CORPORACIN UNIVERSITARIA AUTNOMA DEL CAUCA

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLTICAS

QUINTO SEMESTRE

DERECHO ADMINISTRATIVO
GENERAL I

CAMPO DE FORMACIN:
UNIVERSITARIA

INTENSIDAD HORARIA: TRES Vigencia: Segundo semestre

HORAS SEMANALES
de 2011

PROFESOR
LVARO FERNNDEZ G.

JUSTIFICACIN
El Derecho Administrativo ha sido entendido como un derecho distinto al que rige la
conducta y relaciones de los particulares. Este dirime los conflictos que se presenten
entre un particular y una entidad estatal, o los que se susciten entre dos organismos
del Estado. La construccin de un derecho nuevo, en este caso el derecho
administrativo, parti del supuesto de que no es tcnico regular situaciones
diferentes por normas iguales 1. Por ello, el derecho administrativo no se puede
regular por las mismas normas del derecho penal, laboral o del civil. Por tal motivo,
decimos que es un derecho autnomo, que tiene su propia legislacin y principios.
Esta asignatura es relevante para el estudio de la poltica y las relaciones
internacionales, como quiera que las personas interesadas en ejercer un cargo
poltico, deban conocer cmo est estructurado el Estado, cules son las
competencias de las entidades estatales y sobre todo, de qu manera se rigen las
relaciones entre los particulares y el Estado. El derecho administrativo choca con la
arbitrariedad y busca el cumplimiento de los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, imparcialidad etc, los cuales, deben ser tenidos en cuenta por las personas
que vayan a dedicarse a la poltica y a ejercer cargos pblicos.
No le ser ajeno el tratamiento de asuntos de carcter constitucional, administrativo y
laboral y a ms de sus condiciones humanas tendr conceptos claros acerca de ellos
y su correcta aplicacin de tal manera que su participacin ser activa y productiva.
Por lo anterior, es indispensable otorgar a los futuros abogados, conocimientos
adecuados sobre dicha organizacin y funcionamiento, para que sean facilitadores
como operadores dentro de la Administracin estatal, pero tambin fuera de ella o
interactuando con ella.
OBJETIVOS
Objetivo general:
Este mdulo tiene por objeto introducir al participante a definir conceptos de
importancia real dentro de los contenidos del derecho administrativo como son, la
1 GARCA HERREROS, Orlando, Lecciones de derecho administrativo, edit. Fondo
de Publicaciones de la Universidad Sergio Arboleda, Bogot, marzo de 1997. pg 2.

definicin de Estado y sus componentes, as mismo, establecer sus elementos

fundamentales y el significado del Estado Social de Derecho, con su respectiva
organizacin, manejar y aplicar el concepto de derecho administrativo, de
administracin pblica, acto administrativo, va gubernativa y su agotamiento y las
formas en que se manifiesta la administracin pblica.
Objetivos especficos:
Al finalizar el curso, el participante estar en capacidad de:
*Definir el concepto y alcance del concepto de Estado y poder explicar su amplitud
conceptual.
*
Concretar la participacin del estudiante en la sociedad, de tal manera que
tenga la estructura suficiente que le posibilite insertarse en el proyecto poltico que
busca al ejercer su profesin.
*
Hacer parte del proyecto inclusivo y participativo en la estructura del poder
pblico en Colombia.
*
Actuar como operador jurdico del Derecho Administrativo en Colombia con las
herramientas jurdicas, histricas y cientficas que permitan crear en nuestro pas una
cultura de conocimiento y respeto por las instituciones.

*
Actuar de acuerdo con la formacin acadmica que tiene como propsito la
formacin de abogados que tomen conciencia de la importancia y amplia
trascendencia de la actividad estatal, que les permita participar en la construccin del
proyecto poltico expresado en la Constitucin Poltica.

*
Identificar qu es el derecho administrativo y cul es la importancia de ste,
as como reconocer las diversas formas de expresin de la Administracin, tales
como hechos, actos y operaciones administrativas, as como las vas de hecho.

ASPECTOS METODOLGICOS
El mdulo se desarrolla en la modalidad presencial, la cual consiste en un dos (2)
reuniones semanales de tres (3) horas en total.

Los estudiantes recibirn un material de estudio, en el que encontrarn el contenido

del mdulo en sus diversos aspectos: objetivos generales y especficos, contenido y
bibliografa.

Durante el perodo no presencial los estudiantes prepararn con responsabilidad y

autodisciplina los temas indicados en el material de estudio y rendirn los informes
correspondientes (si es necesario).

Para lo anterior se tendr en cuenta:

1. Exposicin y explicacin verbal del profesor de los diferentes temas.
2. Trabajo de investigacin sobre temas especficos.
3. Lecturas obligatorias.
4. Como mnimo tres (3) pruebas o parciales sobre los temas estudiados. La primera
prueba parcial a modo de prueba ECAES o ICFES, la segunda, pregunta abierta y la
tercera ser verbal. Cada prueba es acumulativa.
CONTENIDO
PARTE I. CONCEPTO, ORIGEN Y PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
La Administracin.
Clases de Administracin.
El concepto de Derecho Administrativo.
Objeto del Derecho Administrativo.
Desarrollo histrico.
Criterios de distincin.
Relacin del Derecho Administrativo con otras reas del Derecho.
Fuentes y contenido del Derecho Administrativo.
Principios que rigen la Administracin.
PARTE II. LA TEORA DEL ESTADO Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO
Concepto de Estado.
Elementos del Estado.
La personalidad del Estado.
Relacin entre las personas jurdicas nacionales y locales.
Factores para determinar las competencias.
La centralizacin.
La descentralizacin.
La desconcentracin.
La delegacin.
Distribucin de competencias entre la Nacin y las Entidades Territoriales.
Actividad reglada y actividad discrecional.
PARTE III. LAS MANIFESTACIONES DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
Los actos administrativos.
Los hechos administrativos.
Las omisiones administrativas.
Las operaciones administrativas.
Vas de hecho.
Los contratos estatales.
PARTE IV. LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS
Iniciacin y trmite.
El derecho de peticin en sus diferentes modalidades.

Trmite de la actuacin administrativa.

Decisiones en va administrativa.
El silencio administrativo
Publicitacin de los actos administrativos.
PARTE V. EL ACTO ADMINISTRATIVO
Definicin.
Elementos.
Criterios de clasificacin.
Caractersticas.
PARTE VI. LA VA GUBERNATIVA
Concepto.
Caractersticas.
Los recursos administrativos.
El agotamiento de la va gubernativa.
PARTE VII. LA REVOCATORIA DIRECTA
Concepto.
Causales
Trmite.
Revocatoria de actos de carcter particular y concreto
Procedimiento para la revocatoria de actos de carcter particular y concreto
PARTE VIII. LA VA JURISDICCIONAL
La accin de nulidad.
La accin de nulidad y restablecimiento del derecho.
La accin de reparacin directa.
La accin de controversias contractuales.
PARTE IX. ANULACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Concepto.
Clases.
Va de excepcin.
BIBLIOGRAFIA
1. Constitucin Poltica de Colombia 1991, Ed. Leyer, 2010.
2. Garca Herreros Orlando Lecciones de Derecho Administrativo, editorial,
Universidad Sergio Arboleda. 1997.
3. Ibez Najar Jorge Enrique Las funciones pblicas y la estructura del Estado
para cumplirlas, editorial Justicia y Desarrollo Sostenibles. 2009.
4. LEMOS BUSTAMENTE, Jess Mara, Manual de Introduccin al derecho,
Popayn, 1999.
5. NARANJO MESA, Vladimiro. Teora Constitucional e instituciones polticas.
PRIMERA PARTE: TEORIA DEL ESTADO. Novena edicin, Bogot, Ed.
Temis, 2003.
6. PENAGOS GUSTAVO. El acto Administrativo. Tomos I y II. 8 Edicin 2008.
Ediciones Doctrina y Ley Ltda. Colombia.
7. PERROW, Charles, Sociologa de las Organizaciones, Ed. Prentice Hall,

1997.
8. RODRGUEZ RODRGUEZ, Libardo. Derecho administrativo general y
colombiano. Duodcima edicin, Ed. TEMIS, 2008, Bogot.
9. RODRGUEZ RODRGUEZ, Libardo. Nueva Estructura del Poder Pblico en
Colombia. Octava Edicin, Ed. TEMIS, 2008, Bogot.
10. SAA VELASCO, Ernesto. Derecho Constitucional Colombiano, Ed. Doctrina y
Ley, Tercera edicin, Bogot 1992.
11. SANTOFIMO G. JAIME ORLANDO. Tratado de Derecho Administrativo.
Tomos I y II. Universidad Externado de Colombia.
12. VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho Administrativo, Ed. Legis, Dcima
Tercera Edicin. 2009.
13. Sentencias Corte Constitucional y Consejo de Estado.
INTRODUCCIN GENERAL
1.

CONSTITUCIN POLTICA.

A pesar del gran contenido histrico que encierra el origen de las constituciones,
podemos decir brevemente que stas se crearon para limitar el abuso del poder por
parte de los mandatarios y as transitar por el camino de un orden jurdico con unas
especiales caractersticas que derivaran en la garanta de los derechos de las
personas.
En la actualidad impera la idea de que la Constitucin es el sistema jurdico de
instituciones polticas, como una forma de decir que aquella es el componente
normativo del orden institucional, que contiene por lo menos algunos elementos
estructurales como son: el ideolgico, el orgnico, el material y el social.
La Constitucin Poltica es por ello, la norma privilegiada que se ocupa del
ordenamiento jurdico y poltico del Estado. Obedece no solo al hecho de contener
los principios fundamentales que lo constituyen y de los cuales derivan su validez las
dems normas, sino tambin la circunstancia de proyectar la ideologa y filosofa
poltica, social y econmica que finalmente dirige y orienta las relaciones internas de
los gobernantes y gobernados como integrantes activos de la comunidad estatal. La
Constitucin es norma de normas y por lo tanto todas las otras normas del
ordenamiento jurdico deben sujetarse a ella.
2.

Principios fundantes2

El carcter de Estado social de derecho que identifica al ordenamiento jurdico en

nuestro pas tiene una clara expresin en la prevalencia de los derechos
fundamentales. Estos derechos persiguen la inmediata realizacin de las tareas
sociales y posibilitan la vida digna de las gentes. Es as como la dignidad humana y
la solidaridad se constituyen como tales.
Por eso ha dicho la Corte Constitucional que las situaciones lesivas de la dignidad
humana son contrarias al orden constitucional por ser contrarias al orden de justicia
que lo inspira. Es por ello, que son el bastin del Estado social de derecho y su
misin es asegurar el cumplimiento de los derechos, garantas y deberes sociales
tanto de las autoridades como de los asociados. As mismo, la defensa de los valores
supremos posibilita la prosperidad general y la justicia social.

2 Sentencia de tutela de la Corte Constitucional T-505 de 1992. Magistrado ponente: Dr. Eduardo Cifuentes
Muoz.

La dignidad humana como principio, es entendida como el trato especial que tiene
toda persona3 por el hecho de ser tal, y as se convierte en la facultad que tiene toda
persona de exigir de los dems un trato acorde con su condicin humana.
De esta manera este principio se convierte en un derecho fundamental de eficacia y
aplicacin directa. Su fundamento segn la filosofa de Kant, es el ser humano como
fin en s mismo: "Obra de tal modo que uses la humanidad, tanto en tu persona como
en la persona de cualquier otro, siempre como un fin al mismo tiempo, y nunca
solamente como un medio"4. En suma, en virtud de la dignidad humana se justifica la
consagracin de los derechos humanos como elemento esencial de la Constitucin
Poltica (artculo 1) y como factor de consenso entre los Estados, a travs de las
clusulas de los tratados pblicos sobre la materia (artculo 93).
3.Derechos fundamentales.
3.1.

El derecho natural y los derechos humanos.

Por derecho natural se ha entendido el derecho que pertenece a los hombres

derivado de su condicin humana, es decir, aquel derecho que es inherente, que
pertenece por completo al ser humano. Actualmente el derecho natural ha
encontrado refugio en la denominada "teora de los derechos humanos" 5, conforme a
la cual el hombre, por el hecho de serlo, tiene ciertos derechos que deben serle
reconocidos no solo por los dems hombres, sino tambin por las autoridades, en
todas las condiciones.
Este desarrollo histrico ha hecho que el contenido del derecho natural en que se
basan los derechos humanos sea tan variado y con conceptos tan opuestos, que se
han identificado con conceptos como: la igualdad y la desigualdad de los seres
humanos, la propiedad privada y la colectiva, la libertad religiosa y la imposicin de
una religin, la monogamia y la poligamia, etc., y ha pasado por establecer una serie
de principios de carcter general que pueden ser usados en cualquier sentido como:
"hacer el bien y no mirar a quien", "no hagas a otro lo que no quieres que te hagan",
"no hagas dao a nadie", etc. A pesar de ello, la teora se los derechos humanos en
relacin con el derecho natural se ha mantenido por la enorme carga emotiva que
genera, y le ha servido a unos para mantenerse en el poder y a otros para
rechazarlo.
Histricamente, podemos distinguir tres (3) vertientes, clasificadas por la doctrina 6:
1-Derechos individuales o de primera generacin.
Fueron expuestos en la declaracin universal de los derechos del hombre y del
ciudadano en 1789. Su objetivo esencial fue el reconocimiento de aquellos derechos
inherentes a la persona humana frente al abuso del poder pblico, por eso son
llamados tambin libertades pblicas. Ejemplos de ellos son: el derecho a la vida, a
la igualdad, a la libertad, a la propiedad privada, a la honra, a la inviolabilidad del
domicilio, al debido proceso, a la presuncin de inocencia, a la libertad de expresin,
a la libertad de enseanza, de cultos, de movimiento, de conciencia, al derecho de
peticin, etc. Un sector de la doctrina, les ha dado la categora de derechos
3 Sentencia de tutela de la Corte Constitucional T-572 de 1999. Magistrado ponente: Dr. Fabio Morn Daz.
4 KANT, Enmanuel, Fundamentacin de la Metafsica de las costumbres y otros escritos, Ed. Porra S.A.,
Mxico 1990, pg. 44.
5 LEMOS BUSTAMENTE, Jess Mara, Manual de Introduccin al derecho, Popayn, 1999.

6 Sentencia de tutela de la Corte Constitucional T-008 de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morn Daz. Y
NARANJO MESA, Vladimiro. Teora Constitucional e Instituciones Polticas. Sptima edicin.

fundamentales.
2-

Derechos asistenciales o de segunda generacin.

Son aquellos de hondo contenido social, consagrados durante el periodo

comprendido entre la revolucin bolchevique (1917) y finales de la primera e inicios
de la segunda guerra mundial. Son los llamados derechos sociales (econmicos y
culturales) y se manifiestan como la expresin de la solidaridad humana y buscan no
tanto la igualdad ante la ley sino la igualdad real y efectiva ante la vida, es decir, la
igualdad material.
Contrario a los de primera generacin, no son simples posibilidades de accin
individual, sino que adems imponen al Estado una carga o una obligacin en
relacin con el individuo, colocan al Estado como deudor y al individuo como
acreedor o beneficiario.
Como ejemplos tenemos: derecho al trabajo, a la libertad sindical, a la huelga, a la
funcin social de la propiedad, a la asistencia y la seguridad social, a la educacin, a
recibir empleo y an los derechos polticos, entre otros. En sentencia de tutela T-308
de 19937, de la Corte Constitucional, se dijo que al igual que otros derechos de
contenido social, econmico o cultural, el derecho a una vivienda digna no otorga a la
persona un derecho subjetivo de exigir del Estado de manera directa una prestacin
determinada.
Por ello se explica que los derechos constitucionales de desarrollo progresivo o
programtico como el anotado, condicionan su efectividad a la previa obtencin de
las condiciones materiales que los hacen posibles; luego, es acertado afirmar que en
principio los derechos de segunda generacin no son susceptibles de proteccin
inmediata por va de tutela.
3-Derechos de la humanidad o de tercera generacin.
Comprende todos aquellos derechos de carcter colectivo que se han venido
reconociendo a partir de 1948 (aprobacin de la Carta de las Naciones Unidas),
buscan la promocin de la dignidad humana, son derechos inherentes a las
colectividades, como las minoras tnicas o polticas, o los grupos religiosos. Se
conocen tambin como derechos solidarios. Como ejemplos de ellos tenemos:
derecho a la paz, al medio ambiente, al entorno, al desarrollo econmico y social y al
espacio pblico.
Las tres clases de derechos integran hoy los llamados derechos fundamentales de
las personas que nuestro derecho reconoce (Corte Constitucional, sentencia T-008
de 19928). Aparecen en el ttulo II de la Constitucin, "de los derechos, garantas y
los deberes", su captulo primero denominado "De los derechos fundamentales",
artculos 11 a 41, se refieren bsicamente a los derechos de primera generacin. El
captulo segundo se titula "De los derechos sociales, econmicos y culturales",
artculos 42 a 71, y el captulo tercero denominado "De los derechos colectivos y del
ambiente", artculos 78 a 82. De esta manera, el constituyente de 1991, tuvo en
cuenta las tres generaciones de derechos y su consagracin.
CONFLICTO Y ESTADO.
7 Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muoz.
8 Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morn Daz.

Para poder explicar el significado del Estado como concepcin evolutiva en la

sociedad, diremos en primer trmino, que el conflicto es la gnesis o el comienzo de
todo cuanto nos rodea. Eso porque en su idea ms antigua y primitiva, el hombre
nace con plena libertad, vive y hace lo que quiere y puede, hasta que otro hombre (o
mujer), se lo impide. Este impedimento significa un rompimiento del equilibrio, que se
traduce en la generacin de conflictos.
De esta manera un hombre compite con otro, principalmente por los bienes o el
poder. Recordemos que los bienes siempre han sido escasos y que en veces, lo que
yo quiero o tengo, otro tambin lo quiere o tiene en mejores o peores condiciones. El
hombre se vuelve egosta, incompatible, competidor, desconfiado, vido de gloria o
de reputacin. Esta situacin hace que se quieran corregir estas situaciones, de tal
manera que no se tenga que recurrir a la violencia generalizada y por el contrario se
llegue a soluciones a manera de pacto social. Si antes la Ley del talin (ojo por ojo y
diente por diente) era la aplicada, ya no se poda recurrir a tal medida.
La designacin de una institucin (que casi siempre era constituida por el ms viejo
en la comunidad), que dirigiera los destinos e impartiera la justicia en la comunidad
era la frmula ms recomendada y aceptada. All nace el Estado, primero,
encarnando personas y luego instituciones. Este Estado es el capaz y legtimo
representante de todas las fuerzas de la sociedad y es el aceptado.
Concluimos entonces que el Estado nace como necesidad de los hombres de
gobernarse y brindarse la mnima convivencia y paz que se necesita para vivir en
sociedad. Es una respuesta racional al caos y la anarqua. Indudablemente, en esta
concepcin de Estado, los intereses de la sociedad, tienen que coincidir con los
intereses institucionales.
El desarrollo de estas concepciones de Estado, pasa por diferentes etapas, desde un
Estado absolutista o monrquico, en el cual el poder recaa sobre una sola persona,
hasta lo que conocemos como la separacin de los poderes (el poder se divide para
evitar los excesos) y por ltimo llega a nosotros la concepcin de Estado bienestar,
en el cual la realizacin de los ideales sociales en la garanta de los derechos de
primera, segunda y tercera generacin, son posibilitados por ese mismo Estado.
2.2.Estado social de derecho.
La declaracin de que Colombia es una Estado Social 9 significa que el Estado debe
velar por el bienestar de los asociados; es decir, que en vez de asumir una actitud
pasiva en torno a lo que sucede en la sociedad -tal como ocurra en el llamado
Estado gendarme, esto es, que el Estado solo vigilaba la conducta de las personas,
pero no actuaba de manera eficaz con respecto de los problemas sociales- debe
entrar en accin para contrarrestar las desigualdades sociales existentes y para
ofrecerle a todos las oportunidades para desarrollar sus aptitudes y para superar los
apremios materiales. Se trata de establecer que el Estado tiene la obligacin de
asegurarle a los asociados unas condiciones materiales mnimas de existencia, lo
que implica que debe intervenir con decisin en la sociedad para cumplir ese
objetivo.
Este Estado social de derecho10 hace relacin a la forma de organizacin poltica que
tiene como uno de sus objetivos combatir las penurias econmicas o sociales y las
desventajas de diversos sectores, grupos o personas de la poblacin, prestndoles
9 Sentencia de la Corte Constitucional C-599 de 1999. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muoz.
10 Sentencia de tutela de la Corte Constitucional T-426 de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes
Muoz.

asistencia y proteccin. De all, se deducen varios mandatos y obligaciones

constitucionales: primariamente, el Congreso tiene la tarea de adoptar las medidas
legislativas necesarias para construir un orden poltico, econmico y social justo.
Secundariamente, el Estado y la sociedad en su conjunto, de conformidad con los
principios de dignidad humana y de la solidaridad, deben contribuir a garantizar a
toda persona el mnimo vital para la existencia humana. El Estado deber actuar
efectivamente para mantener o mejorar el nivel de vida, el cual incluye la
alimentacin, la vivienda, la educacin, la seguridad social y otros cuyo objetivo es
desenvolverse en una sociedad.
(Artculo 1 de la Constitucin Poltica: "Colombia es un Estado social de derecho,
organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus
entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto
de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran
y en la prevalencia del inters general").
El Estado social de derecho implica adems11 que el poder poltico tiene como norte
la vida social del ser humano, seala un esquema normativo que delimita
competencias y racionaliza la autoridad. Es necesario que tenga un contenido
especial: el hombre como fin u objetivo del Estado. Por dems, el Estado debe
brindar la efectividad de los derechos humanos y proteger la vida, la honra, bienes,
creencias y libertades de sus servidores.
Para entender este concepto de organizacin del Estado, sus funciones y la labor de
sus servidores, es necesario desarrollar el concepto de burocracia.
La Burocracia.
La palabra "burocracia" viene del francs "bureau", que significa escritorio, y del
griego "cratos" que significa gobierno. Entonces un burcrata es alguien que
gobierna detrs de un escritorio. Es similar a la palabra democracia. "Demo" viene
del griego (pueblo), es decir, democracia es gobierno por el pueblo.
Es una estructura administrativa y de personal de una organizacin en las entidades
empresariales, laborales, religiosas, docentes y oficiales.
El enfoque de Max Weber12 en la tendencia de racionalizacin lo llev a tener
relacin con el funcionamiento y expansin de empresas de gran potencial en el
sector pblico y privado en las sociedades modernas. Weber pens, que la
coordinacin burocrtica de la accin humana es la marca distintiva de estructuras
sociales modernas. Para estudiar estas organizaciones, histricamente y en la
sociedad contempornea, desarroll una burocracia del tipo ideal con seis puntos
principales que hacen que una organizacin burocrtica evolucione:

Jerarqua
Impersonalidad
Reglas escritas de conducta
La promocin basada en logros
Divisin especializada de labor
Eficacia

11 SAA VELASCO, Ernesto. Derecho Constitucional Colombiano, Ed. Doctrina y Ley, Tercera edicin, Bogot
1992.
12 PERROW, Charles. Sociologa de las Organizaciones, Ed. Prentice Hall, 1997.

Weber, orienta la burocracia a organizaciones diseadas segn los principios

racionales para lograr sus metas eficazmente. El funcionamiento de las
organizaciones est guiado por reglas impersonales, como por ejemplo los deberes,
responsabilidades, procedimientos regularizados y conducta o el sentido de
pertenencia de los trabajadores. Debemos tener en cuenta que esta jerarquizacin
de cargos, implica un sistema de sobre y sub- ordinacin, donde los funcionarios
superiores, controlan a los inferiores.
Para la organizacin del Estado, a pesar que debemos tener en cuenta que el poder
es uno solo, se ha dividido tradicionalmente en tres ramas para su ejercicio
(burocrtico) y control. A esto llamamos "ley de los pesos y los contrapesos", que no
es otra cosa que la eficacia del control y ejercicio de un poder sobre otro, todos se
controlan entre s. As mismo, en nuestro pas hay una distribucin flexible del poder,
ya que no solo las tres ramas del poder pblico ostentan poder, sino que hay otros
rganos autnomos e independientes que integran este poder y estn dispuestos
para el cumplimiento de los fines y cometidos estatales (artculos 113 a 121 de la
Constitucin Poltica).
Rama legislativa.
Compuesta por el Congreso de la Repblica: Cmara de Representantes y Senado
de la Repblica (Artculos 171 y 176 de la Constitucin Poltica). Adems dice el
artculo 114: "Corresponde al Congreso de la Repblica reformar la Constitucin,
hacer las leyes y ejercer control poltico sobre el gobierno y la administracin").
Su funcionamiento es poltico, pblico, simultneo y deliberante (se hacen debates
pblicos). Su calidad es por eleccin ciudadana que representa la soberana popular
de su ejercicio.
Rama judicial.
Tiene como funcin la administracin de justicia (Artculo 116 de la Constitucin
Poltica). Compuesta por cinco jurisdicciones a saber: Constitucional, ordinaria,
contencioso administrativa, especial de paz y la especial de los pueblos indgenas
(ver el artculo 246 Constitucin Poltica). Esta rama est compuesta por muchos
rganos: Consejo Superior de la Judicatura, Corte Constitucional, Corte Suprema de
Justicia, Consejo de Estado, Fiscala General de la Nacin, los Tribunales, los jueces
y la justicia penal militar.
Rama Ejecutiva.
As como hay una rama que hace las "leyes" y otra que hace control sobre la
actuacin de las personas en el cumplimiento de las mismas, hay una rama
encargada de ejecutar los cometidos y fines estatales como su principal funcin.
Es la encargada de prestar los servicios pblicos, de garantizar la seguridad, de
servir como cohesionador de los intereses particulares y pblicos, de representar al
jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa. A esta rama
pertenece el Presidente de la Repblica, que junto con sus ministros de despacho, y
los directores de departamentos administrativos, conforman el Gobierno Nacional.
Adems, la rama ejecutiva se ha establecido no solo a nivel nacional sino a nivel
departamental, distrital y municipal. Est conformada por diferentes dignatarios,

10

personalidades, instituciones y organismos para el ejercicio de actividades y

funciones administrativas o la prestacin de los servicios pblicos del Estado
colombiano.
PARTE I. CONCEPTO, ORIGEN Y PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
El derecho administrativo, es una rama del derecho pblico que tiene por objeto el
conocimiento y regulacin judicial de los organismos, sujetos, servidores y
finalidades de la administracin pblica y de sus relaciones con los asociados y la
comunidad.
De la anterior definicin, podemos extraer varios elementos o aspectos:
1.
2.
3.
4.

Es el derecho de la administracin pblica

Es un subsistema normativo
Es una rama del derecho pblico
Se refiere a relaciones con los asociados y la comunidad

1. Es el derecho de la administracin pblica: en este sentido no solo estudia los

rganos tpicamente administrativos (los de la rama ejecutiva), sino tambin las
funciones ejercidas por cualquier rgano o funcin del Estado y los particulares.
Desde el punto de vista funcional, no solo el ejecutivo ejerce funciones
administrativas, por lo que hay algunos eventos en que las otras ramas, rganos o
entidades ejercen la funcin administrativa. Por ejemplo: el Juez concede permisos a
sus subalternos; el presidente del Senado de la Repblica hace contratos para el
suministro de la gasolina de los vehculos del congreso; los particulares tambin
ejercen algunas funciones al colaborar con la administracin pblica, como cuando el
Curador urbano otorga permisos para construccin.
Como consecuencia, el derecho administrativo aborda irremediablemente las
diferentes situaciones o relaciones entre los asociados, los ciudadanos y la
comunidad en general, para la satisfaccin de las necesidades del hombre y de la
sociedad. En este sentido, todos los rganos, entidades y ramas del poder pblico en
Colombia, ejercen la funcin administrativa (que es el objeto del derecho
administrativo).
De esta manera el concepto de administracin pblica se refiere y recoge en gran
parte de los principales rganos y actividades del Estado, especialmente del poder
ejecutivo.
Por este aspecto funcional, el derecho administrativo puede estar definido como
aquella parte del derecho pblico que regula la organizacin y funcionamiento del
poder ejecutivo y sus relaciones con los administrados, as como la funcin
administrativa de los diversos poderes y sujetos pblicos o privados que desarrollan
funcin administrativa, en relacin directa con la nocin de Estado Social de
Derecho.
2. Es un subsistema normativo: tiene caractersticas propias que permiten distinguirlo
de las otras ramas del derecho, pues tiene sus propias reglas y contenidos que dan
lugar a sostener la autonoma frente a otras ramas. Tiene reglas, principios, normas,
jurisprudencia y doctrina propia y especfica. Se debe tener en cuenta que en el
derecho administrativo como regla general-, no se plantean reglas de igualdad
frente al Estado, sino de subordinacin, sin que ello signifique que los asociados no
tienen garantas frente al Estado.

11

3. Es una rama del derecho pblico: hace parte del derecho pblico, como tambin
hacen parte el constitucional y el derecho internacional pblico, por lo que no se le
puede dar un enfoque civilista, aunque hay algunos aspectos del derecho
administrativo que regula la ley civil o comercial. Por ejemplo, en servicios pblicos.
Hay que aceptar, que existe permanente interaccin con otras ramas del derecho, en
especial con el derecho privado, que igualmente regula aspectos de la administracin
pblica, a lo que la doctrina ha llamado la huda del derecho pblico, donde las
relaciones o gran parte de ellas se rige por normas de derecho privado.
4. Se refiere a relaciones con los asociados y la comunidad: el derecho
administrativo no es solo regulador de la administracin pblica, sino que tambin se
proyecta en el mbito de lo social, como cometido y fin del Estado, concretamente
respecto de los asociados y la comunidad como un todo objeto de atencin por parte
de ese Estado.
Ya desde la misma Constitucin Poltica en sus artculos 1 y 2, se puede ver
claramente este aspecto, y podemos concluir que las relaciones entre la
administracin pblica, los asociados y la comunidad, no estn hechas sobre el
exceso o abuso del poder pblico, sino que infiere un claro mandato de cada
ciudadano para que el gobernante acte de tal manera, que se cumplan las
aspiraciones de cada uno, individualmente considerado y en comunidad.
De esta manera como se advirti antes-, la actuacin de la administracin debe
estar en relacin directa con los postulados constitucionales y en la realizacin de los
derechos fundamentales de las personas. Es de aclarar, que cada persona tiene
derechos, pero tambin tiene obligaciones y deberes (artculo 95 C.P.).
Por todo lo dicho hasta aqu, podemos definir la administracin pblica, como la
capacidad o atribucin que cumplen rganos, entidades, ramas del poder pblico o
particulares, en miras a organizar, dirigir o planear recursos con el fin de lograr los
objetivos y cometidos estatales. La administracin pblica ejerce la funcin
administrativa. Tiene como objetivo el soporte de las relaciones polticas.
Hay dos conceptos que tienden a confundirse, pero que es necesario aclarar. Se
trata de Funcin Pblica y Funcin Administrativa. Funcin Pblica es la actividad
que realiza el Estado, es decir lo que est a su cargo, el Estado cumplir con esto de
manera directa o de manera indirecta, por medio de la Administracin pblica.

Respecto a funcin administrativa se ha definido de la siguiente manera por la

jurisprudencia:

De all que, como es sabido y lo ha puesto de presente la Corporacin, la funcin

administrativa es una de las funciones del poder pblico, o sea, una clase de funcin
pblica, de modo que el gnero es funcin pblica y una de sus especies es la
funcin administrativa, en la medida en que sta se inscribe en la funcin ejecutiva,
de suerte que su primera caracterstica es la de ser inherente al poder del Estado,
igual que lo son las dems funciones pblicas clsicas: la legislativa y la
jurisdiccional, correspondientes a las tres ramas en lo que constituye la tradicional

12

divisin tripartita del poder pblico, segn lo consagra el artculo 113 la Constitucin
Poltica.13

Se concluye que la funcin pblica es el gnero y la funcin administrativa una

especie de la anterior. En el curso de derecho administrativo colombiano, se
estudiar ms detalladamente el concepto de funcin pblica y se har referencia a
la manera en que los servidores pblicos y funcionarios cumplen con la labor
asignada por la ley, el modo de ingresar al servicio pblico, de mantenerse en l y de
retirarse (este es otro sentido del trmino de funcin pblica).
Criterios de distincin determinantes como objeto del derecho administrativo.
Se estudia en este aparte, si la administracin pblica como objeto del derecho
administrativo, se predica de cualquiera de las funciones del poder pblico o
exclusivamente de la rama ejecutiva, para lo cual se han planteado dos respuestas:
1- Criterio orgnico u subjetivo: tiene su origen en la divisin formal del poder
pblico (John Locke, Descartes, Hobbes, Rousseau, Montesquieu),
considerando que la administracin pblica es tan solo aquella que desarrolla
la rama ejecutiva del poder pblico en cuanto depositaria directa de la funcin
administrativa, ya que por su parte la rama legislativa ejerce la funcin de
legislar o hacer las leyes y la rama judicial ejerce la funcin judicial al aplicar la
normas a casos concretos, resuelve los conflictos en casos especficos segn
las normas jurdicas.
Este criterio implica la existencia de un rgano o sujeto exclusivamente
habilitado para el derecho de la funcin administrativa con unas formalidades
especiales para su cumplimiento, cual es el poder ejecutivo, diferencindolo
del ejercicio de las funciones especficas el rgano legislativo, cual es el de
regular la libertad a travs de reglas y de las funciones especficas del poder
policial, cual es el de aplicar estas reglas para dirimir los problemas concretos.
En este sentido, el objeto del derecho administrativo se identifica con el
rgano al cual le corresponde realizar la administracin de lo pblico,
conforme a las reglas establecidas y, por lo tanto considerando que las otras
dos ramas del poder no desarrollan actividad administrativa ninguna. Y se
concluye de sta teora: a) solo los organismos del poder ejecutivo del Estado
ejercen funcin administrativa y; b) solo donde existe el poder ejecutivo hay
derecho administrativo.
2- Criterio sustancial o funcional u objetivo: tiene su origen en el reparto de las
funciones y responsabilidades entre los distintos rganos y entidades del
poder pblico. Aqu ya no se determina su estudio por el sujeto que realiza la
funcin, sino, visto desde la perspectiva de la funcin que especficamente
desarrolla en cada caso cada rgano del poder pblico o del particular que
cumple las funciones administrativas.
El derecho colombiano, ha adoptado este criterio funcional. La constitucin
poltica establece un rgimen de principios aplicables al reconocimiento de
13 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero
ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA, 1 de noviembre de 2007, Radicacin nmero: 25000-23-24000-2000-00772-01 Actor: ACEITES Y GRASAS VEGETALES S.A. ACEGRASAS S.A. Demandado:
MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y OTRO Referencia: RECURSO ORDINARIO DE
SUPLICA.

13

funciones administrativas a rganos pblicos y privados en su artculo 210

que establece:
Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios slo pueden ser
creadas por ley o por autorizacin de sta, con fundamento en los principios que
orientan la actividad administrativa.
Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que
seale la ley.

Se demuestra entonces, que los particulares tambin pueden ejercer la

funcin administrativa.
Fuentes y contenido del Derecho Administrativo.
De suyo es, que cualquier actividad de la administracin, cualquier forma en que se
manifieste (actos administrativos, hechos administrativos se incluyen las omisiones
administrativas-, operaciones administrativas, contratos estatales o vas de hecho),
debe tener una limitacin a la arbitrariedad y debe obedecer al buen servicio y la fin
en s mismo que es el hombre y la sociedad.
De esta manera, se consagran a nivel constitucional principios de la actuacin
administrativa. El artculo 209 establece:
La funcin administrativa est al servicio de los intereses generales y se desarrolla
con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa,
celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y la
desconcentracin de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado. La administracin pblica, en todos sus
rdenes, tendr un control interno que se ejercer en los trminos que seale la ley.

En el mismo sentido, la actividad de la administracin debe estar controlada y ese

control lo establece la norma jurdica, porque, el poder que no se controla, tiende a
ser arbitrario. De esta manera el mismo artculo 6 de la C.P., define hasta dnde
puede actuar ese servidor, funcionario o particular que est investido de funciones
pblicas, as:
Los particulares slo son responsables ante las autoridades por infringir la
Constitucin y las leyes. Los servidores pblicos lo son por la misma causa y por
omisin o extralimitacin en el ejercicio de sus funciones .

En consecuencia, el sistema normativo y el grupo normativo son esencialmente

garantes de la legalidad con la validez de la actuacin de la administracin. Esta
garanta de legalidad es la sujecin permanente y necesaria de toda actuacin pblica
a una norma ya establecida, de manera que toda actuacin o decisin de las
autoridades tenga su respaldo, origen y fundamento en una norma jurdica.
De esta manera, se ha consagrado para esta funcin, la limitante en sus
diversos niveles:
1) Constitucin Poltica: Que es norma de normas en virtud del artculo 4
de la misma. Se valida a s misma y es regla de reconocimiento. Es el
punto de comparacin en la actividad administrativa. Es el punto de
apoyo del sistema jurdico colombiano, del cual se desprende en
riguroso orden y sujecin a los diversos niveles de creacin de normas,
en el cual la norma inferior debe acatar a la superior y en el caso de

14

ruptura de esta cadena, genera vicios de validez de las actuaciones de

la administracin.
En un Estado Social de Derecho, el punto de partida del principio de
jerarqua se ubica en la norma constitucional.
2) Artculo 93 C.P., -Bloque de constitucionalidad-:
Este bloque de constitucionalidad es un parmetro de control de la
actuacin administrativa en la medida en que debe tenerse en cuenta los
mandatos de la constitucin y los que an sin estar consagrados en ella
sirvan de parmetro de comparacin en la actividad de la administracin.
El artculo 93 establece:
Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que
reconocen los derechos humanos y que prohben su limitacin en los estados de
excepcin, prevalecen en el orden interno.
Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarn de
conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados
por Colombia.
El Estado Colombiano puede reconocer la jurisdiccin de la Corte Penal
Internacional en los trminos previstos en el Estatuto de Roma adoptado el 17 de
julio de 1998 por la Conferencia de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas y,
consecuentemente, ratificar este tratado de conformidad con el procedimiento
establecido en esta Constitucin.
La admisin de un tratamiento diferente en materias sustanciales por parte del
Estatuto de Roma con respecto a las garantas contenidas en la Constitucin
tendr efectos exclusivamente dentro del mbito de la materia regulada en l.

De donde se infiere claramente, que los tratados y convenios internacionales

ratificados por el Congreso que traten sobre derechos humanos estn al mismo
nivel de la constitucin y son vinculantes para el operador jurdico, en especial,
para la administracin pblica.
Los tratados y convenios internacionales, los suscribe el presidente de la
Repblica, de acuerdo a las facultades concedidas en el artculo 189 C.P., en
la que acta como Jefe de Estado. Posterior a la suscripcin del tratado, el
Congreso de la Repblica lo aprueba o ratifica, mediante una ley, es decir, el
contenido del tratado o convenio se inserta en una ley y desde ese momento,
se ha dicho que tiene fuerza vinculante es la posicin mayoritaria de la
jurisprudencia y la doctrina-. No obstante, en algunas sentencias de la Corte
Constitucional, se ha dicho que, no necesariamente con la ratificacin tienen
fuerza vinculante, por ejemplo, Sentencia T-568 de 199914
Para el tema del bloque de constitucionalidad, revisar tambin los artculos 9,
53 inciso 4, 102 inciso 2, 94 y 214 numeral 2 de la C.P.
El llamado bloque de constitucionalidad, es una creacin del derecho francs,
trado a Colombia por la Corte Constitucional que fue poco a poco precisando
el concepto para entender que existen dos sentidos del mismo. El primero se
trata en estricto sentido de la conformacin de aquellos principios y normas de
14 Referencia: Expediente 206.360. Magistrado Ponente: Dr. CARLOS GAVIRIA DAZ. Santaf de Bogot, D.C., diez (10)
de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999).

15

valor constitucional que se reducen al texto de la Constitucin propiamente

dicho y a los tratados internacionales que consagren derechos humanos cuya
limitacin se encuentre prohibida durante los estados de excepcin 15 (C.P.,
Artculo 93).
El segundo es el sentido amplio, el cual est compuesto por todas aquellas
normas, de diversa jerarqua, que sirven como parmetro para efectuar el
control de constitucionalidad, es decir, la Constitucin, los tratados
internacionales de que trata el artculo 93 de la Carta, las leyes orgnicas y en
algunas ocasiones las leyes estatutarias.
La Corte restringe el concepto de bloque de constitucionalidad para entender
que no todos los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia
hacen parte del bloque de constitucionalidad sino que, salvo remisin expresa
de normas superiores16, slo constituyen parmetros de control constitucional
aquellos tratados y convenios internacionales que reconocen derechos
humanos y que prohben su limitacin en estados de excepcin 17.
3) La ley: en Colombia, los jueces y operadores jurdicos tienen especial respeto
por los mandatos de la ley (la expedida por el Congreso de la Repblica), y
olvidan el bloque de constitucionalidad y la fuerza vinculante de las dems
fuentes del derecho (constitucin poltica, principios generales del derecho,
reglas generales del derecho, analoga, costumbre, jurisprudencia, doctrina,
etc.).
Sin embargo se debe aclarar que en el evento en que la autoridad, rgano o
entidad no acate la norma preestablecida, donde no se cumplan esos
presupuestos, no hay derecho, sino, arbitrariedad; la decisin que se tome ser
invlida, ilegtima, ilegal.
Principios que rigen la Administracin.
1- Principio del Estado Social de Derecho: La C.P. adopta una forma
especfica de Estado en su artculo 1:
15 Sentencia C-191-98 MP: Eduardo Cifuentes Muoz. Posicin reiterada en Sentencia C-582-99 MP: Alejandro
Martnez Caballero: Es por ello que la jurisprudencia ha sealado que es posible distinguir dos sentidos del
concepto de bloque de constitucionalidad. El primero: stricto sensu, conformado por aquellos principios y normas
que han sido normativamente integrados a la Constitucin por diversas vas y por mandato expreso de la Carta,
por lo que entonces tienen rango constitucional, como los tratados de derecho humanitario (C.P. arts. 93 y 103).
De otro lado, la nocin lato sensu del bloque de constitucionalidad se refiere a aquellas disposiciones que tienen
un rango normativo superior a las leyes ordinarias, aunque a veces no tengan rango constitucional, como las
leyes estatutarias y orgnicas, pero que sirven como referente necesario para la creacin legal y para el control
constitucional. Posicin reiterada en C-774-01 MP: Rodrigo Escobar Gil.La Corte Constitucional ha establecido
que la revisin de constitucionalidad de los asuntos sometidos a su competencia, debe realizarse no slo frente al
texto formal de la Carta, sino tambin a partir de su comparacin con otras disposiciones, las cuales de acuerdo
con la Constitucin tienen jerarqua constitucional (bloque de constitucionalidad stricto sensu hace parte del
bloque de constitucionalidad en sentido estricto, los tratados internacionales que reconocen derechos humanos y
que prohben su limitacin en los estados de excepcin. (C-358 de 1997), los tratados limtrofes (C 191 de 1998)
y los convenios 87 y 88 de la O.I.T ( T- 568 de 1999), entre
otros....), o a partir de otras normas que aunque no tienen rango constitucional, representan parmetros para
analizar la validez constitucional de las disposiciones sometidas a su control (bloque de constitucionalidad latu
sensu). El conjunto de normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad latu sensu, forman parmetros
para determinar el valor constitucional de las disposiciones sometidas a control, conforme a esta acepcin, el
bloque de constitucionalidad estara conformado no slo por el articulado de la constitucin sino, entre otros, por
los tratados internacionales de que trata el artculo 93 de la Carta, por las leyes orgnicas y, en algunas
ocasiones, por las leyes estatutarias...Sentencia C - 358 de 1997. Sobre ley estatutaria y bloque de
constitucionalidad: C - 708 de 1999.

16 Sentencia C-358 de 1997 MP: Eduardo Cifuentes Muoz.

17 Sentencia C-582-99 MP: Alejandro Martnez Caballero.

16

ARTICULO 1o. Colombia es un Estado social de derecho,

organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con
autonoma de sus entidades territoriales, democrtica,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad
humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del inters general.
Este concepto se constituye en el punto de partida y determinante no solo en
el aspecto formal sino en el aspecto material en la funcin administrativa. Es
un referente jurdico obligado en dicha funcin.
La declaracin de que Colombia es una Estado Social 18 significa que el Estado
debe velar por el bienestar de los asociados; es decir, que en vez de asumir
una actitud pasiva en torno a lo que sucede en la sociedad -tal como ocurra
en el llamado Estado gendarme, esto es, que el Estado solo vigilaba la
conducta de las personas, pero no actuaba de manera eficaz con respecto de
los problemas sociales- debe entrar en accin para contrarrestar las
desigualdades sociales existentes y para ofrecerle a todos las oportunidades
para desarrollar sus aptitudes y para superar los apremios materiales. Se trata
de establecer que el Estado tiene la obligacin de asegurarle a los asociados
unas condiciones materiales mnimas de existencia, lo que implica que debe
intervenir con decisin en la sociedad para cumplir ese objetivo.
Este Estado social de derecho19 hace relacin a la forma de organizacin
poltica que tiene como uno de sus objetivos combatir las penurias
econmicas o sociales y las desventajas de diversos sectores, grupos o
personas de la poblacin, prestndoles asistencia y proteccin. De all, se
deducen varios mandatos y obligaciones constitucionales: primariamente, el
Congreso tiene la tarea de adoptar las medidas legislativas necesarias para
construir un orden poltico, econmico y social justo.
Secundariamente, el Estado y la sociedad en su conjunto, de conformidad con
los principios de dignidad humana y de la solidaridad, deben contribuir a
garantizar a toda persona el mnimo vital para la existencia humana. El Estado
deber actuar efectivamente para mantener o mejorar el nivel de vida, el cual
incluye la alimentacin, la vivienda, la educacin, la seguridad social y otros
cuyo objetivo es desenvolverse en una sociedad.
El Estado social de derecho implica adems 20 que el poder poltico tiene como
norte la vida social del ser humano, seala un esquema normativo que
delimita competencias y racionaliza la autoridad. Es necesario que tenga un
contenido especial: el hombre como fin u objetivo del Estado. Por dems, el
Estado debe brindar la efectividad de los derechos humanos y proteger la
vida, la honra, bienes, creencias y libertades de sus servidores.
2- Principio de legalidad: es una de las consecuencias del Estado Social de
Derecho, se traduce en el denominado principio de legalidad, que supone en
todo momento y lugar, la sujecin de la administracin pblica a la totalidad
del orden jurdico de conformidad con lo mencionado sobre fuentes del
derecho.
18 Sentencia de la Corte Constitucional C-599 de 1999. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muoz.
19 Sentencia de tutela de la Corte Constitucional T-426 de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes
Muoz.
20 SAA VELASCO, Ernesto. Derecho Constitucional Colombiano, Ed. Doctrina y Ley, Tercera edicin, Bogot
1992.

17

Este principio supone el respeto y acatamiento al denominado bloque de

constitucionalidad y tambin al denominado bloque de legalidad e indica dos
aspectos: 1. Para los gobernantes: porque en ejercicio de las funciones de la
administracin, todas sus actuaciones deben perseguir el bien comn y
general de la sociedad, en cumplimiento de los fines establecidos en la C.P.,
de conformidad con el artculo 2. Ya vimos como el artculo 6 C.P., indica que
los servidores pblicos (quienes representan a la administracin pblica),
pueden hacer solo aquello que les est permitido.
Adicionalmente, los artculos 121 y 122 de la C.P., obligan a quienes ejercen
las funciones pblicas, a sujetarse de manera rigurosa a los preceptos
descritos en lneas precedentes sobre fuentes. De esa manera, establecen
dichos artculos:
ARTCULO 121. Ninguna autoridad del Estado podr ejercer funciones
distintas de las que le atribuyen la Constitucin y la ley.
CAPTULO II.
DE LA FUNCIN PBLICA
ARTCULO 122. No habr empleo pblico que no tenga funciones detalladas
en ley o reglamento y para proveer los de carcter remunerado se requiere que
estn contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el
presupuesto correspondiente.
Ningn servidor pblico entrar a ejercer su cargo sin prestar juramento de
cumplir y defender la Constitucin y desempear los deberes que le incumben.
Antes de tomar posesin del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad
competente se lo solicite deber declarar, bajo juramento, el monto de sus
bienes y rentas.
Dicha declaracin slo podr ser utilizada para los fines y propsitos de la
aplicacin de las normas del servidor pblico.
Sin perjuicio de las dems sanciones que establezca la ley, no podrn ser
inscritos como candidatos a cargos de eleccin popular, ni elegidos, ni
designados como servidores pblicos, ni celebrar personalmente, o por
interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados,
en cualquier tiempo, por la Comisin de Delitos que afecten el patrimonio del
Estado. Tampoco quien haya dado lugar, como servidor pblico, con su
conducta dolosa o gravemente culposa, as calificada por sentencia judicial
ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparacin patrimonial,
salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del dao.

2. Para los gobernados: porque pueden hacer todo aquello que no les est
prohibido, en clara manifestacin de la libertad, donde predomina la
autonoma. Ya aclaramos que la persona tambin tiene deberes, que estn
consagrados en el artculo 95 C.P.
3- Principio de prevalencia del inters general: el fundamento del poder, no
debe obedecer a razones y motivos particulares, sino al inters general, es
decir, a presupuestos que sean expresin de la voluntad general que por tal
razn se consideran prevalentes, frente a los intereses especficos de cada
uno de sus integrantes. Ver el prembulo de la C.P. y sus artculos 1, 2, 123 y
209.
4- Principio de la responsabilidad: es correlativo al ejercicio del poder. Ya
manifestamos que el poder es uno solo, pero para su ejercicio se ha dividido
en varias ramas y lo detentan adems de stas, otros rganos, entidades o
particulares investidos con la facultad normativa. El artculo 6 C.P., es el que

18

nos establece la responsabilidad de los servidores pblicos, tomada no solo

desde el punto de vista del sujeto o servidor pblico, sino, desde el punto de
vista orgnico, porque este sujeto representa al rgano o entidad y, en este
sentido, ambos tienen responsabilidad, como quiera que si actan u omiten
hacerlo, deben responder en caso de causar perjuicio
El artculo 124 C.P., establece que:
ARTICULO 124. La ley determinar la responsabilidad de los servidores
pblicos y la manera de hacerla efectiva .

De esta manera, el servidor pblico puede tener responsabilidad disciplinaria,

penal, civil, fiscal o patrimonial. Dicha responsabilidad se encuentra
determinada en varias normas en el sistema jurdico colombiano.
En el caso de la responsabilidad patrimonial del Estado, la clusula o principio
general de responsabilidad, se encuentra determinado en el artculo 90 de la
C.P., de la siguiente manera:
ARTICULO 90. El Estado responder patrimonialmente por los daos
antijurdicos que le sean imputables, causados por la accin o la omisin de las
autoridades pblicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparacin patrimonial de uno de
tales daos, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente
culposa de un agente suyo, aqul deber repetir contra ste.

Ya tenemos claro, que sta responsabilidad no solo se predica de la rama

ejecutiva del poder pblico, sino de las otras ramas y rganos o entidades del
Estado y an de los particulares, en el evento en que la actividad o funcin de
la cual estn investidos, cause un dao o perjuicio, que la persona (pblica o
privada), no est en el deber jurdico de soportar.
5- Principio de prevalencia y respeto de los derechos fundamentales: esto
es importante, ya que en el avance de las sociedades y los modelos de
Estado, se ha hecho ms imperioso y determinante la garanta de los
derechos fundamentales, que refieren a la evolucin de los derechos
humanos.
stos derechos, son una limitante al ejercicio del poder, en la medida en que,
toda actividad de la administracin debe respetarlos. Recordemos que no solo
los derechos establecidos como de primera generacin, son derechos
fundamentales.
6- Principio de la divisin del poder: retomamos lo dicho anteriormente y
afirmamos que en Colombia, esta divisin es flexible, por cuanto no solo estn
determinadas las ramas del poder pblico propiamente dichas, sino, que el
cometido y fines estatales, se han establecido otros rganos autnomos e
independientes que colaboran armnicamente en esos cometidos.
As lo establece el artculo 113 C.P.:
ARTICULO 113. Son Ramas del Poder Pblico, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial.
Adems de los rganos que las integran existen otros, autnomos e independientes,
para el cumplimiento de las dems funciones del Estado. Los diferentes rganos del
Estado tienen funciones separadas pero colaboran armnicamente para la realizacin
de sus fines.

19

En este sentido, unos rganos o ramas controlan a los otros, de tal manera
que, el ejercicio del poder no se vuelva arbitrario.
7- Principio del control de la actividad pblica: es manifestacin de la teora
de los pesos y los contrapesos, segn la cual, un poder u rgano controla al
otro. Es un sistema de proteccin para evitar el desbordamiento en el ejercicio
de las funciones pblicas y sirve de estabilidad para el mismo sistema jurdico.
Por ejemplo, la Procuradura ejerce el poder o facultad disciplinaria a la
mayora de los servidores pblicos o los particulares en los casos previstos en
la ley; la Contralora ejerce el control fiscal de los dineros pblicos- a stas
mismas personas; la Fiscala ejerce la potestad investigativa en los delitos
cometidos por los servidores pblicos o los particulares. En otras formas, el
Congreso controla al ejecutivo, las altas Cortes controlan a los altos
dignatarios de las otras ramas, etc., en un sistema de control, en el que
ninguna autoridad o servidor pblico, tiene la posibilidad de actuar bajo su
propio destino, sin reglas o lmites.
PARTE II. LA TEORA DEL ESTADO Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO
Concepto de Estado. El Estado es la organizacin jurdica y poltica de la sociedad
en un territorio determinado. Comnmente aceptada entre los juristas se encuentra la
definicin de Mortati: El Estado es "un ordenamiento jurdico para los fines generales
que ejerce el poder soberano en un territorio determinado, al que estn subordinados
necesariamente los sujetos que pertenecen a l". 21
Como conclusin, podemos decir que el Estado es la expresin del poder social o la
expresin del poder dominante en una determinada sociedad que aglutina los
poderes de los distintos grupos sociales y los expresa de manera que l acta como
vocero de todos ellos, canalizando las fuerzas econmicas, sociales y polticas.
Damos por entendido que en toda sociedad hay un conjunto complejo y variable de
estructuras e ideas, un sistema de relaciones y representaciones colectivas, que el
Estado pretende recoger y expresar.
Elementos del Estado.
Tradicionalmente se han sealado tres (3): territorio o elemento fsico, poblacin o
elemento humano y poder poltico y soberana.
Territorio o elemento fsico. Es el espacio fsico sobre el que ejerce su poder el
Estado (ver el artculo 101 de la Constitucin Poltica). Est integrado no solo por el
suelo o territorio continental, sino por el subsuelo, el mar territorial, el espacio areo,
el espectro electromagntico, la plataforma submarina y adems la rbita
geoestacionaria (para el caso de Colombia, ya que no todos los pases la tienen).
El territorio es tan vital para un Estado, que no se concibe un Estado sin l. Si no
existe en la prctica, debe existir por lo menos un lugar geogrficamente ubicable
que le sirva de referencia.
Poblacin o elemento humano. Es el grupo humano sometido al derecho. Est
21 Citado por NORBERTO BOBBIO, en: Estado, Gobierno y Sociedad. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.
1989, pg. 128.

20

compuesto por nacionales y extranjeros, pues en el artculo 4 de la Constitucin

Poltica, se establece que "Es deber de los nacionales y extranjeros en Colombia
acatar la Constitucin y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades".
Dentro de la definicin de poblacin, encontramos los trminos nacionalidad y
ciudadana. La nacionalidad es una cualidad sociolgica - jurdica especial impuesta
por el Estado que es fuente de derechos y deberes recprocos entre el Estado y las
personas. Es un vnculo jurdico y poltico que se relaciona con el lugar donde se
nace, representa sentimientos de pertenencia a un grupo humano con el que se vive.
Tiene como elementos componentes la raza, la lengua, la religin, las tradiciones
comunes, el deseo de permanecer unidos y la identidad de un porvenir comn.
Por su parte la ciudadana es una consecuencia de la nacionalidad que faculta a las
personas para participar polticamente en el Estado y para ejercer el sufragio, es una
capacidad de goce y de ejercicio de los derechos polticos (elegir y ser elegido), tiene
como fundamento la democracia poltica. Todo ciudadano es nacional, pero no todo
nacional es ciudadano porque se requiere haber alcanzado cierta edad (ver los
artculos 98 y 99 de la Constitucin Poltica).
La clase de nacionalidad influye en la extensin de la ciudadana, los colombianos
por nacimiento gozan de plena ciudadana, mientras que los colombianos por
adopcin no pueden ocupar ciertos cargos pblicos. No obstante, un colombiano
puede tener doble nacionalidad (ver los artculos 96 y 97 de la Constitucin Poltica).
La ciudadana puede suspenderse. Esto sucede cuando a causa de una accin que
se considere delictiva, se limita el ejercicio de los derechos polticos; por ejemplo, las
personas condenadas por sentencia judicial a pena de presidio (se recupera la
facultad, por solicitud de rehabilitacin una vez cumplida la pena, artculo 98 de la
Constitucin Poltica), tambin est restringida la ciudadana por razn del ejercicio
de ciertos cargos (artculo 219 de la Constitucin Poltica: "La Fuerza Pblica no es
deliberante...( ) ...Los miembros de la Fuerza Pblica no podrn ejercer la funcin del
sufragio mientras permanezcan en servicio activo, ni intervenir en actividades o
debates de partidos o movimientos polticos").
Adems, la ciudadana puede perderse, por ejemplo cuando se renuncia a la
nacionalidad o a ttulo de sancin en los juicios por responsabilidad poltica (artculos
98, 174 y 175 de la Constitucin Poltica).
Poder poltico y soberana. Implica el ejercicio de la autoridad, es la facultad de
mandar y ser obedecido. En relacin con el Estado es la facultad de darse sus
propias autoridades, de sealarle sus funciones y de determinar las normas
conforme a las cules debern gobernarse tanto ellos como los asociados. La
soberana implica autonoma, es decir, no sujecin a otra autoridad e indivisibilidad,
es decir, que no puede compartirse el ejercicio del poder ni ejercerse en forma
interrumpida, sino que debe ser permanente.
Sin embargo, en la actualidad se relativizan estos conceptos, porque se dice que los
pases hacen parte de la comunidad internacional, que limita el ejercicio del poder,
por motivos de derechos humanos, polticos, militares y econmicos; por eso, hoy
hay una negacin del concepto de soberana.
Principios atenuantes del Estado unitario, simple o centralista:
centralizacin, La descentralizacin, La desconcentracin y la delegacin.

La

21

Para estudiar el tema de los principios atenuantes, debemos hacer referencia

obligada a las formas de Estado, es decir, cmo estn dispuestos los elementos
descritos anteriormente.
1. Estado unitario
2. Estado federal
1. Estado unitario: se parte de la unidad de Estado y la existencia legtima de
autoridades nicas, encargadas de tomar decisiones de carcter
constitucional, legislativo, judicial y administrativo. Existe un solo poder
constituyente, un solo poder legislativo y un solo poder judicial. La
organizacin en el nivel territorial se presenta con una simple divisin de
carcter administrativo para la gestin de asuntos nacionales, en las
diferentes partes del territorio con el fin de acercar el Estado a la poblacin.
No obstante, estas entidades territoriales estn sujetas a la constitucin y a la
ley. Aqu se presenta el fenmeno de la descentralizacin territorial. Esta
forma supone un solo centro de poder tanto interna como externamente, se
concentran las cuatro funciones fundamentales: la constituyente, la legislativa,
la ejecutiva y la judicial. Posee un solo centro de impulsin poltica y
gubernamental, que se traduce en la unidad de mando supremo en cabeza del
gobierno nacional, una unidad de la legislacin en cabeza del Congreso, es
decir, que deben ser acatadas por todos en todo el territorio nacional.
Igualmente hay unidad en la jurisdiccin, puesto que las decisiones se toman
en nombre de la Repblica de Colombia.
Tiene adems instituciones fuertes, soberanas y delimitadas jerrquicamente.
Se concentra en una sola persona que es el presidente de la Repblica, las
funciones o facultades de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa.
Finalmente, hay un solo parlamento, una sola constitucin. Las funciones
administrativas se pueden descentralizar.
2. Estado federal: se parte de la existencia de diferentes poderes de decisin y
de autoridades propias, encargadas de sus asuntos, los cuales, en
determinado momento de su evolucin histrica deciden federarse, es decir,
unirse para formar una unidad de que los asocie. En esta federacin, los
estados, estarn sujetos nicamente a la constitucin. Aqu no se presenta el
fenmeno de la descentralizacin territorial.
En cuanto a las relaciones internacionales, se caracteriza por ser una sola
entidad jurdica, no obstante, el nivel interno est conformado por una serie de
entidades territoriales que ejercen poderes pblicos de manera autnoma,
pudiendo ejercitar las funciones constitucionales, legislativas, ejecutivas y
judiciales. La funcin jurisdiccional en algunos eventos est reservada a la
federacin y otras al Estado. Est compuesto por Estados federados y desde
el punto de vista internacional son uno solo. Existe una constitucin nacional,
que es la expresin de una funcin supraconstitucional, pero a su vez existen
constituciones en cada Estado federado. Cada uno de stos, tiene su
gobierno, su parlamento, su organizacin judicial al igual que la federacin.
Conceptos de Descentralizacin, desconcentracin y delegacin de funciones.

22

Es importante tratar este punto en relacin con la ejecucin de las funciones y

actuaciones administrativas y la prestacin de los servicios pblicos, ya que
Colombia es un Estado unitario, lo que significa que el poder cuenta con un solo
titular obedeciendo una misma autoridad y teniendo un solo centro de impulsin
poltica y gubernamental. Esta concentracin de poder debe ser aminorada o
atenuada. La frmula es la descentralizacin, que no es otra cosa que la
independencia de los asuntos regionales dada por mandato de la ley 22.
Descentralizacin.
Es el otorgamiento, transferencia o traspaso de atribuciones, funciones 23 o
responsabilidades pblicas por parte del Estado o del poder central a las autoridades
regionales, departamentales, provinciales, distritales o municipales o a los
particulares para que las ejerzan autnoma e independientemente, por s mismas, y
que se puede presentar en las reas poltica, administrativa o fiscal, aunque no es
absoluta ni excluyente, lo que quiere decir, que tiene un control y un lmite, cual es la
ley. Revisar la ley 489 de 1998.
La descentralizacin tiene como fundamento la modernizacin del Estado, pues era
muy comn que tanto las rdenes como la prestacin de los servicios pblicos y el
cumplimiento de las funciones fuera lento, engorroso y paquidrmico, lesionando los
intereses de la comunidad en general, cuestin que hizo crisis no solo a nivel social
sino, poltico y econmico. Este fenmeno traslada las responsabilidades de todo tipo
a las regiones, las cuales procurarn prestar los servicios y as mismo organizar las
entidades o instituciones prestadoras, su rgimen, autoridades, administracin,
gestin y capital, quitando la carga y el poder a un solo centro de impulsin como lo
era el Estado centralista.
Dentro del fenmeno, encontramos la descentralizacin poltica, la fiscal y la
administrativa. De la primera, podemos decir que se presenta cuando el traspaso
incluye funciones como la legislativa, la electoral y la de control. De la fiscal,
hablamos de la autonoma en la procura de los recursos propios as como de sus
gastos. En la tercera especie, o descentralizacin administrativa, cual es la ms
importante para este estudio, refiere al traspaso de las funciones o atribuciones a
personas diferentes del Estado o a los particulares con independencia del poder
central.
No podemos olvidar por ello, que de cualquier modo se tienen que cumplir los
principios mencionados en el artculo 209 de la Constitucin Poltica, referidos a la
igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad.
La descentralizacin administrativa a su vez, supone tres clases:
1)Descentralizacin regional, territorial o geogrfica.
2)
Descentralizacin especializada, funcional o por servicios y,
3)
Descentralizacin por colaboracin privada o de particulares.
Descentralizacin regional, territorial o geogrfica.
Dota a las entidades regionales, de un elemento eficaz para la prestacin de los
servicios, pues comporta la autogestin, es decir, el propio manejo de los asuntos
dentro de su territorio en la prestacin de los servicios pblicos, porque se entiende
22 SAA VELASCO, Ernesto. Derecho Constitucional Colombiano, Ed. Doctrina y Ley, Tercera edicin, Bogot
1992, pg. 281.
23 AYALA CALDAS, Jorge Enrique. Aplicacin del derecho administrativo en Colombia. Ed. Doctrina y Ley,
Bogot, 2002.

23

que entre ms cerca se est de quienes prestan estos servicios, ms idnea ser la
prestacin y la satisfaccin de las necesidades en las regiones. En nuestro pas se
manifiesta por medio de los departamentos, distritos y municipios (diferentes de los
esquemas asociativos territoriales de que trata la ley 1454 de 2011, por la cual se
dictan normas orgnicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras
disposiciones).
Caractersticas: 1* Responde a necesidades o especialidades locales o territoriales.
2* Tienen personera jurdica. 3* Gozan de autogestin financiera. 4* Autogestin
administrativa. 5* Gobernado por autoridades propias (elegidos por votacin
popular). 6* Sometidas al control de tutela, administrativo o gubernamental.
Descentralizacin especializada, funcional o por servicios.
Es el traspaso de las funciones o atribuciones administrativas, pero de carcter
especializado, as est concebido en el artculo 210 de la Constitucin Poltica, y
adems son de creacin legal (por mandato de la ley). Los ejemplos de esta
descentralizacin por servicios son: los establecimientos pblicos, las empresas
industriales y comerciales del Estado (E.I.C.E), las superintendencias y las unidades
administrativas especiales con personera jurdica, las empresas sociales del Estado
(E.S.E), las empresas oficiales de servicios pblicos domiciliarios, los institutos
cientficos y tecnolgicos, las sociedades pblicas, las sociedades de economa
mixta y las otras de creacin legal.
Caractersticas: 1* Creacin legal o con su autorizacin. 2* Tienen personera
jurdica. 3* Gozan de autogestin financiera. 4* Autonoma administrativa. 5*
Patrimonio propio. 6* Gobernado por autoridades propias. 7* Sometidas al control de
tutela, administrativo o gubernamental. 8* Un rea geogrfica de actuacin, que
como regla general es diferente al del nivel administrativo al que pertenece. 9*
Reconocimiento institucional, por su creacin legal o con su autorizacin. 10*
Creacin por la corporacin pblica del respectivo nivel administrativo (congreso,
asamblea o concejo). 11* Tienen objeto especfico, concreto y limitado, sealado en
el acto de creacin.
Descentralizacin por colaboracin privada o de particulares.
Es una forma moderna de descentralizacin consistente en que personas
particulares, privadas, naturales o jurdicas, prestan funciones administrativas en
inters general o prestan un servicio pblico 24 Como ejemplo de ellas tenemos a las
Cmaras de Comercio, las Notaras, la Federacin Nacional de Cafeteros, los
Tribunales de tica Mdica, las Curaduras Urbanas, y las Cajas de Compensacin
Familiar.
Desconcentracin.
"Es la radicacin de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la
sede principal del organismo o entidad administrativa" 25. En este fenmeno, no se
pierde la monopolizacin de las actividades centrales y las decisiones se toman en
nombre de la entidad central. Es la parte intermedia entre la centralizacin y la
descentralizacin y su objeto principal es la descongestin de los despachos oficiales
y la excesiva concentracin de poder. Por ejemplo, el Instituto de Seguros Sociales
tiene dependencias departamentales, pero las decisiones comprometen la
24 RODRGUEZ RODRGUEZ, Libardo. Derecho administrativo general y colombiano. Duodcima edicin, Ed.
TEMIS, 2000, Bogot.
25 Texto de la ley 489 de 1998, artculo 8.

24

responsabilidad de la entidad y estn sujetas al control del nivel nacional.

Delegacin de funciones.
"Es el transferir el ejercicio de funciones a los colaboradores o a otras autoridades
con funciones afines"26, lo que significa es que el funcionario que delega (delegante)
traslada a otra autoridad (delegado) funciones para que las ejerza en nombre de l.
Las responsabilidades tambin se trasladan, pero igualmente se puede revocar,
reformar las decisiones o reasumirlas, as como tambin la responsabilidad. La ley es
la que faculta para delegar, es decir, que solo se puede delegar lo que expresamente
est sealado.
A pesar de que la responsabilidad se traspasa con la delegacin, el delegante, no
pierde el deber de control y vigilancia sobre las actividades o funciones delegadas,
de tal manera que responde sobre las actuaciones del delegatario, como quiera que
su actuar se hizo con dolo o culpa grave. Revisar los artculos 9 a 14 de la ley 489 de
1998.
Controles a la actividad administrativa en el caso del Estado Unitario y sus
atenuantes
Ya se indic que toda actividad del Estado debe ser controlada. Igualmente se hizo
nfasis en que la norma establece el tipo de controles. Por ello, existen controles
diversos bien se trate de la actividad centralizada o descentralizada, ya que el Estado
monopoliza las actividades pblicas. Con respecto de la actividad centralizada, existe
un control llamado jerrquico y en el caso de la actividad descentralizada existe un
control de tutela.
Control jerrquico
Es aquel que ejerce la autoridad superior sobre las autoridades o funcionarios
inferiores, con fundamento en su rango o autoridad. Como ya se habl de burocracia,
se entiende que el Estado aplica la burocracia como sistema de administracin de
personal y recursos, y que esta se basa en la jerarqua, por ello, se entiende este
control, ya que los organismos jerarquizados tienen precisamente esta posibilidad, en
la medida en que la autoridad superior ejerce control sobre la inferior de acuerdo a
unas reglas predeterminadas.
Este control tambin se predica de las entidades sin importar si son o no
descentralizadas, puesto que al interior de cada una hay posiciones jerarquizadas y
por lo tanto control de arriba hacia abajo. Este control puede ser de personal o de
actos27.
Control de tutela administrativa o gubernamental.
A pesar de que existen estas figuras como atenuante de la centralizacin, no significa
que no exista control sobre las entidades u rganos descentralizados, con el fin de
garantizar la legalidad de la actuacin y la consecucin de los fines esenciales de la
administracin, como ya se dijo en lneas anteriores. La descentralizacin no implica
independencia total por parte de las entidades u rganos descentralizados.
26 Texto de la ley 489 de 1998, artculo 9.
27 RODRGUEZ RODRGUEZ, Libardo. Estructura del Poder Pblico en Colombia.
Decimotercera edicin, Ed. TEMIS, 2011, Bogot

25

Es aquel que ejerce el poder central sobre las entidades y autoridades

descentralizadas.
Es por ello, que las entidades u rganos descentralizados, an cuando gozan de
autonoma administrativa y financiera, estn sujetos al control poltico y a la suprema
direccin del rgano de la administracin al cual estn adscritos o vinculados (art. 68
ley 489 de 1998). Por ejemplo, de los delegados en la Junta Directiva o Consejo
Directivo de la entidad u rgano descentralizado hace parte el poder central (art. 73
ley 489 de 1998), de esta manera, el ministro o director del departamento
administrativo hace parte de la Junta o Consejo. Los gerentes, directores o
presidentes de la entidad descentralizada, son, por regla general de libre
nombramiento y remocin de la respectiva autoridad administrativa segn el nivel a
que pertenezcan (ver art. 189 num. 13, art. 305 num. 5 y art. 315 num. 3 C.P.).
Adicionalmente, las entidades u rganos descentralizados estn sujetos a la
orientacin, control y evaluacin general de las actuaciones de los organismos y
entidades administrativas corresponde al Presidente de la Repblica y en su
respectivo nivel a los ministros, directores de departamento administrativo,
superintendentes, gobernadores, alcaldes y representantes legales de las entidades
descentralizadas y sociedades de economa mixta de cualquier nivel administrativo.
A nivel territorial, el control de tutela es la posibilidad que tiene el departamento sobre
el municipio de vigilar la legalidad de los actos del concejo y del alcalde, ejerciendo
revisin sobre los mismos, para que en el evento de encontrarlos ilegales o
inconstitucionales, solicite la declaratoria de nulidad ante la jurisdiccin de lo
contencioso administrativo.
En suma, el control de tutela es el ejercido por las entidades del sector central sobre
las descentralizadas, con el fin de que estas ltimas encausen su actividad dentro del
derrotero que exigen las metas y objetivos del poder ejecutivo. Usualmente comporta
el doble aspecto de la legalidad y la oportunidad de la actuacin administrativa. Los
mecanismos mediante los cuales se ejerce son variados y se definen por la ley o las
corporaciones pblicas en los actos de creacin u organizacin de las entidades.

Actividad reglada y actividad discrecional.

En este aparte nos referimos a la legalidad reglada y a la legalidad discrecional, en la
medida en que todas las actividades de la administracin, deben ceirse a las
normas en que se apoyan, es decir, al ordenamiento jurdico, teniendo en cuenta las
fuentes comentadas en apartes anteriores.
Se refiere al anlisis de las potestades de la administracin, en relacin con la mayor
o menor amplitud para sujetarse a la legalidad formal, o darle prevalencia a la
satisfaccin plena de los intereses estatales a travs de elementos amplificadores de
los criterios de acatamiento a la legalidad.
a) Actividad reglada de la administracin: se presenta cuando estamos frente
a la aplicacin estricta de una atribucin legal a la existencia de competencia
clara y especfica, debiendo el rgano o entidad o particular que ejerza
funciones pblicas o administrativas, actuar en la forma enunciada en dichas
disposiciones sin lugar a posibilidades de romper los marcos que haya
preceptuado para su ejecucin. El ejercicio de esta potestad implica un
proceso estrictamente racional y de mandato del deber legal, entre los

26

supuestos determinados en la ley acomodados a la realidad. Por ejemplo: la

vinculacin, promocin y retiro de los servidores pblicos por medio de la
carrera administrativa (regulada en la ley 909 de 2004).
En consecuencia, esta actividad est sometida a la legalidad extrema o
estricta en la cual, el margen de operatividad de la administracin est
dictaminada por la norma. Se debe cumplir la norma.
Esta es la regla general de las actuaciones de la administracin, de
conformidad con el principio de legalidad.
b) Actividad discrecional de la administracin: como excepcin a lo
mencionado anteriormente, la administracin tiene un margen de facultad,
prudencia o relativa libertad para tomar las decisiones.
La doctrina clsica, en este tema, supona que esta facultad discrecional de la
administracin era la manifestacin de la libertad absoluta. Era entendida
como el no acatamiento a la ley. Incluso, en algn momento, estos actos
discrecionales no fueron objeto del control de la jurisdiccin, en la medida en
que se equiparaba a los actos polticos. Esta concepcin se basaba en que, si
la ley no establece lmites, control o forma de actuar, la administracin puede
hacer lo que su libertad implique.
Contra esta idea, o mejor, adecuando la teora a los cometidos y fines
estatales, obedeciendo al principio de legalidad, la posicin mencionada fue
variando, en la medida que, hoy, se sostiene que la atribucin o facultad
discrecional, solo es posible ejercerla mediante la autorizacin legal, que
habilita a la administracin a actuar de una u otra manera. En ese sentido, la
actividad discrecional, tambin est sometida al orden jurdico.
El Consejo de Estado (como rgano de cierre de la jurisdiccin de lo
contencioso administrativo), ha determinado en sus sentencias, que la
discrecionalidad en tanto potestad abierta, se caracteriza por esa cobertura de
actuacin o margen de mayor o menor amplitud para realizar los objetivos
trazados por el legislador, que en algunos casos podra consistir en:
-

El anlisis de la oportunidad para decidir, facultando a la administracin

para obrar o abstenerse de hacerlo, dependiendo de las circunstancias.
La norma podr otorgar opcin para escoger alternadamente entre varias
formas de decisin.
La ley podr fijar los presupuestos de hecho que autorice para poner en
ejercicio la atribucin de que se trata, otorgando a la autoridad, potestad
para tomar la decisin que ms convenga.

Se concluye que, la discrecionalidad no es sinnimo de arbitrariedad, de

manera que el ejercicio de la competencia discrecional debe someterse
igualmente al bloque de legalidad y a la finalidad especfica que busca la ley al
otorgar esta competencia, de tal manera que se cumplan los fines y cometidos
estatales para la satisfaccin de las necesidades de la comunidad y, que de
cualquier manera, la decisin administrativa sea razonable y adecuada.
Es por ello, que el artculo 36 del C.C.A., ha erigido una limitante al ejercicio
de la potestad, cual es, el principio de racionalidad, que es la proporcin de la
decisin. As lo enuncia:
Decisiones discrecionales

27

ARTCULO 36. En la medida en que el contenido de una decisin, de carcter

general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma
que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa .

Presuncin de legalidad
Ya analizamos el principio de legalidad desde el punto de vista de la autoridad, que
es el sometimiento de la misma, al orden jurdico. Desde esa ptica, este principio
de legalidad implica la validez de las decisiones de la administracin.
Debemos advertir, que las decisiones pueden ser vlidas, pero que, esa validez no
es suficiente para que los particulares se sometan a esa voluntad de la
administracin, sino que, el particular debe conocer esa decisin por medio de los
canales que la ley autoriza (comunicacin, publicitacin, notificacin o ejecucin).
Solo as, la decisin entra al mundo de la eficacia.
Precisamente, esa eficacia es la base de la presuncin de legalidad, pues es
una prolongacin de la legalidad del acto. El acto es eficaz hasta que no se haga
el examen de constitucionalidad o legalidad mediante las acciones que consagra la
ley, que solo pueden ser declaradas por el juez constitucional o administrativo.
La legalidad se presume en el momento en que el acto se hace ejecutorio, por tal
virtud se considera que la manifestacin voluntaria de la administracin -en
principio-, est conforme a derecho y se acepta, que rene todas y cada una de las
condiciones para presumir que es regular y prefecta, mientras no se demuestre lo
contrario.
La presuncin se desprende del hecho supuesto, que la administracin ha cumplido
integralmente con la legalidad preestablecida para la expedicin del acto
administrativo, lo que hace desprender a nivel administrativo, importantes
consecuencias, entre las ms importantes, la de ejecutoriedad y cumplimiento del
acto administrativo, es decir, que la presuncin de legalidad da lugar a que el acto
administrativo se haga efectivo hasta tanto no haya pronunciamiento judicial que lo
declare invlido.
La presuncin de legalidad no es absoluta, y por tanto, admite prueba en contrario,
es por naturaleza revisable, no es una presuncin de derecho, sino legal, que admite
ser desvirtuada por los trmites legales, es decir, nos referimos a la validez del acto.
Esta presuncin, se apoya igualmente, en que los actos administrativos son el
resultado del ejercicio de las facultades legales y persigue el inters general, por lo
que en razn de ello, merecen estabilidad y seguridad jurdica. Eso puede
desvirtuarse, si se demuestra que en realidad no concurrieron los elementos
sealados para la decisin. Por ejemplo: el caso de Agro Ingreso Seguro, en el cual
el Ministerio otorg subsidios para tecnificacin agrcola. La finalidad del
otorgamiento de estos subsidios no obedeci al inters general sino, particular, en la
medida en que ese otorgamiento se hizo para que posteriormente se aportara a una
campaa o precandidatura presidencial.
Cuando hablamos de presuncin de legalidad, nos referimos igualmente a la
facultad que la ley le otorga al acto administrativo (general o particular),
especficamente de obligatoriedad, imperatividad y oponibilidad. Conserva estas
caractersticas, hasta que no sea invalidado por la jurisdiccin.

28

Principio del debido proceso

Est establecido en el artculo 29 de la C.P., as:
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicar a toda clase de actuaciones judiciales
y administrativas.
Nadie podr ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa,
ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas
propias de cada juicio.
En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicar
de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente
culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un
abogado escogido por l, o de oficio, durante la investigacin y el juzgamiento; a un
debido proceso pblico sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a
controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y
a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violacin del debido proceso.

Es el bloque en que se apoyan las actuaciones de la administracin. Es el ms

amplio sistema de garantas, que procura a travs de la realizacin del derecho
material, la obtencin de decisiones justas, que en conclusin es una realizacin del
derecho material.
Se entienden en este sentido los siguientes elementos del debido proceso:
1* Ser odo antes de la decisin.
2* Participar efectivamente en el proceso, desde su inicio hasta su terminacin.
3* Ofrecer y producir pruebas.
4* Obtener decisin.
5* Notificaciones oportunas conforme a la ley.
6* Acceso a la informacin y documentacin sobre la actuacin.
7* Controvertir los elementos probatorios antes de la decisin.
8* Posibilidad de intentar mecanismos impugnatorios a las decisiones
administrativas.
Que se entiende no son los nicos y que estos elementos no son taxativos, en la
medida en que la decisin de la administracin es un proceso racional y coherente
con el objeto y fin de la misma, en miras a satisfacer las necesidades pblicas y
conforme a los fines y cometidos estatales.
En este sentido, las decisiones y procedimientos deben ser coherentes con las
necesidades de la comunidad sin lesionar los derechos considerados de carcter
individual, proporcionando garantas para la proteccin de los derechos
fundamentales en procura de una decisin justa y acomodada a derecho.
En el aspecto procedimental, existen diversas normas expedidas antes y despus de
la Constitucin Poltica, que respaldan este debido proceso, dependiendo de la
actuacin especfica de la administracin y de los particulares.
El debido proceso implica por ello:
1. Legalidad y preexistencia de los procedimientos.
2. Determinacin del juez o funcionario competente (juez natural).
3. Legalidad del juicio o la actuacin administrativa.

29

4. Presuncin de inocencia.
5. Derecho de defensa sustancia y tcnica en todas las instancias.
6. Derecho a un proceso sin dilaciones injustificadas.
7. Derecho a pedir que se practiquen las pruebas.
8. Derecho de contradiccin o controversia.
9. Derecho de impugnacin.
La Corte Constitucional se ha pronunciado de varias oportunidades acerca del
alcance de este concepto, en relacin con las actuaciones administrativas, as:
Se observa que el debido proceso se mueve dentro del contexto de
garantizar la correcta produccin de los actos administrativos, y por ello
extiende su cobertura a todo el ejercicio que debe desarrollar la
administracin pblica, en la realizacin de sus objetivos y fines estatales,
es decir, cobija a todas sus manifestaciones en cuanto a la formacin y
ejecucin de los actos, a las peticiones que realicen los particulares, a los
procesos que por motivo y con ocasin de sus funciones cada entidad
administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa
ciudadana al sealarle los medios de impugnacin previstos respecto de
las providencias administrativas, cuando crea el particular, que a travs de
ellas se hayan afectado sus intereses.
El debido proceso tiene reglas de legitimacin, representacin,
notificaciones, trminos para pruebas, competencias, recursos e instancias
garantas establecidas en beneficio del administrado, etapas que deben
cumplirse dentro del procedimiento administrativo sealado. Se concluye
que estos actos deben formarse mediante procedimientos previstos en la
ley, que la observancia de la forma es la regla general, no slo como
garanta para evitar la arbitrariedad, sino para el logro de una organizacin
administrativa racional y ordenada en todo su ejercicio, el cumplimiento
estricto para asegurar la vigencia de los fines estatales, y para constituir
pruebas de los actos respectivos, que permitan examinarlos respecto de
su formacin, esencia, eficacia y validez de los mismos28.
El inters jurdico relacionado con la necesidad de someter los actos del
poder pblico a normas previamente establecidas, es consustancial al
Estado de Derecho y, naturalmente, a toda organizacin poltica que se
caracterice por la vigencia de un sistema democrtico, en el cual los
ciudadanos y las dems personas tienen derecho a conocer y a
controvertir las decisiones adoptadas por las autoridades pblicas.
4.3. El debido proceso administrativo comprende una serie de garantas
con las cuales se busca sujetar a reglas mnimas sustantivas y
procedimentales, el desarrollo de las actuaciones adelantadas por las
autoridades en el mbito judicial o administrativo, con el fin de proteger los
derechos e intereses de las personas vinculadas, pues es claro que el
debido proceso constituye un lmite material al posible ejercicio abusivo de
las autoridades estatales29. As mismo, es desarrollo del principio de
legalidad, segn el cual toda competencia ejercida por las autoridades
pblicas debe estar previamente sealada en la ley, como tambin las
funciones que les corresponden y el trmite a seguir antes de la adopcin
de determinadas decisiones. Igualmente, el principio de legalidad impone a
las autoridades el deber de comunicar adecuadamente sus actos y el de
dar trmite a los recursos administrativos previstos en el ordenamiento
jurdico.
Siendo desarrollo del principio de legalidad, el debido proceso
administrativo representa un lmite jurdico al ejercicio del poder poltico, en

28 Sentencia T-442 de 1992.

29 Sentencia C-383 de 2000.

30

la medida en que las autoridades pblicas nicamente podrn actuar

dentro de los mbitos establecidos por el sistema normativo, favoreciendo
de esta manera a las personas que acuden ante quienes han sido
investidos de atribuciones pblicas30.
Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional ha dicho lo siguiente:
"La Constitucin Poltica de 1991, a ms de consagrar en forma expresa el
derecho al debido proceso en las actuaciones judiciales, lo consagra para
las actuaciones administrativas, con lo cual se produce una innovacin que
eleva a la categora de Derecho Fundamental, un derecho de los
asociados que, tradicionalmente, tena rango legal, y no haca parte del
concepto original propio del derecho al debido proceso. En efecto, se
distingua entre una y otra realidad jurdica, en tanto ese derecho
buscaba, en sus primeros tiempos asegurar la 'libertad fsica, y, slo
gradualmente se extendi a procesos de naturaleza no criminal, a las
dems formas propias de cada juicio, segn el texto constitucional anterior;
ahora, sigue aumentando su espectro este derecho, que comprende como
el que ms la necesidad de consultar el principio de legalidad en las
actuaciones pblicas judiciales y en adelante las administrativas,
ampliando su mbito garantizador. (..)
En realidad, lo que debe entenderse por proceso administrativo para los
efectos del artculo 29 de la Constitucin Poltica, es un conjunto complejo
de circunstancias de la administracin que le impone la ley para su
ordenado funcionamiento, para la seguridad jurdica de los administrados y
para la validez de sus propias actuaciones, ya que su inobservancia puede
producir sanciones legales de distinto gnero. Se trata del cumplimiento de
la secuencia de los actos de la autoridad administrativa, relacionados entre
si de manera directa o indirecta, y que tienden a un fin, todo de acuerdo
con disposicin que de ellos realice la ley31.
4.4. La aplicacin del derecho fundamental al debido proceso en toda clase
de actuaciones judiciales y administrativas constituye un desarrollo del
fundamento filosfico del Estado de derecho32. Por virtud de ello, toda
autoridad tiene sus competencias definidas dentro del ordenamiento
jurdico y debe ejercer sus funciones con sujecin al principio de legalidad,
a fin de que los derechos e intereses de los administrados cuenten con la
garanta de defensa necesaria ante eventuales actuaciones abusivas,
realizadas por fuera de los mandatos constitucionales, legales o
reglamentarios vigentes.
As pues, conforme a lo reseado, los actos y actuaciones de las
autoridades administrativas deben ajustarse no slo al ordenamiento
jurdico legal sino a los preceptos constitucionales. Se pretende garantizar
el correcto ejercicio de la administracin pblica a travs de la expedicin
de actos administrativos que no resulten arbitrarios y, por contera,
contrarios a los principios del Estado de derecho.
De la aplicacin del principio del debido proceso se desprende que los
administrados y en situaciones particulares los mismos servidores
pblicos, tienen derecho a conocer las actuaciones de la administracin, a
pedir y a controvertir las pruebas, a ejercer con plenitud su derecho de
defensa, a impugnar los actos administrativos y, en fin, a gozar de todas
las garantas establecidas en su beneficio.

30 Sentencia T-1341 de 2001.

31 Sentencia T-550 de 1992
32 Sentencias T-120 de 1993, T-1739 de 2000 y T-165 de 2001.

31

La Corte ha indicado33 que la cobertura del debido proceso administrativo

se extiende a todo el ejercicio que debe desarrollar la administracin
pblica en la realizacin de sus objetivos y fines estatales, lo que implica
que cobija todas las manifestaciones en cuanto a la formacin y ejecucin
de los actos, a las peticiones que presenten los particulares y a los
procesos que adelante la administracin con el fin de garantizar la defensa
de los ciudadanos.

FORMAS DE ACTUACIN ADMINISTRATIVA O FORMAS EN QUE SE

MANIFIESTA LA ADMINISTRACIN
Son varias las formas en que la administracin se puede manifestar a travs de
diferentes mecanismos.
Aunque la doctrina no ha sido unnime y la ley establece solo algunas formas y
otras son de tradicin jurisprudencial o doctrinal o no son figuras autnomas,
podemos enumerar las siguientes, para su estudio y clasificacin:
1)
2)
3)
4)
5)
6)

Actos administrativos.
Hechos administrativos.
Operaciones administrativas.
Vas de hecho administrativas.
Omisiones administrativas.
Contratos estatales.

Cada una de estas formas, refiere a diferente manifestacin y cada una tiene sus
propias caractersticas. En lo comn, puede afirmarse que todas producen efectos
jurdicos.
1) ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Es la decisin o manifestacin unilateral de la voluntad de la (autoridad), en ejercicio
de la funcin administrativa que produce efectos jurdicos generales o particulares.
El acto administrativo es la piedra angular del Derecho Administrativo, en tanto es
el instrumento privilegiado de toda accin administrativa, y el medio que tiene toda
autoridad para expresar su voluntad y garantizar su ejecucin en todos los niveles.
Es el apoyo necesario de todo control jurisdiccional de la administracin pblica.
Mediante la evaluacin de la legalidad el juez de la administracin cumple su oficio y
se asegura que esta se ci a la ley.
De las anteriores definiciones podemos obtener los siguientes elementos:
a) Decisin o manifestacin: porque comporta un hecho positivo de la
administracin. Si no hay decisin o manifestacin, no puede hablarse de
acto administrativo. Puede darse de oficio (regla general por parte de la
administracin), es decir, sin la intervencin del administrado o particular, sin
estimulacin del particular. As mismo puede realizarse en cumplimiento de
deberes legales, y en uso del derecho de peticin (por parte del gobernado o
administrado).
Puede darse igualmente a peticin de parte: el particular puede incitar su
produccin.
33 Sentencias T-442 de 1992, T-020 de 1998, T-386 de 1998, T-009 de 2000 y T-1013 de 1999.

32

Se hace notar aqu, que esta decisin obedece al cumplimiento de las

funciones administrativas, que, apareja para ella, el cumplimiento en tres
reas fundamentales: la prestacin de los servicios pblicos, la polica
administrativa y la actividad de fomento o desarrollo sostenible.
b) Unilateralidad: se entiende que la decisin es exclusiva de la administracin
y es diferente a los contratos, en los cuales tambin hay voluntad, pero esa
voluntad es bilateral o plurilateral.
Tiene como fuente nica la autoridad administrativa que lo expide, aunque en
ocasiones, en la expedicin del acto participan varias autoridades, entidades
o particulares, en la formacin de la voluntad.
c) Voluntad: En este sentido, nos referimos a la voluntad del rgano o entidad
que expide el acto, no de la voluntad de los sujetos que representan al rgano
o entidad, porque esta voluntad subjetiva puede diferir de la orgnica. Ello es
as, porque ya hemos referido que las actuaciones en cumplimiento de la
funcin administrativa deben perseguir el inters general y la satisfaccin de
las necesidades del hombre y la comunidad.
Esa voluntad est restringida por la competencia, pues ya analizamos el
artculo 6 C.P., en el cual se establece que los servidores pblicos solo
pueden hacer aquello que la ley faculta o autoriza. No sobra recordar que la
competencia no es igual a la capacidad, pero que de cualquier manera, estn
en relacin necesaria.
En el proceso de formacin de la voluntad de la administracin, tendiente a
expedir el acto administrativo, hay una etapa interna y una externa.
La fase interna, refiere a la de formacin de la voluntad administrativa, en la
que el administrado no conoce esa voluntad, no produce efectos o no es
oponible. Solo produce efectos con respecto de la administracin. En la fase
externa, se exterioriza la decisin y es oponible a los destinatarios.
d) Efectos jurdicos: los actos administrativos crean, modifican o extinguen
derechos. Puede ser que el acto sea general o particular, es decir, de
contenido general (dirigido a ciertas personas en la comunidad, por ejemplo:
Decreto del orden municipal sobre el Pico y Placa), o de orden particular
(dirigido a cierta (s) persona (s) en particular, por ejemplo: el reconocimiento
de una pensin por parte de una entidad estatal).
El efecto jurdico, quiere decir que el acto administrativo tiene consecuencias,
resultados, alcances, trascendencia en el mundo jurdico.
e) Ejercicio de la funcin administrativa: de tal manera que si la autoridad no
est cumpliendo una funcin administrativa, su voluntad no queda
materializada en un acto administrativo, ni tiene las caractersticas del acto
administrativo, siendo que en dicho caso de no cumplir funcin administrativa,
se est en cumplimiento de una funcin pblica, pero no, de una funcin
administrativa.
La funcin pblica es el gnero y puede cumplirse por las ramas del poder
pblico o los rganos y entidades autnomas y de control, mientras que la
funcin administrativa es la especie, es decir, una forma de la anterior, ms
especfica.

33

Como regla general, a las entidades, rganos o particulares que expiden

actos administrativos, los llamamos autoridad, sin negar, que pueden
manifestarse mediante otras formas.
Existen muchas clasificaciones de actos administrativos, de acuerdo al rgano que
los expide, a los efectos que genera, a las autoridades que intervienen, a la facultad
con la que se cuenta, etc. (investigacin sobre diversas clasificaciones de los actos
administrativos).
Caractersticas de los actos administrativos.
Son cualidades de los actos administrativos:
1- Presuncin de legalidad: ya se habl sobre este, en aparte anterior sobre
los principios.
2- Ejecutividad: tiene que ver con su fuerza normativa y permite cumplir y
hacer cumplir la voluntad contenida en el acto administrativo, con todos los
medios autorizados por el ordenamiento jurdico, incluida la fuerza.
3- Ejecutoriedad: la decisin de la administracin debe hacerse eficaz, debe
ejecutarse. Ello, tiene que ver con la firmeza, equivale a la cosa juzgada
administrativa, aunque no es lo mismo. El acto administrativo es
obligatorio sin necesidad de requisitos adicionales, se considera
suficientemente consolidado, efectivo y en firme y, por consiguiente con
carcter ejecutivo. Lo ejecutivo es lo obligatorio y lo ejecutoriado lo que se
encuentra en firme. La conjuncin entre la ejecutividad y la ejecutoriedad
es la eficacia del acto administrativo.
4- Estabilidad: le permite al acto administrativo hacer aplicable al resto del
ordenamiento jurdico. No se expide para ser variado o cambiado, ya que
la voluntad de la administracin tiene vocacin de permanencia, no
obstante, la misma administracin puede revocar sus decisiones.
5- Impugnabilidad: se relaciona con la facultad de controvertir la decisin
contenida en el acto administrativo, por va administrativa (a travs de los
recursos propuestos ante la misma entidad, rgano o particular que
cumpla funciones administrativas), o por va de accin (a travs de las
diferentes acciones legales consagradas para ello, por ejemplo: en
ejercicio de la accin de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho).
Se aclara que no todas las decisiones de la administracin pueden
controvertirse. As, los actos de carcter general no son impugnables.
6- Revocabilidad: indica la atribucin de la administracin para modificar su
decisin. Esta, destruye la irreformabilidad del acto. Puede ser provocada,
a travs de la impugnacin o de oficio o voluntad unilateral de la
administracin.
7- Irretroactividad: el efecto de los actos administrativos es hacia futuro, pues
de lo contrario se pondran en entredicho los derechos adquiridos y los
derechos consolidados de las personas.
Elementos del acto administrativo

34

Son los supuestos de existencia, de la esencia y de la validez del acto

administrativo. Debemos tener en cuenta que el acto administrativo se dicta en
general para facilitar la vida en comunidad de acuerdo con los postulados del orden
poltico establecido, para ejercer el poder pblico y, en concreto, para mantener el
orden pblico, facilitar la prestacin de los servicios pblicos y aplicar la ley.
1/ Elementos de existencia y validez del acto administrativo
a. Sujeto (quen?): Generalmente intervienen tres sujetos: la administracin
como sujeto activo; el administrado o gobernado como sujeto pasivo y; el
Ministerio Pblico, en virtud del art. 277 num. 7 C.P. y art. 75 C.C.A.
El sujeto que lo produce siempre es una autoridad en ejercicio de funcin
administrativa. La administracin es sujeto activo por ser quien expide el acto
y dirige la voluntad de formacin del acto administrativo y es quien finalmente
toma la decisin. Es la persona depositaria de la competencia para tomar la
decisin del acto administrativo. Puede ser un servidor pblico o un particular.
En cualquier caso, deber establecerse expresamente la facultad que lo
habilita para ejercer esa competencia, ante lo cual, se lgico pensar que
puede ser de derecho pblico (Municipio, Establecimiento Pblico, etc.), o de
derecho privado (Empresa de Servicios Pblicos).
Deben concurrir factores como la competencia y la voluntad. Debemos aclarar
igualmente, que en la funcin administrativa, la competencia no equivale a la
capacidad, pues la capacidad es el gnero, mientras que la competencia es la
medida de la capacidad o la especie.
La competencia es normativa. Debe ser expresa y previa. Est delimitada por:
el grado jerrquico de la autoridad administrativa, la materia o naturaleza del
asunto, el territorio o mbito espacial donde se aplica la decisin y el tiempo o
vigencia temporal de la habilitacin de esa competencia. Por ejemplo: el
alcalde es la primera autoridad del Municipio y por ello en sus decisiones
regula los servicios pblicos en el Municipio donde tiene competencia. Esas
decisiones no tienen recurso de apelacin, ya que el alcalde no tiene superior
jerrquico.
La competencia, igualmente determina las obligaciones de la administracin,
de conformidad con los art. 6, 121 y 122 C.P. En ocasiones, stas
competencias pueden ser objeto de controversia positiva o negativa entre las
autoridades. Es positiva, en el evento en que varias autoridades reclaman la
competencia para s y, negativa, en sentido contrario, en el evento en que
cada autoridad niega la competencia (art. 33 C.C.A.).
El sujeto pasivo, ser sobre el que recae la decisin de la administracin,
sobre quien se determinan los efectos de la decisin. De esta manera, el
sujeto pasivo ve alterada su relacin jurdica con la administracin, sus
derechos e intereses.
b. Que tenga un objeto (qu?): consiste en todo aquello sobre lo que incide la
voluntad administrativa, es decir, el mundo jurdico por modificarse o
alterarse. Es su contenido y se relaciona con el ttulo o encabezado del acto.
La decisin siempre produce efectos jurdicos: ya se hizo referencia
anteriormente, que los actos administrativos crean, modifican o extinguen
derechos.
c. Que tenga una causa o motivo (porqu?): es el mvil determinante de la
realizacin del acto administrativo, que no siempre se exterioriza en l. Es la

35

que da lugar al pronunciamiento de la decisin, la que orienta y sustenta la

decisin. Son las circunstancias de hecho y de derecho. Cuando la facultad
es reglada, debe expresarse o exteriorizarse en el acto la causa o motivo,
mientras que con respecto a la facultad discrecional, el Consejo de Estado ha
dicho que no es necesario expresar la causa o el motivo, mientras que la
Corte Constitucional ha manifestado lo contrario.
d. Que tenga una forma externa: como manifestacin de la voluntad de la
autoridad, debe percibirse, de lo contrario ya se anot-, no sera acto
administrativo. Puede ser escrito (regla general), o verbal (excepcin). El acto
se debe dar a conocer a su destinatario.
e. Que persiga un fin (para qu?): pues se presume que el acto se expidi en
inters general y para la satisfaccin de las necesidades de la comunidad. Es
todo aquello que debe perseguir el acto administrativo. Es el aspecto
teleolgico. Son las metas a cumplirse con el acto administrativo.
f. Formalidades (cmo?): es el conjunto de requisitos que han de observarse
para dictar vlidamente el acto administrativo, y pueden darse antes, al
momento y despus del mismo. Tienen que ver con el debido proceso y con
la facultad o atribucin legal para expedirlo.
Surgimiento del acto administrativo
La doctrina no se ha puesto de acuerdo acerca del surgimiento del acto
administrativo, ya que ha habido dos posiciones contrarias.
A) Teora del elemento esencial: sostiene la necesidad de la exteriorizacin de la
decisin a travs de los medios de publicitacin como presupuesto de la
existencia del acto administrativo. Manifiesta que es un elemento esencial del
acto y en este sentido, cualquier irregularidad que se pueda generar, afecta la
validez o legalidad del mismo, por expedicin irregular.
Se considera que el acto administrativo nace a la vida jurdica una vez se
hubiere agotado la comunicacin, publicitacin, notificacin o ejecucin, de tal
manera que una decisin que no obedezca a ello, no sera un acto
administrativo.
La jurisprudencia colombiana en veces-, se ha inclinado por esta posicin, lo
que en la prctica ha dado lugar a acciones de nulidad o de nulidad y
restablecimiento del derecho, por vicios de forma.
B) Teora de la eficacia o la oponibilidad: esta tesis parte de la negacin de la
anterior, pues considera que el acto administrativo nace a la vida jurdica una
vez que la administracin ha adoptado la decisin que ha de producir efectos
jurdicos, por lo que las acciones o procedimiento para hacerlas conocer, no
son otra cosa que instrumentos para la eficacia del acto administrativo y no de
la validez del mismo.
El acto administrativo existe una vez se haya tomado la decisin, respetando
los elementos esenciales de legalidad, as permanezca al interior de la
entidad u rgano sin ser publicitado.

36

La jurisprudencia actual del Consejo de Estado se inclina por esta tesis, es

decir, que reconocen la existencia del acto administrativo de manera
anticipada, sin tener en cuenta los artculos 43, 44 y 48 del C.C.A.

Procedimiento administrativo segn el C.C.A.

El C.C.A. estableci en su primera parte, el procedimiento administrativo que de
manera general es aplicable a todo proceso de formacin de un acto administrativo,
sin importar cual sea su origen (peticin, de oficio o por cumplimiento de un deber
legal).
Se dan tres etapas:
1) De las formalidades y ritualidades: es conocido como el momento de la
actuacin administrativa. La administracin agota el procedimiento de su
decisin debiendo respetar el debido proceso.
2) De publicitacin: en esta se hace saber a los afectados sus decisiones y se
conoce como procedimiento de la publicacin o notificacin del acto
administrativo, que le abre paso a la ejecucin, en el evento en que no
procedan los recursos o que procediendo no se interpusieron.
3) De va gubernativa: comprende los procedimientos a seguir en aquellos casos
en los que los afectados con la decisin administrativa, impugnan ante la
misma autoridad sus decisiones, a travs de los recursos legales, con el fin
de que ella misma, aclare, modifique o revoque la decisin contenida en el
acto administrativo.
Se admiten recursos de reposicin y de apelacin, aclarando que no contra
todos los actos administrativos proceden estos recursos en la va gubernativa.
Por ejemplo: los actos administrativos de carcter general no se notifican, se
comunican, por lo tanto, no admiten recursos.
La exteriorizacin es la posibilidad que el afectado conozca la decisin
contenida en el acto administrativo. Para ejecutar el acto, es necesario que se
agote la va gubernativa.
En el derecho colombiano existe infinidad de procedimientos para agotar ante
la administracin, no obstante ello, de no haber alguno especfico para
determinada actuacin, se acudir a la primera parte del C.C.A., es decir, este
es supletorio en caso de no haber procedimiento especial (art. 1 inc. 2
C.C.A.).
2) HECHOS ADMINISTRATIVOS.
Son aquellos fenmenos, situaciones o aconteceres con entidad propia,
independientes de la voluntad de la administracin y que comporta efectos jurdicos
para ella, esto es, cualquier acontecer de un agente del Estado, en interrelacin con
fenmenos fsicos, en donde no interviene la voluntad de la administracin, pero que
la vincula en la medida que dicha actuacin, trasciende a los particulares.
Es un acontecimiento proveniente de la actividad administrativa, que produce un
efecto daoso para el derecho de una persona. Este hecho se concibe por accin u

37

omisin. Si no hay efecto jurdico daoso, no hay hecho administrativo, ya que no

trasciende jurdicamente ningn efecto.
En los hechos administrativos no es la voluntad de la administracin el determinante.
El querer de la administracin no acta directamente, pero no obstante, es el
ejercicio de la actividad administrativa el mbito en el cual se producen dichos
hechos administrativos, as sean el resultado de la intervencin voluntaria de la
misma.
Por ejemplo: un soldado del ejrcito, le propina varios impactos de bala a su novia con su arma de dotacin oficial-, en medio de una discusin personal. El Estado no
tiene el propsito de causar dao a la novia, pero se le vincula jurdicamente por el
perjuicio.
El hecho debe haberse producido con ocasin de la actividad estatal, es decir, que si
el soldado no realiza la accin en funcin administrativa, es una actuacin particular
de ste.
3) OPERACIONES ADMINISTRATIVAS.
Constituye el aspecto dinmico y prctico en la materializacin de lo dispuesto en la
ley o en el acto administrativo. Tradicionalmente se ha considerado como operacin
administrativa aquel fenmeno jurdico que consiste en un conjunto de actuaciones
administrativas tendientes a la ejecucin de la decisin legal o administrativa, es
decir, el traslado real y eficiente de la decisin administrativa al mundo de la eficacia,
por tanto, no se trata de un fenmeno predicable de la legalidad o la validez del acto
administrativo, sino, por el contrario, de la actividad posterior y complementaria que
busca la eficacia del mismo acto administrativo.
Se trata de una sucesin progresiva de acciones tendientes a la materializacin de
la voluntad contenida en el acto o ley. Sugiere la gestin proyectada en el tiempo con
un fin determinado.
Debemos recordar, que en el acto administrativo segn lo estudiado-, nos referimos
al momento de la toma de la decisin por parte de la administracin, que no tiene
efectos en el mundo de la eficacia, mientras que la operacin es la materializacin
de la decisin contenida en el acto administrativo, es decir, precisamente se analiza
la eficacia de la decisin.
En la operacin administrativa, como accin tendiente a materializar el acto, influye
de algn modo la voluntad de la administracin, sin que por ello, se confunda con
acto administrativo, ya que mientras en el acto administrativo la voluntad es previa y
concomitante a la legalidad aplicable a su formacin, en la operacin administrativa,
la voluntad es posterior a la existencia del acto y tendiente de manera exclusiva a
estructurar mecanismos coherentes con la materializacin de las decisiones
contenidas en el acto administrativo. Lo anterior significa, trasladar la decisin al
mundo de la eficacia, para lo cual la administracin podr acudir a diferentes
mecanismos dependiendo del tipo de decisin que se deba materializar.
Recordemos por lo dicho en el apartado anterior, que el hecho administrativo, no
est precedido de la voluntad, mientras que la operacin s.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido frecuentemente, que la
operacin administrativa es, en general un proceso de ejecucin de la ley o de un
acto administrativo. As, mientras la ley organiza el derecho, la administracin la

38

aplica y la operacin administrativa la ejecuta. La operacin administrativa resulta

ser por consiguiente, la culminacin de la actividad estatal, encaminada a la
realizacin plena del derecho, en consecuencia, la operacin administrativa ser
siempre posterior al acto o ley.
Hay dos hiptesis, acerca de la operacin administrativa, en el sentido de indicar si
el acto que la precede es escrito o no, algunos hablan de expreso o tcito. En la
primera hiptesis, si el acto es escrito o expreso, una vez que el acto administrativo
se ha perfeccionado, queda amparado por la presuncin de legalidad que engendra
para la administracin, el privilegio de la ejecucin oficiosa, lo cual implica utilizar
todos los medios idneos para darle cumplimiento a lo decidido. Por ejemplo:
mediante un acto administrativo (decreto municipal del alcalde), se ordena el
restablecimiento del espacio pblico y se ordena la evacuacin de los vendedores
ambulantes del sector histrico de Popayn. La operacin consiste en obtener apoyo
de la fuerza pblica para lograr el cometido y que se cumpla la voluntad de la
administracin municipal, tendiente a evacuar el espacio pblico.
Si las personas contra las cuales va dirigida esta accin acatan lo decidido en el acto
administrativo, la operacin administrativa podr ser calificada de normal u ordinaria
(regla general). En caso de haber renuencia a la orden o decisin, la operacin
puede tornarse en compulsiva o coactiva, en cuyo caso la administracin podr usar
medios compulsivos de ejecucin y realizar actos materiales indispensables para
ejecutar la decisin.
En la segunda hiptesis, si el acto no es escrito, en la prctica los dos fenmenos
(acto y operacin), se producen de manera simultnea, es decir, se tornan de
manera concurrente, coetnea la decisin y la ejecucin. Se trata de eventos en los
cuales el ejercicio del poder pblico supone que la decisin sea inmediata con la
decisin administrativa.
As, hay eventos en los cuales la constitucin y la ley confieren al rgano ejecutivo
ciertos poderes jurdicos para actuar en situaciones especiales, que imponen en
algunos casos la posibilidad de acudir a procedimientos rpidos y expeditos de
decisin y ejecucin. Pero los actos materiales de ejecucin no son ms que
consecuencia forzosa y necesaria de la decisin verbal que los precede.
Estas son situaciones tpicas de los procedimientos del ejrcito o la polica
administrativa, en donde se requieren decisiones de aplicacin inmediata, para
remediar o evitar perturbaciones al rden pblico, seguridad, tranquilidad,
salubridad, defensa nacional o a la circulacin de personas o cosas (art. 1 C.C.A.).
En el tema de control jurisdiccional, la operacin administrativa se cuestiona a travs
de la accin de reparacin directa (persigue la indemnizacin de perjuicios). Ver art.
86 C.C.A.
4) VAS DE HECHO ADMINISTRATIVA.
Se trata de una institucin de origen pretoriano (jurisprudencial), producto de los
desarrollos legales y jurisprudenciales franceses, pero que su aplicacin en nuestro
medio reviste particularidades y cambios sustanciales.
En principio, el Tribunal de Conflictos francs, calificaba como va de hecho las
decisiones de la administracin, producto de un desconocimiento total del
ordenamiento jurdico. Eran actos manifiestamente insusceptibles de vincularse a la
adecuacin de un texto legal o reglamentario; irregularidades groseras tanto en su

39

formacin como en su ejecucin, que atentaban contra el derecho fundamental de

propiedad y contra las libertades esenciales. Posteriormente el Consejo de Estado
francs la defini como la manifestacin manifiestamente insusceptible de ser
vinculada al ejercicio del poder perteneciente a la administracin, es decir, actos u
operaciones totalmente apartados del bloque de competencias, atribuciones y
funciones de la administracin.
En consecuencia, el concepto de va de hecho administrativa se ubica por sus
caracteres en el mbito de desconocimiento casi que absoluto al bloque de la
legalidad, producido por irregular, grosera, torticera, manifiesta y flagrante actuacin
de la administracin, que violenta los derechos, libertades y garantas, al expedir un
acto administrativo o en sus operaciones de cumplimiento, es decir, tanto en la
formacin como en la ejecucin. Se puede dar porque la administracin no tena
poder para proferir el acto o desarrollar la actividad material de ejecucin o porque
teniendo ese poder, utiliza procedimientos exagerados o desbordados.
La figura de la va de hecho no es autnoma. En el decreto 01 de 1984 (C.C.A.
original), se conceda la figura de la va de hecho en los arts. 83 y 86, para lo cual se
haban planteado dos hiptesis: 1) Cuando la administracin obraba en ejercicio de
un pretendido derecho que no tena, caso en el cual deba entenderse que el
derecho ejercitado no exista, faltaba absolutamente, porque de lo contrario, se
estara tipificando un claro exceso de poder cuestionable como acto administrativo; y
2) Cuando en el ejercicio de un derecho que realmente se tena, se actuaba con
ausencia total de procedimiento legal.
No obstante con la reforma introducida por el decreto 2304 de 1989, que modific
estos artculos, sac esta va de hecho, no la mencion en la reforma, de tal manera
que se dijo, que se haba retirado del ordenamiento jurdico. Es por ello, que las
situaciones fcticas que constituan las vas de hecho, deban entenderse integradas
a otras acciones de la administracin, ms coherentes con su naturaleza. As, por
ejemplo: se considera operacin administrativa, si la va de hecho se configura en la
actuacin tendiente a darle eficacia al acto. Por el contrario, se considera acto
administrativo, y refieren a la validez del mismo, si el grosero desconocimiento del
ordenamiento jurdico y la violacin de los derechos fundamentales, se producen
durante la etapa de formacin del acto administrativo.
En cuanto a la responsabilidad de la administracin frente al administrado por la va
de hecho, se deca en la jurisprudencia nacional (Corte Constitucional), que aquella
sera responsable solo con la demostracin de la grosera ilegalidad provocada por la
administracin, siempre y cuando el afectado demostrara que exista una evidente
relacin de causalidad entre la va de hecho y el dao causado.
Hoy se pueden demandar esas irregularidades mediante la accin de nulidad (art. 84
C.C.A.) y reparacin directa (art. 86 C.C.A.), dependiendo de si la irregularidad se da
en la formacin o en la ejecucin del acto.
La Corte Constitucional ha recuperado la figura de la va de hecho en nuestro
ordenamiento jurdico, calificando como tales todas aquellas actuaciones de las
autoridades, que desconocen arbitrariamente el orden jurdico, contradiciendo o
violando de manera ostensible los procedimientos y el debido proceso en
situaciones que prcticamente rayan con la arbitrariedad.
5) OMISIONES ADMINISTRATIVAS.

40

Se trata de las conductas omisivas de la administracin. Son las abstenciones de la

misma, que la vinculan jurdicamente. Debe tenerse en cuenta que las omisiones
son abstenciones en el cumplimiento de los deberes legales de la administracin,
que est instituida para la satisfaccin de las necesidades de la comunidad y en
procura del inters general, de conformidad con los artculos 6 y 121 C.P.
En el derecho colombiano, la naturaleza de la omisin depende del mayor o menor
grado en que la voluntad administrativa pueda influir en su estructuracin; de
manera que si la omisin es producida con la intervencin voluntaria del rgano
administrativo, el tratamiento que se le da es el de un acto administrativo. Por el
contrario si la omisin es producida sin la intervencin voluntaria de modo directo e
inmediato del rgano, el tratamiento que se da es de un hecho administrativo.
Algunos han considerado ya se anot-, que esta no es una figura autnoma, sino
que est comprendida entre los hechos administrativos, de tal manera que no
vinculan la voluntad de la administracin en la actividad omisiva; de esta manera,
deber tomarse como un hecho administrativo.
6) CONTRATOS ESTATALES.
Un contrato estatal es la relacin jurdica negocial entre el Estado y los particulares
que colaboran con la administracin, en la realizacin de los fines estatales. Se
diferencia de los actos administrativos por cuanto no es una decisin unilateral de la
voluntad, sino que concurren varias voluntades, donde el Estado tiene unas
prerrogativas que rompen con el principio de igualdad pregonado de las partes, ya
que la ley otorga que el Estado pacte o haga uso de las clusulas excepcionales o
exhorbitantes.
Estos negocios jurdicos producen o extinguen derechos y obligaciones en los que
por lo menos una parte es estatal. Estn regulados en la ley 80 de 1993, en la cual
establece quienes son los sujetos y los tipos o formas de contrato que se pueden
suscribir.
En el caso que la voluntad de la administracin est manifestada entre entidades
pblicas
(bilateral,
plurilateral),
se
llamarn
contratos
o
convenios
interadministrativos, regulados por la ley 489 de 1998, Por la cual se dictan normas
sobre la organizacin y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se
expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las
atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artculo 189 de la Constitucin
Poltica y se dictan otras disposiciones. En los artculos 95 y ss de dicha norma se
establecen (revisar los artculos pertinentes). Igualmente, se regulan ciertos aspectos
en la ley 1150 de 2007, por medio de la cual se introducen medidas para la
eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones
generales sobre la contratacin con Recursos Pblicos, arts. 2 y 7 (revisar). E
igualmente en la ley 1474 de 2011, Por la cual se dictan normas orientadas a
fortalecer los mecanismos de prevencin, investigacin y sancin de actos de
corrupcin y la efectividad del control de la gestin pblica, (revisar el art 92).

INICIACIN Y TRMITE DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS

El art. 4 del C.C.A actual, establece las diferentes formas de dar inicio a las
actuaciones administrativas. Indica que stas pueden iniciarse por quienes ejerciten

41

el derecho de peticin, ya sea por inters general o particular, por quienes obren en
cumplimiento de una obligacin o deber legal o de oficio por parte de las
autoridades.
Establece el art 4 del C.C.A.:
Las actuaciones administrativas podrn iniciarse:
1. Por quienes ejerciten el derecho de peticin, en inters general.
2. Por quienes ejerciten el derecho de peticin, en inters particular.
3. Por quienes obren en cumplimiento de una obligacin o deber legal.
4. Por las autoridades, oficiosamente.

a) Iniciacin y trmite de la actuacin administrativa en ejercicio del derecho de

peticin: es un derecho fundamental de orden constitucional (artculo 23), que
posibilita el accedo de las personas a las autoridades pblicas y a los particulares y
en aquellos eventos que establezca el orden jurdico, los obliga a responder
prontamente lo requerido por los solicitantes. Depende nicamente de la voluntad
del particular o solicitante.
Este derecho bsico ha sido desarrollado por el legislador, no solo en las normas
generales del decreto 01 de 1984, sino en los procedimientos especiales.
Este derecho ha sido considerado por la Corte Constitucional como indispensable
para el logro de los fines del Estado y la garanta de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitucin Poltica y asegura la participacin de todos
en las actuaciones que los afectan.
b) Iniciacin y trmite de la actuacin administrativa por quien obre en cumplimiento
de una obligacin o deber legal: la persona acta cumpliendo un mandato legal que
le impone el deber de presentar una solicitud, una declaracin tributaria o de otra
clase o una liquidacin privada o en realizar cualquier otro acto para iniciar la
actuacin administrativa.
El escrito con que se ha de realizar esta clase de actuacin es de obligatorio
recibimiento por parte de la autoridad, lo que no impide que en el caso que se
advierta las faltas u omisiones que tengan los documentos, en el propsito que se
corrijan los errores.
En los casos en que las autoridades sean renuentes a recibir la documentacin
presentada por el interesado, se debe remitir al Ministerio Pblico y realizar ante
este, los actos necesarios para cumplir con el deber legal.
En esta forma de iniciacin de la actuacin administrativa, es el ordenamiento
jurdico el que establece las oportunidades precisas para dar inicio a esta actuacin,
contrario al derecho de peticin que se puede ejercer en cualquier momento u
oportunidad.
El artculo 27 del C.C.A. establece la reglamentacin para el ejercicio de esta
modalidad de iniciacin de la actuacin administrativa, al establecer en el inciso 3,
que a esta modalidad, son aplicables distintas disposiciones del C.C.A. La doctrina
considera que la remisin a las normas del C.C.A., no deben limitarse como los
establece este artculo, sino que se ha de aplicar todos aquellos que garanticen el
debido proceso.

42

Indica el art. 27:

DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS INICIADAS
EN CUMPLIMIENTO DE UN DEBER LEGAL
Deber de colaboracin de las autoridades
Cuando una norma imponga a una persona el deber de presentar una solicitud, una
declaracin tributaria o de otra clase o una liquidacin privada, o el de realizar
cualquier otro acto para iniciar una actuacin administrativa, las autoridades no
podrn impedirlo ni negarse a recibir el escrito con el que se pretenda cumplir el
deber. Ello no obsta para que se adviertan al interesado las faltas en que incurre, o
las que aparentemente tiene su escrito.
El interesado realizar ante el correspondiente funcionario del ministerio pblico los
actos necesarios para cumplir su deber, cuando las autoridades no los admitan, y el
funcionario ordenar iniciar el trmite legal, e impondr las sanciones disciplinarias
pertinentes.
En estas actuaciones se aplicar lo dispuesto en los dos ltimos incisos del artculo
5, y en los artculos 11, 12, 13, 14 y 15.

c) Iniciacin y trmite de la actuacin administrativa de oficio por la administracin:

se trata de la voluntad unilateral de la administracin sin que obre en ella el querer
de los administrados, sin que stos inciten su iniciacin. Depende de una serie de
situaciones o motivos externos e internos que llevan al convencimiento de esta, que
se hace necesaria una decisin de su competencia, para resolver algn conflicto,
solucionar alguna necesidad, sancionar alguna infraccin o adoptar cualquier otra
medida con efectos jurdicos.
En este evento, la voluntad del administrado no es decisiva para el inicio de una
actuacin administrativa, aunque s puede ser tenida con antecedente para el inicio
de la misma. Conforme al C.C.A., las actuaciones iniciadas de oficio deben respetar
la totalidad de las reglas establecidas en el C.C.A., tendientes al respeto de los
derechos de los administrados (art. 28 C.C.A.).
Artculo 28 del C.C.A:
Deber de comunicar
Cuando de la actuacin administrativa iniciada de oficio se desprenda que
hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a stos se
les comunicar la existencia de la actuacin y el objeto de la misma.
En estas actuaciones se aplicar, en lo pertinente, lo dispuesto en los
artculos 14, 34 y 35.

Trmite del derecho de peticin

Las peticiones escritas debern contener los requisitos del artculo 5 del C.C.A. El
trmino que tiene la administracin para responder una peticin, bien sea de inters
particular o general (verbal o escrita), es de 15 das hbiles segn el art. 6 del
C.C.A., en concordancia con el art. 121 del C.P.C. y el art. 62 del Cdigo de
Rgimen Poltico y Municipal (ley 4 de 1913).
Indican estas normas:

43

DEL DERECHO DE PETICIN EN INTERS GENERAL

peticiones escritas y verbales
ARTCULO 5. Toda persona podr hacer peticiones respetuosas a las
autoridades, verbalmente o por escrito, a travs de cualquier medio.
Las escritas debern contener, por lo menos:
1. La designacin de la autoridad a la que se dirigen.
2. Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante o
apoderado, si es el caso, con indicacin del documento de identidad y de la
direccin.
3. El objeto de la peticin.
4. Las razones en que se apoya.
5. La relacin de documentos que se acompaan.
6. La firma del peticionario, cuando fuere el caso.
Si quien presenta una peticin verbal afirma no saber o no poder escribir y
pide constancia de haberla presentado, el funcionario la expedir en forma
sucinta.
Las autoridades podrn exigir, en forma general, que ciertas peticiones se
presenten por escrito. Para algunos de estos casos podrn elaborar
formularios para que los diligencien los interesados, en todo lo que les sea
aplicable, y aadan las informaciones o aclaraciones pertinentes.
A la peticin escrita se podr acompaar una copia que, autenticada por el
funcionario respectivo, con anotacin de la fecha de su presentacin y del
nmero y clase de los documentos anexos, tendr el mismo valor legal del
original y se devolver al interesado. Esta autenticacin no causar derecho
alguno a cargo del peticionario.
Trmino para resolver
ARTCULO 6. Las peticiones se resolvern o contestarn dentro de los
quince (15) das siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible
resolver o contestar la peticin en dicho plazo, se deber informar as al
interesado, expresando los motivos de la demora y sealando a la vez la
fecha en que se resolver o dar respuesta.
Cuando la peticin haya sido verbal, la decisin podr tomarse y comunicarse
en la misma forma al interesado. En los dems casos ser escrita.
Artculo 121 del C.P.C.:
Trminos de das, meses y aos. En los trminos de das no se tomarn en
cuenta los de vacancia judicial, ni aqullos en que por cualquier circunstancia
permanezca cerrado el despacho.

Los trminos de meses y de aos se contarn conforme al calendario.

Artculo 62 del Cdigo de Rgimen Poltico y Municipal (ley 4 de 1913):
En los plazos de das que se sealen en las leyes y actos oficiales, se
entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo
contrario. Los de meses y aos se computan segn el calendario; pero si el
ltimo da fuere feriado o de vacante, se extender el plazo hasta el primer
da hbil.

44

Al final del trmino consagrado en el C.C.A., la administracin debe responder y

resolver las respectivas peticiones, este trmino de todos modos no es absoluto,
pues en los eventos en que no fuere posible resolver la peticin en el lapso de 15
das, la administracin puede prolongarlo hasta por el trmino absolutamente
necesario.
Esta ampliacin del plazo implica una cierta discrecionalidad justificada para resolver
las peticiones, no obstante, la administracin debe resolver dentro de los tres meses
que establece el art. 40 del C.C.A., pues de lo contrario se produce una decisin
ficta o presunta por el silencio de la administracin.
El art. 7 del C.C.A. consagra una sancin en el evento en que se incumpla con este
deber de resolver las peticiones, considerando que este actuar del servidor pblico
es constitutivo de mala conducta.
Adopcin de la decisin en va administrativa
Cumplidos los trminos ya expresados y habiendo dado oportunidad a los
interesados y a los terceros para hacer valer sus derechos y expresar sus opiniones,
solicitar y practicar pruebas y respetar las garantas procesales, las autoridades
procedern a decidir, resolviendo la actuacin administrativa.
El acto as producido, deber ser debidamente motivado, con base en el anlisis de
las pruebas y con fundamento en las reglas jurdicas, resolviendo siempre en
derecho el asunto sometido a consideracin de la administracin si se trata de
decisiones regladas y consideraciones estrictamente jurdicas en los casos de
decisiones discrecionales.
La decisin es el acto administrativo propiamente dicho, as esta decisin no se
publicite. En este momento es que se pueden diferenciar los efectos de la validez y
de la eficacia. La decisin es vlida, si para su produccin se ha cumplido con las
reglas del derecho, pero es eficaz cuando se logra su exteriorizacin a travs de los
procedimientos de notificacin, comunicacin o publicacin.
Decisiones fictas o presuntas en la va administrativa o silencio administrativo
No toda decisin de la administracin es de carcter expreso, pues el legislador ha
previsto algunas hiptesis en las cuales, como mecanismo de sancin a la
administracin que no ha respondido a las peticiones, el presumir el surgimiento de
un acto administrativo, fenmeno que es exclusivo de las actuaciones
administrativas tendientes a la produccin de actos individuales, subjetivos o
personales, ms no de actos generales o abstractos e impersonales donde siempre
debe existir una manifestacin expresa del rgano estatal para que exista un acto
administrativo como tal. Al fenmeno sancionatorio se ha llamado por la doctrina
como decisiones fictas o presuntas.
El legislador ha previsto en el C.C.A. esta excepcin que da lugar al silencio
administrativo en la etapa de formacin del acto. Ello es as, ya que el acto puede
surgir en dos eventos: primero, en aquellos eventos en los cuales se ha presentado
una peticin y la administracin no la resuelve y responde en el trmino de tres
meses y, en el segundo caso, cuando se han presentado los recursos contra el acto
y la administracin no los resuelve y responde en el trmino de dos meses.

45

El silencio administrativo est regulado en el art. 40 del C.C.A. que establece que
este se forma despus de 3 meses contados a partir de la peticin, sin que esta se
haya respondido.
Establece el art. 40 del C.C.A.:
CAPTULO IX
SILENCIO ADMINISTRATIVO
ARTCULO 40. Silencio negativo. Transcurrido un plazo de tres meses contados a
partir de la presentacin de una peticin sin que se haya notificado decisin que la
resuelva, se entender que sta es negativa.

La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximir de responsabilidad a las

autoridades ni las excusar del deber de decidir sobre la peticin inicial, salvo que el
interesado haya hecho uso de los recursos de la va gubernativa con fundamento en
l, contra el acto presunto.

As mismo, el art. 60 indica que en el caso de interponer recurso contra una decisin
sin que esta se haya notificado la decisin expresa, despus de 2 meses se
entender negativa, as:
Silencio administrativo
ARTCULO 60. Transcurrido un plazo de dos (2) meses contado a partir de la
interposicin de los recursos de reposicin o apelacin sin que se haya notificado
decisin expresa sobre ellos, se entender que la decisin es negativa.

El plazo mencionado se interrumpir mientras dure la prctica de pruebas.

La ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1 no exime a

la autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido
ante la jurisdiccin en lo contencioso administrativo.

Se concluye que es el transcurso del tiempo definido por el legislador y

considerando como mximo plazo de vencido, hace presumir la existencia de una
acto administrativo que resuelve en determinado sentido la actuacin inicial; el acto
enunciado del silencio es ficticio y constituye una presuncin de origen legal con el
propsito de poner fin a una actuacin administrativa, garantizando de esta manera
al interesado la posibilidad de impugnar esta decisin en el propsito de hacer valer
sus derechos, constituye una ficcin por cuanto el legislador le da vida a un acto que
no tiene existencia.
La norma, en consecuencia, circunscribe el surgimiento del silencio a la falta de
notificacin de una decisin que resuelva la peticin y no a la existencia del
pronunciamiento por parte de la administracin. No obstante ello, la administracin
no est relevada de dar respuesta expresa al peticionario y de su consecuente
notificacin.

46

La prueba de la decisin ficta, por obvias razones corresponde hacerla al interesado,

teniendo en cuanta que los actos administrativos fictos no se notifican, razn por la
cual, el llamado a demostrarlo es el mismo particular que presenta la decisin con la
prueba del documento que contiene la peticin en donde debe constar el recibido
por parte de la entidad, la nota de presentacin personal y la afirmacin de que han
pasado tres meses, sin que la administracin haya notificado la decisin que
resuelva la peticin. La administracin tendr la carga de demostrar lo contrario, en
consecuencia, la persona afectada por el silencio de la administracin, puede optar:
1) Por esperar que la administracin resuelva y notifique la decisin sobre la peticin
hecha o, 2) Despus de haberse configurado la decisin ficta, interponer los
recursos procedentes contra el acto ficto o presunto o, 3) Tutelar el derecho de
peticin a travs de la accin de tutela.
Se debe aclarar que los recursos contra el acto ficto o presunto pueden interponerse
en cualquier tiempo, segn lo establecido en el artculo 51 del C.C.A., haciendo una
excepcin a la regla general, segn la cual, los recursos pueden interponerse dentro
de los cinco das siguientes a la notificacin del acto administrativo.
As establece este artculo:
Oportunidad y presentacin

ARTCULO 51. De los recursos de reposicin y apelacin habr de hacerse uso, por
escrito, en la diligencia de notificacin personal, o dentro de los cinco (5) das
siguientes a ella, o a la desfijacin del edicto, o la publicacin, segn el caso. Los
recursos contra los actos presuntos podrn interponerse en cualquier tiempo.

Los recursos se presentarn ante el funcionario que dict la decisin, salvo lo

dispuesto para el de queja, y si quien fuere competente no quisiere recibirlos podrn
presentarse ante el procurador regional o ante el personero municipal, para que
ordene su recibo y tramitacin e imponga las sanciones correspondientes.

El recurso de apelacin podr interponerse directamente, o como subsidiario del de

reposicin.

Transcurridos los trminos sin que se hubieren interpuesto los recursos procedentes,
la decisin quedar en firme.

Los recursos de reposicin y de queja no son obligatorios.

Silencio negativo
Es la regla general en nuestro ordenamiento jurdico y significa que frente a la
peticin o recurso, se presume que el transcurso del tiempo hace surgir una decisin
negativa con respecto de la peticin. Ya se hizo referencia a los artculos 40 y 51 del
C.C.A.

47

Silencio positivo
Constituye la excepcin a la regla anterior, pues solo en los casos expresos
consagrados en diferentes normas en el ordenamiento jurdico (tema de
investigacin). Este silencio est consagrado de manera general en el art. 41, as:
Silencio positivo.

ARTCULO 41. Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones

especiales, el silencio de la administracin equivale a decisin positiva.
Se entiende que los trminos para decidir comienzan a contarse a partir del da en
que se inici la actuacin.
El acto positivo presunto podr ser objeto de revocatoria directa en las condiciones
que sealan los artculos 71, 73 y 74.

Implica que cuando de manera expresa el legislador as lo establece, la decisin de

la peticin se resuelve de manera positiva, es decir, a favor de peticionario. Este es
el caso de las licencias de construccin, ambientales, servicios pblicos,
estratificacin, impuestos y otros.
Para efectos de hacer exigible el silencio positivo, se requiere acompaar la copia de
la peticin, en donde conste la nota de presentacin personal, conforme lo establece
la parte final del art. 5 del C.C.A., la cual deber protocolizarse en la Notara, junto
con la declaracin juramentada de no haber sido notificada una decisin dentro del
trmino previsto en la ley, segn el art. 42 del C.C.A.
Procedimiento para invocar el silencio administrativo

ARTCULO 42. La persona que se hallare en las condiciones previstas en las

disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo,
protocolizar la constancia o copia de que trata el artculo 5, junto con su declaracin
jurada de no haberle sido notificada una decisin dentro del trmino previsto.
La escritura y sus copias producir (sic) todos los efectos legales de la decisin
favorable que se pidi, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla
as.
Para efectos de la protocolizacin de los documentos de que trata este artculo se
entender que ellos carecen de valor econmico.

Para el caso del silencio administrativo negativo no se debe protocolizar, puesto que
esta ficcin de la ley no me otorga un derecho.
Para el caso de la protocolizacin en el silencio positivo-, la escritura y sus copias
producirn todos los efectos de la decisin positiva o favorable que se pidi y es
deber de todas las personas y autoridades reconocerla. Cuando se desconoce el
procedimiento del artculo 42 necesario para la oponibilidad en la decisin ficta
positiva, las autoridades pueden revocar la decisin directamente, en caso de
configurarse cualquiera de las causales del artculo 69 del C.C.A. Tal caso, lo

48

establece el art. 73, es decir, sin necesidad de consentimiento expreso y escrito del
peticionario a quien por virtud de la ley, se le ha otorgado un derecho.
Revocar, es la posibilidad que tiene la administracin de dejar sin efecto una
decisin ficta o expresa, En el caso de las decisiones fictas en las cuales se ha
concedido un derecho al particular o peticionario, las causales para que proceda la
misma estn expresas en el art. 69, que establece:
DE LA REVOCACIN DIRECTA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Causales de revocacin
ARTCULO 69.Los actos administrativos debern ser revocados por los mismos
funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a
solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:
1. Cuando sea manifiesta su oposicin a la Constitucin Poltica o a la ley.
2. Cuando no estn conformes con el inters pblico o social, o atenten contra l.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.

Se concluye que, en el caso de haberse configurado el silencio administrativo

positivo, la administracin puede revocar este, solo por las causales establecidas en
el artculo 69. No obstante, fuera del caso anotado, la administracin puede revocar
sus propias decisiones expresas, de oficio o a solicitud de parte. En el caso en que
fuere de oficio, si el acto expreso (particular y concreto) ha creado un derecho a una
persona, solo con el consentimiento expreso y escrito de esta, puede revocarse el
acto que cre el derecho, de lo contrario, la administracin deber demandar su
propio acto, en accin de lesividad.
As lo establece el artculo 73 del C.C.A.:
Revocacin de actos de carcter particular y concreto. Cuando un acto administrativo
haya creado o modificado una situacin jurdica de carcter particular y concreto o
reconocido un derecho de igual categora, no podr ser revocado sin el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

Pero habr lugar a la revocacin de esos actos, cuando resulten de la aplicacin del
silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artculo 69, o si
fuere evidente que el acto ocurri por medios ilegales.
Adems, siempre podrn revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto
sea necesario para corregir simples errores aritmticos, o de hecho que no incidan en
el sentido de la decisin.

Por su parte, el artculo 74 establece el procedimiento para dicha revocatoria:

Procedimiento para la revocacin de actos de carcter particular y concreto. Para
proceder a la revocacin de actos de carcter particular y concreto se adelantar la
actuacin administrativa en la forma prevista en los artculos 28 y concordantes de
este cdigo. En el acto de revocatoria de los actos presuntos obtenidos por el silencio
administrativo positivo se ordenar la cancelacin de las escrituras que autoriza el
artculo 42 y se ordenar iniciar las acciones penales o disciplinarias
correspondientes.
El beneficiario del silencio que hubiese obrado de buena fe, podr pedir reparacin
del dao ante la jurisdiccin en lo contencioso administrativo si el acto presunto se
revoca.

49

Igualmente, se debe tener en cuenta que solo se configura silencio administrativo

positivo con respecto de las peticiones, recursos o reclamos que encarnen una
decisin particular y concreta, no con respecto de las peticiones o reclamos que
encarnen una decisin general y abstracta.
PUBLICIDAD DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS
Publicidad de los actos administrativos generales
De conformidad con el art. 119 literal c de la ley 489 de 1998 y el art. 95 del decreto
2150 de 1995, los actos administrativos de contenido general se publican en el diario
oficial. Como regla general, de esta manera gozan de publicidad y exigibilidad. En el
caso que la actuacin administrativa haya iniciacin por el ejercicio del derecho de
peticin en inters general, no se requiere publicacin de esta forma, sino que solo
hay que comunicar.
Indica el art. 119 anotado:
PUBLICACION EN EL DIARIO OFICIAL. A partir de la vigencia de la presente ley,
todos los siguientes actos debern publicarse en el Diario Oficial:
a) Los actos legislativos y proyectos de reforma constitucional aprobados en primera
vuelta;
b) Las leyes y los proyectos de ley objetados por el Gobierno;
c) Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas
por el Gobierno Nacional y los dems actos administrativos de carcter general,
expedidos por todos los rganos, dependencias, entidades u organismos del orden
nacional de las distintas Ramas del Poder Pblico y de los dems rganos de
carcter nacional que integran la estructura del Estado.
PARAGRAFO. nicamente con la publicacin que de los actos administrativos de
carcter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad
para efectos de su vigencia y oponibilidad.

Contra los actos administrativos de contenido general no proceden los recursos, de

tal manera que ha de entenderse que estos solo se comunican o publican. As lo
establece el art. 43 inciso tercero del C.C.A.:
PUBLICACIONES, COMUNICACIONES Y NOTIFICACIONES

ARTCULO 43. Deber y forma de publicacin. Los actos administrativos de carcter

general no sern obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados
en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletn que las autoridades destinen a ese
objeto, o en un peridico de amplia circulacin en el territorio donde sea competente
quien expide el acto.
Los municipios en donde no haya rgano oficial de publicidad podrn divulgar estos
actos mediante la fijacin de avisos, la distribucin de volantes, la insercin en otros
medios, o por bando.
Las decisiones que pongan trmino a una actuacin administrativa iniciada con una
peticin de inters general se comunicarn por cualquier medio hbil .

En relacin con los actos administrativos generales, implica que la administracin no

pueda hacer eficaz este acto sin su debida publicacin, es decir, le est vedada la

50

posibilidad de hacer que el acto surta efectos a partir de la fecha de expedicin,

pues con ello, el acto nace a la vida jurdica, pero es con la publicacin que se hace
eficaz y oponible a terceros.
Publicidad de los actos administrativos individuales
La forma de publicitacin de los actos administrativos individuales es la notificacin,
mecanismo de relacin directa y carcter especfico entre la administracin y el
administrado, respecto del cual el acto debe producir efectos jurdicos que refleja la
proteccin que los asociados deben tener frente al Estado. De esta forma ha de
garantizarse el ejercicio del derecho de contradiccin y defensa frente a la decisin
de la administracin, tornndose la notificacin en garanta de los derechos de los
asociados frente al Estado.
Cuando se decide positiva o negativamente lo pedido, se considera acto
administrativo. En caso de que la decisin no se haga conocer al destinatario, la
jurisprudencia ha indicado que si se causan perjuicios con esta actuacin, debe
demandarse en accin de reparacin directa.
Los mecanismos de notificacin varan segn los procedimientos legales
establecidos. La norma general la constituye el C.C.A., que establece las siguientes
caractersticas:
Los actos administrativos de carcter individual y concreto que pongan trmino a
una actuacin administrativa se notifican de manera personal al interesado o a su
representante o apoderado segn el art. 44 inciso primero del C.C.A. (conc. Art 95
del decreto 2150 de 1995), que establece:
Deber y forma de notificacin personal

ARTCULO 44. Las dems decisiones que pongan trmino a una actuacin
administrativa se notificarn personalmente al interesado, o a su representante o
apoderado.

Si la actuacin se inici por peticin verbal, la notificacin personal podr hacerse de

la misma manera.

Si no hay otro medio ms eficaz de informar al interesado, para hacer la notificacin

personal se le enviar por correo certificado una citacin a la direccin que aqul
haya anotado al intervenir por primera vez en la actuacin, o en la nueva que figure
en comunicacin hecha especialmente para tal propsito. La constancia del envo se
anexar al expediente. El envo se har dentro de los cinco (5) das siguientes a la
expedicin del acto.

No obstante lo dispuesto en este artculo, los actos de inscripcin realizados por las
entidades encargadas de llevar los registros pblicos se entendern notificados el da
en que se efecte la correspondiente anotacin.

51

Al hacer la notificacin personal se entregar al notificado copia ntegra, autntica y

gratuita de la decisin, si sta es escrita.

En la misma forma se harn las dems notificaciones previstas en la parte primera de

este cdigo.

La notificacin personal se har por el medio ms eficaz para informar al interesado

de lo resuelto por la autoridad. Si la administracin no encuentra el medio ms
apropiado se deber citar al interesado a travs de correo certificado dejando
constancia del envo, lo cual se anexar al expediente, de conformidad con el art.
45.
Esta citacin deber ser enviada dentro de los cinco das siguientes a la expedicin
del acto administrativo. Si el notificado compareciere a la notificacin, firmar la
misma, pudiendo en el acto o dentro de los cinco das siguientes, interponer los
recursos que proceden en la va gubernativa. El funcionario que corresponda,
entregar gratuitamente copia ntegra y autntica de la decisin.
El art. 47 del C.C.A., establece que en el texto de la notificacin, deber indicarse al
interesado los recursos que legalmente procedan contra la decisin, las autoridades
ante quien debe interponerse y los plazos o trmino para hacerlo.
Notificacin por edicto: es un mecanismo de excepcin a la notificacin de los actos
administrativos individuales, que solo procede ante la imposibilidad de realizar la
notificacin personal. Las autoridades solo pueden acudir a este mecanismo cuando
hayan agotado todos los medios posibles que establece el art. 44 del C.C.A., de
manera que si resultaren infructuosas las medidas tendientes a realizar la
notificacin personal, y si han transcurrido cinco das del envo de la citacin, el
funcionario competente, notificar el acto administrativo individual, mediante la
fijacin de un edicto, con la insercin de la parte resolutiva del acto, de conformidad
con el art. 45 del C.C.A. A partir de la desfijacin del edicto, empezarn a contarse
los trminos para la interposicin de recursos.
Notificacin a terceros interesados: en relacin con los actos administrativos
individuales, si las autoridades encuentran que las decisiones que ponen trmino a
una actuacin administrativa afectarn directa e inmediatamente a terceros que no
hayan intervenido en la actuacin, ordenarn publicar la parte resolutiva por una vez
en el diario oficial o en cualquier medio que destine la administracin para el efecto o
en un peridico de amplia circulacin en el territorio donde sea competente quien
expidi la decisin, de conformidad con el art. 46 del C.C.A. En este evento ya se ha
tomado la decisin, a contrario de lo establecido en el art. 14, ya que en este caso,
todava se est en la etapa de la formacin del acto y se le hace saber al tercero que
pudiera estar interesado de la solicitud. Por ejemplo: en el caso del reconocimiento
de una sustitucin pensional, se publica un edicto para que los eventuales
interesados con derecho a la parte pensional se hagan parte a hacer valer sus
derechos.
De esta forma establecen el art. 46:
Publicidad

52

ARTCULO 46.Cuando, a juicio de las autoridades, las decisiones afecten en forma

directa e inmediata a terceros que no hayan intervenido en la actuacin, ordenarn
publicar la parte resolutiva, por una vez, en el Diario Oficial, o en el medio
oficialmente destinado para estos efectos, o en un peridico de amplia circulacin en
el territorio donde sea competente quien expidi las decisiones .

Notificacin por conducta concluyente: mientras no se cumplan los requisitos de

exteriorizacin del acto administrativo, no puede producir efectos, excepcin hecha
del art. 48 del C.C.A., que establece:
Falta o irregularidad de las notificaciones

ARTCULO 48. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendr por hecha la
notificacin ni producir efectos legales la decisin, a menos que la parte interesada,
dndose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los
recursos legales.
Tampoco producirn efectos legales las decisiones mientras no se hagan las
publicaciones respectivas en el caso del artculo 46.

Esta notificacin es posible por la accin de la persona interesada al realizar

determinadas actuaciones de carcter positivo, que permite concluir que conoce la
decisin. Para que proceda esta notificacin ficta, se requiere: 1) Que el particular
convenga en la decisin; 2) Que el afectado utilice en tiempo los recursos legales o;
3) Que acte en el procedimiento a travs de otros medios impugnatorios contra la
decisin (accin de tutela, demanda contra el acto, etc.).
No obstante lo anteriormente dicho sobre la publicidad de los actos de carcter
particular y concreto, en veces, las decisiones no se notifican, sino que se
comunican. Por ejemplo: en el caso en que la entidad pblica decida suprimir un
cargo de la planta de personal. All, la decisin sobre la supresin se tom y a pesar
que afecta los derechos particulares y concretos del trabajador, no es posible ejercer
los recursos contra esa decisin. El acto administrativo de supresin del cargo se
comunica al afectado sin que este pueda controvertir la decisin, sin que pueda
oponerse como regla general-, a travs de los recursos de reposicin, apelacin o
queja. No obstante, puede solicitar la revocatoria de la decisin, sin que esta peticin
implique el hacer parte de los recursos. Preguntar en clase.
Se concluye que si la decisin no se publicita como lo establece la norma, no
produce efectos. La irregularidad, puede darse porque no se publicit como lo
establece la norma, porque no se inform cuales recursos procedan contra el acto,
porque no se dio oportunidad de interponer los recursos o cualquiera otra.
Impugnacin por va administrativa
El proceso de publicidad para los actos administrativos de carcter individual, no
significa en todos los casos la terminacin de las actuaciones administrativas, pues
en ejercicio del derecho de contradiccin, los sujetos pasivos de la decisin
administrativa pueden prorrogar el procedimiento administrativo con el exclusivo
propsito de discutir ante la misma administracin el respectivo acto con el fin de
que este sea aclarado, modificado o revocado. Este procedimiento es el que se
denomina va gubernativa.
En otros trminos, si durante la primera parte de la actuacin administrativa de la
formacin del acto, se cumplen todas los presupuestos legales, notificada la misma,
se le posibilita al administrado del acto controvertir la decisin de manera directa y

53

obtener una resolucin o respuesta, este fenmeno es conocido como la va

gubernativa, que se estructura a partir de la interposicin de los recursos
establecidos en el C.C.A. o en procedimientos especiales. El afectado tiene dos
opciones: 1. No controvertir la decisin en va administrativa, en cuyo caso el acto se
hace ejecutable y ejecutorio, luego de vencido el trmino para interponer los
recursos (adquiere firmeza) o, 2. Interponer los recursos en la va gubernativa, lo
que da lugar a que el acto administrativo no se haga ejecutorio y ejecutable, hasta
tanto no se resuelvan los recursos interpuestos.
Se deja claridad en que los actos de carcter discrecional no admiten recursos, por
lo tanto, se comunican y procede su ejecucin.
LA VA GUBERNATIVA
Actos objeto de la va gubernativa
Se define como el procedimiento o trmite que se realiza ante la misma
administracin, para controvertir las decisiones contenidas en el acto. Se hace a
travs de la interposicin legal y oportuna de los recursos. Se controvierte la
legalidad del acto en sede administrativa. El propsito es que se revoque, modifique,
aclare o complemente la decisin, unas veces, de manera parcial y otras de manera
total.
La controversia que se plantea en sede gubernativa, es una controversia de
legalidad del acto, en consecuencia, el acto administrativo se debe discutir tanto en
la va administrativa, como en la va judicial, alegando las causales de nulidad
establecidas en el art. 84 del C.C.A., lo que da lugar a que la administracin revise
los argumentos jurdicos de inconstitucionalidad o ilegalidad que plantea el sujeto
pasivo de la decisin, en consecuencia, se trata de poner en juego el control de la
legalidad en sede administrativa.
Establece el art. 84 del C.C.A.:
Accin de nulidad. Toda persona podr solicitar por s, o por medio de representante,
que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Proceder no slo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que
deberan fundarse, sino tambin cuando hayan sido expedidos por funcionarios u
organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho
de audiencias y defensa, o mediante falsa motivacin, o con desviacin de las
atribuciones propias del funcionario o corporacin que los profiri.

Tambin puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los
actos de certificacin y registro.

La va gubernativa se ha concebido como un privilegio de las decisiones previas y

del acto administrativo de carcter individual y concreto.

54

La va gubernativa procede contra las decisiones plenas y contra los actos

administrativos creadores de situaciones jurdicas individuales y concretas. Es decir,
no habr recursos contra las decisiones de carcter general.
No procede igualmente contra los actos de carcter preparatorio o de trmite, ya que
tienen por objeto impulsar la actuacin administrativa, no definen nada. Tampoco
procede contra los actos de ejecucin que solamente pretenden darle cumplimiento
a una decisin.
As lo consagra el art. 49 del C.C.A.:
No habr recurso contra los actos de carcter general, ni contra los de trmite,
preparatorios, o de ejecucin excepto en los casos previstos en norma expresa.

Recursos en la va gubernativa
De conformidad con el art. 50 del C.C.A., los recursos procedentes en la va
gubernativa, proceden los recursos de reposicin, apelacin y de queja.
As se establece:
Recursos en la va gubernativa

ARTCULO 50. Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones
administrativas procedern los siguientes recursos:
1. El de reposicin, ante el mismo funcionario que tom la decisin, para que la
aclare, modifique o revoque.
2. El de apelacin, para ante el inmediato superior administrativo, con el mismo
propsito.
No habr apelacin de las decisiones de los ministros, jefes de departamento
administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades
descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tengan personera
jurdica.
3. El de queja, cuando se rechace el de apelacin.
El recurso de queja es facultativo y podr interponerse directamente ante el superior
del funcionario que dict la decisin, mediante escrito al que deber acompaarse
copia de la providencia que haya negado el recurso.
De este recurso se podr hacer uso dentro de los cinco (5) das siguientes a la
notificacin de la decisin.
Recibido el escrito, el superior ordenar inmediatamente la remisin del expediente, y
decidir lo que sea del caso.
Son actos definitivos, que ponen fin a una actuacin administrativa, los que deciden
directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trmite pondrn fin a una
actuacin cuando hagan imposible continuarla.

Recurso de reposicin
Es la va procesal a travs de la cual se interviene directamente ante el funcionario
que tom la decisin con el fin de que la aclare, modifique, revoque o complemente.

55

Aclarar es explicar o despejar puntos dudosos. Modificar es sustituir en alguna parte.

Revocar es dejar sin efecto algo o todo, reemplazar por otra decisin. Complementar
es adicionar en algo la decisin. Puede ser verbal o escrito. Verbal, cuando se hace
en diligencia o audiencia. Escrita, en los dems casos.
Este recurso se debe ejercitar en la misma diligencia de notificacin o dentro de los
cinco das siguientes a la notificacin. En caso de que la notificacin se haga por
edicto, deber presentarse dentro de los cinco das siguientes a la desfijacin del
edicto.
En caso que el servidor pblico se niegue a recibir el recurso, se podr hacer uso de
lo establecido en el art. 27 anotado.
El recurso de reposicin no es obligatorio para agotar la va gubernativa y acudir a la
jurisdiccin a cuestionar el acto. El de apelacin s es obligatorio.
No obstante, si se interpone este recurso, el servidor pblico est en la obligacin de
resolverlo y al sujeto pasivo a lo resuelto por este. Desde el punto de vista del
principio de la congruencia, debe existir relacin entre lo solicitado en el recurso y lo
resuelto.
Este recurso es la regla general, es decir, procede en la mayora de las veces, as no
se indique sobre su procedencia y oportunidad para su presentacin. No obstante,
algunas normas establecen que no procede ni siquiera este recurso, como es el
caso de la facultad de libre nombramiento y remocin, ya que es una facultad
discrecional de conformidad con el art. 41 pargrafo 2 inciso ltimo de la ley 909 de
2004.
Recurso de apelacin
Es la unidad procesal que se interpone directamente o en subsidio del de reposicin
ante el funcionario quien profiri la decisin, para que se surta ante su inmediato
superior con el fin de que la aclare, modifique, revoque o complemente la decisin o
acto administrativo.
Se guardan las mismas reglas y trminos establecidos para el recurso de reposicin.
Este recurso no procede en el caso de que el servidor que expidi la decisin no
tenga jerrquico superior, caso en el cual no es necesario acudir a la va gubernativa
para poder acceder a la jurisdiccin. As lo establece el art. 50 que ya se transcribi.
Si el recurso de apelacin es procedente, debe interponerse para acudir a la va
jurisdiccional, es decir, debe agotarse la va gubernativa.
Recurso de queja
Procede en el evento en que se rechace el recurso de apelacin, siendo por
consiguiente facultativo interponerlo y se hace directamente ante el inmediato
superior del servidor que neg la apelacin.
Se concluye que los recursos contra los actos fictos o presuntos, pueden
interponerse en cualquier tiempo, mientras no haya decisin expresa notificada.
Como regla general procede el recurso de reposicin contra los actos
administrativos, excepto, expresamente se indique que no procede. Contra los actos
de trmite, preparatorios o de ejecucin, no proceden los recursos. Contra los actos
discrecionales tampoco proceden los recursos.

56

Decisiones en la va gubernativa
Ya se anot, que cumplidos los trminos, procedimientos y habiendo dado
oportunidad a los interesados y a los terceros para hacer valer sus derechos y
expresar sus opiniones, solicitar y practicar pruebas y respetar las garantas
procesales, las autoridades procedern a decidir, resolviendo la actuacin
administrativa, debidamente motivado, con base en el anlisis de las pruebas y con
fundamento en las reglas jurdicas, resolviendo siempre en derecho el asunto
sometido a consideracin de la administracin.
Lo anterior se reafirma, ya que estamos al frente a una nueva decisin administrativa
que no se aparta formalmente de las producidas durante la etapa de la formacin del
acto, razn por la cual el acto que decide el recurso debe abordar todas las
cuestiones que se hayan planteado y las que aparezcan con motivo del recurso,
aunque no se hayan propuesto antes.
El acto se notificar de la misma manera que aquel que decidi la peticin inicial, de
lo contrario, no producir efecto jurdico, de conformidad con los arts. 56, 57 y 58 del
C.C.A.
Impugnacin jurisdiccional de las decisiones producidas en va gubernativa
Desde el punto de vista del control jurisdiccional que es el que sigue en estricto
orden para controvertir las decisiones adoptadas en la va gubernativa, se presenta
el fenmeno de la aparicin de hasta tres actos administrativos.
El problema es, frente a cul de ellos se han de ejercer las acciones pertinentes, si
las segundas decisiones no acceden a las pretensiones del impugnante. Deber el
demandante demandar tanto el acto principal como los producidos durante la va
gubernativa.
Ahora bien, si la inconformidad es tan solo contra las segundas decisiones, sera
procedente demandar solo stas ltimas, en este sentido el art. 138 del C.C.A.,
indica que si el acto definitivo fue objeto de los recursos en la va gubernativa
tambin deber demandarse las decisiones que lo modifican, complementan,
aclaran o confirmen, pero si fue revocado, solo procede demandar la ltima decisin.
Silencio administrativo ficto o presunto en la va gubernativa
Es la ficcin de la ley, que se asigna en tanto los recursos interpuestos no son
resueltos en el trmino legal. En este caso se configura el silencio administrativo con
las mismas caractersticas del silencio administrativo que se estudi anteriormente.
El trmino para que se configure es, como regla general, es de dos meses de
conformidad con el artculo 60 del C.C.A. De cualquier manera, vara de acuerdo a la
norma especial que lo establezca. Recordemos que se configura el silencio, en el
evento en que la decisin no se notifique al sujeto pasivo del recurso, ya que la
decisin puede haber nacido, pero no se ha notificado.
El art. 60 del C.C.A. indica:
Silencio administrativo

57

Transcurrido un plazo de dos (2) meses contado a partir de la interposicin de los

recursos de reposicin o apelacin sin que se haya notificado decisin expresa sobre
ellos, se entender que la decisin es negativa.

El plazo mencionado se interrumpir mientras dure la prctica de pruebas.

La ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1 no exime a

la autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido
ante la jurisdiccin en lo contencioso administrativo.

El trmino de dos meses, tiene por expreso mandato legal, un periodo de

interrupcin mientras dure la prctica de pruebas, tal como lo establece el inciso
segundo del art. 60 arriba anotado. Debe tenerse en cuenta tambin el art 58.
El ltimo inciso del artculo transcrito, indica que la administracin an sin haber
contestado en el trmino legal-, no pierde competencia para contestar o decidir
sobre el recurso, mientras no se haya acudido a la jurisdiccin. Es decir, en este
caso, la administracin pierde competencia para pronunciarse.
Agotamiento de la va gubernativa
Constituye un principio indispensable para el ejercicio de las acciones individuales
ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo. La va gubernativa es un
requisito para acceder a la va judicial, tal como lo establece el art. 135 del C.C.A:
Posibilidad de demanda ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo
contra actos particulares

La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga trmino a
un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar
previamente la va gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio
negativo.

El silencio negativo, en relacin con la primera peticin tambin agota la va

gubernativa.

Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de

interponer los recursos procedentes, los interesados podrn demandar directamente
los correspondientes actos.

La va gubernativa implica entonces, transitar obligatoriamente por los senderos de

la discusin directa de la decisin de la administracin, es decir, debe cuestionarse
la decisin primero ante la administracin y despus en va judicial.

58

El legislador establece adems otras hiptesis, en las cuales se considera agotada

la va gubernativa, sin que necesariamente se interponga el recurso de apelacin,
como ya se indic.
Establece el art. 63 que el agotamiento se produce en los casos previstos en los
numerales 1 y 2 del art. 62, esto es, en el evento en que contra el acto no proceda
recurso alguno o, en el evento en que los recursos interpuestos se hayan decidido.
Agrega igualmente una hiptesis, segn la cual el acto administrativo queda en firme
por no haberse interpuesto los recursos de reposicin o de queja, que no son
obligatorios.
En el primer y tercer caso, tcnicamente no se transita por la va gubernativa ya que
nunca se gener la posibilidad de controvertir la decisin o no se hizo, ya que no era
obligatorio. En estos casos, se asimila que se hizo paso por la va gubernativa. En el
segundo caso, no hay duda que s nos encontramos de manera inequvoca frente a
la va gubernativa, ya que se cuestion la decisin ante la misma administracin.
As estn consagrados los artculos 63 y 62:
Agotamiento de la va gubernativa

ARTCULO 63. El agotamiento de la va gubernativa acontecer en los casos

previstos en los numerales 1 y 2 del artculo anterior, y cuando el acto administrativo
quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposicin o de queja.

Firmeza de los actos administrativos

ARTCULO 62.Los actos administrativos quedarn en firme:

1. Cuando contra ellos no proceda ningn recurso.

2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido.
3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos.
4. Cuando haya lugar a la perencin, o cuando se acepten los desistimientos.

Concluimos que la regla general es, que se transita y existe verdadera va

gubernativa, en el evento en que se cuestion la decisin ante la misma
administracin, y esta decidi los cuestionamientos o recursos, bien sea de manera
expresa o bien sea por la configuracin del silencio administrativo negativo o
positivo.
Clases de revocatoria

59

Encontramos en el derecho colombiano, que la revocatoria directa no tiene una

naturaleza jurdica definida, pues del anlisis de las disposiciones que regulan esta
materia, encontramos dos modalidades diferentes:
1. La Revocacin como recurso
2. La Revocacin como mecanismo de la administracin
Revocacin como recurso
Es un mecanismo de utilizacin directa por parte del sujeto pasivo de la decisin,
que supone la interposicin de los recursos ante la autoridad que la produjo como
regla general- o frente a su inmediato superior como excepcin-.
Aqu nos encontramos al frente de los recursos mencionados en lneas anteriores,
es decir, reposicin, apelacin y queja, de que trata el art. 50 y segn la oportunidad
y presentacin de que trata el art. 51.
Ahora bien, so obstante la norma consagrar estos mecanismos, puede suceder que
el sujeto pasivo no hubiere interpuesto los recursos anotados, caso en el cual el
mismo sujeto pasivo tiene la facultad de solicitar la revocatoria directa de la decisin,
ante la misma administracin, de conformidad con el art. 69 del C.C.A.
Es un medio supletivo del que se puede hacer uso, como quiera que estamos al
frente de las causales del art. 69, es decir, si a) En el evento en que la decisin de
que trata el acto administrativo est en contra de la Constitucin o la ley (en sentido
general); b) En el evento en que no est de acuerdo con el inters pblico o social, o
atenten contra l y; c) En el evento en que se cause perjuicio injustificado.
No sobra decir, que esta modalidad es excepcional y restrictiva, pues la regla
general, es la interposicin de los recursos cuando ello fuere procedente y en los
trminos que establece la ley. Adicionalmente, de suyo es, que si contra el acto
administrativo no procede los recursos, el sujeto pasivo tambin puede pedir su
revocatoria, en tanto, de igual manera pueden encontrarse las causales de que trata
el art. 69.
Esta solicitud de revocatoria puede solicitarse en cualquier tiempo, con la nica
limitacin, de que los trminos no pueden revivirse. Esta revocatoria, bien sea que la
administracin lo haga o la niegue, no revive los trminos procesales en va judicial o
administrativa. Incluso, anteriormente anotamos que la administracin no pierde la
competencia mientras no se haya interpuesto la demanda ante la jurisdiccin
contencioso administrativa, caso en el cual se aplica la misma lgica, es decir,
mientras no se haya admitido la demanda, la administracin puede revocar la
decisin de la cual se solicit su revocatoria a travs de los recursos o a travs de la
solicitud de revocacin por no haberse interpuesto o porque contra el acto no
proceda ninguno.
As establecen los artculos 69 a 74 sobre el tema:
DE LA REVOCACIN DIRECTA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Causales de revocacin

60

ARTCULO 69.Los actos administrativos debern ser revocados por los mismos
funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a
solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta su oposicin a la Constitucin Poltica o a la ley.

2. Cuando no estn conformes con el inters pblico o social, o atenten contra l.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.

Improcedencia

ARTCULO 70. Improcedencia. No podr pedirse la revocacin directa de los actos

administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado los recursos de
la va gubernativa.

Oportunidad

ARTCULO 71. Oportunidad. La revocacin podr cumplirse en cualquier tiempo,

inclusive en relacin con actos en firme o aun cuando se haya acudido a los
tribunales contencioso administrativos, siempre que en este ltimo caso no se haya
dictado auto admisorio de la demanda.

Efectos

ARTCULO 72.Efectos. Ni la peticin de revocacin de un acto, ni la decisin que

sobre ella recaiga revivirn los trminos legales para el ejercicio de las acciones
contencioso administrativas, ni darn lugar a la aplicacin del silencio administrativo.

Revocacin de actos de carcter particular y concreto

ARTCULO 73.Revocacin de actos de carcter particular y concreto. Cuando un

acto administrativo haya creado o modificado una situacin jurdica de carcter
particular y concreto o reconocido un derecho de igual categora, no podr ser
revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

Pero habr lugar a la revocacin de esos actos, cuando resulten de la aplicacin del
silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artculo 69, o si
fuere evidente que el acto ocurri por medios ilegales.

61

Adems, siempre podrn revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto

sea necesario para corregir simples errores aritmticos, o de hecho que no incidan en
el sentido de la decisin.

Procedimiento para la revocacin de actos de carcter particular y concreto

ARTCULO 74.Procedimiento para la revocacin de actos de carcter particular y

concreto. Para proceder a la revocacin de actos de carcter particular y concreto se
adelantar la actuacin administrativa en la forma prevista en los artculos 28 y
concordantes de este cdigo. En el acto de revocatoria de los actos presuntos
obtenidos por el silencio administrativo positivo se ordenar la cancelacin de las
escrituras que autoriza el artculo 42 y se ordenar iniciar las acciones penales o
disciplinarias correspondientes.

El beneficiario del silencio que hubiese obrado de buena fe, podr pedir reparacin
del dao ante la jurisdiccin en lo contencioso administrativo si el acto presunto se
revoca.

Segn estas normas, es procedente concluir que contra la nueva decisin de la

administracin (por solicitud de revocatoria), no proceden los recursos, puesto que
se generara una cadena innumerable de posibilidades de recursos, lo que va en
contra de la ejecutividad y ejecutoriedad del acto administrativo. Del mismo modo, se
pensara en que el sujeto pasivo se quiere hacer beneficiario de su desidia, culpa o
dolo, al tratar de revivir la posibilidad de acudir a la va administrativa. Hay
controversia con respecto de este tema, pues para algunos doctrinantes, si en la
decisin de revocatoria se deciden temas nuevos, es deber dar oportunidad de
cuestionar igualmente esta decisin (preguntar en clase).
Revocacin como mecanismo de la administracin de oficioProcede en cualquier momento de manera oficiosa por parte del sujeto pasivo, es
decir, del servidor quien expidi el acto o su inmediato superior, en el evento en que
se encuentren las causales de que trata el art. 69.
Se trata de un mecanismo unilateral de la administracin, otorgado por el legislador
con el fin de revisar sus propias actuaciones, para dejar sin efecto una decisin de
manera parcial o total. Aqu se genera una actuacin administrativa, de tal manera
que debe tenerse en cuenta lo que establece el art. 74, lo que indica, que se hace un
juicio de legalidad, constitucionalidad o conveniencia, oportunidad y necesidad de la
decisin que se analiza para su revocacin.
La revocatoria, bien sea por solicitud del sujeto activo en ejercicio de los recursos o
por solicitud excepcional de la revocatoria o de oficio, significa la prdida de vigencia
de un acto administrativo en razn a su declaratoria. Segn la jurisprudencia del
Consejo de Estado, se justifica la revocacin, por atender a los criterios de que trata
el art. 69 y sacar el acto administrativo del mundo jurdico, que no debe continuar
vigente y que produce efectos contrarios al ordenamiento jurdico, al inters pblico
de manera injustificada.

62

Es deber aclarar, que si se trata de una revocatoria de oficio, no se entiende la

limitacin de que trata el art. 72, puesto que es una decisin unilateral y causa un
efecto jurdico diferente del anterior, es decir, con respecto del acto inicial revocado.
En el caso de la revocatoria de los actos de carcter general y concreto, se debe
tener en cuenta lo establecido en el art. 73, ya que se establece una excepcin a la
posibilidad de revocar en cualquier tiempo, cual es, que en tanto se haya creado un
derecho al sujeto pasivo, no podr ser revocado sin el consentimiento escrito y
expreso del sujeto pasivo, en garanta de la nocin de derechos adquiridos, de
conformidad con el art 58 de la Constitucin Poltica.
PRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Bajo este nombre el C.C.A. recoge lo que la doctrina denomina como fenmeno de
extincin de los efectos de los actos administrativos, eventos que se constituyen en
alteraciones a la normal eficacia del acto administrativo. El ordenamiento positivo
colombiano reafirma en su art. 66 del C.C.A., que la regla general aplicable a todo
acto administrativo que se encuentre en firme, es la de su trnsito al mundo de la
eficacia, regla general que admite excepciones, limitndose en consecuencia la
posibilidad de hacerlo eficaz.
Se trata de un acto administrativo que est ejecutndose y produciendo plenos
efectos, y que por alguna causa deja de ser ejecutado. La regla general es que todo
acto administrativo que est en firme debe ejecutarse.
Estas limitaciones o rompimiento de la eficacia del acto, se pueden reunir en dos
grandes grupos, as:
1. Conformado por las causales que se limitan a suspender los efectos jurdicos
del acto, en el contexto de la eficacia o,
2. Estructurado en las causales que implican una prdida total de la fuerza
ejecutoria del acto.
1. Conformado por las causales que se limitan a suspender los efectos
jurdicos del acto, en el contexto de la eficacia: se caracteriza porque en la
prctica no existe extincin de los efectos del acto, sino, una suspensin de
los efectos del mismo, sea por va judicial (como en el caso de la suspensin
provisional), o por va administrativa, en los eventos de inejecucin,
inactividad u omisin por parte de la administracin, al no realizar las
actuaciones que le correspondan para ejecutar el acto administrativo. Debe
recordarse, que la suspensin no afecta la validez del acto.
La primera hiptesis est contemplada en el numeral 1 del art. 66 del C.C.A. y en los
arts. 152 y 159 de la misma normatividad. La segunda, contemplada en el numeral 3
del art. 66 anotado.
As establecen las mencionadas normas:
ARTCULO 66. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos sern
obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdiccin en lo
contencioso administrativo *pero perdern su fuerza ejecutoria en los siguientes
casos:

63

1. Por suspensin provisional.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
3. Cuando al cabo de cinco (5) aos de estar en firme, la administracin no ha
realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
Ver el Concepto del Consejo de Estado 1861 de 2007
4. Cuando se cumpla la condicin resolutoria a que se encuentre sometido el acto.
5. Cuando pierdan su vigencia.

DE LA SUSPENSIN PROVISIONAL
Procedencia de la suspensin
ARTCULO 152. El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrn
suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito

separado, presentado antes de que sea admitida.
2. Si la accin es de nulidad, basta que haya manifiesta infraccin de una de las
disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontacin directa o
mediante documentos pblicos aducidos con la solicitud.
3. Si la accin es distinta de la de nulidad, adems se deber demostrar, aunque sea
sumariamente, el perjuicio que la ejecucin del acto demandado causa o podra
causar al actor.

Obligacin de los gobernadores, alcaldes, intendentes y comisarios.

ARTCULO 159. Los gobernadores y alcaldes debern dar estricto cumplimiento a los
artculo 1, 2 y 3 de la Ley 45 de 1931, respecto de los proyectos de ordenanzas y
acuerdos municipales que reproduzcan disposiciones anuladas o suspendidas.
Para declarar infundadas las objeciones de los gobernadores y alcaldes, en los
mencionados casos, se requerir en las Asambleas Departamentales y Concejos
Municipales la mayora prevista en los citados artculos.
Los intendentes y comisarios tambin debern objetar los proyectos de Acuerdo
Intendencial y Comisarial que reproduzcan actos anulados o suspendidos y las
objeciones slo se podrn declarar infundadas con la misma mayora indicada.

Se concluye que lo contemplado en el numeral 1 del art. 66, es procedente en la

demanda ante la jurisdiccin contencioso administrativa (va jurisdiccional), en el
caso que el demandante solicite como medida provisional la suspensin del acto que
acusa para que se declare su nulidad, lo cual procede en los casos del art. 152. En
el numeral 3 del art. 66, se trata de la omisin de la autoridad de no ejecutar la

64

decisin contenida en el acto administrativo (va administrativa) al cabo de cinco

aos.
2. Estructurado en las causales que implican una prdida total de la fuerza
ejecutoria del acto: constituye la plena prdida de la fuerza ejecutoria del
acto administrativo y est constituida por: a) Nulidad; b) Decaimiento del acto
administrativo; c) Cumplimiento de la condicin resolutoria y; d) Prdida de
vigencia del acto administrativo.
a) Nulidad (art 66 inciso 1 concordado con los arts. 84 y 85): esta norma nos
indica que una de las razones para que un acto administrativo pierda su
fuerza ejecutoria es el pronunciamiento de la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo, al declarar que el acto viola alguno de los presupuestos de la
legalidad y en consecuencia, no puede seguir surtiendo efectos en el mundo
jurdico, es decir, el juez anula el acto.
En el derecho colombiano, no ha sido pacfica la doctrina ni la jurisprudencia
en cuanto a establecer los efectos de la declaratoria de nulidad de un acto
administrativo. La teora clsica indica que dicha declaratoria tiene efectos ex
tunc, es decir, desaparece desde que el acto naci a la vida jurdica (desde
siempre), puesto que antes, estaba amparado por la presuncin de legalidad.
No obstante, algunos han cuestionado esta interpretacin, puesto que el acto
pudo haber consolidado situaciones jurdicas que merecen proteccin, por lo
tanto, indican que la declaratoria es hacia futuro o ex nunc.
Pero, de cualquier manera, en el momento en que el juez declare la nulidad
del acto administrativo, desde all, quebrada la presuncin de legalidad que
protege el acto, se producen los efectos particulares, porque solo hasta dicha
declaratoria el acto era obligatorio y poda ejecutarse.
No obstante, ntese que la declaratoria de nulidad de un acto (ex - tunc), es
diferente de la declaratoria de inexequibilidad o inconsitucionalidad, puesto
que esta ltima es hacia futuro o ex nunc (desde ahora).
As mismo, debe tenerse en cuenta que en el evento en que el juez declare la
nulidad, lo har total o parcial sobre el acto, pero no admite las declaratorias
de absoluta y relativa, como si lo consagran otros ordenamientos jurdicos y
para otras declaratorias. Por ejemplo: si se trata de declarar la nulidad relativa
o absoluta de un contrato estatal por virtud de las causales del Cdigo Civil o
del estatuto contractual (ley 80 de 1993).
De acuerdo con la doctrina reinante, la nulidad es una sancin al
incumplimiento de los requisitos sealados para la perfeccin del acto
administrativo. La teora tradicional ha caracterizado la nulidad como una
natural privacin de los efectos jurdicos del acto, una sancin nacida de la
omisin o incumplimiento de los requisitos o elementos indispensables para la
realizacin del acto administrativo, razn por la cual se puede afirmar que la
nulidad se genera en el mbito de la formacin del acto, es decir, en
anormalidades de los elementos y debe concurrir para la validez del acto.
La nulidad debe ampararse en cualquiera de las causales del art. 84 del
C.C.A., que establece:

65

Accin de nulidad. Toda persona podr solicitar por s, o por medio de representante,
que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Proceder no slo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que
deberan fundarse, sino tambin cuando hayan sido expedidos por funcionarios u
organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho
de audiencias y defensa, o mediante falsa motivacin, o con desviacin de las
atribuciones propias del funcionario o corporacin que los profiri.

Tambin puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los
actos de certificacin y registro.

b) Decaimiento del acto administrativo: en el numeral 2 del art. 66, se habla de

esta figura, que es el fenmeno jurdico de prdida de eficacia o fuerza
ejecutoria del acto administrativo. No indica lo anterior, que el acto
administrativo deje de ser vlido, sino que pierde su fuerza al perder el
fundamento que le dio nacimiento.
c) Cumplimiento de la condicin resolutoria: en este caso, el acto se somete a
una condicin, segn la cual, de cumplirse la misma, no puede ejecutarse el
acto. Por ejemplo: el otorgamiento de una pensin de invalidez, a una
persona que tenga una prdida de la capacidad laboral superior a 50%
condicionada a este o superior porcentaje. Como quiera que esta capacidad
laboral es revisable por la entidad que otorg la pensin, en caso de que la
calificacin baje a menos del 50%, la entidad revocar la pensin al
beneficiario sin su consentimiento, pues la norma establece el beneficio
nicamente para quienes tengan una calificacin superior al 50%.
d) Prdida de vigencia del acto administrativo: El acto administrativo se profiere
para que perdure o produzca efectos durante un tiempo y ese tiempo puede
ser determinado. En caso de que llegue a su periodo para el cual fue
expedido, automticamente perder sus efectos sin necesidad de declaratoria
judicial. Por ejemplo, al otorgarse un beneficio de no pago de impuestos para
las personas (naturales o jurdicas) que creen empresas por la tragedia del
Rio Pez, es decir, durante un determinado trmino. Produce efectos hasta
que el acto haya indicado.
La prdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo encarna diferentes efectos,
ya que en lneas anteriores, se indic que una cosa era el principio de legalidad y
otra muy diferente, la presuncin de legalidad. En el caso de la prdida de fuerza
ejecutoria del acto administrativo, nos referimos a la presuncin de legalidad del
acto, que no est establecida como causal de nulidad en el ordenamiento jurdico
colombiano.
De este modo, si han concurrido las causales 2 y 3 del art. 66 anotado, se deben
alegar como recurso en va administrativa o como excepcin en va judicial. No se
puede plantear la invalidez o nulidad del acto (por prdida de fuerza ejecutoria) en
demanda de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho.
Si la administracin ejecuta un acto sobre el cual haya prdida de fuerza ejecutoria
por las causales estudiadas y no reconoce que sobre l oper dicha prdida, en
caso que se hayan edificado perjuicios, debe demandarse como una operacin

66

administrativa, es decir, en accin de reparacin directa y no en accin de nulidad o

de nulidad y restablecimiento del derecho.

67