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Cmara dos
Deputados
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Presidente
Eduardo Cunha
1 Vice-Presidente
Waldir Maranho
2 Vice-Presidente
Giacobo
1 Secretrio
Beto Mansur
2 Secretrio
Felipe Bornier
3 Secretria
Mara Gabrilli
4 Secretrio
Alex Canziani
Suplentes de Secretrio
1 Suplente
Mandetta
2 Suplente
Gilberto Nascimento
3 Suplente
Luiza Erundina
4 Suplente
Ricardo Izar
Diretor-Geral
Rmulo de Sousa Mesquita
Secretrio-Geral da Mesa
Silvio Avelino da Silva
Sugestes para o
Desenvolvimento
Urbano 2015
Textos organizados pela Comisso de Desenvolvimento Urbano da
Cmara dos Deputados oferecidos
como sugestes para o desenvolvimento urbano das regies brasileiras.
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Comisses em ao
n. 50
o (CIP)
Catalogao-na-publica
Dados Internacionais de
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Coordenao de Bibliot
Sugestes para o desenvolvimento urbano 2015 [recurso eletrnico] / Cmara dos Deputados,
Comisso de Desenvolvimento Urbano. Braslia : Cmara dos Deputados, Edies Cmara, 2015.
(Srie comisses em ao ; n. 50)
Textos organizados pela Comisso de Desenvolvimento Urbano da Cmara dos Deputados oferecidos como sugestes para o desenvolvimento urbano nas regies brasileiras.
Verso PDF.
Modo de acesso: http://www.camara.leg.br/editora
Disponvel, tambm, em formato impresso.
ISBN 978-85-402-0463-8
1. Brasil. Congresso Nacional. Cmara dos Deputados. Comisso de Desenvolvimento Urbano.
2. Desenvolvimento urbano, Brasil. I. Brasil. Congresso Nacional. Cmara dos Deputados. Comisso de Desenvolvimento Urbano. II. Srie
CDU 711.4(81)
ISBN 978 -85 -402-0 462
-1 (papel)
-8 (PDF)
Sumrio
Apresentao
A CDU e os desafios do desenvolvimento urbano
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Mobilidade urbana
Circular na cidade: o papel do desenho urbano para
a mobilidade em 22 capitais brasileiras
Valrio Augusto Soares de Medeiros e Jos Augusto S Fortes
175
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261
COMPOSIO DA
Mesa da Comisso
Presidente
1 Vice-Presidente
Julio Lopes
PP/RJ
Carlos Marun
PMDB/MS
Composio da Comisso
TITULARES
SUPLENTES
Caetano PT/BA
Angelim PT/AC
Macedo PSL/CE
CORPO TCNICO DA
Equipe Tcnica
Assessoria do Presidente
Dilva Ribeiro
Luciana Melo Dias
Estagirios
Contatos
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A CDU e os desafios do
desenvolvimento urbano
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Vida (PMCMV) conseguiu avanos nessa direo, mas tambm sabe-se que
ainda h muito para fazer a respeito. Tambm temos uma dvida junto aos
cidados que moram nas regies metropolitanas, que concentram mais de
50% da populao brasileira. Aprovamos recentemente o Estatuto da Metrpole (Lei n 13.089/2015), mas a lei, sozinha, no garantir a soluo das
deficincias no pas quanto governana metropolitana.
Alm dessas duas subcomisses permanentes, a CDU criou trs subcomisses especiais em 2015: a Subcomisso Especial destinada a analisar a Universalizao do Saneamento Bsico e do Uso Racional da gua,
proposta pelo deputado Joo Paulo Papa; a Subcomisso Especial para a
Desburocratizao no Processo de Regularizao Fundiria, proposta pelo
deputado Marcos Abro; e a Subcomisso Especial de Mobilidade Urbana
no Brasil, proposta pelo deputado Leopoldo Meyer.
Essas subcomisses esto realizando, ao longo do ano, uma srie de audincias pblicas e outros debates especficos sobre as polticas pblicas
afetas a cada uma delas. Esse tipo de esforo consolida o trabalho da comisso na linha da accountability horizontal, de acompanhamento sistemtico das aes governamentais a cargo do Executivo. Nessa mesma linha,
ocorreu, entre 13 e 16 de outubro deste ano, o III Seminrio Internacional
Mobilidade e Transportes, em parceria com o Programa de Ps-Graduao
em Transportes da Universidade de Braslia (UnB). O papel do Congresso
Nacional no apenas fazer leis; envolve tambm o controle da aplicao da
legislao em vigor, a realizao de estudos e outras atividades.
A CDU, na 1 Edio do Prmio Lucio Costa, condecorou personalidades e pessoas jurdicas, que, com suas aes, esto proporcionando melhorias e contribuies para a mobilidade urbana, saneamento e habitao nas
grandes metrpoles brasileiras.
Esta publicao, que aborda sugestes para o desenvolvimento urbano
no pas, insere-se nesse quadro. Defende-se que as comisses permanentes do Parlamento, que so especializadas tematicamente, devem assumir
papel de ponto focal dos atores governamentais e no governamentais que
lidam com os assuntos ligados a elas. Devem funcionar, ainda, como elo
importante em uma rede de discusses e produo de conhecimento. No
caso da CDU, conhecimento voltado a solucionar os principais problemas
do pas no campo do desenvolvimento urbano.
O contedo da publicao caminha exatamente nessa linha.
Abrindo o livro, o Ministrio das Cidades, em texto de autoria do prprio Ministro Gilberto Kassab, apresenta um panorama sobre as polticas
de desenvolvimento urbano no Brasil.
Em seguida, o livro analisa novas metodologias de organizao da informao direcionadas ao desenvolvimento urbano. Alexandre Fitzner do
Nascimento, Edilberto Cabral Ferreira e Paulo Csar Pellanda, do Minist-
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rio da Defesa, analisam o potencial do sistema de gesto de obras do Exrcito Brasileiro baseado no building information modeling (BIM). Trata-se de
assunto que merece ampla divulgao.
Os sistemas BIM permitem a criao de um prottipo digital do empreendimento, ou seja, uma construo virtual composta no somente por
dados geomtricos, mas tambm por informaes relativas a todas as atividades envolvidas na produo, operao e manuteno. Integram-se concepo do projeto e gesto da obra, o que potencializa o xito dos projetos
de mobilidade, saneamento, habitao e outros.
O BIM contempla um processo de engenharia simultnea e pressupe
que os projetistas modelam o ambiente construdo virtualmente, desde a fase
de concepo arquitetnica, passando pelos detalhes construtivos e finalizando com a quantificao e especificao rigorosa de todos os materiais e
acabamentos a serem utilizados e do cronograma de execuo das obras.
Acreditamos que com a Sociedade e o Estado Brasileiro demandando o
uso do BIM, poder-se- certamente aumentar a qualidade das construes
brasileiras, fomentando todo um ciclo produtivo e dando para os produtos
brasileiros vantagens competitivas de mercado.
Saneamento bsico o tema tratado na sequncia. O Brasil tem grandes
desafios a serem vencidos nesse campo. Ainda no conseguimos assegurar
a aplicao efetiva nem da Lei do Saneamento Bsico, da qual tive a honra
de ser relator, nem da Lei dos Recursos Hdricos. Optamos por destacar no
livro o caso de So Paulo, por sua relevncia e complexidade. O governador do estado, Geraldo Alckmin, foi convidado e aceitou redigir o captulo
referente experincia paulista sobre saneamento bsico e gesto da disponibilidade hdrica.
Segundo dados do Observatrio das Metrpoles, o Brasil tem, hoje, 71
regies metropolitanas formalizadas mediante lei complementar estadual. Mais da metade da populao brasileira est nesses centros urbanos,
cuja gesto correta necessita aes articuladas dos governos dos trs nveis
da Federao. Nesse mbito, Luciana Teixeira e Csar Mattos, consultores
legislativos da Cmara dos Deputados, apresentam reflexes sobre consrcios pblicos, parcerias pblico-privadas e o problema da ao coletiva dos
entes federados. So aspectos diretamente relacionados governana metropolitana, os quais demandam a devida ateno de todos os atores tcnicos e polticos que atuam no campo do desenvolvimento urbano. Luiz Jos
Pedretti e Ana Lcia Rodrigues de Castro, da Emplasa, entidade metropolitana do governo do estado de So Paulo, analisam nesta publicao o Estatuto da Metrpole e o posicionamento do Supremo Tribunal Federal (STF)
sobre a questo metropolitana, colocando em relevo os desafios envolvidos
na aplicao da recente Lei n 13.089/2015 (Estatuto da Metrpole).
Na parte sobre poltica habitacional, Maria Slvia Barros Lorenzetti e
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo, consultoras legislativas desta Casa,
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traam panorama histrico sobre as aes governamentais na poltica urbana e habitacional, assumindo perspectiva crtica que destaca a necessidade de no repetirmos erros das experincias passadas. Maria do Carmo
Avesani Lopes e Maria Tereza Rojas Soto Palermo, da Associao Brasileira
de Cooperativas Habitacionais e Agentes Pblicos de Habitao, por sua
vez, tratam do tema habitao popular, qualificada como um desafio a ser
vencido com recursos permanentes.
Por fim, o livro tem como fecho quatro trabalhos relacionados mobilidade e ao transporte. Valrio Augusto Soares de Medeiros, arquiteto da
Cmara dos Deputados e pesquisador da Universidade de Braslia (UnB), e
Jos Augusto S Fortes, professor da ps-graduao em transportes da mesma universidade, avaliam o papel do desenho urbano para a mobilidade em
22 capitais brasileiras. Andr Dantas, da Associao Nacional das Empresas
de Transportes Urbanos (NTU), apresenta a proposta empresarial do Programa Emergencial de Qualificao do Transporte Pblico Urbano por nibus. Ana Paula Borba Gonalves Barros, tambm da UnB, procura responder questo De que maneira a morfologia dos espaos se relaciona com os
deslocamentos a p? No esforo de responder, a autora coloca em destaque
a urgncia de se planejarem espaos pblicos urbanos voltados s pessoas, e
no aos carros. Finalmente, Silvana Serafino Cambiaghi, pelo Conselho de
Arquitetura e Urbanismo (CAU), entidade central dos arquitetos e urbanistas, traz uma anlise abrangente sobre a acessibilidade urbana no pas, que
tambm inclui comentrios sobre a experincia de outros pases.
Temos certeza de que o contedo deste livro rene reflexes e contribuies importantes para a atuao de todos os envolvidos no planejamento e
na gesto de nossas cidades. Com esta publicao, acreditamos que a CDU
cumpre papel de disseminao de informaes que deve ser exercido por
todas as comisses permanentes desta Casa.
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Toda iniciativa que tenha como objetivo contribuir para que o desenvolvimento urbano seja cada vez mais ordenado e sustentvel em todas as regies
do Brasil deve ser comemorada. E esta publicao, idealizada pela Comisso
de Desenvolvimento Urbano (CDU) da Cmara dos Deputados sob a presidncia do deputado Jlio Lopes, mais uma prova de que o Poder Pblico,
em todas as suas instncias, est preocupado com uma das principais demandas da populao brasileira: a qualidade de vida em nossas cidades.
Quo melhores e mais acessveis forem os servios pblicos educao,
sade, transporte, condies gerais de habitao, segurana, lazer e cultura,
entre outros , mais qualidade de vida tero os brasileiros. Nesse sentido,
o Ministrio das Cidades, seguindo a poltica geral definida pelo governo
federal, assumiu um papel de grande relevncia no contexto nacional ao
unir em uma mesma pasta o planejamento urbano, o gerenciamento da
infraestrutura bsica nacional habitao social, saneamento bsico e mobilidade , respeitando os poderes locais atravs de parcerias com estados
e municpios e garantindo a participao dos movimentos sociais por meio
do Conselho das Cidades.
Os avanos obtidos com as aes do Ministrio das Cidades, que comearam na gesto do ex-presidente Luiz Incio Lula da Silva e continuaram
com a presidenta Dilma Rousseff, so inegveis.
Na habitao social, quase 10 milhes de brasileiros j realizaram o sonho da casa prpria e passaram a viver em condies dignas; o saneamento
bsico ainda est distante do ideal, mas milhes de pessoas j foram ou
sero beneficiadas com os empreendimentos contratados ou em processo
de contratao em todo o pas; os investimentos em mobilidade urbana e
transporte pblico, que contabilizam mais de R$ 150 bilhes, j beneficiam
milhes de usurios em praticamente todas as regies brasileiras.
A Secretaria de Acessibilidade e Programas Urbanos, alm da identificao e da eliminao de reas de risco, cumpre um papel fundamental que
no s apoiar os processos de reviso do plano diretor e de planejamento
metropolitano, mas, tambm, de promover o debate sobre os novos instrumentos urbansticos previstos nos Estatutos das Cidades e das Metrpoles.
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acesso da populao de baixa renda terra urbanizada, incluindo a os processos de especulao imobiliria, a transformao dessa realidade se desenvolveu com baixa intensidade.
A articulao entre a sociedade civil, os meios acadmicos e os tcnicos
conduziram a demanda por uma transformao dessa realidade e que se
consolidou no Movimento pela Reforma Urbana.
A partir deste movimento, a Constituio Federal de 1988 trouxe a
questo da poltica urbana para seu texto, instituindo como direitos constitucionais a funo social da propriedade, a funo social da cidade e o
direito habitao.
O Movimento pela Reforma Urbana teve desdobramentos ainda na legislao federal conhecida como Estatuto da Cidade, que instituiu diversos
instrumentos urbansticos, jurdicos e administrativos que permitem que
se promova o direito cidade com acesso terra urbanizada e atendimento
da funo social da propriedade, tendo como referncia o processo de planejamento participativo com base no plano diretor.
Para atender de forma mais eficaz os princpios da poltica urbana, foi
criado o Ministrio das Cidades, organizado em quatro secretarias nacionais que tratam de saneamento ambiental, habitao, transporte e mobilidade urbana e programas urbanos, abrangendo as principais polticas relacionadas ao desenvolvimento urbano.
Passada uma dcada da vigncia do Estatuto da Cidade e com a promulgao do Estatuto da Metrpole, vemos que houve grandes avanos, a partir da legislao que foi produzida no perodo, da experincia desenvolvida
em sua aplicao, das polticas e programas elaborados, como a Campanha
pelo Plano Diretor Participativo, e o Programa Minha Casa, Minha Vida,
entre outros.
A Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos do Ministrio das Cidades (SNAPU), a partir de suas atribuies, tem contribudo
no enfrentamento aos desafios que historicamente se colocaram quanto ao
desenvolvimento urbano das cidades brasileiras, tendo como orientador de
suas aes a promoo do direito cidade e o acesso terra urbanizada, por
meio de programas e aes que buscam promover os preceitos constitucionais da funo social da cidade e da propriedade.
O enfrentamento desses desafios se organiza em temticas que tm rebatimento no processo de planejamento do governo federal, por meio do
plano plurianual, por meio de aes ligadas ao planejamento urbano e suas
implicaes no desenvolvimento do territrio, s aes voltadas regularizao fundiria do solo urbano e promoo de aes de preveno em
reas de risco urbano.
A superao das questes colocadas ao desenvolvimento urbano, a partir das possibilidades de atuao do governo federal, na perspectiva de suas
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A implementao das transformaes previstas no plano diretor muitas vezes se d por meio de projetos urbansticos voltados reabilitao e
renovao de setores urbanos, cabendo SNAPU identificar mecanismos
inovadores e casos notveis que possam auxiliar os entes federados, quanto
a diretrizes a serem consideradas na elaborao dos referidos projetos e
mesmo a mecanismos para gesto dos mesmos em sua implementao.
A gesto do solo urbano tambm objeto de ateno, seja em projetos
urbanos, seja na gesto dos processos cotidianos de licenciamentos urbansticos e edilcios que regulam a cidade formal, ou ainda na formalizao de
assentamentos, que podem demandar processos de interveno para fins de
promoo de urbanizao em assentamentos precrios, por meio de processos de regularizao fundiria urbana, processos estes que promovem cidadania ao inserir o cidado no ambiente formal de posse e propriedade urbana.
A atuao nesta rea de regularizao fundiria urbana tem ainda um
componente de acompanhamento e monitoramento contnuo dos marcos
normativos, pois envolvem, alm de legislao federal, legislaes estaduais
e municipais, alm de provimentos emitidos por tribunais de justia nos
estados da Federao. Alm disso, necessrio colaborar com os entes federados promovendo capacitao de tcnicos para que atuem no processo
de regularizao fundiria, bem como fornecendo recursos da Unio para
apoiar a efetivao desses processos.
A transformao do territrio proposta em planos urbanos alcana sua
concretude por meio de processos cotidianos de gesto de instrumentos urbansticos previstos no planejamento do solo urbano. A capacitao para utilizao dos instrumentos urbansticos identificando os passos necessrios a
sua implementao e as distintas formas de sua aplicao, permitindo que se
forme um banco de experincias que permita que os gestores pblicos adotem e adaptem metodologias que faam com que os instrumentos possam ser
efetivos na promoo das funes sociais da cidade e da propriedade urbana.
A crescente conscientizao quanto importncia das questes relacionadas ao meio ambiente e ao impacto da relao da ocupao dos assentamentos humanos com o meio fsico, na qualidade de vida dos habitantes
das cidades, tambm tem reflexo nas aes a serem enfrentadas em reas de fragilidade ambiental ou sujeitas a restries de ocupao, quanto
preveno de riscos, ampliando as medidas preventivas vinculadas ao planejamento da ocupao do territrio, seja no conhecimento das caractersticas do meio fsico, seja das condies necessrias a sua ocupao de
forma adequada e sustentvel, em especial para expanso da rea urbana
em territrios no urbanizados. No caso da ocupao urbana j existente,
cabe fornecer apoio elaborao de planos municipais de reduo de riscos, que orientam a atuao mitigatria por parte dos entes federados, em
especial nas intervenes estruturantes para conteno de deslocamentos
de massa em encostas.
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Como consequncia, continua-se a desenvolver cidades dispersas, fragmentadas, com centros deteriorados e periferias carentes de infraestrutura,
muito embora a oferta de bens e servios pblicos e privados que permitiriam expandir o direito cidade possa ser deficiente em quase todas as
partes da cidade. Em fase histrica mais recente, a crescente influncia de
teorias sobre a globalizao tem resultado em espaos urbanos ainda mais
heternomos, bastante distantes das expectativas e necessidades da populao como um todo. Neste contexto, os processos participativos de gesto,
a aplicao da funo social da cidade e a integrao interdisciplinar no
trato da questo urbana so vistos como fundamentais e devem permear
todas as aes setoriais na rea urbana.
O Ministrio das Cidades, criado em 2003, tem como atribuio criar as
condies para essa integrao intersetorial, fomentando o desenvolvimento
de solues adequadas para a melhoria da qualidade urbana e habitacional.
Mas essa uma tarefa complexa, que s aos pouco tem se tornado realidade
na implementao das solues, frente complexidade tcnica, ao volume de
carncias urbanas acumuladas e ao montante financeiro necessrio que precisa ser gerido e seus resultados avaliados. A baixa capacidade administrativa
dos entes subnacionais tem sido diagnosticada tambm como dos principais
desafios para a gesto das polticas urbanas, reproduzindo muitas vezes a falta de relao intersetorial e a falta de planejamento urbano e governamental
para utilizao mais racional dos recursos disponibilizados.
Contudo, desde a criao do Ministrio das Cidades, a habitao de interesse social vem sendo tratada como uma poltica prioritria do Estado
brasileiro, requerendo o aprimoramento da gesto pblica, em todas os nveis de governo, para o enfrentamento adequado da complexa questo habitacional relacionada ao dficit habitacional e inadequao de moradias,
por meio da implementao de programas de produo habitacional e de
urbanizao de assentamentos precrios.
A criao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS),
pela Lei Federal n 11.124 de 2005, trouxe organicidade s aes de polticas
de habitao de interesse social no Brasil. Destacam-se trs objetivos:
a. viabilizar para a populao de menor renda o acesso terra urbanizada e habitao digna e sustentvel;
b. implementar polticas e programas de investimentos e subsdios,
promovendo e viabilizando o acesso habitao voltada populao de menor renda; e
c. articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuao das instituies e rgos que desempenham funes no setor da habitao.
Em aes de urbanizao de assentamentos precrios, que preveem
obras integradas e integrais de melhoria habitacional e produo de unidades novas, saneamento, qualificao dos espaos comuns e instalao de
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incontestvel a melhoria da infraestrutura nesses locais e, consequentemente, da qualidade de vida da populao. Prova disso est na publicao, pela agncia da Organizao das Naes Unidas para Habitao ONU-Habitat1, de um estudo mostrando que 10,4 milhes de pessoas
deixaram de morar em favelas no Brasil nos ltimos dez anos. Isso significa
que a populao das favelas brasileiras foi reduzida em 16% no pas. Deixar
de morar em favelas no significa que os residentes tenham se deslocado
para outro lugar. Pelo contrrio, o local que foi melhorado deixando de ser
um assentamento precrio.
Um exemplo mais elucidativo do resultado dessas aes a nova realidade do conjunto de favelas do municpio do Rio de Janeiro, com destaque
para o Complexo do Alemo, Complexo do Cantagalo Pavo Pavozinho,
Complexo de Manguinhos, Morro da Providncia e a Rocinha. No total, a
cidade foi beneficiada com recursos do Programa de Acelerao do Crescimento PAC na ordem de R$ 4,9 bilhes, distribudos em 33 contratos e
1
Organizao das Naes Unidas para Habitao ONU-Habitat; Estado das Cidades
do Mundo 2010/2011: Unindo o Urbano Dividido; 2011
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2010
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2014
Total
Valor em
R$ Bilhes
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39,56
34,47
48,60
61,43
44,29
243,90
At agosto de 2015 j foram concludas 2.754.809 moradias, beneficiando famlias com renda de at R$ 5.000,00, o que equivale populao, no
ano de 2013, de pases como Portugal, Blgica, Hungria, Bolvia e Sucia.
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Ferreira, Joo S. Whitaker e Ferrara, Luciana; A formulao de uma nova matriz urbana no Brasil, baseada na justia socioambiental; Dilogos da Rio+20, junho 2012:
Artigo produzido para o Ministrio das Cidades e o Ministrio do Meio Ambiente
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Conforme estimativa do Plansab, os investimentos necessrios nos diversos componentes do saneamento bsico para os prximos vinte anos
totalizam R$ 508,5 bilhes, sendo 59% provenientes de agentes federais,
com recursos oriundos do Oramento Geral da Unio, e 41% aportados
por outros, includos nessa categoria os municpios, estados, prestadores
de servios, organismos internacionais, agncias de bacias hidrogrficas e
setor privado.
O aumento dos investimentos promovido pelo PAC tem contribudo
para a melhoria dos indicadores de acesso aos servios de saneamento. Os
incrementos, mesmo quando de pequena variao percentual, so significativos, porque beneficiam a milhes de pessoas.
Ademais, quanto mais elevados os ndices de cobertura, mais difcil seu
aumento. A universalizao dos servios significa o atendimento a reas
muitas vezes isoladas, de difcil acesso, ou de urbanizao precria.
A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) aponta que o
percentual de domiclios urbanos abastecidos por rede de distribuio de
gua ou poo ou nascente com canalizao interna aumentou de 89,6% em
2003 para 93,1% de cobertura, em 2013.
93,4
93
92,7
92
92
91,6
92,3
93,1
92,5
91
90
90,4
90,5
89,6
89
88
2003
2005
2007
2009
2011
2013
Fonte: PNAD/IBGE.
O vis geral de alta, sendo que pequenas variaes negativas identificadas entre os anos de 2008 e 2009 e de 2012 e 2013 so explicadas pelo crescimento do nmero total de domiclios urbanos ter superado o crescimento
36
Fonte: PNAD/IBGE.
Outro ponto a ser destacado que os ndices de atendimento no explicitam os vultosos investimentos do governo federal em produo (captao
e tratamento) e reservao de gua, por meio do PAC Saneamento, que so
muito importantes para a melhoria da qualidade de atendimento populao.
J para o ndice de cobertura dos domiclios urbanos servidos por rede
coletora de esgotos, houve uma ampliao, no mesmo perodo, de 55,3%,
em 2003, para 67,1% de cobertura, em 2013, conforme Grfico 3, abaixo:
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67,1
66
65,6
64
62
61
60
63,1
61
59,5
58
56
54
55,3
56,1 56,3
56,4
52
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2003
2005
2007
2009
2011
2013
Fonte: PNAD/IBGE.
Fonte: PNAD/IBGE.
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91,95
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93,26
90,24
90
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93,59
89,72
88,5
90,15
89,39
88,26
87
86
85
2003
2005
2007
2009
2011
2013
Fonte: PNAD/IBGE.
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Ao observar o Grfico 7, identifica-se o grande avano ocorrido na ltima dcada em relao ao tratamento dos esgotos coletados. Em 2013, cerca
de 70% de todos os esgotos coletados no pas eram tratados.
Finalmente, o Grfico 8 apresenta a evoluo do indicador de esgotos
tratados em relao aos esgotos gerados (IN046), que em 2013 era de 39%.
Percebe-se, dessa maneira, o grande desafio imposto rumo universalizao dos servios de saneamento no Brasil.
Assim, pode-se destacar como resultados positivos alcanados nos ltimos anos, e comprovados pelos grficos apresentados acima, a ampliao
do nmero de domiclios urbanos com cobertura de redes de abastecimento de gua, a ampliao na produo de gua; a ampliao do nmero de
domiclios urbanos com cobertura de rede coletora de esgoto e fossa sptica; a ampliao do volume de esgoto tratado; a ampliao do nmero de
domiclios urbanos com coleta direta ou indireta de lixo; a realizao de
selees pblicas do PAC, destinando, somente no mbito do Ministrio
das Cidades, cerca de R$ 86 bilhes para mais de 2.900 empreendimentos
de saneamento bsico incluindo selees especiais de recursos para obras
de macrodrenagem, preveno de enxurradas, alagamentos e conteno de
encostas em reas mais afetadas por eventos crticos, e obras de abastecimento de gua destinadas a mitigar os efeitos da estiagem prolongada em
municpios de Minas Gerais e da Regio Nordeste, alm das novas intervenes de apoio crise hdrica no sudeste do Brasil, dentre outras.
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saneamento; e contribuir para o desenvolvimento institucional e operacional dos prestadores de servio de saneamento bsico.
Por fim, no h como pensar na cidade e nas aes de saneamento de
forma fragmentada e sem a devida integrao das principais polticas urbanas, fsico-territoriais, ambientais, econmicas e sociais, como habitao,
saneamento, mobilidade, lazer, trabalho, sade, educao, regularizao
fundiria com meio ambiente, cultura, segurana, esporte etc.
O caminho para a integrao de tais polticas, todas to importantes
para a sociedade, alm do dilogo constante com a comunidade, parece
passar pela construo adequada do Sistema Nacional de Desenvolvimento
Urbano SNDU, o qual essencial para que o saneamento possa evoluir de
forma mais eficiente, assim como as demais polticas pblicas, e um esforo
especial est sendo desenvolvido pelo Ministrio das Cidades e pelo Conselho das Cidades em busca desse objetivo.
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46
A PNMU traz, reiteradamente, previses de equidade, participao social e qualidade dos servios.
Para discutir a utilizao isonmica do Sistema de Mobilidade Urbana pelos cidados, necessrio que sejam revistas as polticas de isenes
tarifrias no s considerando usurios do transporte pblico, mas toda a
sociedade, beneficirios diretos e indiretos do transporte pblico, cidados
que no se utilizam desse tipo de transporte, pedestres, ciclistas e usurios
de veculo privado, individual e coletivo, cada qual impactando e sofrendo
impacto do sistema de diferentes formas.
Outra medida imprescindvel para garantir a equidade garantir o acesso a todos os cidados ao Sistema de Mobilidade Urbana, em particular
aos que possuem mobilidade reduzida. Esse direito abrange tanto os que se
utilizam de transporte pblico quanto os que se locomovem nos passeios,
caladas e travessias. Medidas muito simples, se adotadas pelo poder pblico municipal, reduziriam os acidentes e promoveriam a maior utilizao da
cidade por sua populao.
A participao social imprescindvel em todo o processo. No h diagnstico que demonstre mais claramente a realidade do que aquele feito pelos setores da sociedade envolvidos diretamente.
A PNMU prev a participao da sociedade no planejamento. Reitera a
necessidade de transparncia, inclusive no clculo da planilha tarifria, alm
de descrever o direito dos usurios do transporte pblico como forma de induzir o cumprimento das premissas legais pelos prestadores de servio.
Os objetivos da PNMU visam a definir um panorama para todo o pas.
Para tanto, fundamental que governos das trs esferas, entidades pblicas,
privadas e no governamentais, alm de toda a sociedade civil, compartilhem a responsabilidade de uma mudana comportamental, naquilo que
couber a cada um, no sentido de reduzir as desigualdades sociais, promover
a acessibilidade e qualificar as condies urbanas de mobilidade e de ocupao do espao pblico.
47
questes de transporte urbano sem especificar a atuao dos entes federados. A legislao nacional tambm tardou em regulamentar o setor e isso
trouxe at uma dificuldade na abordagem da mobilidade urbana como fator
inerente ao planejamento urbano, j que se tratava apenas de transporte,
dentro da abordagem do espao urbano e no como uma poltica de mobilidade fundamental para o desenvolvimento urbano.
A Lei da Mobilidade Urbana explicita as atribuies legais de cada esfera
do Poder Pblico (art. 16 a 18).
Unio cabe, alm de apoiar projetos de infraestrutura do Sistema de
Mobilidade Urbana, garantir que os requisitos de enquadramento e seleo
de propostas atendam PNMU com fomento principalmente a transporte
pblico coletivo de grande e mdia capacidade, que contemplem os deslocamentos no motorizados, a ocupao adequada do solo e que atendam a
populao no s em suas necessidades de locomoo, mas tambm contemplem o planejamento local da mobilidade urbana, cujo principal instrumento o Plano de Mobilidade Urbana.
A Lei prev que a Unio oferea assistncia tcnica e financeira, capacitao e formao de pessoal e disponibilizao de informaes nacionais
aos municpios. Importante que o sistema nacional de informaes a ser
institudo deve ser retroalimentado por todos os entes federados, de forma
a garantir veracidade e efetividade aos dados sistematizados.
A Unio deve, ainda, apoiar e estimular as aes coordenadas e integradas entre municpios e estados, considerando a importncia da integrao
das polticas de mobilidade locais e regionais como forma de garantir viagens com equidade, modicidade tarifria e qualidade.
Para o estado, a Lei atribui a obrigatoriedade de prestar os servios de
transporte pblico coletivo intermunicipais de carter urbano, diretamente ou por delegao; propor poltica tributria especfica de incentivos
implantao da PNMU e garantir apoio e promover integrao dos servios
nas reas que ultrapassem os limites de um municpio.
Os municpios, por sua vez, devem planejar, executar e avaliar a poltica
de mobilidade urbana, promover a regulamentao compatvel dos servios, prestar os servios de transporte pblico coletivo urbano (carter essencial), alm de capacitar pessoas e desenvolver instituies vinculadas
poltica de mobilidade urbana local.
48
mentos exclusivos de pedestres, controlar emisses de gases em locais crticos, enfim, usar do poder de polcia para determinar a forma de utilizao
do espao urbano, de modo a garantir a qualidade de vida de seus cidados,
com vistas reduo de congestionamento.
Os instrumentos previstos na Lei no esgotam as possibilidades. A legislao municipal pode adotar medidas restritivas alm das descritas para a
gesto da demanda. Um exemplo bem conhecido, j aplicado no Brasil, no
descrito na Lei da Mobilidade Urbana, o rodzio de automveis institudo
ainda na dcada de 90 em So Paulo, o que provoca a retirada de 20% dos
automveis por dia, nos horrios de pico (das 7 s 10h e das 17 s 20h), no
denominado centro expandido, que inclui ampla rea das regies mais congestionadas da cidade.
A gesto da demanda deve ser parte integrante do planejamento da mobilidade urbana. Ambos os temas sero tratados de forma mais aprofundada nos captulos posteriores. Importante mencionar que, para a PNMU, o
planejamento da mobilidade urbana d diretrizes mencionando no artigo
21, o que o planejamento, a gesto e a avaliao devem contemplar, e lista,
no artigo 22, as atribuies mnimas dos rgos responsveis pelo planejamento e gesto do sistema de mobilidade urbana.
A principal ferramenta para a execuo do planejamento da mobilidade
urbana, e dele decorrente, o Plano de Mobilidade Urbana, da a importncia do dispositivo (art. 24) que amplia o rol de municpios que devem
elaborar seus respectivos planos.
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1. Introduo
Atualmente vivemos a denominada era do conhecimento. A informao
passou a ser a base de qualquer organizao e a sua gesto ganhou novos
horizontes com as recentes inovaes tecnolgicas. A tecnologia da informao no apenas uma ferramenta, mas tornou-se parte integrante e ativa de um sistema gerencial, transformando radicalmente a forma como as
organizaes se estruturam, melhorando processos e estabelecendo novas
possibilidades de atuao.
Os avanos tecnolgicos, ligados aos processos de construo, esto em
constante evoluo, passando, em menos de trinta anos, dos desenhos em
nanquim e papel vegetal para as representaes virtuais tridimensionais, com
a incluso de sistemas complexos de produo e desenvolvimento dos projetos.
Os recursos tecnolgicos utilizados na indstria de Arquitetura, Engenharia e Construo (AEC) evoluram de forma considervel, mesmo na sua
forma digital, nos ltimos vinte anos. Passamos da atividade de desenhar
projetos com auxlio da tecnologia CAD (Computer Aided Design) para a atividade de modelar projetos utilizando BIM (Building Information Modeling).
O Exrcito Brasileiro tem desenvolvido e utilizado, nos ltimos anos,
solues nessa nova concepo, modernizando significativamente a sua
gesto, com impactos em toda a sua estrutura.
Este artigo mostra alguns aspectos relevantes sobre a tecnologia BIM e
o seu uso pelo Sistema de Obras do Exrcito, em todos os nveis de produo e gesto.
55
2. Entendendo o BIM
2.1 Histrico
O conceito de BIM existe desde a dcada de 1970 [1] [2] [3], entretanto o
termo Building Model (no sentido de BIM, como hoje conhecido) foi utilizado pela primeira vez em 1986 por Robert Aish [4] da GMW Computers
Ltd., desenvolvedora de software RUCAPS referindo-se utilizao
do software no aeroporto de Heathrow, em Londres. O termo Building
Information Model apareceu pela primeira vez em um artigo de 1992, pela
GA Van Nederveen e F. P. Tolman [5].
No entanto, os termos Building Information Model e Building Information
Modeling (incluindo a sigla BIM) no se tornaram popularmente usados
at cerca de 10 anos mais tarde. Em 2002, a Autodesk lanou um artigo
intitulado Building Information Modeling, [6] que motivou outros fornecedores de software a tambm fazer valer a sua participao nessa rea, tais
como a Bentley Systems e a Graphisoft, alm de outros. Em 2003, Jerry
Laiserin ajudou a popularizar e padronizar o termo como um nome comum para a representao digital do processo de construo [7] [8]. A facilidade de troca e a interoperabilidade3 da informao em formato digital j
havia sido apresentada sob terminologias diferentes pela Graphisoft, como
Virtual Building, pela Bentley Systems, como Integrated Project Models, e
pela Autodesk e Vectorworks, como Building Information Modeling.
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Devido natural multidisciplinaridade da maioria dos projetos, um fator que traz grande vantagem no uso do BIM a questo da interoperabilidade de dados, permitindo grande interao entre vrias disciplinas. Para
que a informao no fique limitada por padres proprietrios, foi proposto
pelo organismo internacional buildingSMART4 uma iniciativa com o nome
de OpenBIM, que consiste de uma abordagem universal para projeto colaborativo, construo e operao de edifcios baseada em padres e processos abertos. Hoje, j existem vrios fornecedores lderes de software usando
o modelo de dados aberto da buildingSMART. Entre vrios padres abertos
j difundidos (IFC, AecXML; IfcXML; CIS/2-ao, GbXML (greenbuilding),
etc.), o IFC apresenta-se de grande uso em vrias disciplinas (arquitetura,
estruturas, instalaes, dimensionamento energtico, etc.) e vem trazendo
facilidade na divulgao do BIM no mundo.
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buildingSMART http://www.buildingsmart.org/
O termo obra pblica est sendo empregado no sentido de benfeitoria pblica (melhoria
ou construo de edificao/infraestrutura pblica).
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O primeiro investimento foi no elemento humano, por meio do incentivo a pesquisas, treinamentos e capacitaes. Infelizmente, a quantidade
de profissionais que dominam essa nova tecnologia pequeno. Devido
escassez de profissionais disponveis no mercado, a formao interna foi
uma necessidade. O meio acadmico brasileiro tem percebido essa carncia
e as principais universidades tm adotado o BIM nos currculos dos cursos
relacionados ao seu uso.
Os processos de produo precisaram ser revistos, alterando funes,
responsabilidades e contedos de produtos ao longo de todo o ciclo de vida
das construes. A comunicao efetiva entre os diferentes agentes do projeto e demais intervenientes no ciclo de vida da edificao levou reorganizao de fases, agentes e produtos no projeto. Enquanto no processo de
projeto clssico imagina-se em 3D e representa-se em 2D, no projeto BIM
imagina-se em 3D e a representao atravs de uma construo virtual
comumente chamada de modelo.
Pelo fato de o Exrcito possuir uma estrutura de engenharia distribuda,
fez-se necessrio uma padronizao dos softwares, dos procedimentos, das
classes de objetos utilizadas nos projetos e do modelo de dados, sendo necessrio para esse fim normatizao interna do Exrcito. Isso possibilitou
que as diversas iniciativas fossem conduzidas por uma coordenao geral
centralizada.
As bibliotecas BIM, com caractersticas de produtos nacionais, ainda
so escassas. Nesse sentido, a DOM teve que criar um conjunto mnimo de
bibliotecas prprias, com informaes necessrias para atender sua necessidade de negcio, ficando tambm com a responsabilidade de receber, homologar e disponibilizar as bibliotecas elaboradas por toda a equipe tcnica
espalhada pelo Brasil.
3.4 OPUS
Em consonncia com o fomento do uso do BIM no Exrcito, a DOM
desenvolveu, de forma autnoma, um Sistema Informatizado de Gesto de
Obras Militares com o objetivo de dar suporte s suas atividades.
Em face dos grandes desafios na rea da gesto do ciclo de vida das edificaes militares, a DOM idealizou o projeto OPUS6, um sistema de apoio
deciso que visa suportar as funcionalidades de planejamento, programao, acompanhamento, fiscalizao, controle, gerncia e execuo de
obras e servios de engenharia e de todas as atividades dos macroprocessos
finalsticos do Sistema de Obras Militares, tanto no nvel executivo quanto
gerencial e estratgico.
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As tecnologias inovadoras utilizadas pelo OPUS, como georreferenciamento dos planos diretores (Figuras 4 e 5), com representaes em 2D e
3D, controle de arquivos de projetos em nuvem e padres abertos de interoperabilidade, possibilitam uma sinergia entre o OPUS e o BIM, gerando
benefcios nas duas iniciativas.
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Outro exemplo da interao OPUS-BIM se d pela utilizao de arquivos no formato shapefile, o qual contm dados geoespaciais em forma de
vetor usado por sistemas de informaes geogrficas. O OPUS permite a
importao e exportao para esse formato de arquivo. O software Infrastructure Modeler da AutoDesk, por exemplo, permite a utilizao desse
tipo de arquivo como base para a definio de planos diretores (Figura 7).
Aps anlise das diversas propostas em um software especializado, a verso
aprovada novamente carregada no OPUS para atualizao.
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3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
4. Concluses
Vivemos um momento no qual o conhecimento e a informao so protagonistas em qualquer instituio. Hoje, a eficincia tecnolgica proporciona ganhos extraordinrios para a gesto. Em um mercado competitivo, a
otimizao no emprego dos recursos disponveis elemento determinante
para garantir o sucesso e at mesmo a sobrevivncia de uma organizao.
As tecnologias disponveis no devem servir apenas como ferramentas
para apoiar o processo de deciso, mas fazer parte integrante de um amplo
sistema de gesto que conduz os destinos de uma instituio.
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revoluo no modo de planejar, projetar, executar e manter uma construo. s instituies, cabe tambm promover a capacitao de seus quadros
funcionais de forma a se adequarem s novas exigncias.
A experincia do Exrcito, no seu Sistema de Obras, com o aumento
significativo no controle e na eficincia do uso dos recursos disponveis,
mostra que o BIM presente e no futuro e que o emprego dessa tecnologia para a gesto de polticas pblicas em outros setores pode e deve ser
incentivado. Uma das formas mais eficazes de incentivo ao uso do BIM em
outras reas dos governos municipais, estaduais e federais , certamente,
a formulao de um conjunto de normas, leis e diretrizes que regulem o
funcionamento dos setores pblicos e privados ligados indstria de AEC.
5. Referncias Bibliogrficas
1) Eastman, Charles; Fisher, David; Lafue, Gilles; Lividini, Joseph; Stoker,
Douglas; Yessios, Christos (September 1974). An Outline of the Building
Description System. Institute of Physical Planning, Carnegie-Mellon
University.
2) Eastman, Chuck; Tiecholz, Paul; Sacks, Rafael; Liston, Kathleen
(2008). BIM Handbook: a Guide to Building Information Modeling for
owners, managers, designers, engineers, and contractors (1st ed.). Hoboken,
New Jersey: John Wiley. pp. xi-xii. ISBN 9780470185285.
3) Eastman, Chuck; Tiecholz, Paul; Sacks, Rafael; Liston, Kathleen (2011).
BIM Handbook: A Guide to Building Information Modeling for Owners,
Managers, Designers, Engineers and Contractors (2nd ed.). Hoboken, New
Jersey: John Wiley. pp. 36-37.
4) Aish, R. (1986) Building Modelling: The Key to Integrated
Construction CAD CIB 5th International Symposium on the Use of
Computers for Environmental Engineering related to Building, 7-9 July.
5) Van Nederveen, G.A.; Tolman, F.P. (1992). Modelling multiple views
on buildings. Automation in Construction 1 (3): 215-24.
6) Autodesk (2002). Building Information Modeling. San Rafael, CA,
Autodesk, Inc.
7) Laiserin, J. (2003) The BIM Page, The Laiserin Letter.[unreliable
source?]
8) Laiserin, in his foreword to Eastman, et al (2008, op cit) disclaimed
he had coined the term, adding it is my opinion that the historical
record... shows that Building Information Modeling was not an innovation
attributable solely to any individual or entity. (p.xiii)
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1. Introduo
Pioneirismo, atuao integrada, planejamento estratgico, inovao tecnolgica, capacidade tcnica para empreender, elevados investimentos em
infraestrutura e grande mobilizao social pelo uso consciente da gua so
algumas das experincias que o enfrentamento da mais grave seca da histria deixa como referncia para a gesto dos recursos hdricos brasileiros.
Para medir a relevncia do saneamento para o desenvolvimento de um
pas, basta constatar o que ocorre em lugares sem sistema adequado de
abastecimento de gua e coleta de esgotos. Dentro de casa, a situao sanitria precria traz riscos sade e permanente desconforto s famlias.
Nas ruas, as crianas brincam entre guas contaminadas que correm no
meio-fio e desguam em crregos muitas vezes utilizados para o lazer ou
abastecimento.
Regies com essas caractersticas esto condenadas ao subdesenvolvimento, caracterizado por filas nos postos de sade, elevada mortalidade
infantil, baixo desempenho na educao, degradao ambiental, desvalorizao imobiliria e escassez de oportunidades.
Em pleno sculo XXI, essa uma situao ainda vivenciada em diversas
partes do Brasil. Segundo levantamento do Ministrio das Cidades, 14 milhes de domiclios no tm acesso a gua tratada, mais da metade do esgoto
gerado no coletado e apenas 39% dessa carga poluidora recebe tratamento.
Em nmeros absolutos, estima-se que 100 milhes de brasileiros no tm
coleta de esgotos e um total de 120 milhes ainda no tm o esgoto tratado.
Em termos mundiais, segundo o World Water Development Report 2014,
36% da populao, cerca de 2,5 bilhes de pessoas, vivem sem saneamento
adequado, o que a provvel causa da morte de mais de 1,5 milho de
crianas com menos de cinco anos todos os anos.
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Em que pese os recursos destinados ao setor nos ltimos anos, o saneamento ainda figura como um dos segmentos mais carentes de investimentos na deficitria infraestrutura do pas.
76
Sancionado no final de 2013, o novo Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab) prev investimentos de R$ 508 bilhes para universalizao
do abastecimento de gua, coleta e tratamento de esgotos no Brasil at o
ano de 2033. Para isso, o governo federal conta com a contribuio de estados, municpios e companhias privadas para investimento e execuo de
metade dos aportes previstos para as prximas trs dcadas. No entanto,
se mantido o fraco desempenho de 2014, primeiro ano aps a aprovao do
Plansab, esse horizonte da universalizao se ampliar para alm de 2050.
Tanto institucionalmente quanto no mbito do planejamento e gesto
do saneamento e dos recursos hdricos e aqui se inserem as aes de
enfrentamento da crise climtica de 2014/2015 So Paulo tem propostas
claras e exemplos concretos que podem ser teis para aperfeioamento da
correspondente poltica nacional.
Os resultados seriam ainda melhores se fossem dadas as condies
para que as companhias de saneamento pudessem aplicar tudo o que arrecadam em investimentos para melhor servir populao. Uma parte
importante da arrecadao quase um tero de tudo o que investido
em saneamento anualmente no pas constituda de tributos da Unio,
o PIS/Pasep e a COFINS.
Aps anos de reivindicao por parte do setor de saneamento, o Congresso Nacional est presentemente debatendo o tema, por iniciativa do senador
Jos Serra e do deputado Joo Paulo Papa, que propem a aprovao do Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento do Saneamento Bsico
(REISB). Se aprovado, o novo regime permitir que os valores destinados ao
pagamento desses tributos sejam revertidos diretamente para a ampliao da
infraestrutura sanitria do pas, o que deve deflagrar um ciclo virtuoso na
expanso dos ndices e na qualidade de atendimento em gua e esgoto.
Quando os recursos para investimentos so limitados, preciso agir
por etapas, com perseverana, ao longo de muitos anos, como ilustram os
exemplos histricos de pases desenvolvidos, onde importantes rios eram
poludos at a dcada de 1960. Ademais, preciso considerar que a renda
mdia no Brasil no permite que se estabelea tarifa compatvel com o servio prestado por pases desenvolvidos que j atingiram h muitos anos a
unversalizao. No por acaso, a tarifa mdia na Europa praticamente o
dobro da tarifa mdia brasileira.
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2. A experincia paulista
No mbito da gesto estratgica, So Paulo tem atuado decisivamente
para ampliar suas estatsticas de atendimento em saneamento e segurana
hdrica. Isso se d a partir do planejamento integrado entre a Secretaria
Estadual de Saneamento e Recursos Hdricos, o Departamento de guas e
Energia Eltrica (DAEE) e a Companhia de Saneamento Bsico do Estado
de So Paulo (Sabesp).
Trata-se de um empenho conjunto que resulta na implantao de programas e solues inovadoras que posicionam o estado na liderana do
ranking nacional de atendimento em esgotamento sanitrio e, paralelamente, que esto sendo decisivos para que So Paulo supere a maior crise
hdrica de sua histria.
So Paulo tem hoje os menores ndices de mortalidade infantil de nossa
histria recente queda de mais de 60% nos ltimos 20 anos o que diz
muito dos avanos do saneamento que, ao lado da educao, garante condies para uma infncia com sade, qualidade e perspectiva de futuro.
Dados divulgados em setembro de 2015 pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) no Atlas da Vulnerabilidade Social nos Municpios
Brasileiros corroboram os indicadores oficiais do Ministrio das Cidades e
do IBGE: So Paulo o estado que mais investe e, consequentemente, o que
tem o melhor e mais universal sistema de saneamento bsico do Brasil. H
de se notar, ainda, que o levantamento do Instituto, que aborda o ndice
de Vulnerabilidade Social (IVS) de 5.565 municpios brasileiros, tem como
base nmeros de 2010. De l para c, muito mais foi feito.
Entre os municpios atendidos pela Sabesp, os ndices de atendimento
tambm esto entre os melhores do pas: 100% de fornecimento de gua
tratada e de qualidade a mais de 374 municpios (sendo 364 atendidos diretamente e dez com a entrega de gua no atacado para distribuio por
companhias prprias), alm de coleta de mais de 85% do esgoto gerado em
reas urbanas e tratamento de 77% desse volume.
Tais avanos nos colocam, hoje, muito prximos de atingir um feito indito no pas, que deve ser comemorado e servir como bom exemplo para o
Brasil: a universalizao em todas as sedes das cidades operadas no interior
e, em mais alguns anos, tambm no litoral e na Grande So Paulo.
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3. A modernizao da gesto e a
expanso dos investimentos
O ano de 1995 deu incio a um dos perodos que mais marcaram os
avanos no saneamento paulista. Isso decorre do empenho do governador
Mrio Covas pelo reequilbrio das finanas e pela racionalizao do modelo de gesto da Sabesp com a criao, por todo o interior, das Unidades de
Negcio por bacias hidrogrficas.
Outro captulo marcante foi a entrada, em 2002, da Sabesp no mercado
de capitais, primeiro na Bovespa, no Novo Mercado da BM&F Bovespa, e
depois na Bolsa de Nova Iorque, na New York Stock Exchange. Em 2007, a
Sabesp passou a fazer parte do ndice de Sustentabilidade Empresarial
ISE, o que reflete o alto grau de comprometimento com o meio ambiente
sustentvel e com as prticas de cunho social. Os dirigentes, tanto da Diretoria Executiva quanto do Conselho de Administrao, so escolhidos
exclusivamente com base na qualificao profissional.
Como acionista controlador da Sabesp, o Governo de So Paulo tem exigido a adoo, na empresa, de prticas de governana corporativa aplicadas
nas melhores empresas privadas. Graas a isso, a Sabesp hoje uma das
maiores empresas de saneamento do mundo, em populao atendida. So
28,4 milhes de pessoas abastecidas com gua e 22,4 milhes de pessoas
com coleta de esgoto, localizadas em 364 municpios.
Para oferecer servios de qualidade, a Sabesp mantm uma gigantesca
estrutura e, nos ltimos cinco anos, investiu cerca de R$ 13,1 bilhes. Para
o perodo 2015-2019, planeja investir aproximadamente R$ 13,5 bilhes
para avanar no cumprimento do seu compromisso com a universalizao
dos servios de gua e esgoto.
A Sabesp no depende de subsdios. Ou seja, ela anda com suas prprias
pernas, sem auxlio de muletas financeiras que, na Amrica Latina, costumam sobrecarregar os contribuintes com excessiva carga tributria. Os
recursos para os investimentos provm dos lucros que, por deciso do Governo do Estado (acionista majoritrio) so sistematicamente reaplicados
na prpria empresa, dentro dos limites legais. Essa receita dar condies
objetivas para o bom funcionamento das empresas estatais, exigindo de
outro lado boa gesto e bons resultados tem dado certo em So Paulo e
pode funcionar em todo o pas.
Essas condies favorveis permitiram elevados investimentos hoje
na mdia de R$ 2,5 bilhes anuais o que representa uma tera parte de
tudo o que investido anualmente no setor em todo o pas. Mais que isso,
foram decises que hoje refletem em uma empresa com perfil moderno,
altamente capacitada em pesquisa e desenvolvimento de aes inovadoras.
80
4. Sensibilidade socioambiental e
recuperao de recursos hdricos
Os avanos verificados no estado de So Paulo foram construdos a partir de muita ateno para questes socioambientais, como o caso do programa Onda Limpa, que a maior ao de saneamento e recuperao do
litoral brasileiro.
A volta de vida aqutica em importantes corpos hdricos utilizados para
o abastecimento de grandes regies, como os rios Sorocaba e o Jundia, ou
at mesmo de outros estados, a exemplo do Paraba do Sul, refletem a eficincia deste trabalho.
Na capital paulista, de 2007 para c mais de 140 cursos dgua urbanos
foram limpos por meio de parcerias com o municpio, no contexto do Programa Crrego Limpo, que promove benfeitorias nos sistemas de esgoto
da regio do crrego, limpa as margens, identifica descargas clandestinas e
canaliza fontes poluidoras. J so mais de 2 milhes de pessoas diretamente
beneficiadas.
Indiretamente, essas intervenes contribuem com o Projeto Tiet, implantado no incio dos anos 90. Considerado o maior programa de saneamento ambiental do pas, rene aes em 27 municpios da Grande So Paulo
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Fonte: SABESP.
A melhoria do sistema sanitrio proporciona no apenas um ganho ambiental, mas tambm, a longo prazo, a possibilidade de utilizao da gua
disponvel na RMSP para abastecimento. Todavia, a exemplo do que ocorreu nos pases desenvolvidos, o processo de despoluio leva dcadas, e nesse meio tempo necessrio buscar fontes de gua fora das regies metropolitanas para garantir a segurana hdrica de suas respectivas populaes.
da bacia do Alto Tiet, a uma altitude de mais de 700 metros), resulta em uma
disponibilidade per capita baixssima, comparvel a estados como o Piau.
Enquanto a Organizao das Naes Unidas (ONU) diz que o mnimo
ideal para se ter conforto no abastecimento de 1,5 milho de litros por habitante/ano, na RMSP a oferta dez vezes menor. Essa situao agravada
pela histrica problemtica social da ocupao intensa, irregular e acelerada do solo, principalmente em regies de proteo ambiental, fundos de
vale e prximas a mananciais.
O reconhecimento dessas condies adversas se traduziu nas ltimas duas
dcadas em planejamento e macios investimentos para a expanso da infraestrutura hdrica da RMSP. De 1995 at dezembro de 2014, com a instituio
do Programa Metropolitano de gua (PMA), a Sabesp destinou R$ 11 bilhes
a obras de ampliao da capacidade de produo, armazenamento e integrao entre os sistemas produtores que abastecem 39 municpios da regio.
Logo nos primeiros anos, o trabalho liderado pelo governador Mrio
Covas resultou no fim do rodzio que vigorou de 1995 a 1998, beneficiando 6 milhes de pessoas, e atendeu ao crescimento populacional de toda a
RMSP. A cobertura dos servios tambm avanou de 70% para 100% nesse
mesmo perodo.
Nos ltimos 20 anos a capacidade de produo de gua nas estaes de
tratamento aumentou 30% (de 57,1 para 74,8m3/s), superando o crescimento populacional de 20%. Levando em conta a mdia atual de consumo na
regio metropolitana de 1m/s a cada 400 mil habitantes, esse incremento
disponibilizou gua suficiente para abastecer populao semelhante do
estado de Santa Catarina, com 6,7 milhes de pessoas.
Para escoar esse acrscimo de produo de gua potvel e acompanhar o
crescimento da demanda, foram construdos 175 quilmetros de redes adutoras e 12 mil quilmetros de redes de distribuio, ampliando a integrao
entre os sistemas. Tambm foram feitos dois milhes de conexes de gua
em residncias e estabelecimentos comerciais.
Sistemas de gua ampliados entre 1995 e 2014 (+ 17, 7 m/s)
Sistema Alto Tiet: + 10 m/s (de 5 para 15 m/s)
Alto Tiet. Com efeitos diretos na agilidade da execuo da obra e grande eficincia operacional, tornou-se referncia para o setor de saneamento
brasileiro. Por esse motivo, foi tambm a modelagem adotada para a construo do Sistema Produtor So Loureno.
85
Fonte: SABESP.
8. Atuao conjunta
A mobilizao conjunta de governo do estado, Secretaria de Saneamento
e Recursos Hdricos, DAEE e Sabesp foi determinante para a gesto estratgica dos recursos hdricos na RMSP. Um dos avanos veio com a criao
do Comit da Crise Hdrica, com representantes dos municpios da RMSP,
secretrios de Estado e da sociedade civil, com a finalidade de discutir e
traar um plano de ao para o enfrentamento da crise.
86
Uma situao de rodzio configurada pela implantao alternada de interrupes programadas do abastecimento de gua de diferentes regies (setores) de uma cidade por
perodos determinados de dias.
Tambm foram intensificadas as fiscalizaes contra captaes irregulares para uso industrial e de irrigao na bacia do Alto Tiet, com foco na
preservao para captaes para consumo humano e dessedentao de animais. Paralelamente, equipes de gelogos do Centro de Estudos de guas
Subterrneas do DAEE, de Araraquara, foram deslocados para a regio da
bacia do Alto Tiet com o objetivo de ajudar tecnicamente os agricultores a
substituir a captao superficial para irrigao por poos artesianos.
Reunies peridicas com agricultores da bacia do Alto Tiet tm levado
a eles a importncia da outorga, medidas para mitigar consumo, o estmulo
utilizao de gua de reso e a abertura de poos artesianos como alternativas para a manuteno da produo agrcola.
Com a parceria da Secretaria Estadual de Agricultura e Abastecimento,
estamos levando orientaes sobre formas de reduzir o consumo com a
adoo de tcnicas como o gotejamento, alm de oferecer linha de crdito
para financiamento de poo profundo, construo de reservatrio e modernizao da irrigao.
Outro foco de grande ateno dos rgos do estado est no processo de
construo de duas novas barragens na bacia dos rios Piracicaba, Jundia
e Capivari (Bacia do PCJ): Pedreira, no rio Jaguari, em Pedreira e Campinas; e Duas Pontes, no rio Camanducaia, em Amparo. Em junho o DAEE
apresentou o EIA/RIMA das obras, que traro uma reserva hdrica fundamental para a segurana do abastecimento da regio de Campinas, uma
das maiores demandas do estado, alm de influenciarem positivamente na
racionalizao do uso da gua do Sistema Cantareira.
87
Fonte: SABESP.
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Fonte: SABESP.
Fonte: SABESP.
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Fonte: SABESP.
11.
Outra iniciativa que busca minimizar o desconforto de possveis oscilaes no abastecimento a entrega de caixas dgua a famlias de baixa renda
que residem em regies mais distantes das principais adutoras e redes de
distribuio. So situaes mais suscetveis falta de gua em razo da reduo da presso nas redes, medida adotada para mitigar perdas de gua em
perodo de menor consumo, quando as tubulaes esto mais pressurizadas.
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Fonte: SABESP.
12.
O combate aos nveis de perdas de gua tratada, que some das tubulaes, integra o rol de importantes esforos empreendidos nas ltimas dcadas para a gesto da disponibilidade hdrica. Intensificado a partir de 2007,
em 2009 esse trabalho se transformou no Programa Corporativo de Reduo de Perdas, estabelecido em parceria com a JICA (Japan International
Cooperation Agency).
Com isso, foram definidas metas claras e investimentos de R$ 5,1 bilhes entre 2009 e 2020, quando se objetiva alcanar ndice de 16,8% de
perdas fsicas (hoje em torno de 18%), patamar semelhante ao do Reino
Unido e superior ao de pases como Frana e Itlia, que apresentam ndices
entre 25% e 29%.
Desde sua implantao, j foram executados R$ 2,6 bilhes (R$ 541 milhes somente em 2014) para a troca de equipamentos, tubulaes, hidrmetros, instalao de vlvulas redutoras de presso e a execuo de intensa
e permanente varredura atrs de vazamentos e fraudes. Tais esforos tm
sido fundamentais para uma queda mdia anual de 1,2% das perdas totais na
Grande So Paulo, atualmente em 27,9%, frente a ndices de 40,5% em 2004.
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Fonte: SABESP.
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Fonte: SABESP.
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A Sabesp ainda promoveu palestras na rede estadual de ensino, atingindo mais de 100 mil alunos, e selou parcerias com associaes de condomnios, imobilirias, supermercados, bares e restaurantes para ampliar a
conscientizao sobre a importncia de se utilizar a gua de maneira racional. A campanha Cada Gota Conta, do governo do estado, que entrou no ar
em fevereiro de 2015, reforou a necessidade de o uso racional da gua se
tornar um hbito das famlias.
Essa fora-tarefa pela reduo do consumo logo apresentou resultados
muito positivos. J no segundo ms de vigncia, em abril de 2014, 81% dos
clientes diminuram o consumo e 39% destes atingiram bonificao. Ms
aps ms, o esforo se ampliou, chegando em julho de 2015 com a reduo
em 83% das residncias. Dessas, 73% foram bonificadas dentro das faixas
diferenciadas, conforme grfico abaixo.
Quem no contribui e, mais que isso, aumenta o consumo, est pagando
por isso. Sejam eles usurios residenciais ou grandes empresas. Desde fevereiro de 2015, foi estabelecida uma tarifa de contingncia, com acrscimo
de 40% a quem ultrapassar em at 20% o consumo mdio registrado de
fevereiro de 2013 a janeiro de 2014. Aos que excederem em mais de 20% a
mdia de consumo, o pagamento acrescido em 100%.
No so onerados os clientes com consumo igual ou inferior a 10 metros
cbicos, hospitais, prontos-socorros, casas de sade, delegacias e presdios.
Desde sua instituio, a taxa de contingncia tem onerado uma parcela mdia de 10% do total de consumidores da RMSP.
Fonte: SABESP.
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15.
Resultados
Fonte: SABESP.
16.
A criticidade dos nveis pluviomtricos registrados em 2014/2015 estabeleceu novos padres de segurana para o abastecimento da RMSP. Para isso,
em reforo s aes executadas e aos programas em andamento, um conjunto de obras projetadas para o horizonte de 2018, algumas j em progresso, ir
ampliar significativamente a disponibilidade hdrica metropolitana.
As iniciativas tm base em trs pilares: aumento da infraestrutura de
reserva (e aqui se inclui a maior integrao do sistema, j que a sobra de
uma regio pode ser reservada em outros sistemas); captao em mananciais distantes; o uso de tecnologias e a abertura para inovaes e, por fim, a
permanente participao da populao, com a mesma efetividade demonstrada na atual crise.
97
Seguindo tais diretrizes, na perspectiva de mdio prazo, ser materializada a contribuio de at 6,4m/s do Sistema Produtor So Loureno
(SPSL), que far a captao no rio Juqui (Cachoeira do Frana), a 83 quilmetros da capital. Com investimento de R$ 2,2 bilhes, a obra foi iniciada
em abril de 2014 e deve ser entregue no final de 2017. Outro destaque para
os prximos anos a interligao entre as represas Jaguar (bacia do Paraba do Sul) e Atibainha (bacia do Sistema Cantareira), que possibilitar o
aporte de 5,13m/s para o Sistema Cantareira, sendo decisiva para a recuperao de suas represas.
A capacidade de reao da Sabesp frente crise hdrica foi possibilitada
por grandes investimentos, pelo planejamento estratgico de longo prazo,
pelo conhecimento tcnico do corpo de funcionrios e pela colaborao
macia da populao.
Temos hoje, um ano e meio aps a instalao de uma estiagem sem precedentes, um sistema mais moderno, integrado e resiliente para resistir s
adversidades climticas. Sabemos, contudo, ainda serem grandes os desafios, que sero superados com muito trabalho, obras, parcerias, tecnologia
e postura parcimoniosa de toda a populao pela preservao de um bem
essencial para a vida.
O saneamento paulista, j nacionalmente consolidado como referncia
para o setor, deixar novos e igualmente importantes legados para a gesto
dos recursos hdricos no Brasil, com reflexos diretos para uma maior segurana do abastecimento, progressos socioambientais e, por consequncia,
uma vida com mais sade e qualidade para milhes de brasileiros.
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1. Introduo
Viabilizar e ampliar a proviso eficiente de bens coletivos no Brasil, que
beneficiem mais de um ente da Federao, inclusive na rea de desenvolvimento urbano, um grande desafio. Na esfera pblica, essa questo tem
sido enfrentada por meio da criao de consrcios pblicos, os quais unem
entes federados para recobrar uma escala produtiva necessria para a oferta de determinados bens e servios.
Os consrcios, por sua vez, podem contar com novos parceiros do setor
privado, por meio das denominadas Parcerias Pblico-Privadas. De fato, ao
fortalecer a capacidade de gesto integrada e ampliar a produtividade, por
meio do aumento da escala de produo, os consrcios pblicos tornam a
proviso de determinado bem ou servio mais atraente ao setor privado.
Por sua vez, a participao do setor privado, ao aportar novos recursos e
uma nova perspectiva gerencial, facilita a gesto consorciada, tornando-a
tambm mais atraente para os parceiros pblicos.
Sendo assim, essas parcerias, tanto na esfera pblico-pblico como pblico-privada, tendem a aportar benefcios para a proviso de bens e servios coletivos envolvendo mais de um ente da Federao. Esses dois mecanismos so formas de ampliar a eficincia da oferta de servios tanto do
ponto de vista financeiro e gerencial como produtivo. Na prxima seo
discute-se o problema federativo.
101
2. A questo federativa, os
consrcios e o free-riding
Com o objetivo de alcanar o equilbrio federativo, a repartio das
competncias do Estado federativo brasileiro foi estabelecida, por um lado,
com base no princpio da predominncia de interesses, o qual impe a outorga de competncia de acordo com o interesse predominante por determinada ao ou servio. De outro lado, os entes federados tambm devem
atuar segundo a perspectiva do federalismo cooperativo, internalizando em
suas aes no apenas o bem-estar da populao local, mas tambm o de
todos os brasileiros.
Assim, segundo a Constituio Federal de 1988, a Unio deve tratar dos
interesses nacionais; os estados, dos interesses regionais; e os municpios,
dos interesses locais sem perder de vista que o processo governamental
no pode mais ser visualizado como produto da atuao isolada de trs
distintos nveis de governo. (BRASILEIRO, 1974, p. 87).
No mbito das competncias exclusivas, cabe ao municpio (art. 30,
inciso VIII da CF) promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano. Com a perspectiva de gerir o que for de interesse
local, os municpios passaram a ser responsveis, entre outras atribuies,
pela gesto da poltica de desenvolvimento urbano, mediante aprovao
do chamado plano diretor, previsto no art. 4 do Estatuto da Cidade Lei
n 10.257, de 10 de julho de 2001.
Ademais, a Constituio Federal determina, ainda, as competncias comuns dos entes federados (art. 23 da CF) entre elas, a promoo de programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico e as competncias concorrentes entre todos
os entes (art. 24, CF), excludos os municpios.
Na prtica, observaram-se vrias reas de sobreposio e at mesmo
um vcuo de competncias, dificultando a integrao dos entes federados
para a execuo das polticas pblicas. Mais especificamente, Bruno Filho
(2008) aponta motivos que dificultam a separao das competncias e que
mostram a complexidade do tratamento da questo urbana:
a) a ordenao do solo no um fim em si mesmo, mas visa ao
bem comum, que se completa com diversas outras providncias
(econmicas, sociais, culturais etc.); b) o desenvolvimento da cidade no se processa apenas por fatores intraurbanos, mas tambm na relao entre diversas cidades (as redes de cidades, envolvendo ncleos urbanos, limtrofes ou no, constituem apenas
a face mais palpvel e sistemtica desse fenmeno); c) de maneira
reflexa, o uso e a ocupao do solo num dado municpio podem
gerar consequncias ambientais que extravasam de seus limites.
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103
Olson, permanece, implicando uma tendncia para a subproviso do bem coletivo. No sendo este problema resolvido, faltaro hospitais, estradas e obras
de saneamento que beneficiem mais de um ente federativo.
Particularmente, esse comportamento esperado quando h grande assimetria de porte entre os municpios envolvidos. Quando os municpios
menores acreditam que os maiores vo prover o bem coletivo, ainda que
sem a sua participao, a tendncia no participar do esforo coletivo e
pegar carona nos gastos dos maiores. Nada diferente da clssica concluso de Mancur Olson sobre a curiosa explorao dos maiores pelos menores em grupos de ao coletiva.
O consorciamento no uma novidade no Brasil. Como forma de superar as dificuldades resultantes do tamanho reduzido de muitos municpios,
o qual pode impedir a realizao de investimentos que requerem maior
escala produtiva e financeira, j na dcada de 80 vrios municpios brasileiros se uniram para prover servios e aes por meio dos ento chamados
consrcios intermunicipais.
As parcerias pblico-privadas, por sua vez, so uma modalidade de
contratao de obras e servios pela administrao pblica criada pela Lei
n 11.079, de 30 de dezembro de 2004, em que h o compartilhamento de
riscos entre o ente pblico e o parceiro privado. As PPPs tm sido apontadas como um modelo capaz de melhorar a gesto na prestao de servios
e ampliar o investimento em mobilidade urbana.
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estrutura de captao de recursos por parte do consrcio pode mitigar esse problema.
Outra inovao diz respeito ao financiamento por meio de cotas de participao dos entes consorciados. A Lei n 11.107/2005 estipula, em seu art. 8,
que os entes consorciados somente alocaro recursos ao consrcio mediante
contrato de rateio, o qual define a participao de cada ente federado no financiamento do consrcio. O pargrafo 4 desse mesmo artigo estipula, ainda, que o consrcio pblico deve fornecer as informaes necessrias para
que sejam consolidadas, nas contas dos entes consorciados, todas as despesas
realizadas com os recursos entregues em virtude de contrato de rateio, de
forma que possam ser contabilizadas nas contas de cada ente da Federao
na conformidade dos elementos econmicos e das atividades ou projetos
atendidos. O art. 8 define ainda que o prazo de vigncia do contrato de rateio
no poder ser superior ao das dotaes que o suportam.
A obrigao de o ente consorciado consignar, em sua lei oramentria
ou em crditos adicionais, dotaes suficientes para suportar as despesas
assumidas pelo consrcio, sob pena de ser excludo da parceria, reduz a
possibilidade de inadimplncia apenas por tempo limitado, restrito ao prazo de vigncia das dotaes oramentrias vinculadas. As aes consorciadas, por sua vez, so, em geral, de carter permanente. Como resultado,
pode-se esperar um descompasso entre a durao das despesas assumidas
pela parceria e a tentativa de garantir seu financiamento. Alm disso, convm mencionar o carter autorizativo, e no impositivo, do oramento no
Brasil. Assim, a existncia de dotao no oramento no garante o repasse
efetivo de recursos ao consrcio.
De outro lado, a Lei no prev o repasse de recursos diretamente da
Unio e dos estados aos consrcios, diferentemente do que previa o Projeto
de Lei n 3.884, de autoria do Poder Executivo, preterido durante as discusses no Congresso. Isto compromete fortemente a necessria sinalizao
de que o consrcio ter seu financiamento garantido.
No que diz respeito penalidade aos municpios inadimplentes, est
prevista, no pargrafo 5 do artigo 8, a excluso do consrcio pblico, aps
prvia suspenso, de ente consorciado que no consignar, em sua lei oramentria ou em crditos adicionais, as dotaes suficientes para suportar
as despesas assumidas por meio de contrato de rateio.
So estabelecidas regras de retirada do consrcio do ente da Federao,
bem como normas sobre dissoluo da parceria. Nesse sentido, a Lei, em
seu artigo 11, dispe que a retirada ou extino do consrcio no prejudica
as obrigaes j constitudas, cabendo ao ente que deseja se afastar da parceria o prvio pagamento das indenizaes porventura devidas.
A fim de garantir certa previsibilidade s aes de consrcios, a Lei instituiu, em seu artigo 13, o contrato de programa, instrumento que constitui e regula as obrigaes que um ente da Federao, inclusive sua adminis106
trao indireta, tem para com o consrcio pblico. Entre as clusulas que
devero constar do referido contrato, destacam-se as que estabelecem penalidades no caso de inadimplncia em relao aos encargos transferidos.
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significa correr o risco de que tal contrato preveja uma punio no crvel,
o que diminuiria as chances de sucesso da parceria.
Convm observar que j existem em outras leis punies a municpios
inadimplentes em razo de outros motivos por meio da reteno de
transferncias. A Lei de Responsabilidade Fiscal prev a reteno dessas
transferncias voluntrias para os entes que no reconduzirem suas dvidas
aos limites estipulados (art. 31, 2). Alm disso, nos contratos de renegociao das dvidas dos estados est prevista a possibilidade de reteno do
Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e do Fundo de Participao
dos Estados (FPE), em caso de inadimplncia. A esse respeito, cabe lembrar
que tal mecanismo foi aplicado em 1999, quando o estado de Minas Gerais
se tornou inadimplente com o governo federal.
H, portanto, que se analisar, do ponto de vista legal, a possibilidade de
que contratos de consrcios determinem a reteno de recursos do FPM e
FPE e/ou de transferncias voluntrias dos entes que no cumprirem com
suas obrigaes financeiras para com o consrcio e o repasse dessas parcelas diretamente parceria. Essa medida permitiria superar o problema do
comportamento free rider de alguns membros de consrcios pblicos.
Certamente essa possibilidade depende de aprovao de emenda Constituio, que veda, em seu artigo 160, a reteno ou qualquer restrio
entrega e ao emprego dos recursos de estados, do Distrito Federal e dos municpios, neles compreendidos adicionais e acrscimos relativos a impostos.
A necessidade de aplicar penalidades aos membros que decidam agir
contrariamente aos interesses da associao, de forma a assegurar a sustentabilidade dos consrcios pblicos, deve ser analisada luz de recente
deciso do Supremo Tribunal Federal que estabeleceu a compulsoriedade
da integrao metropolitana em funes pblicas e servios que atendam a
mais de um municpio.
Assim, independentemente de haver integrao por meio de convnios
de cooperao ou consrcios pblicos, o interesse comum por servios
como no caso da mobilidade urbana em regies metropolitanas, aglomeraes urbanas ou microrregies gera, segundo a deciso, a obrigatoriedade
de vinculao de municpios limtrofes com o objetivo de executar e planejar a funo pblica.
A deciso do Supremo vai alm ao afirmar que o interesse comum
muito mais que a soma de cada interesse local envolvido, visto que a m
conduo da funo pblica por apenas um municpio pode colocar em
risco todo o esforo conjunto. Por fim, determinou que dever ser constitudo rgo colegiado com participao dos municpios pertinentes e do
prprio estado no caso, do Rio de Janeiro, para a execuo de aes de
saneamento sem que haja concentrao do poder decisrio nas mos de
qualquer ente.
108
Sendo assim, se a mesma deciso do STF for aplicada a outros consrcios e reas, ficam os municpios e o estado, participantes de uma regio
metropolitana ou aglomerao urbana, impedidos de se tornarem inadimplentes ou mesmo no participarem da prestao de servio pblico de interesse comum.
Dessa forma, nenhum municpio poder se beneficiar da prestao de
um servio sem contribuir para a sua gesto e, por conseguinte, possivelmente no haveria necessidade de aplicao de punies, como as descritas
previamente, que inibam esse tipo de comportamento. Neste ponto, cabe
refletir sobre o alcance da deciso do STF: seria possvel negar o atendimento de um paciente em hospital de municpio inadimplente?
Os resultados prticos dessa deciso do STF devero, no entanto, ser
analisados futuramente de forma a reavaliar a necessidade da aplicao
de penalidades para municpios integrantes de regies metropolitanas ou
aglomeraes urbanas, participantes ou no de consrcios pblicos para a
prestao de servios pblicos de interesse comum.
No obstante, como em todo contrato, o estabelecimento de compromissos ex-ante pode vir a se tornar indesejvel ex-post, desestimulando,
assim, a formao dessas parcerias. O comprometimento de parcela do oramento para com o consrcio reduz a flexibilidade do gestor para alocar
recursos para outros fins que podem vir a se tornar mais prioritrios.
Em que pese ser, em grande parte das situaes, eficiente que todos os
membros participem do consrcio e mantenham-se adimplentes para com
a parceria, no se pode fugir a situaes em que o resultado mais eficiente
pode ser at mesmo a retirada de um de seus membros. Nessas situaes
particulares, para lidar com esse tipo de problema, o ideal seria adotar um
mecanismo de quebra eficiente de contrato presente na literatura de
law and economics, definindo uma compensao a ser paga pelo ente que
deseja realocar seus recursos, de forma a tornar os outros agentes do consrcio indiferentes entre sua permanncia ou sada. Esta a regra de danos
de expectativa, cujo principal objetivo prover os incentivos econmicos
para que a parte que deseja quebrar o contrato apenas o faa quando for
socialmente desejvel.
109
110
Chama a ateno o elevado percentual de consorciamento na rea de saneamento bsico (30,9% dos municpios brasileiros) e de desenvolvimento urbano (29,1%). Em saneamento, o consrcio pode abranger a prestao integral
de um servio. Pode, por exemplo, restringir-se construo e operao de
uma estao de tratamento de esgotos, ou a um aterro sanitrio, para atender
a um grupo de municpios vizinhos. Pode ser constitudo, tambm, entre um
estado e um grupo de municpios, com a finalidade de delegar, por exemplo,
servios de gua e esgotos a uma empresa estadual de saneamento, modalidade que se enquadra no conceito de prestao regionalizada de servios,
prevista na Lei n 11.445/2007. (PEREIRA JR. Nota tcnica, Cmara 2008).
A importncia do consorciamento no setor de saneamento to significativa que a Lei n 11.445/2007 permitiu expressamente aos municpios,
atravs de arranjo de colaborao federativa, articularem-se formalmente
com outros municpios e eventualmente com o estado e a Unio para
exercer, consorciadamente, determinadas competncias, sejam de natureza
indelegvel, sejam aquelas delegveis nos termos do art. 8 da referida Lei.
Outro seguimento em destaque no Grfico o de transportes, em que
21,3% dos municpios participavam, em 2011, de consrcios. Neste caso, a
Lei de Mobilidade Urbana Lei n 12.587, de 2012 dispe que a Unio
poder delegar aos estados, ao Distrito Federal ou aos municpios a organizao e a prestao dos servios de transporte pblico coletivo interestadual e internacional de carter urbano, desde que constitudo consrcio
pblico ou convnio de cooperao para tal fim, observado o art. 178 da
Constituio Federal (art. 16, 2), e que os estados podero delegar aos
municpios a organizao e a prestao dos servios de transporte pblico
coletivo intermunicipal de carter urbano, sob as mesmas circunstncias.
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leis de diretrizes oramentrias e leis oramentrias anuais. Adicionalmente, conforme o 3 do art. 10 da Lei das PPPs, sempre
que o setor pblico for responsvel por mais de 70% da remunerao do parceiro privado ser preciso obter autorizao legislativa especfica. (p. 3)
Na contratao de operaes de crdito para o financiamento do empreendimento estadual ou municipal por meio da PPP, ser necessrio, conforme
reza o art. 52, incisos V a IX da Constituio Federal, observar os limites e as
condies fixados pelo Senado Federal, constantes das Resolues nos 40 e 43,
ambas de 2001, e n 48, de 2007. Entretanto, conforme afirmam os referidos
autores, como so os parceiros privados que devem obter os emprstimos
requeridos pelas PPPs, tem-se que essa modalidade de contratao no est
sujeita aos controles prvios definidos pelas normas senatoriais. Note-se, no
entanto, que a parte dos emprstimos que dever ser ressarcida pelo parceiro
pblico constitui efetivamente dvida do setor pblico.
Paiva e Rocha relatam, ainda, que as regras de contingenciamento do
volume de crditos das instituies financeiras em favor do setor pblico
estabelecidas pela Resoluo do Conselho Monetrio Nacional n 2.827,
de 2001 tambm no esto sujeitas aos controles do Senado Federal. Esta
seria uma outra forma pela qual as PPPs podem escapar dos controles fiscais relevantes do pas.
Concluem os autores que, sendo assim, as PPPs podem permitir significativa expanso da capacidade de investimentos dos entes subnacionais
revelia dos limites de endividamento fixados pelas instncias competentes.
H que se ressaltar que esta situao pode comprometer o prprio sistema
de garantias das PPPs.
Como forma de contrabalanar a perda de monitoramento das despesas
com as PPPs, foi estabelecido, no art. 28 da Lei das PPPs, limites de comprometimento da receita corrente lquida (RCL) de estados e municpios com
as despesas de carter continuado decorrentes dessas parcerias. Assim, os
limites fixados foram de 5% da RCL do exerccio anterior e 5% da RCL estimada para os dez exerccios subsequentes. Caso os entes ultrapassem esses
percentuais, a Unio no poder lhes conceder garantias para realizar operaes de crdito ou transferncias voluntrias para os entes envolvidos. As
despesas da prpria Unio com contratos de PPPs no podero ultrapassar
1% de sua RCL.
Ademais, de acordo com o art. 25 da Lei das PPPs, contratos que gerem
riscos expressivos de demanda, de disponibilidade ou de construo para o setor pblico devero ser contabilizados no montante da dvida pblica do ente
responsvel, o que limitar sua capacidade de pleitear financiamentos (LRF,
art. 29, inciso III). Como riscos expressivos, considera-se: (i) no caso de risco
de demanda, garantir ao parceiro privado receita mnima superior a 40% do
114
fluxo esperado de receita; (ii) no caso de risco de construo, garantir compensao de pelo menos 40% do custo contratado originalmente ou de pelo menos
40% da variao do custo superior ao valor original; (iii) no caso de risco de
disponibilidade, garantir o pagamento de pelo menos 40% da contraprestao,
independentemente da disponibilizao do servio objeto da parceria.
A Lei n 12.766, de 2012, trouxe ainda as seguintes modificaes:
o Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas (FGP) passou a
poder ser utilizado em PPPs estaduais e municipais;
o Poder Concedente pode agora pagar a contraprestao antes do
incio da operao do empreendimento, ao dispor que o contrato
poder prever o aporte de recursos em favor do parceiro privado
para a realizao de obras e aquisio de bens reversveis;
o referido aporte de recursos pode ser computado na determinao
do lucro lquido para fins de apurao do lucro real, da base de clculo
da CSLL e da base de clculo da Contribuio para o PIS/PASEP e da
COFINS, na proporo do custo para a realizao de obras e aquisio de bens, permitindo o diferimento do pagamento dos impostos.
No atual contexto brasileiro de fortes restries oramentrias, diminuio da capacidade de endividamento dos governos e maiores incertezas quanto aos riscos fiscais e creditcios envolvidos na assuno de emprstimos, as
PPPs poderiam representar uma alternativa para aumentar os investimentos,
especialmente, em infraestrutura. Porm, com um mercado de capitais com
volumes ainda restritos, um baixo nvel de poupana interna, forte presena
estatal no funding de longo prazo e um sistema bancrio concentrado (com
passivos predominantemente de curto prazo), a disponibilidade de recursos
de longo prazo e os instrumentos da decorrentes mostram o lado desafiador
do financiamento dos investimentos, afirma Oliveira Filho (2013).
Assim, a necessidade de aportes e contraprestaes por parte dos entes
federados, em um contexto de fortes restries das finanas pblicas, pode
travar o desenvolvimento das PPPs, o que naturalmente limita a sua extenso aos consrcios pblicos. O principal financiador de investimentos de
longo prazo no Brasil, o BNDES, j no conta, como antes, com os volumes
aportados a baixo custo pelo Tesouro Nacional, haja vista o questionamento crescente sobre o custo fiscal dessas operaes e a inexistncia de poupana fiscal primria.
Somadas s limitaes de carter pblico, h as restries de endividamento privado. Os principais tomadores de crdito j esto prximos ao limite de alavancagem de seus balanos nas carteiras de bancos de fomento.
Por fim, h que se mencionar que esses tomadores de crdito para projetos
de PPPs em sua maioria, empreiteiras esto sendo investigados em processos judiciais, o que dificulta o seu acesso a novos mercados e aumenta o
custo financeiro dos emprstimos.
115
7%
Rodovias
Saneamento bsico
14%
45%
Atendimento ao cidado
Sade
19%
10%
116
Mobilidade urbana
Outros projetos
5. Concluses
Os consrcios pblicos padecem de problemas tpicos de proviso de
bens coletivos. Como foi visto, h uma clara propenso a comportamentos
free rider, especialmente de municpios menores.
As vrias modificaes procedidas na legislao permitiram enderear,
em parte, este problema, mas ainda permanece significativo espao para
a subproviso de infraestruturas que beneficiem a um conjunto de entes
subnacionais.
Essa questo particularmente relevante em regies metropolitanas,
onde hoje vive mais de 50% da populao brasileira. Essas regies deslocam
os processos decisrios em vrias polticas pblicas dos governos municipais
para uma esfera em que estados e municpios necessariamente tm de atuar
conjuntamente. Na prtica, porm, tem-se observado um vcuo de gesto e
problemas de free riding de municpios, os quais no participam financeiramente da proviso de servios, mas se beneficiam de sua prestao s custas,
em geral, do estado e de municpios de maior porte, especialmente capitais.
Uma forma possvel de mitigar esses problemas seria lanar mo do uso
de PPPs nos consrcios, as quais tm o potencial de gerar mais incentivos a
conectar o benefcio ao custo de cada municpio, viabilizando a sustentabilidade do financiamento das parcerias.
Os mecanismos de garantias da legislao de PPPs tambm podem ajudar
a viabilizar maior nmero de consrcios no Brasil. Se, por um lado, as dificuldades fiscais atuais do pas tornam o problema do free rider mais agudo
e a perspectiva de gerar consrcios sustentveis mais distante, no devemos
abrir mo desses mecanismos de prestao de servios integrados por meio
da unio de consrcios e PPPs. Em pocas de crise, podem aparecer solues
mais racionalizadoras e eficientes para a soluo de velhos problemas. A proviso de bens coletivos tpicos dos consrcios pode ser uma delas.
Por outro lado, reconhece-se que a unio de entes federados por meio de
consrcios pblicos tambm torna vrios empreendimentos mais atraentes
iniciativa privada, gerando um crculo virtuoso em que, possivelmente,
alcana-se um timo de Pareto, em que todos os participantes podem auferir vantagens dos arranjos em consrcios e destes em PPPs.
Referncias Bibliogrficas
ADEODATO, Marise. Pacto federativo nas polticas nacionais de desenvolvimento urbano de 1973 e 2003: uma anlise comparativa. XIII encontro da associao nacional de ps-graduao e pesquisa em Planejamento urbano e regional. Florianpolis, 25 a 29 de maio de 2009. Disponvel
em: http://unuhospedagem.com.br/revista/rbeur/index.php/anais/article/
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117
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118
119
1. Contando a Histria
Por volta dos anos 1950, o Brasil comea a se deparar com o ritmo acelerado do processo de urbanizao, o que j era registrado em boa parte dos
pases no mundo, desde a primeira dcada do sculo XX. Esse processo ensejou, especialmente no centro dos debates socioeconmicos, o fenmeno
metropolitano que nasceu concomitantemente, desafiando especialistas de
diversas reas acadmicas, governos, polticos e cidados a buscarem formas de planejamento e sistemas de governana regional, capazes de abranger a nova realidade que se configurava.
O Brasil , assim, h mais de 40 anos, um pas de caractersticas urbanas.
Se, de um lado, isso significava caminhar para o desenvolvimento, de outro,
trazia o sobrepeso da deteriorao nos grandes centros, acentuava as diferenas e desigualdades sociais e a queda na qualidade de vida das pessoas.
Em 1973, h exatos 42 anos, o governo federal, com apoio no artigo 164 da
Carta de 1967, alterada pela Emenda Constitucional n 1, de 1969, criava as
primeiras regies metropolitanas, assinalando a nova realidade no contexto
da administrao pblica nacional (Lei Complementar n 14 de 8/6/1973).
Naquela ocasio, foram estabelecidas oito regies metropolitanas: Porto
Alegre, Curitiba, So Paulo, Belo Horizonte, Salvador, Recife, Fortaleza e Belm. A Regio Metropolitana do Rio de Janeiro veio a ser criada somente em
8
120
O mundo est passando por uma revoluo invisvel e um importante divisor de guas.
Pela primeira vez na histria, mais pessoas vivem em cidades e metrpoles do que na
zona rural. O sculo 21 a primeira era verdadeiramente urbana. (in Forget London and
Paris:An Inside Look at Europes Coolest Cities By Erich Follath andGerhard Sprl
Spigel Online International (August 28, 2007)
121
princpio de gesto regional integrada e compartilhada das funes pblicas de interesse comum, como quer a Constituio Federal de 88. Com
algumas excees, criam-se regies metropolitanas em todo o Brasil para
que seus municpios possam obter certos benefcios, oriundos de leis especficas, relacionadas, por exemplo, a programas de financiamento de habitao de interesse social, ou de no cobrana de ligaes distncia, como
no caso de telefonia.
De fato, as aglomeraes urbanas e muito menos as microrregies
sequer tm sido mencionadas nessas legislaes, o que nos parece, a priori,
macular o princpio da isonomia consagrado constitucionalmente.
Em rigor, a diviso constitucional em trs espcies de unidades regionais,
que podem ser criadas pelos estados, tem embasamento tcnico, para fins de
planejamento do territrio e no quer dizer, nem poderia, grau classificatrio de importncia. O constituinte deixou aos legisladores complementares
federal e estadual a tarefa de estabelecer as regras jurdicas e tcnicas classificatrias, nica e exclusivamente para fins de planejamento do territrio.
Mas, infelizmente, por faltar essa compreenso, nenhum municpio
quer ser parte integrante de aglomerao urbana ou de microrregio.
Fonte: Emplasa/2014.
122
Fonte: Emplasa/2014.
Fonte: Emplasa/2014.
123
A utilizao racional do territrio, mediante a recuperao e proteo dos recursos naturais, culturais e do meio ambiente.
A reduo das desigualdades sociais e regionais.
Lamentavelmente, a realidade metropolitana nacional outra. Com
raras excees, o processo de instituio de regies metropolitanas e de
algumas aglomeraes urbanas no tem sido efetivado pelos estados, em
conformidade aos princpios do sistema de gesto regional estabelecidos
pela Constituio, desde 1988. E isso se deve, sobretudo, a dois fatores:
a) dvidas quanto interpretao do princpio estabelecido no artigo 25,
3 da Carta Magna e b) ausncia de diretrizes gerais a estados e municpios, s recentemente estabelecidas por intermdio da Lei n 13.089, de
2015, conhecida como Estatuto da Metrpole.
Cumpre destacar, no que concerne ntegra aplicao dos princpios
constitucionais relativos ao sistema de governana metropolitana, que as dvidas levantadas partiam do exerccio da titularidade das funes pblicas de
interesse comum estado ou municpio e iam at a criao de um sistema
de gesto integrado e compartilhado, haja vista que regio metropolitana,
no se constituindo como ente federado, nada mais do que uma estrutura
com caractersticas administrativas, desprovida de capacidade poltica.
Mas, tais questionamentos devem ser tratados como coisas do passado:
debruando-se sobre to importante assunto durante 15 anos, o Supremo
Tribunal Federal, em recente julgamento, estabeleceu um divisor de guas
na questo metropolitana brasileira, ao manifestar entendimento de fora
constitucional sobre o novo sistema de gesto regional, mediante interpretao teleolgica dos princpios constantes do 3, do artigo 25 da Carta de 88.
125
Nota-se, pois, que o STF, ao confirmar os princpios do sistema de governana regional, previstos no artigo 25, 3 da Carta de 88, criou uma exceo regra constitucional relativa organizao poltico-administrativa,
preservando, entretanto, a autonomia dos entes federados, como, alis, no
podia ser diferente (CF., art. 18).
Dessa maneira, a nova regra aplica-se, to somente, aos estados-membros e aos municpios integrantes de regio metropolitana, aglomerao
urbana e microrregio, estabelecidas mediante lei complementar estadual, que dever dispor sobre as funes pblicas comuns aos entes atuantes
nessas unidades regionais.
Ainda, por se tratar de matria constitucional, a deciso adotada na ADI
1842-RJ aplica-se a todos os estados-membros e a todas as funes pblicas
de interesse comum, definidas em lei complementar editada pelos estados.
Com esse julgado, de abrangncia nacional, ficou definitivamente sacramentado o sistema de gesto regional, disposto no artigo 25, 3, da
Constituio da Repblica, pedra angular de todo e qualquer processo de
organizao regional e de integrao de polticas pblicas, entre estado e
municpios.
O STF enfrentou as implicaes advindas da regionalizao e ampliou
o foco de sua anlise em caso concreto a titularidade do saneamento bsico , irradiando a aplicabilidade de sua deciso para as demais funes
pblicas, que ultrapassam o interesse local de um municpio e envolvem
necessariamente solues compartilhadas em razo do interesse comum.
O sistema de governana metropolitana paulista disciplinado pelo art. 154 da Constituio Estadual:
Art. 154 Visando a promover o planejamento regional, a organizao e execuo das
funes pblicas de interesse comum, o Estado criar, mediante lei complementar, para
cada unidade regional, um conselho de carter normativo e deliberativo, bem como dispor sobre a organizao, a articulao, a coordenao e, conforme o caso, a fuso de
entidades ou rgos pblicos atuantes na regio, assegurada, nestes e naquele, a participao paritria do conjunto dos Municpios, com relao ao Estado.
1 Em regies metropolitanas, o conselho a que alude o caput deste artigo integrar
entidade pblica de carter territorial, vinculando-se a ele os respectivos rgos de direo
e execuo, bem como as entidades regionais e setoriais executoras das funes pblicas de
interesse comum, no que respeita ao planejamento e s medidas para sua implementao.
127
Onde:
O Conselho de Desenvolvimento delibera sobre planos, projetos,
programas, servios e obras a serem realizados com recursos financeiros do Fundo de Desenvolvimento.
O Conselho Consultivo elabora propostas representativas dos municpios e da sociedade civil, a serem deliberadas pelo Conselho de
Desenvolvimento; prope a constituio de Cmaras Temticas e
de Cmaras Temticas Especiais.
As Cmaras Temticas so voltadas ao estudo e discusso das funes pblicas de interesse comum e as Cmaras Temticas Especiais execuo de um programa, projeto ou atividade especfica.
A Agncia Metropolitana11, criada por lei complementar, propicia
assessoramento tcnico e administrativo ao Conselho de Desenvolvimento, promove a integrao do planejamento e da execuo das
funes pblicas de interesse comum e elabora planos, programas,
projetos e atividades de interesse comum na regio.
11
128
A Emplasa, por disposio legal, atua na qualidade de agncia para as AUs de Jundia e
Piracicaba.
5. O Estatuto da Metrpole
Concepo e nascimento
A deciso do STF na ADI 1842-RJ passou a ser o marco elucidativo das
muitas dvidas que pairavam a respeito da aplicabilidade do sistema de
gesto de governana regional. Seu andamento e soluo deram flego ao
Projeto de Lei n 3.460/2004, de autoria do deputado Walter Feldman, para
instituir as diretrizes para a Poltica Nacional de Planejamento Regional
Urbano e criar o Sistema Nacional de Planejamento e Informaes Regionais Urbanas.
O PL n 3.460/2004, desde o incio batizado de Estatuto da Metrpole,
foi concebido com intensa assessoria dos tcnicos da Empresa Paulista de
Planejamento Metropolitano S.A. (Emplasa), detentora do know-how sobre
assuntos de interesse metropolitano. Foi na Emplasa, em 1989, sob a coordenao do seu ento presidente, Enrique Ricardo Lewandowski, e do seu
ex-vice-presidente, prof. Alaor Caff Alves, que o corpo jurdico da empresa
desenvolveu estudos para a criao do sistema de governana metropolitana paulista, cujas diretrizes se encontram estabelecidas nos artigos 152 a
158 da Constituio daquele estado.
Da proposta inicial at sua aprovao, em janeiro de 2015, o PLC
n 3.460/2004 sofreu uma srie de alteraes, mediante a apresentao de
emendas e substitutivo. Algumas necessrias, em razo do tempo decorrido, e outras que, embora questionveis, no tirariam jamais a importncia do resultado, merecendo distino a liderana de seu relator, deputado
Zezu Ribeiro, que, durante seu comando, promoveu, de forma ampla e
democrtica, audincias e debates essenciais redao final do projeto.
A Lei n 13.089, de 12 de janeiro de 2015, Estatuto da Metrpole, , indubitavelmente, o instrumento jurdico faltante no mundo da governana
metropolitana ou interfederativa e que, em boa hora, veio, para regulamentar o universo das unidades regionais urbanas, articular e organizar as
aes dos entes federados em questes relacionadas s funes de interesse
comum, que necessitam e devem ser compartilhadas e promovidas de forma integrada.
12
129
130
131
7. Concluindo: cidadania e
conscincia metropolitanas
A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 1, preconiza:
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio
indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito federal,
constituiu-se em estado democrtico de Direito e tem como
fundamentos:
I. A soberania;
II. A cidadania;
III. A dignidade da pessoa humana;
IV. Os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V. O pluralismo poltico;
Pargrafo nico. Todo poder emana do povo, que o exerce por
meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituio.
132
a
t
Habi
1. Introduo
As questes relacionadas ao planejamento urbano no representam um
fato recente na histria das polticas pblicas brasileiras. Desde a dcada de
1870, esse tema passou a ocupar os governantes, mas as intervenes, nesse
primeiro perodo, limitavam-se aos chamados planos de embelezamento.
At o final da Primeira Repblica, a maioria dos planos urbanos previa a
abertura ou o alargamento de avenidas, a erradicao de ocupaes de baixa renda nas reas mais centrais, a implantao de infraestrutura bsica e o
ajardinamento de parques e praas.
A partir de 1930, novas preocupaes foram acrescentadas e o planejamento urbano passou a incluir toda a cidade, buscando a articulao entre
os bairros e destes com o centro. O sistema virio passa a ser visto no apenas como um componente de embelezamento da cidade, mas tambm do
ponto de vista funcional, como meio de integrao da rea urbana. Nessa
poca, ainda, comeam a ser trabalhadas mais intensamente questes relacionadas ao controle do uso, parcelamento e ocupao do solo.
No incio dos anos de 1960, o paradigma desenvolvimentista chega ao
planejamento urbano, que deixa de ter carter estritamente fsico-territorial
para incorporar aspectos econmicos e sociais. Foram elaborados, nessa fase,
planos volumosos, com extensos diagnsticos, mas que pouco significaram
em termos de aplicao prtica. Na mesma poca, profissionais e acadmicos envolvidos com o desafio do planejamento urbano comearam a discutir
problemas como o inchao das reas urbanas, provocado pelas massivas migraes e a especulao imobiliria, entre outros fatores. Buscava-se modelo
de reforma urbana que conseguisse responder s questes apontadas, baseado no planejamento urbano contnuo e de longo prazo, no estabelecimento
de prioridades que levassem otimizao dos recursos financeiros e justia
135
136
famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
1 O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao
homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado
civil.
2 Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais
de uma vez.
3 Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.
Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:
....
IX promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico;
...........
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e
urbanstico;
Deve-se destacar que, no mbito das regies metropolitanas, ganha proeminncia a atuao dos estados. O art. 25, 3, da Constituio delegou
137
aos governos estaduais a gesto das regies metropolitanas e outras aglomeraes urbanas que ocupem territrio de mais de um municpio:
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies
e leis que adotarem, observados os princpios desta Constituio.
.......................................................................................................................
3 Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir
regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies,
constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para
integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes
pblicas de interesse comum.
138
Ver Tabela 5.1.1 nos Resultados do Universo do Censo Demogrfico 2010. Disponvel em:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/caracteristicas_da_populacao/caracteristicas_da_populacao_tab_rm_zip_xls.shtm. Acesso em: 15 set. 2015.
139
Unio ao desenvolvimento urbano integrado pode ser resolvido com dotaes oramentrias. Fica a dvida se esse apoio ocorrer na prtica.
Neste texto, ser apresentado um panorama histrico da urbanizao
no pas e da atuao do governo federal na poltica urbana e habitacional,
procurando-se analisar, de forma crtica, o impacto dessa atuao e as perspectivas para o futuro.
140
um abrigo, mas inclui um conjunto de elementos, como saneamento bsico, servios urbanos, educao e sade (ORGANIZAES DAS NAES
UNIDAS, 1996). Previsivelmente, essa carncia atinge mais agudamente a
populao de baixa renda, que depende da interveno do Estado para suprir suas necessidades de moradia, pois no consegue faz-lo pelos mecanismos convencionais de mercado.
Embora o problema habitacional tenha se tornado mais contundente no
final do sculo XX, ele j aparecia como uma preocupao governamental desde muito antes. A necessidade de suprir a demanda por moradias
j motivava, um sculo antes, a concesso de incentivos a empresas para a
construo de casas para seus empregados. So as vilas operrias, edificadas prximas s unidades fabris, pelos prprios industriais, visando a atrair
e fixar a mo de obra, naquele tempo ainda escassa.
desnecessrio dizer que a populao que passa a acorrer s cidades
muito maior do que o nmero de operrios absorvido pela indstria incipiente. Sem emprego formal e com dificuldade para o acesso terra urbana e habitao, essa populao busca suas prprias solues de moradia:
ocupaes irregulares em reas pblicas ou privadas, muitas delas frgeis e
protegidas pela legislao ambiental, notadamente as reas de Preservao
Permanente (APPs) s margens dos corpos dgua e em encostas (ARAJO,
2002; 2003).
Entre as formas mais comuns de ocupao irregular esto as favelas e
comunidades similares, caracterizadas essencialmente pela ilegalidade da
posse da terra. Alm delas, h os cortios e os parcelamentos irregulares.
Os cortios formaram-se historicamente nas reas centrais medida
que essas reas foram perdendo valor como local de moradia para famlias mais abastadas. Edificaes abandonadas so transformadas em locais
de moradia improvisada, onde famlias inteiras ocupam cmodos pequenos, insalubres, pagando alto preo de aluguel e sujeitas a intermedirios
inescrupulosos.
Os parcelamentos irregulares, ao contrrio, situam-se, em geral, nas periferias das cidades e assumem, em vrios exemplos, o papel de vetores do
direcionamento do crescimento urbano. Bairros inteiros so construdos
em glebas rurais, mais baratas que as reas urbanas, onde a capacidade de
pagamento das famlias consegue custear a compra de um terreno ilegal ou
o aluguel. Alm de desconsiderar a legislao sobre parcelamento do solo
urbano, esses empreendimentos, ao contrrio dos parcelamentos regulares,
tambm deixam de cumprir as exigncias de implantao de determinado
nvel de infraestrutura, de manuteno de reas verdes e de licenciamento
junto aos rgos pblicos, o que colabora para tornar mais acessveis os
preos dos imveis.
Embora os parcelamentos irregulares, historicamente, tenham sido
voltados para a populao de baixa renda, h que se registrar, nas ltimas
141
dcadas do sculo XX, um aumento no nmero de empreendimentos dirigidos classe mdia, como ocorre, por exemplo, no Distrito Federal e em
algumas localidades litorneas. Tais situaes vm dificultando ainda mais
o j precrio quadro de cobertura por servios urbanos nessas localidades.
Mencione-se, ademais, que as ocupaes irregulares, embora associadas
insuficincia das solues formais de moradia, no podem ser reduzidas
a essa questo. A opo pela moradia irregular decorre, em geral, de um
intrincado conjunto de distores sociais, econmicas e polticas, muito
mais graves que a simples falta de uma casa. Em determinadas realidades,
vale mais a pena morar irregularmente num local central na cidade, em favelas prximas a reas dotadas de infraestrutura e servios e das fontes de
emprego e renda do que ser proprietrio de um imvel perifrico regular.
Nesse contexto, mais do que um problema, a cidade ilegal aparece como
uma das sadas encontradas pela populao para suas demandas de moradia. Assim, as solues clandestinas contam, em grande medida, com a
tolerncia do poder pblico, visto que, dessa forma, o custo da habitao
tende a ser excludo do oramento domstico da fora de trabalho, sem que
o Estado arque com essa despesa atravs de subsdio ou atravs da poltica
habitacional institucional (MARICATO, 1987, p. 23).
As ilegalidades no uso, parcelamento e ocupao do solo urbano so
acompanhadas pela ineficcia governamental em seu controle, explicada por
diferentes fatores, entre eles a falta de recursos humanos e materiais, a dificuldade de aplicao de sanes em um quadro de grande nmero de infratores, geralmente composto de famlias carentes, e tambm a omisso pura.
143
144
Nos primeiros anos, a atividade do banco deu prioridade para os programas de remoo da populao ocupante de favelas para apartamentos ou
casas-embrio de conjuntos habitacionais. Esses empreendimentos eram
implantados, via de regra, em reas perifricas, onde o custo da terra mais
acessvel. As moradias eram construdas em locais distantes e, no raro,
sem infraestrutura ou equipamento urbano, criando srios problemas para
os moradores e para o poder pblico municipal, que se via obrigado a estender a oferta de servios bsicos at esses locais. Ademais, a busca por
custos menores tambm levou progressiva reduo da rea construda e
da qualidade das habitaes. (LORENZETTI; ARAJO, 2015).
Algumas vezes, a distncia dos locais de trabalho e a precariedade dos
servios disponveis provocava a recusa da populao em ocupar os conjuntos habitacionais construdos ou o seu abandono posterior pelos moradores. Ademais, o isolamento dos conjuntos habitacionais repercutiu negativamente em alguns ndices sociais, como o da violncia, fenmeno bem
analisado por Jacobs (2000). Deve ser dito que, alm das questes sociais,
a periferizao dos conjuntos habitacionais induz a um espraiamento das
manchas urbanas, trazendo, tambm, efeitos ambientais negativos por frequentemente implicar a ocupao de reas antes cobertas com vegetao
nativa (ARAJO, 2003). Considera-se a compreenso desse histrico de
problemas importante para a avaliao das aes governamentais atualmente em curso, as quais, pode-se perceber, tm mais proximidade com o
passado do que gostaramos.
A falta de infraestrutura nos conjuntos habitacionais justificou a entrada
do BNH no financiamento de obras urbanas, associadas ou no aos conjuntos habitacionais, com a instituio, ainda no final dos anos 60, do Sistema
Financeiro do Saneamento (SFS). O passo seguinte foi a autorizao para
aplicar recursos do FGTS em obras de saneamento, e, em 1971, criou-se o
Plano Nacional de Saneamento (Planasa), para regular e dar maior impulso
a este setor. Nessa poca, o BNH passou a atuar por meio da transferncia
de recursos e responsabilidades a seus agentes, e, com o tempo, as aplicaes
de recursos no financiamento de governos estaduais e municipais em obras
de infraestrutura urbana, notadamente em saneamento bsico, foram-se tornando mais importantes, at suplantar os investimentos feitos em habitao.
Deve-se registrar, entretanto, que o conceito de saneamento bsico era
bem restrito, com foco nos servios de abastecimento de gua potvel e
coleta de esgotos. O tratamento dos esgotos coletados nunca foi prioridade, omisso histrica que levou o lanamento de efluentes sem tratamento
pelo poder pblico a configurar como a principal fonte de poluio hdrica no pas. Ainda hoje, apenas 48,6% da populao tm acesso a coleta de
esgotos, nmero demasiadamente baixo, e apenas 39% tm esgoto tratado
(MINISTRIO DAS CIDADES, 2013).
145
O SFH sempre trouxe, como um de seus princpios bsicos, a autossustentao financeira, materializada pela instituio do mecanismo da correo monetria, que atualizava periodicamente as prestaes e a dvida
como forma de garantir o valor real da prestao, o retorno dos recursos
captados e a lucratividade. Trabalha-se com recursos onerosos, que necessitam retorno com os devidos rendimentos (at mesmo porque, no caso do
FGTS, os donos dos recursos so os prprios trabalhadores), para em tese
tentar suprir carncias habitacionais de uma parcela da populao que no
tem capacidade de endividamento. Na prtica, a incompatibilidade entre o
custo dos financiamentos, com o reajuste peridico das prestaes e dos
saldos devedores e a baixa capacidade de pagamento das famlias de menor
renda, posteriormente agravada pela recesso econmica, criou um dilema
que nunca chegou a ser resolvido. (LORENZETTI; ARAJO, 2015).
Ao longo dos anos, embora o dficit concentre-se nas camadas de mais
baixa renda da populao, boa parcela dos recursos do setor permanece
alocada em financiamentos para classes de maior poder aquisitivo. Isso leva
a crer que a maior dificuldade no cumprimento das metas propostas deriva essencialmente no da carncia de recursos, mas de sua inadequao
clientela que se pretende atingir.
Em 1973, denotando, em certa medida, o reconhecimento oficial do carter elitista do SFH, foi institudo o Plano Nacional de Habitao Popular (Planhap) e do correspondente Sistema Financeiro da Habitao Popular (Sifhap),
cuja atuao se deu basicamente por intermdio das Companhias de Habitao (Cohabs). Assim como na criao do BNH, o Planhap trouxe, como seu
principal objetivo, a eliminao do dficit habitacional relativo populao
com renda mensal de um a trs salrios mnimos, nas cidades com mais de
cinquenta mil habitantes, num prazo de dez anos (SILVA, 1989, p. 172).
Esse alvo implicava a construo de cerca de um milho de moradias
por ano, contrastando com a atuao do BNH, que at o final de 1972 no
havia somado sequer duzentas mil unidades habitacionais (FINANCIADORA DE ESTUDOS E PROJETOS; GRUPO DE ARQUITETURA E PLANEJAMENTO, 1985, p. 92). No mbito do Planhap, foi institudo um tipo
de subsdio direto para os muturios, representado pelo benefcio fiscal de
12% das prestaes pagas a cada ano-base, a ser restitudo pelo Tesouro
Nacional aos muturios que estivessem em dia com o financiamento.
O dilema do custo dos financiamentos permaneceu, e o Planhap no
conseguiu concretizar seus objetivos. Os graves problemas de inadimplncia verificados e o reconhecimento da incapacidade do sistema em atender
a populao-alvo levaram a um redimensionamento da clientela orientado pela rentabilidade do sistema. Assim, o limite superior das faixas de
atendimento do Planhap foi ampliado de trs para cinco salrios mnimos,
elevando-se tambm o teto dos financiamentos. De qualquer forma, as apli-
146
caes efetivas concentravam-se no limite mximo ou at mesmo ultrapassavam o limite, por meio de subterfgios na comprovao de renda.
Em 1975 foi institudo o Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (Profilurb), que se propunha a beneficiar as famlias com renda no
limite inferior do espectro do Planhap ou com renda no regular. Inicialmente, o programa focava na produo de lotes urbanizados e na melhoria
de reas urbanas faveladas, abrangendo a regularizao da posse da terra
e implantao de infraestrutura bsica, alm da oferta de financiamento
para a construo da moradia. Posteriormente, houve aumento do prazo de
financiamento e incluso de casa-embrio nos projetos, mas os resultados
prticos continuaram pouco animadores.
Na segunda metade da dcada de 1970, sucederam-se novos programas,
ora voltados para a proviso de recursos destinados aquisio de terrenos,
construo ou melhoria de habitaes para famlias de baixa renda, ora
visando urbanizao de favelas. Em comum estava o fato de a casa continuar sendo vista como uma mercadoria, a ser vendida para uma clientela
que se mostrava frgil como fatia de mercado.
A crise financeira dos anos 1980 abalou duramente as aes na rea habitacional, gerando reduo do nmero de financiamentos. Por outro lado,
as polticas de conteno salarial reduziram a capacidade de pagamento
dos muturios, resultando em inadimplncia ou na concesso, por parte do
poder pblico, de subsdios indiscriminados, independentemente da faixa
de renda, afetando o fluxo de retorno dos financiamentos e a capacidade de
reaplicao do sistema.
A partir de 1985, o governo tentou reformular o SFH, passando a criar
e extinguir, sucessivamente, pastas ministeriais voltadas para a questo da
habitao e do desenvolvimento urbano.
Com o Plano Cruzado II, em 1986, o BNH, aps 32 anos, foi extinto, transferindo-se suas atribuies para o Conselho Monetrio Nacional (CMN),
Banco Central (Bacen) e, mais diretamente, para a Caixa Econmica Federal
(CEF). A incorporao a um banco de captao, e no de fomento, mantm o
foco da ao governamental nos aspectos financeiros da questo, insistindo
num modelo centralizador e calcado em recursos onerosos.
De fato, do total de cerca de 4,4 milhes de financiamentos concedidos
pelo BNH, apenas cerca de 1,1 milho de unidades destinaram-se populao com renda familiar mensal de at cinco salrios mnimos, o que equivale a 25%. Isto sem levar em conta que, em termos de recursos envolvidos,
o valor mdio dos financiamentos contratados com a clientela de maior
renda corresponde ao triplo do valor mdio dos financiamentos oferecidos
s faixas de renda ditas de interesse social (SILVA, 1989, p. 111).
Alm disso, a atuao do BNH tambm ficou prejudicada pela centralizao das decises pelo governo federal, que praticamente impossibilitava
147
que estados e municpios desenvolvessem programas adequados realidade de cada local. Essa inadequao tambm envolve opes construtivas em
desacordo com critrios ambientais. Na maioria das vezes, as obras, tanto
habitacionais como de infraestrutura, eram impostas aos governos locais por
decises de cunho tecnocrtico, que no contemplavam as necessidades e
prioridades da populao. As experincias estaduais e municipais, especialmente envolvendo mutires, s ganharam corpo no incio dos anos 1980.
A mera extino do agente financeiro, como era de se esperar, no conseguiu solucionar os problemas diagnosticados. Pelo contrrio, a crise do
SFH sofreu os efeitos da conjuntura macroeconmica do pas: o aumento
do ndice de desemprego diminuiu a arrecadao e fez aumentar os saques
do FGTS; a caderneta de poupana sofreu crescentes retiradas em favor de
outros investimentos e do consumo; o quadro inflacionrio e o aumento
dos juros encareceram os financiamentos; e a capacidade de pagamento dos
muturios ficou reduzida. (LORENZETTI; ARAJO, 2015).
No governo Collor, a reforma administrativa resultou na desorganizao institucional do setor habitacional, cuja ao ficou pulverizada por
grande nmero de rgos, com atuaes muitas vezes conflitantes. Os programas habitacionais criados no perodo, como o Plano de Ao Imediata
para Habitao (PAIH) e o Plano Empresrio Popular (PEP), mostraram-se
inadequados, marcados por problemas de superfaturamento, baixa qualidade dos imveis e inadimplncia devido aos altos valores das prestaes.
Ademais, a transferncia dos depsitos de poupana para o Bacen efetuada pelo plano econmico de 1990 teve impacto bastante negativo no sistema habitacional, especificamente no SBPE. Na prtica, foram retirados do
sistema cerca de US$ 16 bilhes mediante o confisco de recursos das cadernetas de poupana, e, posteriormente, as devolues ocorreram na forma
de depsitos especiais remunerados, no compromissados com aplicaes
na rea habitacional. Como consequncia da inatividade do sistema, o incio dos anos 1990 foi marcado pelo aumento das ocupaes irregulares, que
deixaram de ser uma realidade predominantemente das famlias de baixa
renda e passaram a ser, tambm, uma opo para a soluo das demandas
habitacionais da classe mdia.
O governo Itamar Franco trouxe o programa Habitar-Brasil, que lidava
com recursos oramentrios e tinha como objetivo apoiar aes voltadas
melhoria das condies de habitabilidade em reas degradadas, insalubres
e de risco. O pequeno volume de recursos fez com que o programa tivesse
poucos resultados, tendo sido retomado e reformulado no governo FHC.
No obstante o discurso reformista adotado por diferentes governos
desde a extino do BNH, as dificuldades econmicas e as constantes mudanas na estrutura organizacional do Poder Executivo federal dificultam
a implantao de polticas mais consequentes. A questo habitacional re-
148
149
A diviso das secretarias do Ministrio, contudo, manteve o recorte setorial tradicional. Com isso, mantiveram-se, tambm, as dificuldades de
assegurar que o planejamento da atuao governamental nesse campo se
paute pela interdisciplinaridade e transdisciplinaridade. Outras propostas
poderiam ter conseguido avanar nessa perspectiva, como a estruturao
do Ministrio segundo o porte das cidades, sem a rigidez do setorialismo.
Em 2005, aps vrios anos de tramitao no Congresso Nacional,
institucionalizou-se o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
(SNHIS) por meio da Lei n 11.124, fruto de proposio legislativa de iniciativa popular apresentada em 199216 . O SNHIS prope-se a: viabilizar para a
populao de menor renda o acesso a terra urbanizada e a habitao digna
e sustentvel; implementar polticas e programas de investimentos e subsdios, promovendo e viabilizando o acesso habitao voltada populao
de menor renda; e articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuao
das instituies e rgos que desempenham funes no setor da habitao
nas diferentes esferas da Federao.
Refletindo demandas histricas do movimento pela reforma urbana, o
SNHIS contempla decises com a participao de rgos colegiados que
incorporam representantes da sociedade civil e a unificao dos recursos
direcionados a subsdios habitacionais em um fundo nico, o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS). Os recursos do FNHIS
devem ser aplicados de forma descentralizada, por intermdio dos estados,
Distrito Federal e municpios.
Na realidade, no se tem priorizado o trabalho do governo federal nesse
setor via SNHIS e FNHIS. O corao da atuao governamental em poltica
urbana e habitacional, aps 2009, tem estado no Programa Minha Casa,
Minha Vida (PMCMV), disciplinado pela Lei n 11.977/200917.
O PMCMV retomou a tica de centralizao na Unio no apenas do controle dos recursos, mas tambm da operao das aes de provimento habitacional e, assumidamente, por se fundamentar tambm na preocupao
com a gerao de empregos, prioriza ganhos de escala, com a implantao de
empreendimentos de grande porte. Ele aproxima-se mais do esquema SFH/
BNH do que do SNHIS. A CEF desempenha o papel do antigo BNH.
Tm surgido crticas quanto aos empreendimentos habitacionais construdos no mbito do PMCMV, no sentido de que as distncias dos locais de
trabalho e emprego so excessivas, de que as famlias no tm atendimento
adequado de servios nas reas de educao, sade e outras (AMORE et al.,
150
16
O Projeto de Lei (PL) n 2.710/1992, que gerou a Lei do SNHIS, foi a primeira proposio
de iniciativa popular formalizada no Congresso Nacional aps a previso dessa possibilidade pela Constituio de 1988.
17
Alterada pela Lei n 12.424/2011. A iniciativa das duas leis referidas foi do Poder Executivo, mediante a edio de medida provisria.
151
5. Reflexes finais
Traou-se aqui um panorama histrico da atuao governamental nos
temas habitao e desenvolvimento urbano, com foco no governo federal.
Neste espao, a abordagem necessariamente teria de ser sinttica. Apesar
disso, procurou-se destacar, de forma crtica, os principais elementos que
marcaram esse processo ao longo do tempo.
A anlise dessa histria relevante para evitar que problemas ocorridos
se repitam, para que as polticas pblicas possam ser aperfeioadas. Os programas governamentais atuais no parecem ter sido concebidos com a devida
152
6. Referncias
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no Brasil 2009. Braslia: ANA, 2009.
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153
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154
155
Habitao popular
Maria do Carmo Avesani Lopez
Maria Teresa Rojas Soto Palermo
156
157
mais de trs milhes de domiclios em assentamentos precrios urbanos, 85% em regies metropolitanas (RM) com diferentes tipos
de inadequaes e famlias de baixa renda;
cerca de 11 milhes de domiclios com carncia de servios de infraestrutura urbana no dispem de acesso a pelo menos um dos
servios bsicos: iluminao eltrica, rede de abastecimento de
gua com canalizao interna, rede de esgotamento sanitrio ou
fossa sptica e coleta de lixo;
estimativa de formao de 21,3 milhes de novos domiclios at
2023, resultante da demanda demogrfica futura por moradias.
Dficit Habitacional
11%
Famlias at 3 SM
Acima de 3 SM
89%
158
Populao
beneficiada
Nmero de unidades
1966 1985
13.000.000
2.600.000
1986 1994
3.956.515
761.303
1995 2000
4.521.009
1.086.061
TOTAL
21.477.524
4.477.364
159
8,5% foram destinados para a baixssima renda (at trs salrios mnimos),
onde se concentram 83,2% do dficit quantitativo (BONDUKI, 2008, p. 80).
160
161
162
Nmero de unidades
PSH
284.397
PAR
264.585
Credito solidrio
21.187
1.535.106
FNHIS
330.832*
*Esto inclusas neste item as contrataes totais do FNHIS at 2011, pois, embora o programa tivesse
suas mais significativas contrataes nos anos de 2007 a 2011, foi uma iniciativa de 2006, aps a criao do SNHIS. Fonte: Ministrio das Cidades 2014.
163
Nota: Recursos do OGU de 2007 a 2009, mdia do perodo de acordo com o PPA. Valor do Subsdio
do FGTS de 2009 de acordo com o oramento aprovado. Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica,
LabHab-Fupam, Logos Engenharia a partir de dados do MCidades e FGTS.
164
O Plano Nacional de Habitao considera que a linha destinada urbanizao de assentamentos precrios teve um expressivo incremento com
o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que destinou cerca de
R$ 11 bilhes no perodo de 2007 a 2010. A prioridade do PAC so as regies metropolitanas, aglomerados urbanos e cidades com mais de 150 mil
habitantes onde se concentram os assentamentos precrios. O volume de
investimento de tal ordem que pode gerar um impacto muito significativo
nas necessidades de urbanizao.
A urbanizao de favelas tomou uma grande proporo, e constituiu-se em novo padro de interveno com vrias aes promovidas concomitantemente: obras de infraestrutura urbana redes de gua e esgoto,
drenagem, conteno, pavimentao e calamento; produo e melhoria
habitacional; recuperao ambiental; erradicao de reas de risco; ttulos de propriedade para as famlias; criao e recuperao de espaos
de uso comum cultura, esportes e lazer; disponibilizao de servios
pblicos de sade, educao, transporte/mobilidade; novo padro construtivo projetos diversificados, qualificados e adequados realidade
local; trabalho Social gerao de trabalho e renda, participao e organizao comunitria.
Importante registrar intervenes de porte realizadas pelo PAC, como
Urbanizao do Morro do Alemo e Rocinha, no Rio de Janeiro; Paraispolis e Billings/Guarapiranga, em So Paulo.
Em 2009, a Lei 11.977/09 instituiu o Programa Minha Casa, Minha Vida,
focado na produo habitacional, com uma meta ousada e trouxe possibilidades reais de enfrentamento do dficit quantitativo de forma indita. Os
montantes de recursos disponibilizados superaram quaisquer iniciativas
anteriores na poltica habitacional. A lgica do programa foi concentrada
no protagonismo do setor privado. Essa estratgia se revelou correta, sob o
ponto de vista da velocidade de contratao, pois de abril de 2009 at dezembro de 2010 foram contratadas um milho de unidades habitacionais,
como demonstra o grfico extrado de apresentao elaborada pelo Ministrio das Cidades.
165
167
168
Grandes
intervenes
urbanas
Atendimento
a grupos
especficos
Fortalecimento
do SHIS
Regularizao
fundiria e
imobiliria
Inovao
tecnolgica
Total
1998
1999
11
2000
2001
2002
16
2003
12
22
2004
10
2005
Grandes
intervenes
urbanas
Atendimento
a grupos
especficos
Fortalecimento
do SHIS
Regularizao
fundiria e
imobiliria
Inovao
tecnolgica
Total
2006
2007
10
2008
10
2009
14
2010
19
12
37
2011
11
10
26
2012
26
10
56
2013
11
38
2014
11
10
12
39
2015
22
Total
127
105
56
43
19
350
Explicao do quadro:
Grandes Intervenes Urbanas Projetos que contam majoritariamente com recursos do PAC e/ou do PMCMV, abrangendo a recuperao
de reas degradadas, reassentamentos e regularizao fundiria complementar ao projeto.
Atendimento a Grupos Especficos Enquadram-se nesta categoria
os projetos que atendem idosos, ndios, quilombolas, pessoas com necessidades especiais.
Gesto e Fortalecimento do Sistema de HIS Abrange projetos de
modernizao ou gesto administrativa e especialmente os que estruturam
os fundos de habitao e os conselhos locais.
Regularizao Fundiria Outros projetos de regularizao fundiria,
no abrangidos na categoria de grandes intervenes.
Inovao Tecnolgica Tecnologias no convencionais, inovaes no
campo da economia de gua e energia eltrica.
169
170
deixa de ter a possibilidade de produo direta, quando se trata de intervenes em que h interesse pblico, mas no h interesse privado.
Apesar de ser um elemento positivo contar com o setor privado , no
possvel estruturar uma poltica nacional de habitao de interesse social
em que se exclui completamente a possibilidade de produo por iniciativa
do setor pblico, que tem outros trmites legais a seguir, como licitaes,
entre outros. Objetivamente, h situaes que o setor pblico tem obrigao de fazer, mesmo quando o setor privado no tem interesse se os riscos
ficarem por sua conta.
indispensvel registrar ainda que, considerando as caractersticas do
dficit acumulado no Brasil, a atual concentrao dos investimentos no
Programa Minha Casa, Minha Vida em certa medida em detrimento do
PAC, que deixou de ter selees anuais regulares pode vir a romper com
a lgica de investir de forma coerente com o conjunto dos problemas. O
PMCMV uma modalidade de interveno produo habitacional, que
enfrenta um tipo de dficit o dficit quantitativo. Neste sentido, uma ao
consistente com o que est formulado na Poltica e no Plano Nacional de
Habitao em vigor exige equilbrio entre investimentos e problemas. A
reduo e a descontinuidade dos investimentos em urbanizao de favelas,
problema numericamente to ou mais significativo quanto o dficit quantitativo nas grandes cidades, precisam ser corrigidos.
Outro aspecto na questo de alcance do PMVMC diz respeito modalidade Oferta Pblica, que atingiu os pequenos muncipios e foi operacionalizada
por agentes financeiros, instituies financeiras, companhias hipotecrias e
COHABs. O objetivo era descentralizar o processo de produo de unidades
habitacionais e dar celeridade a um volume de recursos, pois a estrutura para
administrao dos recursos habitacionais utilizada at o momento, atravs
da Caixa Econmica Federal, se constitua em uma camisa de fora. A vantagem desse programa foi o fato de se ter realmente viabilizado ao mesmo
tempo em inmeras localidades, atingindo 2.946 municpios e contratando
186.886 unidades. No entanto, devido aos problemas operacionais que ocorreram na implantao desse modelo, em 2014 optou-se por, atravs do FAR,
atender os pequenos municpios, voltando-se a centralizar o atendimento na
CAIXA e no Banco do Brasil. Essa medida, realmente como antes previsto,
no possibilitou a viabilizao do programa.
A ttulo de concluso destacamos a ruptura que o momento atual da
poltica nacional de habitao representa frente a um histrico de ausncia
do tema ou de tratamento em escala incompatvel com a dimenso do problema nos perodos anteriores e com as faixas de rendas atendidas.
No entanto, ficou claro que, para a habitao ser uma poltica de Estado,
ainda h a necessidade de termos recursos permanentes que permitam um
planejamento a mdio e a longo prazo.
171
172
e
d
a
ilid
b
o
M
a
n
a
b
ur
1. Introduo
A questo da mobilidade urbana nas grandes cidades brasileiras est na
agenda do debate social. As manifestaes iniciadas em junho de 2013 expuseram um grau elevado de insatisfao popular com as condies gerais
do transporte pblico a demandar maior eficincia pblica para a execuo
dos projetos e aes. Considera-se que o cenrio atual exige reflexes sistematizadas e que procurem considerar a complexidade da questo, avanando em perspectivas, variveis e estratgias contribuintes.
As atenes dadas ao tema no Brasil ainda remanescem nos ramos de
engenharia e na parte tcnica do urbanismo, com foco no trnsito e em
perspectivas geomtricas, pouco atentando para aspectos relacionais de interdependncia entre as partes da cidade e de suas respectivas articulaes
metropolitanas, ou da relao entre espao e sociedade (FLORENTINO,
2012; RODRIGUES; 2013). Alm disso, a percepo de boa parte da populao de que obras de engenharia de trfego seriam uma soluo desvia
o olhar do efetivo problema, acentuando a crise ao transformar espaos
pblicos em reas inspitas aos modos leves de deslocamento a p ou de
bicicleta com ntida priorizao do uso do automvel particular. As grandes cidades se convertem em emaranhados de viadutos e tneis, separando
os fluxos e desconstruindo a qualidade dos espaos, alm de no conseguirem garantir adequadas condies de circulao e acessibilidade.
O quadro atual da mobilidade urbana no Brasil revela um cenrio ainda
desalentador: enquanto os nveis de congestionamento e as frotas veiculares so crescentes, no parece haver suficientes polticas e aes que promovam a melhoria das condies de circulao, acompanhando as complexas relaes de deslocamento. Para reverter este cenrio, o desafio repousa
175
2. A organizao do estudo
2.1 Uma Questo Preliminar: Como Ler a Mobilidade Urbana?
Os pargrafos anteriores apontam para a inquietao a respeito de que
estratgias devem ser utilizadas para a investigao dos processos de deslocamento dentro das cidades. Como, ento, ler a mobilidade urbana para
repensar a situao urbana no Brasil?
O crescimento das cidades aliado cultura do consumismo e do status
tem provocado o uso desmedido dos veculos motorizados/veculos individuais/veculos de passeio/automveis/carros (utilizados aqui como sinnimos) nos centros urbanos ao redor do mundo. Com isso, cresce a implantao de infraestrutura viria na ideia equivocada de sustentar a demanda:
por outro lado, a infraestrutura pedonal e cicloviria fica negligenciada ou
em segundo plano. nesse contexto que a maioria das cidades perde espao
para a escala humana e toma para si a escala motorizada, deixando, portanto, de proporcionar uma vida urbana mais agradvel, cujas cidades sejam
para pessoas e no para veculos, como assegura Gehl (2010).
176
O fato de a mobilidade urbana ser um tema que afeta todos os indivduos, muitas tm sido as reas do conhecimento com interesse em estud-la. No entanto, so ausentes ou raras as conexes interdisciplinares, o que
dificulta o entendimento mais preciso do problema. A ausncia da viso
relacional que possa agregar perspectivas para se estudar um objeto, torna-o, na maioria das vezes, incompleto, incoerente ou raso. A soma de olhares
poderia ser uma estratgia para tornar mais slidas as leituras.
A transformao nos espaos urbanos ao longo do tempo, inclusive para
expressar um progressivo foco no veculo particular, pode ser investigada,
de acordo com Medeiros (2013), quanto s diferentes geometrias (dimenses, propores, escalas etc.) e topologias urbanas (relaes e hierarquias),
o que significa explorar a perspectiva do estudo da forma para a compreenso de como as transformaes na cidade, inclusive entre as escalas humana e motorizada, afetam/podem afetar o ato de caminhar.
Na arquitetura (urbanismo includo) e na engenharia de trfego, tem
sido crescente a adoo da chamada abordagem morfolgica para a investigao das relaes existentes entre a forma construda das cidades e suas
correspondentes dinmicas. Conforme aponta a literatura (KOHLSDORF,
1996; HOLANDA, 2002; MEDEIROS e TRIGUEIRO, 2002; AMNCIO,
2006; COSTA, 2008; DIAS, 2011; MEDEIROS, 2013), h uma estreita relao entre as causas e os efeitos do espao construdo para a vivncia dos
lugares. Assume-se que os espaos so produto das intenes humanas,
isto , so concebidos segundo interesses claramente estabelecidos, sejam
resultantes de aes de planejamento global (com uma perspectiva de atuao ampla) ou iniciativas locais (gestos pontuais, de indivduos). Por outro
lado, esses espaos trazem consequncias para as dinmicas humanas que
muitas vezes divergem daquilo que originalmente foi planejado, isto , as
implicaes da forma construda podem ser diversas das previses assumidas (cf. leis espaciais discutidas por Hillier e Hanson, 1984; e Hillier, 1996).
A esse respeito, ao analisar a arquitetura, entendida como espao socialmente utilizado, Kohlsdorf (1996) e Holanda (2002) qualificam-na simultaneamente enquanto uma varivel dependente isto , produto de intenes
e desejos humanos e independente capaz de engendrar consequncias
no previstas.
A maneira humana de apropriao do espao construdo obedece a uma
srie de relaes exploradas pela psicologia, possivelmente associada ao que
se denomina segurana psquica (HILLIER e HANSON, 1984; HILLIER,
1996; HOLANDA, 2002; MEDEIROS, 2012). tema que dialoga com aspectos de percepo, cognio e legibilidade, que afetam o processo de decodificao do espao e sensao de segurana dos indivduos ao longo do
ato de navegar entre origens e destinos (conforme o modo de deslocamento), o que carece de maior anlise na literatura de transportes e mobilidade.
177
178
mais variados graus de regularidade ou irregularidade quanto estrutura espacial, com incidncia robusta na acessibilidade, conforme exploram
Read, 1997; Stengen, 1997; Holanda, 2001; Mulders-Kusumo, 2005; Greene
e Mora, 2005; Chiaradia et al., 2005 e Barros, 2006.
Para Major et al. (1997), o movimento ao longo das ruas de uma malha
viria mais influenciado pela posio de cada rua dentro do complexo urbano como um todo do que por qualidades imediatamente locais daquela
rua. Segundo Hillier et al. (1993), em uma situao em que h convergncia de movimento, configurao e atrao, todos trabalhando em sincronia, haveria poderosas razes lgicas para preferir a configurao como a
principal causa do movimento. E uma vez que o movimento gerado pela
configurao da malha viria to bsico, ele deveria ser identificado por
um termo especial: propomos movimento natural (Figura 1).
Figura 1
179
Figura 2
Exemplo de duas configuraes de malhas virias hipotticas. A e B ilustram as duas situaes, enquanto A e B expem uma possvel hierarquia de eixos: quanto mais espessa uma linha, maior o
fluxo suposto. Observe-se que, enquanto para a situao da esquerda, a via horizontal a nica mais
importante, resultando em uma hierarquia de apenas dois nveis, para a situao da direita h uma
diversidade maior, com vrios nveis de diferenciao.
Fonte: Adaptado a partir de HILLIER et al. (1993, p. 29).
180
vista das articulaes urbanas e descreve possibilidades de interao e contatos a partir de possveis fluxos diferenciados de pessoas ou veculos. Mediante um mtodo e tcnicas, a SE estabelece relaes entre atributos de duas
instncias: (a) o espao organizado para fins humanos (escalas do edifcio e
da cidade); e (b) a estrutura social, os modos de interao entre indivduos e
grupos, clivagens sociais e estruturas de poder (HOLANDA, 2002).
Na base est a premissa de que para se compreender a cidade ou o edifcio, em sua complexidade sociocultural, necessrio compreender as leis
subjacentes ao objeto urbano/construdo e as que o relacionam sociedade
(cf. HILLIER, 1989): (1) as leis do objeto propriamente dito, que lidam com
modos pelos quais as construes podem ser agregadas ou entendidas no
espao do ponto de vista volumtrico e espacial; (2) as leis da sociedade
para a forma urbana, isto , como a sociedade usa e adapta as leis do objeto
para dar forma espacial aos diferentes tipos e padres de relaes sociais;
(3) as leis da forma urbana para a sociedade, que traduzem como a forma
urbana afeta a sociedade, ou seja, as respostas que a forma urbana ou a
forma construda do sociedade; e, para completar o ciclo, poderia ser
acrescido um quarto tipo de lei: (4) as da sociedade propriamente dita, ou
da sociedade em si, sobre as prprias relaes sociais como sistemas de
arranjos espaciais.
Segundo Hillier (2001), se um objeto for colocado aqui ou ali dentro de
um sistema espacial, ento certas consequncias previsveis afetaro a configurao espacial do ambiente. Esses efeitos so bastante independentes
dos desejos ou da inteno humana, mas podem ser utilizados pelos seres
humanos para alcanarem efeitos espaciais e mesmo sociais. O espao no
um elemento passivo. tambm uma varivel independente.
A SE prope uma relao fundamental entre a configurao do espao
na cidade e o modo como ela funciona. A anlise do espao em relao s
suas propriedades configuracionais, ou sintticas, permite-nos determinar
alguns aspectos do funcionamento urbano que outras abordagens no so
capazes de explorar.
Para os criadores da teoria, o desenvolvimento gradual das tcnicas os
convenceu de que existe na arquitetura uma propriedade relacional muito
relevante a que chamamos de configurao (HILLIER e HANSON, 1997).
Configurao significaria no somente mais um conjunto de relaes, e sim
um complexo de relaes de interdependncia com duas propriedades fundamentais. A configurao diferente quando vista de (a) diferentes pontos
dentro de um mesmo sistema e quando apenas de (b) uma parte do sistema.
Seja em razo de mudanas em um elemento no sistema ou uma relao,
todo o conjunto pode se alterar, em graus variados.
De acordo com Hillier (2005), existe um grande problema que remanesce nos estudos de assentamentos urbanos: a cidade continuamente
entendida a partir do aspecto social ou fsico, com socilogos dedicados
181
especialmente primeira feio e arquitetos segunda. Parece faltar, portanto, a conexo, ou a ponte, e afirma: historicamente, o objetivo da sintaxe espacial foi construir a ponte entre a cidade humana e a cidade fsica.
Esta anlise social baseada em atributos fsicos, e vice-versa, construda a partir do raciocnio lgico, considerando quantificaes e medies.
Todavia, embora o objeto de investigao se torne claro a configurao
urbana explorada em suas relaes , temos um problema metodolgico:
como estudar tais relaes? Os edifcios e os quarteires so, a priori, espaos fsicos, como o so as ruas, mas as relaes entre elementos so imateriais, ou intangveis.
Para Hillier e Hanson (1997), elementos so discursivos: ns podemos
v-los, nome-los e nos referirmos a eles. Entretanto, as relaes no so
discursivas, e ns no temos linguagem para descrev-las ou esquemas
conceituais para analis-las. A interdependncia das ideias discursivas e
no discursivas a condio fundamental para nossa existncia cultural.
A arquitetura e o urbanismo so os mais onipresentes casos dessa dualidade, pois edifcios e cidades esto onde ns aplicamos esquemas relacionais
no discursivos para o mundo real em que vivemos, e ento convertemos
nosso ambiente de materialidade em cultura.
182
cidade. Alm disso, sua escolha se ampara na questo cognitiva das estratgias que os seres humanos utilizam ao percorrer os trajetos.
Segundo Hillier (2001), se nossas representaes cognitivas do espao
complexo so de fato geometricamente descontnuas, percebemos o espao urbano como montagens de elementos geomtricos inter-relacionados
e no como padres complexos de distncias mtricas. Portanto, a forte
candidata como elemento na geometria descontnua seria a linha. As linhas apresentam as duas propriedades-chave de serem tanto muito simples
quanto globais. Tudo o que precisamos saber quanto conseguimos ver a
partir de um ponto.
A representao linear obtida traando-se sobre a malha viria de uma
cidade, a partir da base cartogrfica disponvel, o menor nmero possvel de
retas que representam acessos diretos atravs da trama urbana (Figura 3).
Aps o processamento dessas retas, pode-se gerar uma matriz de intersees,
a partir da qual so calculados, por aplicativos especialmente programados
para este fim (como o Depthmap, adotado na pesquisa), valores representativos de suas inter-relaes axiais, denominados de valores de integrao.
Dados que representam essas inter-relaes podem ser analisados em diversos nveis, livre escolha do pesquisador. Em qualquer estudo sinttico,
contudo, recomendvel que sejam observadas caractersticas configuracionais potenciais globais, equivalentes aos padres, para o sistema como
um todo. Esse procedimento resulta do clculo da matriz de intersees
total do sistema, onde so consideradas todas as conexes a partir de todos
os eixos. Obtm-se, assim, um valor denominado Rn, onde R representa o
raio (quantos eixos se quer considerar a partir de um outro qualquer) e n o
nmero ilimitado de conexes.
183
Figura 3
184
Anlises elaboradas para Braslia (Distrito Federal) por Barros (2006) demonstraram
uma correspondncia de 61% entre os valores de integrao e as contagens veiculares
reais oriundas do DETRAN/DF (Departamento de Trnsito/Distrito Federal) e DER/
DF (Departamento de Estradas e Rodagens do Distrito Federal). O que significa que 61%
da distribuio dos fluxos nas vias da cidade so resultantes da forma urbana, isto , da
maneira de arranjo e articulao das ruas na capital brasileira.
Figura 4
Eixos mais integrados so aqueles mais permeveis e acessveis no espao urbano, de onde mais facilmente se alcanam os demais. Implicam, em
mdia, os caminhos topologicamente mais curtos para serem atingidos a
partir de qualquer eixo do sistema. Eixos mais integrados tendem a assumir uma posio de controle, uma vez que podem se conectar a um maior
nmero de eixos e hierarquicamente apresentam uma integrao superior.
Ao conjunto de eixos mais integrados se d o nome de ncleo de integrao.
Portanto, dos procedimentos que investigam a configurao da malha
viria de uma cidade, as simulaes realizadas por meio da anlise sinttica
do espao consistem em um instrumento capaz de medir, quantificar e
hierarquizar nveis diferenciados de conexes entre cada via e o complexo
onde esta se insere, estabelecendo, dessa maneira, correlaes, conexes
185
3. Resultados
Em ateno ao escopo da pesquisa, foram elaborados os mapas axiais
para as 22 capitais brasileiras pertencentes amostra, conforme os procedimentos citados no item 2.5.
Sobre as bases cartogrficas obtidas, foram traados os eixos correspondentes representao linear do espao, o que permitiu a produo dos mapas colorizados contendo a representao dos potenciais de movimentos de
acordo com a Teoria da Lgica Social do Espao. Exemplos dos mapas esto
nas Figuras de 5 a 7, para as cidades de Manaus, Porto Velho e Salvador.
Tendo em vista que os valores de integrao so normalizados (Cf.
HILLIER e HANSON, 1984; HILLIER, 1996), possvel analisar comparativamente os sistemas urbanos, ainda que em tese sejam entidades independentes. Do confronto direto entre os valores mdios de integrao
para vrios sistemas, -nos possvel inferir, por exemplo, que um consegue
alcanar uma mdia maior do que outro, isto , mais integrado. A revelao til por se saber que certas formas de articulao da tessitura viria
favorecem a acessibilidade: h cidades que so mais permeveis que outras;
h aquelas onde o ncleo de integrao apresenta uma cobertura maior
resultado da maneira como as linhas se articulam no traado urbano.
Quando confrontamos as cidades investigadas em um grfico que ilustre o valor absoluto mdio de integrao (Figura 8), algumas feies emergem para as capitais brasileiras.
Os sistemas mais integrados so de dois tipos:
Os pequenos, de menor quantidade de eixos/linhas.
Aqui tende a haver uma disparidade maior entre os polos de integrao.
H eixos extremamente potentes que cruzam a cidade como um todo cuja
conformao geomtrica apenas possvel por conta da dimenso reduzida
186
do sistema, em comparao com os demais. E, em oposio, h reas bastante segregadas alijadas desse potencial integrador, restrito a certos eixos.
Os ortogonais, com traado reticulado e arruamento com ns aproximando-se dos 90o.
O valor de integrao independe, inclusive, do porte da cidade, como
acontece nas situaes de Porto Velho (o mais integrado de todos os sistemas, com valor de integrao mdio de 1,458) e Palmas (0,963), desde que
a ortogonalidade seja uma caracterstica da malha como um todo e no
apenas de fragmentos da cidade. O padro de colcha de retalhos (isto , de
desenho urbano composto por partes sem a devida articulao), a despeito
da regularidade, no promove uma maior integrao.
Figura 5
187
Figura 6
188
Figura 7
Figura 8
189
Emblemtico neste contexto a cidade de So Paulo, cuja mdia de integrao de 0,373, significativamente abaixo da mdia brasileira (0,764) e
quinto pior ndice entre as capitais. Ali, se analisarmos separadamente os
valores de integrao segundo as subprefeituras (Figura 9), veremos que as
de poder aquisitivo mais elevado tendem a corresponder s reas mais acessveis, como ocorre em Pinheiros (0,500) e Vila Mariana (0,504). O oposto
tambm verdadeiro: Cidade Tiradentes apresenta o mais baixo valor de
integrao da cidade, alcanando apenas 0,213.
Figura 9
190
Figura 10
Figura 11
191
Figura 12
192
Manchetes de jornais de grande circulao em capitais do Brasil destacando as implicaes do desenho urbano para a mobilidade: o labirinto das cidades brasileiras emerge (Jornal da Tarde, So Paulo,
em 18/5/2009; Dirio da Manh, Goinia, em 21/5/2009; O Globo, Rio de Janeiro, em 15/6/2009;
Correio Braziliense, Braslia, em 13/6/2009).
Figura 13
Matria sobre forma urbana e mobilidade em Porto Alegre (Zero Hora, em 29/6/2009).
193
194
195
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198
199
Introduo
A questo da mobilidade urbana alcanou um momento histrico com
as manifestaes populares dos meses de junho e julho de 2013. Depois de
muitos anos relegado ao segundo plano dos debates nacionais, percebe-se
que a questo da mobilidade urbana despertou a ateno e o posicionamento das massas. Esse despertar provocou reaes em cadeia por toda a
sociedade e principalmente nos poderes pblicos. Nota-se, hoje, um carter
de urgncia para atender a principal demanda do clamor das ruas: melhoria
da qualidade dos transportes pblicos e o barateamento das tarifas atualmente praticadas.
Tornou-se evidente, cada vez mais, a necessidade de agir de maneira
rpida e eficiente, diante da magnitude e da intensidade do clamor popular.
A situao atual aponta para a adoo de medidas que produzam resultados de curtssimo prazo, mas que estejam enquadradas no contexto da
disponibilidade de recursos e de tempo hbil para a execuo. Diferentemente das intervenes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC),
que contribuiro para estabelecer sistemas estruturantes voltados para os
corredores de transporte de alta capacidade, pode-se enumerar uma srie
de medidas imediatas e de baixo custo que tm potencial para influenciar
positivamente a maior parte dos sistemas.
Diante do contexto de urgncia, a qualificao e a racionalizao do
transporte pblico por nibus so iniciativas necessrias. A qualificao
refere-se quelas intervenes para oferecer melhores condies de acesso
aos pontos de parada, veculos e demais elementos que contribuem para
que o servio prestado seja eficiente na relao com o usurio do sistema.
Em termos prticos, significa que o usurio passe a contar com um abrigo capaz de proteg-lo dos elementos da natureza ao mesmo tempo em
200
5.1 Diagnstico
fundamental para conhecer melhor a rea do projeto e deve-se focar
na obteno e organizao dos dados e informaes existentes sobre a rea
de estudo. O diagnstico deve apresentar os seguintes resultados:
Dados de pesquisas sobre os padres de viagens, identificando a
origem e destino dos usurios da regio, que auxiliam no entendimento dos deslocamentos como um todo. A pesquisa de origem
e destino tem o objetivo de identificar de onde os usurios saem e
para onde eles vo;
201
Inventrios dos elementos fsicos do sistema (pontos de parada, estaes, terminais, etc.);
Dados operacionais sobre o sistema (linhas, servios, frequncias,
tipos de veculos utilizados, horrio de operao, nmero de passageiros transportados por viagem e por trecho, extenso, durao
das viagens, regras tarifrias, nvel de servio ofertado);
Informaes sobre condicionantes operacionais (regulamentao
do servio de transporte local, limitaes de circulao de veculos,
nvel de servio contratual);
Dados de pesquisas de trfego, incluindo composio do fluxo, por
seo, movimento e direo, que permitam identificar e quantificar as
reas de congestionamento e principais fatores para a situao observada (acidentes, nmero de faixas, estacionamento irregular, etc.); e
Mapas da rea de estudo, incluindo o sistema virio e servios existentes de transporte pblico urbano por nibus. A Figura 1 apresenta as linhas de transporte na rea de estudo.
Uma vez obtidos, os dados e as informaes sobre a rea de estudo permitem identificar e quantificar os principais problemas enfrentados na operao do transporte pblico. Em particular, importante destacar: avenidas ou
segmentos do sistema virio onde a velocidade do transporte pblico tem-se
reduzido ao longo dos anos, principalmente devido ao aumento do nmero
de veculos particulares; e relatos da comunidade local quanto necessidade
de recuperao e/ou criao de infraestrutura bsica (passeios pblicos, abrigos, sistemas de informaes para o transporte pblico.
202
Descrio
Explicao
Potencial de
racionalizao da
rede
Nmero de linhas/servios
concorrentes atuando em
uma mesma rea de servio
Demanda de
passageiros
Congestionamento
Nvel de ineficincia
associado a perda de
velocidade operacional em
condies de trfego misto.
Infraestrutura
Restries
Impedimentos legais,
sociais e polticos
que influenciem
na qualificao e
racionalizao dos servios
Quanto maiores
as barreiras para
a implantao das
intervenes, menor a
propenso para a seleo.
Fonte: NTU/2015.
Com base nos valores registrados para cada um dos indicadores, pode-se representar graficamente o resultado da seleo conforme apresentado
na Figura 2. Nela observam-se dois grupos de linhas/servios que possuem
potencial elevado para receber propostas de qualificao.
203
Grupo
1
Grupo
2
Justificativa
Nmero de linhas:
Grupo n 1=15; e Grupo n 2=10.
Congestionamento
Infraestrutura
Nmero de faixas:
Grupo n 1=4; e Grupo n 2=4.
Em ambos os casos, no existe
qualquer impedimento legal ou
social. As atividades comerciais
foram formalmente consultadas e
apoiam a interveno proposta.
Restries
Total
21
18
Fonte: NTU/2015.
204
205
206
207
208
5.3.1 Caladas
So os espaos reservados dentro da via pblica. Segundo o Cdigo de
Trnsito Brasileiro (CTB), a calada ...a parte da via normalmente segregada e em nvel diferente, no destinada circulao de veculos, reservada
ao trnsito de pedestres e, quando possvel, implantao de mobilirio
210
211
5.4.1 Custos
Para realizar a estimativa dos custos associados qualificao e racionalizao, consideram-se os principais itens incorporados ao tratamento dos
corredores e dos elementos fundamentais do transporte pblico urbano por
nibus. Parte-se do princpio de que as intervenes fsicas so minimizadas e que a infraestrutura utilizada da forma mais eficiente possvel para
garantir a rpida implantao das mudanas necessrias. Diferentemente
de outras intervenes, que via de regra dependem de inmeras obras e
desapropriaes para que os projetos sejam implantados, o tratamento aqui
proposto predominantemente de baixo custo em termos de recursos fsicos e humanos.
Nesse sentido, pode-se dividir o processo de estimativa dos custos em
duas dimenses complementares. So elas:
Custos do tratamento dos corredores, que incluem os esforos
voltados para implantao das faixas exclusivas desde a simples
demarcao da via dedicada ao trfego do nibus at o completo
recapeamento do pavimento, com a adoo de monitoramento eletrnico, sinalizao vertical e horizontal (tacho), conforme descrito na seo 2.2 e representado na Tabela 3; e
Custos do tratamento dos elementos fundamentais, que compreendem todo o conjunto de alteraes desde a instalao de pontos
de embarque e desembarque (abrigos) at a operacionalizao de
sistemas de informao em tempo real, urbanizao, construo de
caladas, mobilirio urbano, conforme descrito na seo 2.3.
212
A combinao do nvel de interveno em cada uma das dimenses permite a estimativa dos custos. Por exemplo, existe a possibilidade de adotar
uma interveno bsica em termos de tratamento de corredores, e, por outro,
lado pode existir a deciso de realizar o tratamento sofisticado dos elementos
fundamentais, e vice-versa. Com base no detalhamento do projeto, possvel
estimar-se os quantitativos dos itens de custo. Finalmente, realiza-se o clculo dos custos considerando-se o preo unitrio (ou mtrica do item de custo).
Para a implantao de faixas exclusivas no nvel intermedirio de qualificao (sinalizao viria horizontal; sinalizao viria vertical; e monitoramento eletrnico) em uma seo de 1,86km na rea de estudo, obter-se-ia o custo total de R$ 347.331,00 para o tratamento do Trecho 3. Pode-se
concluir que o custo por quilmetro da interveno proposta para o trecho
selecionado para o estudo de caso seria de R$ 186.797,35, que inclui a implantao de quatro abrigos nas paradas de nibus ao longo do trecho sob
anlise. A Tabela 3 apresenta o detalhamento dos custos.
Quantidade
Valor
unitrio
Valor total
Sinalizao viria
horizontal
371,88m
R$ 75,00
R$ 27.891,00
Sinalizao viria
vertical
48 placas (conjunto:
placa + suporte)
R$ 405,00
R$ 19.440,00
Monitoramento
eletrnico
12 radares
eletrnicos
R$ 20.000,00
R$ 240.000,00
Abrigos
R$ 15.000,00
R$ 60.000,00
Total
R$ 347.331,00
Fonte: NTU/2015.
5.4.2 Benefcios
Para os fins de avaliao especificamente voltada para o contexto atual, a estimativa dos benefcios pode resumir-se determinao dos ganhos
diretos operacionais. Nesse sentido, a estimativa do ganho de velocidade
o principal indicador que permite quantificar os ganhos em termos de
reduo do tempo de viagem e consequentemente o nvel de eficincia socioeconmica. Essa avaliao poderia, obviamente, contemplar outros ganhos tais como a reduo de poluentes, de acidentes e de rudos; todavia, a
estimativa conservadora dos benefcios suficiente para determinar o mrito das intervenes propostas.
213
214
Faixa
exclusiva
Faixa exclusiva
e novo plano
de circulao
Veculos particulares
pista norte
17 km/h
19 km/h
20 km/h
Veculos particulares
pista sul
17 km/h
16 km/h
16 km/h
13 km/h
23 km/h
23 km/h
14 km/h
22 km/h
22 km/h
Modo/Direo
Fonte: NTU/2015.
215
positivamente na participao em atividades essenciais tais como educao, sade, lazer e cultura.
Outros benefcios econmicos podem ser obtidos com o investimento
em transporte pblico. Esses so possveis por meio da reduo de deseconomias urbanas geradas pela ineficincia dos sistemas de transporte,
conforme discutido em estudos desenvolvidos pelo Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA) e pela Associao Nacional de Transportes Pblicos (ANTP) (1999). Complementarmente, pesquisas da American Public
Transport Association (APTA) (Weisbrod, 2013) indicam a possibilidade
de aumento da gerao de empregos, do Produto Interno Bruto (PIB) e arrecadao de recursos em impostos e tributos em funo das atividades
relacionadas cadeia produtiva do setor e do retorno dos investimentos.
Entre os principais resultados, podem-se destacar:
A criao de 30 mil empregos para cada R$ 2 bilhes investidos em
transporte pblico;
Para cada R$ 2 bilhes investidos em transporte pblico obtm-se o
aumento de R$ 3,6 bilhes no PIB; e
O recolhimento de impostos e tributos da ordem de R$ 0,98 bilho
para cada R$ 2 bilhes investidos em transporte pblico.
Nesse contexto, o investimento na priorizao do transporte pblico
por nibus indicado para o direcionamento dos recursos disponveis.
Esse direcionamento justificado em funo das relaes custos-benefcios obtidas por meio dessas medidas, que contribuem para a melhoria da
acessibilidade e o desenvolvimento. Essa premissa justificada por estudos
que demonstram que, alm dos benefcios diretos ligados melhoria do
desempenho operacional, a adoo de medidas de priorizao tambm proporciona benefcios indiretos que contribuem decisivamente para a competitividade das cidades.
Entre os benefcios esperados, a velocidade operacional dos nibus um
fator decisivo. Esse fator necessrio para o cumprimento da programao
definida pelos rgos gestores para cada linha, principalmente em relao
ao nmero de viagens previstas e ao cumprimento dos horrios estabelecidos. Nos ltimos anos, a velocidade operacional dos nibus do transporte
pblico foi seriamente comprometida pelo aumento dos congestionamentos. O aumento da velocidade operacional permite otimizar a utilizao
da frota de nibus, proporcionando maior produtividade. Outra vantagem
possvel a reduo dos custos do servio ofertado, contribuindo para a
modicidade tarifria. Para os usurios, o maior benefcio a reduo dos
tempos de deslocamentos e o cumprimento dos horrios. Ou seja, maior
velocidade operacional possibilita a oferta de um servio com maior confiabilidade e qualidade comunidade, com um preo acessvel aos usurios.
216
7. Concluses
A proposta empresarial para adoo de um Programa Emergencial de
Qualificao do Transporte Pblico por nibus foi apresentada visando alterar substancialmente a falta de priorizao do modo de transporte mais
importante para a populao urbana brasileira. Essa proposta pragmtica, pois contempla uma interveno (implantao de faixas exclusivas)
que requer baixo investimento e tem o potencial para produzir benefcios
imediatos. Principalmente diante da situao atual da mobilidade urbana
e da ausncia de linhas de financiamento, o setor empresarial entende que
as solues propostas tm de contribuir de maneira simples e ao mesmo
tempo eficaz.
Nesse sentido, este artigo detalhou uma srie de passos a serem seguidos, desde a concepo da faixa exclusiva at o momento de operao.
So passos descritos de maneira genrica, para que qualquer ente pblico
ou rgo gestor do transporte pblico possa compreend-los e em seguida execut-los, mesmo que seja com recursos prprios. Assim, o mtodo
descrito est baseado na aplicao do conhecimento tcnico associada a
materiais e equipamentos comumente disponveis no mbito local e/ou de
217
8. Agradecimentos
O autor agradece toda a equipe da NTU por todo o trabalho realizado
no desenvolvimento do guia descrito neste artigo.
9. Referncias
Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos NTU
(2014) Qualificao e Racionalizao do Transporte Pblico por nibus
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Contratao e Execuo dos Programas e Aes do Ministrio das Cida-
218
219
220
221
222
223
1. Introduo
Interessante notar que apesar do ato de caminhar estar presente no cotidiano das pessoas desde que a humanidade existe, e o carro ser um produto
da Revoluo Industrial, ou seja, relativamente recente; h uma predileo
por este ltimo (carro) e um desprezo pelo primeiro (caminhar). Mas, como
diz Vasconcellos (2005), todos somos pedestres em algum momento do dia,
afinal, o complemento dos deslocamentos motorizados obrigatoriamente
devem ser realizados com o auxlio das pernas e ps.
Assim sendo, discutir o ato de caminhar implica explorar o ponto fulcral
da mobilidade urbana, um tema recorrente, exaustivo e, em certa medida,
gasto. O crescimento das cidades e as usuais problemticas resultantes da
escala dos assentamentos humanos que progressivamente concentram
parte expressiva da populao mundial tm comprometido os servios
pblicos de transporte, quando existentes. Alm disso, com o advento do
automvel ps-Revoluo Industrial, os deslocamentos a p tm sofrido
um processo de mitificao em prol da comodidade motorizada. Se por um
lado ser caminhante assumiu uma espcie de carter de exceo, como se
o caminhar no fizesse parte da lgica natural humana de conduzir seus
deslocamentos, por outro os espaos urbanos, muitas vezes, so concebidos
apenas na perspectiva do veculo.
A concepo dos espaos nos grandes centros urbanos brasileiros tem
centrado sua ateno na fluidez do trfego, motorizado, cabe enfatizar. Isso
porque se baseia na construo de tneis, viadutos e alargamentos de vias,
tudo em prol dos carros. Alm disso, o foco das propagandas so os veculos, pois crescente o nmero de outdoors nas cidades, afinal, para serem vistos (pelos motoristas) devem apresentar grandes dimenses, pois
a velocidade dos veculos fora tal situao. Este item remete a outro, o da
sinalizao, que nas cidades brasileiras praticamente todo voltado para o
trfego motorizado.
224
Com isso, as pessoas ficam merc do que resta do espao urbano: caladas estreitas e mal conservadas (quando existentes), espaos escuros e
mal frequentados por conta das enormes barreiras que a velocidade dos
carros provoca com a construo de passagens subterrneas ou por passarelas, ausncia de espaos de permanncia.
Enfim, h uma urgncia em se pensar e se planejar espaos pblicos
urbanos voltados s pessoas e no aos carros, visto que o que encontramos
nas cidades so espaos mal conectados e mal planejados.
Portanto, de modo a entender o papel do andar a p na cadeia de mobilidade urbana, e a sua relao com a morfologia dos espaos, o presente artigo apresenta, alm de consideraes acerca do caminhar sob a perspectiva
de vrios autores de distintas reas em que mostra sua importncia para as
cidades, h tambm resultados de um questionrio (cuja aplicao envolveu inmeras pessoas no mundo inteiro, principalmente pesquisadores da
rea) minucioso sobre aspectos relativos s variveis de caminhabilidade.
225
226
Walking the streets is what links up reading the map with living ones life, the personal
microcosm with the public macrocosm; it makes sense of the maze all around. In her
celebrated Death and Life of Great American Cities, Jane Jacobs describes how a popular, well-used street is kept safe from crime merely by the many people going by (Solnit,
2001, pp. 176).
Se civilidade mede-se pela largura das caladas, entende-se que o caminhar ou a preferncia ao pedestre deveria ser o objetivo para as intervenes
urbanas que priorizassem um ambiente urbano de convvio e respeito. Um
local que elegesse o pedestre e sua velocidade como aqueles que devem ser
respeitados para a produo de uma cidade melhor, j que os indivduos conseguiram decodific-la com mais clareza. A cidade deixaria de ser vista sob
a rapidez impressa pela velocidade dos carros, para se converter num espao
de convvio e intercmbio, onde as pessoas se reconhecem e cumprimentam.
H tambm a perspectiva em que o caminhar envolve um processo de
autoconhecimento, quando no de inspirao.Gros (2010), baseado no texto Ecce Homo, de Nietzsche, expressa a importncia da caminhada para a
vida profissional do filsofo, ao afirmar que, para Nietzsche, a caminhada
ao ar livre foi como que o elemento de sua obra, o acompanhamento permanente de sua escrita. Acrescenta ainda que Jean-Jacques Rousseau, com
base em seu texto Mon Portrait, afirmava que apenas quando caminhava
conseguia pensar, compor, criar e inspirar-se:
Nunca fao nada seno quando estou a passeio no campo, que
meu gabinete; a aparncia de uma mesa, do papel e dos livros me
d tdio, o aparato do trabalho me desanima, se me sento para
escrever no encontro nada e a necessidade de ter uma mente
inteligente me leva a perd-la (Rousseau apud Gros, 2010, pp. 69).
La especie humana comienza por los pies, nos dice Leroi-Gourhan (1992, 168), aunque
la mayora de nuestros contemporneos lo olvide y piense que el hombre desciende simplemente del automvil. [] Durante milenios, los hombres han caminado para llegar de
un lugar a otro, y todava es as en la mayor parte del planeta. [] Seguramente, nunca
se ha utilizado tan poco la movilidad, la resistencia fsica individual, como en nuestras
sociedades contemporneas.
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o homem descenda simplesmente do automvel. [] Durante milnios, os homens tm caminhado para chegar de um lugar a outro,
e ainda assim na maior parte do planeta. [] Certamente, que
nunca se utilizou to pouco a mobilidade, a resistncia fsica individual como nas sociedades contemporneas (Le Breton, 2011, pp. 16).
A considerar os excertos apresentados, clara a leitura de que o deslocamento a p, alm da questo fisiolgica, interpretado como um caminho
para a compreenso, seja da cidade ou do prprio indivduo. Ainda que do
ponto de vista filosfico ou artstico, o caminhar desponta como o elemento
para apreenso e decodificao do mundo exterior, de alguma maneira um
contraponto a um perodo que valoriza sobremaneira a velocidade e a rapidez. A valorizao do veculo passa pela desqualificao do caminhar: andar
a p tambm smbolo do que ultrapassado. Todavia, os indcios dizem
exatamente o contrrio: caminhar a permanncia no tempo e o meio para
uma talvez mais clara viso do que a cidade e o mundo que nos cercam.
A partir da exposio de elementos para uma leitura do caminhar na mobilidade, inspirado por outras reas de conhecimento, evidencia-se a relevncia
do andar a p para as cidades conforme um conjunto de desempenhos. Caminhar seria uma chave para o autoconhecimento, o conhecimento do mundo,
a forma de expresso (liberdade), a inspirao para o trabalho, o bem-estar (o
flanar) ao utilizar os espaos, entre outros alm de sua funo precpua de
possibilitar o alcance de um destino a partir de um ponto de origem.
sob este vis que surge o seguinte questionamento: de que maneira a
organizao dos elementos da cidade se relaciona com o caminhar? E para
responder a esta pergunta, necessita-se adentrar no campo da morfologia
dos espaos urbanos.
Streets are the space left over between buildings. A house alone is an island surrounded by
the sea of open space, and the villages that preceded cities were no more than archipelagos
in that same sea. But as more and more buildings arose, they became a continent, the
remaining open space no longer like the sea but like rivers, canals, and streams running
between the land masses (SOLNIT, 2001, pp. 175 Wanderlust: a history of walking).
229
parecem ser mais relevantes do que o desenho em si, de modo que formas
urbanas que se assemelham a colcha de retalhos seriam dos cenrios mais
negativos para a mobilidade urbana, inclusive na perspectiva do caminhar:
o aparente planejamento expresso na regularidade do traado se desfaz pela
ausncia de uma inteno global que previsse nveis coerentes de articulao entre as partes.
Alexander (2006), ao investigar a temtica, assume uma diferenciao
em formas: (a) naturais para aquelas malhas cujo surgimento se d de
maneira natural (as ditas orgnicas/irregulares) e (b) artificiais para
as que nascem do papel, por meio dos desenhos de projetistas/planejadores
urbanos (usualmente reguladas, sejam em maior ou menor grau variando
do tabuleiro de xadrez perfeito ao trao modernista ou contemporneo).
A considerar as informaes prvias, para pesquisa e tendo em conta
os estudos de caso, assumem-se trs tipos de malhas (Figura 1): (1) orgnica/irregular caracterizada pela irregularidade das vias que acompanham
os quarteires de distintas dimenses, por conta (muitas vezes) do relevo
acidentado; (2) ortogonal/regular/tabuleiro de xadrez caracterizada pela
regularidade das vias que acompanham os quarteires de mesmas dimenses, por conta (muitas vezes) do relevo plano e (3) ps-moderna/contempornea caracterizada pela composio de (a) vias retas e longas com
(b) vias menores e sem sada, havendo a presena de edifcios isolados nos
quarteires.
A compreenso da forma, inclusive para a mobilidade urbana, pressupe o entendimento simultneo de aspectos geomtricos e topolgicos,
com foco nas relaes. Seja o desenho da malha viria ou o grau de compacidade dos edifcios e da populao, seja o modo prioritrio de transporte
ou as distncias passveis de percorrer, reside na leitura das articulaes
dos elementos constituintes da cidade um eixo de interpretao que merea foco, pois parece agir substancialmente naquilo que so os processos de
deslocamento dos indivduos no espao.
Cabe citar que h uma teoria que estuda tais relaes presentes no espao urbano com base na viso sistmica e relacional, chama-se Teoria da Lgica Social do Espao, ou Sintaxe Espacial (como mais comumente chamada). Entretanto, no ser o foco da discusso, apenas entrar como pano
de fundo, pois os ndices oriundos da sua ferramenta de anlise (os mapas
axiais22) sero inseridos no questionrio que faz parte da metodologia deste
estudo (que ser explicado no prximo item).
De modo a responder o questionamento realizado no fim do item 2,
abaixo ser apresentada a metodologia utilizada no estudo.
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So mapas feitos a partir da base cartogrfica do espao a ser estudado. Para mais informaes, ver os trabalhos de Medeiros (2013) e Barros (2014).
Figura 1
Exemplo de malha orgnica/irregular (canto superior esquerdo: mapa axial Rn do Bairro da Graa
Lisboa), malha ortogonal/regular (canto inferior esquerdo: mapa axial Rn do bairro de Campo de
Ourique Lisboa) e malha contempornea (direita: mapa axial Rn do bairro de Telheiras Lisboa).
Fonte: Barros (2014).
4. Metodologia adotada
Para entender de que maneira os aspectos de forma urbana intereferem
na caminhabilidade das pessoas, procedeu-se aplicao de um questionrio no qual foram inseridas variveis de morfologia/forma urbana (como
declive, acessibilidade topolgica23, conectividade viria, etc.).
O questionrio foi composto por quatro partes: (a) localizao de residncia (Figura 2) e caracterizao socioeconmica, (b) fatores de microacessibilidade (Figuras 3), (c) escolha de cenrios, e (d) caracterizao da
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Entendida aqui por ndice de integrao ndice extrado do mapa axial (oriundo da
Sintaxe Espacial (HILLIER & HANSON, 1984) teoria que estuda as relaes entre os
componentes morfolgicos da cidade).
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Figura 2
Figura 3
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Figura 4
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Variveis desmembradas
Largura da rua
Largura da calada
Intensidade de movimento
Tipo de movimento
Predominncia de veculos,
predominncia de pedestres e sem
predominncia.
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Variveis iniciais
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Variveis desmembradas
Declive
Sinuosidade
Tipo de cruzamento
10
Qualidade do piso
11
12
Diversidade de atividades
Predominncia de comrcio,
predominncia de residncias,
predominncia de instituies,
mistura de todos os tipos.
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Organizao do estacionamento
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Presena de muros
16
1 andar, de 2 a 4 andares, de 5 a 10
andares e acima de 10 andares.
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Arborizao
18
19
Barreiras
20
Iluminao
Variveis iniciais
Variveis desmembradas
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Comprimento do quarteiro
22
Tipo de malha
Ortogonal, orgnica e
contempornea.
23
Importncia/hierarquia da via
Ressalta-se que cada uma das variveis e seus correspondentes desmembramentos foram avaliadas em relao ao impacto. Para tanto, foi solicitado ao respondente ponderar o quanto aquela categoria afetaria seu ato de
caminhar.
Verifica-se que, em geral, o impacto das variveis para os respondentes
seguiu uma mesma lgica, demonstrando sincronia entre os respondentes
ao redor do mundo, apesar das distines culturais e geogrficas. Em todas
as regies analisadas as pessoas tenderam a apresentar as mesmas inquietaes quanto ao impacto das caractersticas espaciais na caminhabilidade,
havendo apenas mnimas variaes nos valores percentuais.
Identificou-se, entretanto, como a nica varivel que em todas as zonas obteve percentuais equilibrados em todas as escalas do impacto mais
negativo ao impacto mais positivo, beirando os 20% foi em relao ausncia de estacionamento para veculos nas ruas (Tabela 2). O achado demonstra haver opinies bastante divergentes sobre o tema, atravessando
todos os graus de afetao para a caminhabilidade. Aqui h uma tendncia
curiosa na diviso de opinies: se por um lado as pessoas acreditam que estacionar ao longo da rua tem um impacto negativo para a caminhabilidade,
por outro, no abrem mo do estacionamento em frente de casa. De alguma
maneira o aspecto remete para a viso de Vanderbilt (2009), ao discutir a
ausncia de cooperao no trnsito humano: haveria uma maior semelhana ao trnsito de gafanhotos (cada um por si) e no ao de formigas (um
por todos e todos por um).
237
Em relao s variveis de impacto muito negativo do grupo de variveis presentes no questionrio (Tabela 3), vale destacar as cinco que apresentaram mdias de respostas acima de 50%: (1) ausncia de iluminao,
(2) ausncia de calada, (3) caladas com muitos buracos, (4) carros estacionados na calada e (5) ausncia de faixa de pedestres. Destas, as duas
primeiras apresentaram mdias idnticas para as quatro primeiras zonas,
e as outras cinco apresentam tmidas variaes, no afetando a tendncia.
Relevante notar que, ao contrrio do que se assume, o impacto da ausncia de iluminao no est vinculado apenas aos stios cuja violncia urbana
e inquietao pblica a condio vigente, como no caso do Brasil. O incmodo parece se vincular s questes de segurana psquica, o que aponta a
necessidade de avanar em pesquisas a respeito do tema.
Quanto aos carros estacionados nas caladas, verifica-se ligeiro acrscimo no percentual de Portugal, o que sutilmente aponta o desconforto vivido principalmente na cidade de Lisboa. Nos bairros com ausncia de estacionamentos dentro dos edifcios, como acontece em espaos mais antigos
da cidade, comum a interrupo das caladas pelos carros estacionados
sobre os passeios, o que obriga o pedestre a seguir pela rua.
Sobre a ausncia de faixas de pedestres (Tabela 4), o Brasil assume
uma posio de ligeira liderana no que tange o impacto negativo aos seus
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respondentes, possivelmente por estar entre os pases com mais altas velocidades permitidas (cf. IRTAD, 2013), fomentando maior receio na realizao dos atravessamentos das vias.
Sob o aspecto negativo, mas agora em relao ao impacto negativo, a
nica varivel que apresenta mdia superior a 50% calada estreita, na
qual no Brasil apresenta o maior peso (52%) e no Resto do Mundo o menor
(49%), conforme expresso na Tabela 4.
239
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Sobre os aspectos socioeconmicos, verificou-se haver presena marcante de pessoas com alto nvel de escolaridade (acima de nvel superior),
ocasionada pela utilizao dos questionrios online, o que, a princpio eliminou naturalmente um grupo de menor grau de instruo, tornando possvel um certo enviesamento nas respostas.
6. Concluses
Sob o mbito metodolgico, conclui-se que a utilizao de questionrios
tem se mostrado bastante teis para o entendimento de questes relativas
mobilidade urbana, principalmente quando apresenta a abrangncia de
mais de uma zona do mundo, o que permite apresentar uma relativa representatividade de realidades to distintas. Por outro lado, h de se ponderar
o fato de haver uma excluso natural de um grupo de pessoas com menor
nvel de escolaridade.
Em relao forma dos espaos, verificou-se que, a despeito de a grande
maioria dos fatores integrarem o grupo do conforto e segurana fsica, h de
se destacar o papel dos fatores de desenho/forma como sendo tambm relevante para a caminhabilidade, haja vista que nem o grupo transporte coletivo
se sobressaiu. Ademais, os fatores do primeiro grupo conforto e segurana
fsica se integrados a um bom projeto urbano, acabam por fazer parte do
desenho dos espaos, e, portanto, promover uma vida urbana desejvel.
E como concluso geral, pode-se apreender do estudo que as escolhas
das pessoas por um caminho sofre significativa interferncia do espao,
241
7. Referncias bibliogrficas
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pt.scribd.com/doc/48296984/UMA-CIDADE-NAO-E-UMA-ARVORE>.
Acesso em: dezembro de 2012.
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Tese de doutorado. Universidade de Braslia e Universidade de Lisboa (regime de co-tutela). 408 pg.
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Cunha, A. G. (1997) Dicionrio etimolgico nova fronteira da Lngua
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Hillier, B. and Hanson, J. (1984). The Social Logic of Space. London:
Cambridge University Press.
Holanda, F. (2010) Braslia: cidade moderna, cidade eterna. Braslia: FRBH.
242
243
1. Acessibilidade e universalidade
Usando a imaginao e a alteridade, qualquer indivduo pode avaliar,
em linhas gerais, se um ambiente urbano possibilita seu uso universal a
todos os usurios. possvel se colocar no lugar de pessoas com dificuldade
de locomoo e imaginar como seria fazer as atividades cotidianas, como
sair de casa e ir ao trabalho, abrir portas e janelas, ir ao banheiro, utilizar
caladas e usar o transporte pblico em uma cadeira de rodas. Ou ainda:
imaginar se conseguiria, sem enxergar nada, subir e descer escadas, fazer
atividades bancrias e de comrcio, caminhar pelas ruas, utilizar rotas diferentes e localizar novos lugares. Fica simples perceber as dificuldades encontradas por pessoas com mobilidade reduzida para executar atividades
corriqueiras.
A existncia de barreiras ou a falta de conexoentre as rotas dificulta
muito a vida de pedestres e impossibilita o uso da cidade por pessoas com
deficincia fsica. A falta de acessibilidade integrada a todos os aspectos
urbanos limita a autonomia, a capacidade de escolha e interao dos indivduos com o ambiente e as oportunidades de participao na vida social.
Inmeros so os fatores que culminam na inacessibilidade urbana, tais
como falta de planejamento, de projetos urbanos, de controle pblico e licitaes sem projetos completos. Uma das consequncias mais visveis desses
fatores so caladas abandonadas, como se fossem terra de ningum.
O conceito de acessibilidade urbana tem evoludo nos ltimos anos para
alm da ideia de supresso de barreiras, passando a ser concebido como o
conjunto de servios e instalaes para garantir, em p de igualdade, o uso
seguro e confortvel a todos os cidados.
Esse novo conceito aborda mobilidade, comunicao, compreenso dos
espaos pblicos, servios, equipamentos e produtos disposio dos cidados considerando, portanto, todos os elementos ou caractersticas do ambiente urbano e todas as comodidades, produtos e servios que ele oferece.
Um dos pilares dessa nova concepo a ideia de universalidade, que
significa basicamente [...] tornar possvel a realizao das aes essenciais
244
2. O desenho universal
A aplicao do conceito de universalidade por arquitetos e urbanistas e
outros profissionais que atuam na construo e gesto das cidades requer
o domnio de um conceito chamado desenho universal (universal design,
em ingls).
Universal design um termo que foi usado pela primeira vez nos
Estados Unidos, por Ron Mace, arquiteto que articulou e influenciou uma mudana de paradigmas dos projetos de arquitetura e
design. No uma tarefa fcil, necessrio um pleno conhecimento das necessidades humanas, bem como de suas dificuldades, para que as solues projetuais sejam eficientes. No Brasil o
conceito de desenho universal est definido pelo Decreto Federal
5.296/2004, determinando sua aplicao e tendo como base a
Norma Tcnica Brasileira NBR 9050, da Associao Brasileira de
Normas Tcnicas (ABNT) (CAMBIAGHI, 2007).
245
1 Princpio Equiparao nas possibilidades de uso: a cidade amigvel s pessoas com habilidades diferenciadas e todos podem usufru-la com
igualdade?
O transporte ainda em vias de adequao, edificaes com inmeras
escadas para acesso, lojas com degraus nas soleiras, caladas em mal estado de conservao, com desnveis e sem rebaixamentos nos passeios em
todas as travessias ainda no permitem que pessoas idosas, de baixa estatura e pessoas com deficincia usufruam da cidade com equiparao de
oportunidades.
2 Princpio Flexibilidade no uso: a Cidade e seus equipamentos atendem a uma ampla gama de indivduos, preferncias e habilidades?
Os projetos de edifcios, mobilirios urbanos e equipamentos de transporte ainda so muito estanques, ou seja, no so adaptveis s necessidades da diversidade populacional. No Brasil, apenas 1 em cada 20 telefones
pblicos, por exemplo, so acessveis s pessoas com deficincia. Como so
instalados aproximadamente a cada 200 metros nas grandes cidades, ser
necessrio percorrer 4 km para utilizar o servio. Os banheiros pblicos,
muitas vezes inexistentes, esto longe do conceito de desenho universal,
diferentemente do que j existe, por exemplo, em Verona, na Itlia (vide
Figura 1), em que sanitrios acessveis esto instalados em vias, parques e
praas e atendem a todas as pessoas com um nico equipamento.
246
Portanto, usurios com dficit de ateno, cognio, idosos, analfabetos, estrangeiros que no compreendem a lngua portuguesa e pessoas com
deficincia intelectual so prejudicadas quanto mobilidade, usabilidade e
orientao do espao edificado.
4 Princpio Captao da informao: a cidade se comunica eficazmente com os usurios, e as informaes necessrias so compreendidas?
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O debate atual sobre as condies de acessibilidade nas cidades brasileiras est vinculado diretamente a uma questo maior:
o direito cidade (SAULE JR., 1999). Desde a promulgao da
Constituio Federal de 1988, o direito s cidades sustentveis
est relacionado em todas as suas dimenses (SACHS, 1993) e
passou a ser no apenas uma mera exigncia legal, mas, e principalmente, uma questo de garantia do direito cidadania.
A responsabilidade de engenheiros civis, arquitetos e planejadores urbanos so muito importantes neste sentido e nasce a partir
da formao acadmica, que, por sua vez, no deve permitir a
reproduo de conceitos e parmetros que venham de fora para
dentro. A Constituio Brasileira de 1988 em seus artigos 182
e 183 trata da poltica urbana a ser executada pelo municpio.
Torna obrigatria a elaborao de plano diretor para aqueles que
possuam mais de 20 mil habitantes. J o Estatuto da Cidade (Lei
Federal n 10.257/2001) ampliou essa exigncia e tambm estabeleceu diretrizes para o cumprimento da funo social da propriedade e da cidade. Esta colocao se faz pertinente, pois qualquer
ao no meio urbano, no sentido de inserir um projeto de remoo de barreiras arquitetnicas, deve ser garantida primeiramente pela lei orgnica do municpio, depois pelo plano diretor, pela
lei de zoneamento e pelo cdigo de obras municipal. (SOUZA;
THOM, 2008, p. 2)
250
As cidades brasileiras, inclusive as metrpoles, como So Paulo, geralmente apresentam inmeras barreiras para pessoas com algum tipo de
deficincia ou mobilidade reduzida. Algumas, inclusive, so provocadas por
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Foto: http://www.capital.sp.gov.br/portal/.
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5. Consideraes finais
Aplicar a mobilidade urbana sustentvel e acessvel diversidade de
usurios significa no mais do que implantar toda legislao vigente sobre
a matria, j existente nos mbitos federal, estadual e municipal. Organizar
os usos e a ocupao da cidade a melhor forma de garantir o acesso de
todas as pessoas aos bens e servios que a cidade oferece, alm de adequar
os meios de transporte e trnsito.
Segundo Cambiaghi (2012), o Brasil possui uma das mais avanadas legislaes que contemplam a acessibilidade de maneira ampla, envolvendo
diversos setores. Desde o ano 2000, a Lei Federal n 10.098 estabelece normas gerais e critrios bsicos para a promoo da acessibilidade s pessoas com deficincia ou com mobilidade reduzida, mediante a supresso de
barreiras arquitetnicas e obstculos nos espaos. Essa lei foi regulamentada pelo Decreto n 5.296/2004, em que a acessibilidade entendida como
possibilidade e condio de alcance para utilizao, com segurana e autonomia, dos espaos, mobilirios e equipamentos urbanos, das edificaes,
dos transportes e dos sistemas e meios de comunicao. Esse decreto hoje
chamado de Decreto de Acessibilidade, pois ele determina que toda nova
construo, reforma, mudana de uso e licenciamento dever contemplar a
acessibilidade, tendo como parmetro tcnico, as normas da ABNT.
A Lei n 13.146/2015, que institui a Lei Brasileira de Incluso da pessoa
com Deficincia (Estatuto da Pessoa com Deficincia), determina, quanto
acessibilidade urbana:
[...] CAPTULO X
DO DIREITO AO TRANSPORTE E MOBILIDADE
Art. 46. O direito ao transporte e mobilidade da pessoa com
deficincia ou com mobilidade reduzida ser assegurado em
igualdade de oportunidades com as demais pessoas, por meio de
identificao e de eliminao de todos os obstculos e barreiras
ao seu acesso...
Art. 113. A Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da
Cidade), passa a vigorar com as seguintes alteraes:
Art. 3 ......................................................................................................
III promover, por iniciativa prpria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, programas de construo
de moradias e melhoria das condies habitacionais, de saneamento bsico, das caladas, dos passeios pblicos, do mobilirio
urbano e dos demais espaos de uso pblico;
IV instituir diretrizes para desenvolvimento urbano, inclusive
habitao, saneamento bsico, transporte e mobilidade urbana,
que incluam regras de acessibilidade aos locais de uso pblico;
258
............................................................................................................ (NR)
Art. 41. ......................................................................................................
3 As cidades de que trata o caput deste artigo devem elaborar plano de rotas acessveis, compatvel com o plano diretor no qual est
inserido, que disponha sobre os passeios pblicos a serem implantados ou reformados pelo poder pblico, com vistas a garantir acessibilidade da pessoa com deficincia ou com mobilidade reduzida a
todas as rotas e vias existentes, inclusive as que concentrem os focos
geradores de maior circulao de pedestres, como os rgos pblicos e os locais de prestao de servios pblicos e privados de sade,
educao, assistncia social, esporte, cultura, correios e telgrafos,
bancos, entre outros, sempre que possvel de maneira integrada com
os sistemas de transporte coletivo de passageiros. (BRASIL, 2015)
Legislao no falta ao Brasil. Para que Cidades Brasileiras se transformem em ambientes que contemplem a todos com suas diferenas, entretanto, necessrio um conjunto de aes contnuas e efetivas em prol de cidades
acessveis e sustentveis, que abriguem todos os cidados, com ou sem deficincia, jovens ou idosos, ricos ou pobres. Para tanto, preciso aliar a informao tcnica de todos os atores dos sistemas que compem a urbe reivindicao dos usurios em potencial e vontade poltica de seus dirigentes.
6. Referncias
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Meio Ambiente da AUGM. Disponvel em: <http://www.ambiente-augm.
ufscar.br/uploads/A3-039.pdf>. Acesso em 04 nov. 2015.
BRASIL. Lei n. 13.146, de6 de julho de 2015. Disponvel em: < http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13146.htm>.
Acesso em 04 nov. 2015.
CAMBIAGHI, Silvana. Desenho universal: mtodos e tcnicas para arquitetos e urbanistas. So Paulo Editora SENAC, 2007. 272p.
CAMBIAGHI, Silvana Serafino. Mobilidade, Acessibilidade e Desenho
Universal In: So Paulo: em busca da sustentabilidade. So Paulo. Editora
Pini, EDUSP.2012. p. 192-204.
CONSELHO DE ARQUITETURA E URBANISMO DO BRASIL. Cdigo de tica e Disciplina do CAU/BR. Resoluo n 52, de 6 de setembro de 2013. Disponvel em: <http://www.caubr.gov.br/wp-content/uploads/2012/07/RES-52CODIGO-ETICARPO22-20134.pdf>. Acesso em 04
nov. 2015.
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Andr Dantas
Andr Dantas engenheiro civil (UFMG), mestre em transportes (UnB)
e doutor em engenharia de transportes (Instituto Tecnolgico de Nagoia,
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Csar Mattos
Doutor e mestre em economia, consultor legislativo da Cmara dos
Deputados e professor dos programas de mestrado profissionalizante do
Departamento de Economia da UnB/DF, foi conselheiro do CADE, secretrio-adjunto de assuntos internacionais e coordenador de questes estruturais do Ministrio da Fazenda. Publicou nos principais peridicos de
economia brasileiros e vrios captulos de livros, tendo organizado os dois
volumes de A revoluo antitruste no Brasil, em 2003 e 2010.
Geraldo Alckmin
Mdico, formado pela Faculdade de Medicina da Universidade de Taubat, com especializao em anestesiologia, no Hospital do Servidor Pblico do
Estado de So Paulo, e professor universitrio nas reas de sade e administrao pblica. Foi vereador (1972-1976) em Pindamonhangaba, onde tambm foi prefeito (1977-1981). Foi deputado estadual (1982-1985), deputado
federal (1987-1994), vice-governador (1995-2001) e secretrio de desenvolvimento econmico do estado de So Paulo (2008-2010). Atualmente, exerce
seu quarto mandato como governador do estado de So Paulo.
Gilberto Kassab
Economista e engenheiro, Gilberto Kassab, de 54 anos, ministro de
Estado das Cidades desde janeiro de 2015. graduado em engenharia civil
pela Escola Politcnica e em economia pela Faculdade de Economia e Ad264
Luiz J. Pedretti
Advogado formado pela USP; mestre em direito urbanstico (Universidade de Illinois); especializao em gerenciamento do setor pblico e economia
poltica (The London School of Economics and Political Science); foi chefe de
gabinete do Conselho Nacional de Justia (CNJ); vice-presidente do Frum
Nacional de Entidades Metropolitanas (FNEM); vice-presidente da Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano (Emplasa) e coordenador do processo de criao de regies metropolitanas no estado de So Paulo.
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1991, atua nas reas de meio ambiente e direito ambiental, urbanismo e direito urbanstico. Professora voluntria da Universidade de Braslia.
Valerio A. S. de Medeiros
Arquiteto e urbanista formado pela UFRN (2001): doutor em arquitetura e urbanismo pela UnB (2006), com estgio doutoral na University
College London (Londres, Inglaterra). Em 2012 desenvolveu ps-doutorado
no Instituto Superior Tcnico da Universidade de Lisboa (Lisboa/Portugal). Atualmente analista legislativo (atribuio arquiteto) da Cmara dos
Deputados, onde coordena as aes do Plano Diretor de Uso dos Espaos
na instituio. professor visitante da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da UnB e professor do Centro Universitrio Unieuro. Sua tese (Urbis
Brasiliae: o Labirinto das Cidades Brasileiras) recebeu meno honrosa no
Prmio Capes de Teses (2007), foi publicada pela Editora da Universidade
de Braslia (2013) e recebeu meno honrosa no 56 prmio Jabuti (categoria arquitetura e urbanismo) (2014).
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