medio-alto.)
Los calificativos asociados a los docentes poco "comprometidos" enuncian cuestiones de distinto orden. Sin embargo, todos ellos guardan relacin con problemas
asociados a la comunicacin intergeneracional y al involucramiento del profesor
con sus alumnos. Es decir, a cierta ausencia del docente del espacio escolar en tanto
adulto encargado de la formacin de las nuevas generaciones. En los relatos de los
jvenes, esa ausencia se evidencia en la desactualizacin de los contenidos y en la reiteracin por aos en la dinmica de las clases. No obstante, el mayor cuestionamiento estuvo relacionado con los obstculos en la comunicacin referida a la orientacin general de los jvenes en la construccin de un proyecto de vida propio.
Como contracara de esas fuertes crticas, las actitudes ms valoradas por los
egresados hacia los profesores "comprometidos" fueron las relacionadas con la comunicacin y el trato interpersonal, la transmisin de conocimientos actualizados y
la preparacin para la vida en general, es decir, la transmisin de experiencias vitales.
"Algunos profesores que se sentaban as, ponele, y te daban la materia con un libro, o leyendo una fotocopia o lo que sea y no te daban ni la pauta para preguntar despus. Porque o no saben o no est en el libro y es como que te dan as desde arriba; como que hay
un desfasaje; como que no hay un compromiso real con la enseanza. Como que es desde afuera; como que sera lo mismo escuchar un documental. [...] Bueno, obviamente
estn los otros, los que se comprometen, los que estn con vos; los que hasta se divierten con vos." (Grupo N 2: egresados del recorrido "slo estudian" y del grupo de escuelas bajo).
En algunos casos, se expres entre los egresados una autocrtica respecto de su
rol cmo estudiantes. En esos momentos, los argumentos fueron a favor de la comodidad que generan los profesores "oquis", dado que para aprobar sus materias
no fue necesario mucho esfuerzo. Esta autocrtica fue ms frecuente entre los que
continuaban estudiando, ya que, entre ellos apareci una desilusin por las dificultades educativas del presente. Se plante algo as como: "[...] por la edad no me daba cuenta, pero ahora que puedo revisar mis actitudes creo que la cultura del zafe
me ha generado dificultades".
212
"Digamos que ahora, cuando ingres para estudiar en el terciario, me di cuenta que yo
iba a la escuela, ms que para aprender, iba a zafar de las materias. [...] Y despus, cuando vos entras a la universidad te das cuenta que hiciste mal." (Grupo N 2: egresados del
recorrido "slo estudia" y de las escuelas del grupo bajo.)
Es interesante destacar que, en los relatos de los jvenes, se observ una valoracin positiva sobre aquellos profesores que intentaban vincular los contenidos y
las formas de enseanza con las del nivel superior, durante los ltimos aos de la
escuela secundaria. Asimismo, aquellos que promovan la realizacin de proyectos
productivos o prcticas laborales fueron muy valorados por los egresados de los
distintos grupos.
En sntesis, una imagen recorre las visiones de los jvenes egresados con relacin a las actividades en los primeros aos posteriores al egreso: la desorientacin.
En el caso de proyectos vinculados con el camino de la enseanza superior, esta desorientacin se asocia a la escasa e imprecisa informacin sobre la oferta educativa
de nivel terciario o superior. No obstante, una vez ingresados en el nuevo ciclo de
aprendizaje, las crticas se concentran en la experiencia provista por el nivel medio.
Desde all, el tipo de formacin enciclopedista y desarticulada constituye una base
endeble frente a las exigencias del ciclo superior. En este recuerdo, tambin, las relaciones intergeneracionales cobran peso, y el contrapunto entre buenos y malos
docentes trasciende la transmisin de conocimientos, rescatando a aquellos profesores "comprometidos" y capaces de trasmitir "experiencias vitales" tiles para sus
propios proyectos.
213
214
obstante, en ciertas oportunidades, el trabajo tambin fue asociado con otros aspectos, como dignidad y honradez. Sin embargo, la potencialidad de este espacio
-en funcin de brindar un panorama ms amplio que aquel relacionado con los ingresos- apareci opacado por las condiciones concretas que ofrece en la actualidad
el mercado laboral a los jvenes.
"Saben que uno est necesitando el trabajo y se aprovechan. Est desvirtualizado el tema del trabajo porque tenes que agarrar lo que encontrs en las condiciones que encontrs. Entonces, por un lado s es una fuente de ingresos y es digno y que s yo, pero por
otro lado te matan." (Grupo N 3: egresados del recorrido "slo trabaja" y de las escuelas del grupo medio-bajo.)
Los jvenes participantes de los grupos, nutridos de experiencias propias o de
su entorno prximo, sealaron distintas aspectos que ilustran cmo el peso la situacin econmica actual y las condiciones a las cuales se enfrentan como trabajadores generan obstculos para la construccin de trayectorias laborales calificantes.
En esta direccin, hace algunos aos se ha argumentado que los empleos precarios
y de baja calidad parecen haberse convertido en la modalidad de acceso de los jvenes al mercado laboral (Jacinto, 1996). No obstante, la crisis del empleo agrav dicha situacin y muchas veces esa modalidad de entrada se convierte en una experiencia permanente.
Asimismo, los egresados sealaron que sus condiciones de trabajo, y sobretodo
la extensin de la jornada laboral, ponen fuertes limitaciones para trabajar y estudiar en forma simultnea. Al respecto, la visin de un recorrido que combine ambas actividades aparece asociada a un gran esfuerzo que cuenta con escasas posibilidades de xito.
"Tambin creo que existe mucha disponibilidad horaria. Yo veo a la gente que busca trabajo, es demasiada, demasiada. No te dan tiempo a nada; quieren que quizs 'seas de
ellos'. Es bueno tener un empleado que est estudiando. Encima, parece, por ejemplo en
un estudio jurdico, que es bueno que ests estudiando para abogaca; es bueno tener
una secretaria as pero tampoco creo que te den muchas posibilidades para eso. Mi hermana trabajaba en un estudio y el ao pasado se recibi de abogada y bueno, nada; le
pagaban 400 pesos por ocho horas. Ella se las ingeniaba para estar ocho horas ah y seguir estudiando. Es casi una abogada, es una compaera de ellos y ellos nada, no te facilitan nada." (Grupo N 1: egresados del recorrido "errtico" y del grupo de escuelas
medio-alto.)
215
216
Reflexiones finales
Durante la dcada del noventa la escuela media sufri una amplia transformacin en nuestro pas. Dicha transformacin se manifest principalmente en el
cambio de estructura previsto por la Ley Federal de Educacin. Pero no slo fue
consecuencia de este cambio, sino tambin del importante aumento de la matrcula, de la escasez de recursos destinados a la educacin y de la incorporacin de
217
nuevos sectores sociales que con anterioridad no asistan a ese nivel educativo. Asimismo, los cambios tambin estuvieron relacionados con la metamorfosis del contexto social donde la escuela secundaria se desempea. De esta forma, los fenmenos propios del sistema educativo se combinaron con el importante aumento de la
poblacin en condiciones de pobreza, el agudo deterioro del mercado de trabajo y
las modificaciones en los modos y condiciones de vida de los jvenes. Frente al saldo producido por este complejo conjunto de transformaciones, las problemticas
relativas al nivel medio han adquirido una centralidad creciente en el debate y la
investigacin educativa.
En este sentido, numerosos estudios han sealado que el paso por la escuela secundaria y la posterior insercin laboral han adquirido una creciente complejidad,
dejando de articular un camino comn que permite delinear proyectos a largo plazo (Jacinto, 1996; Paiva, 2000; Filmus et al, 2001). En efecto, la mayor heterogeneidad en los trnsitos por la condicin juvenil, en conjuncin con las tendencias hacia la reproduccin de las diferencias de origen socioeconmico y las amplias
dificultades de los jvenes en el mercado laboral, significaron la conformacin de
una estructura de oportunidades ampliamente desigual entre aquellos que, formalmente, obtuvieron un certificado de valor anlogo.
En el seguimiento de las actividades educativas y laborales de los jvenes durante los primeros aos de su egreso se hizo evidente la heterogeneidad de los recorridos y la desigualdad de oportunidades con las que cuentan los egresados de la escuela secundaria. En lo que hace a la heterogeneidad de los recorridos pudimos
observar cmo el paso por la educacin media y la posterior insercin en el mercado de trabajo dej de representar una autopista central mediante la cual los jvenes
realizan sus transiciones hacia la vida adulta. En este sentido, la amplia dispersin de
las actividades que realizan los jvenes y la vigencia de itinerarios que se caracterizan por la desafiliacin de las tradicionales vas de inclusin juvenil fueron elocuentes. Asimismo, y en el marco de esa heterogeneidad, se pudo observar cmo la segmentacin del sistema educativo se tradujo en el inicio de trayectorias diferenciales
entre los egresados de distintos segmentos del sistema. Al respecto pudimos corroborar cmo, entre aquellos que provienen de los establecimientos del circuito alto,
la propensin a la continuidad educativa en tanto actividad principal alcanza al 48,6
por ciento, mientras que entre los egresados de los establecimientos del circuito bajo los recorridos caracterizados por la desafiliacin llegan al 45,5 por ciento.
De los resultados de la investigacin se desprende, entonces, que las transformaciones de la ltima dcada han significado una indita yuxtaposicin entre tendencias hacia una mayor heterogeneidad y hacia una mayor desigualdad entre los
218
219
egresados perciben y relatan dificultades frecuentes. La precarizacin de las condiciones de trabajo y las prerrogativas empresariales a las que se enfrentan recorren los discursos sobre su situacin laboral actual. Desde all, la baja calidad de las ocupaciones
ofrecidas, los magros salarios, los altos requerimientos de la demanda laboral suman
para crear un horizonte de pocas expectativas en la construccin de trayectorias de
trabajo calificantes. Estos elementos se acentan para aquellos grupos donde el empleo se convierte en una actividad central y excluyente de la continuidad educativa.
En este contexto, la vinculacin de los egresados con el mundo del trabajo est
fundamentalmente relacionada con la posibilidad de conseguir un ingreso. Asimismo, tanto la estabilidad como la carrera laboral -objetiva y subjetivamente- no son
elementos que se correspondan con sus experiencias, ni que ocupen posiciones
centrales en sus proyecciones futuras. Al respecto, es necesario considerar que estos
jvenes han ingresado recientemente al mercado de trabajo, ms especficamente a
partir del ao 2000. Es decir que su socializacin laboral transcurri en un marco
donde los mbitos de trabajo ofrecen ya escasas posibilidades de articular relatos en
narraciones duraderas. El anclaje a un espacio o puesto laboral no aparece como
principal referente para los jvenes egresados. Como plantea Sennett:
"La carrera tradicional que avanza paso a paso por los corredores de una o dos instituciones se est debilitando. [... ] Hoy, un joven americano con al menos dos aos de universidad puede esperar cambiar de trabajo al menos once veces en el curso de su vida laboral, y cambiar su base de cualificaciones al menos tres veces durante los cuarenta aos
de trabajo" (Sennett, 2000, p. 20).
Por ltimo, nos interesa destacar que si bien las temticas abordadas a lo largo
de nuestra investigacin -tanto en lo que hace a la segmentacin educativa, como
al deterioro del mercado de trabajo y su impacto sobre los jvenes- han suscitado
el debate entre amplios sectores de nuestra sociedad, la mirada de los jvenes no ha
sido, an, suficientemente tratada. Desde nuestro punto de vista, retomarla nos
permite reflexionar desde una perspectiva que evoca a los jvenes en tanto sujetos
de derecho antes que como objeto de tutela. Por ello, consideramos que sus opiniones y sus vivencias deben convertirse en un elemento central para el diseo y puesta en prctica de acciones de intervencin en el campo social o educativo.
Desde la investigacin realizada pudimos observar que, entre los relatos de los
egresados abundan las referencias a que las posibilidades que les ofrece el mundo
actual no sugieren caminos de xitos asegurados, sino ms bien adaptaciones constantes. Y que este panorama es an ms desalentador para aquellos que provienen
220
Bibliografa
BIGGART, A., et al. 2002. "Trayectorias fallidas, entre la estandarizacin y la flexibilidad en Gran Bretaa, Italia y Alemania Occidental", en Revista de estudios
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DUSCHATZKY, S. y C. CORREA. 2002. Chicos en banda. Los caminos de la subjetividad
en el declive de las instituciones,
FILMUS, D.; A. MIRANDA y J. ZELLARAYN. 2004. "La transicin entre la escuela secundaria y el empleo: los recorridos de los jvenes en el Gran Buenos Aires", en
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FILMUS, D.; C. KAPLAN, A. MIRANDA y M. MORAGUES. 2001. Cada vez ms necesaria, cada vez ms insuficiente:
globalizacin,
221
ocupacional
y la educacin
formal:
una relacin
difcil?,
Serie
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JACINTO, C. 2004. "Ante la polarizacin de oportunidades laborales de los jvenes
en Amrica Latina", en Gacetilla electrnica redEtis, N 1, abril.
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estudiantes y docentes en la
PAIVA, V. 2000. "Qualificacao, competencias e empregabilidade no mundo pos-industrial", ponencia presentada en el /// Congreso de Sociologa del
Trabajo,
222
Apresentao
Durante os anos noventa, o Brasil apresentou urna melhora nao desprezvel
dos seus ndices educacionais quantitativos. Reduziu a taxa de analfabetismo e
aumentou o nivel mdio de escolaridade, ainda que a um ritmo menor do que as
dcadas anteriores. De forma paralela, os nveis de desemprego explodiram, assim
como o sobretrabalho acompanhados de perto pela deteriorao dos nveis de
renda do trabalhador e a precarizao das relaes de trabalho.
Como se apresentou a relao entre educao e trabalho neste cenrio? Este
texto procura desenvolver o argumento de que a deteriorao das condies do
mercado de trabalho, ao invs de serem contidas pela melhoria educacional, contribuirn! para o desperdicio e desgaste de habilidades educacionais em atividades
precarias e de baixa qualidade. Por outro lado, o desempenho do mercado de trabalho mostra-se ainda mais segmentado, excluindo os mais pobres dos empregos
vinculados a nveis educacionais mais elevados.
Tal crculo vicioso impediu que a educao revelasse o seu potencial transformador das relaes humanas e de agregao de valor produo no Brasil. No
contexto de emergencia da sociedade do conhecimento, os requisitos educacionais
do emprego se ampliaram. Entretanto, a incapacidade de crescimento econmico,
a estagnao do investimento, especialmente nos setores mais intensivos em tec-
223
1. A sociedade do conhecimento
A natureza das transformaes no modo de produo capitalista desde o final do
sculo passado tem influenciado decididamente o papel que a educao e a formao
profissional possuem na insero e trajetria ocupacional ao longo da vida til das
pessoas. Com isso, passou-se a considerar cada vez mais as inadequaes existentes
entre o atual sistema educacional e o cada vez mais complexo mundo do trabalho.
Nesse caso, a transio da sociedade industrial para a chamada sociedade do
conhecimento estaria exigindo urna maior preparao em termos de educao e
formao, contradizendo, de forma geral, o perodo fordista anterior. Em funo
disso, o tempo de preparao para o ingresso no mercado de trabalho passa a ser
maior, assim corno a educao e a formao precisam ser continuadas ao longo da
vida til das classes trabalhadoras.
No sem motivo, muitos crem ser absolutamente fundamental proceder a
um conjunto de alteraes no atual sistema educacional e de formao profissional. Justamente porque a fase de transio da economia tradicional para urna
nova economia estaria a exigir urna educao geral ampliada e formao continuada como forma de alcanar a transdisciplinariedade do conhecimento e possibilitar a continua transferencia tecnolgica, numa sincronia direta entre o sistema
educacional e o mundo do trabalho (Quadro 1).
224
Nova Economia
Alteraes na formao
Diferenciao as profisses
enos salarios
Organizao baixa,
com nfase na
f lexibilidade funcional
Diversificao dos
programas de formao
Valorizao da certificao
e competencia laboral
Ocupao em massa
e padronizada
Fragmentao e polarizao
da fora de trabalho, com um
ncleo estvel e a maior parte
instvel
Formao generalizada,
porm com diferenciao
por funces
Diviso entre
administrao e trabalho
na produo
Maior parte dos
trabalhadores recebe
urna formao mnima
sobre o trabalho
225
Sistema de formaao
Caractersticas grais
Pases
Centralidade da escola
Estados
Unidos e
Canad
Aprendizagem
formativa
Suia,
Austria e
Alemanha
Sucia e
Norueqa
Formaao na empresa
Japo
Formaao
complementar
Australia,
Franca e
Inglaterra
226
profissionai
2. Para uma melhor discussaci sobre o sentidos do trabalho ver: Weber, M., 1980, Os
pensadores. Sao Paulo: Abril Cultural. 2 a edio; Arendt, H., 1995, A condio
humana. Rio de Janeiro: Forense, 7a edio; Marx, K., 1984, O capital. Livro
primeiro, vol. I, Cap. I. So Paulo: Difel; Antunes, R., 1999, Os sentidos do trabalho.
So Paulo: Boitempo; Lafargue, P., 1999, O direito preguia. So Paulo: Hucitec;
Boissonnat, J., 1998, Horizontes do trabalho e do emprego. So Paulo: LTr.
227
GRFICO 1: Evoluao da expectativa mdia de vida ao nascer (em anos) e a participao relativa do trabalho no tempo de vida (em %). Brasil. 1910-2003.
1910
1940
1970
2000
2003*
2001.
Alm disso, nota-se tambm que do total de 33,5 milhes de jovens, apenas
38% (12,6 milhes) eram inativos, ao passo que 51% (16,8 milhes) possuam
algum vnculo empregatcio e 11% (3,7 milhes) estavam desempregados.
229
230
231
Feminino
Alemanna (1997)
1,60
2,00
Argentina (1996)
6,55
Armenia (1997)
2,05
7,36
^J2_
Australia (1995)
2,15
1,89
ano de referencia
Brasil (1999)
40,06
35,77
Canad (1995)
1,54
1,41
Chile (1995)
4,78
3,94
Croacia (1997)
J1
2,06
Eslovnia (1997)
1,32
7,31
Espanha (1995)
1,48
0,96
22,48
10,23
EUAQ997)
Franca (1996)
1,35
1,67
Irlanda (1997)
5,36
3,23
Israel (1996)
2,63
2,91
2,40
Italia (1995)
Japo(1997)
0,88
1,15
Mxico (1995)
21,58
Rssia (1997)
10,51
14,65
9,80
Sucia (1996)
1,52
2,44
2,32
Entre o conjunto das causas externas, as mortes por homicidios sao as que
mais cresceram, deixando de representar 25,6%, em 1980, para responder por
56,2% em 2001. medida em que aumentou a participao relativa das mortes
provocadas pelos homicidios no total de bitos anualmente entre os jovens,
reduziu a participao relativa das mortes por suicidio e por acdente de trnsito
no Brasil. Em sntese, os homicidios entre jovens dobraram em relao ao total
das mortes violentas.
1910
Ac. Trnsito
1910
DSuicdios
Homicidios
Outros
FONTE: DATASUS.
O adicional de mortes por homicidios entre jovens tem sido crescente ao longo
das ltimas duas dcadas. Com isso, aumentos continuamente a participao dos
jovens no total das mortes ocorridas por homicidios no Brasil, saindo de 28,8% na
dcada de 1970, passando por 31,9% na dcada de 1980 e de 34,7% na dcada de
1990.
37353331-
1
^^**^***<r
yT>.
^ ^ - i _ r ^ ^
29il
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
l i l i
77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01
anos
233
O ambiente em que ocorrem as mortes por homicidio entre jovens, embora diga
respeito a um conjunto grande de motivos, est relacionado, sobretudo ao grau de
vulnerabilidade juvenil. Nesse sentido, a desigualdade de renda e de oportunidades
contribuem decisivamente para a produo e reproduo da violencia juvenil.
No outro extremo do problema, num pas marcado histricamente pela imigrao, chama a ateno que desde 1980 a parcela mais jovem da populaco esteja
deixando o Brasil4. A ausencia de perspectivas de renda e trabalho decente, que
enfraquece sobremaneira o potencial de mobilidade social, possivel mente incentiva os jovens mais preparados buscarem novas oportunidades fora do pas.
-100.000-
1980/91
1991/2000
-450.000 -800.000 -
-757.032
-1.150.000-1.500.000-
-1.373.572
Ainda que seja difcil localizar as informaoes oficiis disponveis, nao se pode
descartar a hiptese que associa fortemente o processo de emigrao as classes de
renda mais elevadas. Nesse sentido, a saida de jovens melhor preparados em termos
de escolaridade e formao profissional corresponde a um desperdicio de recursos
humanos e materiais imprescindveis, justamente no momento em que ocorre a
transio da sociedade industriai para a sociedade do conhecimento.
4. Sobre a literatura brasileira especializada ver: Patarra, N., 1995, Emigrao e imigrao internacionais no Brasil contemporneo. So Paulo: FNUAP; Berqu, E., 2001,
Migraes internacionais. Brasilia: CNPD.
235
NI
GRFICO 5: Evoluo da taxa de desemprego por anos de estudo. Brasil. 1992 e 2002 e variao (em %).
O
ano estudio
11992
FONTE: IBGE (PNAD) - Elaborao: SDTS/PMSP.
D2002
Variao
27,4
27,3
2 4 2
26,6
25,0
26,7
25
2015105U i.
1
-1
U-
I
3
I
4
I
5
Baixa
-Mdia
10
11
12
13
14 15e+
Mdia Alta
menos d e l ano
menos de 1 ano
8 a 10 anos
1992
11 a 14 anos
mais de 15 anos
H 2002
237
Ou seja, do ponto de vista da oferta educacional mais escolarizada, o desempenho do Brasil na dcada passada mostrou incrementos importantes, ainda que
possa se questionar acerca da qualidade da educao fornecida, bem como dos seus
altos custos para trabalhadores, especialmente para os de baixa renda.
Por outro lado, nem mesmo os segmentos educacionais com curso superior foram
preservados da queda verificada na renda mdia. A renda mdia deste grupo caiu 35%
no perodo 1992-2002, pouco abaixo do verificado para os analfabetos (-39%).
J os segmentos de 8 a 10 anos e de 11 a 14 anos de estudo foram os mais prejudicados, haja vista que a sua renda caiu pela metade no perodo analisado. Isto provavelmente ocorre porque num contexto de demanda confida - j que face estagnao
econmica, as empresas restringem o seu nivel de producto - a presso da oferta destes
segmentos (com I o e 2 completos) contribu para a queda da renda, o que agravado
pelo cenrio de informalidade, precarizao e baixa sindicalizaco da mo-de-obra.
GRFICO 8: Renda Mdia (em reate de 2002) dos Trabalhadores Ocupados com
Rendimentos por Anos de Escolaridade em 1992 e 2002 e va Macao no periodo (em %).
3500
3000-
10
2500
20
2000
1500
1000
500
0
menos d e l ano
Renda Mdia 1992
1 a 7 anos
8 a 10 anos
11 a 14 anos
15 anos ou +
Consideraoes Finis
Na melhor das hipteses, a elevao do nivel de escolaridade no Brasil, ao
longo dos anos noventa, assegurou urna menor queda da renda nos estratos educacionais superiores, nao tendo garantido o acesso ao emprego e muito menos
urna proteo contra a precarizao e deterioraao dos nveis de renda.
Em linhas grais, observou-se um movimento de ocupao dos postos de traballio de menores salarios e de atividades operacionais mais simples por pessoas
com nivel de escolaridade acima do requisitado.
Alm disso, a educao funcionou como frgil mecanismo de defesa frente
nova realidade do mercado de traballio, especialmente no caso dos jovens de baixa
renda, o que pode ser verificado a partir das informaces sobre mortes violentas e
oriundas de homicidios para a populao jovem. Outro sntoma desta falta de perspectivas a partir do traballio pode ser encontrado nos indicadores de emigrao
juvenil a partir dos anos oitenta.
Transformar este crculo vicioso entre aumento da escolaridade, precariedade do emprego e aprofundamento da excluso social numa relao virtuosa o grande desafio da sociedade brasileira, fundamental para a melhor
insero do jovem de baixa renda. Para tanto, a expanso da escolaridade deve
ser vista nao apenas do ponto de vista da produtividade, mas especialmente da
ampliaco da cidadania.
E para que o pas possa colher os frutos da sociedade do conhecimento, devese aumentar o ritmo de crescimento econmico e de acumulao de capital, internalizando segmentos e setores mais intensivos em tecnologia e conhecimento.
Paralelamente, urna redistribuio do tempo de trabalho e da renda poderia
ampliar o retorno social do investimento.
Em sntese, o investimento em tecnologia, a dinamizao e internalizaco das
cadeias produtivas, a expanso do gasto social e a reduco das disparidades de
renda sao os meios capazes de oferecer empregos mais empregos e de melhor qualidade, permitindo assim a abertura de oportunidades para urna nova relao entre
educao e trabalho e o melhor aproveitamento do potencial de criatividade e
conhecimento do jovem brasileiro.
239
Bibliografa
POCHMANN, M. 2001. O emprego na globalizao,
Boitempo, So Paulo.
www.who.int/whosis
240
Presentacin
En el presente trabajo se expone la situacin de los jvenes en el mercado laboral en el Per y las alternativas de desarrollo profesional y laboral existentes para este importante grupo de la poblacin.
El trabajo est divido en tres partes. En la primera seccin se hace un anlisis
de las caractersticas del sistema de educacin y las modalidades de capacitacin a
los cuales accede la juventud peruana, enfatizando los problemas de calidad y equidad que caracterizan dicho acceso. En segundo trmino, se analizan las principales
tendencias de la participacin juvenil en el mercado laboral basndose en una revisin de datos sobre la estructura del empleo, los niveles de ocupacin y desocupacin, las tasas de subempieo por horas e ingresos, y el problema del subempieo calificado o la sobreeducacin. En el ltimo acpite se resean las principales
iniciativas de polticas pblicas emprendidas en el pas para hacer frente a los desafos que esa problemtica plantea.
241
242
CEO
Colegio secundario
tcnico
Otros
Universidad
Centro de formacin
sectorial
Centro de trabajo
243
dores. Si bien este "boom" educativo es un proceso comn a otros pases de la regin, en el caso peruano el cambio ocurrido tuvo un ritmo particularmente agudo.
Durante la ltima dcada el Per present una de las tasas de escolaridad ms
altas de la regin, sobre todo en lo que se refiere a la enseanza primaria (Cunto,
2002, pp. 69-71). En el ao 2002 la tasa neta de la matrcula primaria en el rango 611 aos de edad fue del 90,9 por ciento (PREAL, 2003, p. 28).
Junto al sostenido crecimiento de los niveles de educacin bsica, a partir de los
aos sesenta se produjo una vertiginosa alza de la matrcula de educacin superior.
Durante la dcada de 1970, la poblacin con educacin superior completa se cuadruplic y creci a una tasa anual promedio del 17,2 por ciento (Arregui, 1993).
Como puede observarse en el grfico 2, en las ltimas dos dcadas se produjo un
acelerado crecimiento de la poblacin econmicamente activa que ha estudiado una
profesin universitaria o no universitaria. De ese modo, se tiene que desde los aos noventa hasta la actualidad entre el 20 por ciento y el 30 por ciento de la Poblacin
Econmicamente Activa (PEA) en el pas tiene algn nivel de educacin superior.
GRFICO 2: PEA segn nivel educativo por aos. Per. 1961-2002. En porcentajes.
%
100908070-
60H
50
40
30
20H
10
1961
1972
Superior
1981
__
DSecundaria
1993
2002
Primaria
245
Jvenes
CEO
246
247
n
Muy buena
Bajo(C)
Buena
D Medio (B)
Regular
Alto (A)
Mala
Por otro lado, el estudio logr identificar algunos factores que influyen en el
desempeo de los jvenes egresados. A partir de un modelo terico que tom como variable dependiente principal el desempeo laboral medido a travs de los ingresos horarios de la ocupacin principal, e incorpor un conjunto de variables como la calidad de la formacin que recibi el egresado, el origen socioeconmico de
su hogar, su gnero, su experiencia laboral y la capacitacin previa recibida, se aplic la tcnica estadstica de path anlisis, que permiti establecer las relaciones de
causalidad existentes entre ellas.
Origen
Calidad
Gnero
0,32
Ingreso
Experiencia
Capacitacir
249
250
anual del 5,4 por ciento, en el marco de un crecimiento sostenido de la economia. Ese crecimiento se detuvo en 1998 debido a la crisis econmica y poltica
que vivi el pas durante ese periodo.
Sin embargo, dicho crecimiento de las oportunidades laborales se produjo principalmente bajo la forma de empleos precarios e informales. En efecto, mientras que la informalidad del empleo era del 47,5 por ciento en 1991, pas al 54,5 por ciento en 1999.
La precarizacin del empleo se evidencia en datos como los siguientes. De una
duracin media del empleo de setenta meses en 1991, se pasa a cuarenta meses en
1999. De tal modo que hacia 1996 slo la mitad de los trabajadores tuvo un empleo
durante doce meses continuos.
Aunque la proporcin de trabajadores asalariados se mantuvo estable, las condiciones de trabajo se deterioraron en la medida que los niveles de sindicalizacin
pasaron del 33 por ciento en 1991 a slo el 6,2 por ciento en el ao 2000.
Por otro lado, se produjo una fuerte cada en la proporcin de asalariados con
contratos permanentes: del 40 por ciento en 1991 al 24 por ciento en 1999. Tambin se dio un incremento del porcentaje de asalariados sin contrato o contrato "en
negro" (vale decir, sin proteccin de las leyes laborales y sin acceso a la seguridad
social): del 34 por ciento en 1991 a ms del 45 por ciento en 1999. Este fenmeno
resulta ms agudo en las micro y pequeas empresas con menos de 10 trabajadores
(sector donde la cifra se eleva al 73 por ciento).
Finalmente, aunque los ingresos de los trabajadores aumentaron lentamente a
lo largo de la dcada pasada, nunca llegaron a recuperar los niveles alcanzados a fines de los aos ochenta.
2. b. Jvenes, pobreza e insercin en el mercado laboral
Actualmente, dos de cada diez peruanos son jvenes que tienen entre 15 y 24
aos de edad. El 10,1 por ciento de esta poblacin est compuesto por adolescentes
y jvenes ubicados en el rango 15-19 aos, mientras que una proporcin algo menor (9,4 por ciento) son jvenes que tienen entre 20 y 24 aos. Ambos subgrupos
de edad suman alrededor de 5,3 millones de jvenes, de los cuales el 72 por ciento
reside en zonas urbanas, gran parte de ellos en la capital del pas.
Segn Saavedra y Chacaltana (2001), hacia fines de los aos noventa -en las zonas urbanas del Per- haba alrededor de 1,3 millones de jvenes pobres, los cuales
representaban a casi el 40 por ciento del total de jvenes.
Como se sabe, la participacin laboral juvenil est condicionada por las caractersticas del hogar del cual proviene el joven. El siguiente grfico nos permitir ver
251
algunas diferencias importantes entre los hogares de los jvenes residentes en zonas
urbanas segn la condicin de pobreza.
Pobre
N en edad de trabajar
14 aos y ms
DNo pobre
N perceptores de ingresos
Total
Como puede observarse en el grfico 5, aunque el tamao de los hogares pobres es mayor, el nmero de perceptores de ingresos es ligeramente menor. Esto se
debe por un lado a la composicin del hogar segn las edades de sus miembros (expresada en la mayor presencia de nios), as como una menor tasa de participacin
laboral y una mayor presencia de trabajo familiar no remunerado.
Hacia el ao 2002, los jvenes residentes en las zonas urbanas y pertenecientes
a la poblacin en edad de trabajar (PET) sumaban 3,628 millones. De ellos, un poco
ms de la mitad (el 53 por ciento) participaba en la PEA.
Como se observa en el grfico 6, un 31 por ciento de los jvenes se dedica con
exclusividad a los estudios, mientras que el 35 por ciento slo trabaja. El porcentaje de jvenes que no realiza ni una ni otra actividad es del 21 por ciento. En relacin
252
con las tendencias observadas a fines de los aos noventa -y consignadas en el trabajo de Saavedra y Chacaltana (2001)-, el principal cambio registrado se da en el
incremento proporcional de jvenes dedicados al trabajo, y una ligera disminucin
de los que slo estudian.
Slo estudia
31% ^ g
No estudia
trabaja
21%
k n
Estudia
y trabaja
13%
^ ^ ^ ^
/ S o l o trabaja
35%
adolescentes que no trabajan es del 17 por dento). Se constata as una relacin conflictiva y excluyente entre trabajo prematuro y asistencia escolar.
Por ltimo, el anlisis de los determinantes del trabajo adolescente indica que los
factores o variables claves asociados a este fenmeno son: nivel educativo de los padres
(a mayor educacin de los padres, menor participacin adolescente) y tasa de participacin adulta en la familia (cuanto mayor sea sta, menor la participaron adolescente).
Un punto importante en el anlisis de la participacin laboral de los jvenes y
adolescentes en general tiene que ver con los niveles de desempleo existentes entre
ellos. Para el ao 2001 y las zonas urbanas del pas, se observ entre los jvenes de
14 a 24 aos de edad una tasa de desocupacin del 12,9 por ciento, vale decir, un
poco ms del doble que la tasa de desempleo promedio registrada para el resto de
la poblacin (Cunto, 2002, p. 576, cuadro 15.3).
Las diferencias segn gnero y condicin de pobreza determinan la participacin en el mercado laboral. Como se puede observar en el grfico 7, la tasa de inactividad absoluta, vale decir, la que resulta de dividir el porcentaje de quienes no estudian ni trabajan entre la poblacin en edad de trabajar, es mayor entre los varones
pobres y, sobre todo, entre las mujeres pobres.
60
50
40
30
20
10 _
55,4
55,9
|jj
49
44,2
22,9 21,9
| l 2 . 5 ^
0 -I
Varn no pobre
Mujer no pobre
Varn pobre
254
Mujer pobre
Total de desempleo
Por otro lado, la tasa de desocupacin resulta ser mayor entre las mujeres, sobre
todo las que se encuentran en situacin de pobreza (entre quienes alcanza un porcentaje de casi el 22 por ciento).
Como puede observarse en el grfico 8 existen diferencias en la tasa de actividad
laboral del subgrupo de adolescentes y jvenes de 15 a 19 aos y la del subgrupo de 20
a 24 aos. La tasa de participacin de estos ltimos es del 68 por ciento, mientras que
entre los primeros no llega ni al 40 por ciento. Ello se explica en gran medida por los
lmites de edad normativos de su participacin en el sistema de educacin bsica, dado
que la edad promedio de un egresado de la secundaria se sita entre los 16 y 18 aos.
Tasa de participacin
15-19 aos
Tasa de inactividad
D20-24 aos
Tasa de desempleo
BTotal
255
Obrero
D Pobre
Trabajador Trabajador
familiar no del hogar
remunerado
Otro
Total
256
100
Contrato Contrato
Sin
Conve. de
indefinido a plazo contrato
Forma
fijo
Laboral
No pobre
DPobre
SNP
Otros
No
Tenencia de seguros
Total
257
En un trabajo pionero, Arregui (1993) analiz datos referidos a los aos ochenta y comienzos de los noventa y confirm que pese a la cada en sus ingresos, debido a la crisis econmica, los profesionales y tcnicos o las personas con educacin
superior mantienen sus ventajas respecto al resto de la poblacin. Sin embargo, seala que en lo que s resultan en desventaja es en cuanto al tema de la sobreeducacin. La autora concluye que "menos de la mitad de quienes recibieron formacin
profesional completa o incompleta, de nivel tcnico o universitario, estn ejerciendo ocupaciones que requieren necesariamente esa formacin y gozan de los.mejores ingresos que ellas suelen generar" (Arregui, 1993, p. 35).
En el estudio de GRADE de 1995 llevado a cabo en Institutos Superiores Tecnolgicos de Lima Metropolitana se hall que alrededor de la mitad del total de los
egresados se encontraba en situacin de subempieo calificado, con algunas variaciones segn carreras (vase grfico 11).
Electrnica
Computacin
Adec. empleado
en su nivel
Contabilidad
Mee. Produce.
QAdec. empleado en
un nivel superior
Total
^Subempleado
Posteriormente dos estudios replicaron la metodologa de anlisis de GRADE para analizar la situacin de algunas carreras tcnicas y corroboraron la existencia de
un fuerte subempieo por calificaciones en ese nivel de educacin (Haya de la Torre,
1998,2001). En el grfico 12 se consignan los resultados de uno de ellos.
258
Ajuste ideal
DAjuste nivel
Desajuste nivel
Por otro lado, Burga y Moreno (2001) analizaron el problema de la sobreeducacin con datos para la poblacin urbana del Per en el ao 1997 y a travs de la
aplicacin de dos metodologas de mayor sofisticacin6.
El grfico 13 muestra los resultados del estudio a partir de la medicin de los niveles de sobreeducacin. Los grficos de la primera fila corresponden a la poblacin
ocupada que cuenta con cualquier nivel de educacin. En ese caso, a travs de ambas
259
Indicador
de De Grip
Sobreeducados
FUENTE: Burga y Moreno, 2001.
4%
HAdec. educados
DSubeducados
Entre las conclusiones ms importantes del estudio debe mencionarse, en primer trmino, la asociacin entre sobreeducacin, informalidad y pobreza, y, en segundo lugar, el efecto negativo que aquella tiene sobre los ingresos de los individuos. Al respecto, los autores concluyen que un individuo que se encuentra en
"discordancia ocupacional" gana un 33 por ciento menos que otro que s se halla
desempeando una ocupacin para la cual se form (ibid., p. 49).
261
262
3. Los contratos de aprendizaje que tienen por finalidad brindarles la posibilidad de capacitacin en determinados oficios a jvenes que cuenten al menos
con estudios primarios y que se ubiquen entre los 14 y 24 aos de edad. El
empleador debe abonar una asignacin mensual que no debe ser inferior a la
remuneracin mnima vital. En el sector industrial es el esquema de aprendizaje canalizado a travs del SENATI.
En segundo trmino, cabe mencionar una iniciativa que se ubica en la lnea de
mejorar el encuentro entre oferta y demanda laboral: la RED ciL-Per del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, consistente en la implementacin de servicios de informacin y colocacin de empleo. Este programa pblico funciona a
travs de los Centros de Colocacin e Informacin Laboral (CIL) en diversos puntos del pas, los mismos que en el ao 1998 intermediaron y dieron acceso a un
puesto de trabajo a 22.764 personas.
Si bien se trata de una poltica general y no orientada especficamente al sector
de jvenes, resulta conveniente la referencia a la misma por dos motivos. En primer
trmino, porque a travs de ella se canaliza la demanda por trabajo tcnico y profesional -bsicamente compuesto por jvenes egresados de la secundaria y la educacin superior-; y, en segundo lugar, porque el diseo de dicha poltica incluye una
forma de operacin a travs de instituciones de formacin tcnica profesional, que,
aun siendo modesta en su alcance, podra constituirse en un modelo a ser replicado para la ampliacin de su cobertura a escala nacional.
En efecto, la RED CIL-Per tiene convenios con diversas instituciones pblicas y
privadas, entre las cuales se destacan los Centros Educativos Ocupacionales y los
Institutos Superiores Tecnolgicos. De ese modo, la red ha podido servir directamente a las necesidades de colocacin de los egresados de estos ltimos centros de
estudios a travs de la provisin de informacin sobre las demandas laborales de las
empresas y la constitucin de bolsas de trabajo.
De acuerdo a un estudio realizado por Juan Chacaltana y Denis Sulmont (2004), se
puede afirmar que los efectos de la implementacin de este programa son positivos. Tomando como fecha de medicin inicial el mes de abril de 2001, los autores encontraron
que, si bien la duracin promedio del empleo de quienes accedieron al servicio era relativamente corta (el 40 por ciento obtuvo un empleo que no dur ms de seis meses),
aquellos se haban visto beneficiados tanto en trminos de un impacto positivo sobre
sus ingresos como sobre las posibilidades de ocuparse en empresas de mayor tamao.
Para el ao 2000, con un presupuesto anual de 600 mil dlares, la RED CIL haba logrado inscribir e informar a unos 100 mil trabajadores y poner a unos 50 mil
263
trabajadores en contacto con una vacante de empleo, de los cuales 30 mil han sido
efectivamente colocados (ibid.).
En otra lnea de accin -centrada en la mejora de la calidad educativa de los
centros de formacin tcnica- cabe mencionar algunas iniciativas pblicas implementadas con Centros de Educacin Ocupacional (CEO) e Institutos Superiores
Tecnolgicos (IST). Entre las ms importantes, destaca el programa de Capacitacin
Laboral (CAPLAB) y el Programa Piloto de Formacin Profesional Tcnica (PPFPT).
CAPLAB es un programa de capacitacin laboral que lleva a cabo el Ministerio
de Trabajo y Promocin del Empleo junto con el Ministerio de Educacin del Per, y que cuenta con el apoyo de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin (COSUDE). El objetivo del mismo es mejorar las condiciones de vida de jvenes
pobres a travs de la capacitacin laboral articulada al mercado laboral.
CAPLAB inici su trabajo en el ao 1997 en ocho CEO pilotos en Lima y Callao, y
a partir de 2000 ampli su cobertura hasta abarcar las regiones de Tumbes, Piura,
La Libertad, Lambayeque, Cajamarca y Ayacucho, y de manera indirecta, mediante
alianzas con otras instituciones en otras regiones de la zona sur del pas. Actualmente, CAPLAB trabaja con el 32 por ciento de los CEO pblicos a nivel nacional.
El programa comprende los siguientes tres componentes:
1. El componente de capacitacin de jvenes que se desarrolla bajo el enfoque
por competencias y a travs de un modelo curricular basado en el desarrollo de cursos modulares, diseados para responder a las necesidades del
mercado. Para ello el programa ha desarrollado la metodologa denominada Anlisis Ocupacional Participativo, mediante la cual empresarios, trabajadores y docentes disean los contenidos curriculares de los cursos y definen las competencias y capacidades requeridas para el desempeo de una
ocupacin, estableciendo de ese modo el perfil profesional de cada ttulo
profesional.
2. El componente de capacitacin de docentes y directores que tiene como eje
central la actualizacin y perfeccionamiento de los directores, los jefes de talleres y los profesores - instructores de los CEO-, en las reas tcnico-pedaggica, tcnico-productiva y de gestin empresarial.
3. El componente denominado Sistema de Informacin Laboral y Colocacin,
el cual se lleva a cabo en convenio con el Ministerio de Trabajo y Promocin
del Empleo. A travs de este acuerdo el ministerio aplica su programa de la
RED CIL-Per, a travs de la ubicacin de los Centros de Colocacin e Informacin Laboral (CIL) en los CEO en los que opera CAPLAB. El desarrollo del
264
programa se basa en la inclusin de alianzas estratgicas con gobiernos locales, iglesias, ONG y otras entidades pblicas y privadas.
El Programa Piloto de Formacin Profesional Tcnica (PPFPT) es ejecutado por
el Ministerio de Educacin con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El programa se inici en el ao 2001 y tiene por objetivo desarrollar
una nueva propuesta de formacin tcnica basada en el enfoque por competencias.
Esta propuesta se basa en la nueva propuesta curricular para la formacin profesional tcnica desarrollada entre 1993 y 1998 por el Ministerio de Educacin en convenio con la Agencia de Cooperacin Espaola (AECI). Dicha propuesta est orientada a desarrollar en los alumnos las competencias que les permitan insertarse en el
mundo del trabajo de una manera eficiente y en funcin de los avances cientficos
y tecnolgicos actuales.
El programa es de carcter experimental y se viene desarrollando en cinco Institutos Superiores Tecnolgicos pblicos de las ciudades de Lima, Chincha, lea,
Ayacucho y Cuzco, encontrndose actualmente en la segunda etapa de ejecucin.
En esta etapa se vienen desarrollando nuevas propuestas curriculares en las familias profesionales de Actividades Agropecuarias, Electricidad y Electrnica, Hostelera y Turismo, y Mecnica y Metales.
El PPFPT busca establecer modelos de gestin que involucren al sector empresarial en la formacin profesional de los estudiantes a travs de la constitucin de Comits Consultivos en los que participen los empresarios y gerentes de las empresas
representativas de la localidad. Tambin viene experimentando un modelo de cogestion con una institucin educativa de prestigio (Fe y Alegra) con la finalidad de
probar mecanismos que eleven la calidad educativa de la formacin impartida por
esos institutos.
El PPFPT se desarrolla a travs de la implementacin de cuatro subcomponentes:
1. El subcomponente de infraestructura a travs del cual el programa acondiciona y/o construye nuevos ambientes como aulas, talleres y laboratorios para mejorar la dotacin de los recursos con que cuentan las familias profesionales bajo experimentacin.
2. El subcomponente de textos, materiales y equipamiento que proporciona bibliografa especializada y textos acerca de la nueva propuesta curricular para
docentes y alumnos. Asimismo dota a los institutos de equipamiento audiovisual completo para el adecuado desarrollo del proceso de aprendizaje y
formacin de sus alumnos.
265
3. El subcomponente de capacitacin consistente en cursos y talleres de capacitacin en metodologa de la nueva propuesta curricular, gestin educativa y
actualizacin tecnolgica y profesional en las especialidades elegidas. Est dirigido tanto a directivos de los IST como a docentes.
4. El subcomponente de innovaciones educativas a travs del cual se implementan los nuevos modelos de gestin y se brinda asesoramiento y monitoreo permanente al personal docente y directivo en torno a aspectos metodolgicos de la nueva propuesta curricular y la gestin educativa.
A continuacin se resear el Programa de Capacitacin Laboral Juvenil
que se implementa desde el Ministerio de Trabajo y Promocin Social
y que est dirigido a brindar capacitacin laboral a jvenes de ambos sexos entre
los 16 y los 25 aos de edad.
El programa responde al mismo enfoque que impuls el BID para la implementacin de programas similares en pases como la Argentina y Chile: la provisin de
capacitacin laboral de jvenes pobres a travs de cursos cortos orientados por la
demanda que son ofrecidos por proveedores previamente calificados encargados de
garantizar un aprendizaje prctico a travs de pasantas en las empresas.
El programa en el Per se ha desarrollado desde 1997. Hasta fines del ao 2002
haba llevado a cabo nueve convocatorias o concursos a travs de los cuales ha beneficiado a ms de 30 mil jvenes de bajos ingresos de distintas ciudades del pas7.
A lo largo de su existencia han participado en el programa ms de 300 instituciones
pblicas o privadas proveedoras de servicios de capacitacin.
A diferencia de la mayor parte de los programas pblicos, PROJOVEN ha contado
desde su inicio con evaluaciones de impacto rigurosamente diseadas para medir los
efectos de su intervencin. Ese tipo de evaluaciones han sido hechas para la primera, segunda, cuarta y sexta convocatoria del programa. Las metodologas usadas se basaron
en modelos cuasi experimentales, con grupos de control e informacin recogida como
Lneas de base al inicio del programa, y un posterior seguimiento a los seis meses, los
doce meses y, en algunos casos, a los dieciocho meses de haber egresado del programa.
PROJOVEN
266
267
268
su formacin. Los bonos que otorga el programa son de tres tipos: uno de capacitacin, otro de asesora y otro de asistencia tcnica. Con ellos los jvenes pueden financiar el costo del servicio de las instituciones a las que recurrirn, lasque son calificadas oficialmente como proveedoras del programa.
A travs del programa se brindan servicios a jvenes de 18 a 30 aos de edad. Se
tiene como requisito de participacin el haber completado el nivel de educacin secundaria, el tener una voluntad de autoemprendimiento y el haber aprobado una autoevaluacin de competencias empresariales, la que puede ser realizada a travs de Internet.
Un instrumento clave en la formacin del nuevo empresario es la elaboracin
del plan de negocios, a partir del cual la asesora brindada -durante un periodo mnimo de tres meses- apoya la gestin del financiamiento y la puesta en operacin
del mismo.
Adicionalmente el programa ofrece un curso virtual y tambin bonos de asesora presencial a los jvenes que culminen el curso.
El programa tiene previsto brindar bonos de capacitacin y asesora a un total
de 4.459 jvenes. A la fecha se ha avanzado slo sobre el 20 por ciento de la meta. Se
tiene tambin prevista la creacin de 490 negocios, rubro en el que se ha progresado menos dado que slo se ha cubierto el 2 por ciento de esa meta.
Hay dos programas ejecutados por ONG cuyos diseos metodolgicos son similares. Ambos tienen la ventaja de haber contado con una medicin de impacto a
travs de la cual es posible establecer algunas conclusiones tiles para la formulacin de polticas10.
El primer programa fue ejecutado por CARE-PERO y se denomin Proyecto de
Formacin Empresarial de la Juventud. Tuvo una duracin de dieciocho meses
(entre octubre de 1999 y marzo de 2001) y se llev a cabo en seis ciudades del
pas.
Entre los requisitos de participacin estaban el tener entre 18 y 25 aos, y como mnimo tercero de secundaria, de preferencia con algn tipo de experiencia laboral o de negocios.
El mecanismo de funcionamiento tuvo las siguientes etapas: convocatoria, cursos
de capacitacin, evaluacin de conocimientos, plan de negocios, crdito y seguimiento.
El nmero de jvenes que el proyecto logr beneficiar fue relativamente pequeo: 696 jvenes en total, considerando todo el proceso completo de participacin
en el programa.
10. La resea de los programas y los resultados de la evaluacin de impacto de los mismos se basa en el trabajo de Jaramillo y Parodi, 2003.
269
270
Beneficiarios
Grupo control
79,40%
32,60%
3,30%
16,30%
2,91%
1,97
87,80%
59,0%
Acceso al crdito
41,30%
12,0%
FUENTE: Presentacin del CID en base a la Evaluacin de Impacto del Instituto APOYO, mayo,
2002.
271
Si bien estos resultados son positivos, debe tenerse en cuenta que el nmero de
beneficiarios del proyecto es reducido. Los jvenes que asistieron a la capacitacin
o tuvieron una asesora en la etapa preliminar de la convocatoria suman entre 542
y 891 personas. En la etapa posterior los beneficiarios fueron: 258 jvenes con asesora, 196 con capacitacin y 276 con pasanta.
Como sealan Jaramillo y Parodi (2003), un reto de programas como stos es
incrementar su cobertura sin sacrificar la magnitud del impacto promedio por beneficiario. La limitacin es que el xito del programa reside en gran medida en la
atencin personalizada que provee a sus beneficiarios, por lo que no se debe sacrificar esta caracterstica en pos de la masificacin del programa.
Algunas conclusiones
Las nuevas tendencias de la economa globalizada plantean una serie de problemas, desafos y retos para el logro de una adecuada insercin laboral de los jvenes en el Per.
Por un lado, la evolucin y la dinmica de los mercados de trabajo en la etapa
posterior a las reformas estructurales emprendidas a lo largo de la dcada de 1990 no
han implicado una solucin a los problemas de desocupacin y subempieo que han
caracterizado la situacin laboral de los jvenes en el pas. Las oportunidades de acceso a una ocupacin adecuadamente remunerada siguen siendo menores para ellos.
Por otro lado, la modernizacin de la economa, la difusin de nuevas tecnologas y el incremento de competitividad a escala mundial han convertido al vnculo
entre educacin y trabajo en un elemento crucial del desarrollo econmico, pero al
mismo tiempo lo han vuelto ms complejo y problemtico. Hoy ms que nunca se
hace evidente la necesidad de incrementar el capital humano como requisito para
el crecimiento y el bienestar del pas; pero tambin aparecen con fuerza problemas
de inadecuacin entre el sistema educativo y los requerimientos del aparato productivo. Las persistentes tasas de desocupacin de una poblacin cada vez ms educada y, sobre todo, los altos ndices de subempieo calificado revelan dos problemas
distintos pero complementarios: la incapacidad de la economa para generar nuevos puestos de trabajo en el sector formal de la economa y la oferta de fuerza de
trabajo formada bajo estndares de muy baja calidad. El resultado es uno solo: la
creacin de empleos de baja productividad e ingresos.
La demanda por trabajo calificado genera -en principio- una serie de opciones
nuevas para los proyectos de vida de los jvenes en el Per. En efecto, actualmente
272
son variadas las modalidades y los niveles de capacitacin y formacin del capital
humano que se presentan a los jvenes como alternativas de formacin y profesionalizacin, y van desde la capacitacin ocupacional hasta la profesionalizacin universitaria. Sin embargo, ese acceso est marcado por tres caractersticas centrales: la
mayor participacin de la poblacin peruana (y la juventud, en particular) en el sistema de educacin, el marcado deterioro de la calidad de la formacin impartida a
travs del mismo y la segmentacin social de su estructura, su composicin y su
funcionamiento.
La combinacin de esos factores determina que el acceso al sistema educativo
sea diferenciado y se encuentre altamente condicionado por el origen social de la
persona. Al mismo tiempo, hace del Per un pas en el que si bien la inversin en
educacin (incluso en sus niveles superiores) resulta rentable desde el punto de vista individual, una proporcin considerable de la poblacin econmicamente activa se encuentra "sobreeducada".
Frente a este panorama se han venido desarrollando en el Per algunas iniciativas que, si bien son acciones aisladas y con poco impacto sobre el volumen de la
poblacin juvenil, implican esfuerzos significativos para mejorar el empleo juvenil
y aprovechar mejor su capital humano. Dichas acciones apuntan a incrementar la
calificacin de la oferta de trabajo y a mejorar la relacin entre oferta y demanda en
el mercado laboral al que acceden los jvenes.
En el contexto laboral antes descrito, ese tipo de iniciativas se ve en la necesidad de enfrentar dos objetivos simultneos: el incremento del capital humano -a
travs de la capacitacin y la calificacin de la mano de obra para suplir los requerimientos del desarrollo del aparato productivo nacional-, y el logro de objetivos de
equidad orientados a disminuir las brechas sociales dentro del sistema educativo y
el impacto que ellas tienen en el mercado laboral.
Las acciones reseadas revelan un camino que debe ser promovido por el
Estado a travs de la implementacin de polticas pblicas con participacin de
diversos actores (ministerios, organismos pblicos, ONG, sector empresarial, centros de formacin, sociedad civil, organizaciones de jvenes, iglesias, etc.) con la
finalidad de avanzar en la provisin de alternativas adecuadas de empleo juvenil.
Las polticas pblicas as surgidas debern abarcar diversos aspectos de la problemtica aqu reseada: el sistema de educacin bsica, el nivel de educacin
superior universitaria y no universitaria, las modalidades de capacitacin laboral y de formacin profesional, la capacitacin en la empresa, los cursos cortos
para especializaciones semicalificadas y la capacitacin para el emprendimiento
y el autoempleo.
273
La diversidad de modalidades, metodologas y esquemas de intervencin deber apuntar hacia un objetivo central cual es el incremento de la calidad de la educacin y la capacitacin laboral, en particular, de aquella a la que acceden los sectores
juveniles ms pobres.
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Projoven,
progra-
GRADE, Lima.
Instituto Cunto/uNicEF,
GRADE, Lima.
de la educacin pblica en el
en Lima Metropolitana,
275
Presentacin
En el presente trabajo se analizan algunos problemas relacionados con la problemtica de la educacin, el trabajo y la insercin social de los jvenes en nuestra
regin. En un primer punto se aborda el tema de la exclusin social de este sector
de la poblacin. En segundo trmino, se analizan la crisis de los mercados laborales
y el rol que cumple el sistema educativo, pasando en un tercer punto a tratar la relacin entre la segmentacin educativa y la segmentacin laboral. En un cuarto
punto se presentan de manera sucinta algunos programas de capacitacin y formacin juvenil mencionados en las presentaciones de los ponentes. Por ltimo, se hacen algunos comentarios finales sobre los temas analizados en el trabajo.
La juventud representa una etapa de transicin del individuo hacia la vida adulta y la adquisicin de independencia econmica a partir de la asuncin de determinados roles ocupacionales. La conversin del joven en persona adulta supone un
1. El presente trabajo est basado en la sistematizacin de los temas abordados en las ponencias de Filmus y Miranda, 2004, Pochmann, 2004a y 2004b, y Valdivia, 2004, presentadas en el Panel "Dilemas de la insercin laboral de los jvenes y polticas pblicas" del
Seminario Regional "La educacin frente a la crisis del mercado de trabajo y la insercin
social en Amrica Latina", realizado en la ciudad de Buenos Aires, Argentina, entre el 23
y 25 de junio del ao 2004, organizado por redEtis-MEcyr-MTEyss de la Argentina.
2. Investigador asociado del Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE).
277
278
Por otro lado, la falta de oportunidades para acceder a un empleo digno est
vinculada estrechamente con la situacin de pobreza en la que vive la mayor parte
de la poblacin de esos pases. En el caso del Per, se estima que en el ao 2000 el
54,1 por ciento de la poblacin era pobre, y que incluso el 14,8 por ciento de la poblacin estaba por debajo de la lnea de pobreza extrema.
Como es sabido, la pobreza trae aparejada una serie de problemas sociales que
conforman "crculos viciosos" difciles de romper y superar. Las condiciones de vida deplorables, las relaciones familiares marcadas por la violencia, los vnculos afectivos precarios, la incorporacin laboral temprana de los nios, los problemas de
desercin escolar y bajo rendimiento, etc., conforman un conjunto complejo de
factores que va de la mano con la falta de oportunidades laborales adecuadas que
brinden a los jvenes de escasos recursos la posibilidad de una insercin social integradora en pos de la consolidacin de un proyecto personal (laboral y/o profesional) que beneficie a la vez a la sociedad en su conjunto.
Los procesos sociales y econmicos vinculados a la globalizacin, las reformas
estructurales y la apertura de las economas nacionales han definido nuevas tendencias en la relacin entre la educacin y el trabajo, afectando directamente las
posibilidades de la participacin social de los jvenes y las formas de su insercin
en el mercado laboral.
Lejos de vislumbrarse una disminucin de los problemas de insercin social y
laboral de los jvenes en los pases de Amrica Latina, la crisis que afecta sus economas desde hace ms de una dcada parece haberlos agravado. Las situaciones de los
tres pases sobre los cuales se hicieron las presentaciones en el panel tienen como
denominador comn el hecho de que los jvenes constituyen uno de los grupos
ms perjudicados por la actual crisis.
Como ha sealado Ana Miranda (Filmus y Miranda, 2004), las tendencias en
curso afectan tanto a la educacin como al empleo, en tanto tradicionales mecanismos de integracin social de la juventud. Se impone, por un lado, como condicin
indispensable para el xito laboral, el logro de un nivel ms alto de educacin, pero, por otro, se hace ms difcil el logro de un empleo digno y adecuado.
En este contexto ha surgido lo que se ha dado en llamar el fenmeno de "exclusin juvenil", definido como "un nuevo fenmeno asociado a los jvenes que abandonan tempranamente el sistema educativo y no trabajan" (Filmus y Miranda,
2004, p. 8).
Los efectos de estas nuevas tendencias difieren segn se haga alusin a los jvenes de 15 a 19 aos o a los que se ubican en el rango de 19 a 24 aos. Mientras que el
incremento de la asistencia al sistema escolar formal revirti los ndices de exclusin
279
social de los ms jvenes, los efectos entre quienes se ubican en el segundo rango de
edad implicaron tendencias contrarias (op. cit., p. 9).
Miranda llega a afirmar que la finalizacin de la educacin secundaria y la posterior insercin al mercado de trabajo ha dejado de ser un camino comn a travs
del cual los jvenes estructuran sus identidades individuales. En ese sentido, seala
que se ha producido una "desestandarizacin de los caminos vigentes en la construccin de las trayectorias de integracin a la vida adulta" (op. cit., p. 17). La transicin a la vida adulta bajo un esquema de etapas que se inicia en los estudios escolares yfinalizaen la incorporacin posterior al mercado laboral ha dejado de operar
como el recorrido vital predominante entre los jvenes.
Como se ver ms adelante, el estudio realizado en la Argentina sobre la base
de una encuesta a egresados de la educacin media revela que poco menos de la tercera parte (30 por ciento) de los jvenes que ha completado sus estudios "no ha logrado continuar en un itinerario que los conduzca claramente por algn camino
tendiente a la inclusin social" (op. cit., p. 18). Ello lleva a concluir que existe un
proceso de desafiliacin social en curso (ibid.).
No resulta casual, entonces, que segn ese estudio casi la mitad de quienes no
presentan trayectorias conducentes a la inclusin social son jvenes que provienen
de escuelas de origen socioeconmico bajo.
En otro plano -por cierto impactante-, la ponencia de Marcio Pochmann
(2004a), referida al Brasil, tambin alude directamente a este problema de exclusin
social juvenil. El diagnstico realizado para el caso de la ciudad de San Pablo revela
la crisis de un "camino tpico" marcado por la etapa de estudios y la posterior insercin laboral como forma de integracin social de los jvenes de origen popular. Sin
embargo, la marca distintiva de la exclusin en este caso se vincula al fenmeno de
la violencia urbana, que queda expresada en los altsimos ndices de hechos violentos cuyos principales protagonistas y vctimas son los jvenes.
En las ltimas dos dcadas se observa un aumento de la incidencia de muertes juveniles ocasionadas por homicidios en ese pas. Estos eventos pasaron del
25,6 por ciento en 1980 al 56,2 por ciento en el ao 2001, entre el total de motivos registrados en el mbito nacional, constituyndose en la principal causa externa de fallecimiento de jvenes en ese pas. Los valores de este fenmeno duplican los niveles de incidencia entre los jvenes de sexo masculino con respecto
a los otros dos pases marcados por ese tipo de violencia, los Estados Unidos y
Mxico.
Lo que queda planteado como problema de fondo en la presentacin del caso
brasileo es la viabilidad de un modelo social basado en la exclusin y la desafiliacin
280
social de gran parte de su poblacin joven. Lo cual obliga a una reflexin profunda
sobre el futuro social y poltico de sociedades como las nuestras.
En Amrica Latina son los jvenes quienes experimentan de un modo particularmente agudo las contradicciones que han implicado la relativa modernizacin econmica y el mayor grado de insercin de los pases en la economa mundial globalizada. Por un lado, son quienes, adems de familiarizarse antes con el
uso de la tecnologa informtica, se ven fuertemente atrados por las imgenes de
la modernidad y la exacerbacin de los valores de consumo impulsada por la influencia meditica. Pero tambin son quienes enfrentan de manera ms aguda
fuertes restricciones a la tenencia de un empleo adecuado que les asegure una forma estable de insercin en la economa y un mayor acceso a los bienes materiales
y culturales disponibles en la sociedad.
La ponencia presentada sobre el caso peruano (Valdivia, 2004) proporciona
un cuadro tpico de la contradiccin entre crecimiento econmico y desigualdad
social en Amrica Latina y de cmo ello marca las expectativas y las esperanzas de
los jvenes.
Durante la dcada de los noventa, el Per vivi importantes transformaciones
en su economa a raz de una serie de reformas estructurales orientadas a la modernizacin del pas. Las evaluaciones sobre el comportamiento de la economa conducen a una misma conclusin sobre las polticas implementadas durante ese periodo, en el sentido de que las reformas emprendidas no lograron resolver los
problemas estructurales de desigualdad social y de escasas oportunidades laborales
para la amplia mayora de la poblacin.
El Per actual es un pas cuyos indicadores macroeconmicos permiten caracterizar a su economa como "estable" y "en crecimiento", pero cuya poblacin no
siente los beneficios de esa relativa bonanza4. Una reciente encuesta de Datum Internacional (2004) confirma resultados recurrentes durante los ltimos aos, en el
sentido de que para la mayora de la poblacin peruana los principales problemas
281
del pas siguen siendo la falta de trabajo y el desempleo (45 por ciento seala eso) y
la precaria situacin econmica (23 por ciento)5.
En este marco social y econmico cabe preguntarse acerca de las expectativas
personales y colectivas de los jvenes en el Per. Un estudio realizado por el Instituto Apoyo con adolescentes y jvenes ubicados en el rango de 13 a 20 aos en la
ciudad de Lima6 revela que las actitudes de este segmento de la poblacin estn
fundadas en dos sentimientos aparentemente contradictorios. Por un lado, predominan expectativas positivas hacia su futuro personal y el de su familia (77 por
ciento), pero por otro tambin se hace presente una visin pesimista sobre el futuro del pas: slo el 29 por ciento cree que la situacin econmica mejorar, el 37 por
ciento que se mantendr igual y el 34 por ciento que empeorar (vale decir, poco
ms del 70 por ciento considera que la situacin no cambiar o que empeorar).
Debe notarse que ese marcado pesimismo tambin predomina entre los adolescentes, los que, en su mayora, no han iniciado sus respectivas carreras laborales
y tampoco han finalizado sus estudios escolares o sus carreras profesionales.
Las magras expectativas de los jvenes sobre sus posibilidades de desarrollo futuro dentro de su propio pas tambin guardan correspondencia con un dato sorprendente: segn una reciente encuesta aplicada en Lima Metropolitana (Grupo de
Opinin Pblica, 2004), casi el 70 por ciento de los adolescentes y jvenes entre los
12 y 18 aos manifiesta su intencin de salir del pas y emigrar a otro en bsqueda
de un mejor futuro, con lo que engrosaran el contingente de miles de peruanos que
se marcharon en busca de mejores oportunidades de vida y que hoy en da residen
fuera del pas.
Estas cifras constituyen un claro indicio del fenmeno de la exclusin social vivido por los jvenes y adolescentes en el Per, pero al mismo tiempo reflejan una
realidad que en distintas intensidades afecta al conjunto de pases de la regin.
En el caso del Brasil, segn refiere Pochmann (2004a), en el periodo comprendido entre los aos 1991 y 2000, se ha generado un enorme saldo migratorio
de jvenes que alcanza la cifra de ms de 1,3 millones de personas.
5. Usando un trmino popularizado en el debate pblico local, existe consenso en sealar que el efecto esperado del "derrame" del crecimiento econmico hacia "abajo" no
se traduce en ms y mejores empleos para los ciudadanos "comunes y corrientes". Por
ello, no es de sorprender que en una encuesta realizada por el Instituto Apoyo en el
mes de mayo de este ao en Lima Metropolitana, slo el 9 por ciento de las familias
seala que su situacin econmica est mejor que hace un ao, el 31 por ciento dice
que est igual y el 60 por ciento que est peor.
6 Fuente: www.apoyo.com.pe
282
El hecho de que gran parte de estos jvenes (y adultos) sean personas con niveles educativos relativamente altos aade un rasgo a ese flujo originado en el desaliento y la falta de oportunidades: la prdida de valioso capital humano para pases
que lo necesitan para su desarrollo.
7. Las nuevas condiciones del mercado de trabajo y el aumento del desempleo han reforzado en la poblacin la sensacin de inseguridad respecto de la posesin de una ocupacin estable. En la ltima encuesta del Latinobarmetro, realizada entre el 21 de mayo
y el 29 de junio del presente ao en dieciocho pases de la regin, frente a la pregunta
"Cuan preocupado dira que usted est de quedarse sin trabajo durante los prximos
doce meses?", se obtuvo que un 70 por ciento y un 82 por ciento de las personas entrevistadas en la Argentina y en el Per, respectivamente, respondieron "Muy preocupado" y "Preocupado" (Fuente: "Informe-Resumen Latinobarmetro 2002", p. 48,
www.latinobarometro.org).
283
(Cunto, 2002, p. 110). En el Per ese problema no alcanz los mismos niveles de gravedad debido en parte al hecho de que histricamente ha tenido tasas muy altas de desocupacin y tambin por la presencia de un enorme sector informal que ha seguido actuando como "refugio" de la poblacin
desocupada.
b. La precarizacin del empleo como consecuencia de una mayor inestabilidad
laboral y el empeoramiento de las condiciones de trabajo. As, por ejemplo,
para el caso peruano la duracin promedio del empleo pas de setenta meses en 1991 a cuarenta meses en 1999; adems, se produjo una fuerte cada en
la proporcin de asalariados con contratos permanentes: del 40 por ciento en
1991 al 24 por ciento en 1999 (Chacaltana y Garca, 2001).
c. El aumento del denominado sector informal de la economa. En muchos
pases, el incremento de puestos de trabajo ocurri bajo la forma de actividades informales de bajos ingresos con la consecuente prdida en la calidad del
empleo al cual puede acceder la poblacin. En el Per, durante la dcada de
los noventa la informalidad en el empleo pas del 47,5 por ciento al 54,5 por
ciento (ibid.).
Como han demostrado diversos estudios, estas tendencias en los mercados laborales afectaron de manera particularmente aguda a los sectores juveniles, tanto a
aquellos que se encontraban formando parte de la poblacin econmicamente activa como a aquellos que recin se incorporaban al mercado de trabajo.
Entre los jvenes el promedio de desocupacin alcanza los mayores niveles. Tomando como referencia el periodo 1992-2001, se observa que de diecisis pases de
la regin slo en tres disminuye la tasa de desempleo juvenil y en dos se mantiene
constante, mientras que en los once restantes se incrementa (Cunto, 2002, p. 111).
El problema de la desocupacin juvenil es particularmente agudo en el Brasil,
donde la tasa de desempleo abierto de este sector en el ao 2001 estaba en torno al
18 por ciento, casi el doble de la media nacional. Por ello, si bien la cuarta parte de
la poblacin econmicamente activa corresponde a la poblacin joven, la mitad de
los desempleados del pas son jvenes.
En general, el empleo juvenil en la regin se ha caracterizado por la precariedad y la inseguridad. Algunas cifras para el caso peruano as lo confirman. A fines
de la dcada pasada, el 70 por ciento de los jvenes asalariados carecan de un
contrato formal que regulara sus relaciones laborales con sus empleadores. Adems, casi el 80 por ciento de ellos no contaba con un seguro de salud (Saavedra y
Chacaltana, 2001, p. 65).
284
Otra constante registrada en diversos pases de la regin son los bajos ingresos
que percibe este sector de la poblacin -mucho menores que los de un trabajador
adulto-, lo cual explica el hecho de que sean ellos quienes suelen presentar las tasas de
subempieo ms altas. Los datos disponibles para el caso del Per revelan que el subempleo de los jvenes de 14-24 aos es del 54,3 por ciento (Cunto, 2002, p. 577).
En este contexto, cabe analizar el impacto que estas nuevas tendencias han tenido sobre la relacin entre educacin y trabajo. Las ponencias presentadas permiten llegar a algunas conclusiones al respecto.
En primer trmino, se observa una tendencia generalizada de elevacin de los
requisitos educativos como condicin para competir en el mercado laboral y acceder a un puesto de trabajo.
En segundo lugar, una tendencia que caracteriza los mercados laborales a los
que se enfrentan los jvenes en Amrica Latina queda graneada en el ttulo usado
en el trabajo de Filmus y Miranda (2004): "Ms educacin, menos trabajo". Para el
caso argentino (con datos del Gran Buenos Aires), en el periodo 1992-2002, tanto
para el subgrupo de 15 a 19 aos como para el de 20 a 24 aos, los incrementos de
la escolaridad de los jvenes corren en paralelo con un deterioro de las tasas de desempleo (Filmus y Miranda, 2004).
En el caso peruano se ha registrado desde hace algunas dcadas una expansin de
la cobertura del sistema educativo en trminos de matrcula, tasa de escolaridad, nmero de centros educativos, etc., as como un incremento de la participacin relativa
de la poblacin con educacin superior (Rodrguez, 1995; Valdivia, 2004). Sin embargo, este enriquecimiento del capital humano no ha implicado una disminucin de las
tasas promedio de desempleo urbano de los jvenes, las mismas que se han mantenido estables durante el decenio de los noventa (en alrededor del 9 por ciento).
Una tercera conclusin es que el incremento de los niveles de escolaridad en un
contexto laboral como el descrito ha implicado un cambio en la estructura de oportunidades de empleo. Como seala una de las ponencias, lo que se dio fue "un desplazamiento de los trabajadores de menor nivel educativo por aquellos que cuentan con mayores certificaciones de los puestos de trabajo disponibles" (Filmus y
Miranda, 2004, p. 5).
Por otro lado, se detecta que la educacin ha servido de escudo para protegerse
contra el desempleo y la cada de los ingresos. En la Argentina, el acceso a mayores niveles de educacin parece haberse constituido en un mecanismo de defensa y de proteccin para contrarrestar el efecto generalizado del desempleo. Los jvenes con niveles de educacin primaria y secundaria -ambos completos- han sido afectados con
mayor fuerza por el problema de la desocupacin (Filmus y Miranda, 2004).
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calidad del sistema educativo en su conjunto, en particular en los niveles de la educacin bsica (Saavedra y Maruyama, 1999; Saavedra y Chacaltana, 2001).
Bajo la hiptesis de que el acceso de los jvenes a la educacin de calidad est
marcado por la desigualdad, la ponencia del caso peruano brinda algunas cifras
elocuentes sobre las brechas sociales en el acceso a la educacin y presenta los resultados de un estudio realizado en el ao 1995 entre egresados de la educacin superior tcnica en Lima Metropolitana (Valdivia, 1997). En efecto, el anlisis de la
composicin social de los institutos donde se imparte dicho tipo de formacin, clasificados segn el nivel de calidad de sta, revela una marcada segmentacin social
(op. cit.).
Por otro lado, el estudio constat que, si bien la calidad influye en los logros
ocupacionales, medidos por los ingresos en la actividad principal, tambin existe
una relacin causal entre el origen socioeconmico del egresado y el acceso a un
instituto de calidad. El coeficiente estadstico que mide la fuerza de dicha relacin
es ms alto que el resto de los vnculos entre las variables del modelo propuesto (incluyendo el existente entre origen socioeconmico y logros ocupacionales).
Para el caso argentino se presentaron los resultados de una investigacin que
dur cinco aos en base al seguimiento de una cohorte de egresados de la escuela
secundaria que finalizaron estudios en 1999 (Filmus y Miranda, 2004). Las conclusiones coinciden con las del Per al sealar que las oportunidades de trabajo estn
condicionadas por el origen socioeconmico de las familias y por la calidad educativa de las instituciones donde estudiaron.
A partir de una categorizacin de las escuelas segn el nivel socioeconmico de
la mayora de sus alumnos -mediante la construccin de un ndice que tuvo en
cuenta el nivel educativo y la ocupacin de los padres-, se pudieron analizar los
procesos de segmentacin en la definicin de trayectorias laborales y profesionales
de los jvenes. Las diferencias en trminos de actividad y tasas de desocupacin son
elocuentes y van a favor de quienes estudian en las escuelas de nivel "alto" (Filmus
y Miranda, 2004). Asimismo las ventajas de estos ltimos son evidentes en trminos del tipo de ocupacin en la cual logran desempearse (op. cit.).
El estudio llega a la conclusin de que "los jvenes en tanto grupo social experimentan transiciones crecientemente heterogneas", identificando hasta seis tipos
de "recorridos post secundarios", segn el acceso a estudios de nivel superior y el
grado de estabilidad o permanencia en el mercado laboral. Se identifica as un grupo de jvenes con mayor probabilidad de estar en situacin de exclusin social (alrededor del 30 por ciento que presenta trayectorias "errticas" o situaciones "de
riesgo" o "vulnerables").
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290
1. Polticas orientadas a asegurar la permanencia del joven en el sistema educativo formal. Es el caso del programa de la Secretara de Desarrollo, Trabajo y
Solidaridad (sDTs) de la Prefectura de San Pablo (vase recuadro 1), que se
orienta a los jvenes desempleados ubicados en el rango de 16 a 29 y busca
proporcionarles una preparacin preuniversitaria que les permita continuar
estudios a travs del acceso a la enseanza de nivel superior.
2. Polticas orientadas a mejorar la calidad del sistema de capacitacin y formacin tcnica. Se trata de iniciativas que buscan fortalecer institucionalmente y
elevar los estndares de la formacin de los centros educativos pblicos a los
que asisten jvenes de bajos recursos econmicos (vase recuadro 2). Las reformas emprendidas en el interior de esas instituciones abarcan tanto la introduccin de un nuevo enfoque pedaggico y curricular basado en competencias como la implementacin de modelos de gestin sustentados en un mayor vnculo
entre la institucin educativa y las empresas del entorno local. De ese modo se
logra una mayor pertinencia del contenido de la formacin impartida, contribuyendo a disminuir el desempleo y el subempieo calificado de los egresados.
3. Polticas basadas en la oferta de cursos de especializacin profesional para
mejorar la empleabilidad de los jvenes egresados de la secundaria y la educacin superior. Se trata en algunos casos de acciones de carcter "remedial"
que buscan suplir las deficiencias de una formacin generalmente de baja calidad. Pero, al mismo tiempo, incluyen programas cuyo propsito es actualizar los conocimientos profesionales de los jvenes mediante el acceso al manejo de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin (las
denominadas TIC), otorgndoles as una ventaja comparativa para poder
competir en el mercado laboral. Un ejemplo de este ltimo tipo de programas es el denominado ENTRA 21, de la Fundacin Internacional para la
Juventud (IYF) en Lima, Per (vase recuadro 3).
4. Polticas consistentes en el desarrollo de intermediacin laboral y sistemas de colocacin -incluidas las bolsas de trabajo a nivel local o regional-. Mediante estas iniciativas es posible mejorar que la colocacin de jvenes en las empresas
sea de modo directo o en coordinacin con los centros de capacitacin y las instituciones de formacin donde cursan sus carreras profesionales. Esta ltima
modalidad de operacin es la que utiliza la Red de Centros de Colocacin e
Informacin Laboral (CIL) -Per del Ministerio de Trabajo y Promocin del
Empleo del Per, cuyos servicios de informacin y colocacin de empleo se
proporcionan tambin por medio de la apertura de oficinas dentro de las mismas instituciones de formacin tcnica (vase recuadro 4).
291
8. Para una visin general del desarrollo de ese tipo de iniciativas en los pases de la regin puede consultarse el Observatorio de Experiencias de programas de educacin y
formacin de jvenes de la pgina web de CINTERFOR-OIT:
http://www.ilo.org/public/spanish/region/ampro/cinterfor/temas/youth/exp
292
294
El programa tiene dos componentes, uno formativo y otro de insercin laboral. Como parte del componente de formacin - y bajo un enfoque de competencias- se
ofrecen tres especialidades: ensamblaje, mantenimiento y reparacin de computadoras, contabilidad asistida por computadora, y secretariado ejecutivo asistido por
computadora. Adems de los conocimientos tcnicos, el programa busca desarrollar
las competencias personales y para la empleabilidad del joven a travs del incentivo
por el autoaprendizaje y el manejo de nociones de gestin para el emprendimiento.
El componente de insercin laboral comprende una serie de actividades de asesora
y acompaamiento para la colocacin de los jvenes capacitados en el mercado laboral. Para ello se ha diseado un sistema de insercin laboral y bolsas de trabajo
con informacin sobre las oportunidades de empleo existentes.
En una primera etapa el programa tiene como meta la especializacin de 450 jvenes egresados de las carreras antes mencionadas. La primera convocatoria realizada
incorpor a 150 jvenes, de los cuales 119 han finalizado su capacitacin.
295
RECUADRO 4: La Red CIL del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo del
Per.
Este programa pblico funciona por medio de los Centros de Colocacin e Informacin Laboral (CIL) en diversos puntos del pas, los que en el ao 1998 intermediaron y dieron acceso a un puesto de trabajo a 22.764 personas.
La Red ciL-Per tiene convenios con diversas instituciones pblicas y privadas,
entre las cuales destacan los Centros Educativos Ocupacionales y los Institutos
Superiores Tecnolgicos. De ese modo, la red ha podido servir directamente a
las necesidades de colocacin de los egresados de estos ltimos centros de estudios a travs de la provisin de informacin sobre las demandas laborales de las
empresas y la constitucin de bolsas de trabajo.
De acuerdo con un estudio realizado por Juan Chacaltana y Denis Sulmont
(2004), se puede afirmar que los efectos de la implementacin de este programa son positivos. Tomando como fecha de medicin inicial el mes de abril de
2001, los autores encontraron que, si bien la duracin promedio del empleo de
quienes accedieron al servicio era relativamente corta (el 40 por ciento obtuvo
un empleo que no dur ms de seis meses), aqullos se haban visto beneficiados tanto en trminos de un impacto positivo sobre sus ingresos como sobre las
posibilidades de ocuparse en empresas de mayor tamao.
Para el ao 2000, con un presupuesto anual de 600 mil dlares, la Red CIL haba
logrado inscribir e informar a unos 100 mil trabajadores y poner a unos 50 mil
trabajadores en contacto con una vacante de empleo, de los cuales 30 mil han
sido efectivamente colocados (ibid.).
296
297
asimismo contribuy a elevar el ingreso por hora de los beneficiarios ocupados en un 18 por ciento respecto del que hubiesen alcanzado de no haber
pasado por el programa;
tambin implic un incremento del nmero de horas trabajadas en un 5,5
por ciento (equivalentes a casi 3 horas);
la segregacin ocupacional por gnero, medida segn el Indice de Duncan, disminuye en 13 puntos porcentuales luego de seis meses de ejecucin del programa.
No obstante estos resultados alentadores, un reciente estudio de Chacaltana
(2003) analiz el contenido de la capacitacin brindada desde Projoven y concluy que no est demostrada la incidencia positiva de este componente formativo sobre el desempeo laboral del joven.
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300
Comentarios finales
En general se observan coincidencias muy grandes en cuanto al diagnstico de
la situacin de los jvenes frente a la relacin entre educacin, capacitacin y empleo. Las diferencias de datos y anlisis entre pases tienen que ver no slo con el nfasis puesto en las ponencias sobre problemas especficos, sino con la misma heterogeneidad de la realidad juvenil.
Mientras que la ponencia de Pochmann (2004a) se focaliza en la realidad de
jvenes que debido a su pobreza y su situacin de exclusin social se encuentran
fuera del sistema educativo, el trabajo sobre la Argentina presenta un anlisis sobre la segmentacin del sistema educativo de nivel medio y su repercusin en las
trayectorias laborales de sus egresados. La ponencia del Per, si bien abarca informacin ms variada, pone nfasis en los hallazgos de un estudio sobre egresados
de la educacin superior tcnica.
En cualquiera de esos casos no slo la pobreza est presente sino tambin los
procesos de exclusin y segmentacin. Sin embargo, la amplitud de temas tratados
revela la diversidad de las situaciones sociales en las que se encuentran inmersos los
jvenes. Las diversas formas de exclusin social dependen del grupo etario al cual
pertenecen, del nivel de pobreza de las familias de donde provienen, del grado de
"marginalidad" e integracin social alcanzado, de su vnculo y participacin en el
sistema educativo formal, de las posibilidades de continuidad en ste y del tipo de
modalidades educativas y especialidades profesionales seguidas.
Una conclusin importante de los trabajos presentados, en ese sentido, vuelve a
poner en la agenda de la discusin la cuestin de la heterogeneidad de la realidad juvenil en Amrica Latina (Jacinto et al. 1998; Gallart, 2000). Como bien se ha sealado en relacin con los procesos de exclusin en curso, "la polarizacin creciente no
afecta del mismo modo a los jvenes de todos los sectores sociales y niveles educativos, ni de igual modo a todo los pases y todos los contextos" (Jacinto, 2002, p. 3).
La situacin ms crtica la presentan los jvenes pobres que se encuentran fuera del sistema de educacin formal o estn en riesgo de abandonarlo. En el interior
de esta poblacin se ubican los grupos de adolescentes trabajadores, los jvenes que
no estudian ni trabajan -incluidos aquellos que no buscan trabajo-, las bandas juveniles urbanas, los jvenes con problemas de adiccin y consumo de drogas, los
grupos de adolescentes y jvenes marginales que viven de las prcticas delictivas.
Esta heterogeneidad se ve reflejada en parte en las iniciativas de polticas llevadas a cabo en los pases de la regin. Las experiencias presentadas revelan una
amplitud de estrategias que comprenden desde polticas de "inclusin social"
301
302
calidad de la formacin impartida por un sistema educativo que -como lo demuestran los estudios presentados por los casos peruano y argentino- se encuentra profundamente segmentado.
Las iniciativas orientadas a desarrollar reformas en la educacin bsica y superior pueden contribuir a ese objetivo. Queda claro que la mejora radical de la calidad de la educacin pblica en todos sus niveles y modalidades constituye un valioso instrumento de poltica social orientado a romper el crculo vicioso de mala
educacin - malos empleos - pobreza - mala educacin.
Un comentario aparte merece la alternativa del autoempleo como estrategia
orientada a lograr una mejor insercin laboral de los jvenes. Existen algunos problemas que deben mencionarse -aunque sea puntualmente- en un intento por
contribuir a convertir el actual entusiasmo que parece suscitar este tipo de alternativa en una reflexin sistemtica para convertirla en una opcin viable para la solucin al empleo juvenil.
No todos los jvenes (ni los adultos) tienen cualidades suficientes para ser buenos empresarios. Si bien es cierto que buena formacin y un apoyo adecuado
incrementan la probabilidad de supervivencia de un negocio, existen cualidades personales -vinculadas a aquello que se llama "espritu empresarial"- que
resultan cruciales para su xito.
La edad en la cual los jvenes realizan sus emprendimientos es un dato importante. Las experiencias parecen confirmar que cuanto ms corta es la
edad mayores son las dificultades. Ello tiene que ver probablemente con el
hecho de que en la etapa cercana a la adolescencia los proyectos de vida y las
preferencias vocacionales an no estn del todo definidos.
Debe tenerse en cuenta que, en pases como el Per, en el interior de ese inmenso "laboratorio" de aprendizaje prctico que constituye el "sector informal", la edad promedio de los pequeos empresarios est por encima de los
35 aos (Robles et al., 2001, p. 282). La edad est ligada a la experiencia laboral y la posibilidad de haber conocido el funcionamiento de una empresa
por dentro. El anlisis de trayectorias de empresarios revela que ese tipo de
experiencia proporciona un aprendizaje crucial para el futuro empresario
(Adams y Valdivia, 1991). Es por ello que una de las lecciones aprendidas de
las experiencias analizadas del trabajo con jvenes empresarios seala la necesidad de incorporar las pasantas o de incidir en el aprendizaje prctico
-por ejemplo, bajo esquemas como las pasantas o las "incubadoras de
negocios"- como parte de la metodologa de los programas.
303
Un punto crucial de ese tipo de experiencias tiene que ver con la estabilidad
y la rentabilidad de las empresas formadas por los jvenes, lo cual concierne
directamente a la viabilidad de los programas y posibilidad de su "masificacin". Como se puede deducir del estudio de Jaramillo y Parodi (2003) ese tipo de programas requiere una asesora personalizada y el desarrollo de etapas previas para identificar proyectos viables, en el marco de un proceso de
seleccin de los jvenes con mayores potencialidades.
El xito de los programas tiene que ver tambin con el carcter integral de la
ayuda proporcionada. La capacitacin por s sola no basta; son necesarios
un acompaamiento y una asesora permanente, y eventualmente el apoyo
a travs de recursos financieros.
Por ltimo, un tema que plantea la revisin de la experiencia del municipio de
San Pablo tiene que ver con las estrategias orientadas no slo a asegurar el acceso
del joven al mercado laboral sino a favorecer su insercin y su permanencia en el
sistema educativo formal -incluso promoviendo su acceso a la enseanza superior-. Este tipo de estrategias es particularmente necesaria para jvenes que presentan problemas de desercin escolar o que tienen dificultades para permanecer en el
sistema educativo. Se trata, en ese sentido, de jvenes que forman parte del ncleo
ms "duro" de la exclusin social.
La justificacin de una estrategia de ese tipo queda resumida en la ponencia de
Pochmann (2004a) cuando seala como algo positivo el incremento del tiempo
que el joven puede dedicar a las actividades comunales, el aprendizaje escolar y la
formacin profesional. Desde esa perspectiva, las polticas deben buscar reforzar la
insercin social del joven y desplazar el momento de su entrada en el mercado de
trabajo, con la finalidad de incrementar su capital humano y mejorar as las condiciones de su participacin en la vida econmica y laboral de la sociedad.
Un comentario que puede hacerse en relacin con esta estrategia tiene que ver
con el sentido del trabajo como actividad humana y con sus funciones formativas.
Si bien es cierto que la incorporacin temprana al trabajo de los nios y adolescentes se produce por lo general en ocupaciones de muy baja calificacin y muchas veces bajo condiciones de explotacin y abuso, no debe descartarse la opcin de pensar en opciones laborales cualitativamente distintas.
El trabajo -incluso aquel que se desarrolla en una edad temprana- puede
proporcionar una serie de experiencias laborales y sociales que enriquecen la visin del joven y lo habilitan para un mejor desempeo futuro como trabajador
y como ciudadano al mismo tiempo. Por lo dems, debe recordarse que uno de
304
los puntos crticos que se constituye en barrera para el acceso a un empleo tiene
que ver precisamente con la falta de experiencia laboral, limitacin que no slo
condiciona la insercin en empleos asalariados o dependientes sino incluso en
ocupaciones por cuenta propia en calidad de microempresarios.
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307
311
son las iniciativas de educacin a distancia, mediante las cuales estudiantes de distintos lugares -por ejemplo de una universidad de Inglaterra y de una de la Indiapueden estar compartiendo una discusin desconociendo la pertenencia del otro.
Para enfrentar este desafo los gobiernos reconocen la necesidad de invertir ms y
mejor en educacin y capacitacin, a fin de aumentar la participacin de los jvenes en la educacin general y en los diversos niveles de aprendizaje.
La globalizacin est relacionada con la revolucin tcnica que ha conocido el
mundo en los ltimos veinte aos a partir de la introduccin de nuevos sistemas de
informacin y de comunicacin. Hay que preparar a los jvenes para vivir, trabajar
y competir en una nueva economa de la informacin o sociedad del conocimiento. Si bien los viejos oficios no han desaparecido, resulta muy difcil encontrarlos en
el mercado de trabajo (por ejemplo, un buen plomero o un buen electricista), la estructura del empleo ha cambiado mucho, cuestin que debe ser tomada en cuenta
para la reorganizacin de la educacin tcnica profesional, tradicionalmente dirigida a la capacitacin para la industria. Esto queda claramente ilustrado si consideramos que la rama de los servicios rene alrededor del 75 por ciento de la PEA (poblacin econmicamente activa) europea, mientras que la proporcin de personas
que trabajan en la agricultura es mnima (2 por ciento) y est en un proceso de reduccin la proporcin de empleos en la industria.
312
Los datos recolectados por la Eurostat y la Statistics Canada en mayo de 2004 para algunos pases de Europa (Finlandia, Francia, Alemania, Irlanda, Pases Bajos, Noruega, Espaa, Reino Unido y Canad) nos muestran que la tasa de desempleo entre los jvenes
-de hasta 25 aos- vara segn los casos. Sin embargo, los porcentajes superan entre dos
y tres veces el promedio de la tasa de desempleo total, con excepcin de Alemania, cuya
tasa de desempleo para este sector de la poblacin es casi igual al total (vase grfico 1).
25
20,6
20
20,7
15
10 5
'JI.1
2~l
9,1
III i I
90
8,1
*A
Desempleo total
4,5
r^
4,7
Reino
Unido
313
Al problema del desempleo entre los jvenes se debe agregar otro factor: su insercin precaria en el mercado de trabajo, en proporciones tambin ms elevadas
que el resto de la poblacin ocupada. En este sentido, son comunes los empleos de
tiempo parcial, los contratos temporales y las modalidades de contratacin por pasantas. Un cuadro sobre el empleo parcial (considerado como indicador de empleo
precario) nos muestra que en la mayora de los pases analizados la proporcin de
trabajadores jvenes bajo esta modalidad se sita alrededor del 25 por ciento, situacin que afecta principalmente a las mujeres jvenes (vase grfico 2). Por primera
vez se est hablando de trabajadores pobres. Un caso extremo es el de los Pases Bajos, que tienen casi el 50 por ciento del total de sus trabajadores en tiempo parcial
(pero con una tasa de desempleo ms baja).
Canad
Irlanda
Pases
Bajos
Espaa
Reino
Unido
2. Polticas gubernamentales
En funcin de los cambios antes descriptos y la necesidad de mejorar la formacin y posterior insercin laboral de los jvenes, presentamos los siguientes puntos
como los principales desafos de los gobiernos a implementar en sus polticas:
Mantener el nmero ms alto posible de jvenes hasta el fin de la secundaria o
incluso hasta las carreras superiores.
Disuadir a los jvenes de abandonar los estudios.
Mejorar la calidad; organizar cursos de apoyo.
Diversificar las opciones y los itinerarios.
Mejorar la orientacin pedaggica y profesional.
Favorecer la combinacin educacin/formacin con experiencia en el medio profesional.
Facilitar la transicin del bachillerato profesional hacia los estudios superiores.
Apoyar el empleo de jvenes.
La totalidad de pases europeos tiene el objetivo de ofrecer educacin secundaria para todos. La mayora tambin est tratando de brindar mejores posibilidades
de acceso a la educacin superior (universitaria o no universitaria). Esta cuestin
requiere un esfuerzo por sostener a los jvenes en el sistema mejorando la calidad
de la formacin, su apoyo en la orientacin y la oferta curricular. En realidad, algunos pases encuentran dificultades para mantener a todos los estudiantes hasta finalizar la secundaria: se enfrentan al problema del ausentismo y la desercin escolar. En un pas como Francia, en los ltimos aos la tasa de escolarizacin ha bajado
ligeramente, por falta de demanda o inadecuacin de la educacin ofertada.
Disuadir a los jvenes de abandonar los estudios requiere mejorar la calidad y
el respaldo que se les brinda. Varios pases han introducido programas de becas,
adems de ayuda social, que buscan "contener" a los jvenes en el sistema educativo. Sin embargo, la opcin ms importante es la de aumentar la calidad de la educacin ofertada y organizar cursos de apoyo con el propsito de incrementar el nivel de aprendizaje de todos los jvenes y de los ms vulnerables en particular. Con
este objetivo se est ofreciendo una diversidad de opciones tanto en materias generales como profesionales, lo que demanda mejorar la orientacin pedaggica y
profesional: entre el 80 y el 90 por ciento de los jvenes no logran ser motivados
para estudiar si tienen como nica opcin Matemtica, Lengua, Literatura, Ciencias Naturales. En la educacin profesional, una tendencia es la de favorecer la
315
combinacin educacin/formacin con la experiencia en el medio profesional. Desde este punto de vista existen distintas estrategias segn los pases, como veremos
ms adelante. Otro instrumento es facilitar la transicin del bachillerato profesional
hacia estudios superiores. Si se est diversificando u ofreciendo una escuela tcnica
o profesional a una gran proporcin de jvenes, la misma no debe ser terminal. De
este modo se favorece la transicin del bachillerato profesional hacia estudios superiores cortos con la posibilidad de llegar hasta el final de la universidad.
Algunos pases han desarrollado una estrategia para motivar a los jvenes que dejaron el liceo (secundario) a retomar una formacin regular. En este sentido los pases
nrdicos tienen un sistema al que llaman "Garanta Joven", cuyo propsito es otorgar
una nueva oportunidad de insercin en la escuela. Con la misma intencin la Unin
Europea ha desarrollado un programa denominado "Escuela de segunda oportunidad".
Por ltimo, apoyar el empleo de los jvenes implica montar, junto a las polticas de formacin, todo un sistema de dispositivos de apoyo a la insercin laboral,
ms relacionado con polticas de empleo que con las de formacin.
316
El Programa Internacional de Evaluacin de Estudiantes (PISA) de la Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo (OCDE) ha medido en el ao
2000 la capacidad de jvenes de 15 aos para aplicar conocimientos y competencias
en lectura, matemtica y ciencias. Esas capacidades son las que se consideran como
conocimientos mnimos para un adulto alfabetizado hoy da. Los jvenes recibieron un puntaje sobre una escala continua que va de menos de 1 para los jvenes
que solamente estuvieron en condicin de cumplir las tareas de comprensin y
aprendizaje de la lectura ms simples, hasta 5 para los que lograron hacer las tareas
ms complejas de comprensin de lectura. El grfico 3 ilustra el porcentaje de varones y mujeres que llegaron al nivel 1 y por debajo de 1 en lectura y escritura, es
decir al nivel ms bajo de comprensin de lectura y escritura. Para el promedio de
la OCDE, el 18 por ciento alcanz esta marca. Se destacan Finlandia, Corea y Japn,
que tienen un promedio de menos del 10 por ciento de sus jvenes en este nivel.
Luego viene todo un grupo de pases con un nivel ms o menos homogneo, en el
que se encuentran Canad, Suecia, Nueva Zelanda, Australia y el Reino Unido. Les
siguen un conjunto de pases ubicados alrededor del promedio, como Noruega,
Francia, los Estados Unidos y Dinamarca. Y ms abajo encontramos pases como
Alemania, Rusia y Portugal.
Este grfico demuestra que los pases que seleccionan demasiado temprano y
organizan la educacin en escuelas/clases de diferente nivel en el primer ciclo de secundaria (como Alemania o Suiza) no tienen muy buenos resultados, en tanto que
los pases nrdicos, al aplicar un sistema de igualdad de acceso y tratamiento a todos los jvenes hasta el final de la escuela bsica, logran mejores resultados (Finlandia, Suecia). El grfico muestra tambin que todos los pases tienen un problema
importante con el bajo nivel de comprensin de lectura que alcanzan los estudiantes varones.
Estos datos fueron bastante impactantes para varios pases de la OCDE, donde la
inversin en educacin es fuerte, y sin embargo la escuela no est formando en las
competencias bsicas de lectura y escritura necesarias para continuar con el aprendizaje y desempearse en un trabajo del siglo xxi. La calidad, entonces, es el primer
desafo para la mayora de los pases.
317
GRFICO 3: Porcentaje de varones y mujeres jvenes al nivel 1 y por debajo del nivel 1 en lectura y escritura. 2001.
s
o
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>
I 31
Portugal
20
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Alemania-
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Reino Unido
16
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Nueva Zelanda
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Suecia
17
3 13
114
JapnFinlandia
^
^ ^ - n
'7
i 11
20
10
Mujeres
FUENTE: PISA, 2001.
30
Varones
40
319
320
321
322
los estudiantes y el mundo del trabajo (trabajos de medio tiempo para estudiantes,
trabajos de verano) como un proceso de trnsito a un empleo estable.
Otra segunda estrategia est relacionada directamente con el sistema de orientacin y su mejoramiento. Para esto existen una serie de acciones a llevar a cabo entre las cuales podemos destacar las siguientes alternativas: producir buena informacin sobre los empleos y sobre las formaciones especializadas; constituir un
departamento especial en el colegio y favorecer la bsqueda autnoma de informacin (mediante programas informticos pertinentes); gestionar/ofrecer diversas
pasantas en empresas (diarias o semanales), trabajando en conjunto con municipalidades y empresas.
Una tercera estrategia de transicin al mundo del trabajo tiene que ver con el proceso mismo de bsqueda de empleo. Obviamente el objetivo aqu es facilitar el
encuentro de trabajo, para lo cual destacamos las siguientes acciones: implementacin de dispositivos para bajar el costo del empleo de jvenes; implementacin de
dispositivos para crear empleos para jvenes (proyecto joven; utilizacin de mecanismos para combinar trabajo y formacin profesional: contrato de calificacin).
Por ltimo, en el caso de los pases nrdicos, existen una serie de dispositivos
de seguimiento de jvenes sin empleo a escala local, combinando educacin/formacin, salario y orientacin profesional.
323
Bibliografa
BRISEID, O. y F. CAILLODS. 2004. Trends in secondary education
countries: Are they relevant for African
in
industrialized
, DU-
324
325
prioridad a aquellos sectores que poseen mayor capacidad de presin. Es bien sabido que la distribucin de sta es desigual y que los sectores incluidos gozan de mucha ms capacidad de demanda que los que han sido marginados o tienen una
inclusin precaria. Un indicador de la distribucin regresiva de los recursos en educacin es el que se refiere a los costos por alumno segn el nivel del sistema. En
Amrica Latina el costo por cada alumno universitario es casi diez veces ms alto
que el de un alumno de escuela bsica, mientras que en los pases de la Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo (OCDE) la proporcin es de uno
a cuatro.
Otro riesgo que asume la pugna por los escasos recursos en contextos de exceso de demandas es que quienes estn integrados y tienen acceso a circuitos de mayor calidad tienden a subestimar o menospreciar los esfuerzos que se hacen por incorporar a los que estn afuera y a alejarse del circuito al que acceden los sectores
excluidos. Este fenmeno explica el alto grado de segmentacin de la oferta educativa en la regin, que se expresa por la existencia de mbitos escolares diferenciados
en funcin del origen social de los alumnos. La segmentacin entre educacin pblica y privada es un indicador de este fenmeno, que se desarrolla tambin al interior de cada uno de estos segmentos. Muchas de las dificultades que tienen las polticas educativas en Amrica Latina responden a este contexto descripto muy
someramente.
326
1965
1970
1975
Amrica Latina
1980
1985
1990
1995
2000
Pases desarrollados
Cuando los pases desarrollados unlversalizaron la escuela secundaria en el pasado, lo hicieron en un contexto de fuerte expansin econmica, de vigencia de un
Estado planificados con capacidad para regular y gobernar la economa, con planes
que permitan tener un alto grado de previsibilidad acerca del comportamiento de
las diferentes variables implicadas en el proceso de desarrollo. Por otra parte, exista un clima cultural e ideolgico favorable a la universalizacin del acceso a los bienes y a los servicios pblicos.
Actualmente, este escenario ha cambiado profundamente. Estamos en un contexto econmico de crisis o, al menos, de no expansin; con un Estado que ha perdido buena parte de su capacidad reguladora y de los instrumentos que tena para
imponer polticas; y en un clima ideolgico en el cual el acceso universal a los bienes y servicios pblicos no goza del consenso general. Hoy nos movemos en un escenario donde el aumento de la desigualdad tiene lugar no slo en trminos objetivos, sino que ese fenmeno est acompaado por teoras que lo justifican y que
avalan dicho proceso adjudicando la mayor responsabilidad por los resultados sociales a los propios individuos.
327
328
CUADRO 1: Indicadores seleccionados para cada uno de los grupos de la tipologa de pases de Amrica Latina.
o
>
m
-n
O
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D
O
C
2
n
O-
o
>
f
(O
Grupo 1
Argentina
Chile
Uruguay
Grupo 2
Brasil
Costa Rica
Mxico
Panam
Per
Venezuela
87,0
76,0
Grupo 3
Colombia
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Paraguay
Repblica
Dominicana
61,6
Grupo 4
Bolivia
Hait
Honduras
Nicaragua
48,7
1,4
1.8
2,2
2,4
6801,1
3375,2
1669,9
521,1
69,3
48,1
42,9
30,1
53,6
52,0
32,4
11,5
21,4
7,5
13,9
16,2
33,4
66,4%
16,8%
75,7
9,2
4,0
11,5%
1137,8
5,8%
'
12382,0
62,7%
4435,4
22,5%
5,4%
1778,4
9,0%
Pobre / no pobre
Urbano / rural
Chile
0,99
0,89
1,44
Brasil
0,91
0,69
1,49
Costa Rica
0,99
0,80
1,40
Per
1,04
0,93
1,15
Ecuador
0,98
0,72
1,32
El Salvador
1.15
0,66
1,67
Honduras
0,90
0,78
1,80
Nicaragua
0,89
0,46
2,11
Frente a este panorama es necesario preguntarse cules han sido las orientaciones de las polticas, de las reformas y de las estrategias de accin que han implementado nuestros pases para enfrentar estos dilemas de la escuela secundaria. Las respuestas a este interrogante podran clasificarse en tres grandes categoras: cambios
estructurales, reforma curricular y cambios en los estilos de gestin.
2. Educational Change in Latin America and the Caribbean, The World Bank, Latin America
and the Caribbean Social and Human Development. Para la produccin de los datos utilizados, los autores recurrieron a las siguientes fuentes de informacin: Brasil, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios (PNAD) 1995; Chile, Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN) 1992; Costa Rica, Encuesta de Inversin Social (ENISO) dic.-feb.
1992-1993; Ecuador, Encuesta Nacional de Hogares sobre Medicin de Niveles de Vida (SMS)
1994; El Salvador, Encuesta Nacional de Hogares sobre Medicin de Niveles de Vida (LSMS)
1995; Honduras, Encuesta Nacional de Hogares sobre Medicin de Niveles de Vida (LSMS)
1993; Per, Encuesta Nacional de Hogares sobre Medicin de Niveles de Vida (LSMS) 1991;
Nicaragua, Encuesta Nacional de Hogares sobre Medicin de Niveles de Vida (LSMS) 1993.
330
331
El balance general de los cambios curriculares indica que existen grandes dificultades para que stos modifiquen lo que pasa en la sala de clase. Si bien los contenidos curriculares han variado, lo que sucede entre el profesor y sus alumnos sigue
siendo bastante parecido a lo que haba antes. Para modificar lo que ocurre en el
aula debemos admitir que es necesario prestar ms atencin al factor docente.
La situacin que viven los docentes en cuanto a condiciones de trabajo, salario,
equipamiento, etc., es bien conocida. Sin embargo se empieza a poner de relieve la
importancia que tienen algunos aspectos cualitativos, vinculados a la subjetividad
de los docentes. Obviamente, sta no est disociada de sus condiciones materiales
de vida y de desempeo profesional. Sin embargo, es importante observar estas caractersticas, algunas de las cuales estn relacionadas con fenmenos estructurales
propios de los nuevos contextos culturales de la sociedad. As, por ejemplo, algunas
encuestas indican que los profesores y docentes de Amrica Latina tienen una visin muy negativa de la juventud y de los jvenes. Desde su punto de vista, los jvenes slo tienen valores positivos cuando se trata del cuidado del medio ambiente y del respeto a la libertad. En otros aspectos, son percibidos muy negativamente:
"los jvenes no se esfuerzan"; "no quieren a la patria"; "no respetan a los adultos";
"no son sistemticos", etc. Son percibidos como sujetos que contradicen los valores sobre los cuales se supone que est trabajando la escuela y que caracterizan a la
cultura escolar. Mientras esta ltima es una cultura letrada, que se basa en el desarrollo de la dimensin cognitiva y racional, la cultura juvenil pone mucho ms el
acento en lo emocional, en lo esttico y en lo corporal.
En esta misma dimensin subjetiva de los docentes, tambin es preciso mencionar un factor bien conocido pero no por ello menos importante: la confianza en
la capacidad de aprendizaje de los alumnos. Los docentes que trabajan con alumnos de familias pobres no tienen expectativas favorables acerca de su rendimiento escolar, y esas bajas expectativas tienen un efecto significativo en los resultados. El "efecto Pygmalion", la idea de la "profeca autocumplida" son, desde la subjetividad de los
docentes, factores que contribuyen a explicar el enorme determinismo social de
los resultados del aprendizaje.
332
333
Bibliografa
TEDESCO, J. C. y N. LPEZ. 2002. "Desafos a la educacin secundaria en Amrica Lat i n a " , en Revista de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), N 76,
abril, Buenos Aires.
BRASLAVSKY, C. (org.). 2001. La educacin secundaria, cambio o
Anlisis, debates de procesos europeos y latinoamericanos
inmutabilidad?
contemporneos,
Santillana / Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin (iiPE)-Organizacin de Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO),
Buenos Aires.
ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCACIN, LA CIENCIA Y LA
CULTURA (UNESCO). 1998. Anuario estadstico, UNESCO.
BANCO MUNDIAL (BM). 1999. Educational Change in Latin America and the Caribbean,
BM. www-wds.worldbank.org
334
Diversos estudios que desde hace tiempo Guillermo Labarca, Marta Novick y
Mara Antonia Gallart han venido realizando colocaron con precisin la cuestin
del trabajo en Amrica Latina como eje de la problemtica de la educacin y la insercin social para las nuevas generaciones (entre otros, Labarca, 1999 a y b; Novick, 1999,2002; Gallart, 2004).
Estos autores analizan y describen los nuevos modelos de desarrollo econmico para Amrica Latina y la heterogeneidad interna que los caracteriza. Para Labarca se est gestando una clara diferenciacin en cuanto al tipo de desarrollo entre los pases del norte del subcontinente, que han crecido con base en las
maquiladoras, y los pases del sur, que estn planteando nuevos aprovechamientos
de los recursos naturales, contextos que orientan de manera diferente la concepcin sobre la formacin de los recursos humanos.
Novick describe las trascendentales transformaciones econmicas que se
estn produciendo en muchsimas empresas, en lo que se refiere a la reestructuracin de sus formas de organizacin interna: la externalizacin o subcontratacin de servicios, la disminucin del tamao de las unidades empresariales,
nuevas relaciones con "clusters" de empresas de diferente tamao y forma de
gestin, la influencia de las innovaciones tcnicas de informacin y comunicacin y de la investigacin cientfica sobre la reingeniera de sus procesos organizativos y productivos, la coexistencia de procesos productivos tradicionales con otros
que involucran la ms avanzada tecnologa sobre el mismo tipo de producto, y las
1. Departamento de Investigaciones Educativas, Centro de Investigacin y de Estudios
Avanzados del Instituto Politcnico Nacional (CINVESTAV), Mxico.
335
336
mismo sistema educativo, incluyendo en estas dinmicas diferentes la importancia cada vez mayor de los fenmenos migratorios, que modifican
tambin los referentes que orientaran a los procesos de formacin. Algunas
profesiones se vuelven obsoletas e incluso desaparecen, otras se crean porque se identifican como necesarias o posibles, para otras ms no hay mercado de trabajo en una zona econmica sino en otra. En todos los casos se dan
serios desfases -tanto temporales como en cuanto a finalidad, actores y lgicas internas- entre la identificacin de una necesidad laboral, la estructuracin de un mercado de trabajo para atenderla y la institucionalizacin de
procesos de formacin al respecto.
d. La diferencia entre conocimientos "tcitos" -aquellos incorporados en la experiencia de los trabajadores y que slo se transmiten por va directa- y conocimientos "codificados" -evaluados, sistematizados- que se aplican conjuntamente a la produccin y a la economa; el mayor peso actual que
alcanzan los segundos y la desigual distribucin entre unos y otros entre los
trabajadores (Novick, 2002; Villavicencio, 2002).
e. La existencia de nuevos procesos laborales que exigen mayor calificacin que
antes y de otros, derivados de las nuevas subcontrataciones y externalizaciones de diversos servicios, que por el contrario estn implicando procesos de
descalificacin de la fuerza de trabajo. Al mismo tiempo, cabe sealar que la
escolaridad de la poblacin en general y de la econmicamente activa, sin
embargo, ha seguido una dinmica importante de crecimiento en todos los
pases de la regin (SITEAL, 2004).
f. Diferencias cualitativas y profundas entre el drama o la oportunidad que
puede significar para los individuos una especial disfuncionalidad o una especial congruencia entre la formacin que reciben y el trabajo en el que se
desempean. Las soluciones para las regiones o para la sociedad en lo general exigen una comprensin de este problema a una escala diferente en el
tiempo y en el espacio.
Pero si bien el mercado de trabajo se ha demostrado efectivamente heterogneo,
complejo, con dinmicas internas de transformacin y crecimiento desiguales y del
que caben muchas dudas respecto de su racionalidad como eje orientador de la planeacin de la educacin, es indispensable tambin derribar la nocin de que las interacciones entre la escuela y el trabajo puedan ser de causa directa a efecto inmediato.
Diferentes investigaciones realizadas a lo largo de ms de veinte aos permiten afirmar que se trata de relaciones interactivas, histricas, cambiantes en el
337
338
339
Incorpora la formacin para el trabajo en el contexto de una formacin integral. ste es uno de los rasgos ms importantes, la formacin escolar para
el trabajo, en principio, propicia el anlisis del significado del trabajo en toda su extensin, no slo de sus rasgos "tcnicos" u "organizativos": desde sus
bases epistemolgicas hasta sus aplicaciones prcticas y desde la identificacin de los posibles recursos para el trabajo hasta la comercializacin y distribucin de los productos derivados del trabajo. Construye y sistematiza el
conocimiento de los cambios que han tenido los procesos de trabajo a lo largo de la historia o en diferentes pases, incorpora el estudio de las relaciones
sociales, diferencias y desigualdades sociales creadas a su alrededor, relaciona el desempeo laboral con la existencia de legislaciones laborales; destaca
el papel del trabajo en el comportamiento ciudadano, analiza las posibilidades de la tecnologa y las diferencias al respecto entre diferentes sociedades o
grupos humanos.
Por naturaleza, introduce conocimientos tcnicos y cientficos a la productividad y el trabajo; a ello apuntan los criterios de seleccin curricular que
guan la elaboracin de planes y programas de estudios.
Crea espacios innovadores de formacin frente a la precariedad de la mayor
parte de las unidades productivas: los laboratorios, los talleres de produccin
o ms recientemente el impulso y aprovechamiento de espacios de formacin
dentro de las empresas, que la institucin escolar coordina con estas ltimas.
Contribuye a codificar el conocimiento necesario para la produccin, a travs de sus planes y programas de estudios, los manuales y libros de texto, los
procedimientos y resultados de las investigaciones cientficas o de los desarrollos e innovaciones tecnolgicas generados, en particular, en el nivel superior
del sistema.
Pone el conocimiento a disposicin pblica y gratuita. Son muy pocas, recientes y sujetas a amplio debate, aquellas partes del conocimiento creado,
sistematizado y transmitido por el sistema escolar que estn sujetas a "confidencialidad", a patentes, a derechos de autor.
Anticipa la generalizacin de los cambios laborales, a travs de los procesos
de planeacin de nuevas instituciones y carreras, que generalmente realiza
en coordinacin con los sectores avanzados de la economa.
Democratiza el acceso a una formacin laboral de esa calidad, mediante las
oportunidades que ofrece el sistema pblico.
Orienta a los jvenes hacia nuevas vocaciones, al ofrecerles diferentes oportunidades de formacin en los niveles medio y superior (De Ibarrola, 2002b).
340
A lo largo del siglo xx, con el enorme impulso dado en los pases latinoamericanos al acceso de toda la poblacin a la escolaridad, el sistema escolar ha intentado aportar esos principios en la formacin para el trabajo. En trminos generales,
y considerando toda la actividad escolar al respecto, lo ha logrado. Es cierto tambin que la eficiencia, la suficiencia, la pertinencia y la calidad de esa formacin no
se pudieron generalizar y asegurar ni en todas las escuelas del sistema, ni en todas
las pocas, ni para todos los grupos sociales. Diferentes resultados, como la distribucin de la escolaridad entre la poblacin, las elevadas tasas de desercin de los
alumnos, los problemas de reprobacin o para la obtencin de empleo de los egresados, dan cuenta consistentemente de esas dificultades.
En la ltima dcada se observan las siguientes tendencias de cambio en la manera como las escuelas atienden la formacin para el trabajo:
Se descentralizan los sistemas escolares y establecen las bases jurdicas y administrativas para una importante apertura a la participacin de nuevos actores locales y regionales en las decisiones, financiamiento y operacin de las
escuelas. Se refuerza la participacin de los actores laborales en el diseo de
nuevas instituciones escolares, en su gobierno y administracin, en el diseo curricular de nuevas carreras, en la apertura de espacios conjuntos de
formacin de los jvenes, en la evaluacin de resultados.
Se transforman las instituciones escolares, o se crean otras, con la justificacin explcita de atender las nuevas "demandas" derivadas de las transformaciones del mercado de trabajo. Hay una clara tendencia a cuestionar la
oferta de formacin que se desprende de programas "cristalizados" como
resultado de la propia historia y reproduccin institucional.
Se da prioridad al desarrollo local/regional y a las necesidades de formacin
que se derivan de la visin de los actores locales sobre su desarrollo econmico.
Se propicia la interaccin de mltiples actores en la formacin para el trabajo y se redefinen las funciones de cada uno de ellos. El gobierno nacional deja de operar y controlar directamente a las instituciones escolares, los institutos de formacin o los programas para los sectores desfavorecidos y asume
funciones de financiamiento a terceros, control de calidad y evaluacin. Se establecen nuevas responsabilidades y funciones para los gobiernos provinciales y municipales. Se abren importantes espacios para la participacin de las
empresas y sus organizaciones y, en ocasiones, los sindicatos. La educacin
privada se acrecienta ante los financiamientos licitados por los gobiernos; se
341
En el marco de estas tendencias generales de cambio de las instituciones escolares, las transformaciones impulsadas son diferentes segn el nivel educativo
del que se trate.
La educacin secundaria est ms sujeta que nunca a los cambios que han
afectado a los dos niveles entre los que se sita: el incremento de la escolaridad bsica obligatoria, que afecta ahora a algunos grados escolares que antes se consideraban propios de la educacin media, y la diversificacin de las instituciones de
educacin superior. Las polticas vigentes tienden a propiciar que el nivel medio se
convierta en el ltimo que otorga una formacin integral bsica, en la que la formacin para el trabajo constituye una parte consustancial. Se aspira incluso a que
se convierta en un nivel obligatorio de escolaridad.
La diversidad actual de los tipos y modalidades de la educacin secundaria, que
a lo largo del siglo XX han respondido en la mayora de los pases de la regin a una
distincin entre aquellas instituciones que preparan para el ingreso a los niveles superiores del sistema escolar y las que lo hacen para el ingreso inmediato al trabajo,
genera tensiones a resolver para integrar esa nueva concepcin en todas ellas. En diferentes pases se observan cambios importantes. En Mxico, por ejemplo, en la
342
dcada de los setenta se crearon nuevas instituciones escolares de nivel medio superior (grados 10-12) -hasta entonces dominadas por los bachilleratos universitarios- para ofrecer una formacin "bivalente", que permita, por un lado, la obtencin del certificado de bachillerato, requisito indispensable para acceder al nivel
superior, y por otro ofreca una formacin como "tcnico medio". En la misma dcada se fundaron otras para formar exclusivamente a los tcnicos medios (De Ibarrola, 1994, a y b). Actualmente los tres tipos de instituciones han establecido diferentes medidas para permitir el acceso a la educacin superior y para otorgar una
formacin pertinente para la vida ciudadana y el desempeo laboral. En el Brasil,
la Argentina y Chile se observan tambin transformaciones importantes en los ltimos aos (vanse al respecto los estudios de Gallart, 2003; Carila et al, 2003).
La educacin terciaria ha pasado tambin por transformaciones muy importantes que se derivan de la concepcin vigente de necesidades de formacin para
los nuevos desarrollos econmicos, tecnolgicos y laborales. A diferencia del nivel
medio, que deber incluir la formacin para el trabajo como parte de la instruccin
general de los jvenes, la educacin superior se caracteriza por una enorme diversificacin de las instituciones que ahora la ofrecen, de los niveles que la componen
y de los campos de conocimiento profesional que atiende.
Se crean nuevas instituciones: "universidades" tecnolgicas, politcnicas, indgenas, regionales, internacionales. Se da un impresionante incremento de la oferta
privada de educacin superior, de muy diverso tipo, desde las instituciones de elite
hasta aquellas que imparten nicamente un nmero muy reducido de las formaciones profesionales ms tradicionales y ms baratas, oferta que raya en el fraude a
una juventud ansiosa de obtener de cualquier modo los certificados de una formacin de nivel superior. Una nueva modalidad son los convenios con instituciones
de otros pases, favorecidos por las leyes y los tratados de apertura comercial global,
y la incidencia de planes, carreras y programas de estudio por va electrnica, no
sujetos todava a control de calidad.
Se crean nuevos niveles educativos: el "quinto nivel", por un lado, entre el bachillerato y la licenciatura; las ideas de certificar competencias ligadas a grados
(modulares) de avance en la licenciatura se renuevan. Por otro lado, proliferan especialidades, diplomados, maestras, doctorados e incluso posdoctorados.
Se crean nuevas carreras derivadas directamente de ciertos desarrollos laborales "de frontera" o de nuevas concepciones de las necesidades de los pases. Los
nombres de las carreras son muy significativos y explcitos al respecto: todo tipo
de ingenieras (electrnicas, mecatrnicas, de sistemas, computacionales, bioingenieras, biotecnologas); las interdisciplinarias, que unen la administracin a las
343
344
345
346
347
curriculares y, en particular, de la transposicin pedaggica de los conocimientos que sern el meollo de la formacin, la seleccin, el reclutamiento, la
asignacin de funciones y la formacin continua de sus profesores, la configuracin de las estructuras institucionales de apoyo al currculo mediante la
articulacin adecuadas de tiempos, espacios y recursos de formacin tanto
dentro como fuera de la escuela y la construccin de los instrumentos de
medicin y evaluacin (para mayor anlisis vase De Ibarrola, 1999).
La historia de las instituciones escolares da cuenta de la complejidad de su
construccin y, a la vez, de sus mecanismos de cristalizacin, obsolescencia,
precarizacin y resistencia al cambio. En este proceso de transformacin institucional los profesores son los actores ms importantes. Es indispensable
reconocer que sus funciones actuales van ms all de la docencia, en particular por los cambios tan importantes sealados previamente respecto de los
tiempos, los espacios y los criterios de acreditacin de la formacin. Tambin
es indispensable reconocer la diversificacin de los roles educativos: la investigacin, la docencia, la vinculacin, la difusin y la indispensable reestructuracin de los procesos y formas de los que se desprende la autoridad acadmica que todos ellos deben tener.
2. Las instituciones escolares por s solas y la formacin que ofrecen no pueden resolver la gravedad de problemas sociales y econmicos que han afectado a nuestros pases en fechas recientes. A pesar del impulso a la escolaridad formal y de
las transformaciones que se han dado en los sistemas escolares -de las que resalt aquellas especialmente relacionadas con las transformaciones que en principio requiere el desarrollo econmico y los cambios en el mundo del trabajo-, en
Amrica Latina en la ltima dcada han crecido los empleos informales, precarios y la desigualdad en los ingresos de la poblacin (De Ibarrola, 2004).
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351
NACIONES UNIDAS. 2004. World Youth Report 2003. The global situation
of young
352
Introduccin
En este artculo se reflexiona acerca de cmo las transformaciones en el
mbito del trabajo y en los procesos de inclusin producidos en la Argentina
interpelan a la escuela hoy y cmo desde la escuela se interpela al mbito del trabajo. stas son, entre otras, dos de las preocupaciones que desde la perspectiva del
Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa deben ser pensadas y discutidas en
profundidad.
La escuela y el trabajo, los mecanismos de integracin tradicional, se han debilitado junto a la crisis estructural y el descrdito de las instituciones polticas
(Reguillo Cruz, 2000). De all nuestro inters, no ingenuo, por tomar la especificidad de la escuela y pensar desde ella de modo amplio- cmo estas transformaciones cuestionan lo que venamos haciendo desde las instituciones educativas como
espacios de inclusin social. En este sentido, no se trata de un pasado perimido sino vivo, actuante, que nos enfrenta al desafo de plantearnos viejas y nuevas preguntas que nos permitan resignificar el lugar de la escuela: qu significa hoy incluir? Alcanzan las formas escolares tradicionales? Tener ms matrcula es
sinnimo de inclusin? Cmo alojamos a los jvenes? Con qu perspectiva de lo
comn? Con qu perspectiva de las diferencias? Qu nuevos sentidos pueden
1. Directora Nacional de Gestin Curricular y Formacin Docente del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Nacin Argentina.
Agradezco la colaboracin de Evangelina Canciano y Liliana Paredes en la revisin de
este artculo.
353
construirse en torno al trabajo desde las instituciones educativas? Cules son las
formas de vinculacin que la escuela puede ofrecer con el mundo del trabajo para
la construccin de un proyecto de inclusin personal y colectivo?
1. Transformaciones recientes
Est claro que nos toca habitar un mundo en aceleradsima transformacin en
el que estallan las categoras con las que pensbamos. Se derriban fronteras, se acercan espacios, se altera nuestra nocin del tiempo. Vivimos una poca de metamorfosis de lo social, del trabajo, del lugar del Estado. Como ha sealado Castel (1997),
en el mismo siglo en el que se construy la condicin salarial (la estabilidad y la
proteccin social para el conjunto de los trabajadores) se destruye esa condicin, es
decir, se precariza el empleo, se multiplican los individuos que ocupan en la sociedad una posicin de supernumerarios, se modifica el significado mismo del concepto de trabajo como consecuencia del acento puesto en la flexibilidad que pide a
los trabajadores un comportamiento gil y abierto al cambio (Sennett, 2000), y se
vulneran las condiciones de inclusin en el mundo laboral, uno de los espacios histricos ms importantes para la construccin de nuestras identidades.
Del mismo modo, los compromisos establecidos mediante la intervencin del
Estado para garantizar la cohesin social y la proteccin de las situaciones de inseguridad social se han modificado bruscamente en las ltimas dcadas, quebrndose la tendencia al progreso social e inicindose un proceso de descolectivizacin
que, en nombre de la autonoma y la responsabilidad, postula que los individuos
deben quedar librados a s mismos, enfrentados entre s, en una situacin desequilibrada (Neffa, 1999). A ello se suma, de la mano del crecimiento del Producto Bruto Interno (PIB), el agrandamiento de la brecha entre los ricos y los pobres y los nuevos rasgos que estas pobrezas implican en la reconfiguracin del orden social.
Diversos autores refieren cmo la Argentina ha sido, hasta hace unos pocos
aos, un pas con un considerable grado de integracin y movilidad social, pero
que actualmente dista mucho de esa imagen de pas de clase media consolidada. El
53 por ciento de la poblacin tiene ingresos por debajo de la lnea de pobreza y el 25
por ciento (la poblacin bajo la lnea de indigencia) carece de recursos para alimentarse adecuadamente. El 19 por ciento de los hogares recibe asistencia econmica del
Estado. El desempleo abierto se acerca al 15 por ciento, pero el dficit de empleos incluyendo los beneficiarios de planes pblicos (Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados) se eleva al 20 por ciento (Kritz, 2004). As pues, todas estas condiciones ponen
354
355
De modo que abordar las problemticas de la escuela media2 significa considerar que el paisaje de la institucin educativa y del mundo que la rodea hoy es otro.
Es otro en todos los sentidos, pero especialmente en las trayectorias formativas. Es
distinto porque, por un lado, ha explotado cuantitativamente la matrcula -las ltimas dos dcadas muestran un crecimiento notable e irregular- y, por el otro, porque los chicos estudian y trabajan y, a veces, el trabajo significa actividades no legales. sta, entre muchas otras, es una cuestin a la que los docentes no tienen modo
de responder. Es distinto porque las chicas quedan embarazadas y se esfuerzan por
seguir estudiando3, porque los chicos no escriben en la escuela pero van al "cber"
o al locutorio ms prximo y chatean con sus compaeros, porque un nmero importante de jvenes son sostn de hogar y, en muchos casos, la beca de estudios que
reciben cumple esta funcin. En suma, se trata de nuevos jvenes, aquellos para
quienes no fue ideada inicialmente la escuela secundaria. Otros son sus rostros y
otras sus procedencias sociales y culturales, diferentes a las soadas por aquellos
que vean la escuela media como formadora de elites. No obstante, su proceso de
incorporacin a la escuela muestra que la filiacin institucional est en el horizonte de sus deseos (Duschatzky y Birgin, 2001).
La sociologa Susana Torrado ha planteado que quienes ms han sufrido la
crisis socioeconmica de nuestro pas en las ltimas dcadas son las familias de
los estratos ms pobres, y en ellas, particularmente los jvenes. De manera que la
exclusin, el no trabajo, la ausencia de un adulto proveedor, la convivencia con la
delincuencia, son lugares donde se forman un gran nmero de los jvenes que recibimos da a da en la escuela, marcados por una carencia de horizonte y un presente de subsistencia. Es ah donde la escuela tiene un lugar central para intervenir, a partir de pensar la relacin con el empleo, pero tambin pensar otros
modos de vincularse con el presente. Pensar el vnculo con el presente pero no
anclado en el presente, sino en relacin con la posibilidad de recuperacin de un
mediano plazo. Y es en este punto donde reaparece la pregunta: cmo hacer de
la escuela un trnsito habilitante para la construccin de un futuro personal y
colectivo? Qu lugar otorgar a la relacin con el trabajo pensada en sentido
2. Escuela media es el modo en que nos referimos sintticamente a la diversidad de estructuras educativas que abarcan la escolaridad de los nios y adolescentes de 12 a 17
aos (EGB 3, Polimodal, Secundario, etc.) en la Argentina hoy.
3. En el ao 2001, una encuesta realizada por la Secretara de Educacin del Gobierno de
la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en las escuelas medias y tcnicas mostr que sobre un total de 120 instituciones, 100 respondieron y se detectaron 646 casos de alucinas madres y/o embarazadas y 273 casos de alumnos padres.
356
357
En el mbito educativo, los criterios universalistas tradicionales que dieron forma a la concepcin de la educacin pblica como un derecho universal fueron desplazados progresivamente. Esto estableci una diferencia sustancial con la configuracin previa del sistema educativo, en la cual la idea de segmentacin permita dar
cuenta de circuitos de calidad, pero en el interior de un mismo campo integrado
simblicamente por el Estado que inclua a los sujetos de modo diferencial.
Hoy, investigaciones recientes observan un proceso diferente en el cual las instituciones organizan sus propuestas pedaggicas en referencia al grupo que atienden. Se constituyen en espacios que se cierran sobre s mismos generando fronteras
difciles de atravesar, y lmites muy fuertes a la funcin de conformacin del lazo
social que tradicionalmente se ha depositado en la escuela (Tiramonti, 2004).
Ante este escenario, nuestra preocupacin tiene que ver con volver a mirar dicha fragmentacin social y cultural como un problema que nos interpela sobre cmo trabajar en los espacios educativos para reconstruir el lazo social, para generar
estrategias de inclusin, para fortalecer la transmisin cultural como un modo de
inclusin. Creemos que la transmisin cultural es uno de los modos de volver a ligar y una de las preguntas que vale la pena hacernos en el vnculo intergeneracional. Porque una cosa era el vnculo intergeneracional entre un pap que trabajaba,
provea, se sentaba cada da a la mesa compartida, y otra cosa es el de una familia
conformada de maneras muy heterogneas, en muchos casos, con madres a cargo
del hogar que no tienen un trabajo, sino que son beneficiaras de un programa social provisto por el Estado. Esto modifica absolutamente las coordenadas que configuraban el tejido social en cuya trama la escuela se asentaba.
Sin dudas tambin, la relacin entre educacin y trabajo es uno de los ejes que
deben discutirse. Junto a un mercado de trabajo excluyente y precarizado, se aceleran los cambios en el perfil de los trabajadores as como la exigencia de mayores requisitos para acceder a dicho mercado -aos de escolaridad, experiencia en el rea
de desempeo, competencia profesional- que dificultan cada vez ms el acceso de
los jvenes. As, en nuestro pas, las estadsticas indicaron que en el ao 2000, ante
un modelo de reconversin productiva con alto desempleo, aquellos que no completaron el nivel secundario encontraron reducidas sus posibilidades de acceder y
movilizarse en el mercado productivo.
A la vez, es imprescindible considerar la urgencia por resignificar, en un contexto de restriccin de las unidades productivas, el papel de los conocimientos, tal
como se ha sealado recientemente en una publicacin del grupo APPEAL4. De
4. Alternativas Pedaggicas y Prospectiva Educativa en Amrica Latina.
358
modo que el inters por vincular la educacin con el trabajo reconoce en nuestro pas una indita legitimidad que nos puede colocar, al mismo tiempo, frente
a una oportunidad histrica para que la educacin se reconecte con la produccin, para que el Estado y los sectores empresariales revaloricen los saberes que
poseen los trabajadores y que los saberes socialmente productivos presidan la
transmisin de la cultura entre las generaciones y los grupos sociales (Puiggrs y
Gagliano, 2004).
Desde este punto de vista, tenemos que afrontar la tarea de reflexionar sobre
qu lugar ocupa y ha ocupado "el trabajo", para pensar desde all el debilitamiento
de la institucin escolar y su inversa. El desafo reside para nosotros en pensar la escuela como el lugar de la comprensin de este presente que habilite un futuro diferente. Para decirlo en otros trminos, se trata de discutir de qu manera la escuela
transmite este presente y cmo en esta enseanza se pone en juego el presente como un tiempo que no nos conforma. ste es un punto que deberamos pensar no
slo por la angustia que desde la historia personal produce el pap que no trabaja
o la mam que est a cargo de la familia, sino en trminos de la problemtica social que ello significa y de los aportes y producciones que la escuela puede realizar
en este sentido.
Sin dudas la otra problemtica sobre la que tenemos que trabajar, y que est ntimamente vinculada con las anteriores, es: cmo recuperar la centralidad de la enseanza y, especialmente, reformular los vnculos que se establecen con el conocimiento, teniendo en cuenta que la contemporaneidad implica otro tipo de conocimiento,
otro modo de producirlo, otro modo de acumularlo. Trabajar con el conocimiento, para nosotros, significa reconocer esa diferencia. Significa tambin reconocer
que esa relacin slo es posible a travs de la tarea de la transmisin, constituyendo sta uno de los interrogantes centrales del quehacer de los educadores.
Desde esta perspectiva, buscamos ofrecer a los docentes la oportunidad de contar con espacios para pensar su relacin en tanto que ciudadanos, argentinos y trabajadores de la cultura- con los dilemas polticos y culturales de la poca. Porque la
docencia misma est atravesada por esos dilemas, que van desde las violentas transformaciones en el mundo del trabajo hasta la necesidad de revisar el pasado en la
historia y la cultura argentinas para encontrar los indicios de un presente y un futuro ms justos. En este sentido, lejos de estar inmunes frente a esos dilemas, quienes
enseamos constituimos una de las partes de la sociedad ms sensible a sus efectos.
De modo que los educadores no slo nos encontramos interpelados a partir de
los saberes especficamente escolares, sino tambin desde nuestro posicionamiento
frente a esos dilemas de la poca. Este desplazamiento significa una valoracin
359
4. Resignificar la escuela
Los discursos sobre la institucin escolar suelen estar orientados a sealar que
sta es hoy una organizacin absolutamente insuficiente, que se percibe a s misma
envejecida e imposibilitada para alojar a estos nuevos jvenes que no slo son ms,
sino tambin distintos, y que ponen de manifiesto una presencia muy fuerte de la
injusticia. Lo cierto es que hoy nos enfrentamos a una situacin severa, con un nivel medio fuertemente fragmentado y desigual, con una desarticulacin curricular
preocupante; una escuela que a veces slo alcanza a atender problemticas sociales
urgentes y que, en muchos casos, no logra interpelar a los jvenes y hasta llega a expulsarlos. Por el contrario, en otros casos -como ya sealamos-, es la nica institucin que los aloja, que guarda un lugar para ellos.
En este sentido, no slo estamos trabajando en torno a cmo mejorar la escuela que tenemos, sino tambin en cmo renovar y dar lugar a otras formas escolares
que permitan otros modos de inclusin de los nios y adolescentes. Modos de inclusin que habiliten el contacto con mundos desconocidos: mundos de conocimientos, de lenguajes disciplinarios y de culturas diferentes; y reclamen para los jvenes un lugar de iguales (Dussel y Finocchio, 2003).
La intervencin educativa tiene una funcin decisiva, que es hacer -a travs de
la transmisin- de enlace entre las generaciones, un enlace que la aceleracin y la
fragmentacin de estos tiempos ha debilitado enormemente.
360
Ahora bien, de qu hablamos cuando decimos transmisin? Para el psicoanalista Jacques Hassoun, la transmisin nos da un sentido de continuidad inscribindonos en una genealoga pese a nuestra finitud.
"Somos portadores de un nombre, de una historia singular (biogrfica) ubicada en la
Historia de un pas, de una regin, de una civilizacin. Somos sus depositarios y sus
transmisores. Somos sus pasadores. Que seamos rebeldes o escpticos frente a lo que
nos han legado y en lo que estamos inscriptos, que adhiramos o no a esos valores, no excluye que nuestra vida sea ms o menos deudora de eso, de ese conjunto que se extiende desde los hbitos alimentarios a los ideales ms elevados, los ms sublimes, y que han
constituido el patrimonio de quienes nos han precedido" (Hassoun, 1996).
361
muerta y que nos remite al pasado de un pais que produjo trabajo y un tipo de lazo social integrador e inclusive Ante el complejo escenario actual, consideramos
que la escuela tiene cosas para decir y hacer, no naturalizando estas ideas, sino historizndolas y mostrando que este pas se constituy de otra manera y que una mirada de largo plazo revela que es posible pensar que puede ser de otro modo.
Apreciaciones finales
En tiempos en que la escuela se muestra atravesada por cambios de mltiples
signos, por crisis propias y de contexto como las mencionadas, se necesita renovar
y reposicionar el significado del esfuerzo, de la exigencia y del trabajo. En consecuencia, la posibilidad de contar con herramientas de lectura e interpretacin de lo
que actualmente acontece respecto a la relacin entre educacin, trabajo y distintas
formas de inclusin, se torna necesario no slo para sostener y mejorar las prcticas pedaggicas, sino tambin para habilitar otros dilogos que permitan pensar el
futuro, nuestra inscripcin en l y, sobre todo, que aquello que hoy podemos avizorar como lo que vendr no es el nico modo de pensarlo o imaginarlo.
Resulta imprescindible entonces reconstruir una experiencia escolar que recupere, tanto para los estudiantes como para los docentes, un encuentro productivo
con el conocimiento a travs del cual, por un lado, se habiliten nuevas preguntas sobre la reconfiguracin actual del mercado de trabajo y sus condiciones de acceso y
movilidad y, por el otro, se brinden otros saberes, que abarquen desde las nuevas
tecnologas hasta la economa cooperativa, necesarios hoy para este nuevo mundo
del trabajo.
Es por ello que desde las escuelas necesitamos generar debates informados que
permitan discutir la veracidad de ciertas ideas vinculadas, por ejemplo, con la preeminencia del capital sobre la capacidad del trabajo para generar riqueza, la consideracin de la inversin como condicin previa para la generacin de fuentes de
trabajo y la sobredeterminacin ideolgica de la sociedad de la informacin y el conocimiento sobre oficios y tecnologas tradicionales. Este ejercicio permitira a las
escuelas reconsiderar el lugar que ha otorgado y otorga al concepto de trabajo y, a
su vez, imaginar un tipo de desarrollo econmico y social para nuestro pas en el
cual el trabajo ocupe un lugar clave.
ste es el escenario y los problemas que debemos enfrentar, pero sabemos
tambin que no slo con desentraarlos vamos a tener soluciones. Hay que poder dar cuenta de la complejidad de lo que nos atraviesa y construir nuevos sen-
362
tidos para pasar de una escuela a veces considerada como una playa de estacionamiento a una escuela con valor propio. Qu significa este desplazamiento?
Significa que frente al proceso de exclusin social que se produjo en la Argentina de los aos noventa, uno de los desafos ms complejos que tiene hoy el sistema educativo es lograr una "inclusin justa". Es decir, una modalidad de inclusin que de ninguna manera puede restringirse a la accin de sumar alumnos
-de hecho, en la ltima dcada se logr incluir ms chicos en la escuela- porque
no basta con abrir las puertas de la escuela y expandir la matrcula, es necesario
interrogarse tambin sobre qu pasa en su interior y, finalmente, qu puede ofrecer la escuela para que el pasaje de los jvenes por ella les permita construir sentidos que habiliten a disear otros futuros posibles. Esa pregunta constituye el
corazn del vnculo entre la escuela y el trabajo.
La tarea de hacer sentido desde la escuela implica establecer lazos y explicaciones
acerca de la prdida de la justicia, pero tambin implica pensar cules fueron los nuevos sentidos que marcaron los cambios radicales por los que atraviesa la Argentina.
Ante este escenario, la escuela debera proveer el "tiempo" y las condiciones que permitan a los jvenes tomar distancia de la cotidianidad y de las necesidades que la
pobreza impone y preservarles su tiempo de aprendizaje.
Una "inclusin justa" significa entonces garantizar no slo la entrada de los
jvenes en la escuela, sino tambin que este "estar adentro" tenga una fuerte relevancia para ellos y para nosotros, sus docentes. En definitiva, se trata de alcanzar una mayor redistribucin y apropiacin de la cultura que contribuya a lograr
trayectorias enriquecidas para todos.
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Facultad Latinoamericana de
a la educa-
364
Introduccin
El presente trabajo tiene como objetivo dar respuesta a una serie de preguntas
relacionadas con la educacin secundaria o media3, y con la superior no universitaria. Para comprender el desarrollo y los problemas que enfrentan ambos niveles
educativos ser necesario, primero, exponer los desafos planteados por un nuevo
contexto en el que se han dado transformaciones en los mbitos social, econmicopoltico y cultural, que sirva como marco de referencia a las reformas de la educacin. Si bien es claro que la globalizacin no promueve el bienestar de todos, tambin es cierto que es una realidad contundente, ante la cual es necesario apoyarse en
las instituciones, particularmente en la escuela. Con ese contexto de fondo se destacarn las nuevas tendencias de las reformas educativas en la educacin secundaria y superior no universitaria, en Amrica Latina y Europa, y se har hincapi en
los problemas y los desafos que enfrentan a futuro para lograr una educacin de
1. Este artculo comenta las ponencias presentadas por tres estudiosos de este tema:
Franoise Caillods, 2004, Juan Carlos Tedesco, 2004, y Mara de Ibarrola, 2004, en el panel "Tensiones y complementariedades entre formar para la ciudadana, el trabajo y
los estudios universitarios en la educacin secundaria y superior no universitaria" durante el Seminario Regional "La educacin frente a la crisis del mercado de trabajo y
la insercin social en Amrica Latina", realizado en la ciudad de Buenos Aires, Argentina, entre el 23 y 25 de junio del ao 2004, organizado por redEtis, MEcyT y MTEyss de
Argentina.
2. Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
3. Para este trabajo se utilizarn como sinnimos de educacin secundaria los nombres
de educacin media y media superior.
365
366
de las condiciones generales de bienestar en el contexto de la globalizacin, la pobreza, y aun la pobreza extrema, ha aumentado tanto en pases desarrollados como
en desarrollo. La pobreza toca sobre todo a los grupos sociales en riesgo como los
desempleados, los jvenes, las mujeres, los trabajadores con poca o nula calificacin
y los migrantes, provocando fenmenos de exclusin muy graves (Giddens, 2000;
Alba, 1997).
De lo dicho se desprende que la globalizacin no siempre promueve el bienestar de todos, especialmente en la relacin entre los pases, las regiones, los grupos o
los individuos de diferentes niveles de desarrollo econmico y social, en detrimento de los ms pobres. Sin embargo para Giddens (2000, p. 31), en el mundo actual
no es posible ni conveniente oponerse a la globalizacin, pues argumenta: "La globalizacin hoy no es accesoria a nuestras vidas. Es un giro en las propias circunstancias de nuestra vida. Es la manera en la que vivimos ahora". Para este autor, si se rechaza la globalizacin se corre el riesgo de propiciar lo que llama "instituciones
concha" o instituciones inadecuadas para llevar a cabo las tareas que les corresponden. Segn l, son las instituciones las que tienen que cambiar, pues aunque se llamen igual, sus caractersticas bsicas ya no son las mismas. Lo importante desde su
perspectiva no es entonces rechazar la globalizacin, sino reconstruir las instituciones existentes o crear otras nuevas.
Desde otra perspectiva, la globalizacin ha significado la ampliacin de la libre
circulacin de capitales, mercancas e inversiones hacia aquellos lugares donde encuentran los mayores beneficios. Tambin se ha expresado en la difusin de la informacin, gracias a las profundas transformaciones cientficas y tecnolgicas, particularmente en el campo de la electrnica y la informtica. A partir del desarrollo
tecnolgico, las transformaciones a escala mundial han dado al conocimiento una
importancia fundamental como elemento de competitividad entre las naciones.
El conocimiento se convierte en la materia prima por excelencia en una economa avanzada, mientras que los materiales para ser transformados, el trabajo, el capital y el tiempo, pierden importancia. Los factores tradicionales de produccin,
tierra, trabajo y capital ya no son los motores de la economa, ahora el conocimiento es el factor fundamental de la produccin. La localizacin de las industrias bsicas y las nuevas tecnologas (biotecnologa, telecomunicaciones, informtica, nuevos materiales, microelectrnica, robots), depender en el futuro de la capacidad
intelectual para aprovecharlos, y las personas calificadas sern la nica ventaja comparativa que perdure, porque los bienes fundamentales de una nacin son la capacidad y las destrezas de sus ciudadanos (Castells, 1997; Toffler, 1992; Drucker, 1993;
Thurow, 1993).
367
Ahora bien, si en este contexto de globalizacin econmica, de cambio tecnolgico y de transformaciones en la concepcin del trabajo y en la organizacin laboral, el conocimiento y la informacin son el eje de la economa, qu pasa en las
instituciones educativas encargadas de transmitir el conocimiento cuando se enfrentan a contextos como el actual, caracterizados por una muy rpida evolucin y,
por tanto, obsolescencia del mismo?; cundo las relaciones del sistema educativo
con los contenidos del trabajo y con el empleo han cambiado tanto, que ahora la escuela ya no tiene capacidad de ensear todo lo que un alumno debe aprender y
tampoco asegura, como antes, el empleo? Con relacin a ello, Lundvall y Borras
(1997), en un informe a la Comisin Europea, concluyen que en la actualidad la capacidad de aprendizaje y adaptacin a las condiciones tecnolgicas y de mercado en
constante cambio es la condicin de la que dependen el desempeo econmico de
las personas, las empresas, los pases y las regiones. En ese sentido, la innovacin y
el cambio son ahora los hilos conductores del dinamismo econmico y al parecer
tambin la clave del xito. Sin embargo, cabe sealar que para que haya innovacin
es fundamental el conocimiento acumulado.
Ahora bien, aunque la educacin es fundamental para impulsar el desarrollo
econmico y social, ella sola no garantiza que los sujetos y los pases reciban los beneficios econmicos y sociales que esperan de ella. Para que esto suceda son necesarias dos condiciones: una distribucin equitativa de la educacin y la existencia
de mercados abiertos y competitivos, en los que las personas puedan utilizar las habilidades desarrolladas a partir de su escolarizacin. Pero el efecto macroeconmico de la educacin escolarizada depende tambin de que sta atienda las necesidades del sistema productivo (Muoz Izquierdo, 2004).
Dentro de esta nueva configuracin, el acceso al conocimiento debiera, entonces, tomar en cuenta tres factores (Tedesco, 2004a, pp. 74-77): i. Educarse a lo largo
de toda la vida, de tal manera que se garantice un acceso permanente al aprendizaje que permita la reconversin profesional continua, ii. Dar prioridad a una educacin general y obligatoria para todos. En ese sentido, el acceso a los niveles ms
complejos del conocimiento no debiera estar -como sucede en la actualidad- slo
en manos de la universidad. En todo caso, los universitarios tienen un papel fundamental en la democratizacin de la enseanza, particularmente a travs del diseo
de instrumentos que contribuyan al mejoramiento de la calidad de la educacin bsica general, iii. Que las instituciones educativas encaren los retos que plantean las
nuevas tecnologas de la informacin y la velocidad con que ahora se produce conocimiento, y que a partir de ellas, se cuestionen sobre los mtodos de enseanza.
368
369
La educacin secundaria o media constituye el nivel educativo que ha acumulado mayor desfase. Este nivel, posterior a la educacin bsica, est formado por dos
modalidades que obedecen a distintas finalidades: la primera orienta a los jvenes
hacia la educacin superior, por lo que se constituye en una fase de trnsito del nivel bsico al superior. La masificacin de esta modalidad le hizo perder su carcter
de puente hacia la elite; profundiz una segmentacin social por la que los hijos de
padres de las clases medias y altas acceden a una escolaridad de mejor calidad que
aquellos pertenecientes a las clases bajas, lo que se repite tambin a escala regional,
por la heterogeneidad estructural de Amrica Latina; adems de que, en general, la
educacin media no ha renovado sus instituciones ni sus planes curriculares, y est desconectada de la vida de los jvenes y de sus intereses y cultura.
La educacin tcnica, que orienta a sus alumnos al mercado de trabajo, ha sido muy cuestionada por no haber cumplido sus objetivos ni educativos, ni con relacin al destino laboral de los jvenes que la cursaron, convirtindose en muchas
ocasiones en una modalidad educativa de menor calidad, con fuerte orientacin a
la especializacin, lo que propicia la prdida deflexibilidady de capacidad de adaptacin de sus egresados, que en muchos casos no pueden continuar estudios superiores, debido a su carcter de terminal.
A principios de los aos noventa, la CEPAL (1992) alertaba sobre las dificultades
que tendra la regin, de no obtener resultados satisfactorios a partir de las reformas educativas propuestas, tanto por el agravamiento de los indicadores macroeconmicos de lo que llamaron "la dcada perdida", como por los importantes retos
que la sociedad del conocimiento impona al sistema de educacin formal.
Juan Carlos Tedesco (2004a) -sobre la base de un artculo publicado por la CEPAL
(Tedesco y Lpez, 2002)-, plante los principales desafos de la educacin secundaria
en Amrica Latina a partir de los siguientes supuestos: a) Hay un compromiso expl-
370
cito de los pases latinoamericanos para unlversalizar una secundaria bsica de buena calidad. No obstante, este compromiso plantea retos diversos de acuerdo con la situacin de cada pas y sus particulares puntos de partida, en lo referente a la meta de
alcanzar la cobertura universal y a la capacidad para responder a las nuevas exigencias de las transformaciones en la organizacin del trabajo, la cultura y el desempeo
ciudadano. En ese sentido, en palabras de Tedesco y Lpez (2002, p. 57), ya se acab
la expansin "fcil" de la educacin, b) En la actualidad, los pases de Amrica Latina
deben enfrentar demandas simultneas, en muchos casos opuestas, para responder,
por un lado, a las demandas de educacin aejas e histricamente incumplidas, para
los sectores pobres de la poblacin, y por otro, a las demandas orientadas a satisfacer
exigencias de los grupos que ya accedieron a la educacin, c) Ante el cmulo de demandas, todas urgentes y legtimas, aunadas a la escasez de recursos, se corren dos
riesgos: i. respoder de manera fragmentada e inmediatista a las demandas, a favor de
los grupos con mayor capacidad para ejercer presin para que sean satisfechas; ii. la
reaccin en contra de las polticas destinadas a promover el acceso de los sectores excluidos, ya sea subestimando su importancia, criticando su eficacia, u orientando la
inversin hacia la enseanza privada a la que asisten mayoritariamente los sectores de
mayores recursos, d) Como resultado de lo anterior, el alejamiento entre los objetivos
planteados y las decisiones adoptadas.
Al exponer la situacin de la educacin secundaria en los pases de Amrica
Latina, Tedesco (2004b) seal que si bien hubo un crecimiento significativo de
la matrcula en los aos noventa, a principios del siglo xxi ms de la tercera parte
de los jvenes entre 15 y 18 aos no estn matriculados. Con objeto de atender la
diversidad de los pases propone una clasificacin que permite hacer grupos relativamente homogneos en su interior y diferenciados entre s, a partir de dos factores a tener en cuenta: el perfil demogrfico de cada pas, que puede facilitar o
poner obstculos a la escolarizacin, y el nivel de producto bruto per capita, que
indica el grado de desarrollo econmico del pas. Al establecer esta relacin entre
demografa y desarrollo econmico se definen cuatro grupos de pases (Tedesco
y Lpez, 2002, p. 58):
I. Pases con perfil demogrfico moderno (tienen la tasa de crecimiento ms baja de la regin y alta concentracin de habitantes en zonas urbanas) e ingresos altos (los ms altos de la regin): Argentina, Chile y Uruguay.
II. Pases en transicin demogrfica avanzada (con crecimiento muy cercano a los
anteriores) y de ingresos medios (su PIB per capita es en promedio la mitad de
los del grupo I): Brasil, Costa Rica, Mxico, Panam, Per y Venezuela.
371
III. Pases en transicin demogrfica incipiente (cerca del 40 por ciento de sus habitantes viven en zonas rurales, hay intenso ritmo de crecimiento poblacional) y
de ingresos bajos (en promedio la mitad de los del grupo II): Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Paraguay y Repblica Dominicana.
IV. Pases con perfil demogrfico tradicional (ms de la mitad de su poblacin
habita en zonas rurales y tiene una tasa de crecimiento elevada) e ingresos
muy bajos (su PIB per capita representa la tercera parte de la del grupo III):
Bolivia, Hait, Honduras y Nicaragua.
Al analizar desde esta perspectiva los niveles de escolarizacin secundaria entre
1985 y 1995, se percibe un aumento de las tasas de escolarizacin media en todos
los casos, pero comportamientos distintos segn los grupos definidos: los pases del
grupo I, con las tasas ms altas de escolarizacin, son los que muestran el menor
crecimiento de ellas, lo que se explica como consecuencia del aumento de la cobertura de la demanda, que ubica a la educacin como un "rea dura" de la poltica social, por lo que la sociedad debe hacer esfuerzos e inversiones mayores, orientados
a aspectos ms estructurales del sistema educativo, para lograr la plena escolarizacin. En contraposicin, en contextos de escolarizacin baja, la educacin forma
parte de las llamadas "reas blandas" de la poltica social, las cuales ofrecen menor
resistencia al cambio. En ese sentido, los grupos II y III responden a dicho planteamiento, pues el grupo II, con mejores condiciones, crece apenas un poco ms que
el I, y mucho menos que el III. Este ltimo, tradicionalmente con una escolarizacin ms baja, responde positivamente y aumenta de manera significativa su atencin a la demanda, en "un proceso de gradual homogeneizacin hacia arriba" (Tedesco y Lpez, 2002, p. 60). Finalmente, los pases del grupo IV viven una situacin
crtica, pues adems de tener las tasas ms bajas de escolaridad son los que crecen
menos en el periodo. Su precaria situacin econmica no les permite desarrollar el
sistema educativo, lo que a su vez les impide salir de la situacin de atraso.
Junto al ejercicio que acabamos de exponer, y que muestra las diferencias entre
pases, se hace otro, orientado a mostrar la heterogeneidad intranacional, en el que se
toman en consideracin el acceso a la educacin media teniendo en cuenta el gnero,
el nivel socioeconmico y la pertenencia a sectores urbanos o rurales. Se llega a la
conclusin de que las disparidades aumentan primordialmente cuando la poblacin
se ubica en el mbito rural y que el nivel socioeconmico y el gnero tambin intervienen, aunque en menor medida que el primer aspecto. Se concluye que hay dos aspectos importantes que resultan de su estudio: primero, que no es posible analizar
una regin tan amplia y diversa, con situaciones estructurales tan diferentes, a partir
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373
374
para atender la diversidad del alumnado, sino para promover entre ellos la
capacidad de aprender a aprender, y la introduccin de la orientacin educativa como modalidad pedaggica.
Ante el cuestionamiento del impacto de estos cambios sobre lo que realmente sucede en las escuelas, se dice que adems de avances hay resistencias, las
que se fundan en dos factores: uno externo que es la cultura juvenil, y otro
interno, que tiene que ver con las condiciones de trabajo y la cultura profesional de los docentes.
En el contexto actual, en el que el acceso a la escuela secundaria ya no significa la posibilidad de movilidad social, ni la seguridad de un empleo al terminarla, la condicin de joven asociada a la de estudiante se ha modificado y
con ello, la cultura juvenil. Desde la escuela de segundo nivel es importante
apoyar la dimensin cultural en los diseos curriculares, a partir de una articulacin entre lo cognitivo, lo emocional, lo esttico y lo social que involucre a estudiantes y profesores. De la misma manera, la situacin y el papel de
los profesores ha cambiado: "Su trabajo, tradicionalmente individual y aislado, ahora debe ser articulado con otros colegas y el marco de un proyecto
institucional" en el cual es fundamental la representacin que los profesores
tienen sobre los valores y la cultura juvenil (Tedesco y Lpez, 2002, p. 64).
c. Los cambios en los estilos de gestin han implicado reformas orientadas a
dar a las escuelas mayores grados de descentralizacin y autonoma; a implantar la evaluacin sistemtica de resultados; a apoyar las innovaciones,
por citar los ms importantes.
Se propone que dichas reformas de los estilos de gestin deben ser aplicadas
tomando en cuenta el contexto escolar y la poblacin que atienden, pues es
diferente la situacin de la escuelas privadas o de las pblicas que atienden
sectores de ingresos medios y altos, a aquellas que reciben a los nuevos sectores de poblacin que acceden al nivel secundario (Tedesco y Lpez, 2002).
Finalmente, se subrayan tres conclusiones: 1. destacan la necesidad de atender
la complejidad y la heterogeneidad, evitando soluciones nicas y homogneas a los
problemas; 2. llaman la atencin sobre las dificultades que suponen los procesos de
transicin entre las situaciones existentes y las que se desea alcanzar; 3. enfatizan la
prioridad de los aspectos pedaggicos de las reformas.
Sin referir su exposicin a un mbito geogrfico concreto, Mara de barrla (2004) presenta un panorama de las tendencias de las reformas, en relacin
con la interaccin de la escuela con el trabajo, que nos ayudar a sintetizar los
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4. En l se incluyen ochenta y tres documentos: once libros, treinta captulos de libro, dos
cuadernos de trabajo, cinco artculos de revista, once ponencias en memorias, ocho tesis y diecisis documentos oficiales.
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hay diversas maneras de definir dichos conceptos. En otros, los menos, se hace una
discusin de los conceptos, que les permite proponer nuevas categoras analticas.
Queda claro a travs de los estudios presentados que el sistema escolar, en ninguno de sus niveles, debe quedar supeditado a las exigencias de una cierta concepcin de desarrollo. Igualmente, que es necesario aceptar que las instituciones de
educacin secundaria, de manera explcita o no, tienden a favorecer una cierta concepcin de desarrollo. En ese contexto, los trabajos recomiendan que las instituciones escolares tomen en cuenta los nuevos requerimientos planteados y los hagan
suyos, con el objeto de que la formacin que impartan sea relevante para los diversos tipos de alumno que actualmente conviven en la escuela y sea pertinente a la
realidad en la que est inmersa, aunque tambin se advierte que es muy importante tener presente que la escolaridad puede operar simultneamente como mecanismo de igualacin social y como medio para la reproduccin de las desigualdades.
En este trabajo se afirma que una de las conclusiones ms frecuentes en las investigaciones realizadas en Mxico en la ltima dcada, sobre el nivel medio superior o
secundario, es la prdida de identidad del nivel. Una de las preocupaciones ms importantes en los estudios revisados es la de definir la misin y la identidad del nivel
medio, en el sentido de buscar mayor claridad sobre el "valor agregado" que adquiere quien cursa este nivel educativo. En las investigaciones queda claro que definirlo y
evaluarlo por el destino de sus egresados supone situar el problema en un lugar equivocado. De la misma manera, permitir que se le defina a partir de los dilemas de "selectividad versus equidad", "formacin general versus tcnico profesional" y "capacitacin para un empleo versus formacin para el trabajo", supone dar la espalda a las
nuevas tendencias de la educacin en el mundo. Los textos revisados hacen propuestas
interesantes para romper estas inercias, entre las que destacan: usar el concepto de "equivalencia" para formar sin perder la diversidad ni la calidad, con el propsito de obtener logros equiparables entre alumnos con orgenes sociales y culturales diversos; reconocer la necesidad de una formacin permanente a travs de toda la vida; lograr la
retencin de los diversos tipos de jvenes que ingresan al nivel; formar en actitudes y
habilidades creativas con relacin a la ciudadana, la produccin y el trabajo.
En relacin con la estructura curricular y los contenidos de la educacin secundaria, la tendencia general de los trabajos revisados es plantear una educacin por
competencias, centrada en el aprendizaje de los alumnos, que haga nfasis no slo
en el conocimiento, sino tambin en las habilidades, las actitudes y las competencias. Este tema generalmente est asociado al papel que juegan los profesores en el
proceso educativo, a la calidad de su formacin y a las caractersticas y obligaciones
que los profesores debieran tener.
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El anlisis de los trabajos que abordan el tema del mercado laboral y el empleo
concluye que la educacin propedutica o general no produce beneficios superiores a
los obtenidos por la orientada al trabajo, de manera que no se puede decir que la primera sea ms eficiente que la segunda. Ante ello, se explica, es necesario mantener el
carcter general que incluye la enseanza terica, junto a la relacionada con el trabajo.
Se seala que la dispersin en los destinos profesionales de los egresados de la educacin media superior tiene como resultado una dbil identidad profesional. Finalmente se considera que las relaciones de la educacin tcnica con la industria no son ni lineales ni unvocas. Una de las conclusiones ms importantes de los trabajos que
abordan este tema se refiere a la necesidad de comprender que ahora la formacin para el trabajo atraviesa a todo el sistema educativo y que en el aprendizaje del desempeo laboral no slo interviene la educacin formal, sino que tambin la capacitacin y
el aprendizaje informales en el puesto de trabajo tienen un papel muy importante.
Las investigaciones sobre los jvenes y la educacin media representan en Mxico una nueva lnea en la investigacin educativa dedicada a este nivel. Las perspectivas desde las que se mira el problema son novedosas, porque traspasan el sistema escolar tradicional y permiten vislumbrar otras que lo conciben como espacio
de vida en el que se comienzan a definir los proyectos de vida de los jvenes. Se lo
ve tambin como espacio que posibilita el ensayo de roles y escenarios para la vida
futura, donde se va configurando la representacin de un futuro posible. En el anlisis de la transicin de la escuela hacia otro mbito de vida, se indaga sobre la forma como los jvenes se posicionan frente a su horizonte de oportunidad y hacen su
proyecto de vida, en el que adems de las condiciones materiales, juega un papel
fundamental lo simblico. Igualmente, se trabaja sobre los procesos de identificacin de los estudiantes del nivel medio superior, tomando en cuenta las expresiones
de gnero entre adolescentes y en el aula.
Finalmente, los estudios que las propias instituciones hacen sobre s mismas y sobre las modalidades a las que pertenecen son documentos oficiales, generalmente poco crticos y poco analticos, pero que describen los cambios y reformas realizados y
ofrecen datos sobre las instituciones, a los que de otro modo sera difcil acceder.
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381
Educacin profesional
tcnica
Bachillerato tecnolgico
(bivalente)
Colegios de Bachilleres
Colegio Nacional de
Educacin Profesional
Centros de Estudios
Cientficos y Tecnolgicos
Tcnica (CQNALEP)
Centro de Estudios
Tecnolgicos Industriales
Centro de Estudios
Tecnolgicos Industriales
y de Servicios (CETIS)2
y de Servicios (CETIS)2
Centros de Estudios
Centros de Bachillerato
Tecnolgico Industrial y
(CB)
Centro de Estudios
de Bachillerato (CEB ) 7
Preparatoria Federal
Lzaro Crdenas
Tecnolgicos (CET)3
Preparatorias federales
por cooperacin
Escuela Superior
de Enfermera
Colegios de Estudios
Cientficos y
y Obstetricia (ESEQ)3
Tecnolgicos (CECVT)3
Centros de Estudios
del Arte 9
Centros de Estudios
Tecnolgicos del Mar
de Servicios (CBTIS)2
Escuelas Preparatorias
Particulares Incorporadas
(CETMAR)4
Centro de Estudios
Tecnolgicos en Aguas
Bachilleratos de las
universidades
Continentales (CETAC)4
Centros de Bachillerato
Tecnolgico Agropecuario
Bachilleratos estatales
(CETA)5
Bachilleratos militares
Centros de Bachillerato
Tecnolgico Forestal
(CBTF)5
Bachilleratos de Arte
Centros de Enseanza
Industrial (CETI)6
Preparatoria abierta
Bachilleratos Tcnicos
de Arte 9
Educacin Media
Superior a distancia
1 Los CECVTE son servicios operados por los estados. 2 Los CETIS y los CBTIS son coordinados por
la Direccin General de Educacin Tecnolgica Industrial (DGTI). 3 La ESEO depende del Instituto Politcnico Nacional (IPN). sta es la nica modalidad en que los egresados son tcnicos
profesionales. El IPN tambin coordina a los CEcyr y los CET. 4 Los CETMAR y los CETAC son coordinados por la Unidad de Educacin en Ciencia y Tecnologa del Mar (UECTM). 5 Los CBTA y los
CBTF son coordinados por la Direccin General de Educacin Tecnolgica Agropecuaria (DGETA). 6 Los CETI ofrecen la formacin de Tecnlogo. Es una institucin descentralizada del gobierno federal. 7 Los Centros de Estudio de Bachillerato son coordinados por la Direccin General del Bachillerato. 8 La Secretara de la Defensa Nacional ofrece los bachilleratos
militares. 9 Estas instituciones son coordinadas por el Instituto Nacional de Bellas Artes.
FUENTE: Secretara de Educacin Pblica, 2000a, p. 47.
1990-1991/2002-2003. Miles.
Indicadores
1990-1991
Ao
1995-1996
2000-2001
2002-2003e
Desercin
18,8
18,5
17,5
15,9
Absorcin
de Secundaria
75,4
89,6
93,3
95,5
Eficiencia Terminal
55,2
55,5
57,0
60,2
e: estimado.
FUENTE: Presidencia de la Repblica, 2003. Tercer Informe de Gobierno, en:
http://www.sep.gob.mx, 5 de septiembre de 2003.
Bachillerato
General
Tecnolgico
Educacin
Profesional-Tcnica
Total
1990-1991
61,5
20,5
18,0
100
1995-1996
57,8
26,3
15,9
100
2000-2001
59,7
27,7
12,6
100
2002-2003
60,0
29,1
10,9
100
FUENTE: SEP, 2000b, Estadst ica bsica del sistema educativo nacional. Inicio de cursos. Varios aos, SEP; y SEF , 2003. Tercer Informe de Gobierno.
383
1. La diversidad de modalidades y de instituciones, con sus especialidades dirigidas a diferentes sectores, ha ido a la par de un proceso de selectividad que
a partir del grado 10 conduce a diferentes caminos escolares y de trabajo.
2. El acceso de la poblacin joven al empleo no es fcil, de tal manera que la diversificacin de opciones justifica las desigualdades sociales relacionadas a
caminos con diversas calidades, que a su vez son seguidos por distintos grupos de la poblacin (De Ibarrola y Gallart, 1994).
El gran reto es replantear una educacin media que d respuesta a la actual demanda masiva y heterognea, lo que implica necesariamente subsanar la gran ausencia histrica de la educacin media: un conocimiento significativo que atienda
las exigencias de la ciudadana productiva del siglo xxi. Eso significa proporcionar
aquellas competencias bsicas que permitan al joven integrarse a su sociedad como
ciudadano y como trabajador, con una buena capacidad para comunicarse, para
ubicarse en el contexto y el espacio en el que vive, y con competencias instrumentales, de razonamiento, cientficas y tecnolgicas, ecolgicas, crticas y creativas (De
Ibarrola y Gallart, 1994, pp. 102-103).
Si la educacin media en Mxico actualmente slo es alcanzada por la mitad de
la poblacin en edad de cursarla, y somete a esta poblacin que sabemos heterognea a un proceso de seleccin a travs de los dos caminos que la integran: el que lleva a los alumnos que continuarn los estudios superiores, y el que conduce a otros
al trabajo por una va alterna y de menor calidad, lo nico que estar logrando ser reforzar la inequidad. El problema no tiene que ver con la decisin de a qu modalidad educativa hay que favorecer. Por el contrario, todos los esfuerzos debern
estar encaminados a retener a los diversos grupos de poblacin que acceden a las
distintas opciones, impartiendo una formacin de calidad y equitativa.
Todava hay cuatro retos pendientes e importantes si se quiere mejorar la calidad de la educacin:
l.La respuesta adecuada y pertinente a la demanda de un nmero cada vez
mayor de jvenes, es decir a una demanda masiva que dista mucho de ser homognea. La diversidad de los intereses y la procedencia de los alumnos es
cada vez ms amplia.
2. La relativa a la necesidad de una reforma curricular. Respecto a sta, se puede
decir que el Colegio Nacional de Educacin Profesional Tcnica -la opcin ms
importante del rea tcnico-profesional- termin su reforma afinesdel sexenio
pasado y que las del bachillerato general y tecnolgico estn en proceso.
384
3. La formacin de profesores. Cabe sealar que en el nivel medio la mayora de los profesores estn contratados por horas de clase, para impartir
una o varias asignaturas, y no hay requisitos acadmicos claros para su incorporacin, promocin y permanencia. Cada modalidad ofrece a sus
profesores distintos tipos de cursos de actualizacin, en general de corta
duracin, que son paliativos, pero no dan una respuesta a la rpida evolucin del conocimiento y a la necesidad de maestros con una formacin slida, acorde a las necesidades tan heterogneas del nivel medio, caracterizadas por su diversidad curricular, la amplitud de las especialidades
tcnico-profesionales que ofrece y a la pluralidad de grupos sociales a los que
atiende. Para que el nivel medio pueda responder con una enseanza que logre
resultados de calidad semejante en los distintos contextos que caracterizan
a quienes demandan el servicio de este nivel, es fundamental que la formacin de los docentes se profesionalice. Esto supone recursos y claridad
de objetivos, pero sobre todo voluntad poltica para llegar a acuerdos bsicos entre los distintos tipos de coordinacin que participan en la educacin media.
4. Finalmente, la creciente participacin de los particulares en la educacin
media. Son los dueos de la tercera parte de las escuelas preparatorias y de
ms de la mitad de las tcnicas en el pas, y en ellas atienden a la quinta
parte de los alumnos tanto del bachillerato como del profesional tcnico.
Sera conveniente que la SEP se preocupe por tener mayor informacin sobre la calidad de este tipo de formacin (Villa Lever y Rodrguez Gmez,
2003).
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386
387
Entre sus principales caractersticas, este modelo ofrece cursos de dos aos a los
egresados de la educacin media superior; es lo que en Francia se llama el "bac + 2"; se
trata de una alternativa de formacin profesional que permita a los jvenes estudiar carreras profesionales que respondan a las necesidades de los sectores productivos; con altos niveles de calidad acadmica, admisin selectiva, estrecha vinculacin entre la empresa y la escuela, incorporacin al trabajo productivo en el corto plazo, buenos
profesores, laboratorios y talleres de primera y dedicacin completa de los alumnos, sin
cerrar las puertas a una escolaridad superior, lo que a la fecha no se ha podido concretar.
Con el objeto de constituirse en una respuesta a las necesidades de recursos humanos de los sectores productivos, las Universidades Tecnolgicas hacen mucho nfasis en que su proceso de enseanza aprendizaje combine cuatro factores: 1. la enseanza terica orientada al aprendizaje de conocimientos cientficos, tecnolgicos
y humansticos; 2. trabajos dirigidos para el anlisis y la sntesis en la solucin de
problemas terico-prcticos; 3. enseanza de mtodos instrumentales para desarrollar aptitudes tcnicas; 4. trabajos en equipo para el anlisis de estudios de caso.
Bajo esa ptica se dise una estructura del proceso enseanza-aprendizaje en
donde la enseanza prctica incluye el 70 por ciento del tiempo de estudio, mientras que la enseanza terica absorbe el 30 por ciento restante. De la misma manera, se dedica un 80 por ciento del tiempo a la formacin general y un 20 por ciento
a la formacin especializada. Las actividades educativas se realizan tanto en la escuela como en la empresa y se tiene prevista una estada del alumnado que dure de
diez a quince semanas en el sector productivo.
Con relacin a las metas que se proponen, Villa Lever y Flores (2002) concluyen
que estas instituciones se nutren con jvenes con un bajo perfil de egreso de la educacin media y sus promedios en el examen de admisin son cada vez ms bajos. En ese
sentido, se puede plantear la hiptesis de que estas instituciones dan cabida a un grupo de poblacin que de otro modo no estara en posibilidades de acceder a la educacin superior, y de que al abrir dicho acceso, promueve la movilidad social de este grupo y eleva el estatus social de los Tcnicos, tan depreciado en Mxico. Aunque la
desercin y la reprobacin en las Universidades Tecnolgicas son altas, se puede decir
que quienes logran egresar consiguen rpido un trabajo, muchos de ellos en el nivel de
mando medio para el cual es formado, por lo que se puede afirmar que en trminos
generales el subsistema s cumple con el objetivo de formar a "jvenes empleables".
Es una realidad que en Mxico quienes ingresan a la educacin superior corta
provienen en general de un medio socioeconmico ms desprotegido que aquellos
que cursan la educacin superior tradicional, y de que la sola inversin en educacin no es suficiente para que sta contribuya al crecimiento y al desarrollo de las
388
personas, sus regiones o sus pases. Para que la inversin en la formacin de recursos
humanos pueda aprovecharse es necesario que venga acompaada de polticas educativas orientadas a compensar las diferencias producidas por la inequidad econmica, con el objeto de evitar en la medida de lo posible que la escuela reproduzca las diferencias socioeconmicas. Otra condicin importante para que la inversin en este
tipo de tcnicos sea benfica en trminos econmicos y productivos es la existencia
de oportunidades de empleo con una cierta base tecnolgica que pueda aprovechar
a un trabajador con el perfil del egresado de este tipo de instituciones.
La ventaja que supone que las Universidades Tecnolgicas constituyan una opcin de educacin superior corta ubicada en ciudades medias o en poblaciones relativamente apartadas y de menor desarrollo est siendo enfrentada por los altos
costos directos e indirectos que representa estudiar. La mitad de quienes ingresan a
estas universidades desertan en el camino, y ni los programas de becas, ni el programa de tutoras, han sido suficientes para lograr retenerlos. Si, como vimos ms arriba, an en contextos con condiciones ms favorables como los europeos, los modelos educativos enfrentan problemas que les dificultan fungir como detonadores del
desarrollo econmico regional, mucho menos se puede esperar de las opciones
educativas inmersas en contextos socioeconmicos con las caractersticas del mexicano. De ah la importancia de que el Estado coordine y despliegue un conjunto de
polticas y estrategias de compensacin ms agresivas.
El crecimiento de su matrcula ha mostrado, adems del inters del Estado en
impulsarlo, que el sistema cubre expectativas de educacin y empleo entre los jvenes. No obstante, su eficiencia para retenerlos durante todo el proceso educativo es
deficiente y en ello influyen tanto factores econmicos -la necesidad de los jvenes
de participar en el ingreso familiar-, como acadmicos -la alta tasa de reprobacin,
debido en parte a la deficiente preparacin con la que ingresan los alumnos a ellas-.
Desercin, reprobacin, dificultades para ser estudiantes de tiempo completo y trabas administrativas para continuar estudios superiores son cuatro problemas que
la educacin superior corta debe resolver con polticas precisas enfocadas a las caractersticas de la poblacin que asiste a cada plantel.
Conclusiones
Si bien es cierto que el conocimiento es la materia prima por excelencia y que la
capacidad de aprendizaje de las personas, las empresas y las regiones es una de las
condiciones ms importantes para el desarrollo socioeconmico, tambin lo es que
389
el conocimiento, y ms particularmente la educacin como el medio ms importante para desarrollarlo y transmitirlo, no garantizan la recepcin de los beneficios que
se esperan de ellos. La distribucin equitativa de la educacin acompaada de la
apertura de empleos en los que las personas puedan poner en prctica dichos conocimientos son condiciones esenciales para que sta incida en el desarrollo para todos.
Estudios realizados por la CEPAL (1994, p. 101) afirman que para que la poblacin de la regin latinoamericana no caiga en la pobreza son necesarios, en promedio, de diez a once aos de escolaridad. No obstante, son pocos los pases de la regin que la alcanzan. En ese sentido, la educacin secundaria en Amrica Latina
parece ser, al mismo tiempo, un mecanismo de integracin y de segmentacin, con
fuerte inequidad en el acceso y los logros, alejado de los procesos socioeconmicos
y culturales de los diferentes pases de la regin, e incapaz de responder de manera
adecuada a las demandas del mercado de trabajo, por un lado, y al desarrollo cientfico-tecnolgico, por otro.
Como pudimos observar, principalmente a partir de las exposiciones de Tedesco (2004b) y de De Ibarrola (2004), y a pesar de la diversidad regional, ha habido
una tendencia generalizadora al aplicar reformas a los sistemas educativos en Amrica Latina: los cambios en la estructura educativa, las reformas curriculares, la tendencia a la descentralizacin de los sistemas educativos y a la autonoma de las escuelas, o la importancia que se le ha dado a la evaluacin de resultados. Sin
embargo, como se muestra en el texto, la relacin entre procesos demogrficos e ingresos va a ser fundamental para el tipo de resultados que con ellos se obtengan.
Si bien es claro que la sola inversin en educacin no se traduce en resultados
cualitativamente importantes, tambin lo es que la educacin tiene la capacidad de
mejorar la calidad de vida, y en ese sentido posee un importante potencial para
propiciar la equidad. De acuerdo con ello, en tanto no se mejore la eficiencia y la
eficacia de los sistemas de educacin media superior -ms que los solos indicadores de matrcula-, a partir de polticas orientadas a retener a los jvenes hasta el trmino de la escolaridad secundaria, sta y muy particularmente las modalidades tcnicas o profesionales no podrn ser un promotor real de la equidad; pero adems,
slo en la medida en que los egresados puedan obtener un empleo e ingresos a partir del capital humano que acumularon con sus estudios, podr darse una relacin
efectiva entre la formacin y la reduccin de la pobreza. De ah la importancia de
que la educacin impartida cumpla con las caractersticas de relevancia y de pertinencia necesarias para que los egresados sean empleables.
Aunque Europa no est exenta de situaciones de exclusin, el alto porcentaje de
jvenes que terminan la secundaria ha orientado los problemas principalmente
390
hacia la formacin profesional: pareciera haber entre los pases europeos un acuerdo tcito sobre la necesidad de ofrecer diversas modalidades, con distintos currculos acadmicos orientados a satisfacer las diversas demandas e intereses de la poblacin joven, entre los que destaca un fuerte impulso a la formacin profesional. En
palabras de Caillods (2004), en esa regin del mundo se considera que un joven
"nunca debera salir de la escuela sin tener un oficio en la mano". No obstante, tambin hay una concentracin importante de jvenes en riesgo, o de origen socioeconmico bajo, que se orientan principalmente a los cursos profesionales, lo que ha
redundado en que stos sean percibidos como de menor calidad.
A pesar de los dispares niveles de desarrollo entre los pases desarrollados, particularmente los europeos y los latinoamericanos, es clara la conveniencia de tener
una estructura educativa ms diversificada que posibilite trayectorias diversas -lo
que no significa que sean discriminatorias-, y que permita concretar una carrera
profesional satisfactoria. Para ello es condicin fundamental, para sistemas que
atienden a jvenes de origen econmico bajo, que stos tengan siempre la posibilidad de estudiar ms, pues en una sociedad basada en el conocimiento, se es considerado "empleable" en la medida en la que se es poseedor del saber.
La diferencia fundamental entre el aprendizaje en la escuela y lo que De Ibarrola (2004) llama el "aprendizaje situado en el trabajo", estriba en la posibilidad
que la institucin escolar ofrece para ir ms all de las actividades y saberes cotidianos y tener la capacidad de comprender y aplicar las operaciones destinadas a
interpretar y transformar informacin, es decir de pasar de los conocimientos tcitos a los codificados.
Ahora bien, la disyuntiva no est sobre en cul modalidad se van a invertir ms
recursos, la general o la tcnica. ste es un falso dilema porque ya se ha probado
que la sola inversin, cuando no va acompaada de polticas orientadas a resolver
problemas especficos, no necesariamente incide en la calidad de la educacin ofrecida, y slo logrando la mejora educativa se puede proporcionar una ventaja comparativa real entre quien estudia el nivel y quien no accede a l. Si, como hemos visto, las polticas vigentes tienden a propiciar que el nivel medio se convierta en el
ltimo nivel al que acceda la mayora de la poblacin, y ms an, se convierta en un
nivel obligatorio, sera deseable que en ella se proporcione una educacin general
en la que la formacin para el trabajo sea parte de la formacin ciudadana integral.
Si utilizamos como ejemplo el caso de los jvenes entre 15 y 19 aos en Mxico, podemos decir que del total de ese grupo de edad no estudia poco ms de la mitad porque trabaja o ayuda en los quehaceres domsticos. Ahora bien, cabe subrayar que los jvenes de este grupo de edad son los que en mayor proporcin estn en
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la escuela (44,7 por ciento). Empero, de ellos, muy pocos dedican tiempo completo a los estudios y un buen nmero, adems de estudiar, realiza otras actividades,
principalmente trabajar y/o ayudar en los quehaceres domsticos. Es decir, de la escasa mitad que logra continuar con sus estudios, ms de la tercera parte no puede
permitirse la posibilidad de ser alumno de tiempo completo (INEGI, 2000). Es un
hecho que muchos jvenes de hoy no pueden dedicarse exclusivamente a estudiar
en la escuela. La tendencia general es, cada vez ms, de mltiples vas y con mltiples salidas de la escuela al trabajo y viceversa. La institucin escolar debe repensar
el uso del tiempo escolar, particularmente referido a la duracin de los programas
y a suflexibilidad,que contemplen nuevos itinerarios de formacin con secuencias
cronolgicas en las que estn previstos la posibilidad de ser estudiante de medio
tiempo y los periodos de inasistencia escolar.
Por otro lado, las polticas hacia la educacin terciaria se han caracterizado por
la tendencia a la diversificacin de las instituciones, entre las que sobresalen las llamadas de quinto nivel, o educacin superior corta, la cual se ubica entre el bachillerato y la universidad. La apertura de instituciones de este nivel ha ido acompaada de la creacin de carreras orientadas a nuevos mercados de trabajo, con la
concepcin de formar en competencias laborales, con base en estudios de caso y solucin de problemas; se busca una ms estrecha colaboracin con los sectores productivos de manera que se compartan con la institucin escolar espacios y tiempos
de formacin en las empresas mismas, con el objeto de formar para el trabajo en el
trabajo mismo, a travs de estadas en la empresa y de prcticas profesionales; ms
que alentar la idea de que los estudios aseguran el empleo, se enfatiza la importancia de ser "emprendedor" y la necesidad de crearse su propio empleo y de ser autnomo. Entre los retos ms importantes que la institucin escolar deber resolver se
encuentran las nuevas posibilidades que ahora ofrecen las nuevas tecnologas, y con
relacin a la formacin profesional, muy particularmente la acreditacin y certificacin del conocimiento, que reconozcan el conocimiento adquirido por vas diferentes a la de la escolarizacin.
Sin embargo, en el mundo actual ninguna formacin inicial puede preparar a
los jvenes para la vida entera. El aprendizaje a lo largo de la vida se ha reconocido
como una necesidad, pues aunque ya no se puede afirmar que la formacin garantiza el empleo, a la larga, un pas con trabajadores con un buen nivel educativo podr ms fcilmente generar nuevas industrias, aplicar mejor los conocimientos acumulados en la produccin de industrias generadoras de riqueza con base en el
conocimiento y la informacin y no en importacin de tecnologas para hacer maquila. Por otro lado, en la medida en la que aumenta el nivel general de estudios, el
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nmero de jvenes que salen de la escuela sin una calificacin mnima estn cada
vez ms amenazados por la exclusin econmica y social, por lo que es necesario
crear programas orientados a atender a esta poblacin, a travs de la alternancia
con periodos de trabajo en la empresa.
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OSCAR AMARGOS
ALEJANDRA BIRGIN
Licenciada en Ciencias de la Educacin, Facultad de Filosofa y Letras, Universidad Nacional de Buenos Aires, Argentina, Master en Educacin y Sociedad, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Programa Argentina. Directora
Nacional de Gestin Curricular y Formacin Docente del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de Argentina.
FRANOISE CAILLODS
397
Licenciada en Sociologa en la Universidad de Buenos Aires, Argentina, con estudios de postgrado en planificacin y evaluacin de proyectos de desarrollo
en varios organismos internacionales. Dirigi varias reas de investigacin y desarrollo en organismos del sector pblico nacional y provincial vinculadas con
la pequea produccin, la microempresa y el desarrollo local y rural. Consultora en la Secretara de Polticas Sociales del Ministerio de Desarrollo Social, Argentina, en el rea de Proyectos Estratgicos, y docente de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales en temas de economa social.
DANIEL FILMUS
Licenciado en Sociologa en la Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina; Especialista en Educacin para Adultos, Centro de Cooperacin Regional para la
Educacin de Adultos en Amrica Latina y el Caribe, Mxico; y Master en Educacin, Universidad Federal Fluminense, Brasil. Actualmente es Ministro de
Educacin, Ciencia y Tecnologa de Argentina. Profesor titular de la UBA, Investigador Categora I de la UBA y de la Carrera del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET). Se ha desempeado con anterioridad como Secretario de Educacin del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires,
Director de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Acadmica
Argentina. Ha sido consultor y asesor en distintas organizaciones nacionales e
internacionales.
Sociologa de la Universidad del Salvador, Argentina. Ha trabajado para el Estado en Programas de Desarrollo y ha sido consultora de organismos internacionales especializados en la pobreza, como el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA).
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CRISTINA GARCA
MARA DE IBARROLA
CLAUDIA JACINTO
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GUILLERMO LABARCA
Doctor en Economa de ia Educacin en la Universidad de Pars, Francia. Estudi en Suiza, Alemania y Francia. Autor de libros sobre educacin, economa y
poltica. Profesor de I Universidad de Chile, la Universidad Catlica de Chile y
la Universidad de Amsterdam. Experto en la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) y coordinador del proyecto Educacin y Trabajo, CEPAL/GTZ.
PEDRO MILOS
ANA
MIRANDA
Licenciada en Sociologa y Magister en Poltica Social de la Universidad de Buenos Aires, Argentina, candidata a Doctora en Ciencias Sociales de la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Sede Argentina. Directora del
Proyecto "La insercin ocupacional de los egresados de la escuela media" con
sede en FLACSO y financiamiento del CONICET. Se ha desempeado en distintos
mbitos vinculados a la investigacin y a la gestin pblica en las reas de juventud, educacin y trabajo.
MARTA NOVICK
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dora del CONICET en el Instituto de Industria de la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS), Argentina. Profesora titular de Sociologa del Trabajo en la
Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA) y docente
de postgrado en la Facultad de Ciencias Econmicas de la UBA y en la UNGS.
ANALIA OTERO
MARCIO POCHMANN
Doctor en Economa de la Universidad de Campinas, Brasil. Profesor con licencia del Departamento de Poltica e Historia Econmica de la misma universidad.
Ex director ejecutivo del Centro de Estudios Sindicales y de Economa del Trabajo. Secretario Municipal de Desarrollo, Trabajo y Solidaridad de San Pablo,
Brasil.
ADRIANA ROFMAN
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LEANDRO SEPLVEDA
Licenciado en Sociologa por la Pontificia Universidad Catlica del Per, con estudios de doctorado en Sociologa por el Colegio de Mxico. Ha trabajado en
proyectos de desarrollo e investigacin sobre la problemtica de las pequeas
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empresas en el Per, el mercado de trabajo profesional y las trayectorias laborales y profesionales de los egresados de la educacin tcnica en Lima y jvenes
en situacin de pobreza. Actualmente se desempea como Investigador Asociado del Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE) en las reas de pobreza y
equidad, y empleo y mercados de trabajo.
Ttulo en Planeacin de la Educacin y del Empleo del Institut D'Etudes du Dveloppement Economique et Social (IEDES). Diploma de Estudios Superiores
Especializados, Pars, Francia. Doctora en Sociologa, con opcin en Educacin,
en la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales, Pars, Francia. Sus lneas de
trabajo han sido: polticas pblicas hacia la educacin; y educacin y trabajo.
Investigadora titular " B " de tiempo completo definitivo en el Instituto de
Investigaciones Sociales, Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
403
Esta edicin
. se termin de imprimir en
Octubre de 2004 en Idea Grfica
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Tel. 44650-5987
RedEtis es un proyecto del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin de la UNESCO (IIPE-UNESCO), con sede
ara qu mundo del trabajo formar? Cmo promover alternativas educativas y laborales que permitan la inclusin de amplios sectores sociales, hoy al margen de un
trabajo decente? Cmo promover redes de educacin y
trabajo vinculadas al desarrollo social? Cules son las formas en las que se insertan en el trabajo los jvenes egresados? Qu puede hacerse desde la educacin para un mejoramiento en las oportunidades de insercin? stos son
algunos de los interrogantes abordados en este libro.
En las ltimas dcadas, las sociedades latinoamericanas
han experimentado rupturas y quiebres de ndole econmica, social, poltica y cultural. La profundizacin de la desigualdad social y de ingresos, el empeoramiento de las
condiciones laborales y de produccin, la falta de confianza y la crisis por la que atraviesan las instituciones polticas, expresan algunas de las mltiples dificultades. Este
marco -adverso y desfavorable- es, sin embargo, el lugar
donde diferentes actores vinculados a la educacin, el trabajo y la insercin social de los jvenes deben tomar hoy
sus decisiones.
Este libro intenta contribuir con esta tarea examinando
los problemas y algunas estrategias relacionadas con la
educacin secundaria y terciara, el desarrollo local y las
polticas de insercin de los jvenes. Apunta a generar un
.. jgo de saberes" que procure desde la reflexin crtica visualizar nuevos rumbos para Amrica Latina.
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