PRINCPIOS (DIREITO ADMINISTRATIVO) DIREITO ADMINISTRATIVO

Lidar com o arcabouo das atividades administrativas exige conhecimento,

crtica e prtica das conquistas da teoria contempornea dos princpios.

Sumrio: 01. Consideraes iniciais 02. O campo de atuao dos princpios

constitucionais e dos princpios jurdico-administrativos 03. Questes tericas
em torno dos princpios constitucionais e dos princpios jurdico-administrativos
04. Atividade administrativa, Estado Democrtico de Direito e princpios
jurdicos 05. Princpios constitucionais fundamentais, gerais e setoriais que
incidem sobre o campo das atividades jurdico-administrativas a) princpios
constitucionais fundamentais b) princpios constitucionais gerais c) princpios
constitucionais setoriais 06. Consideraes finais 07. Referncias
bibliogrficas.

RESUMO

O trabalho procura tratar as conexes entre os princpios constitucionais e a

atividade jurdico-administrativa e suas consequncias no mbito dos Direitos
Constitucional e Administrativo. Enfrenta questes tericas sobre os princpios
constitucionais e demonstra o campo de atuao dos princpios jurdicoadministrativos. Desenvolve classificao dos princpios constitucionais
aplicada compreenso dos princpios de relevncia para o campo do Direito
Administrativo. Procura demonstrar a posio, funo e relevncia dos
princpios constitucionais no mbito das atividades administrativo-pblicas.
Ocupa-se do contedo e do valor dos seguintes princpios constitucionais:
repblica, estado democrtico de direito, igualdade, dignidade da pessoa
humana, devido processo legal, contraditrio e ampla defesa, legalidade,
liberdade, segurana jurdica, promotor natural, juiz natural, razoabilidade,
legalidade administrativa, eficincia, publicidade, moralidade, impessoalidade,
legitimidade da despesa pblica, entre outros.

PALAVRAS CHAVE: Atividade Jurdico-Administrativa Constituio - Controle

da Administrao Pblica - Direito Constitucional Direito Administrativo
Princpios Constitucionais.

01. CONSIDERAES INICIAIS.

Os princpios constitucionais constituem o tema de maior importncia em nosso

Pas, na atualidade. Nunca tantos estudos monogrficos, artigos, coletneas,
teses, dissertaes, seminrios e cursos foram endereados sua dissecao
doutrinria, normativa e jurisprudencial. Nenhum setor do Direito escapa sua
fora conformadora, s necessidades de aprofundamentos para a sua exata
compreenso e aplicao diante das instigantes situaes apresentadas,
especialmente, pelo Direito Constitucional e pelo Direito Administrativo.

H no Brasil um rico movimento cultural e cientfico em prol e na direo dos

princpios. Podemos dizer que a partir dos anos 90 esse movimento passou a
ser sentido, fortemente, no cenrio acadmico nacional. O presente estudo se
baseia e procura retroalimentar aspectos deste movimento: se baseia na
hodierna doutrina nacional, precipuamente, e retroalimenta aspectos tendentes
a elucidar o papel dos princpios constitucionais no mbito do Direito
Administrativo, no centro das chamadas atividades jurdico-administrativas.

Este estudo procura conciliar a formao do professor de Direito Constitucional,

do Pesquisador, com a experincia do Advogado militante na seara do Direito
Pblico que, em processos judiciais, administrativos e legislativos, tem
debatido, postulado, refletido, explicado, criticado e enaltecido o papel dos
princpios constitucionais; procura fornecer elementos melhor compreenso
da relao entre princpios constitucionais que, unidos, regem as atividades
jurdico-administrativas, as atividades da administrao pblica e as funes
que lhe so correlatas em um Estado Democrtico de Direito. Objetiva elucidar
quo rica a trama principiolgica que enreda as atividades jusadministrativas
em nossa Constituio da Repblica, apresentando algumas questes
contemporneas que reclamam a ateno dos operadores do Direito em geral.
Apresenta reflexes tericas e exemplos prticos e tematiza vrios princpios
constitucionais positivos, explicando-lhes o contedo e valor, com remisso
abalizada doutrina.

02. CAMPO DE ATUAO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS E DOS

PRINCPIOS JURDICO-ADMINISTRATIVOS.

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anlise luz do princpio da coordenao

Os princpios constitucionais so multifuncionais, cumprem diversos papis na

ordem jurdica. Vinculam a prtica de vrios atos jurdico-pblicos: leis,
sentenas e atos administrativos. Vinculam as aes dos poderes pblicos
(executivo, legislativo e judicirio, federais, estaduais e municipais) e dos
poderes privados. Se concretizam atravs do processo legislativo, do processo
administrativo e do processo judicial, alm, claro, do processo de
interpretao e aplicao privada pelos particulares. Multifuncionais porque
ganham eficcia, realizabilidade, tendo em conta trs pontos distintos e
convergentes:

a) so paramtricos, servem para aferir o grau de correspondncia

(validade/invalidade) das leis, sentenas e atos administrativos e privados aos
seus comandos normativos, assim podem emprestar fundamento jurdico a
pedidos nas aes judiciais operantes do controle direto e do controle indireto
de constitucionalidade, aes judiciais anulatrias de atos jurdicos em geral,
aes populares, mandados de segurana, aes civis pblicas, controle
interno da administrao pblica, etc;

b) so vetores de sentido interpretativo predominantes para normas e fatos,

para normas constitucionais e demais normas e atos infraconstitucionais, ou
seja, impem que o intrprete, ao lidar com problemas jurdicos concretos,
empreste soluo o sentido mais concordante com o mandamento
principiolgico - nas sentenas, ocupam o captulo da fundamentao, nas
peties iniciais, o arrazoado que explicita a causa de pedir;

c) so supridores de lacunas normativas, ou melhor, diante de lacunas da

ordem jurdica podem emprestar seus comandos ou suas razes para o
encontramento do melhor critrio soluo de problema carecedor de norma
jurdica. E o so de maneira mais impositiva do que os velhos mtodos de
integrao enumerados pela legislao: costumes, analogia, jurisprudncia e
princpios gerais do direito (artigos 5 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil e
127 do Cdigo de Processo Civil).

Nenhuma autoridade constitucional ou legal, poder, rgo ou agente pblico ou

pessoas privadas escapam sua fora normativa vinculante. Todos devem se
submeter aos seus ditames, de acordo com o grau de densidade de cada
norma constitucional continente de princpio jurdico. Como j dito, sentenas,

leis e atos administrativos e privados devem-lhe obedincia, sob pena de

invalidade.

Uma Constituio, seja ela federal ou estadual (ou municipal, para quem
entende, como ns, que as Leis Orgnicas municipais so constituies [01]),
contm complexa trama de princpios que so prprios ao campo do Direito
Constitucional e muitos outros que se espraiam por outros ramos da Cincia
Jurdica. A pululam o que poderemos chamar de princpios constitucionais
gerais e de princpios constitucionais especficos a certas especializaes do
Direito.

No caminho dos princpios constitucionais especficos (ou setoriais)

encontraremos princpios de ndole penal, processual civil e penal,
previdenciria, tributria, financeira, civil, administrativa, etc. Para os efeitos
deste trabalhos interessa-nos especialmente princpios de ndole
jusadministrativa [02].

Os princpios jurdico-administrativos regulam a atividade administrativa, a

atividade de produo de atos e processos administrativos, a atividade
realizada pelo estado e sua burocracia na perseguio de fins pblicos
regrados pelo Direito Administrativo, pelo Direito Constitucional, em feliz
convergncia [03].

Certos princpios jurdico-administrativos foram incorporados expressa ou

implicitamente pela atual Constituio Federal, Constituies Estaduais e Leis
Orgnicas Municipais, operando novos nveis de vinculao e regulao at
ento no conhecidos pelos juristas brasileiros.

Para termos ainda que uma tnue e plida idia da importncia dos princpios
constitucionais (tantos os gerais, quanto os especficos de natureza jurdicoadministrativa) em relao a atividade administrativa estatal, lembramos que,
por exemplo, os procedimentos e atos praticados pela Ordem dos Advogados
do Brasil (e demais conselhos e corporaes profissionais) a eles se
submetem, igualmente os procedimentos desenvolvidos pelas Comisses
Parlamentares de Inqurito e de Processo tico-Parlamentar, a atividade ticoPartidria dos Partidos Polticos, os julgamentos de contas desenvolvidos pelos
Tribunais de Contas e Casas Legislativas, e, claro, todas as atividades que
giram em torno do papel desempenhado pela Administrao Pblica direta e
indireta, autrquica e fundacional, e seus agentes, sejam esses por investidura
ou por colaborao, nestas compreendidas todas as atividades de
Administrao Pblica desenvolvidas pelo Poder Judicirio ou Poder

Legislativo. Nessa trama de instituies, preciso lembrar que quase todas

elas se reproduzem em trs diferentes nveis federativos: federal, estadual e
municipal.

03.
QUESTES
TERICAS
EM
TORNO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS E DOS PRINCPIOS JURDICO-ADMINISTRATIVOS.

Na teoria jurdica contempornea os princpios so considerados normas

jurdicas de impositividade e vinculao [04]. Tem-se que a norma gnero que
deriva as espcies regra e princpio, que se distinguem entre si pelo grau de
densidade normativa.

Quando adentram s Constituies, esses princpios ganham patamar

constitucional, o que os torna fundamento do sistema jurdico.

A doutrina especializada reconhece a existncia de princpios implcitos [05] e

princpios expressos no texto constitucional, princpios constitucionais
expressamente referidos e princpios constitucionais inferidos dos enunciados
normativo-constitucionais. Ambos teriam igual dignidade jurdica, vinculando de
igual maneira as pessoas e entes j referidos.

Tendo em conta os princpios constitucionais incidentes sobre a atividade

jurdico-administrativa, poderemos tambm distinguir regras e princpios
constitucionais de ndole jusadministrativa. Encontraremos princpios
constitucionais administrativos expressos e implcitos.

Quanto aos princpios implcitos, calha ressaltar que s vezes, um princpio, em

nvel constitucional federal tem forma implcita, e em nvel constitucional
estadual ou municipal assume forma expressa [06]. Alm disso, at mesmo a
legislao infraconstitucional pode densificar, pode "alongar" o brao normativo
do princpio constitucional, adensando seu contedo jurdico atravs da lei. Isso
tem ocorrido com expressiva significao no campo do Direito Administrativo
[07].

Alis, os princpios jurdico-administrativos, ou melhor, o ncleo de princpios

que informa e adstringe a prtica administrativo-pblica, tem nveis
constitucional, legal e infralegal, numa verdadeira relao lgica de
complementao, desenvolvimento, densificao e concretizao [08].

04. ATIVIDADE ADMINISTRATIVA, ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO E

PRINCPIOS JURDICOS.

Os princpios constitucionais condensam, em uma ordem jurdica dada, os

principais valores polticos, sociais e econmicos encampados pelo Direito em
sua funo ordenadora do Estado e da Sociedade. Todavia, realizam tais
tarefas, como j dissemos alhures, de forma jurdica normativamente
predominante [09].

Depois de serem incorporados pela ordem jurdico-constitucional, as

aspiraes polticas, as utopias, os sonhos, as concepes filosficas ou ticas
assentes no teor prescritivo dos princpios assumem fundamental e
determinante funo normativa na ordem jurdica de um Estado-Nao.

O Estado contemporneo um estado onde a atividade administrativa

essencial para realizao de seus fins, especialmente seus fins sociais e
polticos. Para conseguir alcan-los, a Administrao Pblica e sua
burocracia, vai regulada por um amplo leque de regras e princpios
constitucionais, legais e infralegais. Fala-se, por isso, entre outras razes, do
protagonismo da administrao na realizao da Constituio, especialmente
no campo dos Direitos Fundamentais Sociais [10].

Em uma ordem que veio pactuada pela clusula estruturante "Estado

Democrtico de Direito" [11], que para dar concretude a este princpio
fundamental desdobra-se em tantos outros princpios gerais e especiais,
especialmente aqueles pertinentes ao captulo do Direito Constitucional
Administrativo [12], os princpios constitucionais assumem especial tarefa de
consecues no plano judicial, administrativo e legislativo.

O Juiz, o Administrador, o Legislador e os particulares no s podem quanto

devem atender aos imperativos dos princpios, que constituem mximas de
otimizao de valores constitucionais.

Assim, o Juiz, ao lidar com causas jurdico-pblicas, que envolvem a

Administrao Pblica e seus corolrios lgico-jurdicos, o Legislador ao
regular as matrias de pertinncia jurdico-administrativa, o Administrador, ao
realizar atos administrativos, e o particular ao se relacionar com a
Administrao ou qualquer de suas ramificaes burocrticas, devem se
ocupar, respeitar e fazer com sejam respeitados os princpios constitucionais
que se espraiam sobre a atividade administrativa.

O sistema jurdico de um Estado Democrtico de Direito, especialmente o

subsistema jurdico-administrativo nele inserido, estrutura-se com a necessria
abertura [13] para questes novas, cambiantes, imprevistas nas regras legais e
constitucionais que exigem, para sua boa, jurdica e razovel inteligncia, a
interpretao/aplicao dos princpios constitucionais: quantas situaes
pareceriam insolveis ou extremamente injustas fssemos apenas olh-las ou
tentar resolv-las unicamente com a viso presa s regras constitucionais e
legais, quanto dficit de legitimidade e justia, quantas situaes esdrxulas e
incontornveis nos apareceriam no fossem os comandos de otimizao dos
princpios constitucionais, que ordenam que o Direito e os direitos se realizem
na melhor forma possvel dentro de limites jurdicos e fticos do ordenamento
normativo.

No Estado Democrtico de Direito, o segredo na atividade administrativa, a

arcana imperii, repelida pelo princpio da publicidade dos atos administrativos
[14]; a discriminao injusta ou privilegiamento abusivo vo condenados
incidncia do princpio da impessoalidade; a segurana, a certeza, a
calculabilidade das expectativas dos individuais vo asseguradas pelo princpio
da legalidade; a honestidade, a lealdade administrativa, a retido no agir
administrativos vo impostos pelo princpio da moralidade administrativa; a
agilidade, o atendimento hgido e eficaz dos servios pblicos, as demandas de
seus cidados consumidores, a continuidade e regularidade de sua presteza se
refletem nos imperativos otimizatrios do princpio da eficincia. Todos esses
princpios, refletidos expressamente no texto constitucional federal, densificam
a clusula do Estado Democrtico de Direito em nvel jurdico-constitucionaladministrativo.

Esses princpios, entre outros, endeream-se ao objetivo precpuo do

constitucionalismo: o controle do poder poltico, o controle do atuar
administrativo em face dos Direitos da Pessoa Humana, dos grupos sociais
organizados e suas demandas por sade, educao, justia, lazer, moradia,
segurana e demais elementos que compem o feixe de valores circundantes
da esfera mnima de dignidade exigvel por cada pessoa, especialmente as
desprovidas de posses e recursos materiais suficientes sua subsistncia e de
sua famlia.

Controlar o poder para impedi-lo de cometer injustias ou compeli-lo a realizar

o justo a aspirao do Direito Constitucional (e Administrativo) da atualidade,
revelando-se pelos princpios que condensam direitos fundamentais de defesa
ou direitos fundamentais a prestaes [15].

A tambm o papel dos princpios constitucionais, especialmente o papel dos

princpios constitucionais jusadministrativos. Esses princpios promovem ou
contm a ao administrativa pelas suas otimizaes principiolgicas,
potencializam o atuar das regras, atravs de interpretaes que lhe so
conformes e realizadoras.

Para dar transparncia, confiabilidade, eficincia, segurana e legitimidade nas

relaes entre o estado e a pessoa humana, entre a autoridade e a liberdade,
entre as normas de competncia-estatal e as normas de direitos fundamentais,
faz-se imprescindvel, o conhecimento, a ateno, o uso e o respeito ao ncleo
de princpios constitucionais pertinentes atividade administrativa, sob pena de
se frustrarem os objetivos e as promessas do Estado Democrtico de Direito.

O ncleo dos princpios jusadministrativos pode ser exposto em trs nveis: o

dos princpios constitucionais fundamentais, o dos princpios constitucionais
gerais e o dos princpios constitucionais setoriais que incidem sobre o campo
do Direito Administrativo, ou mais propriamente, sobre as atividades jurdicoadministrativas estatais.

05. PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS FUNDAMENTAIS, GERAIS E

SETORIAIS QUE INCIDEM SOBRE O CAMPO DAS ATIVIDADES JURDICOADMINISTRATIVAS.

Luis Roberto Barroso, em texto rico classificao dos princpios

constitucionais [16], distinguiu o que chamou de princpios constitucionais
fundamentais, princpios constitucionais gerais e princpios constitucionais
setoriais.

Para Barroso os princpios fundamentais so aqueles que contm as decises

polticas estruturais do Estado, configuram a sumarizao de todas as demais
normas constitucionais, e para os quais elas podem ser direta ou indiretamente
reconduzidas, ou desdobradas como dedues analticas das normas matrizes
- princpios fundamentais. Na opinio do autor, os princpios fundamentais
correspondem aos princpios constitucionais de organizao. "Neles se
substancia a opo poltica entre Estado unitrio e federao, repblica ou
monarquia, presidencialismo ou parlamentarismo, regime democrtico, etc."
[17] Como exemplo, destaca os seguintes princpios: princpio republicano (art.
1, caput, da CR); princpio federativo (art. 1, caput); princpio do Estado
democrtico de direito (art. 1, caput); princpio da separao de poderes (art.
2); princpio presidencialista (art. 76); princpio da livre-iniciativa (art. 1, IV).

Por sua vez, princpios constitucionais gerais, para o jurista carioca, "... embora
no integrem o ncleo de deciso poltica formadora do Estado, so,
normalmente, importantes especificaes dos princpios fundamentais. Tm
eles menor grau de abstrao e ensejam, em muitos casos, a tutela imediata
das situaes jurdicas que contemplam. So princpios que se irradiam por
toda a ordem jurdica, como desdobramentos dos princpios fundamentais, e se
aproximam daqueles que identificamos como princpios definidores de direitos.
So exemplos o princpio da legalidade, da isonomia, do juiz natural." [18] D
os seguintes exemplos: princpio da legalidade (art. 5, II); princpio da
isonomia (art. 5, caput, I); princpio da autonomia estadual e municipal (art.
18); princpio do acesso ao judicirio (art. 5, XXXV); princpio da
irretroatividade das leis (art. 5, XXXVI); princpio do juiz natural (art. 5, XXXVII
e LIII); princpio do devido processo legal (art. 5, LIV).

Para o autor, os princpios constitucionais setoriais, "... so aqueles que

presidem um especfico conjunto de normas afetas a um determinado tema,
captulo ou ttulo da Constituio. Eles se irradiam limitadamente, mas em seu
mbito de atuao so supremos. Por vezes so mero detalhamento dos
princpios gerais, como os princpios da legalidade tributria ou da legalidade
penal. Outras vezes so autnomos, como o princpio da anterioridade em
matria tributria ou o do concurso pblico em matria de administrao
pblica." [19] Exemplifica desta forma: princpio da legalidade administrativa
(art. 37, caput); princpio da impessoalidade (art. 37, caput); princpio da
moralidade (art. 37, caput); princpio da publicidade (art. 37, caput); princpio do
concurso pblico (art. 37, II); princpio da prestao de contas (art. 70, nico,
34, VII, d, e 35, III), dizendo-os todos respeitantes Administrao Pblica,
como segmento normativo especfico da Constituio, entre outros exemplos.

Essa classificao muito importante para especificao dos princpios

constitucionais que incidem sobre o campo das atividades jurdicoadministrativas. Vamos faz-la tendo em conta apenas alguns princpios, sem
querer esgotar o ncleo principiolgico pertinente ao centro das atividades
jurdico-administrativas.

A) PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS FUNDAMENTAIS.

Dentre os princpios constitucionais fundamentais acima enumerados, sem

dvida alguma, os mais importantes para o plexo de princpios pertinentes as
atividades jusadministrativas so o "princpio republicano" [20] e o "princpio do
estado democrtico de direito" [21].

O Princpio Republicano (art. 1, caput, CR)impe que se entenda a

administrao pblica como instituio que tem por fim atender as aspiraes
do povo, que elegeu representantes (o Chefe do Executivo, Chefe da
administrao pblica, em nosso sistema presidencialista) para este fim;
implica na periodicidade dos mandatos, na realizao de eleies gerais para
escolha dos governantes, no exerccio do sufrgio universal, direto e secreto;
implica na responsabilidade penal, civil, administrativa e poltica dos gestores
pblicos de todas as qualidades, sejam agentes polticos ou agentes
administrativos; implica em que a administrao, no parlamento, no judicirio
ou no executivo, atue guiada pelo interesse pblico como aspirao de todos,
para todos, de forma legtima, sem privilgios ou discriminaes arbitrrias de
qualquer espcie; reclama a prestao de contas, a transparncia
administrativa e a eleio de fins pblicos verdadeiros e legitimados pelo
interesse comum do povo; implica, especialmente, o respeito s liberdades
pblicas, ou melhor, ao conjunto de direitos fundamentais pertinentes ao
homem.

Este princpio, por sua larga abertura e baixa densidade, melhor

compreendido em consonncia com princpios constitucionais gerais
(legalidade, igualdade, responsabilidade dos agentes pblicos por seus atos,
etc) e setorias jusadministrativos (legalidade administrativa, impessoalidade,
moralidade, etc) que lhe densificam o ncleo normativo, que lhe desdobram o
contedo principiolgico em outros princpios de maior densidade.

O Princpio do Estado Democrtico de Direito (art. 1, caput, da CR) exige que

se otimizem, em todos os nveis (legislativo, executivo e judicial), os
instrumentos de controle sobre a administrao pblica, sobre o poder pblico
e se maximizem os direitos fundamentais da pessoa humana, direitos que
devem constituir padres de conduta material para os gestores e para as
instituies administrativo-pblicas. Este princpio exige que a administrao
prossiga seus fins pblicos orientados por um dos grandes princpios capitais,
que constitui decorrncia normativa e axiolgica do Estado Democrtico de
Direito: o princpio da dignidade da pessoa humana. A personalizao do
Direito Administrativo e a refundamentao do conceito de interesse pblico em
bases jusfundamentais, exige o olhar atento do jurista e dos aplicadores do
Direito [22].

O princpio do Estado Democrtico de Direito proscreve, como j dito, o

segredo, o oculto da administrao pblica, condena a arcana imperii; exige
uma atuao imparcial dos gestores pblicos; exige transparncia, publicidade,
respeito ao devido processo legal, tanto em sua dimenso substantiva quanto
adjetiva; exige o respeito aos padres de juridicidade dimanados das
Constituies (federal, estadual e municipal), das leis e dos contratos, e demais

atos normativos reconhecidos pela ordem jurdica como vlidos e vinculantes.

Acima de tudo, este princpio fundamental, este princpio estruturante [23]
impe a inteligncia dos princpios administrativos como princpios que devem
orientar a ao da administrao na perseguio de fins pblicos matizados por
elevados valores constitucionais democrticos: dignidade da pessoa humana,
pluralismo tico, poltico, tnico, cultural, filosfico, tolerncia, no
discriminao, publicidade, igualdade de oportunidades, isonomia, etc.

Alm disso, esse princpio quer garantir a segurana de expectativas das

pessoas; exige segurana, a segurana das integridades fsica e moral dos
cidados, mais tambm a segurana de suas posies jurdicas, de seus
direitos e interesses no mbito de uma ordem democrtica; exige que todas as
instituies, sejam as verticais (federal, estadual e municipais), sejam as
horizontais (executivo, legislativo e judicirio), se contenham na ordem do
Direito.

Assim, Princpio Republicano e Princpio do Estado Democrtico de Direito so

"peas fundamentais" compreenso do ncleo de princpios pertinentes s
atividades jusadministrativas. Sem esses princpios fundamentais, seus
corolrios, os princpios constitucionais gerais e os princpios constitucionais
setoriais, no teriam a coeso de sentido, completude e clareza, no
permitiriam um condicionamento recproco de comandos normativos. Todos os
princpios gerais e princpios setoriais constitucionais devem, ao serem
interpretados e aplicados, atenderem aos contedos, aos comandos, as
otimizaes (maximizaes) [24] dimanadas destes dois princpios
fundamentais e seus consectrios.

B) PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS GERAIS.

Os princpios constitucionais gerais se espraiam por todo o continente do

Direito, consagram valores aplicveis em todos os ramos da Cincia Jurdica, e
em cada esgalho do jurdico assumem forma, contedo e efeitos peculiares,
dependendo dos fatos e atos que o jurista tiver diante dos olhos para
interpretar e resolver. Muitos princpios constitucionais gerais convergem para
explicar suas pertinncias temtico-normativas com o ncleo principiolgico
jusadministrativo. muito grande a gama desses princpios gerais e aqui no
pretendemos tematiz-la de modo exaustivo, apenas na medida necessria
elucidao de suas conseqncias no mbito do Direito Administrativo.

Entre esses princpios constitucionais gerais podemos destacar os princpios

constitucionais da legalidade/liberdade [25], princpio da razoabilidade [26],

princpio da segurana jurdica [27], princpio da igualdade [28], princpio do

devido processo legal, princpios do contraditrio e da ampla defesa, princpios
do juiz e do promotor naturais [29].

O Princpio da Legalidade/Liberdade (art. 5, inciso II, da CR) impe que toda

interveno na esfera de direitos, na esfera de liberdades da pessoa se opere
atravs da lei, ato jurdico-poltico votado pelo povo, atravs de seus
representantes (desdobramento do Princpio Republicano), aqui especialmente
os representantes do legislativo e do executivo em atuaes conjugadas; a
criao de direitos, de obrigaes, de proibies e sanes, para ter
racionalidade, calculabilidade, regulao das expectativas dos indivduos,
deve-se dar por intermdio da lei (desdobramento do Princpio do Estado
Democrtico de Direito).

E a legalidade, a lei, sua juridicidade, deve-se dar no plano da Constituio, da

constitucionalidade, pois no qualquer lei que pode restringir ou ampliar
direitos, mas somente aquela que atendeu aos seus pressupostos materiais e
formais constitucionais de validade. o princpio da legalidade lido e aplicado
em conjunto, em casamento com o princpio da constitucionalidade ("Direitos
fundamentais no mais na medida das leis, mas leis apenas na medida dos
direitos fundamentais" Ernst-Wolfgang Bckenfrde).

A lei define as competncias da administrao pblica, o tempo de mandato de

seus agentes, as condies de validade do exerccio do poder administrativo,
seus controles, as faculdades e poderes dos cidados sobre os quais incidem
os poderes da administrao. Enfim, a relao entre a liberdade e a autoridade,
entre o indivduo e a administrao, entre a autonomia do cidado e o crculo
de atividades administrativo-pblicas deve ser regulada pela lei e a ela deve se
submeter, sob pena de aplicao das sanes correspondentes encontrveis
na ordem jurdica. [30]

O Princpio da Razoabilidade [31], implcito no art. 5, LIV, da CR, tambm

princpio legal constante da Lei federal 9.784, de 29.1.1999 (art. 2, pargrafo
nico, inciso VI), expressa, na boa sntese empreendida pela lei federal citada,
a imposio de "adequao entre meios e fins, vedada a imposio de
obrigaes, restries e sanes em medida superior quelas estritamente
necessrias ao atendimento do interesse pblico."

Isso quer dizer que todas as atuaes dos poderes pblicos, a lei, a sentena,
os atos administrativos, e mesmos os atos dos particulares, no podem
ocasionar um mal maior do que o mal que objetivam combater com dada

medida legislativa, judicial ou administrativa (ou particular). Isto uma

exigncia decorrente do Estado Democrtico de Direito. Razoabilidade rima
com democraticidade, com democracia, com ponderao, com equilbrio entre
fins poltico-sociais e meios jurdicos vlidos e legtimos para o seu alcance.
[32]

Atos jurdico-pblicos irrazoveis so atos inconstitucionais, ilegais, invlidos,

atos suscetveis de desconstituio por imposio dos efeitos de nulidade [33].

O Princpio do Devido Processo Legal (expresso no art. 5, LIV, da CR), como

matizado em sua origem norte-americana [34], tem uma dimenso substantiva
e outra, adjetiva, ou seja, uma dimenso material e outra processual [35]. Entre
ns, de certa forma, a dimenso substantiva vem mediada por reflexes que se
ocupam do princpio da razoabilidade e do princpio da proporcionalidade [36].
No Brasil a sua dimenso adjetiva granjeou maior aceitao, e desta
dimenso que agora trataremos. Nessa dimenso o due process of law se
ocupa da garantia da legalidade do procedimento, do justo processo, do iter
mediador do conflito entre a liberdade e autoridade no jogo de poder
desenvolvido pela atividades estatais, maiormente as atividades jurdicoadministrativas e judiciais.

Esse princpio consagra a garantia de posies processuais no exerccio de

poderes e competncias pelas autoridades, nos processos perante elas
provocados ou por elas deflagrados, ele exige que a imposio de qualquer
nus, encargo, sano, ou conferimento de direito, asseguramento de
posies, se d pela mediao do processo, judicial ou administrativo (ou
mesmo o parlamentar). Os caminhos do exerccio do poder sobre as esferas de
liberdades do indivduo esto limitados pelas exigncias do devido processo
legal. Sem observao dos ritos processuais no se pode conceber atuao
vlida dos poderes pblicos, numa perspectiva garantstica ao indivduo e no
meramente formal.

O Juiz, o Administrador e o Legislador esto vinculados aos processos que a

ordem constitucional e a infraconstitucional traaram para o exerccio de suas
atribuies e competncias [37], como garantia fundamental dos indivduos. A
lei (sob pena de inconstitucionalidade formal), a sentena (invalidade por error
in procedendo), o ato administrativo (por violao as regras e princpios
atinentes ao processo administrativo), se descarrilados das trilhas processuais
preordenadas pelo Direito, sujeitam-se invalidao.

O princpio do devido processo legal, no plano do Direito Administrativo, pode

ser situado perante o legislador e o administrador, com imposies diferentes
mas convergentes.

Perante o administrador, ele deve assegurar o status processualis [38], a

garantia de posies jurdicas em cada processo em que haja em um polo o
administrado e em outro a administrao ou particular. Mais: qualquer
imposio de nus, de supresso de bens ou direitos, com os administrados ou
com os servidores e agentes polticos vinculados ao poder hierrquico ou ticodisciplinar, dever ser mediada pelo processo, pelo processo e seu rito
garantido na lei pela Constituio, j que a atividade processual no pode ser
arbitrria, nem desnecessariamente formalista, nem interpretada de modo a
suprimir ou enfraquecer posies jurdicas das pessoas. Temos aqui os efeitos
anlogos do Direito Penal: nulla poena sine processo, especialmente sem
processo vlido, regular, justo e adequado as exigncias de cada rito e
pretenses que estes fazem operar.

Perante o legislador, podemos dizer que o cidado, caso falte-lhe

procedimentos administrativos para o exerccio de determinados direitos (e. g.,
falta de processo que regule o devido rito para indenizaes de sinistro perante
atos ou omisses de responsabilidade da administrao pblica na via
administrativa estadual ou municipal), impe-se um verdadeiro direito ao
procedimento legal (Robert Alexy), no sentido que o legislador tem uma
obrigao de legislar, de criar as estruturas legislativas que regulem os
processos administrativos aptos a concretizarem, no plano legal, o que a
Constituio garantiu no constitucional. Teramos aqui um verdadeiro direito a
emanao de normas sobre o procedimento administrativo, imponvel frente a
cada legislador omisso em seu dever de legislar, em sua obrigao concreta de
legislar para perfazer o processo legal faltante na ordem do direito. Esta falta
da emanao legislativa sobre o procedimento administrativo, em tese, pode
ser encarada como omisso inconstitucional, como inconstitucionalidade por
omisso [39], o que, noutra face, firmaria o direito emanao de normas
jurdicas concretizadoras do devido processo legal [40].

Com isto quer-se apenas sublinhar que pelo carter fragmentrio e aberto da
Constituio, no basta, muitas vezes, que se assegure uma garantia e lhe
garanta a auto-aplicabilidade. Muitas vezes, mesmo diante de norma autoaplicvel, para dar-se maior clareza, aplicao, segurana e conhecimento a
uma garantia, faz-se necessrio o seu desenvolvimento infraconstitucional
mediante lei. Pensemos o que seria da clusula do due process, no plano do
Direito Processual Civil, se no fosse o Cdigo de Processo Civil.

E a garantia do due process administrativo encontra uma peculiaridade no

compartida pelo processo civil, trabalhista ou penal: para elabor-lo muitas
autoridades federais, estaduais ou municipais, assemblias parlamentares,
tribunais de contas e judiciais tm competncia normativa, o que fazem
mediante regimentos ou leis. Assim, a estrutura mnima sempre ser dada pela
Constituio, mas o desenvolvimento, o asseguramento potente e eficaz
dever ser desenvolvido pelo Legislador ou ente constitucional com
competncia normativa [41].

O Princpio da Segurana Jurdica (art. 5, caput e seu inciso XXXVI, da CR)

impe que as relaes jurdicas, as posies de direito delas decorrentes, se j
validamente consolidadas, se fruto de coisa julgada, ato jurdico perfeito ou
direito adquirido no sejam tocadas, bulidas no sentido de revog-las ou
modificar-lhe os efeitos j consolidados. Reclama tambm que sejam bem
respeitados os institutos da decadncia e da prescrio, especialmente no que
toca ao direito de punir, de investigar, de aplicar sanes por parte das
autoridades.

O Princpio da Igualdade (art. 5, caput e seu inciso I, da CR) impe que os

poderes pblicos, na edio de leis gerais e abstratas, na edio de sentenas
ou atos administrativos, trate a todos com igualdade, na medida de suas foras
econmicas, culturais e sociais. Probe privilgios, afasta discriminaes
irrazoveis, e impe tratamento isonmico para (tentar, tender) igualar os
desiguais, especialmente em polticas pblicas de carter social (sade,
educao, lazer, etc). Esse princpio reclama, para sua compreenso, a idia
de que existem equiparaes requeridas pela ordem jurdica, discriminaes
autorizadas e discriminaes vedadas [42].

Os Princpios do Contraditrio e da Ampla Defesa (art. 5, inciso LV, da CR)

tm, cada um, o seu contedo jurdico [43]. Como princpios que consagram
garantias processuais, posies processuais, poderiam ser lidos conjuntamente
com o princpio do devido processo legal. Todavia, a atual Constituio,
disciplinou-os em dispositivos separados, e separados eles tm sido tratados
pelos nossos doutrinadores, com o que concordamos.

Aqui apenas sublinharemos alguns aspectos da ampla defesa no campo do

Direito Administrativo [44]. A defesa consiste em aduo de argumentos e
produo de provas, bem como o acompanhamentos das produzidas (e o
conhecimento prvio delas) pela parte contrria ou pela Administrao Pblica.
Pode ser escrita ou oral, pode ser pelo prprio interessado, ou pelo
representante legal regularmente constitudo. Deve ser prvia a qualquer ato

de deciso, deve ser hbil e forte a ponto de poder influir uma deciso
favorvel do postulante ou do defendente.

Especialmente em processos administrativos disciplinares, no poucas vezes,

servidores so processados sem a presena de advogados, ao argumento de
que o processo administrativo deve ser informal, no se precisando impor tal
exigncia ao servidor. Esquecem-se ou no sabem aqueles que defendem
essa posio, principalmente naqueles processos onde se cogita da penal
capital (a demisso do servio pblico), que muitas vezes, tanto a comisso
processante quanto o processado carecem de conhecimentos tcnicos, e o
processo, por ignorncia ou m-f, acaba, no raro, tendo suas garantias
solapadas, chegando a resultados ilegais e irrazoveis, por que faltou tcnico
jurdico no procedimento, em atuao de defesa para a parte processada.

Para que pudssemos evitar as conseqncias nefastas desta indiferente

posio (in)jurdica, seria de bom alvitre que as leis de processo administrativo
impusessem administrao pblica o dever de garantir ao administrado
razovel defesa tcnica. Seria de bom tom tambm que os Tribunais e Juzos
monocrticos que conhecerem insurgncias contra processos administrativos
reconheam a delicadeza de uma demisso, de uma pena capital, aplicada em
processos onde no se ensejou ao processado defesa tcnica atuante e eficaz.
A Administrao Pblica ganharia com isso, o administrado sem dvida, o
Judicirio e toda a sociedade. O emprego pblico legitimamente conquistado
no pode ser defenestrado sem que uma defesa eficaz se realize antes de
qualquer deciso da autoridade [45].

O contraditrio, o princpio constitucional do contraditrio [46], impe que as

acusaes sejam pormenorizadas, que o tempo para defesa seja razovel e
integral, exige comunicaes prvias pratica dos atos processuais, reclama o
debate franco e oportuno sobre todos os pontos da causa, determina que a
deciso final do processo atente para todas as provas e argumentos
apresentadas pelas partes, o que se revelar em uma motivao honesta,
integral, imparcial, eficiente, tcnica e razovel.

O contraditrio postula o tratamento igualitrio no processo, a par condicio,

neste caso, prioriza que a presidncia do processo atente para eventual
hipossuficincia de defesa de algumas das partes. Isto ocorrendo, exige-se
interveno processual tendencialmente igualizadora. Mais: exige comunicao
pessoal e presencial dos atos intimatrios aos interessados, no bastando,
principalmente em processo de ndole sancionatria, a mera publicao
editalcia da comunicao (aqui vai o seu vnculo com o princpio da

publicidade, a publicidade para a parte, no aquela direcionada a todos

indistinta e indiferentemente [47]).

Esse detalhe pode parecer pouco relevante, se desatendermos a algumas

questes prticas: resultados de concursos pblicos e chamamento para a
posse publicadas uma nica vez, em jornais de pouca circulao, ou de grande
circulao mas em parte do peridico de pouca ateno do pblico interessado,
ou em tamanho editorial que no chame a devida ateno, para o fim de
frustrar a ordem de preferncia dos classificados, ou mesmo fazer com que
percam o direito de assumir o cargo, no intuito de ajudar algum "afilhado" do
poder; processos administrativos de julgamento de contas, nos quais os atos
decisrios so publicados no dirio oficial apenas com o nmero dos autos e o
nome do interessado, sem remisso a eventual advogado, ou comunicao
processual pessoal somente ao interessado e no aos seus representantes.

Os Princpios do Juiz e do Promotor Naturais (ambos com sede noart. 5, LIII,

da CR)antes admitidos apenas no processo penal, hoje so aceitos no
processo civil e devem ser bem aceitos no processo administrativo.

O princpio do juiz natural exige que juzo prvio, anterior ao fato, criado e
competenciado por lei, processe o caso e julgue-o, de acordo com critrios
racionais estabelecidos pela ordem do direito. Dele se exige imparcialidade,
eqidistncia dos interesses em controvrsia. Esse princpio proscreve a
nomeao de juzos ex post factum, ou melhor, a nomeao de juzes, rgos
ou instncias especialmente para julgar determinado caso, no intuito de impedir
privilgios abusivos ou perseguies arbitrrias. [48]

Nos quadrantes do Direito Administrativo isso deve significar que somente as

autoridades constitudas segundo a lei (e muitas vezes e melhor -, pela
prpria lei), podero conhecer de questes jurdico-administrativas e solv-las.
Os administrados tem o direito de conhecer, previamente aos fatos, caso algum
dia incorram em faltas ou demandem proteo a direitos, quem, em tese, ir
julgar suas demandas administrativas. No se exige o conhecimento da pessoa
fsica ou de seu nome, mas do cargo, da atribuio, da competncia, do tipo de
agente que ter a incumbncia de conhecer e julgar a questo
jusadministrativa.

E esta autoridade "prvia" estar definida em lei, regimento, estatuto, contrato,

ou outra fonte normativa hbil, e dever estar garantida contra manobras
arbitrrias para a seleo "do melhor" juiz para o caso. Alm disso, dever a
administrao, atravs da publicidade, fornecer prova pblica da investidura

prvia do agente (ou agentes pessoas fsicas, nomes concretos) em sua

funo julgadora. Depois, dever haver a garantia mnima de que os juzes
administrativos possam ter imparcialidade, ainda que em tese: exigncia de
estabilidade dos servidores para integrar a comisso processante ou
inamovibilidade quebrvel apenas por deciso colegiada de elevado quorum.

Numa metfora talvez imperfeita, podemos dizer que a outra face do juiz
natural a garantia, o princpio constitucional do promotor natural, do acusador
natural, do deflagrador processual prvio e conhecido de antemo,
especialmente em processos administrativos nos quais se exige a ao, a
atitude de determinadas autoridades administrativas (e no de outras, ou de
outros que no estejam investidos de autoridade legal). Tanto quanto um
julgamento imparcial, se exige uma acusao imparcial, uma movimentao
acusatria comprometida com interesse legtimos, prprios ao Estado
Democrtico de Direito. Exigir julgamento imparcial, e deixar a acusao ao
Deus dar, sem respeito formas jurdicas acreditar que a irracionalidade
ganhar racionalidade, que a ilegalidade terminar bem, dentro da legalidade,
pela idia singela que a simples existncia de juiz imparcial ser o suficiente
para banir o arbitrrio e brecar as injustias.

Pensamentos com esse matiz so claudicantes e avessos aos postulados da

Repblica e do Estado Democrtico de Direito. O processo no ser apenas
doloroso e injusto, oneroso e causticante se lhe sobrevier deciso injusta e
parcial; ele tambm ser ruim se for processado por perseguio arbitrria,
sem fundamento, com desgastes emocionais e morais para as partes, com
gastos econmicos para as partes e financeiros para administrao, que
poderia ter usado servidores para outra funo que no a de processar feito
sem valia jurdica, j que sua deflagrao se deu por acusador parcial,
perseguidor e arbitrrio.

No poucas vezes, no plano da administrao ou do judicirio, se impugna que

o processo foi iniciado por pessoa incompetente ou arbitrria, todavia, pela
imprpria sobreposio do princpio do informalismo processual, da
instrumentalidade das formas, e do aproveitamento dos atos jurdicos, se
afasta a tese, sob o argumento que prejuzo no houve, j que a deciso final
foi justa e resolveu o caso de modo favorvel ou razovel. Isso muito ruim,
pois de um lado desobriga os acusadores de agir de modo responsvel e legal,
e, de outro, coloca as partes como refns de caprichos que apenas sero
contidas se o juiz for de "ndole" diferente da do acusador. Por outro lado, quem
persegue no apenas "oferece" acusao, faz de tudo para v-la provada at
mesmo contra a lei e os princpios mais comezinhos (a vontade de poder por
vezes, se incompatibiliza com a vontade de constituio [Konrad Hesse]).

Alm disso, em matria de Administrao Pblica, que matria a maioria das

vezes imersa no universo poltico, na cena poltica, o processo em andamento
mais perverso, mais importante, mais "eficaz" e assombroso que deciso
final, que, muitas vezes, previamente, sabe-se, que aps apurados os fatos,
no ter outro caminho seno o de no onerar ou de absolver o acusado.

Esses princpios constitucionais gerais, entre outros, so exemplos de como a

complexa trama de princpios constitucionais age no ncleo de convergncia
principiolgica jusadministrativa. Eles guardam origem, desdobramento dos
princpios republicano e do estado democrtico de direito. Vejamos agora
alguns princpios setoriais, para os quais esses princpios gerais do alguma
origem e desenvolvimento.

C) PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS SETORIAIS

A doutrina brasileira tem apontado como princpios constitucionais setoriais da

administrao pblica, especialmente aqueles assentados no caput, do artigo
37, da Constituio da Repblica (legalidade [49], impessoalidade, moralidade,
publicidade [50], eficincia [51]). Alm desses, os estudiosos enumeram, entre
outros, o princpio da motivao dos atos administrativos [52] (princpio
implcito), e os princpio da legitimidade da despesa pblica [53] e da
economicidade [54], que tambm podem integrar o rol de princpios
constitucionais setoriais da administrao pblica brasileira, embora a posio
topogrfica os situe "longe" do captulo da "Administrao Pblica", colocandoos no captulo da "Fiscalizao Contbil, Financeira e Oramentria".

Esses princpios se endeream para todos os ramos da administrao pblica

federal, estadual e municipal, servindo de parmetro de validade para atos
administrativos, suprimento de lacunas para decises administrativas e padro
hermenutico para soluo de problemas jusadministrativos. Assim, tanto na
via dos procedimentos de controle internos administrao, como nas vias de
controle externo, especialmente a judicial, eles devem ser levados
obrigatoriamente em conta.

O que no podemos esquecer que alm dessas autoridades, os legisladores

administrativos federal, estadual e municipal tambm esto vinculados fora
normativa desses princpios. Se houver lei ou qualquer outro ato normativo
geral e abstrato que contrarie as diretivas desses princpios (regimentos
parlamentares ou tribunalcios, etc), eles sucumbiro em face da juridicidade
principiolgica jusadministrativa.

O Princpio da Legalidade Administrativa vai densificado no s pelo artigo 37,

caput, mas tambm pelos artigos 5, II e 84, IV da Constituio Federal.
consabido que no plano administrativo ele significa: todo ato do poder pblico
que contraste com a lei invlido [55]; todo ato do poder pblico que tenha
sido praticado sem autorizao da lei invlido [56]; se uma lei conceder poder
administrativo sem limit-lo, consubstanciando verdadeira clusula de contedo
abdicatrio ou demissrio do poder de legislar, ou seja, se, por via transversa,
oportuniza delegao indevida ao administrador, fazendo com que este defina
por ato administrativo o que s legislador poderia faz-lo por ato legislativo, a
lei ser inconstitucional [57].

O Princpio da Impessoalidade (art. 37, caput, da CR), desdobra, no plano

administrativo, o princpio constitucional geral da igualdade. Por ele se
proscreve, se probe, como dito e redito, privilgios, perseguies, atuaes
pessoais para privilegiar ou discriminar ilegalmente.

Nas palavras de Mateus Bertoncini, este princpio evidencia que:

"A Administrao Pblica, independentemente do agente pblico que

desempenha determinada funo, deve dispensar aos administrados
tratamento imparcial, devendo o servidor despir-se de humores e sentimentos
que possam interferir no bom desempenho da atividade funcional, pois na
relao jurdica que se firma entre a entidade pblica e o administrado-cidado
no deve interferir o eventual interesse poltico ou pessoal do agente pblico
em beneficiar ou prejudicar determinado administrado. O mesmo deve
conduzir-se profissionalmente, cumprindo as normas que informam a atividade
administrativa, dispensando tratamento imparcial aos cidados-administrados.
Ele agente pblico a Administrao Pblica, que no tem seu rosto e seus
sentimentos. A ela Administrao cabe agir com isonomia relativamente aos
administrados." [58]

O Princpio da Moralidade Administrativa (art. 37, caput, da CR) consagra a

adoo de critrios substanciais, materiais, para anlise do comportamento
tico (e institucional) dos agentes pblicos e dos atos administrativos que
esses praticaram dizendo atender interesses da administrao pblica.

Para termos idia mais aproximada desse princpio, atentemos para a lio de
Carmem Lcia Antunes Rocha:

"A moralidade administrativa o princpio segundo o qual o Estado define o

desempenho da funo administrativa segundo uma ordem tica acordada com
os valores sociais prevalentes e voltada realizao de seus fins. Esta moral
institucional, consoante aos parmetros sociais, submetem o administrador
pblico.

Considerando que o princpio da moralidade administrativa aperfeioa, assim, a

virtude do comportamento da Administrao Pblica e, ainda, que esta
virtuosidade apreciada em sua adequao aos fins postos e cujo atingimento
se busca pela pessoa pblica, verifica-se que ele no seria plenamente
observado se os meios de que se devem valer os agentes competentes no
fossem objeto de exame e avaliao em sua consonncia com as
necessidades para realizao daqueles objetivos.

O acatamento do princpio da moralidade pblica d-se pela qualidade tica do

comportamento virtuoso do agente que encarna, em determinada situao, o
Estado Administrador, entendendo-se tal virtuosidade como a conduta
conforme natureza do cargo por ele desenvolvida, dos fins buscados e
consentneos ao Direito, e dos meios utilizados para o atingimento destes fins.

Por isso (...) a moralidade administrativa no se restringe verificao da

obteno de utilidade para a garantia de um determinado interesse pblico tido
como meta da ao do agente. Mais que isto, a moralidade administrativa que
se pretende ver acatada adentra ao reino da finalidade de garantia da
realizao dos valores expressos na idia de Bem e da Honestidade, que se
pretendem ver realizados segundo o Direito legtimo.

E exatamente nesta perspectiva mais alargada e aprofundada da moralidade

administrativa, como princpio jurdico dotado de substncia de Justia e no
apenas de forma de Direito, que importa, para saber-se de sua observncia e
respeito, a virtude dos meios praticados sob o argumento ou sob o fundamento
de que por eles se chegar a determinado fim pblico. que desde a tomada
de decises administrativas e, inclusive, para esta tomada de decises, a
virtude do bem e garantia da honestidade devem transparecer. Na
Administrao Pblica no pode prosperar a idia (...) e a prtica de que todos
os meios so bons e juridicamente aceitveis quando seu emprego sobrevier a
concretizao de determinada finalidade ou a obteno de determinada
utilidade para o pblico. (...)." [59]

O Princpio da Publicidade Administrativa (art. 37, caput, da CR) essencial

configurao e estabilidade do Estado Democrtico de Direito. Inclusive

instrumental realizao de outros princpios constitucionais, como os da

moralidade, impessoalidade, legalidade e eficincia. Sem a ocorrncia e
respeito publicidade esses princpios no serviro adequadamente como
parmetros de valia jurdica para os atos e negcios da Administrao Pblica.
[60]

O princpio da publicidade, como j dito e redito, combate o segredo, a mentira,

o escuso, o reservado, aquilo que se faz para o no conhecimento do pblico
de cidados, j que se est a atender interesses que no os pblicos ou
mesmo a agredi-los. A publicidade visa combater a ausncia de transparncia
nos negcios pblicos, estimular a abertura dos registros e dados
administrativos fiscalizao pela cidadania. Ela condio de eficcia dos
atos administrativos: ato administrativo no publicado, no pode gerar efeitos.

Se nos for lcita a concluso, podemos dizer que a publicidade tem uma
dimenso coletiva e outra individual: coletiva quando impe que sejam
publicados os dados administrativos em veculos oficiais, ou que sejam
franqueadas as informaes pertinentes a qualquer do povo; individual quando
impe que no transcurso de processos administrativos onde figurem
interessados, na qualidade de postulantes ou acusados, sejam esses intimados
pessoalmente das decises neles tomadas, para que realizem o que de direito.
Nesta ltima perspectiva, a publicidade ladeia a ampla defesa e o contraditrio.
Sem a comunicao pessoal, sem a publicidade individualizada, no pode
haver defesa nem contraditrio eficaz. [61]

O Princpio da Eficincia (art. 37, caput, da CR), elevado recentemente ao

patamar constitucional (Emenda Constitucional n 19, 04.07.98), definido por
Jos Eduardo Martins Cardozo "... como sendo aquele que determina aos
rgos e pessoas da Administrao direta e indireta que, na busca das
finalidades estabelecidas pela ordem jurdica, tenham uma ao instrumental
adequada, constituda pelo aproveitamento maximizado e racional dos recursos
humanos, materiais, tcnicos e financeiros disponveis, de modo que possa
alcanar o melhor resultado quantitativo e qualitativo possvel, em face das
necessidades pblicas existentes." [62]

Ele se insere no conjunto de reformas administrativas empreendidas pelo

governo de Fernando Henrique Cardoso, e, de algum modo, reflete o anseio da
sociedade por eficincia, presteza, agilidade, segurana e bom atendimento de
nossos servios pblicos.

Como foi alado em patamar constitucional, parmetro no s para atos

administrativos mas tambm para as leis e atos normativos correlatos. Assim,
leis que criem entraves eficincia, que burocratizem desmedidamente o
servio pblico, desatendendo a racionalidade necessria boa consecuo
do servio, podero ser invalidadas nas vias de controle de constitucionalidade,
por inconstitucionalidade material, por malferimento ao princpio constitucional
da eficincia. Desta forma, no somente os atos administrativos devero ser
moldados segundo a idia de "eficincia administrativa", tambm a lei dever
homenage-la.

O Princpio da Motivao (dedutvel da clusula do Estado de Direito c/c o

princpio da legalidade administrativa), princpio constitucional implcito na
ordem constitucional federal. Ele impe que a administrao demonstre suas
razes ao decidir processos administrativos, ao perfazer atos administrativos.
Ele meio pelo qual tambm se fiscaliza a legalidade dos atos administrativos,
j que as razes, a fundamentao que exterioriza a motivao deve explicitar
os motivos de fato e de direito que embasaram a prtica do ato, que fundaram
a deciso administrativa.

Por ele se operacionaliza a adequada fiscalizao interna e externa da

administrao pblica. O administrado pode aquilatar se seu pleito ou sua
sano foram decididos de modo racional e legal; as pessoas conhecem as
razes que presidiram a atuao dos governantes e da administrao da qual
esperam eficincia, moralidade, legitimidade, economicidade, etc.; o Judicirio,
ou os rgos superiores da administrao, informados das razes, dos motivos
legais e fticos dos atos administrativos, podero avaliar se foram tomados nos
limites da lei e do Direito.

O princpio da motivao constitui uma das maiores exigncias de

racionalidade, de conteno do arbtrio, de fiscalizao da administrao e
garantia da legalidade dos atos administrativos no Estado Democrtico de
Direito. Vrios princpios gerais nele se realizam como, por exemplo, os
princpios do contraditrio e da ampla defesa. Na motivao do ato, que
atentar para as razes dos interessados, que se verificar se o contraditrio
foi respeitado e se a defesa foi homenageada, ou se apenas foram momentos
pro forma para a pseudo-valia do arbtrio e do descaso de autoridades.

Cllio Chiesa resume o valor deste princpio, tratando-o como exigncia de

fundamentao:

"A funo da fundamentao a de justificar a edio do ato administrativo

fundamentado.

(...).

A fundamentao reduz o risco da prtica de arbitrariedades, pois facilita o

controle interno, realizado pela prpria Administrao, bem como o controle
externo feito pelo Poder Judicirio" (p. 16)

"Na lio de Juan Carlos Cassagne, a fundamentao consiste na

exteriorizao das razes que justificam e fundamentam a emisso do ato, que
versam tanto sobre as circunstncias de fato e de direito como no interesse
pblico que se persegue com a edio do ato (finalidade).

Assim, podemos dizer que a fundamentao deve conter a enunciao do

motivo do ato, o motivo legal, a correlao lgica entre os fatos ocorridos e o
ato praticado, alm de indicar sua finalidade. Em outras palavras, preciso que
a autoridade administrativa enuncie as razes fticas, lgicas e jurdicas pelas
quais praticou o ato, mais o objetivo que pretendia alcanar com o ato.
necessrio que a Administrao exponha por que praticou o ato." (p. 18) [63]

O Princpio da Legitimidade est previsto no artigo 70, caput, da Constituio

Federal. Por ele nosso Direito positivou, de forma mais peremptria, um olhar
mais substancialista, material, no meramente formal por sobre os atos
administrativos e sua fiscalizao [64]. Nele se fundamenta a necessidade de o
Administrador consultar a aspirao geral, a vontade dos cidados, auscultar
suas carncias e desejos vertidos em interesse pblico. Atos, despesas e
receitas legtimas so aquelas que atendem aos anseios populares, anseios
estes, em uma federao, medido em cada unidade federativa, em cada povo
nela existente.

Entendemos que embora esse princpio parea estar mais endereado prxis
de fiscalizao dos Tribunais de Contas e dos Parlamentos, ele pode e deve
orientar o atuar do Judicirio quando este estiver desenvolvendo sua misso
judicial de controle externo da administrao pblica. Assim, aes populares,
aes civis pblicas, demais aes coletivas e at mesmo, quando possvel,
aes individuais podero fundar suas pretenses com base nesse princpio.

Embora situado em meio as atividades de fiscalizao financeira, oramentria

e contbil to prprias ao Tribunal de Contas e aos Parlamentos, e aos
controles internos da administrao pblica em geral, se aperfeioando por
meio do processos administrativos fiscalizatrios, nada obsta, insista-se, que
esse princpio seja paramtrico, inspirador interpretativo e supletor de lacunas
no mbito de processos judiciais de controle.

Assim, no s a legitimidade das despesas e receitas pblicas poder ser

questionada nas vias do processo administrativo e do processo judicial, todo e
qualquer ato administrativo, ainda que no relacionado diretamente despesa
e receita, desde que imponha encargos a Administrao e seus administrados,
com conseqncias sobre direitos coletivos e individuais, e desde que se
enseje a hiptese, poder ser discutido tendo como vis o princpio da
legitimidade. Tambm esse princpio paramtrico no controle de
constitucionalidade, servindo de invalidao s leis que lhe contrariem o
significado.

O Princpio da Economicidade tambm logra sede expressa no artigo 70,

caput, da CR. Por ele se exige que o administrador pblico haja de modo a
otimizar a ao estatal no sentido de "... encontrar a soluo mais adequada
economicamente na gesto da coisa pblica. A violao manifesta do princpio
dar-se- quando constatado vcio de escolha assaz imperfeita dos meios ou
parmetros voltados para obteno de determinados fins administrativos." [65]

Este princpio possui um contedo econmico no sentido "que os parcos

recursos do Estado devem ser empregados visando aos melhores resultados
econmicos do ponto de vista qualitativo e quantitativo (...)." [66]

Esse rol de princpios constitucionais setoriais administrativos no exaustivo.

Os tratadistas do Direito Administrativo enumeram outros aqui no tematizados.
O elaboramos para que o leitor tenha, ainda que sem grandes
aprofundamentos, uma dimenso da complexa trama de princpios
constitucionais que dizem respeito matria jusadministrativa.
06. Consideraes finais

Muitas outras anotaes poderiam ser feitas a propsito do tema, todavia, os

limites que cercaram esse trabalho no nos permitiram alargar a empreitada.

Devemos ainda considerar que os princpios constitucionais podem colidir entre

si, demandando do intrprete ponderao, concordncia prtica, para que, em

cada caso, possa prevalecer o princpio de maior importncia, diante das

circunstncias fticas e jurdicas apresentadas em cada situao a ser solvida
pelo intrprete [67].

Outra questo digna de considerao que o manejo dos princpios

constitucionais (e dos princpios em geral) exige no apenas conhecimento do
contedo, da significao de um princpio em si considerado, exige mtodo,
manejo de tcnica, da metdica tendente a compreender a relao de um
princpio com as demais normas constitucionais de maior densidade (regras) e
com os princpios de maior ou menor abertura. Comumente vrios princpios
concorrem soluo de um nico caso. Adotar unilateralmente a posio de
apenas um princpio desconhecer os fins de um sistema normativo aberto,
composto por regras e princpios, destinado a realizar as tarefas e as misses
do Estado Democrtico de Direito neste limiar do sculo XXI.

Neste sentido, muitas vezes o preconceito, a ignorncia ou mesmo a m-f de

alguns operadores desavisados, faz com que um nico princpio seja
absolutizado, derrogando a fora de outros de maior importncia em face do
caso, e mesmo frustrando a aplicao de regras constitucionais ou legais.
Tomamos como exemplo certos excessos que se tem tomado em torno do
princpio da moralidade administrativa, em aes aforadas com base na Lei
8.429/92 (Lei de combate a improbidade administrativa). Algumas vezes,
juzes, promotores e mesmo advogados de autor e ru, tm supervalorizado
somente esse princpio, fazendo com que o princpio da segurana jurdica, do
devido processo legal, da tipicidade, da motivao, sejam declinados em prol
de uma viso unilateral que v como maior valor a "moralidade administrativa",
mesmo diante dos imperativos do Estado Democrtico de Direito e do sistema
de direitos fundamentais que o fundamenta, d-lhe vida e legitimidade.

Para evitarmos equvocos desta natureza, faz-se necessrio o conhecimento, a

crtica e a prtica das conquistas da teoria contempornea dos princpios. Lidar
com o arcabouo das atividades administrativas estatais e seu ncleo
principiolgico exige esse dever de cincia, esse compromisso ticoprofissional que cinge a todos os operadores do direito: conhecer a ordem
jurdica, especialmente sua dimenso principiolgica, notadamente a dimenso
principal constitucional.

Os princpios constitucionais, seu conhecimento e sua prtica so condies

sem as quais uma honesta, hgida, eficiente e legtima atividade administrativa
no se realizar na Repblica e no Estado Democrtico de Direito que estamos
a construir, dia-a-dia, neste Pas.

07. Referncias bibliogrficas

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Notas

Cf. ilaes a partir de Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, 7 ed.,

So Paulo, Malheiros, 1997, p.311-326.
Precursora obra sobre princpios constitucionais referentes administrao
pblica a da jurista mineira Carmem Lcia Antunes Rocha, Princpios
Constitucionais da Administrao Pblica, Belo Horizonte Del Rey, 1994, 308 p.
O livro de Mateus Eduardo Siqueira Nunes Bertoncini, Princpios de Direito
Administrativo Brasileiro, So Paulo, Malheiros, 2002, 296 p., rene, com
preciso e profundidade, elementos para uma descrio e reflexo sobre
princpios de direito administrativo existentes na ordem jurdica brasileira.
Para verificar o papel dos princpios constitucionais no controle dos atos
administrativos, ver a obra de Juarez Freitas, O Controle dos Atos
Administrativos e os Princpios Fundamentais, 2 ed., So Paulo, Malheiros,
1999, 213 p.

Como expresso dessa teoria indicamos: Ruy Samuel Espndola, Conceito de

Princpios Constitucionais, 2 ed., So Paulo, Revista dos Tribunais, 2002, 288
p., Walter Claudis Rhotemburg, Princpios Constitucionais, Porto Alegre, Srgio
Fabris Editor, 1999, 88 p., Ana Paula de Barcellos, A Eficcia Jurdica dos
Princpios Constitucionais: o princpio da dignidade da pessoa humana, Rio de
Janeiro, Renovar, 2002, 326 p., Fbio Corra Souza de Oliveira, Por Uma
Teoria dos Princpios: o Princpio Constitucional da Razoabilidade, Rio de
Janeiro: Lumem Juris, 2003, 347 p.
Ver sobre princpios constitucionais implcitos o artigo de Raquel Fernandes
Perrini, Os Princpios Constitucionais Implcitos, Revista dos Tribunais.
Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica, So Paulo, Revista dos
Tribunais, ano 5, n. 17, out./dez. de 1996, p. 113-69.
A Constituio catarinense em vigor, artigo 16, 5, prescreve: "No processo
administrativo, qualquer que seja o objeto ou o procedimento, observar-se-o,
entre outros requisitos de validade, o contraditrio, a defesa ampla e o
despacho ou deciso motivados." No plano estadual foi tornado princpio
constitucional explcito o que no federal entende-se como princpio
constitucional implcito: o princpio da motivao dos atos e decises
administrativas. No sentido da motivao como princpio implcito no plano da
Constituio Federal, ver Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de Direito
Administrativo, 5 ed., So Paulo, Malheiros, 1994, 526 p., p. 57/58.
Ver, por exemplo, a Lei federal 9.784/99, que institui o cdigo de processo
administrativo em nvel federal. Em vrios dispositivos ela densificou princpios
constitucionais federais. Cite-se o contraditrio e a ampla defesa (arts. 2,
caput, X, 26, 38 41, 46, 56,) e o princpio da razoabilidade (art. 2, inciso VI).
Sobre a idia de densidade e concretizao dos princpios constitucionais, ver
nosso livro, antes citado, p. 233-243.
Cf. nosso livro, p. 80.
Nesse sentido ver Andreas J. Krell, Direitos Sociais e Controle Judicial no Brasil
e na Alemanha os (des)caminhos de um Direito Constitucional "Comparado",
Porto Alegre, Sergio Fabris Editor, 2002, 119 p., e Giancarlo Rolla, Derechos
Fundamentales, Estado Democrtico y Justicia Constitucional, Mxico,
Universidade Autnoma de Mxico, 2002, 180 p. Ainda sobre a relao entre
princpios constitucionais e democracia indicamos nosso artigo A Constituio
como garantia da democracia: o papel dos princpios constitucionais,
Jurisprudncia Catarinense, Florianpolis, Tribunal de Justia de Santa
Catarina, n 87, 1999, p. 15-30.
Ver, para aprofundamentos: Inocncio Mrtires Coelho, Perfil Constitucional do
Estado Contemporneo: O Estado Democrtico de Direito, Revista de
Informao Legislativa, Braslia, Subsecretaria de Edies Tcnicas, Senado
Federal, a. 30, n. 118, 1993, p. 05-18, e Katsutoshi Matsmoto, O Estado
Democrtico de Direito, Revista de Direito Constitucional e Internacional.

Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica, So Paulo, Revista dos

Tribunais, ano 8, n 33, out/dez, 2000, p. 262/283.
Ver neste sentido o texto de Gerfran Carneiro Moreira, Os Princpios
Constitucionais da Administrao e sua Interpretao: reflexes sobre a funo
administrativa no Estado Democrtico de Direito, in: Lcia Valle Figueiredo
(Coord.), Devido Processo Legal na Administrao Pblica, So Paulo, Max
Limonad, 2001, 226 p., p. 81-142.
Sobre a idia de sistema jurdico aberto, formado por regras e princpios, ver
nosso livro, p. 186-193.
Ver as observaes de Noberto Bobbio, Estado, Governo, Sociedade para
uma teoria geral da poltica, 4 ed., So Paulo, Paz e Terra, p. 27/31, sobre
"pblico", "secreto", "publicidade" e "poder invisvel".
Para aprofundar a idia de direitos fundamentais de defesa e direitos
fundamentais a prestaes, ver Ingo Wolfgang Sarlet, A Eficcia dos Direitos
Fundamentais, Porto Alegre, Livraria do Advogado, 1998, 386 p., 248-321.
Cf. seu Princpios Constitucionais Brasileiros, Revista Trimestral de Direito
Pblico, So Paulo, Malheiros, n 01, 1993, p. 168-85.
Idem, p. 173-4.
Idem, p. 174.
Idem, p. 174.
O princpio republicano recebeu profundo estudo na obra de Geraldo Ataliba,
Repblica e Constituio, 2 ed., atualizao Rosolea Folgosi, So Paulo,
Malheiros, 1999.
Para efeito de aprofundamentos em literatura contempornea, ver as obras
sobre "Estado de Direito" e sua dimenso atual, "Estado Democrtico de
Direito", "Estado Constitucional": Srgio Cademartori, Estado de Direito e
Legitimidade: uma abordagem garantista, Porto Alegre, Livraria do Advogado,
1999, 188 p., Diego Valads, Problemas Constitucionales del Estado de
Derecho, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2002, 131 p.,
Jos Joaquim Gomes Canotilho, Estado de Direito, Lisboa, Cadernos
Democrticos, 1999, 82 p., Peter Haberle, El Estado Constitucional, trad.
Hctor Fix-Fierro, introd. Diego Valades, Mxico, Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, 2001, 339 p., Manoel Gonalves Ferreira Filho, Estado
de Direito e Constituio, 2 ed, So Paulo, Saraiva, 1999, 153 p.
Cf. reflexes apresentadas em artigo de Maral Justen Filho, Conceito de
Interesse Pblico e a "Personalizao" do Direito Administrativo, Revista
Trimestral de Direito Pblico, So Paulo, Malheiros, n 26, 1999, p. 115-136.
Para aprofundar a idia de princpio estruturante, ver nosso livro, p. 183-193.

A categoria otimizao associada a princpio deve ser compreendida no

contexto da obra de Robert Alexy, que a utiliza, entre outras razes, para
especificar a diferena entre regras e princpios:
"El punto decisivo para la distincin entre reglas y principios es que los
principios son normas que ordenam que algo sea realizado en la mayor medida
posible, dentro de las posibilidades jurdicas y reales existentes. Por lo tanto,
los principios son mandatos de optimizacin, que est caracterizados por el
hecho de que pueden ser cumplidos en diferente grado y que la medida debida
de su cumplimiento no slo depende de las posibilidades reales sino tambin
de las jurdicas. El mbito de las posibilidades jurdicas es determinado por los
principios y reglas opuestos.

En cambio, las reglas, son normas que slo pueden ser cumplidas o no. Si una
regla es vlida, entonces de hacerse lo que ella exige, ni ms ni menos. Por lo
tanto, las reglas contienen determinaciones en el mbito de lo fctica y
jurdicamente posible. Esto significa que la diferencia entre reglas y principios
es cualitativa y no de grado. Toda norma es o bien una regla o un principio."Cf.
Seu Teoria de los Derechos Fundamentales, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 1993, 606 p., p. 86/87. Sobre a idia de maximizao, ver
p.91, nota 37, da mesma obra.

Para melhores aprofundamentos sobre o princpio da legalidade ver Jos

Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, 17 ed, So Paulo,
Malheiros, 2000, p. 421-431, para reflexes crticas a seu respeito ver Gustavo
Zagrebelsky, El Derecho Dctil, Madrid, Trotta, 1999, p. 21-37, Eros Roberto
Grau, O Direito Posto e o Direito Pressuposto, So Paulo, Malheiros, 1996, p.
122-139.
Sobre o princpio da razoabilidade, ver Mateus Bertoncini, obra citada, p. 171173.
Sobre o princpio da segurana jurdica, idem, p. 178-180.
Sobre o princpio da igualdade ver o clssico texto de Celso Antonio Bandeira
de Mello, O Contedo Jurdico do Princpio da Igualdade, 3 ed.,So Paulo,
Malheiros, 1993, 48 p.
Sobre o devido processo legal, contraditrio e ampla defesa, juiz e promotor
naturais, no plano de uma teoria geral do processo (de ndole judicial), ver Ada
Pellegrini Grinover et alli, Teoria Geral do Processo, 7 ed., So Paulo, Revista
dos Tribunais, 1990, p. e no plano do Direito Administrativo, sobre processo
administrativo, ver Romeu Felipe Bacellar Filho, Princpios Constitucionais do
Processo Administrativo Disciplinar, So Paulo, Max Limonad, 1998, 358 p., e
Odete Medauar, A Processualidade no Direito Administrativo, So Paulo,
Revista dos Tribunais, 1993.

Ana Paula de Barcellos, obra citada, p. 59-76 e 80-83, traa interessante e

promissora classificao a respeito da eficcia dos princpios constitucionais,
principalmente diante da violao de seus comandos.
Alguns tratam esse princpio como equivalente ou sinnimo do princpio da
proporcionalidade, outros o diferenciam desse. Nasceu no mbito do Direito
Administrativo e hoje graa no altiplano do Direito Constitucional.
Vejamos colocaes de Maral Justen Filho, na apresentao da obra de Paulo
Armnio Tavares Buechele, Princpio da Proporcionalidade e Interpretao
Constitucional, Rio de Janeiro, Renovar, 1999, 194 p.:
"(...). A democratizao amplia a relevncia da funo da proporcionalidade.
Por mais complexa que possa ser a definio da proporcionalidade, qualquer
formulao passa pela considerao objetiva pluralidade dos interesses e
valores inter-relacionados na vida social, nas relaes intersubjetivas. Um
regime totalitrio, por princpio, abomina o princpio da proporcionalidade. H
antagonismo insupervel entre totalitarismo e proporcionalidade. Aquele
significa a prevalncia absoluta e ilimitada de certos valores; esta se traduz na
impossibilidade de realizar com exclusividade um nico interesse. Por se
totalitrio, o regime exclui a aplicao do princpio da proporcionalidade.
Quanto mais democrtica uma sociedade, tanto maior a relevncia
reconhecida aos diferentes plos de interesse, aos variados grupos sociais,
pluralidade, diversidade. A convivncia democrtica significa ceder passo
proporcionalidade." p. II.

Ver, nesse sentido, o artigo de Weida Zancaner, Razoabilidade e Moralidade na

Constituio de 1988, Revista Trimestral de Direito Pblico, So Paulo,
Malheiros, n 02, 1993, p. 205-10. Do escrito da autora se extrai lio
merecedora de transcrio literal:
"Em suma: um ato no razovel quando no existiram os fatos em que se
embasou; quando os fatos, embora existentes, no guardam relao lgica
com a medida tomada; quando mesmo existente alguma relao lgica, no h
adequada proporo entre uns e outra; quando se assentou em argumentos ou
em premissas, explcitas ou implcitas, que no autorizam, do ponto de vista
lgico, a concluso dele extrada; ou, como quer Gordillo: no de los
fundamentos de hecho o de derecho que la sustentan, o b) no tenga en cuenta
los hechos acreditados en el expediente, o pblicos y notorios; o se funde en
hechos o pruebas inexistentes; o c) no guarde una proporcin adecuada entre
los medios que emplea y el fin que la ley desea lograr, o sea, que se trate de
una medida desproporcionada, excesiva en relacin com lo que se quiere
lograr (...).

Podemos dizer que o princpio da razoabilidade determina a coerncia do

sistema e que a falta de coerncia, de racionalidade, em qualquer ato

administrativo gera vcio de legalidade, pois o Direito feito por seres e para
seres racionais, para ser aplicado em determinado espao e em uma
determinada poca.

A averiguao, pelo julgador, da razoabilidade ou no do ato editado pelo

administrador no implica invaso do mrito do ato administrativo e nem na
substituio do juzo de oportunidade ao administrador conferido, mas apenas
envolve exame da legalidade do ato, pois um ato desarrazoado um ato ilegal
(...)."

Ver Vera Scarpinella Bueno, Devido Processo Legal e Administrao Pblica no

Direito Administrativo Norte-Americano, in: - Lcia Valle Figueiredo (Coord.),
Devido Processo Legal na Administrao Pblica, So Paulo, Max Limonad,
2001, p. 13-79.
Ver, nesse sentido, os comentrios de Nelson Nery Jnior e Rosa Maria de
Andrade Nery, sobre a Lei 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo), no livro
Cdigo de Processo Civil Comentado e Legislao Processual Civil
Extravagante em Vigor, 6 ed., So Paulo, Revista dos Tribunais, 2002, p.
1439.
Sobre o princpio da proporcionalidade e sua relao com o princpio da
razoabilidade, ver Suzana de Toledo Barros, O Princpio da Proporcionalidade
e o Controle de Constitucionalidade das Leis Restritivas de Direitos
Fundamentais, Braslia, Braslia Jurdica, 1996, 221 p.
Para uma leitura adequada das relaes entre "poder e processo" no mbito do
Direito Pblico, interessantes so as observaes de Carlos Ari Sundfeld,
Fundamentos de Direito Pblico, So Paulo, Malheiros, 1999.
Para aprofundamentos sobre a categoria status processualis, ver a obra de
Robert Alexy, Teoria de Los Derechos Fundamentales [Theorie der
Grundrechte], trad. Ernesto Garzon Valds,Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 1993, p. 454-482.
Nossa proposio de que o princpio constitucional do devido processo legal
imporia tal dever, a cada esfera da federao, pode soar algo destoante, diante
da idia de que o dever concreto de legislar deve ser firmado por norma
constitucional individualizada (regra constitucional), para poder gerar
inconstitucionalidade por omisso (cf. Clmerson Merlin Clve, A Fiscalizao
Abstrata de Constitucionalidade no Direito Brasileiro, So Paulo, Revista dos
Tribunais, 1995, p. 220). Todavia, devemos lembrar que os princpios podem
assumir a posio de regras (Robert Alexy), e, por outro lado, a hermenutica
constitucional demanda interao entre norma e realidade (Friderich Mller).
Para aprofundar a idia de "direito emanao de normas jurdicas", ver o
texto de Jos Joaquim Gomes Canotilho, Tomemos a Srio o Silncio dos

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Judicial contra Omisses Normativas in: - Svio de Figueiredo Teixeira
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Alis, e apenas como exemplo, o mandado de injuno, s vezes de eficcia
to criticada pela interpretao inicial que lhe deu o STF, embora autoaplicvel, com imposio do rito do mandado de segurana por fora do artigo
24, pargrafo nico, da Lei 8.038/90, seria mais potente e hbil sua misso
constitucional se houvesse uma lei prpria, regulando-lhe todos os efeitos e
tramas processuais, como desfrutam as demais aes constitucionais. Atentese para o fato de que o mandado de injuno e a ao direta de
inconstitucionalidade so as nicas aes constitucionais tpicas que carecem
de desenvolvimento processual via lei ordinria.
Para o aprofundamento dessas idias, nada melhor que o texto de Celso
Antonio Bandeira de Mello, O Contedo Jurdico do Princpio da Igualdade,
obra citada.
Para se ter uma idia mais precisa a respeito desse distintos contedos, ver os
textos de Ada Pelegrini Grinover, intitulados Defesa, Contraditrio, Igualdade e
Par Condicio na tica do Processo de Estrutura Cooperatria (p. 01-16) e O
Contedo da Garantia do Contraditrio (p. 17-44), editados em seu livro Novas
Tendncias do Direito Processual, Rio de Janeiro, Forense Universitria, 1990.
Ver o texto Agustin A. Gordillo, La Garantia de Defensa como Principio de
Eficacia en el Procedimento Administrativo, Revista de Direito Pblico, So
Paulo, Revista dos Tribunais, n 10, out./dez. 1969, ano II, p. 16-24; tambm
Romeu Felipe Bacelar, obra citada, p. 263-286.
Neste sentido ver a lio de Lcia Valle Figueiredo: "Se a parte acusada da
prtica de infrao administrativa ou disciplinar no se defender por advogado,
dever lhe ser nomeado defensor. Ainda, se defesa no houver, quer por
revelia, quer porque entenda a parte de no se defender, a nomeao de
defensor dativo absolutamente necessria, do mesmo modo que no processo
penal (art. 261 do Cdigo de Processo Penal), sob pena de nulidade. Mesmo
que se trate de sindicncia, e no de inqurito administrativo, imprescindvel
a nomeao de defensor, se dela resultar diretamente sano (...)." cf. seu
Procedimento e Processo Administrativo, in: - Perspectivas do Direito Pblico:
estudos em homenagem a Miguel Seabra Fagundes, Belo Horizonte, Del Rey,
1995, p. 395.
Ver sobre o princpio do contraditrio no processo disciplinar, as aprofundadas
lies de Romeu Felipe Bacellar, obra citada, p. 199-261.
Ver as observaes de Carlos Ari Sundfeld em seu Princpio da Publicidade
Administrativa Direito de Certido, Vista e Intimao, Revista de Direito
Pblico, So Paulo, Revista dos Tribunais, n 82, abr./jun 1987, ano XX, p. 5264, especificamente p. 60-63.

Sobre o princpio do juiz natural no processo administrativo disciplinar, ver

Romeu Felipe Bacellar, obra citada, p. 287-342.
Sobre o princpio da legalidade ver o texto de Celso Antnio Bandeira Mello,
Regulamento e Princpio da Legalidade, Revista de Direito Pblico, So Paulo,
Revista dos Tribunais, n. 96, out./dez. 1990, ano 24, p. 42-50.
Sobre os princpios constitucionais da legalidade (juridicidade), moralidade,
publicidade e impessoalidade, ver o j citado livro de Carmem Lcia Antunes
Rocha, p. 69-249.
Sobre o princpio da eficincia ver o texto de Joel de Menezes Niebhur,
Princpio da Eficincia: Dimenso Jurdico-Administrativa. Revista Semestral do
Curso de Ps-Graduao Stricto Sensu em Cincia Jurdica da UNIVALI, Itaja,
UNIVALI, ano VI, n 11, out/2000, p. 89-99.
Sobre o princpio da motivao ver Fbio Medina Osrio, O Princpio
Constitucional da Motivao dos Atos Administrativos: exame de sua
aplicabilidade prtica aos casos de promoo e remoo de membros do
Ministrio Pblico e Magistratura por Merecimento nas respectivas carreiras,
Revista dos Tribunais, ano 89, v. 774, abr. 2000, p. 11-63 e Ney Jos de
Freitas, Dispensa de Empregado Pblico e Princpio da Motivao, Curitiba,
Juru, 2002, 177p.
Sobre o princpio da legitimidade ver Bertoncini, ob. cit., p. 250.
Sobre o princpio da economicidade, idem, p. 249-250.
Cf. Mateus Bertoncini, ob. cit., p. 91.
Ibidem.
Cf. Gilmar Ferreira Mendes, em seu texto Questes Fundamentais de Tcnica
Legislativa, Revista Trimestral de Direito Pblico, n 01, 1993, p. 262-263. Suas
observaes merecem transcrio:
"Os postulados do Estado de Direito, da Democracia (art. 1) e o princpio da
reserva legal (Cf. art. 5, II) impem que as decises normativas fundamentais
sejam tomadas pelo legislador.

Assinale-se, a propsito, que a utilizao de frmulas legais exageradamente

genricas e a outorga de competncia para sua concretizao a rgos
administrativos, mediante expedio de atos regulamentares (regulamentos,
instrues, portarias), podem configurar ofensa ao princpio estrito da
legalidade, caracterizando, ademais, ilegtima delegao legislativa.

A doutrina assinala, majoritariamente, que h delegao indevida quando se

permite ao regulamento inovar inicialmente na ordem jurdica, atribuindo-se-lhe

a definio de requisitos necessrios ao surgimento de direito, dever, obrigao

ou restrio. (...).

verdade que a identificao de uma delegao legislativa indevida, em

virtude da adoo de clusula de contedo abdicatrio ou demissrio, h de
ser feita em cada caso. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal fornece,
todavia, elementos para que se estabelea uma orientao mais ou menos
segura sobre o assunto.

Embora considerasse nulas as autorizaes legislativas incondicionadas ou de

carter demissrio, a doutrina dominante sempre entendeu legtimas as
autorizaes fundadas no enunciado da lei formal, desde que do ato legislativo
constassem os standards, isto , os princpios jurdicos inerentes espcie
legislativa. Esforando-se por sistematizar esse entendimento, afirma Carlos
Maximiliano que seriam inconstitucionais as leis cujo contedo se cingisse ao
seguinte enunciado:

O Poder Executivo autorizado a reorganizar o Tribunal de Contas."

Aceitam-se, porm, como legtimas frmulas que enunciem, v. G.:

Fica o Poder Executivo autorizado a reorganizar o Ensino Superior, sobre as

seguintes bases: 1) s obtm matrcula os bacharis em letras diplomados por
ginsios oficiais; 2) (...).

Na elaborao da lei devem ser evitados as autorizaes legislativas puras ou

incondicionadas, de ntido e inconfundvel carter renunciativo. Elas
representam inequvoca desero da obrigao de deliberar politicamente e
podem caracterizar afronta ao princpio da reserva legal."

Cf. obra citada, p. 103.

Cf. obra citada, p. 192-193.
Cf. Mateus Bertoncini, ob. cit., p. 112.
Cf. Carlos Ari Sundfeld em seu Princpio da Publicidade Administrativa..., obra
citada, p. 60-63.
Apud, Mateus Bertoncini, obra citada, p. 124-125.

Cf. seu O Princpio Implcito da Obrigatoriedade da Fundamentao Expressa

dos Atos Administrativos, Revista dos Tribunais. Cadernos de Direito
Constitucional e Cincia Poltica, So Paulo, RT, a. 2, n 8, jul./set. 1994, p. 1127, p. 16 e 18. No mesmo sentido Carlos Ari Sundfeld, Motivao do Ato
Administrativo como Garantia dos Administrados, Revista de Direito Pblico,
So Paulo, RT, a. XVIII, n 75, jul./set. 1985, p. 118-27.
Cf. Juares Freitas, apud Mateus Bertoncini, ob. cit., p. 250.
Cf. Juares Freitas, apud Mateus Bertoncini, ob. cit., p. 249.
Cf. Mateus Bertoncini, com base em Juarez Freitas, ob. cit., p. 249/250.
Ver, para tanto, nosso livro, p. 243-247. Verificar instigante situao prtica
solvida em parecer por Eros Roberto Grau, Despesa Pblica - Conflito de
Princpios e Eficcia das Regras Jurdicas - O Princpio da Sujeio da
Administrao s Decises do Poder Judicirio e o Princpio da Legalidade da
Despesa Pblica, Revista Trimestral de Direito Pblico, So Paulo, Malheiros,
n. 02, 1993, p. 130-48.

ESPNDOLA, Ruy Samuel. Princpios constitucionais e atividade jurdicoadministrativa. Anotaes em torno de questes contemporneas. Jus
Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3138, 3 fev. 2012. Disponvel em:
<http://jus.com.br/artigos/20988>. Acesso em: 12 out. 2014.

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