ARGUMENTOS

la democracia en el Per a 20 aos del 5 de abril.

Aqu las personas cambian, teniente,

nunca las cosas: una reflexin sobre
la poltica peruana actual desde una
perspectiva institucional

Yusuke Murakami*

ntroduccin

de que la descripcin de aquella poca es exagerada

e irreal. Podemos decir lo mismo respecto de la poltica? Ha cambiado o mejorado en las ltimas
dos dcadas? Concretamente, la democracia peruana se encuentra en camino a su consolidacin?

Cuando se produjo el autogolpe en 1992, el Per

apenas se encontraba iniciando su camino hacia
la estabilidad social. La economa peruana todava
padeca altas tasas de inflacin, pero la galopante
hiperinflacin estaba controlada. El pas haba logrado reinsertarse en la comunidad financiera internacional apenas medio aos atrs, y la recuperacin
econmica constitua un sueo de todos los peruanos. Las acciones de los grupos subversivos armados
eran cuestin rutinaria en la mayor parte del pas,
inclusive en Lima, donde los coches-bomba explotaban y los apagones se sucedan cada semana.

Las respuestas dependen del objeto de comparacin. Uno puede argumentar que el Per ha cambiado en lo poltico en relacin con la situacin autoritaria propia del fujimorismo de la dcada de 1990.
Este punto de vista se puede encontrar en muchos
anlisis de coyuntura poltica, as como en los estudios de los partidos polticos y procesos electorales
posteriores a la cada del gobierno de Fujimori. Con
la pujante intencin de renovar la ciencia poltica en
el Per revalorando perspectivas enfocadas en los
actores y su racionalidad o estrategias, tales estudios suelen prestar atencin a los cambios de corto
plazo o a la importancia de las reformas institucionales, o enfatizar que la poltica es ahora ms democrtica que durante el autoritarismo de Fujimori, y

Retrospectivamente, la situacin socioeconmica de

aquel entonces aparece como las escenas de un drama cinematogrfco, pero ha mejorado tanto en los
ltimos veinte aos que uno puede tener la sensacin
* Doctor en Ciencia Poltica por la University of Tsukuba y profesor asociado del Center for Integrated Area Studies, Kyoto
University.
La cita del ttulo ha sido tomada de Conversacin en La Catedral, de Mario Vargas Llosa.

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hacen referencia con ello a la divisin de poderes, la

libertad de expresin, la realizacin de las elecciones
justas y al proceso de descentralizacin, as como a
las investigaciones por la corrupcin y violacin a los
derechos humanos que caracterizaron la dcada de
Fujimori.1

de una sociedad, con el objetivo de alcanzar ciertas

metas o valores.2 A continuacin, veremos primero
lo que defini a la poltica peruana hasta la dcada
de 1980, y luego examinaremos su evolucin durante la dcada de 2000, para despus comparar sus
tendencias principales con sus aspectos fundamentales durante el periodo que une ambas etapas, los
aos ochenta.

el problema crucial para la poltica peruana, particularmente

para su democracia, es si la dinmica despus de Fujimori ha
superado las fallas y desafos
que aquella enfrent durante la
dcada de 1980.

Una mirada a la poltica peruana hasta la dcada de 19803

La poltica peruana ha tenido la tendencia a convertirse en un espacio de lucha por el poder, en la

cual participan las fuerzas polticas con la intencin
de hacer prevalecer sus intereses particulares. Dichas
fuerzas, por su parte, han sido construidas por una
persona influyente (o caudillo) sobre la base de relaciones patrn-cliente verticales y autoritarias. Aunque en el Per se ha practicado siempre este patrn
de competencia por la hegemona poltica, el pas
nunca ha vivido un proceso de institucionalizacin
de alto grado concebido como compartir reglas,
normas y conductas respecto de la toma de decisiones o llegar a un punto de encuentro sobre las
polticas concretas a aplicar en el mediano y largo
plazo entre las fuerzas principales. El Estado ha
sido considerado un botn para sostener y expandir
las relaciones clientelistas. La poltica llega a constituir el juego de suma cero donde se considera que
los intereses de los que participan en l son mutuamente incompatibles, y la ganancia de uno es la prdida de otro, lo que conduce al final a un callejn sin
salida que eventualmente provoca una intervencin
militar. En el Per, desde 1919 la etapa final de
la dominacin oligrquica, cuando el poder estaba
en manos de pocos, cualquier forma de arreglo
poltico, ya sea de orden constitucional o fruto de la

En principio, estamos de acuerdo con quienes sostienen que la etapa posfujimorista es ms democrtica
que la transcurrida en los aos noventa. Sin embargo, debemos tener presente que el autoritarismo fujimorista el autogolpe de 1992 constituye su smbolo fue el producto del fracaso de la democracia
basada en los partidos polticos de la dcada de
1980. Desde este punto de vista, el problema crucial
para la poltica peruana, particularmente para su democracia, es si la dinmica despus de Fujimori ha
superado las fallas y desafos que aquella enfrent
durante la dcada de 1980 ms que en qu grado
ha avanzado en comparacin con la era de Fujimori.
En este anlisis, el enfoque se dirige a examinar si
se han presentado algunos sntomas que indiquen la
tendencia a superar las fallas de la poltica peruana
en la dcada de 1980 que son al mismo tiempo
histricas con respecto a sus instituciones. Estas
son definidas como patrones de conducta, reglas,
normas y puntos de acuerdo o entendimiento, explcitos o implcitos, que son reconocidos, compartidos o tolerados como legtimos por los miembros

2 Respecto de la explicacin ms detenida de las instituciones,

vase Murakami 2007: 42-47.
3 La descripcion de esta seccin se basa en Murakami 2007.

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dominacin de facto basada en el poder militar, no

ha durado ms de 12 aos (McClintock 1996: 53).4

norte y central, incluida la ciudad capital, Lima; pero

nunca han sido duraderas en la sierra en particular
en el sur ni en la selva.

Aparte de esto, las fuerzas polticas han tenido un

lmite en su capacidad territorial para convocar apoyo. Tradicionalmente, los partidos y sus lderes se
han interesado prioritariamente por la costa y las
reas urbanas, donde se ubica siempre la mayora
de los electores, debido al sufragio censitario, que
impona la capacidad de leer y escribir como requisito hasta la dcada de 1970, y a la concentracin
mayoritaria de la poblacin en dichas zonas5 luego
de la dcada de 1980, ao en que por primera vez
fueron ejecutadas las elecciones nacionales sin el requisito censitario. En esta situacin, nunca ha aparecido un partido con bases organizativas extendidas
en distintas partes del pas y capaz de mantener un
apoyo amplio en el mediano y largo plazo.

Garca dio ms importancia a

sus juicios y decisiones personales que a la conformacin de
un consenso o entendimiento
entre los actores polticos.

Luego de la transicin a la democracia, en la dcada

de 1980 continu la poltica no institucionalizada. Los
partidos, cuyos protagonistas fueron dos agrupaciones de derecha y dos de izquierda, pero en realidad
entre las cuatro solamente hubo reuniones, conversaciones y una retrica de acuerdos que no se cumpla
en los hechos (Tanaka 1998: 68, 84), no supieron
tomar medidas suficientes para superar frontalmente
los diversos problemas sociales, entrelazados con la
crisis econmica y la expansin del terrorismo. As,
perdieron la confianza y el apoyo del pueblo.

La presencia de los partidos limitada a ciertas partes

del pas reduce tambin la capacidad de convocar
votos populares, pues suelen conseguir, en el mejor
de los casos, entre treinta y cuarenta por ciento de
los votos de forma individual. Los que obtienen ms
de cincuenta por ciento son excepcionales, y en estos poqusimos casos no pueden mantener su fuerza ms all de un proceso electoral debido a que su
respaldo proviene de votos voltiles.

En la sociedad peruana se observ tambin el avance de la atomizacin, con la prdida de importancia de los sindicatos causada por la informalizacin
de la economa y la expansin de los movimientos
sociales devenidos en grupo de presin, concentrados en intereses limitados y particulares, lo que
debilit a los partidos y les sustrajo el apoyo popular. En medio de esta crtica situacin, el independiente Fujimori result elegido presidente en 1990.
Aqu no detallamos la poltica de la dcada de 1990
(vase Murakami 2007), solo sealamos que Fujimori subi al poder en medio de este proceso, marcado por la desinstitucionalizacin de los partidos,
y luego hizo poltica exacerbando esta tendencia.
Paralelamente, continu avanzando la mencionada
atomizacin social.

El Partido Aprista Peruano ha sido la agrupacin poltica ms organizada en el Per. Ha contado con bases de apoyo principalmente en las zonas de la costa
4 Desde 1895 hasta 1914, el poder poltico estuvo en manos
de la oligarqua de exportadores de los productos primarios
y terratenientes, y se realiz en paz la sucesin de un gobierno civil al otro. Lo dicho aqu es aplicable tambin a los aos
que preceden a 1919 si excluimos el periodo especial de la
Guerra del Pacfico entre 1879 y 1883 (Murakami 2007:
111-112).
5 Hasta la dcada de 1960 la mayora de la poblacin peruana se concentraba en la sierra y la zona rural. Entre fines de
la dcada de 1960 y principios de la siguiente, la poblacin
en la zona de costa y ciudad super a la serrana y rural.

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Poltica

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sobre las polticas concretas de mediano y largo plazo

a ser aplicadas en el pas. Tampoco se consolid ni
viene funcionado algn mecanismo de conformacin
de consenso como resultado de ese episodio.

peruana de este siglo

Despus de la cada del gobierno de Fujimori, la poltica peruana no ha mejorado sus niveles de institucionalizacin. Si bien es cierto que el Per logr
parar el pndulo econmico producido desde
la dcada de 1950, oscilante entre la lnea liberal
y el intervencionismo estatal (Gonzales y Samam
1991), y mantener la continuidad de la poltica macroeconmica, las principales fuerzas polticas no se
han puesto de acuerdo ni han llegado a un entendimiento en lo que se refiere a otros temas de importancia, entre ellos, la superacin de la desigualdad
y pobreza, y las acciones requeridas para el futuro
desarrollo de la sociedad peruana.

Por otro lado, debemos sealar que en la primera

dcada de este siglo la poltica peruana ha seguido fragmentndose. Los resultados de las elecciones
municipales y regionales confirman esta tendencia.
En ellas, los ganadores fueron los movimientos locales e independientes, entre los cuales no hay relaciones orgnicas. Tampoco existi agrupacin alguna
que gane el mismo nivel de votos en las tres instancias electorales (regional, provincial y distrital).
En estas circunstancias, las fuerzas polticas no han logrado institucionalizar el proceso de la toma de decisiones y formacin de consensos. Aunque existe continuidad en materia econmica, nunca se ha discutido la
manera en que deben aprovecharse los recursos provenientes de la bonanza y estabilidad macroeconmica,
ni cul debe ser el papel del Estado en tal materia. Ni
durante la campaa electoral de 2010, ni bajo la gestin presidencial de Humala, nada parece indicar una
tendencia hacia una mayor institucionalizacin de la
democracia peruana y la superacin de los problemas
que llevaron a los sucesos del 5 de abril.

Veamos un caso simblico. En julio de 2002, por iniciativa del gobierno de Toledo, el llamado Acuerdo
Nacional fue firmado entre diversas fuerzas polticas
y sociales. Se trat de una serie de objetivos que se
deban alcanzar en los siguientes veinte aos. Sin
embargo, su contenido fue general e ineficaz, sin especificar prioridades, ni procedimientos, ni maneras
concretas de llevarse a cabo. En realidad, el gobierno
de Toledo no hizo efectivo nada de su contenido, y
su sucesor, Garca, tampoco. Durante la segunda gestin presidencial del aprismo, el Per no desarroll
una visin sobre el futuro compartida por las fuerzas
polticas principales. Garca dio ms importancia a sus
juicios y decisiones personales que a la conformacin
de un consenso o entendimiento entre los actores polticos. Y, por lo menos hasta el momento, el gobierno
de Ollanta Humala parece haber tomado el mismo
camino que sus antecesores.

Por otro lado, los partidos polticos no han avanzado en su renovacin ni institucionalizacin, mientras
la dominacin interna de los jefes mximos ha
continuado. Aunque en 2003, por primera vez en
la historia, la ley de partidos polticos fue aprobada
y promulgada, la cual estipula la obligacin de realizar elecciones internas para nombrar a la dirigencia partidaria y los candidatos de las elecciones para
cargos pblicos, esta no ha sido cumplida debido a
la dominacin interna ejercida por los caudillos.6 En

Algunos estudiosos dan importancia al entendimiento

que existi entre los responsables de las principales
fuerzas polticas respecto de la necesidad de mantener el marco democrtico durante el tiempo en que el
presidente Toledo perdi bastante popularidad (Talyor
2007). Sin embargo, no se produjo acuerdo alguno

6 La ley no estipula la manera de fiscalizar el proceso electoral

interno de cada agrupacin poltica, y no podemos comprobar
objetivamente si dichos procesos son justos y transparentes.

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realizar en el largo plazo. Para el mediano y el corto,

qu se debe buscar?

todas las elecciones para cargos pblicos, el proceso

de cada partido para nombrar a sus candidatos se
encuentra bajo el control del jefe mximo o dirigente poderoso. Aun antes de que estas se realicen,
no cabe la posibilidad de que sus resultados contradigan la voluntad o intencin del lder. Sustancialmente, la situacin en torno a los partidos se ha
mantenido igual que antes de la referida ley. Estos
no han logrado convertirse en un espacio poltico
abierto y democrtico, ni han conseguido recuperar
el apoyo y confianza del pueblo.

Un estudio sobre los mecanismos para lograr una

democracia estable en algunos pases europeos con
sociedades marcadamente fragmentadas hace dos sugerencias (Lijphart 1977). La primera es conformar
coaliciones, explcitas o implcitas, entre las fuerzas
polticas principales, con el objetivo de forjar una base
duradera para la estabilidad y gobernabilidad poltica
y establecer relaciones colaborativas entre ellas, as
como para continuar la ejecucin de ciertas polticas.

Conclusiones

Desde nuestra perspectiva, esto

se da cuando el respeto y cumplimiento de las reglas democrticas son conductas generalizadas y establecidas como valores
entre la gente o se encuentran
afianzadas como costumbre.

Hemos analizado panormicamente la poltica peruana despus de la cada del gobierno de Fujimori
en comparacin con la que tuvo lugar en la dcada
de 1980 desde una perspectiva institucional. Podemos estar de acuerdo con los franceses, que suelen
decir: Plus a change, plus cest la mme chose
(cuanto ms cambia algo, ms es la misma cosa),
o con el temible Bermdez de Conversacin en La
Catedral, quien recuerda a un militar: Aqu las personas cambian, teniente, nunca las cosas.

La segunda sugerencia es que las coaliciones se basen

en un consenso o, por lo menos, un entendimiento
sobre determinadas lneas polticas o medidas eficaces y factibles con relacin a temas especficos o
problemas de importancia. El pacto no debe limitarse a los acuerdos acerca del marco democrtico, la
distribucin del poder o el reparto de bienes; por el
contrario, debe extenderse hacia acciones concretas
y factibles. Este punto es importante para responder
a las exigencias de los ciudadanos, la mayora de los
cuales son pobres y electores flotantes en el Per.

Linz y Stepan (1996: 5-6) indican que una democracia se encuentra consolidada cuando es el nico
juego en la ciudad. Sealan como elemento importante para lograrlo la incorporacin del marco democrtico en las normas, conductas y actitudes de la
gente, as como la necesidad de que las reglas y los
procedimientos democrticos sean compartidos por
los actores polticos. Desde nuestra perspectiva, esto
se da cuando el respeto y cumplimiento de las reglas
democrticas son conductas generalizadas y establecidas como valores entre la gente o se encuentran
afianzadas como costumbre. En otras palabras, se
trata del estado en que la democracia se encuentra
institucionalizada en alto grado. Para llegar a este
momento, se requiere un proceso largo de aprendizaje, ensayos y errores. Esto constituye un ideal a

Este ltimo punto es importante para la democracia.

Esta tiene diversos aspectos y facetas: pensamientofilosofa, institucin, valor, etc. Es una institucin, y
por lo tanto se trata tambin de un instrumento para
alcanzar ciertos objetivos. La confianza en una herramienta depende de la evaluacin acerca de si logra

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el objetivo buscado. Para no mermar la democracia

como valor supremo (un elemento necesario para su
afirmacin), se requiere demostrar que s supera problemas de importancia o por lo menos dar seales de
que se encuentra caminando hacia su resolucin.

Peru. En Journal of Democracy, vol. 17, n. 4: 95-109.

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va comparada. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universi-

La consolidacin democrtica constituye otro desafo

total y cualitativamente distinto al de su mantenimiento. Como ya hemos citado, la poltica peruana
parece tener un lmite histrico de 12 aos: cualquier
arreglo poltico no ha ido ms all de ese lapso. Esta
maldicin se romper cuando se d un proceso electoral justo y transparente al finalizar el mandato de
Humala en 2016 (por primera vez un rgimen poltico habr durado 15 aos). Pero esto no significa que
la democracia se encuentre en el camino correcto. Ella
todava tiene un largo trecho que recorrer.

dad Catlica del Per, pp. 161-182.

Melndez, Carlos y Alberto Vergara (eds.) ( 2010) La iniciacin

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Este artculo debe citarse de la siguiente manera:

Murakami, Yusuke. Aqu las personas cambian, teniente, nunca las cosas: una reflexin sobre la poltica
peruana actual desde una perspectiva institucional.
En Revista Argumentos, ao 6, n. 1. Marzo 2012.
Disponible en http://www.revistargumentos.org.pe/
fp_cont_1235_ESP.html
ISSN 2076-7722

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