Strates

Hors-srie (2002)
Parcours dans la recherche urbaine, Michel Rochefort, un gographe engag
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Bernard Bret

Justice et territoire une rflexion

partir du cas brsilien
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Bernard Bret, Justice et territoire une rflexion partir du cas brsilien, Strates [En ligne], Hors-srie |2002,
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Justice et territoire une rflexion partir du cas brsilien

Bernard Bret

Justice et territoire une rflexion partir

du cas brsilien
1

Sil est un thme classique de la gographie du Brsil qui mrite dtre revisit, cest bien
celui des ingalits rgionales. Il est classique parce que, pour une discipline qui tudie la
diffrenciation spatiale, le territoire brsilien offre un terrain dobservation dune nettet peu
commune. Dans ce pays mergent qui figure aujourdhui parmi les grands exportateurs de
produits industriels et qui compte avec So Paulo une mtropole mondiale, lextrme pauvret
touche partout une proportion importante de la population et marque durablement la rgion
Nordeste. Il est revisiter parce quil pose dune faon clairante le problme des relations
quentretiennent les sciences humaines avec certaines notions qui ne ressortissent pas toujours
au champ scientifique et qui, pour certaines, relvent plutt de lthique.
Quil sagisse dconomistes et de sociologues attentifs aux mcanismes des ingalits
sociales, ou de gographes, plus sensibles aux ingalits spatiales, cherchant comprendre
comment les disparits socio-conomiques sexpriment dans lorganisation du territoire et
se nourrissent de cette organisation, une rfrence implicite est souvent prsente dans leurs
travaux la notion de justice. On tudie lingalit en tenant comme allant de soi que lgalit
vaut mieux sur le plan social que lingalit. On tudie le dveloppement en le tenant pour
prfrable au sous-dveloppement sans quil soit jug ncessaire de dmontrer une pareille
vidence. Bien entendu, une telle attitude est respectable et correspond la sympathie que de
nombreux chercheurs prouvent lgard des victimes de cette ingalit. Mais le problme
qui demeure entier est celui de la validit scientifique dune telle posture. La proccupation
pour la justice est-elle un atout pour comprendre le fait social, ou peut-elle devenir un obstacle
pour lanalyse? Vaut-il mieux se dpartir de toute tentation de juger et observer les acteurs
sociaux avec limpartialit de lentomologiste examinant les comportements des populations
animales?
On comprend bien, certes, que deux domaines distincts existent. Lun relve du savoir et
requiert une certaine distance entre lobservateur et lobjet dtude. Lautre relve de laction
et implique lengagement au nom de certaines valeurs. Mais on pressent aussi que les choses
ne sont pas si simples et que le ddoublement du mme individu entre celui qui cherche et
celui qui agit conduit des contorsions difficiles. Il existe en fait une autre manire de poser
le problme. Pour la comprendre et voir quelle est plus productive, un rappel de terminologie
peut aider, tant il est vrai que la faon de nommer les choses nest jamais trangre lide que
lon sen fait. Cest la situation latino-amricaine qui a fait natre le mot de maldveloppement:
pourquoi introduire ce prfixe mal, sinon pour introduire explicitement une notion de valeur
et dire dans le mot lui-mme que ce dveloppement est mauvais, un peu comme les mdecins
parlent de malformation pour dcrire un organisme non conforme au modle biologique. Mais
la mdecine nest pas seulement un savoir, cest aussi une technique qui cherche gurir;
pour elle, parler de malformation est donc logiquement comparer un cas clinique une norme
fixe par la nature, et tablir que la sant est prfrable la maladie entre logiquement dans
sa dmarche qui est la fois de connaissance et dintervention. Est-on fond faire de mme
dans les sciences humaines? Est-ce ici lgitime de parler de maldveloppement, cest--dire
danalyser une situation socio-conomique en portant sur elle un jugement en rfrence des
valeurs thiques?
Cette interrogation que tout chercheur en sciences sociales sest un jour pose du moins peuton lesprer trouve un lment de rponse dans le fait que la notion de justice est un thme de
la philosophie politique et constitue donc un critre recevable de comprhension des logiques
sociales. Il ne sagit pas de prendre parti pour les uns contre dautres, de se dpartir du devoir
de neutralit qui est le gage de la validit scientifique du discours. Mais il est possible de penser
lthique et de retenir la notion de justice pour clairer les faits sociaux et en apprhender la
logique.
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Justice et territoire une rflexion partir du cas brsilien

Le territoire est constitutif du lien social

La justice: une notion aux champs dapplication multiples
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Si la notion de justice peut guider le raisonnement gographique, cest parce que le territoire est
lui-mme considr comme un lment du lien social. tudier les rapports entre les hommes
passe donc aussi par ltude de leurs rapports respectifs un espace partag, disput pour sa
valeur conomique et dot dune charge symbolique.
Parler de justice requiert de prciser les divers champs de validit de la notion. Le mot
sentend le plus immdiatement comme justice sociale. Il sapplique ainsi aux relations entre
les hommes et dsigne une certaine galit (certaine, car lgalit totale, supposer quelle soit
possible, nest pas ncessairement une condition sine qua non dun ordre social juste) dans
leurs conditions de vie. La distribution de la richesse, patrimoine et revenu, en est le critre
principal, mais aussi laccs aux prestations touchant la sant, lducation, la culture.
Cette affirmation se dcline de multiples faons, senrichissant chaque fois dun contenu
nouveau. Prcision qui na pas encore fait totalement son chemin et dont on stonnera sans
doute dans les sicles futurs quune telle vidence ait eu autant de mal simposer: lgalit
entre les hommes et les femmes est une composante essentielle de la justice dans une humanit
qui est masculine et fminine. On parle bien ici dgalit pour distinguer cette donne de toutes
les autres et signifier que lappartenance un sexe plutt qu lautre ne doit pas tre un facteur
aggravant les ingalits qui peuvent exister entre les personnes pour dautres raisons. Quil ne
soit pas toujours facile disoler ce qui relve de la division sexuelle dans les situations relles
ninvalide pas la mthode, mais au contraire souligne la ncessit de disposer en la matire
de principes simples et nets susceptibles dclairer des situations complexes. Toutefois, on
doit sinterroger sur la dimension gographique de lingalit sociale ou entre les sexes. De
tels faits, du moins certains dentre eux, peuvent tre mesurs et localiss. Est-ce dire que
leur approche relve dune dmarche gographique? Cela demeure discutable tant quil sagit
seulement de cartographier les indicateurs statistiques: savoir o se produisent les faits, dans
quel sens varient les gradients et o passent les lignes de fracture est bien entendu utile, mais
cest davantage une tape pralable lanalyse gographique que lanalyse elle-mme si le
territoire est vu comme le support physique des faits sociaux dcrits sans tre incorpor dans
un raisonnement explicatif.
Le troisime champ dapplication de la notion introduit la dimension du temps. On peut parler
alors de justice intergnrationnelle. Chacun na quune vie et se sent donc concern dabord
par ce qui se passe dans son poque et comporte des consquences pour lui et ses descendants
immdiats. Cette restriction de la rflexion un temps court lchelle de lhumanit a
longtemps occult les injustices qui traversent les gnrations et qui tiennent aux dcalages
historiques entre les investissements, au sens le plus large du mot, et leur rentabilisation.
Chaque gnration hrite de ce quont fait, en positif ou en ngatif, les gnrations antrieures,
et laisse un patrimoine naturel et culturel aux gnrations ultrieures. On verra plus loin
comment ce trs simple constat est productif pour penser laccumulation primitive et la
question environnementale.
La justice entre les lieux nest pas moins importante. Peut-tre plus familire qui soccupe
de gographie, elle ne prend sens que si elle englobe le fait humain, et cest le terme de justice
socio-spatiale, d Alain Reynaud1, qui exprime le mieux le phnomne. Comme il a t fait
plus haut pour la division sexuelle, il convient dcarter provisoirement du raisonnement les
lments extrieurs au facteur considr et disoler ce qui relve du territoire dans ce qui est
porteur dingalit entre les hommes. Lide de justice, et dinjustice, socio-spatiale exprime
alors le fait que la localisation peut favoriser indment tel ou tel groupe, et que les relations
quentretiennent les lieux interfrent avec les relations quentretiennent les hommes.

La diffrenciation spatiale
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Il dcoule de ce qui prcde que la diffrenciation spatiale, cest--dire finalement ce dont

soccupe la gographie, offre un champ dobservation privilgi de la justice et de linjustice.
On laissera provisoirement en suspens la question de savoir si certaines ingalits sont
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admissibles et on notera que diffrenciation ne signifie pas ingalit prcaution de mthode

qui met en place trois termes fondamentaux pour le sujet : diffrence, ingalit, injustice.
Quand la diffrence devient-elle ingalit? Quand lingalit devient-elle injustice?
Les configurations gographiques produites par les relations conomiques et sociales sont
connues. Le modle centre-priphrie en offre une synthse pertinente et constitue donc un
outil efficace pour analyser les territoires. Les flux qui relient le centre, o saccumulent
les facteurs de production et les instances de pouvoir, et la priphrie, fournisseuse de
biens, dhommes, de capitaux, et destinataire de certaines retombes du centre, produisent
une dissymtrie (sans cette dissymtrie, le modle centre-priphrie traduirait simplement
la diffrenciation spatiale produite par des raisons techniques, et non pas lingalit),
ventuellement vectrice dinjustice entre les acteurs sociaux partenaires. Limportant est de
savoir si le mcanisme induit un transfert de valeur, travers le prix des biens changs,
la rmunration du travail qui les a produits, les migrations aboutissant la valorisation en
certains lieux dun capital humain form ailleurs, la rpartition de leffort fiscal et de la dpense
publique, la mobilit des capitaux selon lingale qualit de lenvironnement conomique et
des perspectives de valorisation.

Justice et dveloppement au Brsil

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Repenser le modle centre et priphrie en sinspirant de John Rawls

Brsil, pays de contrastes Le territoire brsilien offre une image presque caricaturale du
modle centre-priphrie. Reste saisir le ressort social de cette ingalit sociale et rgionale
rpte lenvi au point de tourner au clich.
Il sagit dabord de comprendre comment lingalit rgionale est le rsultat de deux
dynamiques sociales opposes, produites lune par linjustice sociale maximum et lautre par
une moindre ingalit entre les hommes. LHistoire invite dans le cas prsent commencer par
la priphrie car le Nordeste fut la premire rgion brsilienne se construire, en loccurrence
autour de la production sucrire. Cest avec le cycle du sucre de canne (XVIe-XVIIe sicles)
que les structures conomiques, sociales et culturelles se sont mises en place. Plusieurs livres
connus ont assez dcrit la priode pour quon sautorise ici ne pas en reprendre la narration
et quon se limite au reprage de la tendance de longue dure qui a fait de cet espace une
priphrie. Linterprtation ici avance est que cette mise en priphrie a t facilite par
linjustice sociale interne. Le fait dcisif est la colonisation esclavagiste: lexploitation totale
de la main-duvre a fait la fortune dune petite minorit de planteurs et, au-del des mers, de
ngociants portugais et hollandais, et a fait sur place la ruine de la rgion. En effet, lingalit
extrme de la distribution du revenu (les esclaves nont rien, les planteurs ont tout moins ce
que prlvent les Europens) a empch la formation dun march solvable et a donc interdit la
diversification de lappareil productif. En empchant la fixation sur place des fruits du travail
et en orientant linvestissement vers les seules exportations, le systme esclavagiste a t la
matrice du sous-dveloppement rgional. Que linjustice ait produit le sous-dveloppement
est finalement cohrent avec les mots employs: injustice ne va pas avec dveloppement.
Le point important consiste donc dans le lien qui existe entre lexpropriation sociale des fruits
du travail du fait du rapport de forces interne entre les classes sociales, et lexpropriation
spatiale du surplus conomique du fait du rapport de forces entre les socits globales.
Si, plus tard, la rgion de So Paulo a pu sriger comme centre, cest grce une structure
sociale tout fait diffrente. La rgion sest construite avec le cycle du caf partir du
milieu du XIXe sicle. Lesclavage tait encore en vigueur (labolition aura lieu seulement
en 1888), de telle sorte que les plus anciennes plantations ont connu le travail servile. Ce
systme tait condamn terme, non seulement parce que lide de lgalit des hommes
faisait son chemin dans lopinion publique, mais aussi parce que dautres formes de mise au
travail apparaissaient plus modernes et plus efficaces. Aussi, la rgion pauliste sest construite
principalement sur un systme de travail libre. Ce fut la condition pour larrive des migrants
europens, italiens surtout, venus tenter leur chance dans une rgion exempte de lhritage
esclavagiste qui pesait si fort sur lconomie et la socit du Nordeste, mme une fois les
esclaves librs. Sans quil soit ncessaire de redire ici lhistoire de ce front pionnier du caf,
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si brillamment analys nagure par Pierre Monbeig2, il faut retenir quil a t loccasion de
former une classe moyenne, et que cette classe moyenne a rendu possible lindustrialisation
lorsque la crise cafire des annes 1930 fit de la reconversion conomique un impratif.
Cette reconversion conomique rgionale est passe par une reconversion du capital foncier en
capital industriel. Encore fallait-il que la terre trouve des acheteurs: en se portant acqureurs,
ft-ce crdit, les anciens colonos des fazendas montraient une relative aisance matrielle
et apportaient confirmation que les conditions faites au travail dans le cycle du caf pauliste
navaient heureusement rien voir avec celles qui avaient eu cours lors du cycle du sucre
nordestin. La seconde condition de russite de la reconversion conomique tait que les biens
industriels trouvent preneurs, puisque les investisseurs misaient sur le march intrieur, dans
une stratgie analyse depuis lors comme une substitution dimportations: le march solvable
se trouvait prcisment dans cette classe moyenne de producteurs agricoles qui avaient accd
depuis peu la proprit foncire, grossie trs vite par les salaris urbains ds lors quune
dynamique de dveloppement avait pu dmarrer.
Un cercle vertueux de croissance tait donc enclench So Paulo, explicable
fondamentalement parce que les dtenteurs de capitaux misaient sur la rgion.
Deux trajectoires conomiques sopposent donc nettement. Lune est produite par
lesclavagisme et ses squelles et dbouche sur le sous-dveloppement. Lautre est produite
par le travail libre et gnre le dveloppement. De ce contraste, on est tent de conclure
lefficacit de la justice, dans la mesure o une distribution plus galitaire du revenu parat tre
la condition pour fixer sur place les capacits dinvestissement, et pour donner une socit
les bases solides dun march solvable, et donc les opportunits dinvestissement.
Cet lment de conclusion appelle pourtant dbat. Dans aucune des deux situations rgionales
tudies, et nulle part ailleurs dans le monde, quil soit dvelopp ou sous-dvelopp, lgalit
sociale nest atteinte. Lide de justice continue figurer parmi les utopies positives qui disent
la marche suivre et lidal vers quoi il faut tendre, mais le temps est encore lointain, sil
arrive un jour, o elle trouvera une pleine ralisation dans lorganisation de la vie sociale.
Par consquent, dire que la justice est efficace est une affirmation simpliste. Encore faudraitil prciser ce que lon entend par justice et dire pour qui et en rfrence quoi lon parle
defficacit: la tautologie nest en effet pas loin si lon retient que le dveloppement implique
une croissance conomique pour tous et si lon conclut que la justice est efficace pour le
dveloppement ce qui, la limite, revient dire que la justice est efficace pour la justice!
Mais cette affirmation nest pas une impasse pour le raisonnement. De mme que la justice
parfaite nexiste nulle part, le dveloppement total est chose inconnue et mme difficile
concevoir. Cela nempche pas de constater quil existe des socits plus justes que dautres,
et des conomies plus dveloppes que dautres. Il nest donc pas vain de sinterroger sur les
consquences de plus ou moins de justice pour plus ou moins de dveloppement, ce qui modifie
la dmarche initiale et conduit, puisque lingalit est partout, formuler la question en des
termes nouveaux: quelles conditions lingalit est-elle efficace pour le mieux-tre de tous?
Il ne manquerait pas de privilgis pour sengouffrer dans ce point de largumentation et tenter
dy trouver matire lgitimer leur position sociale. Combien de fois, au Brsil, a-t-on entendu
les nantis dire quil fallait faire grossir le gteau avant de le partager, signifiant par l que la
distribution du revenu ntait pas lordre du jour tant que lconomie nationale navait pas
atteint un niveau suprieur celui du moment. Sil est montr par les faits que la croissance
carte en gnral les revenus dans un premier temps et les rapproche dans un second temps,
se satisfaire de lingalit, quelle quen soit lintensit, au motif quelle serait une ncessit
historique, relve plus de la comptition pour le partage de la croissance que dune dmarche
intellectuelle, bien que les thories utilitaristes puissent venir la rescousse pour habiller dun
discours prtention rationnelle la volont des riches de ne pas partager avec les pauvres.
John Rawls propose une rponse cette difficile question. En considrant que lingalit
nest pas ncessairement contraire la justice, pour autant quelle soit attache des
positions et des fonctions ouvertes tous et surtout quelle soit lavantage de chacun3 ,
il dfinit linjustice comme les ingalits qui ne bnficient pas tous4. Cette affirmation
invite se demander si le dveloppement, qui est par dfinition un dveloppement pour

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tous, est compatible avec lingalit des conditions et requiert au moins provisoirement une
certaine ingalit des revenus. Si le Nordeste sest enfonc dans le sous-dveloppement, cest
parce quil y avait trop dingalit dans sa structure sociale. Si la rgion de So Paulo, elle,
sest dveloppe, est-ce malgr lingalit qui y existait aussi un degr moindre ou parce
que cette ingalit existait un degr moindre, en loccurrence mieux cal aux ncessits
de laccumulation et donc plus efficace pour le dveloppement. On a vu quune extrme
concentration des revenus dcourageait linvestissement productif sur place. On peut se
demander si, linverse, lgalitarisme ne rduirait pas la capacit dpargne et nempcherait
pas lui aussi la formation du capital productif, sauf imaginer une socit parfaite o
lgalit totale irait de pair avec lacceptation consensuelle dun prlvement destin financer
des investissements choisis dmocratiquement Le principe de ralit invite la prudence
puisque lHistoire a montr la faillite des tentatives qui se rclamaient dune telle socit,
mme si lutopie positive, elle, na pas ncessairement failli puisque aucune de ces expriences
historiques ne comportait une vritable galit sociale, ni surtout la dmocratie.
Dans les situations relles, et non pas dans celles que lon se plait imaginer, tout se passe
comme si lingalit tait constitutive de la dynamique sociale, elle-mme constitutive du
processus de dveloppement. Or, bien que laccumulation des richesses ne soit pas une
condition de la justice (l encore, John Rawls a raison quand il crit: Cest une erreur de
croire quune socit juste et bonne devrait aller de pair avec un haut niveau de vie matriel. Ce
dont les hommes ont besoin, cest dun travail ayant un sens, en association libre avec dautres
travailleurs, dans le cadre dinstitutions de base justes.5), le dveloppement doit tre tenu
pour un besoin ds lors quil est possible. Et on arrive ce paradoxe que le dveloppement est
le fruit dingalits favorables, par leur nature et leur intensit modre, la diffusion des effets
de la croissance dans lensemble du corps social. Le terme dusage courant de dveloppement
ingal qui dit dabord lingalit gographique, suggre donc aussi que le dveloppement est
ncessairement ingal ds lors quil est produit par une socit elle-mme ingalitaire.

chelles et discontinuits: approche spatiale des effets de seuil

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Plus ou moins favoris par la structure sociale et lintrt que les groupes dominants ont ou
nont pas jouer la carte du dveloppement rgional et donc investir ou ne pas investir
sur place, le processus daccumulation se ralise ainsi sur des territoires qui, borns par des
limites politico-administratives, ne sont pas pour autant isols les uns des autres, mais au
contraire relis par des flux. Ces flux constituent les vecteurs de la dlocalisation des facteurs
de production, capital et force de travail: leur dissymtrie produit le binme centre-priphrie.
Il y a alors sinterroger sur ce qui se passe lorsque deux formations socio-spatiales de
structures diffrentes, lune trs ingalitaire et lautre plus galitaire, entrent en relation. La
question consiste dans ceci: la justice apparente qui existe dans lune des deux formations estelle rendue possible par linjustice qui svit dans lautre. lchelle mondiale, cette question
renvoie au dbat dj ancien, mais toujours actuel car il na jamais reu de rponse dfinitive,
de lchange ingal6. Par divers mcanismes, dont le niveau des prix nest quun parmi dautres
et renvoie au niveau de rmunration du travail, y a-t-il transfert de valeur dune formation
socio-spatiale une autre, permettant cette dernire de raliser une large distribution du
revenu, lapparente justice qui y rgne lchelle locale ou rgionale tant finance en ralit
par linjustice observable une chelle internationale?
Comment les choses se passent-elles lintrieur dun mme territoire national lorsque,
comme au Brsil, les structures sociales sont bien diffrentes dune rgion lautre? Celso
Furtado a donn pour le Brsil une explication clairante. Sous le nom deffet triangulaire (les
trois sommets du triangle tant le Nordeste, la rgion de So Paulo et ltranger), il a montr
comment la protection douanire dont le pays sest entour pour russir son industrialisation
a eu des effets opposs pour les diffrentes rgions, prcisment parce quelles avaient des
structures sociales diffrentes. Le protectionnisme a profit So Paulo et lui a permis de
sriger en centre parce que la distribution du revenu y avait rendu possible linvestissement
industriel. Le Nordeste, lui, fidle sa tradition agro-exportatrice et contraint de se fournir
en biens manufacturs paulistes des prix suprieurs ceux du march mondial, a contribu
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pour une part significative lessor du Sudeste. Il demeure vrai que le ressort principal qui a
permis le dcollage de So Paulo se trouve dans sa dynamique sociale propre. Il nempche
que le transfert de richesse ralis aux dpens du Nordeste a creus lcart, le mcanisme
dintrt compos produisant terme une accumulation forte dans le centre et y autorisant des
retombes financires sur la population.
Le raisonnement gagne donc tre exprim, non pas en termes de rgions, ce qui pourrait tre
compris tort comme de simples espaces, mais plus explicitement en termes de formations
socio-spatiales7. Cela revient croiser les phnomnes spatiaux et les phnomnes sociaux,
sans quoi la gographie naurait pas dexistence en tant que science sociale. Il faut se garder de
parler de rgions riches et de rgions pauvres, comme si les premires ne comptaient que des
riches et les secondes que des pauvres! Certes, les moyennes ne sont pas sans signification,
mais la ralit est que la richesse et la pauvret se combinent en tout lieu et que sexprimer en
termes despace comporte toujours le risque de gommer dans le discours les ingalits sociales
internes chaque territoire. La remarque paratra peut-tre superftatoire: elle ne lest pas
si elle aide dcrypter les revendications rgionales issues des groupes sociaux dominants,
les seuls souvent pouvoir se faire entendre, qui utilisent en fait le problme rgional pour
sattirer les bonts des pouvoirs publics.
La question de la justice socio-spatiale appelle donc un raisonnement pluriscalaire. Si la
priphrie nordestine est, en moyenne, pauvre, cest parce quune minorit riche y assoit
sa richesse sur la mise en priphrie de la rgion et se pose linterne comme un centre.
Que le centre pauliste soit, en moyenne, riche, cela nempche pas quil comporte une
priphrie interne modeste ou pauvre, dont le sort est adouci par les redistributions que permet
lexploitation de la priphrie externe, mais dont le nombre est agrandi par les migrations
venues prcisment de cette priphrie exploite (phnomne parfois appel nordestinisation
du Sudeste). La richesse attire en effet la pauvret : il faut se rapprocher du lieu de
laccumulation pour trouver un emploi, ou, dfaut, vendre des services non qualifis aux
riches. Dune faon ou dune autre, le centre assure mieux que la priphrie les stratgies de
survie des pauvres.
Lanalyse gographique se fait donc trs complexe ds lors quelle retient lingalit spatiale
comme constitutive de lingalit sociale. Puisquon retient les flux comme moteurs dans
le processus denrichissement ingal, il faut inscrire le raisonnement dans un espace qui
nest pas neutre, mais qui est un territoire maill. Les limites administratives constituent des
discontinuits dans les mcanismes de prlvement et de prestation. Cest en quoi le maillage
est un enjeu de pouvoir et non seulement une ncessit technique. Cest pourquoi aussi la
gographie politique peut apporter une utile contribution lintelligence de la justice.

Amnagement et projet de socit

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La politique damnagement du territoire, indissociable dun projet de socit, est une

politique au sens plein du mot: de la mme faon que lon porte apprciation sur une politique
sociale en fonction de valeurs thiques, on est fond juger des politiques territoriales et
des mesures damnagement selon quelles sont porteuses ou non de plus de justice entre les
hommes.

Principe de rparation ou modernisation de linjustice?

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Une fois le constat tabli que la diffrenciation spatiale recouvre une ingalit rgionale et
que certains hommes, indpendamment de leur place dans la hirarchie sociale et donc des
injustices dont ils peuvent sestimer tre victimes par ailleurs, se trouvent dfavoriss par
rapport dautres du fait du lieu o ils vivent, on peut parler dinjustice socio-spatiale. Est
souhaitable alors une action correctrice. Ltat, en tant que garant des intrts collectifs, peut
agir directement par lallocation des dpenses publiques et indirectement par des avantages
particuliers, notamment fiscaux, accords aux particuliers, entreprises et personnes physiques,
engageant des actions juges utiles dans les rgions dfavorises. Ce dispositif donne parfois
matire une rglementation complique, mais il est simple dans son principe: il correspond
ce que John Rawls appelle principe de rparation8. Cest, pour reprendre un slogan expressif,
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donner plus ceux qui ont moins. Toutefois, lide, chez John Rawls, ne dbouche pas sur un
galitarisme qui gommerait toute ingalit, car seules doivent tre combattues les ingalits
qui sont contraire la justice, cest--dire qui sont infondes et/ou qui ne sont pas productrices
dun mieux-tre pour tous.
Si lon comprend bien en quoi une politique sociale peut sadresser ceux que le sort a
atteints (les handicaps ou les malades), ceux que lvolution conomique pnalise (les
demandeurs demploi) ou encore ceux qui supportent des charges utiles tous sur le long
terme (les chargs de famille), la mise en uvre du principe de rparation est plus dlicate
interprter quand il sagit du territoire. Certes, les politiques damnagement se rclament
du principe de la justice pour motiver tout avantage particulier accord une zone. Mais il y
aurait quelque navet se rfrer aux seules dclarations dintention en faveur de la justice et
qui font partie du jeu politique: a-t-on jamais vu un gouvernement dire autre chose et vendre
lopinion publique un programme qui serait explicitement prsent comme devant produire
plus dinjustice?
Si la notion de justice est un critre recevable pour analyser les politiques damnagement du
territoire, cest donc bien parce que ces politiques fondent leur lgitimit sur la justice ellemme et ne peuvent se drober lapprciation des rsultats obtenus au regard des objectifs
annoncs.
Le cas brsilien offre en la matire un vaste champ de rflexion. On sait que laction publique
au profit du Nordeste sest acclre en 1960, lorsque fut cre la Sudene Surintendance
du dveloppement du Nordeste sur les ides de lconomiste Celso Furtado. Le contexte
de la Cepal Commission conomique pour lAmrique latine et lexprience, en Italie,
de la Cassa per il Mezzogiorno, plaidaient pour que ltat intervienne comme instance de
rgulation territoriale, ce qui fut fait aussi en dautres pays (en France, la cration peu aprs
de la Datar relve du mme mouvement). Toutefois, il faut remonter beaucoup plus haut dans
le temps pour reprer au Brsil les premires interventions de ltat fdral spcifiques en
faveur du Nordeste. Cest ds la fin du XIXe sicle, suite la scheresse catastrophique des
annes 1877-79, que ltat, lpoque lEmpire, a apport des contributions destines lutter
contre les effets de laccident climatique, aides durgence aux populations et financement
dinfrastructures hydrauliques supposes rgler le problme long terme. Pendant prs dun
sicle, se droule donc une premire et longue tape de laction tatique dans le Nordeste.
Quil ait fallu changer dorientation en 1960 et que cette rgion continue tre aujourdhui la
grande poche de pauvret de lAmrique latine suffiraient dire la mdiocrit des rsultats,
ou plutt leur ambigut. Il ne sagit pas tant en effet de lire les scores conomiques et les
indicateurs sociaux, ce qui nest dailleurs jamais inutile, et de constater lcart persistant entre
la ralit et les objectifs viss ou les performances ralises par les autres, mais plutt de voir
comment cette politique rgionale ne pouvait avoir que des effets sociaux correctifs dans une
rgion trs ingalitaire socialement, et comment au total laction conduite officiellement au
nom de la justice a consolid linjustice.
Premier point, fondamental: le diagnostic du malaise rgional ne portait pas sur les structures
sociales, qui, selon une interprtation rawlsienne, peuvent dans le cas despce tre considres
comme injustes dans la mesure o elles sont contre-productives conomiquement et interdisent
la promotion des plus pauvres. Au lieu de quoi, les caprices du climat tant tenus pour
responsables du malheur des hommes, on naturalise la question sociale et on conduit des
travaux hydrauliques en laissant intacte la structure foncire. Comment alors ne pas conforter
ceux qui ont la terre? Et, les travaux tant raliss au moment des scheresses par lemploi
des sinistrs sur des chantiers financs par ltat, comment ne pas voir que laction dite
rgionale, si elle soulage effectivement en fournissant des moyens temporaires de survie,
utilise la dtresse des plus pauvres pour favoriser les plus riches ! Parler ici de formation
socio-spatiale plutt que de rgion aide comprendre que laction sur un espace est aussi une
action sur les hommes, cest--dire sur une socit traverse dintrts contradictoires, de telle
sorte que toute action technique engage sans que soit au pralable retenu un projet de socit
alternatif a comme consquence ncessaire de renforcer les forts aux dpens des faibles. La
conduite de cette politique hydraulique impliquait la dlimitation du primtre dintervention

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connu sous le nom de polygone des scheresses. Comme toujours en pareil cas, dfinir la
zone ligible aux aides publiques constituait un enjeu important. Restreint dans sa premire
version aux espaces les plus vulnrables (le Ceara, le sertao du Rio Grande do Norte, de la
Paraiba et du Pernambouc), le polygone a t par la suite tir vers le Sud, moins sensible
aux accidents climatiques, mais o les latifondistes taient eux aussi soucieux de profiter de
la manne publique
Ltape suivante qui commence en 1960 va lancer des ides novatrices: passer de lindustrie
de la scheresse, nom par lequel on dsigne traditionnellement dans le Nordeste le profit
que tirent les propritaires fonciers des aides apportes par ltat loccasion des accidents
climatiques, lindustrie tout court. Cette tape aurait pu servir la justice si les orientations
quavait fixes initialement Celso Furtado navaient pas t brutalement amputes de leur
dimension sociale par le rgime militaire issu du coup dtat de 1964: les avantages fiscaux
accords aux investissements taient maintenus, mais tait abandonne toute perspective de
transformation sociale qui, en distribuant plus quitablement la terre et le revenu, aurait
permis une rpartition plus juste des effets dentranement et donc une meilleure diffusion
spatiale de la croissance. la concentration sociale du revenu a correspondu la concentration
spatiale des nouvelles activits, comme si la politique suivie visait linsertion slective au
systme productif national de seuls quelques lieux nordestins, par exemple Salvador et son
ple ptrochimique de Camaari. Seuls les centres rgionaux situs sur le littoral taient
destins recevoir des investissements et devenir des priphries intgres, alors que
lintrieur tait selon les cas, et en gardant la terminologie dAlain Reynaud, une priphrie
dlaisse ou assiste Au total, le systme exclut plus quil nintgre. Peut-on alors parler
de dveloppement rgional quand la politique socio-conomique qui se trouve lorigine des
transformations spatiales nest plus elle-mme une politique de dveloppement au sens plein
du mot? On a parl de modernisation conservatrice pour dcrire lvolution enregistre par
le Brsil tout entier cette poque, modernisation certes, puisque la croissance est au rendezvous, au moins pendant le miracle, et que linvestissement transforme lappareil productif,
mais modernisation conservatrice puisquau lieu de produire une plus grande justice sociale,
elle fait de lingalit le moteur du succs conomique. Sagissant du Nordeste, pour bien
comprendre que les choses bougent, mais sans que les pauvres, cest--dire la grande majorit,
y trouvent leur part, on avancera ici le terme de modernisation de linjustice.

Linstrumentalisation de lOuest
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Une autre donne importante de la gographie du Brsil doit ici tre considre dans la
dmarche qui consiste penser la justice sociale, ou linjustice sociale, inscrite dans un
territoire et consolide par lorganisation de ce territoire: les rserves foncires de lOuest.
Lopposition est classique entre une bande littorale, plus ou moins profonde, o se concentrent
les hommes et les activits conomiques, et le sertao, cet intrieur par dfinition peu peupl
qui a aliment depuis la naissance du pays limaginaire collectif. Des bandeiras dautrefois
la cration de Brasilia, la mme ide a t luvre doccuper lintrieur et de smanciper
de cette organisation du territoire caractrise par le gradient est-ouest de lhumanisation du
milieu, par o se lit encore la fin du XXe sicle, et sans doute encore pour longtemps,
lhritage colonial. Mais le peuplement et la mise en valeur des terres de lOuest nont
nullement servi y faire natre une socit plus galitaire. En ralit, cest la socit ingalitaire
du Brsil peupl qui sest projete dans le Brsil vide. Lurbanisme de Brasilia en est peuttre lillustration la plus parlante. Si le dessin du plan-pilote voque pour certains la libert
dun oiseau en vol et si la majest des perspectives exprime la hardiesse dune nation dans sa
marche loccupation de son territoire, la sgrgation sociale traduit physiquement le rapport
quentretiennent avec le pouvoir les classes dominantes loges prs des ministres et de la
Place des Trois Pouvoirs, et les classes domines, relgues fort loin dans les villes-satellites.
La ville de Brasilia est ainsi limage du pays dont elle est la tte. Cette interprtation invite
poursuivre la rflexion lchelle de tout lOuest. On lancera alors lide que limmensit de
lOuest fut paradoxalement pour le Brsil la fois une grande chance et un grand malheur. Que
ce soit une chance ne requiert pas une longue dmonstration: des rserves despace, ce sont
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des sols exploiter un jour, ce sont des mines, ce sont des ressources nergtiques, cest aussi,
comme lont fait les tats-Unis avec leur frontire, de quoi forger lidentit collective autour
du fait pionnier et des valeurs fortes qui lui sont attaches: la jeunesse, lesprit dinitiative, la
volont. Mais, au Brsil, ce fut encore le moyen de reporter toujours plus tard les rformes
qui auraient t indispensables sans lexutoire linjustice sociale quont pu tre les rserves
foncires du plateau central et de lAmazonie. Le thme rcurrent de la rforme agraire est
ici loquent. Combien de fois a-t-on entendu des responsables dire que la vritable rforme
agraire dans un pays comme le Brsil, cest la conqute des terres vierges? En dautres termes,
pourquoi partager les latifondios alors que des surfaces immenses sont libres, ou supposes
telles, et attendent leur mise en valeur ? Do cette instrumentalisation de lOuest dans le
discours politique comme solution aux tensions sociales et cet abus de langage qui fait nommer
rforme agraire une opration conue pour viter davoir faire le partage des terres.
LOuest peut ainsi tre interprt comme la donne naturelle qui a t utilise pour faire
perdurer linjustice sociale. Permettant que les structures injustes se perptuent lest du
pays et, par voie de consquence, empchant quune dynamique sociale fonde sur une classe
moyenne ne sy mette en route et y produise un dveloppement conomique dont le ressort et
t la justice sociale, il a rendu possible une fuite en avant qui a projet sur les terres nouvelles
le malaise social et la violence. Sans mme parler ici des menaces qui psent sur les Indiens
car ce serait un autre sujet, les drames qui se vivent aujourdhui sur la bordure amazonienne,
o la lutte pour la terre met face face les occupants sans titre et les grands propritaires dans
un combat ingal que ltat ne parvient pas arbitrer, sont lillustration la plus actuelle de la
diffusion gographique de linjustice.
Reste enfin que la marche pionnire perptue le comportement dvastateur des planteurs
dautrefois. Depuis que le Brsil existe, lOuest a cr lillusion dune nature gnreuse
linfini et a fait considrer comme inutiles et anti-conomiques les pratiques de conservation
des sols. Exemple parmi dautres, il en fut ainsi au XIXe sicle So Paulo o la dgradation
des surfaces plantes en caf a pouss avancer sur les terres nouvelles, alors forestires,
pour y ouvrir de nouvelles plantations. La dynamique pionnire est donc indissociable du peu
de soin accord aux quilibres cologiques. Aujourdhui, le problme a pris une importance
nouvelle avec la mise en valeur des terres amazoniennes : cest devenu un problme de
rsonance mondiale pos de plus en plus en termes de dveloppement durable, cest-dire finalement en termes de justice. Dans lide mme de dveloppement, on la dit plus
haut, est prsente lide dune certaine justice dans laccs aux biens, et dans lide de
dveloppement durable est prsente lide de la justice intergnrationnelle. La menace qui
pse sur lenvironnement doit alors tre comprise comme une injustice faite aux gnrations
futures, dans le sens que le dfrichement aveugle de ressources naturelles non encore
rpertories risque de priver nos descendants de biens qui pourraient leur tre utiles. Cest donc
une ncessit thique, pour aujourdhui et pour demain, de repenser le dveloppement dans
sa dimension environnementale, et il faut noter avec satisfaction que les autorits brsiliennes
sont aujourdhui plus sensibles ce problme que par le pass. Est-ce parce que les dommages
cologiques atteignent une gravit indite? Est-ce sous la pression internationale? Sans doute,
mais aussi et peut-tre surtout parce que lopinion brsilienne elle-mme est sensibilise
cette question. Aprs les annes de la dictature militaire o beaucoup staient laisss tromper
par le mirage du Brasil grande, fait retour un comportement davantage citoyen conforme au
rtablissement de la dmocratie et, pour cette raison, attentif aux consquences pour demain
des choix faits aujourdhui.
Cette dernire considration suggre, en matire de conclusion, de ne pas limiter la rflexion
sur la justice aux seuls biens matriels.
Le respect des droits de chacun, la libert individuelle et, donc, la possibilit offerte tous
du respect de soi-mme, font partie de ce que John Rawls appelle les biens sociaux premiers,
au mme titre que le partage des richesses, en quoi il rejoint le principe kantien de finalit
de la personne. Un autre aspect de la justice tient donc dans la participation au pouvoir et la
reconnaissance de tous dans la Cit. Cela porte un nom: dmocratie. Est-ce un domaine o la
gographie peut parler? Daucuns en douteront: ils laisseront la chose aux citoyens pour ce

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qui est de la pratique et aux politologues pour ce qui est de lanalyse. Si ce qui prcde a un
sens, on avancera pourtant que la gographie, en tant que science de la diffrenciation spatiale,
est dans son rle lorquelle interroge la nature de ltat et cherche mesurer le pouvoir quont
les citoyens dinfluer sur ses choix qui impliquent le territoire. Dire, comme ce fut fait ici, que
ltat conduit une politique damnagement conforme aux intrts de certains sous couvert
de lintrt gnral, cest analyser par lentre gographique le caractre antidmocratique et
antisocial des mcanismes mis en uvre. Constater, comme il est possible heureusement de
le faire aujourdhui au Brsil, que la dmocratie progresse, cest esprer quapparaisse une
nouvelle faon collective dtre au territoire.
Mais la ralit nest jamais simple ! Au moment mme o la dmocratie est de retour au
Brsil et dans dautres pays latino-amricains, une tendance lourde au libralisme simpose
lchelle mondiale. Retour de balancier aprs lchec du tout-tat dans les systmes centraliss
dits socialistes, cette tendance au moins dtat comporte le risque de moins de citoyennet et
de moins de dmocratie, cest--dire de moins de justice. Daucuns prtendent que les deux
volutions se compltent, quelles sont les deux versants dun mme processus, et quil ne
peut y avoir une dmocratisation politique sans une libralisation conomique et donc une
rduction de ltat. Cest l une conception de la dmocratie que lon peut ne pas partager. On
peut plaider pour un tat qui soit fort, efficace, ni totalitaire ni confisqu par une oligarchie,
mais reprsentatif de la volont gnrale et par consquent lgitime dans ses choix territoriaux.
Faire que le territoire soit laffaire de tous, cest aussi cela la dmocratie et la justice.
Notes
1Alain Reynaud, Socit, Espace et Justice, Paris, PUF, 1981.
2Pierre Monbeig, Pionniers et planteurs de So Paulo, Paris, A. Colin, 1952.
3John Rawls, Thorie de la Justice, Paris, Le Seuil, 1987, 666 p., trad. de langlais par
Catherine Audard, p.91.
4John Rawls, op. cit., p. 93.
5John Rawls, op. cit., p. 331.
6Voir notamment Arghiri Emmanuel, Lchange ingal, Maspro, 1969, et du mme auteur:
Le prix rmunrateur, pilogue lchange ingal, in Tiers-Monde, vol XXI, n 18,
janvier-mars 1980, p. 21-40.
7Lexpression est tire dAlain Reynaud (op. cit.).
8John Rawls, op. cit., p. 131.
Pour citer cet article
Rfrence lectronique
Bernard Bret, Justice et territoire une rflexion partir du cas brsilien, Strates [En ligne],
Hors-srie |2002, mis en ligne le 02 mai 2005, Consult le 17 octobre 2015. URL: http://
strates.revues.org/531

propos de l'auteur
Bernard Bret
Matre de confrence, universit de Paris-Val-de-Marne

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