ECONOMA Y MEDIO AMBIENTE

DOCENTE: Rosa Ferrn Schettini

II Semestre: marzo-julio de 2004

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CAPTULO 12: ESTRATEGIAS BASADAS EN INCENTIVOS: IMPUESTOS Y

SUBSIDIOS A LAS EMISIONES1
Si alguien desea construir una casa, tendra que comprar materiales de constriccin; es
muy probable que nadie los suministre en forma gratuita. Si desea tener arquitectos y
carpinteros que trabajen en la construccin, habr que contratarlos; por lo general, ellos no
trabajan sin remuneracin. En otras palabras, para hacer uso de estos insumos se debe
pagar por ellos. Estamos acostumbrados a hacerlo de esta manera puesto que stos se
venden y compran en mercados ya muy desarrollados. El hecho de tener que pagar por
stos suministra el incentivo de utilizar los insumos tan econmica y eficientemente como
sea posible. El enfoque de incentivos econmicos hacia la poltica ambiental funciona
prcticamente de igual modo. Hasta hace muy poco las personas han podido utilizar los
servicios de disposicin final de desechos del ambiente casi sin ningn costo, de tal forma
que ha habido pocos incentivos para que reflexionen acerca de las consecuencias
ambientales de sus acciones y economicen en la utilizacin de tales recursos ambientales.
El enfoque de incentivos busca cambiar esta situacin.
Fundamentalmente hay dos tipos de polticas de incentivo: (1) impuestos y subsidios; (2)
permisos negociables de descargas. La primera corresponde a un sistema centralizado;
ella exige que una entidad administradora aplique el programa y se encargue directa y
continuamente de las relaciones con los contaminadores. La segunda es un enfoque
descentralizado una vez que se establece el sistema y se especifican las reglas
fundamentales, aquel se disea para que funcione ms o menos automticamente
mediante las interacciones que se den entre los mismos contaminadores, o que se
registren entre los contaminadores y otras partes interesadas. Durante los ltimos aos,
las leyes ambientales estadounidenses han comenzado a incorporar muchos tipos de
sistemas de permisos negociables de descargas. En otros pases, particularmente de
Europa, hay mayor dependencia en los programas de impuestos a las emisiones. En este
captulo se examina la economa de los impuestos y subsidios a las emisiones. En el
prximo captulo se considerar la tcnica de los permisos negociables de descargas.
Los economistas ambientales han favorecido durante mucho tiempo la idea de incorporar
polticas basadas en incentivos de manera ms intensiva en las polticas ambientales.
stos pueden servir en muchos casos para dar mayor impacto a las polticas ambientales y
mejorar considerablemente la efectividad en costos de stas. Sin embargo, debe tenerse
en cuenta un factor que se mencion anteriormente: no hay una poltica nica que sea la
mejor opcin para todas las circunstancias. Las polticas basadas en incentivos no son la
excepcin: tienen fortalezas y debilidades. En muchas circunstancias, las fortalezas son
suficientemente slidas como para estimular una mayor dependencia en ellas. No
obstante, hay muchos tipos de problemas ambientales en los cuales estas polticas no
pueden ser tan tiles como otros enfoques.

Impuestos a las emisiones

El enfoque ms directo basado en los incentivos para controlar las emisiones de un
residuo en particular consiste en hacer que una entidad pblica ofrezca un incentivo
financiero para modificar estas emisiones. Esto se puede realizar de dos maneras:
aplicando un impuesto a cada unidad de emisiones o suministrando un subsidio por cada
unidad de emisiones que reduzca la fuente.
En primer lugar se abordar el tema de los impuestos a las emisiones, algunas veces
tambin llamados "cargos a las emisiones". En un sistema tributario se dice a los
1

Barry C Field, Estrategias basadas en incentivos: impuestos y subsidios a las emisiones, en:
Economa ambiental: una introduccin, Colombia, McGraw Hill, 1995 , pp: 268-293.

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contaminadores: "Ustedes pueden arrojar la cantidad de residuos que deseen, pero sus
emisiones se medirn y se les exigir que paguen determinado impuesto por cada unidad
(por ejemplo, tonelada) de afluentes que descarguen". Por ejemplo, uno de los primeros
impuestos a las emisiones propuestos en EEUU se plante en 1970, cuando el presidente
Nixon recomend un gravamen de US$0,15 por libra de emisiones de sulfuro provenientes
de las grandes plantas generadores de energa. ste nunca se adopt. Cuando se aplica
un impuesto a las emisiones, las empresas responsables de las emisiones esencialmente
deben pagar por los servicios prestados por el sistema natural (transporte, dilucin,
descomposicin qumica, etc.) de la misma manera como pagar por todos los dems
insumos utilizados en sus operaciones. Y, de igual forma, como siempre han tenido el
incentivo de conservar la mano de obra escasa y otros insumos convencionales de
produccin, tendrn el estmulo de conservar la utilizacin de los servicios ambientales.
Cmo se realiza esto? De cualquier manera como lo deseen (dentro de lo razonable).
Esto puede parecer un insulto, pero en realidad representa la principal ventaja de esta
tcnica. Al permitir que los contaminadores determinen libremente de qu manera pueden
reducir mejor las emisiones, entra en juego su propia energa, creatividad y deseo de
minimizar costos para hallar la forma menos gravosa de reducir las emisiones. Podra
consistir en una combinacin de tratamiento, cambios internos de procesamiento, cambios
en los insumos, reciclaje, transferencia a producciones menos contaminantes, etc. La
importancia de este enfoque de impuestos consiste en suministrar un incentivo para que
los contaminadores por s mismos hallen la mejor manera de reducir las emisiones, en vez
de tener una autoridad central que determine cmo debera llevarse a cabo esta tarea

El anlisis econmico bsico

La mecnica fundamental de un impuesto a las emisiones se esboza en la figura 12.1.
Las cifras se refieren a una fuente individual de un contaminante en particular. En la parte
superior aparece el anlisis en forma numrica, en tanto que en la parte inferior se muestra
esencialmente la misma informacin en forma grfica. El impuesto se ha establecido en
US$120/tonelada/mes. En la segunda columna se registran los costos marginales de
reduccin de la empresa, y en la tercera columna aparecen los costos totales de
reduccin. En las ltimas dos columnas se sealan la liquidacin tributaria mensual total
que la empresa pagara a diversos niveles de emisiones y los costos totales, que son el
producto de la suma de los costos de reduccin y la liquidacin de impuestos. Se observa
que el costo total mnimo de US$850 ocurre a una tasa de emisiones de 4 toneladas/mes.
Encontremos la lgica de este planteamiento considerando los costos marginales de
reduccin. Inicialmente supngase que la empresa est emitiendo 10 toneladas/mes; si
fuera a reducir las emisiones hasta 9 toneladas, le generara costos de reduccin de US $
15, pero por otra parte ahorrara US $120 en impuestos, lo que representa obviamente una
buena decisin. Si se sigue esta lgica, esto podra mejorar su resultado final al continuar
reduciendo las emisiones siempre y cuando la tasa de impuestos se encuentre por encima
de los costos marginales de reduccin. La regla que debe seguir la empresa, por tanto,
consiste en disminuir las emisiones hasta que los costos marginales de reduccin sean
iguales a la tasa de impuestos aplicada a las emisiones. Esto aparece en forma
diagramada en la parte inferior de la figura 12.1. Con una funcin continua de costos
marginales de reduccin es posible hablar de fracciones de toneladas de emisiones, algo
que no se podra realizar en la parte superior de la misma figura. De este modo, la grfica
esbozada corresponde a los valores enteros de la parte superior; es decir, el impuesto de
US $120 conduce a que la empresa reduzca las emisiones exactamente a 4
toneladas/mes.
Emisiones
(toneladas/

Costos
marginales de

Costos totales
de reduccin

liquidacin
tributario total a

Costos totales

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mes)

reduccin

10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0

0
15
30
50
70
90
115
135
175
230
290

0
15
45
95
165
255
370
505
680
910
1.200

US$120/
toneladas
1.200
1.080
960
840
720
600
480
360
240
120
0

1.200
1.095
1.005
935
885
855
850
865
920
1.030
1.200

FIGURA 12.1: Impuesto a las emisiones

300
250
200
US$ 150
100
50
0

Despus de que la empresa reduzca sus emisiones hasta 4 toneladas/mes, su liquidacin

tributario total (mensual) ser de US$480. Sus costos mensuales de reduccin sern de
US$370. En forma grfica, los costos totales de reduccin corresponden al rea
comprendida bajo la funcin de costos marginales de reduccin, denotada con b en la
figura. El pago total en impuestos es igual a las emisiones multiplicadas por la tasa de
impuestos, o sea el rectngulo denotado con a. Bajo un sistema tributario de este tipo, el
CMR
costo total de una empresa
es igual a sus costos de reduccin ms los pagos de
impuestos realizados a las autoridades tributarias.
Por qu la empresa no hace caso omiso del impuesto, contina contaminando como lo
ha venido haciendo, y simplemente pasa el impuesto a los consumidores en la forma de
mayores precios? Si la empresa permaneciera en 10 toneladas de emisiones, su
desembolso
a total sera de US $ 1.200/mes, que constituye en su totalidad el pago
tributario. Esta cifra bes mucho mayor que los US$850 que puede alcanzar al reducir hasta
4 toneladas/mes. La hiptesis en un programa de impuestos a las emisiones consiste en
que las presiones competitivas conducirn a que las empresas realicen lo que est a su
alcance para minimizar sus costos. As, cuando hay competencia en la industria sujeta a
2

4
6
8
10
Emisiones (toneladas/mes)

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un impuesto a las emisiones, las empresas reducirn sus emisiones en respuesta al

gravamen. Sin embargo, por la misma razn se debe reconocer que si la competencia es
dbil, las empresas pueden no responder de esta manera. Las plantas generadores de
energa elctrica, por ejemplo, usualmente son operadas por monopolios regulados que se
encuentran sujetos a la supervigilancia de las comisiones de las empresas de servicios
pblicos. stas pueden no responder a los impuestos sobre las emisiones de SO 2, al igual
que las empresas que operan en climas econmicos ms competitivos.
Para las empresas competitivas, el nivel de respuesta depender de varios factores.
Cuanto mayor sea el impuesto, mayor ser la reduccin, y viceversa. En el ejemplo de la
figura 12.1, un impuesto de US $ 50 conducira a que la fuente redujera las emisiones slo
hasta 7 toneladas/mes, en tanto que un impuesto de US$180 generara una reduccin de
hasta 2 toneladas/mes, etc. Igualmente, cuanto ms pronunciada sea la funcin de costos
marginales de reduccin, menor ser la reduccin emisiones en respuesta al impuesto.
Ms adelante se abordar de nuevo este asunto.
Comprese el enfoque de impuestos con un estndar de emisiones. Con el impuesto, el
desembolso total de la empresa es de US$850. Supngase que, por el contrario, las
autoridades dependan de un estndar de emisiones para hacer que la empresa reduzca
las emisiones hasta 4 toneladas/mes. En ese caso, el desembolso total de la empresa
sera slo de US$370 por concepto de costos de reduccin. As, el sistema tributario
acaba por generarle ms costos a la firma que lo que le representara el enfoque de
estndares. Con un estndar, la empresa tiene los mismos costos totales de reduccin
que en el sistema tributario, pero esencialmente an est obteniendo los servicios del
sistema natural en forma gratuita, mientras que con un sistema tributario tiene que pagar
por esos servicios. Sin embargo, aunque las empresas contaminantes en consecuencia
preferiran estndares en vez de impuestos a las emisiones, hay buenas razones, como se
observar, para que la sociedad a menudo prefiera impuestos que estndares.

El nivel del impuesto

En situaciones competitivas, mayores impuestos generarn mayores reducciones en
emisiones; pero qu tan alto debe establecerse el impuesto? Si se conoce de dao
marginal, la respuesta presumiblemente sera establecer el impuesto de tal manera que
produzca el nivel eficiente de emisiones, como aparece en la figura 12.2. A una tasa
tributaria de t*, las emisiones son e* y los daos marginales son iguales a los costos
marginales de reduccin. Los costos totales de control de emisiones de la empresa se
dividen en dos tipos: los costos totales de reduccin (costos de cumplimiento) de e y los
pagos tributarios totales de (a + b + c + d). Los primeros representan los costos de
cualquier tecnologa que la empresa haya escogido para reducir las emisiones desde e o
hasta e*, en tanto que los ltimos representan los pagos realizados a la entidad de control
que cubren el impuesto cargado por las emisiones restantes. Por supuesto, desde la
perspectiva de la empresa los dos son costos reales que tendrn que ser cubiertos a partir
de los ingresos. Desde el punto de vista de la sociedad, sin embargo, los pagos tributarios
son diferentes de los costos de reduccin. Aunque los ltimos implican recursos reales y,
en consecuencia, costos reales sociales, los impuestos en realidad son pagos de
transferencia, es decir, pagos realizados por las empresas (finalmente por las personas
que compran la produccin de la empresa) al sector pblico y eventualmente a aquellos
que se benefician en la sociedad de los gastos pblicos resultantes. Cuando una empresa
considera sus costos, incluye tanto los costos de reduccin como los pagos tributarios;
cuando se analizan los costos sociales de un programa tributario, deben excluirse los
pagos de transferencia.
La reduccin de emisiones desde e o hasta e* ha eliminado los daos de (e + f). Los daos
remanentes son (b + d), una cantidad menor comparada con lo que paga la empresa en

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impuestos. Esto acenta la idea de que los impuestos a las emisiones se basan en el
derecho a la utilizacin de los recursos ambientales, no en la nocin de compensacin.
Sin embargo, un "impuesto fijo" como ste (una tasa tributaria para todas las emisiones) se
ha criticado puesto que a menudo conduce a situaciones en
las cuales los pagos
tributarios totales de las empresas excederan considerablemente los daos remanentes.
Un procedimiento para evitar esto
consiste
enImpuesto
instituir uneficiente
impuesto
a las
emisiones de dos
FIGURA
12.2:
a las
emisiones
partes. En primer lugar, se permite una cantidad inicial de emisiones sin aplicar impuesto;
luego se aplica el impuesto slo a las emisiones que excedan este umbral. Por ejemplo,
en la figura 12.2 se podra permitir que las unidades de emisiones e 1 de la empresa estn
libres de impuestos, y luego se les aplique la Costos
tasa tributara de Dao
t* a cualquier cantidad que
marginales
supere este nivel. De este modo la empresa
an tendra marginal
el incentivo de reducir las
de reduccin
emisiones hasta e*, pero sus pagos tributarios totales seran nicamente de (c + d). Los
costos totales de reduccin, y los daos totales ocasionados por las unidades de
emisiones e*, seran todava los mismos.
US$

t*

f
e1
e*
eo
Emisiones (toneladas/ao)
c

a
d

Cmo podra establecerse el impuesto si no se conoce la funcin de dao marginal? Se

sabe que las emisiones estn vinculadas a la calidad ambiental; en general, cuanto
menores sean las emisiones, menor ser la concentracin ambiental del contaminante. De
tal modo que una estrategia podra consistir en establecer un impuesto y luego observar
cuidadosamente qu logr ste en el mejoramiento de los niveles de calidad ambiental.
Tendra que esperarse el tiempo suficiente para permitir que las empresas respondan al
impuesto. Si la calidad ambiental no mejora como se desea, se incremento el impuesto; si
la calidad ambiental mejora ms de lo que se considera apropiado, se disminuye el
impuesto. ste es un proceso sucesivo de aproximaciones para hallar el correcto impuesto
a las emisiones a largo plazo. No est claro en absoluto si este enfoque sera prctico en
la realidad. Al responder a un impuesto, los contaminadores invertiran en una variedad de
instrumentos y prcticas para el control de la contaminacin, muchos de los cuales
tendran costos directos iniciales relativamente altos. Este proceso de inversin podra ser
considerablemente desestabilizador si las autoridades, poco despus, cambian a una
nueva tasa tributaria. Cualquier entidad que intente utilizar este mtodo para hallar la tasa
tributa eficiente se encontrara sumergida indudablemente en una enrgica batalla poltica

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sobre este asunto. En vez de planear para hacer sucesivos ajustes en la tasa tributaria
habra un fuerte incentivo para que los diseadores de polticas determinen la correcta
tasa tributaria desde el comienzo. Esto representara un incentivo a un estudio previo para
obtener una idea de las formas de la curva de costos agregados de reduccin y de la
curva de costos de daos.
Los impuestos a las emisiones y la eficiencia
Quiz la caracterstica ms destacada de
una poltica de impuestos a los efluentes se
basa en sus efectos en la eficiencia,
especialmente en el control de fuentes
mltiples de emisiones de tal manera que
satisfaga el principio equimarginal. Si se
aplica la misma tasa tributaria a fuentes
diferentes con diversas funciones de costos
marginales de reduccin, y cada fuente
reduce sus emisiones hasta que sus costos
marginales de reduccin sean iguales al
impuesto, los costos marginales de
reduccin automticamente se igualarn en
todas las fuentes.

Nivel de
emisiones
(toneladas/mes)
20
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0

Costos marginales de
reduccin
Fuente A
Fuente B
0.0
0.0
1.0
2.1
2.1
4.6
3.3
9.4
4.6
19.3
6.0
32.5
7.6
54.9
9.4
82.9
11.5
116.9
13.9
156.9
16.5
204.9
19.3
264.9
22.3
332.9
25.5
406.9
28.9
487.0
32.5
577.0
36.3
677.2
40.5
787.2
44.9
907.2
49.7
1.037.2
54.9
1.187.2

Esta situacin se asume en la figura 12.3 2.

En este caso, se supone que hay dos
fuentes de un tipo particular de emisiones,
denotadas como fuentes A y B. Tambin se
supone que estas emisiones, despus de
que abandonan las respectivas fuentes, se
mezclan uniformemente, de tal modo que
las emisiones de las dos plantas son
igualmente perjudiciales en el rea de
impacto ro abajo o en el rea hacia donde
va el viento. Los costos marginales de reduccin para las dos fuentes son los mismos que
se utilizaron en el captulo anterior. stos aparecen de forma grfica en la parte inferior de
la figura 12.3. Los costos marginales de reduccin de la fuente A se incrementan mucho
menos rpidamente con las reducciones en las emisiones que los de la fuente B. En
realidad, diferencias como sta se relacionan normalmente con el hecho de que las
empresas estn utilizando diversas tecnologas de produccin. stas pueden estar
generando diferentes producciones (por ejemplo, una procesadora de pulpa y una
empresa de enlatados), o pueden ser plantas de la misma industria que utilizan distintas
tcnicas de produccin (por ejemplo, unas plantas generadores de energa elctrica que
trabajan con combustin de carbn y otras que trabajan con combustin de petrleo). De
acuerdo con las grficas, la tecnologa de produccin utilizada por la fuente B hace que la
reduccin de emisiones sea ms costosa que la realizada en la fuente A. Si se impone un
impuesto a los efluentes de US $ 33/tonelada en cada fuente, los operadores de la fuente
A reducirn sus emisiones hasta 5 toneladas/mes; aquellos en la fuente B reducirn hasta
15 toneladas/mes (utilizando slo valores enteros). Despus de estas reducciones, las
dos fuentes tendrn los mismos costos marginales de reduccin. La reduccin total ha
sido de 20 toneladas por mes, cuyo impuesto aplicado a los afluentes se distribuy
automticamente entre las dos empresas de acuerdo con el principio equimarginal.
FIGURA 12.3: Los impuestos a las emisiones y la regla equimarginal
2

Esta grfica se ha observado varias veces, por ejemplo, en las figuras 11.3 y 5.5.

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c
b

CMRA
CMR
Obsrvese muy cuidadosamente
que el impuesto a las emisiones ha hecho que
laB fuente A
50
50
reduzca sus emisiones en un 75%, mientras que la fuente B ha reducido sus emisiones en
slo un 25%. El impuesto a las emisiones genera proporcionalmente mayores reducciones
40
40
de emisiones
en empresas que tienen menores costos
marginales de reduccin. Por el
contrario, las empresas que tienen pronunciados costos marginales de reduccin,
US $ 30 menos emisiones, en trminos US
$ 30
disminuirn
proporcionales.
Supngase que en vez del
gravamen, las autoridades imponen una reduccin proporcionada, basndose en el
20
supuesto20de que "todos deben ser tratados por igual",
de tal modo que exige que cada
fuente reduzca sus emisiones en un 50%. Entonces, las dos fuentes de la figura 12.3
10 las emisiones a 10 toneladas/mes. En
10 este punto sus costos generales de
disminuyen
reduccin seran diferentes. Ms aun, se pueden calcular los costos totales de reduccin
si se recuerda que los costos totales son la suma de los costos marginales. As, por
ejemplo, para la fuente A los costos totales de 10 toneladas de emisiones seran de US $
(1.0 + 2.1 +... + 16.5 = 75.9).
5
10
15
20
5
10
15
20
Emisiones
(toneladas/mes)
En la siguiente
tabla
se
comparan
los
costos
de
cumplimiento
de
la
reduccin
Emisiones (toneladas/mes)
equiproporcionada y el impuesto aplicado a los efluentes.
Obsrvese qu tanto difieren los
totales. El costo total de ejecucin de
una reduccin equiproporcionada es
aproximadamente 2.8 veces el costo
total de un impuesto a las emisiones.
Fuente A
La razn simple es que la reduccin
Fuente B
equiproporcionada infringe el principio
Total
equimarginal; sta exige la misma
reduccin proporcional independientemente de la altura y la forma de los costos
marginales de reduccin de una firma. La diferencia en los costos totales entre los dos
enfoques es bastante amplia si se toma con estas cifras ilustrativas. En captulos
posteriores se observar que en el mundo real del control a la contaminacin estas
diferencias a menudo son mucho mayores.
Costos totales de ejecucin
(US$/mes)
Reduccin
Impuesto a los
equiproporcionada
efluentes
75.9
204.4
684.4
67.9
760.3
272.3

Cuanto mayor sea la tasa tributaria, se reducirn ms emisiones. En efecto, si la tasa

tributaria se incrementara aproximadamente a una cifra superior a US$55/tonelada, la
empresa A detendra completamente su emisin de residuos. Sin embargo, la funcin de

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costos marginales de reduccin para la empresa B se incrementara tan rpidamente que

sera necesario un impuesto extremadamente alto (ms de US $ 1.187/toneladas) para
hacer que la fuente redujera sus emisiones hasta cero. Un solo impuesto sobre efluentes,
cuando se aplica a varias empresas, inducir mayor reduccin por parte de las empresas
cuyos costos marginales de reduccin se incrementan menos rpidamente con las
reducciones de emisiones, en comparacin con la reduccin por parte de las empresas
cuyos costos marginales de reduccin se incrementan con mayor rapidez. Puesto que las
empresas pagan la misma tasa tributaria, tendrn diferentes costos totales de reduccin y
distintas liquidaciones tributarios. En la figura 12.3 los costos totales de reduccin son
iguales al rea b para la fuente A, y al rea d para la fuente B. De otra parte, la liquidacin
tributaria mensual enviada a la fuente A sera nicamente de a, comparada con una
liquidacin de c enviada a la fuente B. As, cuanto menos pronunciados sean los costos
marginales de reduccin en una empresa, mayor ser la reduccin de emisiones y menor
su liquidacin tributaria.
Es necesario hacer hincapi en que los resultados de eficiencia del enfoque de impuestos
a las emisiones (es decir, que ste satisfaga el principio equimarginal) son alcanzables
incluso aunque la entidad administradora no tenga conocimiento alguno acerca de los
costos marginales de reduccin de cualquiera de las fuentes. Esto se encuentra en
evidente contraste con el enfoque de estndares, en el cual la entidad pblica debe
conocer exactamente cules son los costos marginales de reduccin para cada empresa a
fin de tener un programa completamente eficiente. En un enfoque de impuestos, el nico
requisito consiste en que las empresas paguen el mismo impuesto y que sean
minimizadoras de costos. Despus de que cada una ajuste sus emisiones de acuerdo con
sus costos marginales de reduccin (los cuales se espera que conozcan por s mismas),
estarn emitiendo las tasas apropiadas para cumplir con el principio equimarginal.

Impuestos a las emisiones y emisiones no uniformes

Hasta el momento se ha procedido bajo el supuesto de que las emisiones de todas las
fuentes se encuentran uniformemente mezcladas; es decir, que las emisiones de una
fuente tienen el mismo impacto marginal en los niveles de calidad ambiental de otras
fuentes. En el mundo real no siempre ocurre esto. Con mucha frecuencia la situacin es
parecida, aunque por supuesto ms complicada, de lo que se esboza en la figura 12.4. En
este caso se tienen dos fuentes. Sin embargo, la fuente A se encuentra a doble distancia
del centro poblacional si se compara con la fuente B. Esto significa que las emisiones de
la fuente A no producen tanto dao en el rea urbana como las emisiones de la fuente B.
Si las dos fuentes emiten determinado material en un ro que va hacia la ciudad, las
emisiones de la fuente A tienen mayor tiempo para descomponerse en el agua y producir
menos dao que las emisiones de la fuente B. Si ste es un problema de contaminacin
del aire, la fuente A se encuentra mucho ms lejos en direccin contraria al viento que la
fuente B, de tal modo que tiene ms tiempo para que las emisiones se dispersen y se
diluyan que las emisiones de la fuente B. Podra haber otras razones distintas que tienen
que ver con las diversas localizaciones de los diferentes impactos; por ejemplo, stas
pueden emitir residuos en diversos momentos del ao cuando los patrones del viento son
distintos. Estudiar el problema de la localizacin permitir examinar el problema general
de emisiones no uniformes.
En este caso un solo impuesto a las emisiones aplicado a las dos fuentes no sera
completamente eficiente. Un solo impuesto se dirige nicamente al problema de las
diferencias en los costos marginales de reduccin, no a las diferencias en los daos
ocasionados por las emisiones provenientes de diferentes fuentes. En la figura 12.4 una
reduccin de 1 unidad en emisiones de la planta B mejorara ms la calidad ambiental
(reducira los daos) en el rea urbana que una reduccin de 1 unidad en las emisiones de
la planta A, y este hecho debe tenerse en cuenta al establecer tasas tributarias a las

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emisiones. Supngase que las reducciones de emisiones en la fuente B son doblemente

efectivas para reducir los daos si se comparan con las reducciones en las emisiones de la
fuente A. Esto significa, en efecto, que el impuesto sobre efluentes pagado por la fuente B
debe ser el doble del pago sobre efluentes pagado por la fuente A 3. As, despus de
ajustarse a estos niveles tributarios, los costos marginales de reduccin de la fuente B
seran el doble comparados con los costos marginales de reduccin de la fuente A. Sin
embargo, la reduccin de dao por unidad monetaria invertida en la reduccin de
emisiones sera igual en las dos fuentes.
La lgica del anlisis anterior parece conducir a la conclusin de que en estos casos se
tendran que cobrar diferentes impuestos a las emisiones para cada fuente. Para hacerlo
se tendra que conocer la importancia relativa de las emisiones provenientes de cada
fuente al afectar la calidad ambiental. Sin embargo, hallar exactamente cules son estas
diferencias relativas sera una labor difcil, al igual que la tarea administrativa de cobrar una
tasa tributaria diferente para cada empresa. En este caso la mejor respuesta podra ser
instituir lo que se denomina un impuesto zonificado a las emisiones. En esta situacin la
entidad administrativa dividira un territorio en zonas separadas; la cantidad real de zonas
dependera de las circunstancias del caso. Dentro de cada zona, la entidad cargara el
mismo impuesto a las emisiones para todas las fuentes, en tanto que cargara diferentes
impuestos en diversas zonas.

Direccin de flujo ambiental

distancia (A) = 2 X distancia (B)
distancia (B)
Fuente B
Fuente A
Centro de poblacin
(dao)
FIGURA 12.4: Emisiones no uniformes
Naturalmente, las zonas se identificaran al agrupar las fuentes cuyas emisiones tengan
efectos similares en los niveles de calidad ambiental. Por ejemplo, en la figura 12.5 se
muestra el esquema de un ro con 12 fuentes de emisiones diferentes y un rea urbana
donde se mide la calidad del agua y se establecen los objetivos de calidad del agua. Las
10 fuentes ubicadas ro arriba se encuentran distribuidas a lo largo de ste a distancias
incrementales desde el rea urbana. Cada una tiene un impacto diferente en la calidad del
agua medida en la estacin de monitoreo, y un programa completamente efectivo en
costos de reduccin de emisiones debera considerar este hecho, adems de sus
diferentes costos marginales de reduccin. No obstante, en trminos administrativos sera
muy costoso aplicar un impuesto a las emisiones diferente para cada fuente. En este caso
se podra volver a aplicar un impuesto zonificado a las emisiones.
3

El concepto tcnico en este caso se denomina coeficiente de transferencia. Un coeficiente de

transferencia es una cantidad que expresa cmo las emisiones de una fuente particular afectan la calidad
ambiental en cualquier otro punto. En el ejemplo citado, supngase que 1 tonelada de SO2 emitida por B
incrementara la concentracin de este contaminante en el rea urbana en 0.1 ppm. As, 1 tonelada emitida
de la fuente A incrementara la concentracin ambiental en 0.05 (suponiendo un efecto que es estrictamente
proporcional a la distancia). Si el coeficiente de transferencia para la fuente B es 1, el de la fuente A es 0.5,
de tal modo que el impuesto para A debe ser la mitad del impuesto para B.

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Zona 1
1

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Zona 3

Zona 2
5

reas
urbanas

Zona 4
10

11
X

2
Convenciones:

6
1

12

Fuentes de emisiones
Estacin de monitoreo de calidad del agua

FIGURA 12.5: Impuesto zonificado a las emisiones

En primer lugar se definen las diferentes zonas a lo largo del ro, luego se aplica el mismo
impuesto a todas las fuentes dentro de la misma zona, pero diferentes impuestos a
fuentes en diversas zonas.
Cada zona tendra fuentes cuyas emisiones tienen
exactamente el mismo impacto en la calidad del agua medida. Por ejemplo, en la figura
12.5 se esquematizan cuatro zonas ro arriba. Las tres fuentes de la zona 1 tendran el
mismo impuesto, al igual que las cuatro zonas localizadas en la zona 2, etc. Las fuentes
11 y 12 se encuentran ro abajo despus del rea urbana y pueden no ser gravadas en
absoluto. Por supuesto, ste es un diagrama simplificado para mostrar la idea bsica; en
la realidad, muy posiblemente tambin habra daos ro abajo. Al utilizar un sistema
zonificado se puede lograr cierta simplificacin administrativa aunque se reconozcan las
diferencias en las localizaciones de diferentes grupos de fuentes.

Los impuestos a las emisiones y el balance de materiales

En este punto es importante recordar los aspectos fundamentales del balance de
materiales de los residuos. Dada determinada cantidad de residuos, si se reduce el flujo
que va a un medio natural, debe incrementarse el flujo que va a los dems medios. Si se
olvida esto, se podra tropezar con situaciones en las cuales, por ejemplo, las empresas
responden a un impuesto sobre determinado residuo transportado por el agua al adoptar
un mtodo relativamente barato (desde su punto de vista) de incineracin que incrementa
considerablemente las emisiones transportadas por el aire. Esto implica que si se
establecen impuestos a los residuos que van a un medio natural, debe contarse con
algunos medios de coordinacin para con las descargas de estas emisiones a otros
medios naturales. Esto podra realizarse de varias maneras. Se podra simplemente
establecer el mismo impuesto a un residuo independientemente del medio en el que se
descargue. Sin embargo, si los daos marginales ocasionados por el residuo fueran
diferentes a travs de los entornos, sera preferible cargar diferentes impuestos para los
diversos medios si se tuviera suficiente informacin para determinar cules deberan ser.
Si la entidad administradora no pudiera hacer esta tarea, se podra basar simplemente en
proscribir ciertos cursos de accin; por ejemplo sencillamente excluira cualquier
incremento en las emisiones transportadas por el aire de fuentes sujetas a un impuesto
aplicado a las emisiones transportadas por el agua del mismo residuo. Esto debe generar
una alerta con relacin a los problemas de coordinacin implicados por el principio del
balance de materiales.

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Los impuestos a las emisiones y la incertidumbre

Las polticas de control de la contaminacin tienen que llevarse a cabo en un mundo de
incertidumbre. Los individuos no saben exactamente qu daos se originan al disminuir la
calidad ambiental del agua.
Las entidades administradoras a menudo no saben
exactamente qu emisiones se estn produciendo en cada fuente ni cules son los
impactos de los seres humanos y de los ecosistemas. Otra fuente de incertidumbre
corresponde a la forma de la curva de costos marginales de reduccin de las fuentes
sujetas a control; stas podran conocerse razonablemente bien por parte de los mismos
contaminadores pero las agencias del gobierno usualmente no estn seguras de qu tan
altas son, qu tan pronunciadas se encuentran, qu tanto difieren entre una fuente y otra,
y as sucesivamente. Esta es una de las ventajas de los impuestos a las emisiones, que
podran generar resultados efectivos en costos aunque se encuentre presente la condicin
de incertidumbre.
Sin embargo, cuando las agencias del gobierno establecen impuestos a ciertos niveles,
por lo general no estn seguras de la cantidad de reduccin de emisiones que resultar,
puesto que esto depende de la manera como respondan las fuentes al impuesto aplicado.
sta es una de las desventajas de los impuestos cargados a las emisiones. No se puede
predecir con exactitud cuntas emisiones totales disminuirn debido a que no se conocen
exactamente las relaciones de los costos marginales de reduccin. Obsrvese la figura
12.6. En sta aparecen dos funciones diferentes de costos marginales de reduccin, una
pronunciada (CMR1) y otra mucho menos pronunciada (CMR2). Estas funciones se
encuentran sujetas a una tasa tributaria de t/libra. Considrese la funcin CMR 1. Si se
establece un impuesto a una tasa relativamente alta de t a esta fuente reducira las
emisiones hasta e3, en tanto que si se estableciera a una tasa baja de tb, sta ajustara las
emisiones hasta e2. Estas dos tasas de emisiones se encuentran relativamente cercanas.
En otras palabras, si el impuesto es alto o bajo, la tasa de emisiones de esta fuente no
variara mucho; se podra contar con una tasa de emisiones aproximada a e1.
FIGURA 12.6: Impuestos a las emisiones e incertidumbre

CMR2

CMR1

ta

US$ t
tb

Sin embargo, para la empresa cuyos costos marginales de reduccin son menos
pronunciados (CMR2) las cosas parecen ser mucho ms inestables. Si se establece un

0
e5 e 3 e1 e2 e 4
Emisiones (libras/mes)

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impuesto bajo, aqulla podra cambiar las emisiones hasta e 4, en tanto que con un
impuesto alto las emisiones iran hasta abajo de e 5. En otras, frente a determinados
cambios en la tasa tributaria, esta empresa respondera con cambios mucho mayores en
las tasas de emisiones que la fuente cuya curva CMR es ms pronunciada.
La conclusin de este anlisis es que si la mayor parte de las empresas involucradas en
un problema de contaminacin particular tienen funciones CMR relativamente planas,
habra dificultades para hallar la tasa tributaria que suministre slo la cantidad deseada de
reduccin en emisiones totales. Puesto que no se sabe con exactitud dnde se
encuentran en realidad las funciones CMR, no se sabe exactamente qu tan alto
establecer el impuesto. Si se determina un poco alto o un poco bajo, estas empresas
respondern con grandes cambios en sus emisiones. Esta es una de las principales
razones por las cuales las agencias del gobierno optan por los estndares: stos parecen
ofrecer un control definitivo sobre las cantidades producidas. En el prximo captulo se
analizar un enfoque de incentivos que se dirige a este problema.

Los impuestos a las emisiones y los incentivos para innovar

En un mundo dinmico, es importante tener en cuenta la adopcin de polticas ambientales
que estimulen el cambio tecnolgico en el control de la contaminacin. Una de las
principales ventajas de los impuestos a las emisiones es que stos suministran fuertes
incentivos para alcanzar este propsito. Esto se ilustra en la figura 12.7, en la cual
aparecen dos curvas de costos marginales de reduccin para una sola empresa. CMR 1
representa la condicin actual. All aparecen los costos que la empresa experimentara al
reducir sus emisiones con la tecnologa particular que utiliza en la actualidad. CMR 2, por
otra parte se refiere a los costos de reduccin que la empresa experimentara despus de
comprometerse con un programa de I&D relativamente costoso para desarrollar un nuevo
mtodo de reduccin de emisiones.
Se supone que la firme tiene una idea
razonablemente de lo que podra generar el programa de I&D, aunque por supuesto nada
es seguro. Se puede utilizar este razonamiento para medir la fortaleza de los incentivos a
fin de que esta empresa invierta dinero en el programa de I&D.

FIGURA 12.7: Los impuestos a las emisiones y el incentivo para I&D

CMR1
a

c
b

US$

CMR2

d
e

t
Supngase que la empresa se encuentra sujeta a un impuesto sobre efluentes de
t/toneladas de emisiones. Inicialmente reducir las emisiones hasta e 1; en este punto sus
0
e2
e1
Emisiones (toneladas/ao)

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costos totales relacionados con la contaminacin constarn de (d + e), valor de los costos
de reduccin y una liquidacin tributario de (a + b + c). Si puede disminuir su curva de
costos marginales de reduccin hasta CMR2 mediante las actividades de I&D, entonces
reducira sus emisiones hasta e 2. En este punto pagara (b + e) en costos de reduccin y a
por concepto de impuestos. La reduccin en costos totales ha sido de (c + d). Si, por el
contrario, la empresa hubiera tenido la alternativa de un estndar de emisiones de e 1, sus
ahorros de costos con la nueva tecnologa corresponderan slo a d, como se observ en
el captulo anterior. De igual manera, como se analiz en ese mismo captulo, si las
autoridades pblicas desplazan el estndar hasta e 2 cuando est disponible la nueva
tecnologa (que suministre la misma reduccin de emisiones que se tendra con el
impuesto), la empresa en realidad podra experimentar un incremento en costos debido a
sus esfuerzos de I&D.
En consecuencia, los esfuerzos de I&D de la empresa conducirn a una mayor reduccin
en sus costos relacionados con el control de la contaminacin (costos de reduccin ms
pagos de impuestos) bajo una poltica de impuestos aplicados a las emisiones que bajo un
enfoque de estndares.
Adicionalmente, bajo el sistema tributario de empresa
automticamente reducira sus emisiones puesto que hallara formas de desplazar hacia
abajo su funcin de costos marginales de reduccin, en tanto que bajo el estndar no se
generara automticamente tal proceso. La diferencia es que bajo un enfoque de
impuestos, los contaminadores deben pagar por las emisiones y por los costos de
reduccin, en tanto que con los estndares ellos necesitan asumir nicamente los costos
de reduccin. De este modo, sus ahorros potenciales en costos de nuevas tcnicas para
el control de la contaminacin son mucho mayores bajo el programa tributario.

Impuestos a las emisiones y costos de ejecucin de leyes

Los impuestos plantean un tipo diferente de problema de ejecucin de leyes en
comparacin con los estndares. Cualquier sistema tributario exige informacin exacta del
bien que se va a gravar. Si se va a cargar un impuesto a las emisiones, stas deben
poderse medir a un costo razonable. Esto significa que los residuos que fluyen de una
fuente deben concentrarse en una cantidad suficientemente pequea de corrientes
identificables en las cuales sea posible el monitoreo. Esto excluye la mayora de las
emisiones de fuentes no puntuales debido a que stas se diseminan finalmente en una
gran rea, de tal manera que hacen imposible su medicin. Por lo general, sera imposible
cargar un impuesto a los contaminantes particulares de los flujos agrcolas debido a que la
naturaleza difusa de las "emisiones" hace imposible su medicin. Esto tambin puede
excluir determinadas emisiones de qumicos txicos que, adems de provenir de fuentes
no puntuales, a menudo involucran cantidades tan pequeas que sus tasas de flujo son
difciles de medir.
Con los impuestos a las emisiones, las autoridades tributarias enviaran al final de cada
mes o ao la respectiva cuenta de cobro de impuestos a las empresas contaminantes,
teniendo en cuenta la cantidad total de emisiones durante ese periodo. De esta manera, la
entidad requerira informacin sobre las emisiones acumuladas de cada fuente. Esto
implica algo ms que contar slo con informacin sobre la tasa de descargas, debido a
que la descarga acumulada es la tasa multiplicada por la duracin. Hay muchas formas de
obtener esta informacin. Quiz la ideal sera contar con equipos de monitoreo
permanente que midan las emisiones en forma continua durante un periodo determinado.
Si se carece de esta tecnologa, se podra recurrir a realizar chequeos peridicos de la
tasa de emisiones, con un clculo de la duracin basado en consideraciones normales de
las actividades o quiz mediante la presentacin de un informe voluntario por parte de las
empresas. De manera alternativa, los estudios de ingeniera podran llevarse a cabo para
determinar cantidades prospectivas de emisiones bajo condiciones especficas de
operacin, insumos utilizados, etc.

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Probablemente sea apropiado decir que los requerimientos de monitoreo de una poltica
tributaria aplicada a las emisiones son ms exigentes que los del programa tpico de
estndares. Por supuesto, los contaminadores tienen incentivos de hallar formas, legales
o cualesquiera otras, para hacer que se reduzcan sus liquidaciones tributarias. Una
manera de realizar esto consiste en influenciar suficientemente el proceso de monitoreo,
de tal manera que las emisiones reportadas sean menores. Una vez que tengan sus
liquidaciones tributarias, los receptores tendrn todos los incentivos para rebatirlas si stas
parecen basarse en datos inciertos o tienen otras debilidades tcnicas. La carencia de
monitoreo y reportes de alta calidad indudablemente ha contribuido a la impopularidad de
las polticas de gravmenes a los efluentes para el control de la calidad ambiental.

Otros tipos de impuestos

Hasta ahora se ha analizado nicamente un tipo de impuesto, un gravamen aplicado a los
efluentes o a las emisiones. Puesto que la emisin de residuos es la que conduce
directamente a la contaminacin ambiental, los impuestos a las emisiones
presumiblemente tienen el mayor apalancamiento o poder multiplicador en trminos de
alterar los incentivos de los contaminadores. Sin embargo, a menudo es imposible o no
prctico cobrar impuestos directamente sobre las emisiones. En casos en los cuales no es
posible medir ni monitorear las emisiones a un costo razonable, los impuestos, si se van a
utilizar, obviamente tendran que aplicarse a un factor ms. Un buen ejemplo es el
problema de la contaminacin de aguas producida por la filtracin de fertilizantes en la
agricultura. Es imposible cargar un impuesto a las libras de nitrgeno contenidas en el
flujo filtrado debido a que es un contaminante de fuente no puntual y, en consecuencia, no
es directamente medible. El mismo problema se aplica a los pesticidas agrcolas. Ms
bien, es posible establecer impuestos a estos materiales puesto que son adquiridos por los
agricultores; es decir, un impuesto aplicado por tonelada de fertilizante o por 100 libras de
determinado pesticida adquirido. El impuesto se establece para reflejar el hecho de que
cierta proporcin de estos materiales termina en corrientes y lagos cercanos. Puesto que
pagan precios mayores por estos bienes, los agricultores tendran el incentivo de utilizarlos
en menores cantidades. Mayores precios tambin generan el incentivo de utilizar el
fertilizante en formas que impliquen menos desperdicios; por ejemplo, mediante la
reduccin de las cantidades que se filtran.
Imponer un impuesto a un factor diferente de las emisiones, por lo general, se considera
un curso de accin "segundo-mejor" (second-best) necesario debido a que las emisiones
directas no se pueden monitorear claramente. En casos como ste es necesario estar
atento a las distorsiones que pueden surgir cuando las personas responden al impuesto,
distorsiones que pueden aliviar considerablemente los efectos del impuesto o en
ocasiones empeorar algunos problemas relacionados. En el captulo 1 se mencion la
tendencia de muchas comunidades estadounidenses a cargar impuestos a las basuras
arrojadas por las unidades familiares. Una tcnica consiste en vender etiquetas adhesivas
a los residentes y exigir que cada bolsa de basura tenga una adherida. La tasa tributario
se determina por el precio de las etiquetas, y as es relativamente fcil monitorear y
ejecutar el sistema mediante las operaciones de recoleccin de basuras en los andenes.
No obstante, el impuesto por bolsa generar el incentivo de empacar ms basura en cada
bolsa, de tal manera que la reduccin en la cantidad total de desperdicios puede ser
menor que la reduccin en la cantidad de basuras recolectadas.
Otro ejemplo. Supngase que se determina un impuesto a los nuevos automviles basado
en sus emisiones de residuos como xidos de nitrgeno e hidrocarburos. El impuesto para
cualquier automvil se determina de acuerdo con la cantidad de emisiones que produzca
por milla, determinada mediante pruebas de planta. El objetivo en este caso consiste en
aumentar el precio de los automviles altamente contaminantes con relacin a los menos

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contaminantes, suministrando as a las personas ms incentivos para seleccionar estos

ltimos cuando compren automviles nuevos. El impuesto est relacionado con la
cantidad de residuos emitidos durante una milla tpica recorrida. Sin embargo, el factor
que se desea controlar en realidad es la cantidad total de residuos emitidos. Se tiene la
siguiente relacin:
(Emisiones totales por ao) = (Emisiones por milla) x (Cantidad de millas recorridas por
ao)
En efecto, la cantidad de millas recorridas es un factor tan importante en la determinacin
de emisiones anuales como la tasa de emisiones del automvil. Aunque los consumidores
podran cambiarse a automviles que registren menores tasas de emisiones, no tendrn
en absoluto incentivos para buscar alrededor formas de conducir menos millas cada ao
como, por ejemplo, hacer menores recorridos o vivir ms cerca del trabajo. De tal manera
que las emisiones totales pueden disminuir muy poco a pesar del impuesto cargado a las
emisiones de los nuevos automviles. El asunto es que este impuesto se aplica a un
aspecto diferente de lo que se desea controlar, de tal modo que tendr menos
"apalancamiento" y producir menores resultados que si se aplicara directamente a las
emisiones totales.

Impactos distribucionales de los impuestos a las emisiones

Existen dos impactos fundamentales de los impuestos a los efluentes en la distribucin del
ingreso y el bienestar: los impactos en los precios y en la produccin, y los efectos del
gasto realizado con los ingresos por impuestos. Los negocios sujetos a un impuesto
experimentarn un incremento en costos, debido tanto a los costos de reduccin como a
los pagos tributarios. Desde la perspectiva de la empresa, stos constituyen incrementos
en los costos de produccin, los cuales presumiblemente se pasarn a los consumidores
como cualquier costo de produccin. El cmo y el cunto dependen de las condiciones
competitivas y de las condiciones de demanda. Si el impuesto se aplica a una sola
empresa o a un pequeo grupo de empresas dentro de una industria competitiva, no podr
impulsar su precio por encima del precio de la industria, y as tendr que absorber el
incremento de costos. En este caso, los impactos los experimentarn completamente los
propietarios de las empresas y las personas que trabajan all. Muchas empresas temen (o
simulan temer) el hecho de encontrarse precisamente en esta situacin, y fundamentan en
este resultado sus objeciones pblicas a los impuestos aplicados. Si el impuesto se aplica
a una industria completa, los precios subirn y los consumidores asumirn parte de la
carga. Cunto ascienden los precios depende de las condiciones de demanda 4. Los
incrementos de precios a menudo se consideran regresivos debido a que, para
determinado bien, un incremento en su precio afectara a las personas de bajos recursos
proporcionalmente ms que a las personas de mayores ingresos. Esta conclusin es muy
clara para un bien que consuman tanto las personas de bajos recursos como las personas
acomodadas: la electricidad, por ejemplo. Sin embargo, los incrementos de precios en
bienes consumidos desproporcionadamente ms por parte de personas de altos recursos
(por ejemplo, viajar en avin), seran asumidos en su mayora por stas.
La carga para los trabajadores se vincula estrechamente con lo que sucede con la tasa de
produccin de las empresas afectadas. En este caso, de nuevo, el grado de efecto de la
produccin depende de las condiciones competitivas y de la naturaleza de la demanda por
este bien. Si el programa tributario a las emisiones se aplica a una sola empresa en una
industria competitiva o si la demanda de la produccin de una industria es muy sensible al
precio, los ajustes de produccin sern relativamente grandes y los trabajadores podran

Esto se analiz con mayor detalle en el captulo 8.

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ser desplazados. La carga a largo plazo entonces es un asunto de si hay disponibilidad de

fuentes alternativas ptimas de empleo.
Aunque las cargas por los cambios de precios y de produccin pueden ser reales, debe
recordarse que, por otro lado, el programa tributario genera beneficios considerables en la
forma de reduccin de daos ambientales. Para conocer de qu manera un programa
afecta cualquier grupo en particular, tambin tendra que tenerse en cuenta cmo se
distribuyen estos beneficios.
Los impuestos aplicados a los afluentes tambin pueden implicar sumas considerables que
fluyen de los consumidores de bienes producidos por la industria gravada hacia los
beneficiarios, cualesquiera que sean, de los fondos recaudados por las autoridades
tributarias. Estos fondos podran ser utilizados para muchos propsitos; la manera como
se utilicen determinara sus impactos. Por ejemplo, stos podran distribuirse a personas
de bajos ingresos con el fin de neutralizar los efectos de los incrementos en los precios.
Podran incluso devolverse parcialmente a las empresas que pagan los impuestos
aplicados a los afluentes. Esto se lleva a cabo en algunos pases europeos con el fin de
ayudar la financiacin de compra de tecnologa para el control de la contaminacin.
Mientras que el pago de retorno no haga que disminuya de manera efectiva la tasa
tributaria aplicada a las emisiones marginales, no se vern afectados los efectos del
incentivo por el impuesto. De manera alternativa, stos podran utilizarse para pagar otras
iniciativas ambientales en lugares donde es necesaria la accin pblica directa. Incluso
podran utilizarse para reducir los dficit generales de presupuesto, con beneficios que
fluyan hacia los contribuyentes en general.
Una nota final sobre los ingresos tributarios. Los impuestos a las emisiones que se han
analizado en esta seccin se disean para hacer que los contaminadores utilicen recursos
ambientales de una manera ms moderada. Los impuestos esencialmente corrigen el
patrn distorsionado de la utilizacin de recursos que resulta cuando los recursos
ambientales se pueden utilizar como insumos libres. La otra caracterstica de los
impuestos a las emisiones que podra destacarse es como fuente de ingresos fiscales.
Esto sugiere la posibilidad abierta a los gobiernos de remplazar determinados Impuestos,
los cuales tienen efectos distorsionadores en la economa, con impuestos a las emisiones,
que se disean para reducir las distorsiones en la utilizacin de recursos. Por ejemplo,
muchos pases tienen impuestos sobre nmina, cargados a las empresas y a los
trabajadores con el fin de suministrar ingresos para una variedad de propsitos, como el
seguro social. Estos impuestos tienen el efecto de hacer ms costosa la mano de obra, y
esto ocasiona una reduccin en la cantidad de mano de obra contratada, es decir, una
disminucin en el nivel de empleo. Si esto se remplazara en su totalidad o parcialmente
por un impuesto a las emisiones, habra efectos aconsejables tanto en el mercado de
mano de obra como en la reduccin de externalidades ambientales.

Subsidios para la reduccin

Un impuesto a las emisiones funciona cuando se asigna un precio al activo ambiental en el
cual estn ocurriendo las emisiones. En esencia, los mismos efectos de incentivos
resultaran si, en vez de aplicar un impuesto, se establece un subsidio para las
reducciones de emisiones. En este caso, la autoridad pblica pagara a un contaminador
determinada cantidad por cada tonelada de emisiones que reduzca, a partir de
determinado nivel como punto de referencia. El subsidio acta como una recompensa por
reducir emisiones. De manera ms formal, ste acta como un costo de oportunidad;
cuando un contaminador escoge emitir una unidad de efluentes, en efecto est
renunciando al pago de subsidio que podra obtener si toma la alternativa contraria de
restringir esa unidad de efluente. En la tabla 12.1 aparece cmo funciona esto en
principio, utilizando las mismas cantidades que se vieron en el anlisis precedente sobre

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impuestos a las emisiones. El nivel de base de la empresa se encuentra establecido en su

tasa actual de emisiones: 10 toneladas/mes. sta recibe US$120 por tonelada por cada
unidad que reduzca a partir de esta base. En la tercera columna aparecen sus ingresos
totales por concepto de subsidios, y en la ltima columna se registran los subsidios totales
menos los costos totales de reduccin. Este ingreso neto alcanza su mximo en 4
toneladas/mes, el mismo nivel de emisiones que la empresa escogera con el impuesto de
US$120. En otras palabras, el incentivo para la empresa es el mismo que para el
impuesto.
TABLA 12.1: SUBSIDIO PARA LA REDUCCIN DE EMISIONES
Emisiones
Costos marginales Costos totales Subsidio total a
(toneladas/ mes)
de reduccin
de reduccin
US$120/
tonelada
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0

0
15
30
50
70
90
115
130
180
230
290

0
15
45
95
165
255
370
500
680
910
1.200

0
120
240
360
480
600
720
840
960
1.080
1.200

Subsidio total
menos costos
totales de
reduccin
0
105
195
265
315
345
350
340
280
170
0

Muchos de los puntos que se observaron anteriormente sobre los impuestos a las
emisiones tambin se aplican a los subsidios para la reduccin. La tarea de monitorear
emisiones sera esencialmente la misma. Indudablemente habra grandes dificultades al
establecer los niveles de base iniciales a partir de los cuales se vayan a medir las
reducciones. Cada fuente deseara establecer este nivel de base tan alto como le sea
posible. Podran presentarse incentivos viciados en las etapas de planeacin ya que las
fuentes podran tratar de incrementar sus emisiones con la esperanza de aumentar su
base.
Sin embargo, aunque un subsidio para la reduccin como ste generara el mismo
incentivo para cada fuente individual, en realidad las emisiones totales podran
incrementarse. Para comprender el por qu, obsrvese la diferencia en la posicin
financiera de esta empresa cuando emite 4 toneladas de contaminante bajo los dos
programas: con el impuesto tiene costos totales de $850, mientras que con el subsidio
tiene un ingreso total de $350. As, la posicin financiera de la empresa es muy diferente.
En efecto, obtendr mayores ganancias despus de la imposicin del subsidio, y esto
puede tener el efecto de hacer ms atractiva esta industria para nuevas empresas
potenciales. En otras palabras, se cuenta con la posibilidad de hacer que disminuyan las
emisiones por empresas, pero la cantidad de empresas en la industria, y en consecuencia
las emisiones totales, se incrementarn. Esta caracterstica es una desventaja importante
de subsidios sencillos como ste.

Sistemas de reembolso de depsitos

Un espacio en el cual los subsidios pueden ser ms prcticos es en los sistemas de
reembolso de depsitos. Un sistema de este tipo es esencialmente la combinacin de un
impuesto y un subsidio. Por ejemplo, se paga un subsidio a los consumidores cuando
ellos devuelven un bien a un punto designado de recoleccin. El propsito del subsidio

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consiste en suministrar el incentivo a las personas para que se abstengan de eliminar

estos artculos en formas ambientalmente perjudiciales. Los fondos para pagar el subsidio
se consiguen al aplicar impuestos a estos artculos en el momento que se compran. En
este caso, el propsito del impuesto no necesariamente consiste tanto en que las
personas reduzcan el consumo del bien, sino en conseguir dinero para pagar el subsidio.
Por supuesto, el impuesto se denomina depsito, y el subsidio, reembolso, pero el
principio es claro.
Los sistemas de reembolso de depsitos se adecuan muy particularmente a situaciones en
las cuales un producto se dispersa de manera amplia cuando se compra y se utiliza, y en
las cuales la disposicin final es difcil o imposible de monitorear por parte de las
autoridades. En EEUU, varios estados individuales 5 han promulgado sistemas de
reembolso de depsitos para los contenedores de lquidos, tanto para reducir los
desperdicios como para estimular el reciclaje. Este enfoque tambin se ha utilizado
ampliamente en Europa. Sin embargo, muchos otros productos podran manipularse de
manera efectiva con este tipo de sistema.
A finales de la dcada de 1960, Alemania estableci un reembolso de depsitos para los
aceites lubricantes de desecho.
Anualmente se eliminan grandes cantidades de
lubricantes de desecho de manera inapropiada, constituyndose en una amenaza para
muchos recursos del aire, del agua y de los suelos. En el sistema alemn, al nuevo aceite
lubricante se le aplica un impuesto (un depsito), cuyos ingresos van a un fondo especial.
Luego este fondo se utiliza para subsidiar (el aspecto del reembolso) la recuperacin de
aceites de desecho y un sistema de reprocesamiento. Los trminos del subsidio se
establecen de tal manera que estimulen la competencia en el sistema de
recuperacin/reprocesamiento, y suministren un incentivo para que los usuarios reduzcan
el grado hasta el cual se contamina el aceite durante su uso 6.
En Suecia y Noruega se han establecido sistemas de reembolso de depsitos para los
automviles. Los compradores de automviles nuevos pagan un depsito en el momento
de la adquisicin, el cual se reinvertir en un fondo siempre y cuando el automvil se
entregue a un chatarrero autorizado. La experiencia con estos sistemas demuestra que el
xito depende de mucho ms que slo la cantidad del reembolso de depsitos. Por
ejemplo, es esencial que el sistema de recaudacin se disee de tal modo que sea
razonablemente conveniente para los consumidores.
Otros bienes para los cuales podran ser apropiados los sistemas de reembolso de
depsitos son los productos de consumo que contienen sustancias peligrosas, como pilas
que contienen cadmio y bateras de automviles. Los neumticos de los automviles
tambin pueden ser tratados de esta manera. El sistema de reembolso de depsitos
tambin podra adaptarse a los contaminantes industriales convencionales. Por ejemplo,
los usuarios de combustibles fsiles podran pagar depsitos sobre las cantidades de
sulfuro contenidas en los combustibles que adquieren; luego obtendran reembolsos sobre
el sulfuro recuperado del exhosto. De esta manera, ellos perderan su depsito slo sobre
el sulfuro expulsado por el tubo de escape de sus automviles.

Resumen
Los impuestos a las emisiones atacan el problema de la contaminacin en su fuente,
mediante el establecimiento de un precio aplicado a un bien que ha sido gratis y, en
consecuencia, utilizado en forma excesiva. La principal ventaja de los impuestos aplicados
5

Como en los de 1990, stos fueron Connecticut, Delaware, lowa, Maine, Massachusetts, Michigan, Nueva
York, Oregn y Vermont.
Peter Bohm, Deposit-Refund Systems, Johns Hopkins Press for Resources for the Future, Baltimore, Md.,
1981, pp. 116-120.

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a las emisiones consiste en sus aspectos de eficiencia: si todas las fuentes se encuentran
sujetas al mismo impuesto, stas ajustarn sus tasas de emisiones de tal modo que se
satisfaga la regla equimarginal. No es necesario que las agencias del gobierno conozcan
las funciones individuales de los costos marginales de reduccin de la fuente para que
esto suceda; es suficiente con que las empresas asuman el impuesto y luego se les
permita realizar sus propios ajustes. Una segunda ventaja importante de los impuestos
sobre las emisiones es que producen un gran incentivo para innovar y descubrir formas
ms baratas de reducir las emisiones.
El aparente carcter indirecto de los impuestos a las emisiones puede presentar la
tendencia de tener un efecto adverso para su aceptacin por parte de los diseadores de
polticas. Los estndares tienen la apariencia de establecer control directo en el aspecto
considerado, es decir, las emisiones. De otra parte, los impuestos a las emisiones no
imponen restricciones directas a las emisiones pero dependen del comportamiento de
inters individual de las empresas para ajustar sus propias tasas de emisiones en
respuesta al impuesto. Esto puede inquietar a algunos diseadores de polticas puesto
que a las empresas aparentemente an se les permite controlar sus propias tasas de
emisiones. Esto puede parecer paradjico, puesto que este carcter "indirecto" de los
impuestos aplicados a los afluentes algunas veces puede suministrar un aliciente mayor
para las reducciones de emisiones a diferencia de los enfoques aparentemente ms
directos.
Sin embargo, los impuestos a las emisiones exigen un monitoreo efectivo. Estos
impuestos no pueden obligarse simplemente mediante el chequeo para vigilar si las
fuentes han instalado determinados tipos de equipos para el control de la contaminacin.
Si los impuestos a las emisiones van a tener los apropiados efectos de incentivos, deben
basarse cuidadosamente en las emisiones acumuladas. De este modo, las fuentes
puntuales en las cuales se puedan medir efectivamente las emisiones representan las
alternativas ideales para el control de la contaminacin mediante los impuestos a las
emisiones.
Una ventaja de los impuestos aplicados a las emisiones es que stos suministran una
fuente de ingreso para las autoridades pblicas. Muchos recomiendan que sean
cambiados los sistemas tributarios, que se dependa menos de los impuestos que tengan
efectos econmicos distorsionadores y se sujete ms a los gravmenes aplicados a las
emisiones. Esto exige que las autoridades puedan pronosticar con precisin los efectos
de los impuestos fijados a emisiones particulares a partir de las tasas de emisiones que se
registran.
Los subsidios para las emisiones tendran el mismo efecto como incentivo en los
contaminadores individuales, pero podran generar incrementos en los niveles totales de
emisiones. Un espacio en el cual se han utilizado efectivamente los subsidios es en los
sistemas de reembolso de depsitos, los cuales son esencialmente sistemas en
combinacin de impuestos y de subsidios.

Preguntas y temas de anlisis

1. Con el fin de llevar a cabo un programa para subsidiar las reducciones de emisiones
sera necesario comenzar de un nivel de lnea base de emisiones. Qu problemas se
presentan al establecer estas lneas de base para las diferentes fuentes?
2. Cules son los problemas y la posibilidad de utilizar un sistema de reembolso de
depsitos para manejar el problema de la eliminacin de papel peridico?

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3. Cmo se podra disear un programa de gravmenes aplicados a las emisiones para

el control de emisiones expulsadas por los automviles?
4. Suponga que se instituye un gravamen que se aplica a las emisiones de un
contaminante en particular, y que se utilizan los ingresos del impuesto para ayudar a
subsidiar los costos de capital a corto plazo de las empresas en la misma industria para
instalar equipos de reduccin de emisiones. Este enfoque alterar los efectos de
incentivos del impuesto aplicado a las emisiones?
5. Los opositores de los cargos aplicados a las emisiones a menudo argumentan que los
contaminadores simplemente pagarn los impuestos y pasarn el costo a los
consumidores sin reducir emisiones. Esto es correcto?
6. Los cargos a las emisiones algunas veces, como la creacin de una "doble carga": las
empresas deben pagar los costos de reducir emisiones y tambin pagar al gobierno
por las descargas contaminantes. Cmo podra disearse sistema de gravmenes
para reducir esta "doble carga"?
7. A comienzos de la dcada de los setenta, la administracin Nixon propuso un impuesto
sobre las emisiones de SO 2. El impuesto se aplicara al sulfuro emitido por las
empresas de servicios pblicos y otras industrias. Sin embargo, en casos en cuales las
empresas no tuvieran manera de medir el contenido de SO 2 de los gases expulsados,
el impuesto se cargara teniendo en cuenta el sulfuro contenido en el combustible.
Cul cree usted que habra sido el efecto de este sistema?

Lecturas recomendadas
Ackerman, Bruce A., and Richard B. Stewart: "Reforming Environmental Law: The
Democratic Case for Market Incentives", Columbia Journal of Environmental Law,
13, 1988, pp. 171-199.
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Johns Hopkins University Press, Baltimore, Md., 1978.
Andersons, Robert C., Lisa A. Hofmann, and Michael Rusin: The Use of Economic
Incentive Mechanisms in Environmental Management, American Petroleum
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Bohm, Peter: Deposit-Refund Systems: Theory and Application to Environmental,
Conservation and Consumer Policy, Johns Hopkins Press de Resource for the
Future, Baltimore, Md., 1981
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Brown Gardner M., jr., and Ralph Johnson: "Pollution Control by Effluent Charges: It Works
in the Federal Republic of Germany, Why Not in the U.S.?", Natural Resources
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Costanza, Robert and Charles Perrings: "A Flexible Assurance Bonding System for
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Hahn, Robert W., and Robert N. Stavins: "Incentive-Based Environmental Regulation: A
New Era for an Old Idea?", Ecology Law Quarterly, 18(1), 1991, pp. 1-42.

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James, D.E., H. M. A. Jansen, and J. B. Opschoor: Economic Approaches to Environmental

Problems: Techniques and Results of Empirical Analysis, Elsevier Scientific
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Organization for Economic Cooperation and Development: Economic Instruments for
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Schelling, Thomas C. (ed.): Incentives for Environmental Protection MlT Press, Cambridge,
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