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EneroAbril2011
RevistaElectrnicadel
CentrodeEstudiosenAdministracinPblicadela
FacultaddeCienciasPolticasySociales,
UniversidadNacionalAutnomadeMxico
Abstract
El autor analiza con un enfoque organizacional la manera en que el gobierno desarrolla sus actividades,
principalmente las de carcter poltico que se refieren a la conservacin y ejercicio del poder. Para ello,
aborda el panorama de cmo deben ser las organizaciones pblicas para que mediante ellas se ejecuten las
polticas pblicas, las cuales son un producto institucional que requiere necesariamente de ambientes
instrumentales y racionales que proveen las organizaciones- para cumplir sus objetivos. Asimismo, seala el
panorama de las relaciones gobierno-sociedad y puntualiza cmo a travs de la gobernanza se concretan
acuerdos.
Palabras clave
1. Introduccin
Muy atrs en el tiempo ha quedado la poca en que las respuestas podan encontrarse
dentro de un solo marco conceptual o una Escuela de pensamiento. Ahora, para cada
pregunta hay soluciones diversas y la contraposicin, en ocasiones, es irreductible.
Candidato a Doctor en Polticas Pblicas e investigador de la Ctedra Administracin Pblica, Gobierno y Ciudadanos
en el Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Monterrey. Autor del libro Fortalecer desde la
experiencia: Apuntes para mejorar el diseo institucional que involucre organismos estatales de acceso a la informacin
pblica, Especialista en temas de gobierno, gestin pblica, transparencia y polticas pblicas. Fue Premio Estatal de
Investigacin sobre Transparencia en el Estado de Mxico (2008), Premio Estatal de Ensayo sobre Transparencia en
Quintana Roo (2007) y Premio Estatal de Investigacin sobre Transparencia en Quertaro (2006).
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Tomando como referencia el ensayo de Woodrow Wilson, 1887: Estudio de la Administracin Pblica.
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estructurar una base racional para actuar o no actuar (2007:47). An con sus elementos
diferentes, todas las posturas anteriores coincidirn con los puntos medulares de la
preocupacin manifestada por Harold D. Lasswell en su trabajo seminal La orientacin
hacia las polticas, cada uno en su contexto2: hay una obligacin de usar de la manera
ms eficiente la fuerza de trabajo, las instalaciones y los otros recursos del pueblo
(Lasswell; 1951, 2007:79).
La poltica pblica no se genera de la nada: requiere la intervencin del gobierno y ste
acta a travs de sus organizaciones. Al final, tomando adems la idea de Lasswell, hay
una obligacin de eficiencia en el uso de la fuerza de trabajo, las instalaciones y recursos.
El contexto de Lasswell (el artculo lo escribi en 1951) era la crisis de seguridad nacional de los Estados Unidos y su
preocupacin era el empleo de los medios del pueblo norteamericano. Los puntos medulares, a juicio del autor, se reflejan
en lo entrecomillado.
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Conviviendo con los marcos conceptuales de referencia que describen cmo son (o
deben ser) las organizaciones pblicas, se encuentran aquellos que ofrecen lneas
generales de funcionamiento. Un ejemplo lo encontramos en las cuatro dimensiones de
las organizaciones pblicas identificadas por Peters en 1988, segn Carrillo (2004), que
son: la extensin del sector pblico (tamao, alcance funcional, nmero de organismos
pblicos); la centralizacin (carcter unitario o federal, descentralizacin fiscal,
descentralizacin administrativa); la jerarqua (relacin entre entes, autonoma); y el grado
de participacin de los grupos de inters y de los partidos polticos en la elaboracin de
polticas pblicas. De esta manera, no hay una descripcin nica ni un listado de
caractersticas que debieran existir, sino lneas generales que permiten una explicacin
mucho ms amplia de lo que podra acomodarse como organizacin pblica.
De acuerdo con Ronald y Meyer (1999), la organizacin poltica moderna moviliza
personas y actividades bajo el control y la soberana en torno a medios y fines (funciones)
colectivos, de modo que se considera que tanto las personas como las actividades
contribuyen al bien comn. Tienen, adems, dos conjuntos de agentes colectivos que
dirigen la organizacin econmica: los funcionarios del Estado y los gerentes de
empresas (Ronald y Meyer; 1999:268).
Otra aproximacin es la que ofrece Goodin, al decir que en la sociologa, el
institucionalismo clsico se concentraba en las maneras en las cuales las entidades
colectivas las familias, las profesiones, la Iglesia, la escuela, el Estado- crean y
construyen instituciones que, a su vez, moldean a los individuos. El nuevo
institucionalismo se concentra, quiz con mayor modestia, en cmo afecta a las
preferencias y posibilidades del individuo el hecho de encontrarse enraizado en tales
entes colectivos (2003:20).
Hay, entonces, un sentimiento de necesidad de modernidad, pero la realidad se impone
sin que podamos abandonar lo clsico: la teora antigua supona que la organizacin
formal ocurre porque es funcional, ms o menos como se afirma; la teora actual es ms
escptica sobre bases muy slidas-, pero entonces ya no puede explicar por qu est
presente la organizacin formal (Ronald y Meyer; 1999: 267).
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que pueden servir a propsitos de desarrollo (citado por Carrillo; 2004:43). Adems,
dentro de la administracin del desarrollo pueden distinguirse dos mbitos de actuacin:
uno vinculado al denominado institutional building, en el que se trata de generar la
infraestructura institucional necesaria para poder desarrollar las polticas pblicas, y otro
cuyo nfasis est puesto en la definicin de estrategias y polticas pblicas que
contribuyan al desarrollo (Carrillo; 2004:43). El institutional building aparece, adems,
como el puente necesario entre la generacin de una poltica pblica de utilidad recproca
para la organizacin pblica y la base para la construccin y desarrollo de competencias y
capacidades en el gobierno (vase la ltima de las tres secciones del presente estudio).
De esta manera, tal y como afirmamos al inicio de la presente seccin, las polticas
pblicas no slo son productos organizacionales (como se plante en la pregunta), sino
al mismo tiempo- insumos de la propia organizacin. No estamos argumentando, por
emplear un recurso metafrico, que la poltica pblica se encuentra al final de la lnea de
ensamble de la organizacin; estamos refiriendo un ciclo, una espiral, donde entre
organizacin pblica y poltica pblica existe una comunin permanente, donde hay una
produccin y retroalimentacin mutua.
La mencionada relacin recproca entre organizacin pblica y poltica pblica, donde se
define cmo se organiza el gobierno, no es idntica en contextos diferentes: su naturaleza
y caractersticas dependern de qu se pretenda desde el gobierno, o como lo
planteamos en el siguiente numeral, qu busca el gobierno.
3. El gobierno y su teleologa
Cuando Woodrow Wilson (1887) se pregunta por qu la ciencia administrativa recibi
primero atencin en Europa y no en Estados Unidos o Inglaterra, encuentra dos razones:
primero haba que gobernar ms y, segundo [el] deseo de mantener el gobierno
como monopolio hizo que los monopolistas se interesaran por descubrir los medios
menos irritantes de gobernar (1999:78).
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Cuando se quiere buscar una respuesta a cul podra ser el fundamento organizacional
del gobierno, debemos excavar ms a fondo y preguntarnos a qu gobierno nos
referimos: al que quera gobernar ms y necesita descubrir medios menos irritantes para
gobernar, tal como sucedi en el caso de Europa por el dicho de Wilson, o por el
contrario, el gobierno que se ocupa ms por lo que sucede dentro del llamado tringulo de
hierro.
Friedland y Alford (1999:308) comentan que las organizaciones que adoptan las formas
adecuadas funcionan bien no porque sean ms eficientes, sino porque esas formas son
las ms efectivas para obtener recursos de otras organizaciones que las consideran
legtimas. Las organizaciones, entonces, tendrn la forma que mejor convenga al inters
del gobierno. El gobierno se organiza de acuerdo con lo que busca.
Pero qu se busca? sta no es una pregunta menor. A finales del siglo antepasado, por
ejemplo, la cuestin se resolvi alejando tajantemente a la administracin de la prisa y la
pugna de la poltica (Wilson; 1999:84). Esta dicotoma, til en el contexto norteamericano
de finales de 1880, pudiera no ser el paradigma ms prometedor en las condiciones
propias de la primera dcada del siglo XXI.
El pensamiento actual parece tender hacia el eclecticismo, lo que obliga a un
conocimiento de lo previo, lo suficientemente extenso y profundo como para poder valorar
y emplear lo que parece mejor. De aqu la importancia de destacar, aunque sea
brevemente por la extensin del trabajo, algunas notas caractersticas de las principales
corrientes hasta el momento.
Se aprovecha, sin embargo, la pregunta de qu se busca para proponer dos probables
caminos: uno, el gobierno slo quiere ejercer el poder; y dos, el gobierno quiere mantener
el poder por lo que necesita reducir las probables fricciones.
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impersonal
dentro
de
las
competencias
objetivas
delimitadas
racionalmente.
Asimismo, la dominacin racional que explica Weber (2007) requiere de los siguientes
elementos: 1) existencia continua y reglamentada de una organizacin; 2) esferas de
competencias; 3) principio de la jerarqua de cargos, es decir, el establecimiento de
rganos de control y supervisin de modo que el inferior tenga el derecho a recurrir o a
quejarse ante su superior; 4) las reglas que guan el comportamiento pueden ser tcnicas
o normas; la aplicacin de las reglas requieren una formacin especializada y, por lo
mismo, de un aparato administrativo; 5) el principio de una completa separacin entre el
aparato administrativo y la propiedad de los medios administrativos o de produccin; 6) el
titular del cargo no posee la propiedad del puesto oficial; y 7) el principio del expediente
escrito.
La fortaleza del modelo weberiano est en su estructura, pues se trabaja como bloque y
se es profesional desde dentro; hay disciplina, el poder se ejerce por caminos claros y
concretos; los resultados se observan. Los de afuera, la comunidad, tendra que verse
beneficiada.
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Aguilar (2006) identifica como fuentes de la base terica de la NGP los teoremas del neoinstitucionalismo econmico y las
tecnologas del gerencialismo.
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Perduran
los
intereses
protegidos
en
una
organizacin
poltica
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