LA DESCENTRALIZACIN

La Descentralizacin constituye un concepto que engloba distintos elementos como

proyectos, expectativas, determinados anhelos, al igual que incorpora ciertos
descontentos y en muchos casos saltaban a la luz reclamos respecto a temas que no
fueron resueltos (reclamos, por parte de las poblaciones que se ubican en una posicin de
desventaja, comparado con un centro de tipo totalizador.
Gabino Fraga precisa con respecto a la descentralizacin lo siguiente "Al lado del
rgimen de centralizacin existe otra forma de organizacin administrativa: la
descentralizacin, la cual consiste en confiar la realizacin de algunas actividades
administrativas a rganos que guardan con la administracin central una relacin que no
es la de jerarqua"1
Si revisamos adicionalmente el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, la
apreciaremos que la palabra descentralizacin significa accin y efecto de descentralizar
y con respecto de esta ltima: "Transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la
autoridad que antes ejerca el gobierno supremo del Estado".2
De este modo, la Descentralizacin para el Derecho Administrativo califica como una de
las formas jurdicas a travs de la cual se organiza la Administracin Pblica, ya sea que
se manifiesta en la creacin de determinados entes pblicos por el legislador, los que se
encuentran dotados de personalidad jurdica y a la vez de patrimonio propios, sin dejar de
mencionar que son responsables de una actividad especfica de inters pblico.
CONTEXTO HISTORICO DE LA DESCENTRALIZACIN EN EL PERU
En el presente captulo, se hace una revisin de la descentralizacin del Per desde una
perspectiva histrica con el objeto de brindar elementos para analizar el actual proceso de
implementacin de esta poltica nacional. El objetivo es comprender el contexto en que se
implementa la actual poltica de descentralizacin, partiendo de una revisin de sus
antecedentes y del anlisis del marco normativo en que se funda dicho proceso. En otras
palabras, se trata de aprehender cules factores influyen en el desarrollo del proceso de
acreditacin de los gobiernos regionales.
Para facilitar la exposicin, se ha dividido el captulo en dos apartados. El primero trata
sobre los antecedentes de la poltica de descentralizacin, con base en el marco
normativo. Adems se resea la experiencia de descentralizacin en los ochenta y albores
de los noventa, la recentralizacin del poder llevada a cabo por Alberto Fujimori desde
1992- 2000 y concluyendo con la transicin democrtica 2000-2001. El segundo apartado
se enfoca en el estudio de la poltica de descentralizacin vigente, as como de su marco
normativo.

Antecedentes de la descentralizacin del Per breve revisin histrica

El Per es uno de los pases ms centralizados de la regin. En 1995, segn un estudio

del Banco Interamericano (BID [1997]), entre diez pases de Sudamrica, el Per aparece
con mayor grado de descentralizacin delante de Ecuador y Paraguay. El mismo estudio
refiere que el ndice de autonoma poltica y participacin cvica subnacional del Per se
sita en el puesto 17 de una muestra de 18 pases. De la misma manera, Gonzles Olarte
(2004) reconoce que, al inicio del nuevo proceso de descentralizacin, el grado de
centralismo se puede medir por la estructura tributaria, en la que el gobierno central cobra
el 94% de los tributos, mientras que los gobiernos locales recaudan slo el 6% restante;
por ende, el centralismo fiscal es extremo a comienzos del siglo XXL Esta caracterstica
del pas hay que asociarla a la trayectoria de gobiernos autocrticos, combinado con los
fracasos econmicos y polticos de los anteriores intentos de descentralizacin. As ocurre
en los primeros cincuenta aos de la Repblica, periodo caracterizado por inestabilidad
poltica, donde se suceden gobiernos militares, basados en un frreo centralismo.
Cuando el Per, en 1872, tiene su primer presidente civil, se piensa en un proceso de
descentralizacin. En 1873, se dict la cuarta ley de municipalidades; sin embargo, este
proceso se frustra por los problemas financieros en 1874 y la Guerra con Chile
(1879,1883). Otro gran esfuerzo descentralizador se observ en 1932 y fue planteado por
la Comisin Villarn, previamente a la Constitucin de 1933. No obstante, esta iniciativa
no fue incluida en esa Constitucin, pues el gobierno tema por la unidad nacional.
Por otra parte, en 1933, pese a la promulgacin de la ley de descentralizacin
administrativa N 7879, que implantaba los consejos departamentales, sta no se aplic a
raz de la irrupcin del militarismo. Ms adelante, los gobiernos civiles de 1945-1948 y
1963-1968 intentaron restablecer los gobiernos locales, al punto de promulgar leyes para
las elecciones municipales, que apenas se concretaron en el ltimo periodo. Luego de los
gobiernos militares de Velasco Alvarado y Morales Bermdez (1968-1980), entra en
vigencia la Constitucin de 1979, que introduce el trmino regin, entendida sta como
cada entidad poltico territorial de mayor jerarqua que el municipio, el departamento y la
provincia- en que se divide la Repblica, caracterizada por disponer de autonoma
econmica administrativa (Carranza Ligarte y Tuesta Crdenas, 2004).
La descentralizacin frustrada (1980- 1992)
En particular, la Constitucin de 1979 abre las posibilidades de la regionalizacin,
aunque restringiendo la posibilidad de iniciativa para la creacin de regiones
exclusivamente al Poder Ejecutivo y las Corporaciones Departamentales de Desarrollo
(Zas Friz, 2004). Tambin se establece el rol de la municipalidades y sus atribuciones,
fijando canales para la eleccin directa en cada circunscripcin y, por ende, ampliando la
participacin de la ciudadana (Rivera, 2006).
En 1984, se aprueba el plan nacional de regionalizacin (ley N 23878), que crea las
bases para la constitucin de gobiernos regionales, buscando impulsar el proceso de
descentralizacin. Tres aos despus, se promulga la ley de bases de regionalizacin (ley
N 24650), modificada en 1988, que dio paso al llamado texto nico ordenado de ley de
bases que comprende las anteriores. Estos instrumentos brindan el marco para promover
el proceso de descentralizacin poltico administrativo en favor de las regiones,
complementado con algunas tentativas de fortalecimiento municipal y con el programa de

micro regionalizacin, destinado a las zonas ms pobres.

Los criterios para la conformacin de regiones fueron los siguientes:a) fsico geogrfico,
b) desarrollo nacional, c) regionalizacin dinmica y procesal, d) contigedad territorial y
homogeneidad relativa, e) accesibilidad existente y potencial, f) existencia de ciudades de
importancia regional, g) integracin econmica y cultural, h) potencial de recursos
naturales, i) organizacin econmica, j) medio ambiente, k) viabilidad poltica, 1)
adaptabilidad a la actual demarcacin poltica, y m) seguridad nacional y geopoltica.
Otro punto fue de la Descentralizacin de Regionalizacin en el Per:
A partir de la Constitucin de tipo corporativista de 1979, y bajo la inspiracin de
partidos como el APRA y los de la izquierda, se consider la regionalizacin como el
mejor mecanismo para quebrar el centralismo limeo; en dicho contexto, las
comunidades campesinas podan ser parte de la Asamblea Regional. En cambio segn la
Constitucin liberal de 1993, se plantea la regionalizacin como un proceso a iniciarse
desde los propios pueblos y no desde el Estado. En tal sentido, se concibe a las
comunidades campesinas como instituciones correspondientes a la sociedad civil,
imposibilitadas de formar parte de la estructura del Estado y, en consecuencia,
disfuncionales al proceso de regionalizacin en curso.
Tericamente, la descentralizacin es entendida por los peruanos como un rgimen
administrativo por el que la gestin de los servicios pblicos se separa de la
administracin del gobierno central (Lima) a fin de confiarla, con un cierto grado de
autonoma, a los organismos bsicos de las provincias como son los gobiernos locales
(municipios) y los gobiernos regionales. Considerando la regin como uno de los
elementos principales para lograr la descentralizacin, se la ha definido como la parte del
territorio estructurada en forma racional y objetiva, dotada de recursos naturales, provista
de una red eficiente de vas de comunicacin y de un conjunto de centros poblados con
condiciones de participar en la tarea del desarrollo nacional. Asimismo, se entiende que
en este mbito territorial deben hallarse integrados los elementos geogrficos, histricos,
culturales, econmicos, administrativos y polticos que sirven de soporte y lubricacin al
conjunto social.
A pesar de la unanimidad existente en torno al proceso de descentralizacin del Estado
peruano, el problema de la regionalizacin no slo ha sido el establecimiento de una
metodologa adecuada (procedimiento) para efectuar el proceso, sino el acuerdo unnime
sobre la utilidad y viabilidad de la misma regionalizacin como vehculo de
descentralizacin. Con el nimo de realizar un balance crtico pequeo sobre las ms
importantes propuestas en torno a los temas de descentralizacin y regionalizacin,
presentamos a continuacin las propuestas de las Constituciones de 1979 y de 1993.
Ejemplo:
La Creacin de los Denominados Servicios de Administracin Tributaria - SAT
Desde el ao 1996 en adelante algunas Municipalidades del pas han creado organismos
descentralizados de su estructura orgnica, a los cuales se les ha denominado "Servicio de
Administracin Tributaria", reemplazando a las Direcciones de Rentas que se

encontraban en la estructura orgnica de las diferentes Municipalidades.

Parte de la decisin de crear el Servicio de Administracin Tributaria en algunas
municipalidades obedece a mejorar su sistema de recaudacin, adems de contar con una
institucin especializada en materia de administracin de tributos.
Surge una pregunta sobre el tema Por qu se crean los SAT? Y la respuesta la
encontramos en el Informe N 35 de Ciudadanos al Da, la cual da respuesta de la
siguiente manera. All se menciona que:
"Los SAT surgen como una alternativa a la administracin tradicional a travs de las
Oficinas de Rentas. El diagnstico era que los niveles de recaudacin en estos rganos
eran bajos y las tasas de morosidad elevadas; por otro lado, existan focos de corrupcin
de algunos funcionarios que imposibilitaban un adecuado registro y la consiguiente
fiscalizacin; adicionalmente los sistemas informticos para la sistematizacin eran
obsoletos o inexistentes. La creacin de un SAT implica la modernizacin drstica de
estos sistemas e implica tambin personal capacitado que tenga conocimientos tcnicos y
tributarios."
As como los Servicios de Administracin Tributaria han sido creados para mejorar la
recaudacin de las distintas municipalidades y ofrecer un mejor servicio a los propios
contribuyentes, tambin es cierto que en otros casos han incurrido en abusos, lo cual ha
motivad a la propia Defensora del Pueblo a redactar un Informe Defensorial. De este
modo, la Defensora aprob el Informe Defensorial N 115 titulado: SERVICIOS DE
ADMINISTRACIN TRIBUTARIA: HACIA UNA CULTURA DE SERVICIO AL
ADMINISTRADO?.
En atencin a dicha situacin, la Defensora del Pueblo consider necesario realizar una
evaluacin acerca de la actuacin de los SAT, partiendo de quejas tramitadas ante las
Oficinas Defensoriales que funcionan en las ciudades donde se ha adoptado la figura de
los SAT, pero abarcando tambin los efectos generados en el resto de la Administracin
Pblica. Se trata de hacer evidente el problema y proponer medidas correctivas
destinadas a proteger el derecho de impugnacin, as como el derecho a ser atendido que
tienen los contribuyentes frente a las actuaciones de los SAT.
En la parte introductoria del Informe Defensorial N 115 se menciona que: El presente
Informe propone, entonces, una revisin de la actual estructura de los SAT y promueve la
implementacin de una cultura de servicio al interior de su estructura organizativa con el
propsito de hacer ms eficiente su servicio con el adecuado respeto de los derechos de
los contribuyentes. Es de resaltar que una Administracin Tributaria moderna y eficiente
no slo debe llevar a cabo acciones de cumplimiento tributario para lo cual las acciones
de fiscalizacin y de cobranza coactiva juegan un rol importante?, sino tambin debe
considerar el rol que cumplen los rganos administrativos responsables del trato directo
con el administrado, los cuales deben estar orientados a una atencin oportuna, eficaz y
de respeto de los derechos de los contribuyentes?.
Quin emite las resoluciones que resuelvan los reclamos tributarios presentados por los
contribuyentes ante los SAT?

Un tema que se discute al otorgarse la delegacin de facultades de administracin,

recaudacin y fiscalizacin de las Municipalidades a los Servicios de Administracin
Tributaria que stas hayan creado y est relacionado con la emisin de resoluciones que
resuelvan los reclamos tributarios (procedimientos contenciosos) o las solicitudes de
devolucin, compensacin, fraccionamiento, prescripcin, etc. (procedimientos no
contenciosos), a efectos de verificar si se vulnera o no lo dispuesto en el artculo 134 del
Cdigo Tributario, el cual determina que la competencia de los rganos de resolucin (la
SUNAT, los Gobiernos Locales y otros que la ley seale) no puede ser extendida ni
delegada a otras entidades.
Un ejemplo de la imposibilidad de delegacin sera el caso de una Municipalidad, que
permite que una empresa a la cual le ha delegado sus facultades de fiscalizacin, emita
resoluciones que resuelvan expedientes de reclamos tributarios presentados por
contribuyentes.
En este orden de ideas, se debe manifestar que si bien es cierto que el Servicio de
Administracin Tributaria creado por las distintas Municipalidades es una organizacin
autnoma, la misma forma parte de un solo concepto: Gobierno Local. Adems la
respuesta que recibir el contribuyente que ha interpuesto un reclamo o ha presentado
alguna solicitud no contenciosa siempre ser de parte del Gobierno Local.
Pronunciamiento del Tribunal Fiscal
Al respecto el propio Tribunal Fiscal al emitir la RTF N 04563-5-2003, calificada como
jurisprudencia de observancia obligatoria determin el siguiente criterio:
Son vlidas las resoluciones que resuelven controversias en materia tributara en el
mbito municipal, emitidas por sujetos distintos al alcalde, tales como el director
municipal o el funcionario competente del rgano creado con la finalidad de administrar
los tributos municipales?. (entendemos que se est refiriendo al Servicio de
Administracin Tributaria) el subrayado es nuestro.
En este orden de ideas se menciona que al ser el Servicio de Administracin Tributaria el
organismo pblico descentralizado de la Municipalidad Provincial que lo cre y que est
encargado, entre otras funciones, de organizar y ejecutar la administracin y recaudacin
de los ingresos tributarios de la Municipalidad, no procede que el alcalde de dicha
Municipalidad emitiera una Resolucin de Alcalda que deja sin efecto la Resolucin de
Gerencia General, la cual fue emitida en cumplimiento de las funciones antes sealadas.

Sesin descentralizada del Directorio del Banco de la Nacin en Tacna

EN LA RAZ DE LA PATRIA
Tacna es una emocin cada 28 de agosto. Una emocin que este ao fue compartida por
los miembros del Directorio del Banco de la Nacin ya que en esta ciudad, calificada
como raz de la Patria, se realiz una sesin descentralizada con resultados altamente
positivos, acorde con la tarea que realiza en zonas de frontera.
Es decir, aportando efectivamente al proceso de descentralizacin que bancariza con
inclusin social y donde, una vez ms, reafirm su perfil de banco provinciano. Adems
el BN fue reconocido por el empresariado regional por su indito modelo de gestin, ya
que no solamente genera ganancias comerciales, sino promueve ciudadana financiera,
especialmente en lugares en los que el Estado peruano llega por primera vez.
La sesin descentralizada en mencin se desarroll en el marco del 81 aniversario del
retorno de Tacna al Per, efemrides que rinde homenaje a hombres y mujeres que
durante medio siglo supieron mantener inclume el amor a la tierra donde se nace, en la
poca del Cautiverio.
Imbuidos de este sentimiento, tanto el presidente del BN Humberto Meneses Arancibia y
la delegacin que viaj a la Heroica Ciudad, conformada por los directores y la alta
direccin encabezada por el gerente general Julio del Castillo Vargas, participaron de la
Procesin de la Bandera, acto en el que las familias en pleno expresan con cnticos y
poemas su lealtad a la patria, destacndose la presencia de las mujeres tacneas de todas
las edades que, abriendo la marcha, portan un enorme pendn bicolor. En esta marcha
tradicional, tambin estuvo presente un nutrido grupo de la oficina regional de Tacna que
recibi el aplauso del pblico.
A los acuerdos aprobados en la sesin del Directorio descentralizado y a los convenios
suscritos con la Caja Municipal de Ahorro y Crdito de Tacna (CMACT) y el municipio
distrital de Pocollay, se sum la entrega del Premio Luis Banchero Rossi al Banco de la
Nacin, medalla instituida por la Cmara de Comercio, Industria y Produccin de Tacna
(CCIPT), la ms antigua del pas y que representa al empresariado privado de la regin.
Segn explicaron los directivos de la CCIPT, la medalla con la imagen del ms
importante empresario pesquero de fama mundial, nacido en Tacna, se otorgaba por
primera vez en su historia con la aprobacin de la Familia Agois Banchero, en
reconocimiento al BN por su Excelencia en la Gestin Corporativa, Responsabilidad
Social Empresarial, contribucin a la Descentralizacin, Bancarizacin con Inclusin
Social en Zonas Fronterizas y labor pionera en la integracin Econmica Sudamericana
en el Eje Vial Sur Carretera Interocenica Per-Brasil.
Agradezco la distincin, y que esta lleve el nombre de Luis Banchero Rossi es un doble
honor, porque lo conoc y trabaj con l durante mi juventud. Fue un importante ejemplo
a seguir, del cual aprend mucho, un gran hombre y ser humano, expres el presidente

del BN, Humberto Meneses Arancibia al recibir el premio de la Cmara de Comercio,

Industria y Produccin de Tacna.
En la firma de los convenios, el presidente de la Caja Municipal de Crdito y Ahorro
Tacna, Guillermo MacLean, opin que la alianza con el Banco de la Nacin en materia de
cajeros corresponsales les permitir abrir canales de servicio a favor de la poblacin;
mientras que el alcalde de Pocollay, Fausto Foraquita, expres su satisfaccin al firmar
un contrato de comodato que permitir construir una agencia que se integrar a la Red
Nacional del banco estatal que cubrir un intenso flujo de turistas en restaurantes
tursticos, estudiantes en campus universitarios y sector agroindustrial vitivincola, por
ejemplo.
Todos estos actos protocolares, con asistencia de las mximas autoridades, se realizaron
en la Casa Basadre, propiedad del Banco de la Nacin y lugar donde naciera el gran
Historiador de la Repblica, inmueble que integra un complejo arquitectnico en plena
Plaza de Armas, donde se alzan la Fuente Ornamental y la Catedral diseadas por el
francs Gustave Eiffel, mudos testigos de aquel 28 de agosto de 1929, da en que se
anunci al mundo la liberacin de Heroica Ciudad, luego de media centuria de angustia y
opresin.
Entre las autoridades se pudo contar al presidente del Gobierno Regional, Hugo Ordoez
Salazar, el gobernador Ral Urviola, el juez superior Jos de la Barra Barrera, entre otros
invitados.
Origen del servicio y su ciclo de vida del DNI(reniec)
El DNI-e se viene implementando siguiendo los lineamientos del estndar para
documentos y pasaportes en tarjetas inteligentes. Cumple las funciones de llave de
acceso a los servicios en lnea (telemticos), es multiaplicacin, preserva el principio
de neutralidad tecnolgica, es escalable y modular.
El diseo del Proyecto estuvo compuesto por:
Componentes de la Intervencin:
Componente 1: Crear capacidades para implementar el Documento Nacional de
Identidad electrnico (DNI-e)
Componente 2: Habilitar una Infraestructura fsica para implementar el DNI-e
Componente 3: Contar con los Infraestructura tecnolgica (equipamiento y software)
para la implementacin del DNI-e
Componente 4: Conocimiento de la Poblacin de la importancia del DNI-e para
acceder a los servicios Pblicos y Privados mediante las TIC.
Componente 5: Apoyar al Estado a concientizar a los grupos poblacionales que no
aceptan el cambio tecnolgico.