Lorenzo Córdova

ESTUDIOS SOBRE LA
HACIA UN
N U E V O
MODELO
ALANIS
BECERRA
ALCOCER
ARROYO
CARRASCO
FRANCO
GMEZ
RAMOS
LUNA RAMOS
NIETO
PENAGOS
ASTUDILLO
VILA
CRDOVA VIANELLO
GONZLEZ OROPEZA
MORALES
SALAZAR
WOLDENBERG
ZAVALA
CRUZ PARCERO
GUERRERO POZAS
MURAYAMA
TAPIA
BALLADOS
LUNA
NAVA
NGUYEN
TERRAZAS
VALDS
ZOVATTO
SECCI N
I
LA REFORMA
Y SU CONTEXTO
LA JURISPRUDENCIA
DEL TEPJF:
FUENTE FORMAL DE LA
REFORMA ELECTORAL
2007-2008
LA JURISPRUDENCIA DEL TEPJF: FUENTE FORMAL DE LA REFORMA ELECTORAL 2007-2008
Introduccin
En todas las comunidades ha existido siempre la necesidad de establecer
un sistema jurdico como instrumento rector de las relaciones humanas
que sirva como medio de solucin de conflictos. En los estados democr-
Mara del Carmen

Alanis Figueroa
ticos, los sistemas jurdicos no slo se conforman por las disposiciones legales positivas, generales y abstractas, emitidas por el Poder Legislativo;
por la UNAM, maestra en
tambin incluyen normas derivadas de las sentencias de los tribunales. Al
Gobierno Comparado por la
tiempo que las resoluciones de los rganos jurisdiccionales dirimen casos

en lo particular, tambin fijan criterios de interpretacin o integracin de
la norma que sirven y establecen doctrina jurdica relevante en el mbito
London School of Economics,
del derecho.
En los sistemas jurdicos ms dinmicos, los criterios emanados de
de veinte aos en la materia
los rganos jurisdiccionales son incorporados eventualmente a la norma

general; ello es explicable porque la solucin de las controversias concretas permite detectar los problemas no reglamentados en la ley o regulados de manera insuficiente.
El presente trabajo aborda este proceso de incorporacin de la jurisprudencia a la norma general. Particularmente, se centra en el tema de cmo
las resoluciones emitidas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federacin (TEPJF) se constituyeron en fuente formal para la reformas recientes en materia electoral, tanto a la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos (CPEUM),1 como a las leyes secundarias en la materia.2
Se argumenta que los criterios emanados del mximo rgano jurisdiccional en materia electoral del pas sirvieron de fuente al Legislador
para trazar algunas de las modificaciones ms relevantes efectuadas al
marco constitucional y legal en materia comicial. Adicionalmente, se discute que el dinamismo de la materia electoral ha hecho necesario que, a
pocos meses de aprobadas las reformas electorales, el Tribunal Electoral
haya tenido que precisar conceptos y establecer criterios respecto a nuevos preceptos contenidos en el marco normativo comicial.
Decreto mediante el cual se reforma el primer prrafo del artculo 6; se reforman y

adicionan los artculos 41 y 99; se reforma el prrafo primero del artculo 85; se reforma el prrafo primero del artculo 108; se reforma y adiciona la fraccin IV del artculo
116; se reforma el inciso f) de la fraccin V de la Base Primera del artculo 122; se adicionan tres prrafos nales al artculo 134; y se deroga el prrafo tercero del artculo
97, todos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; public, en el
Diario Ocial de la Federacin, el 13 de noviembre de 2007.
Decreto del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, por el cual se expide
el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario
Ocial de la Federacin el 14 de enero de 2008.
Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la
Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin y de la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnacin en Materia Electoral, publicado en el mismo medio ocial, el 1
de julio de 2008.
Licenciada en Derecho
Universidad de Londres.
Tiene una trayectoria de ms
electoral, destacando su trabajo

por once aos en el Tribunal
Electoral y siete en el Instituto
Federal Electoral. Actualmente
es Magistrada Presidenta del
Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federacin.
E S T U D I O S S O B R E LA REF O R M A EL E C T O RA L 2 0 0 7
En efecto, la reforma electoral atendi algunos de los problemas

registrados durante los procesos electorales anteriores, al tiempo que se
hizo cargo de los nuevos desafos que presentan las elecciones en el mundo. Por citar slo algunos ejemplos, la modificacin al marco normativo
comicial tom en consideracin aspectos como la equidad en el acceso a
medios de comunicacin, la fiscalizacin de recursos a partidos polticos y
la tutela de derechos polticos por parte de los rganos jurisdiccionales.
Algunos de esos tpicos tuvieron que ser discutidos previamente
por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, al tener que
revisar asuntos novedosos, cuyo contenido no fue previsible en la modificacin constitucional o legal anterior. Ello posibilit al Legislador un
importante cmulo de criterios y conceptos que revisar, al discutir y discernir las modificaciones a efectuar en el proceso de reforma electoral
2007-2008.
El trabajo se expone de lo general a lo particular. De ah que, inicialmente, se presentan aspectos dogmticos de la jurisprudencia, para
avanzar posteriormente al anlisis de la naturaleza jurdica de la jurisprudencia electoral en Mxico. Una vez discutidos ambos conceptos, el artculo se centra en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin
como fuente de la reforma electoral 2007-2008. Para ello, se presentan
las caractersticas especficas de la jurisprudencia en el mximo rgano
jurisdiccional en materia electoral del pas, se hace un breve recuento
de los preceptos ms relevantes de la reforma electoral y se describe
cmo algunas jurisprudencias, tesis y sentencias del Tribunal impactaron
el sentido de las modificaciones al marco normativo comicial. Finalmente,
se apuntan algunos de los nuevos retos que enfrenta el TEPJF, al resolver
asuntos que requieren la interpretacin de preceptos surgidos del proceso
de reforma electoral reciente.
I. Aspectos dogmticos
En la terminologa jurdica, el concepto de fuente tiene tres acepciones:
las formales, las reales y las histricas. Por fuentes formales3 entendemos los procesos de creacin de las normas jurdicas; las reales son los
Las distintas formas en que llegan a

los sujetos las normas que rigen su
actuacin, as identicadas por juristas
clsicos como Bonnecase Julien, en
Introduccin al Estudio del Derecho,
Temis, Colombia, 2000, segunda reimpresin de la segunda edicin, p. 3, al
explicar el derecho como las fuentes
de las reglas concretas y de las instituciones.
factores y elementos que determinan el contenido de tales normas y las

histricas corresponden a los documentos que contienen el texto de una
o el conjunto de leyes. En la mayora de los Estados modernos la formulacin del derecho es casi exclusivamente obra del legislador. Slo en
los pases que han seguido el sistema jurdico anglosajn common law
predomina la costumbre.
Ahora bien, entre las fuentes formales se encuentra la legislacin, la
costumbre y la jurisprudencia. Esta ltima equivale a la determinacin de
criterios jurdicos obligatorios para determinados sujetos, siempre que se
satisfagan los requisitos o condiciones requeridos para tal efecto.
Histricamente, la jurisprudencia se ha entendido de diversas maneras. En el derecho romano, se utilizaba para describir a la ciencia del
derecho. Esa concepcin se ha conservado en el derecho alemn y el
anglosajn,4 equiparndola a una teora del orden jurdico positivo.
Una distinta acepcin propia de nuestra tradicin jurdica entiende
a la jurisprudencia como el conjunto de principios y doctrinas contenidas en
las decisiones de los tribunales, que les permiten establecer un criterio jurdico con efectos vinculantes, bien por factores ticos o morales o por disposicin de la ley. En este ltimo caso el criterio es obligatorio pero condicionado
a que cumpla los requisitos exigidos en la propia norma para su emisin.
En esencia, la jurisprudencia consiste en los criterios jurdicos emitidos
por los tribunales legalmente facultados para producirla con carcter obligatorio, cuando deciden los litigios sometidos a su potestad, siempre que dicha
doctrina se emita en los trminos y requisitos previstos en la ley. En nuestro
sistema jurdico, la jurisprudencia adquiere un sentido ms estricto: se refiere al criterio constante y uniforme de aplicar e interpretar la norma jurdica.
De ah que, como se refiri al inicio de este apartado, la jurisprudencia constituye una fuente formal de derecho. Dado su carcter de norma
general aunque no equiparable a la ley vinculante a otros tribunales u
rganos jurisdiccionales, la jurisprudencia se traduce materialmente en una
fuente de derecho que rige la forma en que se resuelven las controversias o
se aplica las leyes; incluso tiene el efecto material de ser gua para el legislador, quien puede traducir en ley los criterios jurisprudenciales.
Aunque la jurisprudencia se convierte en una norma y a travs de sta
se realiza la interpretacin de la ley para integrarla o llenar sus vacos, no
constituye formal ni materialmente una ley. Tan slo es la interpretacin de
sta conforme al sentido que le otorga un tribunal. En todo caso, puede
catalogarse como una norma jurdica individualizada, pero jams como ley.5
El criterio sirve para resolver conflictos surgidos con anterioridad a su adopcin sin que por ello pueda tildarse de retroactiva. Puede modificarse, interrumpirse, perder su carcter obligatorio en cualquier momento, sin que
pueda alegarse con base en ella un derecho adquirido.6
Enciclopedia Jurdica Bsica, Editorial Civitas, Tomo III, voz Jurisprudencia (D. Civil),
p. 3888.
Vase la jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin P./J.
145/2000, JURISPRUDENCIA. SU APLICACIN NO VIOLA LA GARANTA DE
IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY, p. 16 del Tomo XII, diciembre de 2000, Novena
poca, del Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, en donde se explica que
al sentar jurisprudencia, no slo interpretan la ley sino que integran a la norma los
alcances que, sin estar contemplados claramente en ella, se producen en una determinada situacin; sin embargo, esta conformacin o integracin judicial no constituye
una norma jurdica de carcter general...
Ver la tesis aislada 2a. XIV/2002 emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin, p. 428, Tomo XV, marzo de 2002, Novena poca, del Semanario
Judicial de la Federacin y su Gaceta, con el ttulo: JURISPRUDENCIA. LOS NUEVOS CRITERIOS SON APLICABLES A LOS CASOS AN NO DECIDIDOS POR EL
RGANO JURISDICCIONAL COMPETENTE.
II. Naturaleza jurdica de la

jurisprudencia electoral en Mxico
En nuestro pas, no todos los tribunales ni todas las sentencias pueden conformar jurisprudencia obligatoria. En los artculos 94 y 99 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos se otorga a los rganos del Poder
Judicial de la Federacin, la facultad de emitir jurisprudencia obligatoria,
cuando realicen interpretacin de la ley fundamental, leyes y reglamentos
federales o locales, y de los tratados internacionales que celebre el Estado
mexicano, reservando a la legislacin secundaria los trminos en que se
podr conformar la jurisprudencia, as como de los requisitos para su interrupcin y modificacin. De ah que a partir de la incorporacin del Tribunal
Electoral al Poder Judicial de la Federacin, en 1996, ste cuenta con la
atribucin de conformar jurisprudencia en su mbito de competencia.7
En los artculos constitucionales arriba aludidos se precisa la manera de integrar la jurisprudencia, ya sea a travs de la reiteracin de un
nmero especfico de sentencias iguales o de la resolucin de criterios
contradictorios, acciones y controversias constitucionales.
7
El marco legal se localiza en los artculos 232 al 237 de la Ley Orgnica del
Poder Judicial de la Federacin, que
se complementa con el Reglamento
Interno del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federacin, Acuerdo relativo a las Reglas para la elaboracin,
envo y publicacin de las tesis relevantes y de jurisprudencia que emitan las
salas del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federacin, publicado
en el Diario Ocial de la Federacin, el
24 de septiembre de 1997, modicado
por el Acuerdo de la Sala Superior del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federacin, de fecha 4 de septiembre de 2007, relativo a la creacin de la
Gaceta de Jurisprudencia y Tesis Relevantes en Materia Electoral que emita
el Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federacin; y a la determinacin
del inicio de la Cuarta poca de su publicacin, publicado en el mismo diario ocial de 11 de octubre de 2007.
En ese sentido, vase la jurisprudencia
2a./J. 116/2006, de la Segunda Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, del rubro: ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI EN ELLA SE
DECLARA LA INVALIDEZ DE NORMAS
GENERALES, LOS RGANOS JURISDICCIONALES DEBEN APLICAR
ESE CRITERIO, AUN CUANDO NO SE
HAYA PUBLICADO TESIS DE JURISPRUDENCIA, Semanario Judicial de la
Federacin, Novena poca, Tomo XXIV,
septiembre de 2006, p. 213.
En materia electoral los sistemas de formacin de jurisprudencia

son: por reiteracin, por unificacin y por revalidacin, en tanto que los
rganos facultados para establecerla son los siguientes:
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, al resolver las

contradicciones de tesis emitidas por las Salas del Tribunal Electoral
y las Salas o el propio Pleno de la Suprema Corte, segn los artculos
99 constitucional, 10 fraccin VIII, 236 y 237 de la Ley Orgnica del
Poder Judicial de la Federacin.
Tambin son fuente de jurisprudencia electoral las sentencias del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, emitidas en las
controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad
de una ley electoral, en cuyos casos la decisin podr fijar por s misma la jurisprudencia respectiva, que ser obligatoria en trminos de
los artculos 94 y 105, fraccin II, de la Constitucin, en relacin con
los numerales 43 y 73 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y
II del artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos

Mexicanos.8
La Sala Superior del Tribunal Electoral, conforme a los artculos 232,
fracciones I y III, de la Ley Orgnica.
Las Salas Regionales del propio Tribunal Electoral, con base en el
artculo 232, fraccin II, de la Ley Orgnica, aunque requiere de un
procedimiento compuesto.
Conforme lo previsto en el artculo 233 de la Ley Orgnica del Poder

Judicial de la Federacin, la jurisprudencia que emita la Sala Superior del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin es de carcter obligatorio para las Salas Regionales del mismo Tribunal y para el Instituto
Federal Electoral. A su vez, la jurisprudencia emitida por las Salas Regionales es obligatoria para las autoridades del Instituto Federal Electoral. Las
jurisprudencias emitidas por las salas del Tribunal resultan obligatorias para
los rganos electorales de las entidades federativas cuando versen sobre
asuntos relativos a derechos poltico-electorales de los ciudadanos o bien
cuando se hayan impugnado actos o resoluciones de esas autoridades en
los trminos previstos por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos y las leyes respectivas. Adicionalmente, la jurisprudencia vincula
a los partidos polticos, en tanto entes sujetos de la normatividad electoral,
porque pueden tener el carcter de responsables y en razn de que estn
obligados a garantizar los derechos de sus afiliados.
El artculo 235 de la Ley Orgnica prescribe, a su vez, que la jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ser obligatoria para el Tribunal Electoral cuando se refiera a la interpretacin directa
de un precepto de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y en los casos en que resulte exactamente aplicable a la materia.
III. La jurisprudencia del Tribunal

Electoral del Poder Judicial de
la Federacin como fuente de la
Reforma Electoral 2007 - 2008
Las sentencias dictadas por un tribunal son concebidas como la creacin
de una norma particular a partir de la aplicacin de la ley abstracta. Esta
funcin de los fallos jurisdiccionales ha permitido equiparar a la jurisprudencia con una funcin integradora de la norma, por llenar lagunas normativas, o como un sistema corrector del orden legal, como cuando se
determina la inconstitucionalidad de la ley, expulsndola del sistema o
dejndola de aplicar.
Ordinariamente, las controversias que se plantean ante los tribunales terminales o con jurisdiccin constitucional cuestionan actos de las
autoridades de todo orden, respecto de las cuales se reclama un acto o
una resolucin por estimarse contraria a la ley o violatoria de las disposiciones de la ley fundamental.
En materia electoral, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, a travs de sus salas Superior y regionales, cuenta con atribuciones
para decidir como ltima instancia todas las controversias que se susciten
respecto de los comicios federales o de los estados, a efecto de garantizar
que se ajusten a los principios de legalidad y constitucionalidad.
10
Este carcter de rgano jurisdiccional terminal
En ese contexto, las sentencias del Tribunal Elec-
federal, con jurisdiccin constitucional, ha permitido
toral, en tanto rgano jurisdiccional terminal con ju-
al Tribunal Electoral decidir de manera definitiva e in-
risdiccin constitucional, encargado del control de la
atacable los medios de impugnacin sometidos a su
legalidad y constitucionalidad de los actos y resolucio-
potestad, que obligan a las autoridades legislativas,
nes electorales, tienen gran trascendencia, ya que a
administrativas o ejecutivas de todos los rdenes de
travs de ellas se puede inaplicar una ley cuando sea
gobierno a ajustar sus actuaciones al orden jurdico.

Muchos de esos casos presentan serias y difciles
contraria a la Constitucin o declarar la ilegalidad de

los actos de la materia emitidos por los entes pbli-
complicaciones derivadas de la naturaleza propia de
cos en ejercicio de sus funciones. La labor del Tribunal
la materia electoral, que involucra factores sociales,
Electoral no se limita, en ese sentido, a decidir un caso

concreto, va ms all, pues hace efectivo el propsito
culturales y polticos, que se agravan cuando se trata

de revisar su apego al derecho.
La actividad que lleva a cabo el Tribunal Electoral implica amalgamar todos esos factores de la realidad poltica y electoral; someterlos al escrutinio del
derecho; ponderar su validez y eficacia, y constatar
si son acordes a la ley y, por tanto, deben producir
sus consecuencias, o si por el contrario se encuentran
contrarios a la norma, por lo que deben ser privados
de efectos.
Cuando sucede esto ltimo, se adoptan las medidas necesarias que permitan reparar las violaciones
producidas y restaurar el orden constitucional, bien
mediante la emisin de un nuevo acto o resolucin o,
incluso, mediante un deber impuesto a las autoridades
de abstenerse de realizar algo.
Los asuntos de los cuales conoce el Tribunal
han pasado, habitualmente, por todas las instancias
impugnativas ordinarias de que dispongan las partes
para revocar o modificar la afectacin de que se duelen y ello implica que se han emitido opiniones acerca
de la legalidad o constitucionalidad del acto; pero an
hay quien estima que las decisiones adoptadas no son
correctas jurdicamente. Al plantear su inconformidad
ante un tribunal como el electoral que tiene la ltima
palabra para decidir las controversias, evidentemente,
sujeta al resto de las autoridades involucradas en el
caso a esperar el fallo de esa instancia, mismo que
deben acatar invariablemente.
de la funcin jurisdiccional, ya que sus fallos dotan de

seguridad jurdica, cohesin, vigencia y aplicabilidad al
derecho electoral a nivel nacional.
Por lo mismo, la actividad jurisdiccional en general y la emisin de la jurisprudencia en particular,
provoca la funcionalidad del sistema electoral democrtico; se constituye en un control jurdico de lo poltico y del ejercicio de la soberana popular para la
legitimacin de la renovacin de los poderes, lo cual
evidentemente conduce a que sus criterios se traduzcan en referentes obligados de la actuacin de las
autoridades, incluidas las legislativas, como el motor
del progreso y evolucin, en primer momento, de la
doctrina del derecho electoral y, posteriormente, del
sistema jurdico electoral nacional.
Por esos motivos, en la reestructuracin y adecuacin del orden jurdico electoral federal tuvo incidencia importante la jurisprudencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, porque buena parte de las modificaciones estn estrechamente
vinculadas con los criterios jurdicos sostenidos en las
resoluciones o jurisprudencias emanadas del rgano
jurisdiccional.
De ah que la actividad jurisdiccional se ha convertido en referente para la actividad del Constituyente permanente, al aportar nuevas visiones y criterios
sobre aspectos por definir al reformar el marco normativo en materia electoral.
IV. Criterios del Tribunal Electoral del

Poder Judicial de la Federacin que se
pueden hallar en la Reforma Electoral
2007 - 2008
Mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 13 de noviembre de 2007, se dieron a conocer las reformas y adiciones de los artculos
6o., 41, 85, 99, 108, 116, 122 y 134, as como la derogacin de un prrafo al artculo 97, todos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Al ao siguiente se realizaron las modificaciones legales correspondientes, a fin de ajustar las disposiciones a las reformas constitucionales e implementar los cambios para hacerlas operativas. El 14 de enero se public
en el Diario Oficial de la Federacin las modificaciones al Cdigo Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) y el 1 de julio se public
el Decreto Legislativo por el que se reforman, adicionan y derogan distintas
disposiciones de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin (LOPJF)
y de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral (LGSMIME).
Ambos niveles de la reforma electoral 2007-2008 el constitucional y el
legal atendieron algunos de los problemas registrados durante los procesos
electorales recientes, se hicieron cargo de los nuevos desafos que presentan
las elecciones en el mundo y atendieron las omisiones, deficiencias o insuficiencias de la Ley, destacadas precisamente en la jurisprudencia del Tribunal
Electoral.
De ah que resulta de vanguardia la regulacin que presenta respecto a
temas como la equidad en el acceso a medios de comunicacin, la fiscalizacin de recursos a partidos polticos y la tutela de derechos por parte de los
rganos jurisdiccionales, entre otros.
Como se ver en el cuadro 1, buena parte de esos temas tuvieron que
ser discutidos previamente por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federacin, al tener que revisar asuntos novedosos y cuyo contenido no fue
previsible en la modificacin constitucional o legal anterior.
De este modo, aspectos como las instancias intrapartidistas de los militantes de los institutos polticos, el destino de los bienes al disolverse partidos polticos, la propaganda denostativa y los procedimientos expeditos para
sancionarla, la nulidad de la eleccin o las candidaturas independientes fueron
necesariamente revisados por el Tribunal Electoral al surgir los casos concretos. Ello posibilit al Legislador un importante cmulo de criterios y conceptos
que revisar, al discutir y discernir las modificaciones a efectuar en el proceso
de reforma electoral 2007-2008.
A continuacin se resume el impacto que algunos de los criterios y tesis
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin tuvieron para la reforma electoral 2007-2008.
11
12
CUADRO 1
TEMAS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA ELECTORAL 2007
QUE ENCONTRARON PRECEDENTE EN LA JURISPRUDENCIA Y CRITERIOS EMANADOS DEL TEPJF
Reforma
Tema
Artculo 6
Derecho de rplica
Criterio
TEPJF
Sentido del criterio
Sentencia del 7 de noviembre de 2007, del juicio ciudadano SUP-JDC-1514/2007
Artculo 41, Base I segundo prrafo

Partidos polticos: creacin y aliacin
Jurisprudencias S3ELJ 24/2002

Tesis S3EL 111/2001
Tesis S3EL 081/2002
Tesis S3EL 048/2002
Artculo 41, Base II ltimo prrafo

Disolucin de partidos
Jurisprudencia S3ELJ 49/2002

Artculo 41, Base II

Financiamiento a partidos
Tesis relevante S3EL 036/98
Tesis S3EL 164/2002

Tesis S3EL 167/2002
Tesis S3EL 043/2004
Tesis S3EL 044/2004
Artculo 41, Base V antepenltimo prrafo

Fiscalizacin
Artculo 41, Base III

Acceso a medios de comunicacin
Jurisprudencia 12/2007
Jurisprudencia 11/2008 (conformada en 2008, pero
los primeros precedentes son anteriores a la reforma
constitucional).
Sentencia del 1 de noviembre del 2007, expediente SUP-JRC-375/2007, de la cual deriv la Tesis
XXIII/2008.
En la sentencia del 29 de diciembre de 2000 dictada
en el expediente SUP-JRC-487/2000 y acumulado, se
declar la nulidad de la eleccin de gobernador del Estado de Tabasco, por irregularidades que afectaron los
principios de los comicios, entre otras, la intervencin
del gobierno estatal con apoyo al candidato ganador.
De ah deriv la jurisprudencia S3ELJ 23/2004.
Artculo 134
Propaganda ocial
Artculo 41, Base II, inciso b)

Topes de campaa
No
Artculo 41, Base IV

Precampaas y Plazos de campaas
No
Artculo 41, Base V segundo prrafo

Instituto Federal Electoral
No
Transitorios
Escalonamiento de Consejeros
Tesis relevante S3EL 094/2004

Jurisprudencia S3ELJ 04/2001:
Jurisprudencia S3ELJ 23/2004.

Artculos 41, Base VI, y 99

Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federacin
Reforma
Tema
Criterio
TEPJF
Artculos 41, base V, 116 y 122

Procesos electorales locales
Artculo 108
Responsabilidades de los servidores
pblicos
No
Sentido del criterio
Seran aplicables, entre otros:

Tesis relevante S3EL 094/2004:
Jurisprudencias S3ELJ 24/2002:
Tesis S3EL 111/2001
Tesis S3EL 048/2002
Jurisprudencia 12/2007
Jurisprudencia 11/2008:
Sentencia del 1 de noviembre del 2007, expediente SUP-JRC-375/2007, de la cual deriv la Tesis
XXIII/2008.
Derechos d e l o s mi l i t a nt e s co nt r a actos
de los part i d o s p o l t i co s
1. Las jurisprudencias: JUICIO PARA LA PROTECCIN DE LOS DERECHOS POLTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. PROCEDE
CONTRA ACTOS DEFINITIVOS E IRREPARABLES DE LOS PARTIDOS
POLTICOS, y MEDIOS DE DEFENSA INTERNOS DE LOS PARTIDOS POLTICOS, SE DEBEN AGOTAR PARA CUMPLIR EL PRINCIPIO
DE DEFINITIVIDAD9 sostienen que los partidos polticos deben tener
la garanta de la tutela judicial efectiva, de modo que el juicio ciudadano
procede en contra de los actos o resoluciones de los rganos partidarios
que los afecten, para lo cual deben agotarse previamente las instancias o
mecanismos previstos en la normativa de los partidos para la defensa de
los derechos de los agremiados, a efecto de respetar la capacidad autoorganizativa de dichos institutos y la libertad de asociacin.10
Es clara la incidencia de dichos criterios en la reforma que se hizo a
los artculos 41, fraccin I, y 116, fraccin IV, inciso f) de la Constitucin,
as como sus correlativos de las leyes Orgnica del Poder Judicial de la
Federacin [189, fraccin I, inciso e) y 195, fraccin IV, inciso d)] y General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral [artculos
2 prrafo 2, 10 prrafo 1, inciso d), 80 prrafo 1, inciso g) y prrafo 3],
en los cuales se establece esencialmente que las autoridades electorales
slo pueden intervenir en los asuntos internos de los partidos en los trminos que expresamente sealen las leyes, una vez que se hayan agotado
las instancias internas de solucin de conflictos.
Como complemento de lo anterior, la jurisprudencia 11/2007, del
rubro PER SALTUM. EL JUICIO PARA LA PROTECCIN DE LOS DERECHOS POLTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO DEBE PROMOVERSE DENTRO DEL PLAZO PARA LA INTERPOSICIN DEL MEDIO
DE DEFENSA INTRAPARTIDARIO U ORDINARIO LEGAL, prev como
condicin de la impugnacin directa ante los tribunales la demostracin de
10
Publicadas como tesis S3ELJ 03/2003

y S3ELJ 04/2003, en la Compilacin
Ocial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005.
Vale mencionar que este criterio da
cuenta de una evolucin en el criterio
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, a n de tutelar
los derechos polticos de los militantes, sin menoscabo alguno al principio
de autodeterminacin de los partidos
polticos. Vanse al respecto las tesis
de jurisprudencia del rubro JUICIO
PARA LA PROTECCIN DE LOS DERECHOS POLTICO-ELECTORALES
DEL CIUDADANO. ES IMPROCEDENTE CONTRA ACTOS Y DE PARTIDOS
POLTICOS editada en la p. 118 de la
Compilacin Ocial de Jurisprudencia
y Tesis Relevantes 1997-2002 (actualmente interrumpida), y la tesis relevante DERECHOS POLTICO-ELECTORALES. SU VIOLACIN POR PARTE
DE LOS PARTIDOS POLTICOS NO
SLO FACULTA AL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL A IMPONER LA SANCIN
CORRESPONDIENTE, SINO QUE LO
CONSTRIE TAMBIN A RESTITUIR
AL AFECTADO EN EL GOCE DEL DERECHO VIOLADO, en la p. 492 de la
Compilacin Ocial de Jurisprudencia y
Tesis Relevantes 1997-2005 (tambin
superada).
13
14
la subsistencia del derecho de accin. Es decir, el medio
que pierdan su registro y los supuestos en los cuales
impugnativo jurisdiccional debe intentarse en el plazo
sus bienes o remanentes sern adjudicados a la Fede-
previsto para hacer valer el recurso o medio de defensa
racin. En el mbito federal, esa regulacin se encuen-
intrapartidario.
La relacin de este criterio con la reforma electo-
tra en el artculo 103 del COFIPE.
ral se advierte respecto de las modificaciones a los artculos 10 prrafo 1, inciso d) y 80 prrafo 1, inciso g) y
prrafo 3, de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnacin en Materia Electoral. En stos se reitera la
Denigr acin y ca lum nia

El criterio jurdico sustentado en la tesis relevante
determinacin de que el Tribunal slo podr conocer del

juicio ciudadano en contra de actos o resoluciones de
CAMPAAS ELECTORALES. EL CONSEJO GE-
los partidos polticos cuando se hayan agotado las ins-
ZANO TIENE ATRIBUCIONES PARA HACERLAS
tancias internas de solucin de conflictos, a menos que

no sean viables o idneas para reparar la violacin.
CESAR O MODIFICAR, SI CON ELLAS SE VIOLAN
Disol uc i n d e p a r t i d o s p o l t i c os
La jurisprudencia del rubro REGISTRO DE PARTIDO
POLTICO. SU PRDIDA NO IMPLICA QUE DESAPAREZCAN LAS OBLIGACIONES ADQUIRIDAS
NERAL DEL INSTITUTO ELECTORAL VERACRU-
LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD O IGUALDAD EN

LA CONTIENDA12 y al resolver distintos recursos de
apelacin, como los recursos de apelacin SUP-RAP17/2006, SUP-RAP-34/2006 y SUP-RAP-36/2006
explican que en las campaas polticas los partidos
debern abstenerse de hacer expresiones denigrantes en contra de las instituciones, de otros partidos, o
DURANTE SU VIGENCIA11 explica que al cancelarse

el registro de un partido poltico se pierden todos los
que calumnien a los candidatos o a cualquier persona,

porque se afectan los principios rectores de la contienda comicial, situaciones que autorizan al instituto
derechos y prerrogativas otorgadas en la ley, pero no

se cancelan ni suprimen las obligaciones o responsabilidades derivadas de su actuacin, como la de rendir
encargado de las elecciones a proveer en el mbito de

sus atribuciones las medidas necesarias para reparar
y hacer cesar la propaganda irregular.
informes del manejo y las relacionadas con la aplicacin de los recursos.

Adems, en los precedentes de los recursos de
La jurisprudencia explic que la propaganda poltica debe cumplir los objetivos fijados en la ley, por lo
apelacin SUP-RAP-36/2005 y SUP-RAP-37/2005,

promovidos por los partidos del Trabajo (PT) y de la
Revolucin Democrtica (PRD) se estableci que la
totalidad de los bienes adquiridos por un partido poltico, con recursos pblicos o privados, ingresan a su
patrimonio y como un todo deben ser considerados
cuando se actualizan los supuestos jurdicos para su
liquidacin. Tambin se estim que puede utilizarse
el Programa de Resultados Electorales Preliminares
(PREP) como indicador de la posible prdida del regis-
que no debe contener expresin alguna que implique

diatriba, calumnia, infamia, injuria, difamacin o que
denigre a los ciudadanos, a las instituciones pblicas o
a otros partidos polticos y sus candidatos. Se determin, adems, que el Instituto Federal Electoral est
facultado para adoptar medidas urgentes para retirar
esos mensajes, a efecto de garantizar la limpieza de
los comicios, salvaguardar los principios de equidad y
legalidad del proceso electoral.
La posicin del rgano jurisdiccional se reflej
en la reforma del artculo 41, fraccin III, apartados
tro de los partidos para implementar medidas de carcter precautorio, como intervenir su administracin.
Estas determinaciones se recogieron en las reformas de los artculos 41, fraccin II, c), tercer prra-
11
fo y 116, fraccin IV, inciso g) de la Constitucin, en

los que se estableci que la ley fijar el procedimiento
12
para la liquidacin de las obligaciones de los partidos
Tesis nmero S3ELJ 49/2002, publicada en la Compilacin

Ocial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, pp.
284-285.
Publicada en Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005,
tesis relevantes, pp. 376-378.
C y D, de la Constitucin, segn el cual en la propaganda poltica o

electoral que difundan los partidos debern abstenerse de expresiones
que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien
a las personas. Se facult al Instituto Federal Electoral a sancionar el
incumplimiento de esa disposicin mediante procedimientos expeditos,
que podrn incluir la orden de cancelacin inmediata de las transmisiones en radio y televisin, entre otras consecuencias legales.
A su vez, en el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales se determin cmo deba ser la propaganda electoral de los
partidos polticos y candidatos, al tiempo que se prohibieron los contenidos denostativos a los que se ha hecho referencia.13 No obstante, en el
Cdigo comicial se previ como consecuencia jurdica la sancin de los
actores polticos que infringieran esas normas, mediante la instauracin
de procedimientos administrativos.
El criterio adoptado por el Tribunal Electoral explica, conforme a la
interpretacin que realiz, que la propaganda electoral realizada en contravencin a la norma ordinaria, no slo genera responsabilidad de su autor, sino adems atenta en contra de los principios rectores de los procesos comiciales, pues incide negativamente en la equidad y la legalidad de
las elecciones, as como en la libertad del voto.
Dicho anlisis jurdico fue coincidente con la percepcin material
de los actores de los procesos electorales que se quejaron ante el Tribunal Electoral de dicha propaganda. De esta manera, ante la necesidad
de establecer reglas claras para garantizar un proceso electoral limpio,
de dotar de certeza y seguridad jurdica a los contendientes, resulta
explicable que ante la gravedad de la irregularidad y la dimensin que a
tales actos se dio en los criterios emitidos por el Tribunal, ahora se haya
insertado la prohibicin de ese tipo de propaganda irregular en la ley
fundamental del pas.
P rocedimie nt o sa nci o na d o r e sp e cial

Otro criterio relacionado con el tema anterior se encuentra en la jurisprudencia 12/2007, PROCEDIMIENTO SUMARIO PREVENTIVO. FACULTAD DE LA AUTORIDAD ELECTORAL PARA INSTAURARLO. En sta
se insiste en que la autoridad administrativa electoral tiene facultades
implcitas para vigilar el debido desarrollo de los procesos comiciales. Por
ende, puede instaurar procedimientos abreviados para cesar situaciones
contrarias a derecho que atenten en contra de los principios rectores de
las elecciones.
Hasta antes de la modificacin constitucional, no estaba previsto en
la ley electoral federal un procedimiento mediante el cual el Instituto Federal Electoral pudiera ejercer ese control. En la jurisprudencia aludida, la
opinin del Tribunal fue en el sentido de que tal omisin no poda constituir
un obstculo para cumplir el deber de vigilar y controlar la actividad en
13
Artculos 38, prrafo incisos j) y p);

182, prrafo 4; 185, prrafo 2; 186, prrafo 2, y 269, prrafo 2 inciso a), del
Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente hasta
el 14 de enero de 2008.
15
16
los procesos electorales, pues basta con seguir uno en
Contrario a los casos anteriores, este criterio ju-
forma breve, en el cual se observaran las formalidades

esenciales para cumplir con la garanta de audiencia
risdiccional no fue compartido por el Poder Legislativo.

En la reforma al artculo 99, fraccin II, de la Constitu-
de las partes, para decidir lo pertinente.

Tal criterio se adopt por el Legislador Federal en
el COFIPE, ya que en la reforma legal se redise el
rgimen sancionador electoral y disciplinario, al tiem-
cin se estableci que las salas Superior y regionales

del Tribunal Electoral slo podrn declarar la nulidad
de una eleccin por las causales que expresamente
se establezcan en las leyes. En congruencia con tal
po que se establecieron nuevos procedimientos, entre

ellos el especial, para los actos producidos dentro de
disposicin, en los numerales 56, prrafo 1 inciso h) de

la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin
los procesos electorales, vinculados con la propagan-
en Materia Electoral se determin que en las sentencias de los juicios de inconformidad podr declararse
da. En apego al espritu de la jurisprudencia del Tribunal, la caracterstica esencial del procedimiento especial es la brevedad y agilidad de su tramitacin, con
miras a constituir una herramienta eficaz que permita
corregir las posibles infracciones y sanear la eleccin.
la nulidad de la eleccin presidencial cuando se actualicen los supuestos del Ttulo Sexto de las nulidades,
del Libro Segundo de dicho ordenamiento. Es decir, no
se incluy la hiptesis de nulidad por la vulneracin de
los principios constitucionales de los comicios.
Nulidad d e l a e l e cci n
Contr ol cons titucional
Una de las jurisprudencias del Tribunal ms reconocidas y controvertidas es la Tesis S3ELJ 23/2004, bajo
el rubro NULIDAD DE ELECCIN. CAUSA ABSTRACTA (Legislacin de Tabasco y similares).14 En
sta se estableci la causal abstracta de nulidad de
las elecciones. El rgano jurisdiccional explic que los
procesos electorales estn regidos por principios de
orden constitucional a travs de los cuales se determina cmo deben ser las elecciones y cmo ha de ejercerse el voto. Por tanto, cuando tales directrices no se
cumplen o son vulneradas de manera grave y determinante, ha lugar a la anulacin de la eleccin.
14
15
16
Editada en la Compilacin Ocial de Jurisprudencia y Tesis

Relevantes 1997-2005, pp. 200-201.
Al respecto, revisar el Criterio 2/2002 de la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin en el que se estableci que el Tribunal
carece de competencias para inaplicar leyes.
Vanse las jurisprudencias del Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin, de los rubros: TRIBUNAL ELECTORAL
DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN. CARECE DE
COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES; LEYES ELECTORALES.
LA NICA VA PARA IMPUGNARLAS ES LA ACCIN DE
Previo a la reforma constitucional exista una divergencia de posturas respecto a las atribuciones del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin
para inaplicar leyes. Mientras para algunos en Mxico
exista un control concentrado de la constitucionalidad de las leyes15 y, por tanto, el Tribunal Electoral no
podra pronunciarse respecto de la constitucionalidad
de las leyes.16 Para otros, el Tribunal s tena dichas
facultades, toda vez que se trata de un rgano con
jurisdiccin constitucional.
INCONSTITUCIONALIDAD y TRIBUNAL ELECTORAL DEL

PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN. SI RESUELVE RESPECTO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA
ELECTORAL O SE APARTA DE UN CRITERIO JURISPRUDENCIAL SUSTENTADO POR LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACIN RESPECTO A LA INTERPRETACIN DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL, INFRINGE,
EN EL PRIMER CASO, EL ARTCULO 105, FRACCIN II, DE
LA CONSTITUCIN FEDERAL, Y EN EL SEGUNDO, EL ARTCULO 235 DE LA LEY ORGNICA DEL PODER JUDICIAL
DE LA FEDERACIN.
Al respecto, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin

encontr que tena atribuciones para inaplicar leyes, cuando de su anlisis
se advirtiera que su contenido fuera contrario a la Constitucin. Si bien la
norma seguira formando parte del sistema jurdico, carecera de validez
para aplicarse en el caso. Su criterio qued consignado en numerosas
jurisprudencias y tesis relevantes.17
En la reforma electoral en materia constitucional del 2007, el Legislador Federal hizo eco de la ratificacin expresa consignada en la Carta
Magna, al ratificar al Tribunal Electoral la potestad del control constitucional de las leyes de la materia. De ese modo, en la reforma de la ley
fundamental se dispuso expresamente en el artculo 99, que sin perjuicio
de lo dispuesto en su artculo 105, las salas del Tribunal Electoral podrn
resolver la no aplicacin de leyes electorales cuando sean contrarias a la
Constitucin y que las resoluciones dictadas en el ejercicio de esta facultad se limitarn al caso concreto.
Adicionalmente, el Legislativo valid lo que ya haba expuesto la jurisprudencia del Tribunal acerca de la inconstitucionalidad del escrito de
protesta exigido en el prrafo 2 del artculo 51 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral, por lo que derog
dicha disposicin. Con ello se evit la subsistencia de un requisito de procedibilidad del juicio de inconformidad que haba sido declarado invlido
por violar la garanta de acceso a la jurisdiccin del Estado, que tutela el
artculo 17 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
17
ESCRITO DE PROTESTA, SU EXIGIBILIDAD COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LOS MEDIOS DE IMPUGNACIN EN MATERIA ELECTORAL, ES VIOLATORIO DEL ARTCULO 17 DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS. Revista Justicia Electoral 2000, suplemento 3, pp. 14-15, Sala
Superior, tesis S3ELJ 06/99; FINANCIAMIENTO PBLICO LOCAL. LOS PARTIDOS
POLTICOS DE NUEVA CREACIN TIENEN DERECHO A RECIBIRLO (LEGISLACIN DE COLIMA). Revista Justicia Electoral 2001, suplemento 4, p. 15, Sala Superior, tesis S3ELJ 11/2000; LEGISLATURAS LOCALES. ALCANCE DEL ARTCULO
116, FRACCIN II, TERCER PRRAFO, DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PARA EFECTOS DE SU INTEGRACIN. Sala
Superior, S3ELJ 08/2002.; REGIDURAS POR REPRESENTACIN PROPORCIONAL. SU ASIGNACIN NO DEBE ESTAR SUJETA A QUE EL PARTIDO POLTICO
REGISTRE PLANILLAS CUANDO MENOS EN DIEZ MUNICIPIOS (LEGISLACIN
DEL ESTADO DE COAHUILA). Revista Justicia Electoral 2001, suplemento 4, pp.
30-31, Sala Superior, tesis S3ELJ 20/2000; TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER
JUDICIAL DE LA FEDERACIN. TIENE FACULTADES PARA DETERMINAR LA
INAPLICABILIDAD DE LEYES SECUNDARIAS CUANDO STAS SE OPONGAN A
DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES. Revista Justicia Electoral 2000, suplemento 3, pp. 21-23, Sala Superior, tesis S3ELJ 05/99; DIPUTADOS DE REPRESENTACIN PROPORCIONAL. LA CONFORMACIN DE LA LISTA DE CANDIDATOS CON
BASE EN EL PORCENTAJE DE VOTACIN EN CADA DISTRITO UNINOMINAL, NO
CONTRAVIENE EL ARTCULO 116, FRACCIN II, PRRAFO TERCERO, DE LA
CONSTITUCIN FEDERAL (LEGISLACIN DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA).
Revista Justicia Electoral 2002, Tercera poca, suplemento 5, pp. 59-60, Sala Superior, tesis S3EL 049/2001, y REPRESENTACIN PROPORCIONAL. OBLIGACIN
Y FACULTAD DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. Revista Justicia Electoral 2002,
Tercera poca, suplemento 5, p. 137, Sala Superior, tesis S3EL 122/2001.
17
18
F is ca lizacin d e los recur s os

d e los partid os pol ticos
Otro criterio del Tribunal, hoy traducido a ley, se relaciona con el tema de
fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos en las tesis siguientes: SECRETO BANCARIO. ES INOPONIBLE AL INSTITUTO FEDERAL
ELECTORAL EN EJERCICIO DE FACULTADES DE FISCALIZACIN18
y SECRETO BANCARIO. EL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL PUEDE REQUERIR INFORMACIN CONFIDENCIAL CUANDO LA INVESTIGACIN SE RELACIONE CON RECURSOS PRIVADOS DE LOS
PARTIDOS POLTICOS.19
La reforma acogi esta doctrina emanada del rgano jurisdiccional
que reconoca atribuciones al Instituto Federal Electoral para requerir informacin relacionada con los recursos de los partidos polticos. En las
modificaciones a los artculos 345, prrafo, inciso a) y 347, prrafo 1, inciso a), 354 prrafo 1, incisos d), y 355 del COFIPE; as como en el numeral
117 de la Ley de Instituciones de Crdito,20 expresamente se faculta al
Instituto Federal Electoral a requerir cualquier informacin que estime necesaria para la integracin de las quejas y en su caso imponer sanciones.
En contraparte, se crea la obligacin de proporcionar la informacin a
cargo de las personas fsicas o morales, de las autoridades o servidores
pblicos de cualquiera de los poderes de la Unin, de los poderes locales,
de los rganos de gobierno municipales, del Distrito Federal, rganos autnomos y de cualquier otro ente pblico.
C andid aturas independientes

La posibilidad de los ciudadanos a postularse como candidatos a puestos
de eleccin popular al margen de los partidos polticos ha sido objeto de
controversias a nivel federal y local. Las opiniones antagnicas son: a)
Slo los partidos polticos pueden postular candidatos a los cargos pblicos porque tienen el monopolio constitucional al respecto, y b) La postulacin de candidaturas no es exclusiva de los partidos polticos, ni existe
18
19
20
21
22
Tesis S3ELJ 01/2003, publicada en la

y Tesis Relevantes 1997-2005, pp.
296-298.
Tesis relevante S3EL 164/2002, publicada en la Compilacin Ocial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 19972005, p. 922.
Esta ltima data de 30 de diciembre de
2005.
Tesis S3EL 048/2002, publicada en la
y Tesis Relevantes 1997-2005, pp.
394-395.
Tesis S3El 081/2002, op. cit., pp. 387 y
388.
restriccin en la Constitucin de los candidatos independientes.

Al respecto, el TEPJF ha emitido los criterios siguientes: CANDIDATURAS INDEPENDIENTES. LA NEGATIVA DE REGISTRO CON
BASE EN UNA DISPOSICIN LEGAL QUE ESTABLECE QUE SLO
LOS PARTIDOS POLTICOS TIENEN DERECHO A POSTULAR CANDIDATOS, NO VIOLA LA CONSTITUCIN FEDERAL NI LOS TRATADOS
INTERNACIONALES (Legislacin de Michoacn)21 y CANDIDATOS.
LA CONSTITUCIN FEDERAL NO ESTABLECE LA EXCLUSIVIDAD
DE LOS PARTIDOS POLTICOS PARA SU POSTULACIN.22
La opinin fundamental establecida en dichas tesis es que no existe
el monopolio de los partidos para postular candidatos, porque en la Constitucin no se da dicha exclusividad. Sin embargo, como el derecho a ser
votado no es absoluto, sino que puede tener restricciones que la propia

Carta Magna autoriza, en tanto no sean desproporcionadas, irracionales,
injustificadas, que no priven en su esencia el derecho de que se trate, puede la legislacin electoral secundaria prever como limitante que slo los
partidos postulen candidatos.
La reforma constitucional del 2007 no incluy de manera expresa alguna restriccin en el mbito federal para la postulacin de los candidatos
independientes, pero s lo hizo para los estados, ya que en el artculo 116,
fraccin IV, inciso e) se prev que en las leyes de las entidades se garantizar que los partidos polticos tengan reconocido el derecho exclusivo
para solicitar el registro de candidatos a cargos de eleccin popular, salvo tratndose de elecciones de comunidades indgenas.
En la eleccin presidencial del 2006, distintos ciudadanos pretendieron contender en los comicios como candidatos independientes. El caso
de uno de ellos lleg a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la
cual, al resolverlo, determin que el Estado Mexicano no viol los derechos fundamentales del ciudadano para acceder a los cargos de eleccin
popular, por el hecho de no reconocer de manera expresa las candidaturas independientes. La Corte encontr que exista una violacin por no
regularse en las leyes secundarias el medio de control constitucional para
reclamar la afectacin de esta clase de derechos.23
V. Dilemas actuales
A los pocos meses de aprobada la reforma constitucional en la materia, el
Tribunal Electoral ha debido dirigir parte de su actividad jurisprudencial a
interpretar y establecer criterios de los preceptos modificados.
Es inevitable que as sea. El dinamismo de la materia electoral hace
necesaria la interpretacin de la norma. Conforme se van aplicando las
nuevas disposiciones, la realidad social demuestra que jams la imaginativa del hombre lograr prever todo lo que puede presentarse para consignar la hiptesis en una norma, as que necesariamente seguir siendo
la jurisprudencia fuente formal y material del derecho electoral.
La aplicacin de las normas constitucionales y ordinarias de nuevo
cuo ha llevado al Tribunal a su estudio e interpretacin para determinar
cmo deben ser entendidas.
A continuacin se presentan algunas de las primeras actuaciones del
TEPJF para dirimir dilemas que se encuentran presentes en la legislacin
electoral modificada.
23
Ver sentencia de 6 de agosto de 2008, Corte Interamericana de Derechos Humanos

caso Castaeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos.
19
20
Rel igi n y p r o ce so s e l e ct o r a les

Uno de los criterios nuevos se asent en el denominado caso Yurcuaro, consistente en la nulidad de una
eleccin municipal del estado de Michoacn, por violentarse de manera directa un precepto de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
El 23 de diciembre de 2007, se dict sentencia en
el juicio de revisin constitucional electoral SUP-JRC604/2007, promovido por el Partido Revolucionario Ins-
el mbito electoral, debe privar el principio de laicidad,

pues la ingerencia de factores religiosos puede incidir
negativamente en la libertad del sufragio o en el principio de equidad, ambos elementos necesarios para
legitimar la renovacin de los poderes pblicos.
En esa virtud, como tal disposicin constitucional
tiene carcter de ley suprema y debe ser observada
plenamente, entonces la violacin directa del artculo 130 citado contamina el proceso electoral, al grado
que no puede surtir efectos jurdicos, de modo que la
titucional (PRI) en contra de una resolucin24 del Tribunal Electoral del Estado de Michoacn, donde anul la
eleccin municipal de Yurcuaro, por haberse realizado
campaa electoral con smbolos, expresiones, alusiones
invalidacin de la eleccin se ajusta al orden jurdico

de la ley fundamental.
o fundamentaciones de carcter religioso.

Los actores en el juicio de revisin constitucio-
Agota m iento de las ins ta ncias

inter nas d e los partid os pol ticos
nal cuestionaron la decisin por considerar, que la ley

local no prev como causa de nulidad la circunstancia
aducida por el tribunal estatal. Desde su perspectiva,
ello contraviene la prohibicin del artculo 99, prrafo
cuarto, fraccin II, de la Constitucin Federal, de invalidar comicios, sino por causas expresamente sealadas en la ley.
Sin embargo, la Sala Superior del Tribunal Electoral estim conforme a derecho la nulidad cuestionada, porque el artculo 130 de la Constitucin Federal
establece el mandamiento de no involucrar las cuestiones religiosas en el mbito pblico del Estado, mandato conocido como principio histrico de separacin
Iglesia-Estado. Se consider que, particularmente en
Un asunto novedoso que fue resuelto por el Tribunal

Electoral requiri la interpretacin de la fraccin V
del artculo 99 de la Constitucin, recin modificado,
en la cual se establece que la impugnacin de los
actos de los partidos polticos slo proceder cuando
se hayan agotado las instancias internas de resolucin de conflictos.
En efecto, el 5 de marzo de 2008, se resolvieron
los juicios ciudadanos SUP-JDC-113/2008 y SUPJDC-114/2008 acumulados, promovidos por distintas
personas en contra de actos del Partido Socialdemcrata.25 Si bien la normativa interna del instituto poltico admite la presentacin de recursos de revisin,26
los afiliados impugnaron los actos de manera directa
ante el Tribunal Electoral.
En este caso se justific la procedencia de los
juicios al interpretar el numeral de la Constitucin invocado, en relacin con el artculo 27, apartado tercero, inciso g) del COFIPE y el principio fundamental
24
25
26
Esta sentencia recay sobre los juicios TEEM-JIN-049/2007 y

TEEM-JIN-050/2007 acumulados.
Los actos reclamados en esos asuntos eran relacionados con la
convocatoria de 27 de febrero de 2008, a la Primera Asamblea
Ordinaria en los estados de Baja California, Colima, Nayarit,
Puebla, Guanajuato, San Luis Potos, Sonora, Zacatecas, Sinaloa, Yucatn, para la designacin de los representantes de los
Comits de Accin Poltica del Partido Socialdemcrata.
Artculos 18 y 19 del Reglamento de la Comisin de tica y
Garantas del Partido Socialdemcrata.
del debido proceso, relativo a la imparcialidad de los

rganos encargados de dirimir las controversias de los
partidos polticos. En este asunto, varios de los integrantes de tal rgano haban participado en la emisin
de los actos reclamados, lo cual entraa que de agotar
el medio de impugnacin interno tendran la calidad de
juez y parte en el conflicto, lo que a su vez afectara la
garanta de la imparcialidad que debe privar en dichos
procedimientos. De ah que el Tribunal estim innecesario promover el recurso partidista.
P rocedimie nt o sa nci o na d o r e sp e cial

Otro caso reciente tiene que ver con el alcance de los procedimientos especiales de sancin que se incluyeron en el nuevo Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, a los cuales ya se ha hecho referencia.
Recordemos que la reforma constitucional estableci el imperativo
de que la propaganda poltica o electoral difundida en los medios de comunicacin social est exenta de expresiones que denigren a las instituciones y partidos polticos o que calumnien a las personas. Para sancionar
la inobservancia del precepto se fij la necesidad de un procedimiento
expedito, mismo que qued establecido en el COFIPE que a partir de la
reforma electoral regul el procedimiento especial sancionador respecto de las infracciones en propaganda electoral que se difunda en radio y
televisin durante los procesos comiciales.
Al respecto, el Tribunal Electoral consider necesario definirse respecto a la difusin de ese tipo de mensajes fuera de los procesos electorales. Consider que el procedimiento especial sancionador es adecuado,
especialmente si se advierte que la propaganda est dirigida a posicionar
a alguna persona o partido para futuros procesos electivos. Esto evidentemente incrementa el alcance de la norma, al cubrir una situacin de
hecho que no fue considerada expresamente en la legislacin.
Tal criterio se contiene en la jurisprudencia 10/2008, con el siguiente
rubro: PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR. ES LA VA PREVISTA PARA ANALIZAR VIOLACIONES RELACIONADAS CON PROPAGANDA POLTICA O ELECTORAL EN RADIO Y TELEVISIN.27
P ropagan da d e no st a t i va
Como se explic en apartados anteriores, las reformas Constitucional y
legales en materia electoral del 2007 y 2008 dispusieron que en la propaganda poltica o electoral que difundan los partidos polticos no debern
incluirse expresiones que denigren a las instituciones o a los propios partidos, o que calumnien a las personas.
Como era previsible, al poco tiempo de modificarse la norma, el Instituto Federal Electoral debi resolver asuntos de esa naturaleza, mismos
que fueron remitidos a la autoridad jurisdiccional federal para resolver en
ltima instancia.
As, el 20 de agosto de 2008, el Tribunal Electoral resolvi los asuntos SUP-RAP-108/2008 y SUP-RAP-118/2008 y SUP-RAP-119/2008,
promovidos por los partidos polticos Accin Nacional (PAN) y de la Revolucin Democrtica (PRD), en contra de resoluciones del Instituto Federal
Electoral, en las cuales califica el contenido de la propaganda de los partidos polticos para constatar si se encuentra ajustada a la ley.
El criterio de la sala Superior en cuanto a este tema fue que la libertad de expresin en materia poltica electoral debe ser entendida en una
27
Aprobada el 18 de septiembre de
2008.
21
22
mayor amplitud, atendiendo a la naturaleza de los pro-
el artculo 38, fraccin II de la Constitucin, segn el
cesos comiciales, en los cuales la campaa de los partidos polticos es por naturaleza crtica y propositiva,
cual, los derechos o prerrogativas de los ciudadanos

se suspenden por estar sujeto a un proceso criminal
para que los ciudadanos puedan conocer ampliamente

las circunstancias positivas y negativas que rodean
por delito que merezca pena corporal, a contar desde

la fecha del auto de formal prisin.
La Sala Superior del Tribunal Electoral resolvi
a los candidatos, as como a los partidos polticos, lo

mismo que de sus ofertas polticas, a efecto de que
estn en condiciones de ejercer su derecho de voto
informado.
En esa virtud, se decidi que la crtica fuerte o la
manera en la cual cada candidato o partido puede externar su posicin respecto de la actividad de las autoridades o de los actos polticos, quedan comprendidos
en la libertad de expresin, sin rebasar los lmites de
la dignidad y la honra. Por ende, el Tribunal consider
que la propaganda que as se realice no puede ser considerada contraria a la ley.
De este ejercicio interpretativo result la jurisprudencia 11/2008,28 LIBERTAD DE EXPRESIN E
INFORMACIN. SU MAXIMIZACIN EN EL CONTEXTO DEL DEBATE POLTICO.
(en el expediente SUP-JDC-85/2007)29 que debera

otorgarse la credencial porque no operaba la suspensin de derechos aducida. Conforme con lo previsto
en los artculos 14, 16, 19, 21 y 102, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; 14,
prrafo 2 y 25 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos; 11, prrafo 1 de la Declaracin
Universal de los Derechos Humanos; 26 de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre; y 7, prrafo 5, y 8 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, se determin que
los derechos civiles y polticos de los ciudadanos slo
pueden ser restringidos por sentencia definitiva; no
basta estar sujeto a un proceso criminal.
Suspe nsi n d e d e r e cho s

poltico - e l e ct o r a l e s
Toda vez que en el caso concreto no haba condena al respecto, el Tribunal estim procedente aplicar
a favor del ciudadano el derecho constitucional a la
presuncin de inocencia.
La ejecutoria gener la tesis XV/200, con el ru-
En un caso reciente, un ciudadano solicit a la auto-
bro SUSPENSIN DE LOS DERECHOS POLTICOELECTORALES DEL CIUDADANO PREVISTA EN
ridad administrativa electoral la Credencial para Votar, peticin que le fue denegada por estar sujeto a
LA FRACCIN II DEL ARTCULO 38 CONSTITUCIONAL. SLO PROCEDE CUANDO SE PRIVE DE
proceso penal seguido ante un juzgado del estado de

Puebla, en el cual se haba dictado auto de formal prisin en su contra, por un delito culposo que podra
ser sancionado con pena de prisin. Este fue el motivo
LA LIBERTAD.
En sentido contrario, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, al resolver
la contradiccin de criterios 29/2007, estableci la
por el cual se deneg la solicitud, con fundamento en
jurisprudencia 1a./J. 171/2007: DERECHOS POLTICOS. DEBEN DECLARARSE SUSPENDIDOS

DESDE EL DICTADO DEL AUTO DE FORMAL PRISIN, EN TRMINOS DEL ARTCULO 38, FRACCIN II, DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS,30 en la cual se
afirma que la suspensin de derechos en cuestin
opera por la sola circunstancia de estar sujeto a un
28
29
30
Aprobada en sesin del 18 de septiembre de 2008.

Resuelto en sesin del 20 de junio de 2007. Si bien el asunto
se resolvi de manera previa a la reforma electoral constitucional de noviembre de 2007, ste se incluye como dilema actual
en razn de la Controversia Constitucional en curso.
Vase el Semanario Judicial de la Federacin, Tomo XXVII,
febrero 2008, p. 215, Novena poca.
proceso penal por delito que merezca pena privativa

de la libertad.
Ante la divergencia de criterios jurdicos, se ha
elevado al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin la peticin para dilucidar la contradiccin.
VI. Conclusiones
En los ltimos aos, un nmero creciente de asuntos relacionados con los
comicios del pas son remitidos al Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federacin para su resolucin.
Este fenmeno que ha sido considerado como la judicializacin de
las elecciones da cuenta de cmo los partidos polticos, candidatos y
ciudadanos han optado por la va jurisdiccional para la resolucin de sus
conflictos polticos y electorales. Conforme el pas fue registrando avances democrticos, los tribunales electorales fueron adquiriendo un papel
cada vez ms significativo en los comicios federales y locales, pero ello
en modo alguno ha significado que la jurisdiccin sustituya el papel de
los ciudadanos que con su voto deciden quines habrn de gobernar. Lejos de suplantar una funcin que slo corresponde a los ciudadanos, las
sentencias y resoluciones de las cortes electorales del pas garantizan
que el sufragio sea respetado en las elecciones que se llevan a cabo en
la federacin, las entidades federativas y los municipios del pas.
Pero este crecimiento en la actividad jurisdiccional en materia electoral ha tenido un efecto adicional, pues ha implicado al Tribunal Electoral
pronunciarse, discutir, argumentar, resolver y fijar criterios en torno a temas novedosos. Ello ha generado un importante cmulo de determinaciones y argumentaciones que pueden ser de utilidad para quienes tienen la
misin de actualizar la norma comicial.
En efecto, la legislacin no contempla todas las hiptesis que pueden causar un conflicto, toda vez que la vida social est en transformacin
permanente. De ah que el Legislador peridicamente modifica las normas
para hacerlas acordes con la realidad. En tanto ello ocurre, los tribunales al resolver los asuntos sometidos a su conocimiento deben lidiar
con aquellos aspectos que no fueron resueltos en la legislacin o que no
han sido actualizados, de manera que los rganos jurisdiccionales llevan a
cabo tambin una funcin integradora de normas, a travs de la sustentacin de criterios novedosos.
Las reformas constitucional del 2007 y legal del 2008, ambas en materia electoral, ilustran esa funcin de la jurisprudencia como fuente del
derecho electoral. El dinamismo de la materia comicial ofrece una oportunidad inigualable para revisar cmo la realidad social obliga a que los
rganos jurisdiccionales revisen asuntos no previstos en la norma vigente
antes de que el Legislativo est en condiciones de regular nuevas hiptesis y nuevos supuestos.
De esta forma, el rgano jurisdiccional debi resolver asuntos en
temas como la fiscalizacin de recursos a partidos polticos, la nulidad
abstracta de elecciones, el agotamiento de instancias intrapartidarias o
las candidaturas independientes que al momento de la modificacin
electoral que antecedi a la de 2007 no ocupaban el lugar de la agenda
de discusin que tienen en el presente.
23
24
Esto evidencia que la jurisprudencia e incluso las
se para responder a estos cambios determinarn la
tesis relevantes del Tribunal Electoral son fuente del

derecho electoral. Al resolver los conflictos y generar
vigencia del sistema electoral y el grado con que ste

cumpla con las expectativas que la ciudadana tiene
las determinaciones que correspondan a cada caso, el

rgano jurisdiccional debe interpretar la Ley y discer-
sobre el avance democrtico en materia electoral.

Un sistema electoral en transformacin perma-
nir el sentido que debe drsele, con lo cual se aporta

a la construccin del sistema jurdico electoral y a la
nente como el mexicano representa una ventana de

oportunidad para mantener instituciones electorales
evolucin del orden democrtico del pas.

De hecho, a menos de un ao de aprobada la
de vanguardia, pero genera riesgos de involucin en

el diseo de las reformas o en su implantacin. Esos
procesos deben realizarse con gran voluntad poltica,
modificacin constitucional y a los pocos meses de ser

reformado el marco legal en materia comicial, el Tribunal Electoral ya se ha pronunciado en torno a aspectos
como la propaganda religiosa en las campaas polti-
con profesionalismo, con vocacin democrtica y con
cas, los derechos polticos de las personas sujetas a

proceso penal o las campaas denostativas.
las reformas electorales la que est en curso pero

tambin las que en el mediano plazo se produzcan
Completa el circuito, posiblemente el conjunto de

jurisprudencias, tesis y sentencias emitidas por el Tribunal Electoral y otros rganos jurisdiccionales en materia comicial respecto a preceptos modificados en la
sea el de fortalecer a las instituciones electorales. Es

imposible conseguir comicios electorales ejemplares
con instituciones dbiles, vulnerables o cuestionadas.
El amplio consenso entre partidos polticos que
reforma electoral 2007-2008 constituyan un acervo til

para las deliberaciones legislativas que, en un futuro, se
alcanz la reforma electoral constitucional del 2007 es

un buen augurio de su xito, pues los principales acto-
pudieran hacer al marco normativo para actualizarlo a la

realidad social que se presente en el largo plazo.
res del pas estuvieron de acuerdo con la necesidad de

fortalecer a las instituciones electorales del pas para
Posiblemente, el legado ms importante de las

ltimas dos dcadas ha sido la construccin de un sis-
mantener vigente el sistema electoral. La responsabilidad con que estos cambios se implantaron al inte-
tema electoral slido. El pas cuenta hoy con normas

electorales robustas, con instituciones encargadas de
rior de las organizaciones genera confianza en que los

principios rectores de la reforma sern perceptibles
la administracin comicial y de la jurisdiccin electoral

con atribuciones y caractersticas enteramente dismi-
desde el proceso electoral intermedio del 2009.

Pero si se ha de seguir fortaleciendo la democra-
les de las que imperaban hace menos de un cuarto de

siglo y con actores polticos y ciudadanos mucho ms
comprometidos con el avance democrtico del pas.
Las reformas electorales constitucionales de
cia en el pas, habr que estar pendiente de que en el

mediano plazo las reformas se sigan construyendo con
el objetivo de fortalecer las instituciones electorales.
Un sistema electoral tan reciente y tan complejo como
2007 y legales de 2008 ilustraron la constante necesi-
el que los mexicanos han creado requiere de institu-
dad de ir actualizando la norma a realidades polticas y
ciones slidas para que los procesos electorales sigan
sociales en constante cambio. La velocidad, magnitud

y profundidad con que las reglas puedan transformar-
dando la legitimidad que slo el voto popular puede
mucha responsabilidad.
De ah la importancia de que el eje conductor de
dar al poder poltico.
ESTAMPAS
DE LA REFORMA
El presente texto es una edicin de

diversos artculos que en su momento
aparecieron en el diario Reforma
ESTAMPAS DE LA REFORMA
Antecedentes
1. La iniciativa de los consejeros (2003)
En octubre de 2003, siete de los ocho consejeros electorales y el consejero presidente del IFE enviamos a las dos Cmaras del Congreso una
Jos Woldenberg
nota en que sealamos la necesidad de realizar una serie de reformas a

los ordenamientos en materia electoral que eran fruto de la experiencia
de siete aos.1 Por supuesto, otras voces compartan esa perspectiva. No
por la UNAM. Profesor de la
obstante, no fue sino hasta despus del agudo conflicto poselectoral que
Facultad de Ciencias Polticas
se suscit en 2006 que el tema se abri paso de manera incontestable.

Era una autntica necesidad nacional poner al da las normas constitu-
revista Nexos. Fue Consejero
cionales y legales que regulan la contienda comicial para poder arribar

a 2009 (nuevas elecciones federales) con un acuerdo bsico entre las
principales fuerzas polticas del pas.
Vale la pena recordar de manera sinttica el alcance de aquella
nota enviada por los consejeros al Congreso.
Socilogo y maestro en
Estudios Latinoamericanos
de la UNAM. Director de la
Ciudadano del IFE de 1994 a

1996 y Consejero Presidente
del mismo Instituto de 1996
a 2003. Presidente fundador
del Instituto de Estudios de
la Transicin Democrtica.
1. Gasto y condiciones de la competencia. Dado que los partidos

requieren recursos para su labor, en 1996 se estableci la preeminencia
Autor, entre otros libros, de La
y se increment el financiamiento pblico para tratar de alcanzar tres objetivos: a) transparentar el flujo del dinero, b) equilibrar las condiciones de la
(2002) y Despus de la
competencia y c) intentar que los partidos no fueran rehenes de los grandes grupos econmicos o peor an de bandas delincuenciales. Y en buena
medida los tres objetivos se alcanzaron aunque en diferente grado.
En 2003 los problemas eran distintos y tenan que ver con el encarecimiento de las campaas electorales. Est documentado que la mayor
parte de los recursos entregados a los partidos terminan en las arcas de
la radio y la televisin. Por ello, si se prohibiera la compra de publicidad en
esos medios y se estableciera la exclusividad de la propaganda a travs
de los llamados tiempos oficiales se estara dando un paso fundamental
en el abaratamiento de las campaas. Al mismo tiempo se reforzara la
equidad en las mismas. Dos frmulas menos ambiciosas podan ser alternativas: permitir la compra pero solamente a travs del IFE o un modelo
mixto que ponga topes a la compra de publicidad en radio y TV y lo
conjugue con el acceso a travs de tiempos oficiales.
Jos Barragn, Jess Cant, Gastn Luken, Alonso Lujambio, Mauricio Merino,
Jacqueline Peschard, Virgilio Rivera y Jos Woldenberg.
construccin de la democracia
transicin: Gobernabilidad,
espacio pblico y derechos
(2006).
27
28
Junto a ello deca el documento de los consejeros tambin sera pertinente: a) revisar la frmula
de financiamiento a los partidos porque nada justifica
que reciban el mismo monto de recursos en un ao de
elecciones generales (Presidente, Senado, diputados)
que en un ao de elecciones intermedias (slo diputados); b) reducir el tiempo de campaa, c) reglamentar
las precampaas para que los partidos rindan cuentas
de los ingresos y gastos en las mismas, d) establecer
un tope a la explotacin de las franquicias postales,
e) reglamentar las aportaciones de los militantes a
los partidos con un lmite y f) establecer un procedimiento de liquidacin de los partidos que pierdan su
registro para que los recursos pblicos no terminen en
manos privadas.
2. Fortalecimiento de la autoridad electoral. A
todos conviene y sobre todo a los partidos que el
IFE sea un organizador y un rbitro fuerte, con facultades suficientes. Dado que los partidos son maquinarias voraces es imprescindible una autoridad digna
de ese nombre. En ese terreno el IFE debera contar
con las siguientes facultades: a) ser reconocido como
sujeto capaz de plantear controversias constitucionales ante la Corte cuando exista un diferendo con algn
poder, y b) tener capacidad para hacer comparecer en
el desahogo de las quejas a personas fsicas y a representantes de las empresas que hayan realizado tran-
teria de fiscalizacin para evitar que transferencias de

recursos no sean auditadas y d) la renovacin escalonada de los miembros con voz y voto del Consejo
General para que la mxima autoridad del IFE combine
experiencia y sangre nueva.
3. Para una mejor organizacin de los procedimientos electorales sera conveniente: a) redisear las frmulas de votacin de los mexicanos en el
extranjero, b) desconcentrar los procedimientos administrativos de sancin a los partidos, c) establecer
una vigencia legal para la credencial de elector con el
fin de mantener actualizado el padrn, d) concentrar
en una sola fecha los comicios que se realizan en el
pas cada ao, e) revisar el criterio que impide colocar
ms de cinco casillas especiales por distrito con el fin
de que todos los electores en trnsito puedan votar,
f) permitir acceder a una muestra de la documentacin
electoral con fines de estudio.
Sera atinado adems establecer que los partidos que participen en una coalicin aparecern en la
boleta de manera diferenciada de tal suerte que los
ciudadanos y la autoridad puedan conocer cuntos
votos aport cada uno (para fines de registro y prerrogativas), y fortalecer la hoy reblandecida idea de
que las etapas y los actos del proceso electoral son
definitivos. Si eso se lograra por la va del consenso
estaramos ante una reforma electoral trascendente.
sacciones comerciales con los partidos. Adems sera

pertinente: c) la inclusin del criterio de coordinacin
De manera sinttica esa era la iniciativa que desde el IFE se propuso en el ao 2003 pero la reforma
obligatoria entre el IFE y los institutos locales en ma-
del 2007 se realiz en un contexto ms demandante.
II. La reforma constitucional (2007)

Cuando se dio a conocer el proyecto de dictamen de reforma constitucional en materia electoral escrib lo siguiente: contiene aciertos notables,
algunos desaciertos, genera algunas dudas y existe una omisin que debera ser atendida.
Aciertos
Para disminuir el gasto en las campaas y para reforzar la equidad
en las mismas se opta por:
a)
Prohibir la compra de publicidad en radio y televisin. Est documentado que lo fundamental del gasto va precisamente a las campaas
de spots, lo cual no slo encarece las contiendas sino que tiende a
c)
adelgazar y vulgarizar sus contenidos.

Incrementar de manera sustantiva el acceso de los partidos a la radio y la televisin a travs del tiempo del estado, como nica manera
de que la prohibicin de compra de publicidad no se convierta en una
menor visibilidad de los partidos, sus plataformas y candidatos.
Reducir el tiempo de las campaas y fijar el tiempo en que han de
d)
celebrarse las precampaas.

Reducir considerablemente el financiamientoa los partidos en ese
b)
rubro (lo que no sucede de manera significativa en el financiamiento

para gastos ordinarios).
e)
La suspensin de toda propaganda gubernamental durante las

campaas.
f)
Adems resulta convincente:

La nueva frmula para calcular el financiamiento pblico a los par-
g)
tidos, ligndola a los ciudadanos inscritos en el padrn electoral,

lo cual en efecto deja de hacer depender el monto del nmero de
partidos con registro.
Los nuevos lmites a las aportaciones privadas para reducir su monto.
h)
Mantener como frmula del reparto del financiamiento pblico que

70% sea proporcional a los votos obtenidos en la ltima eleccin y
30% de manera igualitaria. Recordemos que en un proyecto previo se intent que todo el financiamiento se repartiera de manera
proporcional a los votos logrados, lo cual tenda a petrificar las desigualdades.
i)
Establecer un financiamiento fijo para actividades especficas

(aquellas que tienen que ver con las tareas de educacin, capacitacin, investigacin, tareas editoriales, etc.), porque la normatividad
anterior (un fondo revolvente) siempre generaba conflicto entre par-
j)
tidos y autoridad.
Establecer una frmula para la liquidacin de los bienes de los
partidos que pierdan su registro y para que se entreguen al era-
29
30
k)
rio los bienes y recursos remanentes, todo ello

con el objetivo de que los recursos pblicos no
terminan en manos privadas.
La renovacin escalonada de los consejeros del
podr organizar los procesos en los estados. Al

parecer se trata de la tpica negociacin que resulta peor que las posiciones extremas originales. El esquema actual (autoridades federales y
locales separadas para organizar sus respecti-
Consejo General del IFE y de los magistrados

del Tribunal, con lo cual se conjugar siempre exl)
vas elecciones) o la pretensin de un Instituto

Nacional de Elecciones que organizara todas
periencia y novedad.
La elevacin a rango constitucional de la prohibi-
son dos modelos claros y funcionales. Pero de

aprobarse la nueva disposicin tendremos ten-
cin de que terceros puedan comprar publicidad

durante las campaas electorales. Ello con el
m)
siones generadas desde la Constitucin. Habr
afn de no erosionar la equidad en las condiciones de la competencia.

La supresin de la facultad de la Corte para
investigar respecto a posibles violaciones del
quienes desde los institutos locales y desde el

propio IFE pretendan que este ltimo se haga
cargo de las elecciones locales y habr tambin
en esas instituciones quienes pretendan lo contrario. Total, un llamado desde la Constitucin al
voto popular, dado que para ello est el Tribunal

Electoral.
n)
La disposicin que manda que no slo la Sala Superior del Tribunal sino tambin las salas regiona-
u)
les funcionarn de manera permanente. De igual

manera el establecimiento explcito de las causa-
o)
les que pueden llevar a la nulidad de una eleccin,

y la capacidad de atraccin de la Sala Superior.
La capacidad de la Corte para decidir en definitiva sobre las contradicciones de tesis que puedan
presentarse entre las Salas del Tribunal.
p)
q)
r)
expresin denigrante.
Dudas
v) El derecho exclusivo de los partidos a postu-
Los cambios al artculo 116 para que las legislaciones locales se encuentren en consonancia con
lar candidatos a los cargos de eleccin popular

asume la necesidad de fomentar un sistema de
las disposiciones federales.

El mandato para que todas las elecciones que
partidos polticos nacionales como base para la

reproduccin de la democracia y supone que los
deben celebrarse en un mismo ao se lleven a

cabo el primer domingo de julio.
Que la propaganda de las entidades pblicas
deba ser institucional y que en ningn caso con-
partidos ms all de su denominacin son

inescapables como redes organizativas, plataformas de lanzamiento electoral, referentes
polticos ideolgicos, etc. Si ello es as, en el
tenga nombres, imgenes, voces o smbolos que
COFIPE ser necesario revisar las frmulas para
impliquen promocin personalizada de cualquier
la construccin y registro de partidos de tal suer-
servidor pblico.
te que aquellos ciudadanos que no se identifiquen con las ofertas existentes tengan la posibi-
Desaciertos
s) El establecimiento de una contralora interna al
t)
conflicto permanente.
Se pretende llevar a la Constitucin la prohibicin de las campaas negativas. Se intenta con
ello elevar el nivel del debate pero ser ms
que difcil para la autoridad establecer con claridad la lnea que distingue la crtica vlida de la
w)
lidad de forjar su propio partido.

Dice el proyecto que Las autoridades electora-
IFE nombrada desde la Cmara de Diputados.

Ese gesto inamistoso olvida adems que el IFE
les solamente podrn intervenir en los asuntos

internos de los partidos polticos en los trminos
es auditado cada ao por la Auditora Superior

de la Federacin, es decir, que rinde cuentas
que sealen la Constitucin y la ley. Al parecer,

esa redaccin recoge el malestar (infundado) de
puntualmente.
Establecer que el IFE, a partir de eventuales
los partidos que consideran excesiva la intervencin del IFE y el Tribunal en su vida interna. Pues
convenios con los institutos electorales locales,
bien, a la hora de reglamentar esa norma ser
necesario recordar que los partidos son entidades de inters pblico

y no organizaciones autrquicas y que las autoridades electorales
por supuesto que s pueden velar por los derechos de los militantes
de los partidos. Pero en efecto, como lo dice el dictamen, no deberan poder hacerlo violentando la vida interna de los partidos, por lo
que se establece como un requisito previo para la intervencin de la
autoridad que el demandante haya agotado las instancias internas
de su partido. Ahora ser imprescindible que estas sean expeditas y
x)
funcionales.
Se faculta al IFE para ordenar la suspensin inmediata de las trasmisiones de radio y televisin que violen la ley. Y por supuesto parece adecuado porque si no existe la posibilidad de que la autoridad
ponga un alto a una determinada infraccin, toda la normatividad se
reblandece. Pero es necesario corregir la redaccin para no dar la
impresin de que el IFE puede sacar del aire a toda la programacin
de determinado canal de radio o TV.
y)
Se crea un rgano tcnico para la fiscalizacin de las finanzas de los

partidos. Su titular ser designado por el voto de las dos terceras
partes de los integrantes del Consejo General del IFE a propuesta
del consejero presidente. Se desea sacar esa importante facultad
del circuito de los consejeros, pero dado que al final las eventuales
sanciones sern aplicadas por el propio Consejo General, su impacto ser atemperado (y qu bueno que as sea). Lo que resulta ms
que pertinente es que se establezca que dicho rgano no estar
limitado por los secretos bancario, fiduciario y fiscal.
Omisin
z)
Como sabemos, el IFE puede entrar en contradiccin con algn

poder o institucin pblica, por ello sera pertinente habilitarlo
como uno de los sujetos que puede iniciar una controversia constitucional. Dado que la Corte decidi por 6 votos contra 5 que el
IFE no tiene esa facultad, sera ms que importante incluirlo en la
Constitucin.2
Reforma, 12 de septiembre de 2007.
31
32
III. La renovacin del Consejo

General del IFE
Es difcil encontrar un proceso de renovacin de un rgano colegiado ms
tortuoso que el del Consejo General del IFE. Da la impresin que los
responsables por la va de la negociacin construyeron una autntica
prueba de obstculos, cada uno ms complicado que el anterior. Veamos
la obra en cuatro actos.
Primer acto
La discusin en torno a la permanencia de los miembros del Consejo que
haban sido electos para el periodo 20032010. En el marco de un proceso poselectoral polarizado y complejo, las posiciones de los partidos en
el Congreso eran, en el inicio, extremas. El PAN por la permanencia y el
PRD, PRI, PT y Convergencia por un cambio total.
La operacin poltica, entonces, consisti en tratar de acercar las posiciones extremas. Soy (por si a alguien le interesa) casi un fantico de los
intentos por conjugar exigencias y aspiraciones diversas e incluso encontradas. S que esa es una de las cualidades de la vida democrtica. Pero en
ocasiones, los polos son superiores a los resultados de la negociacin. Paso
a explicarme. Lo ptimo hubiese sido que los consejeros del IFE terminaran
su gestin. Ello hubiese permitido el asentamiento de la institucin y reforzado el carcter inamovible de esos nombramientos. Pero, en efecto, si cuatro
partidos reclamaban su remocin, resultaba difcil no atender esa exigencia.
A fin de cuentas, el valor fundamental que modela los trabajos del Instituto
es el de la confianza. Pues bien, en esa perspectiva, la segunda mejor opcin
era la de remover al conjunto de los consejeros y pasar a integrar un nuevo
cuerpo colegiado. Con ello la intencin de restaurar o reforzar la confianza de
todos los partidos hubiese estado claramente en el primer lugar y se hubiese
evitado el maltrato innecesario a los consejeros.
Pero la negociacin cre una tercera opcin: ni se quedan todos ni se
van todos. Y el resultado fue peor que el de cualquiera de los extremos:
nadie pudo explicar por qu primero salen tres, luego otros tres, y tres se
quedan hasta el final. Mala opcin, desgastante para los que se quedan
y los que salen e incluso para la propia Cmara, pero de todas formas no
catastrfica. Poda superarse en las siguientes pruebas.
Segundo acto
El mtodo para el nombramiento de los nuevos consejeros. En el intento
por dar satisfaccin a grupos legtimamente preocupados por el destino
del IFE, la Cmara de Diputados dise un procedimiento abierto para la
seleccin de los relevos. Cualquiera se poda inscribir, los candidatos tenan
que escribir un ensayo, seran entrevistados por comisiones, y finalmente
se hara la eleccin. En el papel todo muy aseado y correcto. El pequeo
detalle es que un mtodo como el descrito tambin sirve para desatar una
intensa grilla entre los partidos, candidatos, ciudadanos desinteresados y
medios. De tal suerte que las descalificaciones ad hominem, las versiones
ms delirantes, las leyendas construidas para golpear al adversario, tendieron a multiplicarse hasta la nusea. Un mtodo como el descrito no puede
dejar satisfechos a todos, pero s sirve para erosionar la fama pblica de
muchos participantes. Por esa va result en el imaginario pblico que
todos los candidatos lo son de algn partido y no como deben aparecer
del conjunto de los legisladores.
Se olvid el abec del asunto: quienes deben en primersima instancia estar de acuerdo y satisfechos de los nombramientos son los
grupos parlamentarios que de comn acuerdo deben aprobarlos Eso dice
la Constitucin y eso reclama el sentido comn. Los coordinadores debieron iniciar negociaciones y una vez puestos de acuerdo, invitar a los candidatos, y una vez acordados los relevos, anunciarlos al pblico. Con ese
mtodo se logra lo fundamental: el acuerdo entre los diputados y se evita
el desplumadero. Adems, si los partidos en la Cmara de Diputados
forjan un consenso en la materia lo ms probable es que el mismo irradie
certeza hacia la sociedad organizada.
Tercer episodio
Las fechas de los relevos. Como se sabe, el Congreso se dio un plazo para
el nombramiento de los tres nuevos consejeros (el presidente y otros dos).
En el artculo cuarto transitorio nada menos que de la Constitucin se estableci la fecha en que deberan estar realizadas esas designaciones. Y sin
embargo, la Cmara de Diputados no cumpli con el plazo por ellos mismos
fijado.
Para qu ponerse un plazo que eventualmente no se va a cumplir?
Ello por supuesto erosion la credibilidad de los operadores y gener un
malestar que bien pudo ser evitado.
Cuarto y ltimo acto
Las fracciones parlamentarias lograron forjar un acuerdo y elegir por consenso al nuevo presidente del Consejo y a los dos consejeros. Ello le inyect una nueva dosis de confianza al mximo rgano de gobierno del IFE
y de alguna manera repar las averas cometidas a lo largo del proceso.
33
34
IV. Equidad y libertad de expresin

L o s lineam ientos
Cuando se conoci el proyecto de ley electoral, en televisin, radio y algunos diarios se extendi un clamor en defensa de la libertad de expresin.
Derecho fundamental sin duda y toque fundador de cualquier rgimen que
se precie de ser democrtico.
Qu haba pasado? Que dueos y comentaristas descubrieron o fingieron descubrir que en el proyecto de nuevo COFIPE se encontraba una
disposicin que obligaba a una reunin entre el IFE y la Cmara Nacional
de la Industria de la Radio y Televisin en la cual el primero presentara
unos lineamientos generales aplicables al seguimiento de las precampaas y campaas electorales por parte de los noticiarios. A partir de esa
intencin se gener una ola de opiniones que vieron en tal disposicin un
intento por coartar la libertad de expresin y pintaron con los colores ms
ttricos las supuestas motivaciones de los legisladores.
Dada la desmemoria era necesario recordar los antecedentes:
a)
Una disposicin similar casi idntica estaba contemplada en el
b)
COFIPE desde 1993.

En 1994, 1997, 2000, 2003 y 2006 se llevaron a cabo reuniones
similares entre el IFE y la CIRT en donde el primero entreg lineamientos buscando que la cobertura de las campaas electorales
se hiciera de manera objetiva, profesional, equilibrada, sin invadir
la vida privada de los candidatos, etc. Y ello sucedi siempre en un
c)
marco de cooperacin y comprensin mutua.

Dicha disposicin no tiene un carcter coactivo y si algn noticia-
d)
rio no la cumple no hay sancin alguna. Se trata de sugerencias

precisamente porque los legisladores no desearon atentar contra la
libertad de expresin.
Se trat de una respuesta a la forma ms que desequilibrada en que
los noticiarios de radio y sobre todo de televisin cubran las campaas. El antecedente era lo que haba ocurrido en 1988 cuando los
candidatos de oposicin a la Presidencia apenas haban sido registrados por los noticiarios de televisin. Pablo Arredondo investigador de la Universidad de Guadalajara document entonces que
los dos principales noticiario de la TV (24 horas y Da a da) haban
repartido su tiempo de la siguiente manera: PRI 83.14%, otras noticias electorales 9.34, partidos de oposicin (que eran 6 contando
Arredondo, Fregoso, Trejo, As se call

el sistema. Comunicacin y elecciones
en 1988, UdeG, 1991, p. 157.
al FDN como uno de ellos) 7.51.3

Precisamente para no vulnerar la libertad de expresin es que se
dise esa frmula de llamado para que los medios colaboraran en el
asentamiento de las relaciones democrticas, haciendo una cobertura de
las campaas medianamente equitativa. Es ms, con posterioridad se in-
trodujeron nuevas disposiciones que garantizando la
tao. Quiz ese tipo de norma resultara excntrico en
ms amplia libertad de expresin tienden a crear un
Suecia o Dinamarca. Pero recordemos tambin que lo
contexto de exigencia a los medios. As, se estableci
que no mata engorda.
que el IFE realizara un monitoreo del comportamiento

de los noticiarios y dara peridicamente sus resultados. Se trata de una medicin sistemtica del tiempo
La com pra de publicid ad
que los noticieros le dan a cada una de las ofertas

polticas y que cada dos o tres semanas durante la
Pero muy pronto la crtica a los lineamientos dej su
contienda se dan a conocer al pblico. Esa medicin
lugar a otro tema: la disposicin constitucional que

refrenda la prohibicin para que nadie pueda comprar
tampoco acarrea sancin alguna, pero exhibe, hace

pblico el desempeo de los diferentes noticieros de
radio y TV. Adems, la ley establece que antes de ini-
espacio en la radio y la televisin durante las campa-
ciadas las campaas electorales, los concesionarios
discusin. Diferentes organizaciones empresaria-
de radio y TV deben entregar al IFE un catlogo de
les y un grupo de destacados intelectuales incluso
sus tiempos disponibles y de sus tarifas, para que los
interpusieron distintos recursos de amparo ante tal
partidos puedan conocerlas. Esa norma que por su-
mandato, bajo la premisa de que viola la libertad de
puesto en pases de larga tradicin democrtica aparecera como innecesaria y que ser desterrada dada
la prohibicin de compra de espacio publicitario duran-
expresin.
te las campaas, fue necesaria porque los partidos
de radio no se les cancelara a los partidos opositores
fundamental sin la cual la democracia es imposible,

por supuesto que resulta interesante que el Poder Judicial tenga ahora que pronunciarse en la materia, por
supuesto que no tiene sentido desatar una lluvia de
adjetivos contra quienes acuden a un expediente jurdicamente controvertible y polticamente cargado de
la posibilidad de hacer publicidad.

Como es fcil observar, esas normas legales
significado. Lo que interesa subrayar es que, en aquellos razonamientos, se evade la cuestin fundamental
fueron diseadas precisamente para construir condiciones equitativas en la competencia, sin vulnerar la
libertad de expresin. O no recordamos que el propio
presidente Zedillo reconoci luego de su victoria elec-
que llev a los legisladores a establecer esa veda de

compra de publicidad: la bsqueda de equidad en la
toral que la contienda haba sido inequitativa? O ya

hemos olvidado que por ello la reforma de 1996 puso
un nfasis especial en la tarea de edificar condiciones
ms o menos parejas en la disputa comicial?
con pulcritud los votos y hasta despus conseguimos construir condiciones medianamente equili-
De all venimos y por eso esa normatividad fue

necesaria. Quiz el motor principal de los cambios en
1988, donde fue claro que las instituciones y las re-
el comportamiento de los medios no fueron las disposiciones legales, sino los nuevos fenmenos polticos
el Instituto Federal Electoral, y en 1991 y 1994 se

sumaron correctamente los sufragios, y las impug-
(aunque ambas dimensiones se encuentran anudadas,

una retroaliment a la otra), pero no cabe duda que las
naciones en ese terreno resultaron marginales. No
normas coadyuvaron a edificar la nueva realidad.

Quiz esos ordenamientos legales ya no son ne-
dichos comicios fueron marcadamente desiguales e

inequitativas. Ese caldo de cultivo inyectaba altas
dosis de molestia e irritacin entre las fuerzas opositoras que con razn clamaban por un terreno de
juego ms parejo.
entonces de oposicin, denunciaban que en diferentes

medios ni queriendo comprar espacio para su publicidad se les otorgaba. Es decir, que fue til para lograr
que en diferentes canales de televisin y estaciones
cesarios, ya que hoy los medios por razones de credibilidad y hasta de mercado no pueden (no deben)
tener un comportamiento tan faccioso como el de an-
as electorales, desat una interesante e inesperada
Por supuesto que estaban en su derecho, por supuesto que la libertad de expresin es una garanta
contienda electoral.
En Mxico fuimos capaces primero de contar
bradas para el desarrollo de las elecciones. Luego

de las competidas, tensas y crticas elecciones de
glas electorales tenan un sesgo faccioso, se cre
obstante, las condiciones en las que transcurrieron
35
36
En 1996 esa fue la preocupacin central del Con-
ningn valor, ningn derecho, que sea absoluto y no
greso que dise una serie de normas tendientes a
tenga restricciones. Y lo verdaderamente interesante
construir un campo ms equilibrado. Subrayo la nocin
y productivo en el mundo moderno es saber y poder
de construir, porque si se hubiese dejado la contien-
articular valores positivos que en muchas ocasiones
da al simple ejercicio de la libertad de todos y cada
resultan contradictorios.
uno de los adversarios an tendramos elecciones in-
Imaginemos por un momento unos comicios en

Mxico en donde cualquiera pudiera comprar espacio
en radio y televisin para hacer su propia campaa. Al
justas, desequilibradas.
Las contiendas polticas requieren y reclaman
de un mnimo de condiciones para hacerlas posibles,
final de la contienda se podra hablar de una lucha
equilibradas y crebles. No es posible legitimar una

eleccin donde uno de los competidores tenga ven-
nivelada y legtima?, quines se beneficiaran de esa

posibilidad? y qu tipo de elecciones seran?
tajas abismales sobre el resto de los contendientes. Y

ello suceda en Mxico hasta 1996.
La democracia mexicana es apenas germinal,

es un rgimen construido despus de muy distintas
Se puede afirmar sin temor a exagerar que desde

la Revolucin hasta nuestros das, solamente en cuatro
batallas y de operaciones reformadoras sucesivas. Y

supuso en el terreno electoral la paulatina edificacin
elecciones federales han existido condiciones equitativas

(1997, 2000, 2003 y 2006). Antes, uno de los partici-
de confianza (hoy un poco erosionada) a partir de conjugar valores tales como los de la independencia del
pantes (el PRI), concentraba los recursos financieros y

la cobertura en radio y televisin de sus campaas. Y
rgano administrativo electoral, la equidad en las condiciones de la contienda, la certeza en el desahogo
fue necesario disear una batera de medidas (unas para

apuntalar y otras para limitar) para edificar lo que es un
requisito en una disputa democrtica: una cierta equidad
contencioso y otros.
en la lucha. Esas condiciones no aparecieron como por
En ese terreno vale la pena hacer una breve historia

1995. Se presenta el informe de la Comisin de
arte de magia y tampoco fueron resultado del despliegue

de las libertades y capacidades de los involucrados, sino
que fueron posibles gracias a que desde la Constitucin
y la ley se increment el financiamiento a los partidos y
Consejeros Ciudadanos del Consejo General del IFE.

Dice: el PRI erog en 1994 el 71.4% del dinero gastado en los comicios presidenciales mientras que el
PAN gast el 17.8, el PRD el 6.05, el PT el 1.15....
se reparti de forma ms equitativa, se disearon normas para que la cobertura de las campaas por parte de
En la contienda para senadores, apunta el mismo informe, el PRI gast el 77% y en la de diputados el
81.2 del total de los desembolsos.4 Con ese informe,
los medios masivos de comunicacin fuera ms pareja

y se impidi que terceros pudieran irrumpir en las elecciones que desequilibraron el terreno que tanto trabajo
costaba emparejar.
Ese es el sentido de la norma. Y quienes la impugnan no deben (ya que s pueden) desplegar un discurso donde se defiende y apuntala un valor (el de la
libertad de expresin) sin hacerse cargo de su necesaria conjuncin con otro valor (el de la equidad en
las elecciones). Porque es necesario insistir: no existe
por primera ocasin en la historia del pas, un rgano

del Estado documenta lo que todo el mundo sabe: las
contiendas electorales no son equitativas.
Adems, en una medicin realizada por Alianza
Cvica sobre la cobertura que los dos principales noticieros de televisin (24 horas y Hechos) dieron a las
campaas presidenciales, pudimos saber que el PRI
haba recibido el 32% del tiempo, mientras el PRD el
19.3 y el PAN el 16.7.5
Becerra Ricardo, et al., La mecnica del cambio poltico en

Mxico, Cal y Arena, 2000, p. 350.
Trejo D, Ral, Mediocracia sin mediaciones, Cal y arena, 2001,
p. 296.
En seis aos, la cobertura haba cambiado para bien, era mucho

ms equilibrada que en 1988 (cuando el PRI cont con el 91.71% del
tiempo dedicado a las elecciones en los dos principales noticieros televisivos del pas), pero an se detectaban ciertos desequilibrios.
1996. Por ello, la asignatura fundamental de la reforma comicial es la
de la construccin de un piso bsico de equidad en la contienda. Se acepta
que para que una competencia electoral sea justa y libre se requiere que las
asimetras en recursos no sean abismales. Los legisladores, entonces, toman
dos palancas muy poderosas para equilibrar el terreno de juego: 1) el dinero y 2) el acceso a los grandes medios de difusin.
1) Se multiplica el financiamiento pblico a los partidos, se reparte de
manera ms equitativa, se disean taxativas a las aportaciones de las personas fsicas y morales, se establecen con precisin las fuentes de financiamiento prohibidas, se construyen topes a los gastos de campaa, se refuerza
la fiscalizacin de los ingresos y gastos de los partidos. 2) Se incrementan
los tiempos de estado para las campaas, los partidos (que cuentan con ms
recursos) pueden comprar mucho ms tiempo en radio y televisin y el IFE
hace monitoreos sistemticos para informar de la cobertura de las campaas
que realizan los principales noticieros de radio y televisin.
1997, 2000, 2003 y 2006. Los resultados de dicha reforma aparecen con nitidez en los comicios intermedios de 1997, los primeros en la
historia moderna del pas en los que se puede hablar de una mnima equidad en las condiciones de la contienda. Pero en el 2000, los beneficios de
la reforma de 1996 resultan irrebatibles: la coalicin Alianza por el Cambio
(PAN y PVEM) recibe el 30.2% del financiamiento pblico, el PRI el 30.3
y la Alianza por Mxico (PRD, PT, CD, PSN y PAS) el 34.1.6 Y el tiempo
que los noticieros de radio y televisin en todo el pas otorgan a la cobertura de las distintas campaas es el siguiente: PRI 39.85%, Alianza por el
Cambio 27.43 y Alianza por Mxico 20.18. Pero si nos asomamos slo al
Distrito Federal (desde donde se generan los noticieros de televisin con
mayor alcance) las cifras son las siguientes: Radio: PRI 31.1%, AC 30.2,
AM 21.1; Televisin: AC 30.3%, PRI 27.4 y AM 22.3.7 Las condiciones
de equidad en la contienda, tantas dcadas pospuestas, por fin eran una
realidad en Mxico.
2007. Luego de un proceso poselectoral polarizado y desgastante, los legisladores deciden atender lo que parece ser un clamor general:
abaratar las campaas electorales sin erosionar el equilibrio en las condiciones de la contienda. Deciden acortar los tiempos de campaa, reducir el financiamiento pblico a los partidos destinado a esos menesteres,
prohibir la compra de publicidad en radio y televisin estableciendo que
la nica va de acceso ser la de los llamados tiempos oficiales, llevar a la
Constitucin la prohibicin para que terceros puedan comprar publicidad
durante las campaas, suprimir la publicidad gubernamental durante las
jornadas previas a los comicios, y adems proscribir que con los dineros
pblicos los funcionarios puedan hacer campaas de autopromocin. De
ahora en adelante, las campaas gubernamentales debern ser institucio-
6
7
Becerra, Ibid., p. 523.

Trejo D., Ibid., pp. 447-8.
37
38
nales y no podrn destacar ni el nombre ni el rostro del
gundo haca imposible una reforma como la aprobada.
funcionario en turno.
Casi de inmediato se escuchan voces diciendo
que entonces los precandidatos en connivencia con
Quin no escuch que los legisladores no se atreve-
los concesionarios de radio y TV intentarn darle la

vuelta a la ley. Unos con cinismo y otros autnticamente preocupados alertan sobre la posibilidad de que
compren espacios en los noticieros para hacer pasar
mente impeda al Legislativo actuar con autonoma?
como noticias lo que no es otra cosa que publicidad.

2008. La Cmara de Senadores da a conocer los
resultados de un estudio sobre la cobertura de los noticieros de TV Azteca y Televisa en el lapso que va del
1 de septiembre al 15 de diciembre de 2007. Enrique
Pea, gobernador del Estado de Mxico, tuvo 700 menciones; Marcelo Ebrard, jefe de gobierno del D.F., 449,
mientras el senador ms nombrado, Manlio Fabio Beltrones slo sali en 29 notas. En promedio Pea Nieto
apareci en ocho notas informativas por da en los noticieros de ambas empresas (y) Ebrard en cinco8
Estamos ante una profeca autocumplida? Se
est acaso vendiendo el tiempo de los noticieros?
Ser est la nueva frmula para dinamitar el esfuerzo
por mantener condiciones de la competencia medianamente equitativas?
ran a tocar los intereses de los medios?, quin no especul sobre el laberinto de presiones que supuestaEsa revaloracin de un Poder Constitucional,
esa vocacin antes petrificada y que ahora se pone
en acto quiz tambin pueda incidir en una nueva relacin entre los poderes constitucionales y fcticos. Trato de explicarme: los poderes de facto estn ah y por
supuesto que pueden ser legtimos y legales (los hay
delincuenciales), pero precisamente por eso deben
ser regulados, modelados, por los poderes que segn
nuestro texto constitucional tienen facultades para hacerlo. Si esa premisa fundamental de la democracia
no se cumple (por accin u omisin) entonces se vive
una inversin de los postulados que edifican al estado
democrtico: los poderes fcticos dominan y subordinan a los constitucionales, cuando el librito (como en
el bisbol) dice que los que construye la Constitucin
deben regular a los otros.
No fue casual que en el lenguaje de los impugnadores de la reforma desapareciera la nocin de Congreso, para atribuir todo el presunto mal de la misma
a los partidos polticos. Se trataba no slo de una ola
retrica que pretenda montarse en el muy desgastado
Podere s co nst i t uci o na l e s y fcticos
prestigio de los partidos, sino de vulnerar la legitimidad de la operacin poltica reformadora al escamo-
Por otro lado, la reforma al generar una nueva relacin entre los partidos, el dinero y los grandes medios
tear que la misma era producto del Legislativo de la

Unin. Es decir, de un poder constitucional con facul-
de comunicacin masiva no slo tiende a abaratar los

costos de las campaas, sino eventualmente a redefi-
tades derivadas del cuerpo normativo que rige al pas.

La machacona idea de que la partidocracia se haba
nir los nexos entre polticos y concesionarios.

El Congreso volvi a mostrar que puede ser un
amafiado con la finalidad de hacer avanzar intereses

que slo a ella beneficiaban, pretenda ser una cortina
de humo para convertir una reforma legtima y constitucional en una iniciativa ilegtima y facciosa.
espacio no slo para la confrontacin y el debate sino

para la construccin de acuerdos significativos. Pero
adems, la importancia de la reforma aprobada tambin reside en otra dimensin: un poder constitucional,
el Congreso (ms los congresos locales), puso un hasta aqu a los intereses de un poder fctico. Se escribe
fcil, pero muchos afirmaban que la fortaleza del se-
Reforma, 28 de febrero 2008. p. 2.
Si algo se transform en Mxico en el ltimo cuarto de siglo fue la estructura del poder. En el terreno
de los poderes constitucionales pasamos de la preeminencia casi absoluta del Ejecutivo que subordinaba
al resto a una relacin equilibrada y conflictiva entre
ellos. Paulatinamente el Legislativo est aprendiendo que su centralidad lleg en buena hora para
quedarse y que a estas alturas su responsabilidad es
intransferible. Sus decisiones por supuesto deben ser
vigiladas y juzgadas ya que no son anodinas. Pero no
debemos olvidar que se trata del poder donde mejor
Recordemos: La manifestacin de las ideas no ser
se expresa la pluralidad de la nacin y donde conviven
objeto de ninguna inquisicin judicial o administrati-
los representantes de la misma.
va, dice el artculo sexto y es inviolable la libertad

de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia.
Libertad y r e sp o nsa b i l i d a d
de los med i o s
En materia de libertad de expresin los cambios estn
a la vista. Bastara con asomarse a la Hemeroteca Nacional y solicitar los peridicos de hace treinta aos y
compararlos con los de ahora para corroborar que hoy
se realiza una crtica a personas e instituciones que entonces resultaba impensable. En aquellos aos el oficialismo como lente para observar la vida pblica era
el pan de todos los das y no era casual que en los principales diarios las ocho columnas fueran similares. El
Presidente, la Iglesia, el Ejrcito eran prcticamente intocables y la falta de libertad haca que las filtraciones
fueran los mecanismos a travs de las cuales alguna
verdad apareca a la luz pblica. Por supuesto, existieron periodistas y medios excepcionales, pero eran eso,
excepcionales. Haba una voz dominante y esa era la
del gobierno en turno. Y sin embargo, paulatinamente
la diversidad, la crtica, el debate empezaron a infiltrar a
los medios. Primero a la prensa escrita, luego a la radio
Ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa

censura ni coartar la libertad de imprenta, subraya el sptimo.
Los problemas hoy se encuentran en otro lado.
En el dficit de objetividad, transparencia en las fuentes y excesos de especulacin. Existe algn antdoto
contra ello? Quiz la informacin pura y dura.
Quiero pensar que nada contribuir de mejor manera a superar esos vicios que el acceso a la informacin pblica. La aprobacin reciente de una reforma
constitucional que garantiza al mismo tiempo el derecho de peticin de los ciudadanos y la obligacin de
informar de parte de la autoridad, puede convertirse
en un eslabn sustantivo del crculo virtuoso que erosione buena parte de las rutinas antiprofesionales de
los medios. Porque si la informacin fluye, su acceso
se socializa, los ciudadanos (entre ellos los periodistas) explotan de manera consistente su derecho, en-
El proceso democratizador que vivi el pas re-
tonces las espirales de suposiciones, de trascendidos,

de grillas, por lo menos estarn acotadas.
Hace algunos meses Hctor Aguilar Camn escribi: La falta de rigor en el uso de las fuentes de informacin es el socio mayor de la pereza y de la insolvencia profesional del periodista. Es la debilidad mayor
clam la existencia de medios de comunicacin donde

la diversidad de corrientes poltico ideolgicas pudiera
que corroe desde sus mismas entraas artesanales la

prensa escrita de Mxico (y no slo a ella dira yo).
recrearse y reconocerse. Y la apertura de los medios

impuls y naturaliz la coexistencia de la pluralidad.
Reporteros y redactores, para no hablar de opinadores

y columnistas, honran poco y mal el componente fun-
Se trat de una mecnica virtuosa. Los medios fueron

beneficiarios de los tiempos de apertura y democratizacin y al mismo tiempo fueron acicate motor de
esas transformaciones. El nuevo equilibrio de fuerzas polticas sera impensable sin medios abiertos a
la diversidad y esa nueva realidad en los medios no
damental del oficio periodstico que es sustentar los
y finalmente a la televisin.
hechos que se narran o se juzgan en fuentes diversas,

confiables y transparentes.9 Pues bien, el derecho
de acceso a la informacin, los mecanismos diseados por la Constitucin y las leyes y sus instituciones
garantes, pueden ser en buena medida una de las fr-
existira si no se hubiese desmontado la pirmide autoritaria bajo la cual se procesaba la vida pblica. Hoy
mulas para remontar esa ola de noticias dudosas, sesgadas, inasibles, acompaadas de comentarios lricos,
la crtica se despliega (casi) sin taxativas (salvo la que

en muchos casos imponen los propios dueos de los
nebulosos.
medios), y las opiniones estridentes, agudas, sarcsticas e incluso groseras se reproducen de manera rutinaria. Se trata de una autntica conquista social
que hace realidad las disposiciones constitucionales.
Milenio, 15 de junio 2007.
39
40
Quiero pensar (porque no estoy seguro) que existe una correlacin

positiva entre opacidad informativa y gusto por los se dice, ya se supo,
creo que y similares, y que cuando contamos con certezas informativas
las tormentas de especulaciones y presunciones tienden a amainar.
Por supuesto, la libertad de expresin es la piedra fundadora del periodismo y de la vida democrtica. Sin ella todo lo dems se reblandece. Y
todo lo dems quiere decir el resto de las libertades (de asociacin, de manifestacin, de voto, etc.), los supuestos del rgimen constitucional democrtico (la divisin de poderes, la obligacin de rendir cuentas por parte de
las autoridades, etc.) y la convivencia social se vuelve vertical y autoritaria.
No obstante, si bien el autoritarismo conculca la libertad de expresin y con
ello uno de los cimientos de la vida democrtica, la libertad de expresin
sin informacin cierta, comprobable tiende a convertirse en una pantalla que impide ver lo importante y a regodearse con lo insustantivo.
Por ello, como bien dice Aguilar Camn: Si pudiera corregir una sola
de las debilidades de nuestra prensa escrita (y no slo de ella vuelvo a
decir), yo escogera la falta de rigor de las fuentes. Fuentes claras y confiables en todos los gneros del periodismo impondran su fuerza de
verdad a los hechos y nos permitiran empezar a nadar con rumbo claro en
el mar de las incredulidades que, pese a su ostensible libertad, la prensa
ha sembrado por aos, y cultiva cada da, en sus lectores.
Los medios explotan hoy su libertad como no lo hacan hace treinta aos. El reto ahora es conjugar la ms amplia libertad con la responsabilidad.
E n defens a de los partid os

Slo por ilusin o hipocresa se puede sostener que la democracia es posible sin partidos polticos.
Hans Kelsen
La reforma constitucional electoral, que sin duda afect los intereses de

los concesionarios de radio y televisin, desat no solamente una reaccin de enojo sino un discurso crispado y cargado de antipartidismo. La
reforma prohbe la compra de espacios en radio y televisin, pero de ninguna manera atenta contra la libertad de expresin como han insistido los
voceros de la Cmara de la Industria de la Radio y la Televisin. La reforma pretende poner un punto final a la transferencia de recursos sobre
todo pblicos hacia los medios para disminuir sensiblemente el costo de
las elecciones, y lo que s impide es la compra de publicidad por parte de
terceros en un intento por preservar condiciones medianamente equitativas en la contienda. (Esto ltimo ya estaba prohibido por el COFIPE pero
ahora se lleva a la Constitucin.)
Del otro lado del espectro poltico, diversas voces y organizaciones
no gubernamentales tambin han desatado un discurso contra la partido-
cracia a la que se acusa de no abrir espacios para la
de los intereses de la ciudadana y a pesar de la
autntica representacin de los ciudadanos. Vivimos as, por partida doble y por motivos muy diversos,
crisis de legitimidad por la que atraviesan, son los

que hacen funcionar a un rgimen democrtico.
una andanada de crticas a los partidos. Ya sabemos

el poco aprecio que generan entre los ciudadanos. Las
ltimas encuestas no slo en Mxico sino en Amrica
Latina los colocan en los ltimos lugares de las prefe-
Los partidos han llegado para quedarse y son parte

integral de la democracia.10 De tal suerte que si ello
es as, lo ms importante es generar una regulacin
eficiente para su construccin y reconocimiento que
rencias pero seguir alimentando un discurso antipartidos tiende a erosionar a uno de los pilares de la
establezca sus derechos y obligaciones.

La legislacin mexicana fomenta y apuesta a la
concepcin democrtica.
construccin de grandes partidos polticos nacionales:
Como afirmaba Kelsen, no hay democracia sin

partidos. Y dado que la democracia supone representacin y elecciones detengmonos en cada una de esas
establece las condiciones para su registro, los dota de

un buen nmero de derechos y prerrogativas y tambin de obligaciones, les confiere la exclusividad en la
caras. Supongamos que los 500 diputados y los 128 senadores hubiesen sido electos sin ninguna participacin
postulacin de candidatos.
Pero una cosa es afirmar que los partidos son
de los partidos (uno a uno) y que entre ellos no existiera

liga alguna. Pues bien, aquellos que quisieran que sus
propuestas e intereses prosperaran que se convirtieran en mayora estaran obligados a construir lazos de
unin con otros de sus compaeros. Ya sea por inters,
por coincidencias en el diagnstico de lo que sucede en
inescapables, necesarios, en democracia, y otra muy

distinta que los partidos realmente existentes lo sean.
Y en esa dimensin tenemos pulsiones diferentes y
contradictorias de ese magma amorfo y veleidoso a la
que llamamos opinin pblica. Veamos.
a) A pesar de que en cada nueva eleccin se regis-
el pas y/o por intentar hacer avanzar propuestas similares, por afinidad ideolgica, o por la simple y estrat-
tran nuevos partidos, los tres grandes (PRI, PAN

y PRD) concentran, sin demasiadas variaciones,
gica necesidad de ser ms que el resto, se empezaran
ms del 90% de los votos. Ello, diran algunos, es

prueba de que la mayora de los ciudadanos se
a formar partidos (grupos organizados de legisladores)

que tendran adems como derivacin virtuosa hacer
gobernable a las Cmaras del Congreso.
b)
identifican con ellos.

Por otro lado y en sentido contrario, slo el
Supongamos, desde el otro mirador, que una

persona quiere ocupar un cargo de eleccin popular
20%, en la encuesta de la CEPAL, confa en

los partidos, y de manera rutinaria los medios, los
(presidente municipal o de Mxico, diputado local o

federal). Para lograrlo se dotar de una propuesta y de
un ideario, tejer una red de relaciones que lo soporte,
construir una mnima organizacin que le sirva como
comentaristas, los acadmicos, emiten calificaciones negativas sobre su desempeo. Ello sera
prueba, dirn otros, de su deterioro, falta de representatividad, desgaste.
plataforma de lanzamiento, se convertir a querer

o no en un referente del debate poltico, en suma,
Qu hacer entonces? Construir una puerta de

entrada eficiente para que aquellas corrientes polti-
acabar construyendo un partido (puede ser un micropartido, un partido con fines personalistas, un partido
coideolgicas o ciudadanos que no se identifiquen

con los partidos actuales puedan conformar sus pro-
coyuntural, pero no podr escapar aunque lo llame

asociacin, liga, club).
pias organizaciones y contender electoralmente. Por

desgracia, el legislador decidi abrir la puerta para el
registro de nuevos partidos cada seis aos, y no como
se contemplaba hasta antes de 2007, cada 3 aos.
De tal forma que si no existieran los mal reputados partidos habra que crearlos simple y llanamente porque en una democracia representativa no
hay de otra son imprescindibles como articuladores y aglutinadores de los intereses de la sociedad,
desempean un papel fundamental en la funcin
de la representacin, la agregacin y la canalizacin
10
Zovatto, Daniel, Regulacin jurdica de los partidos polticos en

Amrica Latina, UNAM, IDEA, 2006.
41
42
V. Coaliciones
Las coaliciones electorales son connaturales al mundo de la poltica. Si
dos o ms partidos desean participar de manera conjunta y postular a los
mismos candidatos deben contar con una va franca para hacerlo.
Hasta antes de 1990 en la ley exista una frmula expedita para hacer
realidad esa posibilidad, las llamadas candidaturas comunes. Dos o ms
partidos apoyaban a un mismo candidato y los votos de cada uno de ellos
se le sumaban al postulado. Esa va fue explotada de manera sistemtica
a lo largo de los aos por el PRI, el PPS y el PARM. Jos Lpez Portillo,
Luis Echeverra, Gustavo Daz Ordaz, Adolfo Lpez Mateos fueron apoyados por esos tres partidos, aunque cada uno present por separado a sus
candidatos al Senado y a la Cmara de Diputados. La primera candidatura
del Ingeniero Cuauhtmoc Crdenas en 1988 acudi al mismo expediente.
El PARM, PPS, PFCRN, que conformaron el Frente Democrtico Nacional,
y al que al final se sumara el PMS, construy una candidatura comn, y
en muchos distritos y estados cada uno de los partidos lanz a sus propios
candidatos al senado y a la Cmara de Diputados.
El impacto del FDN su enorme capacidad de atraccin y su votacin
espectacular fue lo que llev al PRI y al PAN en 198990 a cancelar la va
de las candidaturas comunes y a la construccin de la figura de las coaliciones. Las condiciones para su registro se multiplicaron y no falt quien dijera
que la ley prcticamente las haca imposibles. Lo primero fue cierto, aunque
lo segundo no. A partir de entonces si dos o ms partidos deseaban apoyar
a un mismo candidato a la presidencia tenan que presentar tambin a todos
los diputados y senadores de manera conjunta, y adems aprobar una serie
de documentos comunes en sus respectivas asambleas.
No obstante, a pesar de los muy elevados requisitos, las coaliciones
fueron posibles. Se demostr que la voluntad poltica de los partidos poda superar los obstculos de la ley. Y la mejor prueba de ello es que tanto
en las elecciones del ao 2000 (PAN-PVEM y PRD-PT-PAS-PSN-Convergencia) como en las del 2006 (PRI-PVEM y PRD-PT-Convergencia) se
presentaron diversas coaliciones.
Pero en esos momentos fue claro que las mentadas coaliciones tenan un grave error de diseo: no permitan saber cuntos votos haba
aportado cada uno de los partidos coaligados. Dado que la ley estableca
que la coalicin deba aparecer en la boleta con un nuevo logotipo o con
los smbolos conjugados de los partidos que se unan en un mismo espacio, los votos no podan diferenciarse, todos eran para la coalicin. Ello
por supuesto supona que para fines de registro y de prerrogativas, los
propios partidos estaban obligados a pactar en un convenio la frmula a
travs de la cual se les asignaran los votos.
Un rodeo: resulta estratgico mantener una puerta abierta para que
nuevas opciones polticas que no se reconocen en las existentes puedan ingresar al escenario poltico electoral. Y tambin resulta pertinente
tener una puerta de salida para que aquellos que no
tener su registro, entonces el o los partidos mayores,
logren un mnimo de adhesiones ciudadanas pierdan

su registro y prerrogativas. Hasta ahora ese mnimo
a travs de un convenio, podrn completarle la cuota

(siempre y cuando haya logrado por lo menos el 1%
necesario es del 2% de los votos. El problema de las

coaliciones era precisamente que nadie ni autorida-
de los votos). Eran ganas de distorsionar la armona y

transparencia de la frmula.
des ni ciudadanos ni los propios partidos poda saber cuntos votos haba aportado cada uno de los coa-
No obstante, cuando el asunto lleg a la Suprema Corte, sta rectific, y con razn, esa artificial dis-
ligados y si en singular tena el arraigo necesario para

mantener su registro. Lo que obligaba a que fueran los
posicin. Con humor lo dijo el ministro Jos de Jess

Gudio Pelayo: Creo que no es razonable que a un
propios partidos los que en muy tortuosas negociacio-
partido que no alcanza los votos suficientes por s mis-
nes establecieran a priori qu porcentaje le tocara a

cada uno de ellos.
La reforma al COFIPE subsana esa deficiencia.
mo para mantener el registro, se le d una especie de
Cada uno de los partidos aparecer en la boleta con

su propio emblema y por supuesto los votos se suma-
nal. Y, en efecto, el 3 de julio la Corte declar y con

razn la inconstitucionalidad de la fraccin 5 del ar-
rn para el candidato apoyado por ellos. As, se pavimenta el terreno para que dos o ms partidos puedan
aparecer de manera conjunta en las elecciones pero
conoceremos todos cul fue el aporte de cada uno.
Con ello, mantener o no el registro y las prerrogativas
de ley, ser de nuevo obra de los electores y no de un
tculo 96 del COFIPE.

El propio ministro Gudio Pelayo dijo: Coincido
en que se declare la inconstitucionalidad de esa porcin normativa, debido a que el mecanismo de transferencia de un determinado porcentaje de votos previsto
en la norma cuya validez se reclama, vulnera la volun-
acuerdo entre los partidos.

Es ms, el nuevo ordenamiento legal permite
tad expresa de un elector, es decir, de un ciudadano

que ejerce el derecho fundamental a votar a favor
junto a las coaliciones totales y parciales ya existentes, coaliciones en las que slo se postule de
de un determinado partido poltico coaligado, toda vez

que su voto puede ser transferido a otro partido pol-
manera conjunta al candidato a la Presidencia (lo que

de alguna manera recupera la experiencia de las hasta
tico de la coalicin que si bien alcanz el 1% de la votacin nacional emitida, no obtuvo el mnimo requerido
1990 llamadas candidaturas comunes).

Hasta ah la ley corrige de manera sustantiva un
para conservar el registro.

La legislacin tal como qued entonces result
eslabn mal diseado que presuntamente permiti (porque nadie lo sabe a ciencia cierta) a algunos partidos sin
suficiente apoyo social refrendar su registro amparados
bajo el manto generoso de los partidos ms grandes.
mejor. Hay una va de ingreso al escenario electoral

(aunque me parece un error que ahora la puerta se
abra solamente cada seis aos y no cada tres como
antes de la reforma del 2007). Todos los partidos ten-
El problema, sin embargo, era que en un movimiento injustificable se establece que de as conve-
drn que esforzarse en lograr por lo menos un 2% de la
nirlo los partidos coaligados, el convenio respectivo

puede establecer para el caso que alguno de ellos no
do los derechos y prerrogativas que se desprenden del
alcance el mnimo de votacin requerido, pero su votacin sea al menos del 1%, de la votacin obtenida
por otro partido u otros se asigne a los primeros
el porcentaje necesario a fin de que acrediten ese m-
transfusin de votos para mantenerlo con vida. Creo

que eso sera muy piadoso, pero no sera constitucio-
votacin si quieren seguir compitiendo y usufructuanregistro. Y no importar si van solos o en coalicin a

las elecciones. En ambos casos tendrn que cumplir
con el requisito. Las coaliciones siguen siendo posibles pero de ahora en adelante no sern las direccio-
nimo Sern los partidos que integren una coalicin

quienes decidan aplicar o prescindir de esta posibili-
nes de los partidos las que negocien de antemano los

votos que a cada partido deben asignarse despus de
los comicios, sino que cada partido coaligado tendr los
dad (Exposicin de motivos del proyecto de nuevo

COFIPE). En otras palabras, si los electores no le dan
votos que realmente haya logrado en las urnas. Con

ello se restablece un criterio justo y hasta cierta est-
a un partido el 2% de los votos necesarios para man-
tica, siempre necesaria en la poltica.
43
LAS RAZONES Y
EL SENTIDO DE LA
REFORMA
ELECTORAL
DE 2007-2008
LAS RAZONES Y EL SENTIDO DE LA REFORMA ELECTORAL DE 2007_2008
I. La reforma de 2007 - 2008

en el contexto de la democratizacin
en Mxico
La Reforma Electoral constitucional y legal de 2007-20081 no debe ser

entendida con un carcter fundacional. A pesar de sus revolucionarios
alcances y ambiciosa perspectiva no constituye un parteaguas que implique una ruptura con el pasado y la inauguracin de un nuevo sistema
electoral. Para un adecuado entendimiento de la misma, esa reforma debe
concebirse como parte de un largo proceso de cambios constitucionales y
legales que a lo largo de tres dcadas permitieron la democratizacin del
Lorenzo
Crdova Vianello
Doctor en Teora Poltica por
la Universidad de Turn, Italia.
Investigador del Instituto de
Investigaciones Jurdicas y
pas y encauzaron la consolidacin del sistema democrtico.

En ese sentido, esta reforma no puede descontextualizarse del pro-
Derecho de la UNAM. Miembro
ceso de cambio poltico as como de la paulatina transformacin a la que

se han sometido las instituciones pblicas en el marco de lo que hemos
Investigadores. Integrante del
denominado Reforma del Estado. Slo si se la entiende como la ltima

operacin de esa evolucin legal e institucional, pueden comprenderse a
cabalidad las razones que le subyacen, as como los temas que la misma
aborda y el sentido con el que son enfrentados los problemas que busca
resolver. Para decirlo de otra manera, slo analizando a la reforma en su
perspectiva histrica pueden entenderse a cabalidad las soluciones que
en ella se proponen y la gran apuesta poltica que en ella se contiene.
Analizarla aisladamente, por el contrario, supone desnaturalizarla y,
as, diluir su significado ms evidente que es el de hacerse cargo de una
serie de problemas que haban venido gestndose a lo largo de los ltimos
aos y frente a los cuales los cambios buscan ser, abiertamente, una vacuna que inocule sus efectos disruptivos de cara al futuro. Se trata, pues de
una reforma que plantea soluciones concretas a los problemas reales de la
ltima dcada y que, por ello, es motivada por las circunstancias y nuevos
desafos que trajo consigo el proceso democratizador del sistema poltico.
Desde ese punto de vista, la reforma de 2007-2008 no se distingue,
en cuanto a su carcter, del resto de aquellas que la antecedieron. El proceso de democratizacin, articulado en una larga serie de reformas elec-
La Reforma electoral en su conjunto implic la modicacin de nueve artculos de la

Constitucin y, hasta el momento, de seis leyes secundarias. Los cambios constitucionales se publicaron en el Diario Ocial de la Federacin (DOF) el 13 de noviembre de
2007 y a lo largo de la primera mitad del ao siguiente se hicieron las adecuaciones
legislativas consecuentes. Esas leyes y sus fechas de publicacin en el DOF son: el
Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (14 de enero de 2008),
la Ley Orgnica del Congreso General (21 de abril de 2008), la Ley de Instituciones
de Crdito (26 de junio de 2008) y, nalmente, la Ley Orgnica del Poder Judicial, la
Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral y el Cdigo
Fiscal de la Federacin (publicadas todas el 1 de julio de 2008).
profesor de la Facultad de
del Sistema Nacional de
Consejo Editorial del TEPJF.
47
48
torales, no encuentra en ninguna de ellas un momento

fundador del cambio poltico; sino que cada una integra, conjuntamente con las dems, un proceso gradual
y continuado que fue enfrentando paulatinamente los
problemas que se fueron presentando y que, al cabo,
transform radicalmente la realidad poltica del pas.2
te por los cambios previos, y que en ese sentido sea

una mera consecuencia de la de 1996. Cada reforma
tiene, por supuesto, una identidad y signos distintivos
propios; pero tambin es cierto que el carcter gradual
del proceso de transicin ha provocado que las sucesi-
Tampoco puede perderse de vista que, con el
vas reformas tiendan en buena medida a perfeccionar

y complementar un modelo delineado previamente,
paso del tiempo, las necesidades polticas que fue

enfrentando el proceso democratizador cambiaron.
con independencia de las novedades (y en ese sentido las apuestas) que distinguen a cada una de ellas.
En ese sentido, el proceso de democratizacin no fue
Pongo un ejemplo de lo anterior: la reforma de 1996
lineal y previsible, sino que ha estado profundamente

marcado por los problemas que fueron presentndose
paso a paso. Desde ese punto de vista, la Reforma de
apost exitosamente en su momento por un modelo de competencia poltica basado en condiciones

equitativas entre los partidos polticos, con resultados
2007-2008 es una tpica reforma de su tiempo porque,

como veremos ms adelante, responde a las disyun-
bien pronto evidentes. La reforma de 2007-2008, por

su parte, es consecuente con esa apuesta y busca for-
tivas y a las necesidades que desde 1996 fecha de

la previa gran reforma electoral se haban venido
presentando.
De igual manera, no debe perderse de vista que
buena parte de los temas que abordaron las diversas
reformas electorales fueron provocados, a su vez, por
talecerla introduciendo un nuevo modelo para que los

partidos tengan acceso a la radio y la televisin que
a su vez es su sello distintivo, perfeccionando las
condiciones impuestas una dcada atrs y procurando, de esta manera, mejorar la calidad de la competencia democrtica.
las modificaciones introducidas por las que las precedieron, as como por las nuevas condiciones que las
Finalmente cabe sealar que, por sus caractersticas, los cambios constitucionales y legales del lti-
mismas han producido. Por ello no es inexacto sealar

que la agenda de la que se hace cargo la reforma de
mo ao pueden presentarse, con plenas credenciales,

como la sptima gran reforma electoral de la poca
2007-2008 est en buena medida dictada por el contexto poltico generado a raz de los ltimos cambios inte-
de la transicin a la democracia en Mxico. En efecto,

tanto por los mltiples temas que aborda, como por
grales a la legislacin electoral introducidos en 1996.

Con ello no se pretende sostener que la refor-
el nmero de normas que fueron modificadas y por la

trascendencia de los cambios que introduce, est a
ma del ltimo ao estuvo condicionada exclusivamen-
la par de las grandes reformas que la antecedieron.
Un anlisis detallado y puntual del cambio poltico a travs

de las reformas electorales se encuentra en Becerra. R., P.
Salazar y J. Woldenberg, La mecnica del cambio poltico en
Mxico. Elecciones, partidos y reformas, Cal y Arena, Mxico,
2005 (3 ed.).
II. Las razones de la Reforma

Las razones que subyacen a la Reforma de 2007-2008 son mltiples y
variadas. Las causas que propiciaron los cambios no se reducen, en estricto sentido, a las insuficiencias o problemas que presentaba el diseo
legal electoral y su consecuente necesidad de adecuacin a los nuevos retos y circunstancias que plantea esta materia, sino que alcanzan tambin
la relacin que media entre el Estado y los poderes privados, los cuales
poco a poco haban confrontado y llegado a condicionar incluso a los
actores polticos y al mismo poder pblico. Desde ese punto de vista, es
probablemente la reforma ms diversa en cuanto a sus razones y, consecuentemente, la ms ambiciosa en cuanto a sus alcances e implicaciones
de las que hasta ahora se haban presentado.
Dicho de otra manera, la Reforma Electoral de 2007-2008 no slo
busc atender los problemas estrictamente electorales relacionados con
los procesos comiciales, con sus actores principales (los partidos), con las
condiciones en las que se desarrolla la competencia poltica entre ellos,
con las instituciones electorales y con sus atribuciones; sino que adems
encarn una verdadera apuesta de parte de los poderes del Estado para
redefinir su relacin con los poderes mediticos, relacin que es siempre
complicada y tensa, pero que en los aos recientes haba degenerado a
condiciones realmente insostenibles que llegaron a evidenciar una capacidad de sujecin y condicionamiento de las instituciones pblicas por parte
de los intereses privados de los titulares de las concesiones.
A mi entender, existen tres razones que inspiraron esta reforma: la
primera tiene que ver con la necesidad de adecuar el marco normativo e
institucional electoral a una realidad poltica sumamente diferente de la
que haba inspirado los cambios una dcada atrs. La segunda responde
a las exigencias derivadas del proceso electoral de 2006 el cual coloc a
las normas, a los procedimientos y a las instituciones electorales en una
situacin lmite sumamente compleja, disruptiva e incluso peligrosa. La
tercera se refiere al papel que los medios electrnicos de comunicacin
entendidos como poderes de facto llegaron a jugar en su relacin
tensa y conflictiva con la poltica y con el Estado.
Dado que cada una de estas razones es compleja y presenta mltiples aspectos, conviene analizarlas por separado a pesar de que todas
ellas guardan nexos de continuidad e influencia recproca.
Las def icie nci a s l e ga l e s

La Reforma de 1996 naci bajo una pretensin discursiva no menor: la de
resolver de manera concluyente y final los pendientes que para mediados
de la dcada de los noventa presentaba el proceso de democratizacin
del sistema poltico. El mismo Ernesto Zedillo en su discurso de toma de
49
50
posesin como Presidente de la Repblica el primero

de diciembre de 1994, reconoci la insuficiencia de los
avances democrticos, particularmente en lo tocante
con las condiciones de equidad en la competencia, y
urgi la necesidad de procesar una reforma electoral
definitiva.3
normar nicamente un proceso electoral federal cada

una: Durante la vigencia de la reforma de 1986 slo
se realizaron los controvertidos comicios de 1988.
La reforma de 1989-1990 regul slo al proceso de
Ms all del sentido retrico de la expresin, nin-
a una ciruga mayor en los primeros meses de 1994
guna legislacin electoral como lo demuestra la ex-
para encarar las elecciones presidenciales de ese

ao, pero no llegaron ms all. La reforma de 1996
periencia puede pretender finiquitar la discusin y,

ms an, la revisin y ajuste de las normas que rigen
las reglas del juego democrtico. De alguna manera,
lo que pas en los aos que siguieron a la reforma de
1996, evidencia de manera contundente ese hecho:
la vertiginosa dinmica que supone la vida polticoelectoral provoca con frecuencia que las normas que
la regulan se desfasen rpidamente y resulten insuficientes o precarias para cumplir a cabalidad ese fin. La
intensidad con la que la lucha por el poder poltico se
desarrolla en los sistemas democrticos contemporneos implica el surgimiento de nuevos fenmenos no
previstos (y en ocasiones imprevisibles) por el legislador, lo que abre la puerta a dilemas legales no menores que pueden provocar complicadas controversias y
conflictos que ponen en entredicho la estabilidad democrtica. De esta manera, los procesos electorales
democrticos, que tienen la finalidad de encauzar la
disputa por el poder mediante cauces pacficos, ordenados y regulados,4 pueden llegar a convertirse en la
fuente misma del conflicto poltico si las reglas preestablecidas que buscan regularlos resultan insuficientes y no se revisan y actualizan peridicamente.
A diferencia de lo ocurrido hasta entonces, en la
dcada que sigui a la reforma de 1996, los cambios
legislativos en la materia electoral fueron mnimos y
circunscritos a temas muy particulares. De hecho,
todas las reformas que sucedieron a la de 1977 y
hasta 1996 sirvieron, en el mejor de los casos, para
1991 antes de sufrir adecuaciones de fondo. Las normas introducidas en 1993 tuvieron que ser sometidas
de nueva cuenta modific profundamente el marco

normativo aunque, en esta ocasin, las nuevas reglas
regularon sin mayores cambios cuatro elecciones (las
de 1997, 2000, 2003 y 2006).
En ese sentido, la nica de las reformas de la poca de la transicin que podra equipararse en cuanto a
su duracin a la de 1996 fue la reforma originaria y desencadenadora del cambio poltico: la reforma poltica de
1977. Sin embargo las posibles causas explicativas
de una duracin similar de las reglas de cada una de
esas dos reformas son sin duda diferentes. La ms
evidente de esas causas tiene que ver con el distinto
contexto poltico presente en cada caso. En efecto, la
reforma de 1977, si bien permiti abrir por primera vez
el sistema poltico y lleg a tener un carcter desencadenante, se present en una poca en la que el dominio
hegemnico de un partido sobre todos los rganos del
Estado (incluidos los electorales) era prcticamente total, lo que explica que los tiempos del cambio fueran
todava sumamente lentos, pausados y en gran medida
controlados por la fuerza poltica en el poder. La reforma de 1996, por el contrario, se da en un contexto muy
diferente y, adems, cre condiciones que permitieron
que se presentaran de inmediato fenmenos tpicamente democrticos como los llamados gobiernos divididos (la ausencia de una mayora parlamentaria afn al
titular del Poder Ejecutivo) y la alternancia en los cargos
electivos del Estado, en prcticamente todos los niveles de gobierno, fenmenos que, a su vez, complicaron
la realizacin nuevos cambios.
En efecto, la falta de mayoras predeterminadas
puede ser una de las razones que explica la ausen-
Zedillo, E., Discurso de toma de posesin de la Presidencia de

Mxico, 1 de diciembre de 1994.
Bobbio dene a la democracia como el conjunto de reglas de
procedimiento que tienen la nalidad de producir decisiones
polticas con el mximo de consenso y el mnimo de imposicin (cfr. Bobbio, N., Teoria generale della politica, Einaudi,
Turn, 1999, pp. 380 y ss.
cia de modificaciones sustanciales a las normas de la

reforma de 1996, en virtud de que la generacin de
consensos termin por ser ms difcil y compleja.
Por otra parte, la falta de cambios tambin puede atribuirse ese hecho a que, en trminos generales,
los grandes problemas de funcionamiento de la democracia haban sido

resueltos con los cambios operados en 1996 (lo que de alguna manera
validara la idea de que pretendi ser una reforma definitiva) y que los
nuevos fenmenos resultaban intrascendentes para promover un nuevo
cambio integral en las normas.
Sin embargo, desde mi punto de vista, ninguna de esas dos razones
justifican plenamente la omisin legislativa que por ms de una dcada
provoc que las normas electorales quedaran prcticamente intocadas.
Ello es as, porque algunos de los problemas que se fueron presentando
en los aos posteriores a la reforma eran graves y requeran de un tratamiento legislativo para subsanarse adecuadamente y, adems, sobre
muchos de ellos existan diagnsticos compartidos y, consecuentemente,
los consensos requeridos para promover las reformas necesarias.
De hecho, tan era factible la posibilidad de que se lograran los consensos necesarios para propiciar modificaciones a la ley, que en el periodo comprendido entre 1996 y 2007 el Cdigo Federal de Instituciones
y Procedimientos Electorales fue modificado en varias ocasiones. Esos
cambios fueron: a) El establecimiento de una cuota de gnero mnima en
las candidaturas que presentan los partidos polticos a cargos de eleccin popular; b) la incorporacin de la amonestacin y de la negativa del
registro de candidaturas, como nuevas posibles sanciones a que podan
hacerse acreedores los partidos polticos (ambas modificaciones fueron
introducidas en el COFIPE mediante decreto publicado en el DOF el 24
de junio de 2002); c) el agravamiento de los requisitos para constituir partidos polticos (cambio publicado en el DOF el 31 de diciembre de 2003)
y, d) la introduccin del derecho de los ciudadanos mexicanos a votar en
el extranjero para las elecciones presidenciales y las modalidades de su
ejercicio (reforma publicada en el DOF el 30 de junio de 2005).5
No obstante, aun cuando esos cambios sirvieron para incorporar a
la ley electoral algunas demandas, se trat de modificaciones puntuales
y especficas. Ninguna de ellas supuso la revisin integral y la adecuacin
de las normas a los nuevos fenmenos que iban presentndose en la vida
poltica del pas.
Algo distinto ocurri en el mbito de los Estados. Hasta la reforma
de 1996 la pauta del cambio haba sido marcada por las distintas reformas federales que haban obligado a los congresos de las entidades federativas a introducir las modificaciones a las leyes locales para homologarse con los ejes rectores que se establecan desde la Constitucin. A
partir de aquel ao, y como consecuencia de la mencionada inactividad
del legislador federal en la materia electoral, los poderes legislativos
locales tomaron la batuta y comenzaron a incorporar en sus respectivos
mbitos de competencia soluciones legales para los nuevos fenmenos
que se estaban presentando en el campo electoral. As, por ejemplo, las
precampaas y los llamados actos anticipados de campaa fueron reguladas en varios Estados; se ensayaron diversas frmulas para calcular el
financiamiento pblico a los partidos polticos (entre otras la que parte
Los cambios a la legislacin electoral

realizados a partir de 1996 pueden
consultarse en la edicin del Cdigo
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales comentado, Secretara Ejecutiva del IFE, en la direccin electrnica: http://normateca.ife.
org.mx/normanet/les_otros/COFIPE/
cope_comentado.pdf
51
52
de multiplicar el nmero de ciudadanos inscritos en el padrn electoral

por un porcentaje del salario mnimo, misma que inspirara, por cierto, a
la reforma electoral de 2007-2008); se crearon rganos de fiscalizacin
electoral especializados separados del rgano administrativo electoral
(como es el caso de Chiapas, en donde se cre primero, en 2004, la
Contralora de la Legalidad Electoral y ms tarde, en 2007, la Comisin
de Fiscalizacin Electoral); en varias entidades (Coahuila, Zacatecas,
Sinaloa, entre otras) se estableci un modelo particular de compra de
publicidad electoral en medios electrnicos de comunicacin por parte
de los partidos segn el cual era la autoridad electoral la encargada de
contratar esos tiempos, etctera.
En ese sentido, no es equivocado sostener que la reforma federal de
2007-2008 se nutri y enriqueci de muchas de las experiencias estatales
en un fenmeno de influencia que a diferencia de lo ocurrido en el pasado va de la periferia al centro.
Esa actividad legislativa en las entidades federativas provoc tambin, por cierto, que los rganos jurisdiccionales encargados de conocer
de la constitucionalidad de las normas y actos electorales, por un lado,
la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, a travs de las acciones de
inconstitucionalidad, y, por otro lado, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, a travs de los juicios de revisin
constitucional y de los juicios para la proteccin de los derechos polticoelectorales del ciudadano, pudieran pronunciarse sobre los cambios legales en el mbito local y de esa manera generar criterios y jurisprudencia
que, de alguna manera, permitieran subsanar las lagunas legales existentes incluso en el mbito federal.
Sin duda la actividad jurisprudencial de la SCJN y del Tribunal
Electoral, por un lado, y la labor reglamentaria a cargo del Instituto Federal Electoral, por el otro, permiti especificar reglas y procedimientos
no contemplados expresamente en las leyes electorales federales,6 sirviendo as como un paliativo temporal que permiti al marco normativo
vigente enfrentar, no sin problemas, tanto el paso del tiempo como el
surgimiento de fenmenos novedosos que urga regular. Pero no podemos dejar de considerar que la mejor vacuna contra la desconfianza y a
favor de la certeza en las elecciones es que las leyes que sean claras,
exhaustivas y que establezcan ex ante las modalidades y las reglas del
Resulta destacable, en ese sentido, la

cantidad de regulaciones que el Instituto Federal Electoral introdujo en materia de scalizacin y que eventualmente fueron convalidados o modicados
por el Tribunal Electoral en ejercicio de
sus funciones de control de legalidad y
constitucionalidad, que permiti que la
rendicin de cuentas de los partidos en
materia de su manejo nanciero pudiera cumplirse cabalmente.
juego democrtico. Ello permite acotar los eventuales mrgenes de discrecionalidad de las autoridades electorales con la consecuente ganancia en trminos de certidumbre de parte de todos los actores polticos y
sociales. Y eso, desafortunadamente no ocurri en los aos que siguieron a la reforma de 1996.
La inactividad legislativa en el mbito federal provoc una serie de
problemas de diversa ndole que pueden agruparse en tres tipos distintos.
a) Los problemas derivados de las lagunas legales. La existencia
de vacos normativos puede deberse a omisiones del legislador que dej
de regular determinados aspectos que merecan un
que, con independencia de lo que ocurri en el mbi-
tratamiento en la ley, o bien al surgimiento de fenme-
to de las leyes electorales estatales y de los varios
nos nuevos, imprevisibles en su momento, respecto de
pronunciamientos judiciales del Tribunal Electoral (e
los cuales no hay ninguna prevencin legal. La reforma
incluso de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin),
de 1996 adoleca de ambos tipos de lagunas, como lo
en el plano de la legislacin federal, la figura de las
evidencian los siguientes ejemplos que son emblem-
precampaas no estuvo reconocida sino hasta que se
ticos de cada uno de esos supuestos.
incorpor con la reforma de 2007-2008. No creo que
Por una parte, uno de los casos ms evidentes

de las lagunas provocadas por la falta de previsin le-
sea necesario abundar en el profundo carcter disrup-
gislativa, era el que tena que ver con la posibilidad

de anular las elecciones presidenciales y las causales
tiene el que algunas personas anticipen (a veces inclu-
para que ello ocurriera. Si bien con la reforma de 1996

se contemplaron varios supuestos de nulidad para las
promover su persona electoralmente, y, sin embargo,
elecciones de diputados y de senadores, no ocurri lo

mismo con la eleccin de Presidente de la Repblica.
fuera regulado por las normas federales.
Esa omisin que tan era previsible que se legislaron, como se menciona, las causas de nulidad para el
resto de las elecciones, a la larga, en el contexto de
la eleccin presidencial de 2006,7 provoc una rspida
discusin en torno a la posibilidad jurdica de que el
Tribunal Electoral, rgano competente para calificar
las elecciones federales, pudiera anular la eleccin
del titular del Poder Ejecutivo. Finalmente, como lo
evidenci el Dictamen con el que la Sala Superior del
TEPJF declar la validez de esa eleccin el 5 de septiembre de 2006, las elecciones presidenciales eran
susceptibles de ser anuladas en virtud de la llamada
causal abstracta de nulidad que el mismo Tribunal
haba construido jurisdiccionalmente al resolver, en
primera instancia, sobre la eleccin de gobernador del
Estado de Tabasco en el ao 2000.
Por otra parte, el ejemplo emblemtico de nuevos fenmenos que son imprevisibles y que, por ello,
provocan lagunas legales, es el caso de las precampaas, es decir, aquellas actividades de proselitismo
mediante las cuales un ciudadano busca promoverse
en pos de conseguir la candidatura de un partido poltico a un cargo de eleccin popular en un periodo previo
al que la ley establece como el de la campaa propiamente dicha. Se trata, hay que decirlo, de un problema que se present apenas unos meses despus de
tivo en trminos de la equidad en la competencia que

so aos, como lleg a ocurrir) sus actos tendientes a
tuvieron que pasar diez aos para que ese fenmeno
b) Problemas derivados de las insuficiencias
legales. Existen varios casos en los que, a pesar de la
previsin que el legislador llega a tener incorporando
nuevas disposiciones que buscan regular un fenmeno, las normas establecidas resultan insuficientes para
cumplir con sus objetivos originales. Probablemente el
que ms evidencia este problema en relacin con las
normas introducidas con la reforma de 1996 es el que
tiene que ver con el alcance de las atribuciones de fiscalizacin que se le confirieron al IFE entonces.
A nadie escapa que una de las apuestas de la
reforma de 1996 fue, precisamente, la de fortalecer
las facultades que el Instituto Federal Electoral tena
en materia de control del ingreso y de los gastos de los
partidos polticos. De hecho, se trat de algo consustancial a la decisin de incrementar abundantemente el
financiamiento pblico para los partidos hacindolo
prevalecer sobre el privado para generar, entre otras
razones, mejores condiciones en trminos de equidad
en la competencia poltica y del establecimiento de
restricciones y prohibiciones en el financiamiento privado. Las nuevas reglas en materia de financiamiento
suponan la creacin de un aparato fiscalizador bien
dotado para vigilar que los recursos obtenidos y los
gastos realizados por los partidos se apegaran a las
disposiciones legales, y as ocurri. Al IFE se le dot
aprobada la reforma de 1996 cuando, a finales del ao

siguiente, el entonces gobernador del Estado de Guanajuato, Vicente Fox, inici sus actividades de promocin en bsqueda de la que sera la candidatura de su
partido a la Presidencia en el ao 2000. Hay que decir
El dictamen puede consultarse en la pgina web del TEPJF

en la siguiente direccin electrnica: http://www.trife.org.mx/
documentacion/publicaciones/Informes/DICTAMEN.pdf
53
54
de capacidades de auditora, de la posibilidad de rea-
situaciones muy frecuentes y que imponen la necesi-
lizar compulsas y de requerir informes especiales, de
dad de realizar ajustes legales para impedir que esos
establecer lineamientos que regularan el manejo de
efectos no deseados sigan producindose. Es natural
los recursos partidistas, de conocer quejas en esta
que an cuando el legislador puede prever las conse-
materia y de iniciar procedimientos oficiosos, as como
cuencias de las normas que crea, slo su aplicacin
de sancionar (incluso con la prdida del registro) a los
prctica puede revelar todas las implicaciones que una
eventuales partidos infractores. Sin embargo, como lo
nueva norma trae consigo. Desde ese punto de vista,
evidenciaron algunos casos emblemticos que el IFE
la prueba del cido de una ley es su aplicacin en la
investig, se trat de normas insuficientes.

En particular el caso conocido como Amigos de
Fox evidenci las limitaciones en la fiscalizacin del
realidad concreta y, en materia electoral, son precisamente los procesos electorales los momentos en los
IFE. En esa investigacin, que versaba sobre una serie de aportaciones ilegales a la campaa presiden-
dad a las pruebas de resistencia que evidencian su
cial de Vicente Fox en el ao 2000 provenientes de

varios sujetos impedidos por ley para ello (empresas
mercantiles, poderes pblicos, personas que vivan o
trabajaban en el extranjero y particulares en montos
superiores a los permitidos) y que adems no haban
sido reportadas el IFE por los partidos que lo haban
El caso ms emblemtico de los problemas de

diseo que con el tiempo evidenci la reforma de 1996
postulado a la Presidencia, el IFE requera conocer los

movimientos de una serie de cuentas bancarias invo-
des permanentes y sufragaran sus gastos electorales,

cumpla tres objetivos primordiales: a) generar, como
ya hemos mencionado, condiciones equitativas en la
competencia; b) transparentar el origen de la mayor
parte de los recursos de que disponan los partidos, en
virtud de ser el financiamiento pblico predominante
lucradas en la triangulacin ilcita de fondos. Para ello

solicit esa informacin a la Comisin Nacional Bancaria y de Valores y a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, encontr como respuesta la negativa en
virtud de la existencia de los secretos bancario, fiduciario y fiscal, que la protegan. El IFE, como es sabido,
que el diseo normativo se somete con gran intensiconsistencia y sus debilidades.
es el que tiene que ver con la frmula de financiamiento pblico para los partidos polticos. Esa franca
intencin de propiciar un generoso conjunto de recursos para que los partidos desplegaran sus activida-
y ser, adems, absolutamente cierto y previsible en

cuanto a sus montos, y c) generar condiciones de au-
tuvo que litigar ante diversos tribunales federales (el

Tribunal Electoral primero, y luego una serie de jueces
tonoma a los partidos frente a los intereses privados,

lcitos, o incluso ilcitos, que eventualmente subyacen
de distrito, tribunales colegiados de distrito e incluso

la SCJN ante los cuales los sujetos indagados promo-
al financiamiento proveniente de particulares y que, al

no resultar indispensable para la subsistencia de
vieron juicios de amparo) su derecho constitucional,

como autoridad fiscalizadora de los partidos, de conocer los datos de las cuentas bancarias de quienes
hubieran tenido relacin financiera con los partidos
aquellos les concede un blindaje frente a injerencias

no deseadas en la poltica.
polticos. Al final de un largo periplo judicial que en total sum ms de 18 meses el IFE pudo acceder a esas
de clculo, a saber: los costos mnimos de campaa,
cuentas y, a la larga, imponer una de las sanciones

ms cuantiosas en la historia de los partidos, pero el
ponan los montos indispensables para poder sufragar
caso evidenci como pocos otros los problemas deri-
Para lograr lo anterior, se ide una frmula de

financiamiento que se basaba en diversos factores
que eran montos determinados por el IFE y que suuna campaa de diputado, una campaa de senador
y una de Presidente; el nmero total de diputados a
vados de un marco legal insuficiente en cuanto a sus

alcances.8
c) Problemas derivados del propio diseo de
las leyes. Un tercer tipo de problemas es el que resulta de diseos normativos que generan efectos no queridos en primera instancia por el legislador. Se trata de
Sobre el caso Amigos de Fox vase Crdova, L. y C. Murayama, Dinero, elecciones, corrupcin. Pemexgate y Amigos de
Fox, Cal y Arena, Mxico, 2006.
elegir y el nmero total de senadores a elegir; y, finalmente, el nmero

de partidos con representacin en las cmaras del Congreso de la Unin.
Todos esos factores eran la base para obtener una bolsa de dinero que se
distribua entre los partidos polticos en un 30% de manera igualitaria y el
70% restante de manera proporcional a la votacin obtenida por cada uno
de ellos en la ltima eleccin de diputados.
Los efectos positivos de esa frmula estn a la vista de todos: en la
eleccin de 1997, pero sobre todo en la del ao 2000, los partidos tuvieron recursos pblicos suficientes para poder competir de manera efectiva,
y en condiciones equitativas por los espacios representativos en disputa.
No es casual que en el primero de esos comicios, por primera vez en la
historia moderna de Mxico, ninguno de los partidos obtuvo una mayora
absoluta en la Cmara de Diputados y, adems, la oposicin obtuvo el
triunfo en la primera eleccin de Jefe de Gobierno en el Distrito Federal.
Por otra parte, en las elecciones del 2000, tambin por primera vez se
produjo la alternancia en la Presidencia de la Repblica y la ausencia de
mayoras se extendi al Senado. Nadie puede objetar que las nuevas condiciones financieras de los partidos tuvieron mucho que ver con que esos
cambios se produjeran.
Sin embargo, para el ao 2001 empezaron a verse los primeros efectos perniciosos de la frmula de financiamiento.9 Como resultado de la
eleccin del ao 2000 tres nuevos partidos obtuvieron escaos en la Cmara de Diputados y, con ello, uno de los multiplicadores de la frmula
pas de 5 (el nmero previo de partidos con presencia en el Congreso) a
8. Ello produjo un incremento sustancial de un ao a otro en el monto de
financiamiento que los partidos recibieron para sufragar sus gastos ordinarios de ms de 700 millones de pesos (al pasar de alrededor de 1,500
millones de pesos en 2000 a ms de 2,200 millones en 2001).10 El mismo
efecto se produjo para el ao 2007, como consecuencia de los resultados
de la eleccin de 2006, cuando dos nuevos partidos alcanzaron escaos
en las Cmaras del Congreso, aumentando el nmero de 6 a 8; y tambin ocurri algo semejante tres aos atrs, en el 2004, pero en sentido
inverso (disminuy el monto global del financiamiento pblico), cuando la
prdida del registro de dos partidos hizo que el factor de la frmula pasara
de 8 a 6. En suma, se trat de una frmula exitosa en cuanto a los objetivos que persegua originalmente, pero que con el tiempo evidenci que
produca variaciones intempestivas en el monto de financiamiento pblico
que a todas luces resultaba indeseable.
Algo semejante pas con el financiamiento para gastos de campaa.

La ley de 1996 estableci que cada tres aos, cuando se celebraran procesos electorales federales, los partidos polticos recibiran un monto equivalente adicional al que les corresponda por financiamiento para sus actividades ordinarias. El problema es que esa frmula no distingua entre las elecciones en donde se renovaban la totalidad de los cargos electivos federales
(Presidente, Senadores y Diputados) y las elecciones intermedias en donde
slo se renovaba la Cmara de Diputados. Con ello poda producirse una
10
El primer trabajo que evidencia este

fenmeno es Murayama, C., Dinero y
partidos. La perversin de la poltica,
Voz y voto, No. 98, Mxico, D.F., 15 de
abril de 2001, pp. 53-57.
Para un anlisis pormenorizado de los
montos de nanciamiento pblico y sus
implicaciones durante el rgimen de
las normas de 1996, vase el artculo
de Ciro Murayama, Financiamiento a
los partidos polticos: el nuevo modelo
mexicano, incluido en este mismo volumen.
55
56
incongruencia grave en estos ltimos procesos: poda
que la tubera electoral comenzara a oxidarse y, con
ocurrir y de hecho ocurri- que algn partido obtuviera
ello, se corri el riesgo de que, eventualmente, pudie-
por concepto de gastos de campaa, recursos pblicos
ra reventarse.12
Como ya hemos sostenido, es cierto que la tarea integradora de las normas a travs de la actividad
en un monto mayor al que legtimamente poda gastar

vista la existencia de los topes de gasto en cada una
de las campaas electorales. Para las elecciones de
2003, los tres principales partidos polticos se ubicaron en ese supuesto. En ese ao el PRI obtuvo por ese
rubro ms de 714 millones de pesos, el PAN ms de
641 millones y el PRD ms de 282 millones; pero al ser
la suma de los 300 topes de gasto de campaa menor
a 255 millones, los tres partidos mencionados recibieron 459 millones, 386 millones y 28 millones de pesos
ms de lo que podan gastar, respectivamente. Lo peor
era el hecho de que la ley no prevea una restitucin de
reglamentaria del IFE y de la interpretacin del Tribunal Electoral, sirvi para paliar de alguna manera los
faltantes normativos, pero tambin lo es que esas no
constituyen facultades ilimitadas y que, en todo caso,
son temporales. Tarde o temprano es indispensable la
adecuacin legislativa para que las normas estn a
la altura de los desafos que les impone la actividad
poltica que pretenden regular y encauzar.
Otro punto que vale la pena aclarar, es que los temas sobre los que resultaba necesario legislar estaban
lagunas legales, de las insuficiencias normativas y de

los efectos no queridos por las leyes, agravados con el
perfectamente identificados e incluso las posibles soluciones ya estaban desde hace tiempo sobre la mesa.
En otras palabras, el diagnstico sobre los aspectos
problemticos que presentaba el marco normativo
anterior y sobre las eventuales alternativas para enfrentarlos ya exista. Como prueba de ello bastan tres
paso del tiempo por la falta de atencin legislativa, determin la primera gran caracterstica de los cambios
ejemplos. En primer lugar, segn datos del IFE, entre

el 1 de septiembre de 1997 y el 15 de agosto de 2007
constitucionales y legales de 2007-2008: se trat de

una reforma necesaria.
La necesidad de la ltima reforma responde as
a que las normas estaban siendo rebasadas por di-
(es decir apenas unos das antes de que se presentara

formalmente la iniciativa de reformas a la Constitu-
versos fenmenos, algunos menos relevantes, otros

graves, que en determinados contextos polticos al-
iniciativas de reforma sobre diversos aspectos de la

materia electoral. Ninguna de ellas prosper (salvo
tamente conflictivos (como ocurrira en la eleccin de

2006) podan provocar que las normas resultaran insu-
aquellas que derivaron en las cuatro modificaciones

legales que mencionamos antes como los nicos cambios legales en esa dcada), pero reflejan que haba
una atencin centrada en los cambios necesarios para
los montos excedentes, quedaron a disposicin de los

partidos las cantidades sobrantes para su uso en otras
actividades.11
Esos tres tipos de problemas derivados de las
ficientes para propiciar salidas pacficas. Para utilizar

una metfora que no es nueva, la falta de adecuacin
de las normas a las nuevas realidades producidas por
la intensa y dinmica vida poltico-electoral, provoc
cin que propiciara la ltima reforma electoral) se presentaron en el Congreso de la Unin un total de 436
adecuar el marco normativo de la materia.13

En segundo lugar, cabe mencionar el documento
titulado Notas para una reforma electoral: una visin
de conjunto que elaboraron los consejeros electorales
que terminaron su mandato el 31 de octubre de 2003
11
12
13
Vase al respecto Crdova, L. y C. Murayama, Dinero, elecciones, corrupcin, cit., pp. 219 y ss.
Cfr. Crdova, L. y P. Salazar, La reforma electoral que sigue,
en AA.VV., Elecciones inditas 2006. La democracia a prueba,
Grupo Editorial Norma, Mxico, 2006, p. 192.
Las cifras del nmero de iniciativas mencionadas, que no toman en cuenta las iniciativas que planteaban la reeleccin de
legisladores o modicaciones al sistema de representacin
proporcional, pueden consultarse en la Base de datos Iniciativas de reforma electoral a nivel federal compilada por el Centro de Desarrollo Democrtico del IFE.
y que remitieron para su consideracin al Senado de la

Repblica. En ese texto se identificaban una serie de
deficiencias y limitaciones de las normas electorales
entonces vigentes y se planteaban una serie de sugerencias de modificacin en relacin con veintin temas
agrupados en tres rubros generales: 1) el costo y las condiciones de la competencia; 2) las facultades de la autoridad; y 3) la mejor organizacin de los procedimientos
electorales. El texto no deriv en ninguna iniciativa de reforma concreta,

pero constituye un importante testimonio del juicio y del diagnstico realizado por quienes fueron por siete aos los responsables de aplicar las leyes
y de conducir los destinos de la autoridad administrativa electoral.
Los probl em a s d e r i va d o s d e l a eleccin d e 2 0 0 6

La segunda razn que subyace a la gran reforma de 2007-2008 responde
a una serie de problemas y acontecimientos que se presentaron durante
la eleccin presidencial de 2006. Recapitular sobre ellos es indispensable
para poder comprender los motivos de la reforma.
Lo anterior no debe hacernos suponer que los cambios constitucionales y legales del ltimo ao tienen un carcter reactivo frente a lo
ocurrido en 2006. Como hemos visto, las deficiencias del diseo normativo vienen de mucho antes. Pero lo que s es cierto es que el proceso
electoral de 2006 fue, de alguna manera, el crisol en el que se fundieron
peligrosamente muchos de los problemas que se haban acumulado en
los aos anteriores.
En ese sentido, el contexto indito de una eleccin altamente competida, resuelta con resultados sumamente cerrados (un poco ms de 233
mil votos que representaron el 0.56% de la votacin), provoc que todos
las inconsistencias del diseo legal, por un lado, y las actuaciones de los
actores polticos a lo largo de los meses previos a las elecciones, por el
otro, cobraran una relevancia inusitada.
Las muestras de agotamiento de la legislacin electoral en algunos
temas sensibles, la polarizacin y encono poltico que caracteriz al contexto preelectoral y el de las campaas, la presencia de nuevos y disruptivos fenmenos polticos, y los errores y omisiones de las autoridades
electorales caracterizaron un ambiente en el que la mesa estaba puesta
para que, a diferencia de los procesos electorales previos, el del ao 2006
se dieran en un contexto muy complicado.
Adems, una serie de fenmenos vinculados con la centralidad que
los medios electrnicos de comunicacin haban adquirido en las contiendas electorales, se presentaron en proporciones inusitadas hasta ese momento y con un gravsimo efecto disruptivo. La presencia masiva de publicidad gubernamental en radio y televisin durante gran parte de las campaas electorales, la compra de publicidad hecha por los partidos polticos
en cantidades no vistas hasta entonces (que dispar el gasto electoral de
manera significativa), la profusin de las campaas de descalificacin y
la compra de publicidad poltica por parte de actores impedidos para ello
por la ley, fueron elementos que agravaron el de por s tenso panorama
poltico en el que se desarroll la eleccin de ese ao.
De esta manera, el contexto poltico de la eleccin de 2006 result tierra frtil para que el discurso de la desconfianza proliferara y
lograra erosionar de manera importante la confianza ciudadana que
57
58
se haba logrado construir a lo largo de la dcada y
3.
Las estrategias centradas en una abierta cam-
media pasada.
Si un afn exhaustivo, sino meramente sistemtico, enumero a continuacin una serie de caractersti-
paa de descalificacin de sus adversarios son
cas que marcaron la eleccin de 2006 y que inevitablemente gravitaron en el nimo y en las intenciones del
legislador de cara a la reforma de 2007-2008.14
no era nuevo; de hecho en varias ocasiones, des-
otra caracterstica de la eleccin de 2006. El fenmeno de las llamadas campaas negativas

de finales de los aos 90 el IFE haba conocido
y sancionado actos de proselitismo que violaban
la prohibicin, establecida entonces por el COFI-
1.
2.
Las elecciones de 1996 se desarrollaron en un

ambiente poltico sumamente polarizado. De he-
PE (en el artculo 38,1, p), de utilizar en la propa-
cho el enrarecimiento del mismo vena gestndose desde antes del inicio formal del proceso
electoral. El episodio del desafuero de Lpez
Obrador en el ao anterior a la eleccin, mar-
diatriba, calumnia, infamia, injuria, difamacin o
ca el tono de confrontacin poltica con el que
el 2006 las campaas de denigracin se convir-
se desarrollara la contienda por la Presidencia.
tieron, de manera indita, en el eje principal de
La abierta utilizacin del aparato de justicia para

impedir la postulacin de quien para entonces se
las estrategias polticas de cara a la eleccin. Ese
perfilaba claramente como el principal candidato

de la oposicin a la primera magistratura (reco-
delicado papel de tener que interpretar constan-
nocida cnicamente en diversas declaraciones a

la prensa por Vicente Fox, tiempo despus de
haber dejado el poder), abri las puertas a una
lgica en la pareca valerse de todo.
o no, al grado que la profusin de esas campaas

provocaron que el Tribunal Electoral resolviera
ganda poltica cualquier expresin que implique

que denigre a los ciudadanos, a las instituciones
pblicas o a otros partidos polticos y sus candidatos. Sin embargo, tambin es cierto que en
hecho coloc a las autoridades electorales en el

temente si los lmites legales se estaban violando
que el IFE poda instaurar procedimientos especiales (anlogos a los previstos en la ley pero mucho ms expeditos) que le permitieran enfrentar
Una segunda caracterstica tiene que ver con la

irresponsabilidad con la que se condujeron bue-
con rapidez los asuntos relativos a las campaas
na parte de los actores polticos y sociales que

intervinieron directamente en la contienda. En
negativas y ordenar, en su caso, la suspensin de

la propaganda que excediera los lmites legales.
Se trat de una tarea sumamente controvertida
primer lugar destacan, por supuesto, los partidos polticos y sus propios candidatos, quienes
y delicada que gener rspidas discusiones en
con frecuencia actuaron pasando por alto los lmites y las prevenciones que tanto la autoridad
la mesa del Consejo General del IFE. En efecto, establecer los lmites lcitos de los contenidos de la propaganda electoral siempre es algo
electoral como la lgica de una sana contienda

democrtica imponan. El denuesto recproco y
el desconocimiento de stos al trabajo de las
autoridades marcaron de manera significativa el
comportamiento de los partidos durante el proceso electoral.
sujeto a mltiples interpretaciones y diversos

puntos de vista. Sin embargo, ms all de lo
inasible de esas fronteras es innegable que la
apuesta por las estrategias de descalificacin
del contrario, como eje de las campaas, provoc que se enrarecieran an ms el crispado
4.
14
Un anlisis de las elecciones de 2006 desde diversas perspectivas puede encontrarse en Peschard, Jacqueline (coord.), 2
de julio. Reexiones y alternativas, UNAM, Mxico, 2007
escenario electoral.
Por otra parte, a lo largo de las campaas electorales del 2006 la intervencin de diversos actores ajenos a la contienda propici un enconado debate que a la larga se tradujo en elementos de impugnacin del proceso en su conjunto
y respecto de los cuales el Tribunal Electoral se
pronunci en su dictamen final. Esos actores
los partidos polticos y actu frente a ellos de
son, en breve:
a) La Presidencia de la Repblica, que despleg una intenssima campaa publicitaria en
manera demasiado condescendiente. Dos ejem-
la que se exaltaban los logros conseguidos y

se alertaba sobre los riesgos (maximizndolos) de cambiar el rumbo poltico del pas.
b) La intervencin de grupos empresariales
dra el PREP, se acept sin mayor oposicin
que contratando una amplia campaa de

publicidad en medios electrnicos (situacin
fuera incluida en la sumatoria de resultados

que apareceran en la pgina de internet en
prohibida por la ley) apoyaron al candidato

del partido en el gobierno y atacaron clara-
las horas siguientes al trmino de la votacin se incrementaran considerablemente

(incorporando causales que, en ocasiones
anteriores, no se haban contemplado). Ello
a la larga provoc que un nmero muy importante de actas (cerca de 11 mil, equiva-
c)
mente al principal candidato de oposicin.

La campaa de un outsider, un pretendido
candidato independiente figura no reconocida en el mbito federal, el empresario
farmacutico Vctor Gonzlez Torres, mejor
conocido como el Dr. Simi, que abiertamente se pronunci en contra del candidato
de la Coalicin por el Bien de Todos (integra-
polticos de que las causas por las cuales un

acta de escrutinio y cmputo de casilla no
lentes a ms del 8% del total) no se contabilizaran en la sumatoria preliminar y se
Otro elemento caracterstico de la eleccin es el

de los continuos errores de comunicacin social
cometidos por el IFE frente a las acusaciones
que hizo la Coalicin por el Bien de Todos desde
cantidad de casillas.
b) En las semanas previas a la eleccin, el Con-
el trmino de la jornada electoral.

Esos errores que el IFE cometi en la noche mis-
sejo General aprob un acuerdo en el que

se determin que si el conteo rpido que el
ma de los comicios y a lo largo de las semanas

siguientes terminaron por acentuar la incertidumbre y alimentar la desconfianza en su actuacin. Se trat fundamentalmente de errores en
IFE habra de realizar el da de la eleccin

no arrojaba una diferencia de votos mayor
el manejo de la informacin, de falta de oportunidad en aclarar lo que estaba sucediendo ante las
se daran los resultados de ese ejercicio y

el Instituto se limitara a sealar la imposibilidad de declarar el triunfo de alguno de los
candidatos a la presidencia de la Repblica.
acusaciones de manipulacin de los resultados

preliminares que la coalicin a la postre perdedora realizaba, y de una serie de decisiones que
resultaron contraproducentes y que acabaron
poniendo en entredicho a una eleccin tcnicamente bien hecha.
6.
la demanda planteada por algunos partidos
almacenaran en una base de datos de actas

con inconsistencias. Adems, nunca se
previ que la pgina electrnica del PREP
advirtiera de algn modo a los usuarios que
la informacin que flua ante sus ojos no
contemplaba los datos de una considerable
da por los partidos de la Revolucin Democrtica, del Trabajo y Convergencia).

5.
plos resultan emblemticos:

a) Al discutir el diseo y modalidades que ten-
Por otra parte, el papel que asumi el IFE en algunos temas particularmente delicados frente a
al rango de variacin estadstica que permitiera definir claramente a un ganador, no
Esa determinacin respondi, entre otras

razones, a la demanda de algunos partidos
polticos que planteaban esa actuacin, con
lo que se inhibi la posibilidad de que el IFE
los partidos fue otro factor que jug a favor de

la desconfianza. En ocasiones el Consejo Gene-
hiciera pblicos datos con los que efectivamente contaba. En sentido contrario se argument que revelar las tendencias poda
provocar una situacin de mayor incertidum-
ral del IFE pareci olvidar su papel de autoridad

que, como tal, debe actuar con firmeza frente a
bre y confusin; sin embargo, en los hechos,

la imagen que acab por proyectarse es la
59
60
de una autoridad que ocultaba informacin,
el contencioso electoral haba jugado un papel
abonando a la confusin e incertidumbre.

La leccin ms clara en ese sentido es que,
tan central en la estabilidad poltica del pas y

nunca como entonces se evidenciaron las caren-
en todo caso, los resultados deben hacerse

pblicos y, si es preciso, deben ser acompa-
cias legales presentes en esa fase tan delicada

de los procesos electorales. En efecto, aunque
ados de una explicacin clara y precisa que

permita al pblico una comprensin de sus
la calificacin jurisdiccional de las elecciones de

legisladores se haba establecido desde 1993
alcances y de las lecturas que deben hacerse de los mismos.
y en el caso de la eleccin presidencial desde

1996, en el mbito federal las impugnaciones a
Esas actitudes del IFE inevitablemente fueron
los resultados de los comicios haban sido ex-
ledas por sus detractores como el producto del

proceso de renovacin de su Consejo General
en octubre de 2003, a cargo de la Cmara de
cepcionales. De hecho, en los doce aos que
Diputados. En ese entonces, tres de los entonces seis partidos polticos con presencia en ese
proceso de 1994 y dos en el de 2003). Adems,

si se piensa en los comicios presidenciales en
rgano legislativo fueron excluidos del proceso

de negociacin que culmin con la designacin
de los integrantes del Consejo (el Partido del
Trabajo, Convergencia y el Partido de la Revolucin Democrtica), se encontr entre los partidos excluidos uno de los tres institutos polticos
los que se concret la alternancia en el ejecutivo federal, los del ao 2000, la etapa de resolucin de impugnaciones y de calificacin de la
eleccin haba pasado prcticamente desapercibida. En el ao 2006 ocurri todo lo contrario:
las impugnaciones en contra de los resultados
ms importantes (el PRD). Vale la pena hacer

notar que trat, precisamente de los partidos
fueron masivas y sumamente complejas y al Tribunal Electoral se le demand, desde el recuen-
que conformaron a la postre la Coalicin por el

Bien de Todos que fue derrotada en los comi-
to de los votos en un gran nmero de casillas

hasta, incluso, la anulacin de la eleccin pre-
cios del 2 de julio de 2006. Se trat de un procedimiento legal en el que se cumpli la mayo-
sidencial. La mnima diferencia entre los votos

obtenidos entre los dos principales candidatos
ra calificada de dos terceras partes requerida

por el artculo 41 constitucional establece, pero
a la Presidencia de la Repblica y crispado clima que precedi y que se acrecent luego de
que cre un problema de legitimidad de origen

no menor para ese rgano que frecuentemente
se enfrent a la descalificacin por parte de las
institutos polticos que no fueron involucrados
la jornada electoral del 2 de julio, provoc que

todas las irregularidades, los errores y eventuales inconsistencias presentadas a lo largo del
proceso, aun las ms pequeas, cobraran enor-
en el nombramiento.
En la renovacin del mximo rgano de direc-
mes dimensiones y se convirtieran en motivo de
cin del IFE realizada en 2003 se olvid que la

legalidad del procedimiento debe estar prepon-
El reto que tuvo que enfrentar el Tribunal Electoral fue gigantesco y las herramientas jurdicas, las reglas y los procedimientos totalmen-
derantemente acompaada de la legitimidad

que el consenso proporciona. En ese sentido,
en la designacin del rbitro electoral no bastaba con cumplir los requisitos legales, sino que el
7.
median entre 1994 y 2006 slo haban sido anuladas cuatro elecciones de diputados (dos en el
controversia e impugnacin de la eleccin.
te insuficientes frente a las demandas que se

plantearon, muchas de ellas imprevistas e im-
factor poltico de legitimacin que el consenso

traa consigo era algo que deba sin falta procu-
pensables.
La falta de reglas claras y de precedentes ciertos para realizar el recuento de votos, la ausen-
rarse.
Un ltimo aspecto relevante que caracteriz a
cia de causales precisas para provocar la nulidad de la eleccin (que incluso provoc, como
la eleccin de 2006 fue que nunca como antes
apuntamos antes, que se diera un encendido
debate pblico sobre la posibilidad jurdica de

invalidar la eleccin presidencial), la falta
de una va jurdica expresa para impugnar la
eleccin presidencial en su conjunto y no distrito por distrito, son slo algunos de los asuntos
en los que la ausencia o la insuficiencia normativa de la que hablamos antes provoc que el Tribunal Electoral tuviera que interpretar y resolver sobre la marcha, en un contexto en el que
la tensin poltica las presiones por parte de los
ms diversos actores iban en aumento.
Si bien, como hemos sostenido, es un error considerar que la reforma 2007-2008 responde nicamente a lo ocurrido en la eleccin de 2006, pues buena
parte de las razones que la inspiran vienen de mucho
antes, tambin es cierto que los problemas que se
evidenciaron en ese proceso electoral provocaron que
aquella fuera una reforma urgente e impostergable,
lo que constituye la segunda gran caracterstica de
la misma. Difcilmente el IFE habra podido organizar
exitosamente otra eleccin vistas las condiciones que
haban confluido en el 2006, con lo que los cambios al
marco normativo resultaban, adems de necesarios,
apremiantes.
En efecto, como hemos sealado, los temas que
requeran de una intervencin legislativa no eran pocos
y suponan una instrumentacin que no necesariamente
sera sencilla, operativamente hablando, por parte de
las autoridades electorales, por lo que la urgencia por
procesar y aprobar una reforma electoral de amplias
magnitudes deba atender tambin al tiempo necesario
para aterrizar y poner a punto los nuevos procedimientos antes de que comenzara un nuevo proceso electoral. Si observamos los muchos rubros que termin
involucrando la reforma de 2007-2008 y la particular
complejidad de concretar algunos de ellos por ejemplo, en primera instancia, el que tiene que ver con el
nuevo modelo de comunicacin poltica del que ahora el
IFE es responsable podemos entender la necesidad
que se tena de operar los cambios legislativos lo antes
posible.
61
62
E l papel de los m edios electrnicos

y s u r elacin con el Es tado
La tercera razn que motiv la reforma tiene que ver con el poder que
los medios electrnicos de comunicacin han venido consolidando en los
ltimos aos. Ese poder deriva, por un lado, de su creciente capacidad
para influir en la agenda poltica en cuanto canales primordiales de comunicacin social y, por ello, formadores de opinin pblica, as como, por
otro lado, de su condicin de centros de poder econmico y de intereses
particulares que buscan incidir, como tales, en las decisiones colectivas.
El del papel que juegan los medios electrnicos en la sociedad no es
un problema exclusivo de nuestro pas. Todas las democracias constitucionales en el mundo encuentran en el tema de la necesaria regulacin de
esos medios uno de sus puntos de equilibrio ms delicados y del que depende el adecuado funcionamiento de sus reglas del juego democrtico.15
En efecto, el peso que la radio y la televisin pueden llegar a tener en las
condiciones de la competencia puede llegar a distorsionar gravemente el
piso mnimo de equidad que es indispensable para el adecuado desarrollo
de elecciones democrticas.16
Adems, al constituir, por mucho, las fuentes de informacin bsica
en una sociedad pues tienen un alcance y penetracin infinitamente
superior a la prensa escrita se convierten en la va a travs de la cual
los ciudadanos reciben la informacin sobre su entorno poltico y cuentan
con elementos para juzgarlo. En ese sentido, un medio de comunicacin
que no informa oportuna y verazmente, que distorsiona y manipula las
noticias, resulta disfuncional para la democracia, pues impide que el ciudadano tenga a su disposicin elementos ciertos y suficientes para poder
orientar sus posturas polticas y, de cara a las elecciones, su voto.
Para decirlo en breve, un ciudadano desinformado o mal informado,
es un ciudadano que no puede ser plenamente libre pues su juicio sobre la
realidad est distorsionado. Por ello la responsabilidad de quienes son los
conductos para la comunicacin es enorme.
Para que una democracia funcione, es necesario que los ciudada15
16
Homo videns de Giovanni Sartori pone

en relieve de manera dramtica el papel central que juega la televisin en
las sociedades democrticas contemporneas y el peligroso vaciamiento de
contenidos que puede llegar a jugar,
vase Sartori, G., Homo videns. La
sociedad teledirigida, Taurus, Madrid,
2005, 2 ed.
Vase Di Giovine, A., Libert di informazione. O potere?, en Bovero,
M. (coord.), Quale libert. Dizionario
minimo contro i falsi liberali, Laterza,
Roma-Bari, 2004, pp. 121-164. Sobre
las caractersticas de una contienda
democrtica, vase Bovero, M., Una
gramtica de la democracia. Contra el
gobierno de los peores, Ed. Trotta, Madrid, 2002.
nos tengan frente a s un sano pluralismo de los medios y en los medios

de comunicacin. Ello supone, consecuentemente, que cuenten con alternativas reales de donde abrevar la informacin y, consecuentemente,
no existan monopolios (ni duopolios) informativos, por un lado; y que al
interior de cada uno de ellos exista el reflejo de las distintas posturas
polticas e ideolgicas, para que el juicio sobre los problemas sociales
no sea inducido.
Eso, para varios de los defensores de los intereses creados, significa
atacar la libre empresa y la libertad de expresin. Pero olvidan que esas
dos libertades, al menos en el contexto democrtico, no son, ni pueden
ser absolutas, sino que deben ser matizadas y ponderadas con las libertades y derechos de los dems y que, tambin, deben ser ejercidas responsablemente.
Pases con una larga tradicin democrtica as lo
lugar comn, si se quiere de que aquella fuerza po-
han reconocido y garantizado en sus reglas constitutivas o bien a travs de pronunciamientos judiciales. En
Espaa, por citar slo a un ejemplo, una serie de sentencias histricas de su Tribunal Constitucional, han
ltica que est fuera de los medios tambin lo est de

la contienda y, por ello, la presencia meditica resulta
vital, los concesionarios de adquieren, por ese hecho,
un enorme peso.
establecido que, dado que la formacin de una opinin

pblica bien informada es condicin de la democra-
Ese poder lleg a niveles inusitados durante el

sexenio de Vicente Fox durante el cual se llegaron a
cia, y que en la formacin de esa opinin los medios

electrnicos juegan un papel central e insoslayable, es
presentar ejemplos ominosos de esa capacidad de

presin y de chantaje frente a los poderes pblicos.
indispensable garantizar que la informacin que stos
Los dos casos ms emblemticos de ese poder y que

evidencian el sometimiento del Estado a los intereses
proporcionen sea veraz, cierta y objetiva.

Mxico no ha sido ajeno a esa tendencia y la normatividad que establece las reglas de funcionamiento
de las concesiones de la radio y la televisin ha sido
objeto de pronunciamientos jurisprudenciales de los
de los grupos mediticos son los siguientes:

a)
2002 el Reglamento de la Ley Federal de Radio

y Televisin, para reducir en alrededor de un 90%
el tiempo aire que por concepto de pago en especie de contribuciones fiscales por el uso de
las concesiones tenan que ceder al Estado los
tribunales constitucionales del pas. Son emblemticas, en ese sentido, tanto la sentencia de la SCJN
emitida el 7 de junio de 2007 con la que resolvi la
inconstitucionalidad de una serie de artculos de las
leyes federales de Radio y Televisin y de Telecomunicaciones que haban sido modificadas unos meses
titulares de las mismas (as, en la televisin, ese

tiempo se redujo del 12.5% del total del tiempo
antes, como la discusin que se gener en el Pleno de

ese rgano en las sesiones previas a esa resolucin.
Tambin el Tribunal Electoral, antes de la refor-
El llamado decretazo mediante el cual el Presidente Vicente Fox modific en septiembre de
b)
ma de 2007-2008, defini con bastante precisin en

varias de sus sentencias el papel que deban jugar los
medios electrnicos en las contiendas electorales y
de transmisin al 1.25%).
La manera expedita (fast track), sin discusin
alguna y con una amplia mayora, con la que se
aprobaron en la Cmara de Diputados las modifi-
nulidad de los procesos electorales.17

Sin embargo, ms all de los pocos precedentes
judiciales, es un dato de hecho que los medios electr-
caciones a la Ley Federal de Radio y Televisin y

la Ley Federal de Telecomunicaciones (conocidas
coloquialmente como Ley Televisa), en diciembre de 2005, cambios que tambin fueron ratificados unos meses despus, en abril de 2006 (en
el pleno de las campaas presidenciales), por la
nicos de comunicacin, en buena medida por el papel

central que juegan en los procesos electorales, llega-
mayora de los miembros del Senado, a pesar de

un prolongado y encarnizado debate en el que
cmo su incidencia ilcita en las mismas poda incluso

llegar a constituir, en casos extremos, una causal de
ron a consolidarse en Mxico como un poder capaz de

condicionar a la clase poltica e, incluso, a los poderes
del Estado en aras de conseguir que las decisiones
pblicas favorezcan abiertamente sus intereses.18
Ello es as, porque al ser la radio y la televisin
17
conductos privilegiados para que durante las campaas electorales las ofertas polticas de los partidos
lleguen a un amplio nmero de ciudadanos, coloca a
los titulares de las concesiones en una condicin de
privilegio para actuar y, eventualmente, para incidir en
la poltica. Al jugar la radio y la televisin un rol clave
en las estrategias de las campaas, bajo la lgica o
18
Para revisar la serie de sentencias del TEPJF en las que se

fueron perlando los criterios que regan el papel de los medios y su incidencia en la validez de las elecciones, vase
Mendoza, G., El papel de los medios de comunicacin masiva
en las elecciones, Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, UNAM, Tomo LVI, Nm. 245, 2006-I, enero-junio de 2006,
pp. 119- 131.
Para un anlisis detallado del poder creciente de los consorcios mediticos en Mxico, vanse Trejo Delarbre, R., Mediocracia sin mediaciones. Prensa, televisin y elecciones. Cal y
Arena, Mxico, 2001; e d., Poderes salvajes: mediocracia sin
contrapesos. Mxico: Cal y Arena, 2005.
63
64
se evidenciaron pblicamente los insostenibles e
de los concesionarios, fueron revocados varios de los
inusitados beneficios que pretendan otorgarse

a los titulares de las concesiones radiofnicas y
artculos de las mencionadas leyes que consolidaban y

perpetuaban el dominio de las concesiones de radio
televisivas.
Esos dos ejemplos mostraban un panorama su-
y televisin a favor de sus titulares actuales. Se trat,

para decirlo sin ambages, de una decisin histrica en
mamente desalentador. Todos los signos visibles hacan suponer que los rganos del poder pblico haban
la que los rganos del Estado recuperaron su potestad

soberana frente a los poderes privados de la sociedad.19 Esa sentencia de la SCJN fue as una especie
claudicado de su potestad soberana de regular a los

poderes mediticos privados y decidan, sin ms, conforme a sus intereses particulares. Las perspectivas,
de que ello cambiara, por otra parte, eran remotas,
pues bajo el modelo electoral previo, la dependencia
o, dicho de otra forma, el estado de necesidad de acceder a los medios electrnicos durante las elecciones
en el que vivan los partidos polticos, era prcticamente permanente visto el desagregado calendario
electoral del pas que provocaba que prcticamente
en todo momento, en alguna entidad de la Repblica,
se estuviera llevando a cabo algn comicio.
Afortunadamente y de manera inesperada, la
historia cambi radicalmente poco despus. En efec-
de reivindicacin de la poltica y de la vida pblica frente a los intereses de los concesionarios de la radio y
la televisin.
De hecho, no es descabellado afirmar que la
apuesta que se contiene en reforma de 2007-2008, al
establecer un nuevo modelo de comunicacin polticoelectoral que prohbe toda compra de publicidad electoral en los medios electrnicos y pone a disposicin
de los partidos polticos los espacios gratuitos a los
que tiene derecho el Estado, responde al empuje y
sentido que la propia Suprema Corte estableci en la
sentencia mencionada. El mensaje contenido la misma
cin II del artculo 105 para presentar (el 4 de mayo

de 2006) una accin de inconstitucionalidad ante la
es, en ese sentido, trascendental.

Tampoco puede restarse importancia en la trascendental y radical decisin plasmada en la reforma
electoral al exceso en el que cayeron los concesionarios radiofnicos y televisivos cuando ejercieron niveles nunca antes vistos de presin y chantaje sobre la
clase poltica durante el proceso electoral de 2006. La
Suprema Corte de Justicia que impugn a varios artculos de las leyes mencionadas.
ya mencionada dependencia que haba llegado a tener la poltica de los medios electrnicos y el papel
Un ao despus, en una serie de intensas sesiones de la SCJN, que abarcaron un par de semanas (la
discusin inici con la presentacin del proyecto el 22
de mayo de 2007 y culmin con la resolucin del 7 de
clave que stos tenan precisamente en el momento

de origen del ciclo poltico en una democracia representativa, es decir, durante las contiendas electorales,
colocaban a los concesionarios, en el modelo de comu-
junio de ese ao) y que pueden sintetizarse en la ex-
nicacin poltica entonces vigente, en una situacin de
presin no saben de lo que estamos hechos que diri-
gran influencia y peso. Durante el proceso electoral
gi el ministro Aguirre Anguiano, autor del proyecto de

sentencia, a quienes afirmaban que tambin la Supre-
de 2006, sin embargo, los poderes mediticos abusaron de esa situacin de privilegio y plantearon condi-
ma Corte sucumbira ante las presiones y los intereses
ciones que rayaban en lo insostenible.

La presin (cabildeo lo llaman comnmente) y la
to, un grupo de 47 senadores logr conformar, en las

semanas siguientes a la aprobacin de las normas ya
para entonces conocidas como Ley Televisa por parte de la cmara alta, el porcentaje exigido por la frac-
urgencia a la que sometieron a los partidos polticos y

a los rganos de Estado al poder legislativo en pri19
Una buena reconstruccin de la aprobacin de la Ley Televisa

y de la resolucin de la Suprema Corte es realizada por Trejo
Delarbre, R. El monopolio monocromtico, Nexos, Mxico,
Nm. 355, julio de 2007; as como por Esteinou, J., La Ley
Televisa y el extravo comunicativo de la nacin mexicana,
Razn y Palabra, nm. 60, enero-febrero de 2008.
mera instancia para aprobar la Ley Televisa antes

del trmino de las campaas electorales (es decir, justamente en el periodo en el cual su presencia y peso
sobre la poltica es ms importante), es la prueba ms
evidente de ese abuso.
En ese sentido, uno de los propsitos evidentes de la reforma fue

el de romper desde su origen esa dependencia nociva que padecan los
partidos de contratar publicidad en la radio y la televisin, de donde se
nutra en primera instancia el poder de los concesionarios sobre la poltica. El nuevo modelo de comunicacin social poltico-electoral responde
precisamente a ese fin y, desde ese punto de vista representa una manera
de garantizar en los hechos la autonoma de la poltica y la supremaca del
Estado frente a los poderes mediticos privados y sus intereses.
Es por ello que la tercera caracterstica definitoria de la reforma
electoral de 2007-2008 es su carcter reivindicatorio del Estado, es decir
del poder poltico, frente a los poderes econmicos e ideolgicos (para
utilizar la famosa distincin de Max Weber) encarnados en los grandes
y pocos grupos empresariales que monopolizan las concesiones de la
radio y la televisin en Mxico.
En suma, las razones de la reforma encarnan los tres rasgos distintivos de la ltima reforma electoral: la de ser necesaria, urgente y por
ello impostergable y, finalmente, la de ser una apuesta reivindicatoria de
la poltica como el espacio autnomo en el cual, a partir de la pluralidad
poltica de la sociedad, se discuten los problemas nacionales sin el condicionamiento de los poderes privados.
III. El sentido de la Reforma

Lo objetivos de la Reforma Electoral de 2007-2008 son mltiples y muy
complejos. Sin pretensin alguna de exhaustividad, podemos sealar que
hay, al menos dos finalidades concretas.
La primera es la de integrar y actualizar la legislacin que regula la
materia. En ese sentido, los cambios legales son mltiples y abarcan numerosos aspectos. Entre otros podemos destacar los siguientes:
a)
Se modific el rgimen de partidos polticos mediante la incorporacin de nuevas reglas en lo que hace a su constitucin y a sus
obligaciones; se renov el rgimen de coaliciones que ahora se flexibiliza y que impide que sean utilizadas como una manera de burlar
el cmputo de los votos que cada partido coaligado recibe en las
elecciones; se estableci un proceso de liquidacin de los bienes
partidistas hasta ahora inexistente en caso de prdida de registro y tambin se establecieron lmites ms precisos en la intervencin y control que las autoridades electorales pueden ejercer en los
asuntos de vida interna de los partidos.
b)
Tambin se modificaron las condiciones de la competencia electoral

al racionalizar el mecanismo de financiamiento pblico a travs de
nuevas frmulas de clculo, y permiti as una disminucin de los
65
66
c)
montos que el Estado destina a la poltica; se es-
existencia de una serie de medidas de apremio para
tablecieron nuevos lmites para las aportaciones

privadas a los partidos; se redujo considerable-
hacer cumplir sus resoluciones, situacin que no estaba

contemplada con claridad y, adems, se facult expre-
mente la duracin de las campaas federales y

se regularon las precampaas tanto en su dura-
samente a las Salas del Tribunal para juzgar la constitucionalidad de las leyes electorales, en cuyo caso, puede
cin, como en su financiamiento y modalidades y

finalmente se compactaron los calendarios elec-
dejar de aplicarlas al caso concreto, notificando de ese

hecho a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
torales de los Estados en una misma fecha (el

primer domingo de julio) en los aos en los que
Con ello se ampliaron los mecanismos de garanta para

proteger los derechos polticos de los ciudadanos ante
no se realizan comicios federales.
leyes que contraren los principios constitucionales.
Se fortalecieron las atribuciones de las autoridades electorales. Por lo que hace al IFE, se modific
la duracin en el encargo de los Consejeros Elec-
hecho cargo de gran parte de los problemas que venan acumulndose en una dcada de casi nula activi-
torales y del Consejero Presidente, diferenciando

el mandato de los primeros y de este ltimo; ade-
dad legislativa y de aquellos que se presentaron en la

eleccin de 2006.
ms se estableci una renovacin escalonada del

Consejo General atendiendo as a una vieja demanda; se modific el rgimen de las Comisiones
del Consejo General con la finalidad de permitir
la rotacin de sus integrantes y de permitir un
ejercicio ms gil de las reas ejecutivas del Ins-
La segunda finalidad especfica de la reforma y

que contiene, como lo hemos sealado, una gran apuesta poltica, es el establecimiento de un nuevo modelo de
comunicacin social poltico-electoral que busca, por un
lado, fortalecer la equidad en la competencia como principio rector de todo proceso electoral democrtico y, por
tituto; se cre una Unidad de Fiscalizacin de los

recursos de los partidos nombrada por el Conse-
otro lado, impedir que los intereses privados irrumpan

disruptivamente en las elecciones y en la poltica.
jo pero dotada de autonoma tcnica y operativa

que, adems, est facultada para trascender los
En ese sentido, el tema del acceso a los medios

constituye la parte medular de la reforma y, proba-
secretos bancario, fiduciario y fiscal en el ejercicio

de sus atribuciones (y que, en tal virtud sirve de
blemente, la que ms impacto tendr en el desarrollo futuro del sistema democrtico en nuestro pas a
conducto para que los rganos fiscalizadores

de los Estados puedan acceder a la informacin
partir de la prohibicin para que los partidos puedan

contratar publicidad en medios electrnicos de comu-
bancaria y hacendaria del pas); se convirti al

IFE en la autoridad encargada de administrar los
tiempos del Estado en radio y televisin para que
los partidos puedan acceder a ellos, as como de
nicacin. De manera muy breve, las caractersticas del

nuevo modelo son las siguientes:
vigilar que las nuevas reglas y prohibiciones se
a la televisin slo a travs de los tiempos pbli-
respeten y, en su caso, imponer las sanciones co-
cos (la suma de los tiempos del Estado y de los
rrespondientes; finalmente, se afinaron tambin

los procedimientos administrativos sancionatorios
En ese sentido, la reforma de 2007-2008 se ha
1.
2.
Los partidos polticos podrn acceder a la radio y
llamados tiempos fiscales).

El IFE ser la nica autoridad facultada para ad-
a cargo del IFE as como las sanciones que el mismo puede imponer en caso de que se determinen
conductas violatorias a la ley.
Por lo que respecta al Tribunal Electoral, tambin
ministrar esos tiempos; y si considera que los

mismos resultan insuficientes podr tomar las
medidas necesarias para su ampliacin. De igual
manera, el IFE ser competente para sancionar
se estableci un procedimiento de renovacin escalonado para su Sala Superior y las cinco Salas Regionales;
las violaciones a lo establecido en relacin con

el acceso a medios de comunicacin con fines
adems estas ltimas adquieren un carcter permanente, lo que supuso una compleja distribucin de compe-
electorales pudiendo incluso ordenar la cancelacin inmediata de las transmisiones en radio y
tencias entre stas y la Sala Superior; se determin la
televisin que transgredan la ley.
3.
En el periodo que va del inicio de las precampaas a la jornada electoral los tiempos que tendr a disposicin el IFE son 48 minutos
diarios en cada canal o frecuencia (los cuales podrn distribuirse de
2 y hasta 3 minutos por hora de transmisin en la faja horaria que va
de las 6:00 a las 24:00 horas).
4.
De ese tiempo, durante las precampaas los partidos recibirn 1

minuto por cada hora en cada estacin (18 en total), mientras que
durante las campaas el tiempo a su disposicin ser de, al menos,
el 85% del tiempo total.
5.
El criterio para distribuir el tiempo aire sigue la frmula del financia-
6.
miento pblico (30% igualitario y 70% proporcional a la votacin de

cada partido).
Fuera de las campaas el IFE tendr a disposicin el 12% de total de
tiempos del Estado, el cual se distribuir en un 50% entre los partidos
de manera igualitaria y el resto corresponder directamente al IFE.
7.
8.
La competencia del IFE como administrador de los tiempos pblicos

con fines electorales tambin se extiende al mbito local respecto
de los espacios en las emisoras de radio y televisin locales.
Adems se contemplan una serie de prohibiciones, a saber:
a)
Al igual que los partidos, tampoco los podrn contratar propaganda a favor o en contra de partido o candidato (elevando a
rango constitucional la actual prohibicin que fija el COFIPE).

b) No se podrn transmitir en Mxico mensajes contratados en el
c)
extranjero.
No se podrn realizar expresiones que denigren a instituciones
o a partidos o que calumnien a las personas.

d) La publicidad gubernamental (de cualquier ente pblico federal,
local o municipal) est prohibida durante las campaas electorales federales y locales.
e)
Por ltimo, la propaganda pblica deber tener carcter institucional y por ello no podr ser personalizada (es decir, contener
la imagen o la voz de los funcionarios pblicos).
En suma, la Reforma 2007-2008 traer consigo efectos inmediatos

en la contienda democrtica, mejorando su calidad y las condiciones de
equidad en la misma. Pero su impacto ms positivo se reflejar en la menor dependencia que los partidos y los polticos tendrn de la radio y la
televisin. Nadie quiere medios electrnicos dbiles ni pobres, pero su
fortaleza y su riqueza no debe depender ni de la sumisin de la poltica ni
de su mercantilizacin y, en ese sentido, las nuevas reglas significan un
gran avance.
67
68
IV. Para terminar:

lo que est en juego
La reforma de 2007-2008 enfrenta un panorama sumamente complicado. Por un lado, pocas veces habamos tenido una autoridad electoral
administrativa tan sobrecargada en cuanto a sus atribuciones y que por
ello debe enfrentar retos altsimos (aunque tambin es cierto que, en ese
sentido, est bien dotada en cuanto a facultades). Por otro lado, nunca
antes una modificacin de las reglas electorales haba concitado una reaccin tan furibunda y franca de sus detractores, que no son pocos y son
muy poderosos.
Por lo que respecta a los retos del Instituto Federal Electoral debe
partirse de un hecho incuestionable: sin duda alguna, se trata del organismo pblico ms acabado y mejor logrado del proceso de transicin a la democracia en Mxico. Su nacimiento en 1990 represent un parteaguas en
el diseo institucional al constituirse como el primer rgano constitucional
autnomo del pas (con todo y que su presidente seguira siendo hasta
1996 el Secretario de Gobernacin en turno) al que se le encomendara la
organizacin de los procesos electorales.
La idea de un rgano del Estado ajeno al gobierno que se encargara de la realizacin de los procesos electorales vieja demanda, en su
momento, de la oposicin result impostergable para poder generar
confianza y certidumbre en torno a las elecciones, como la legtima va democrtica de acceso al poder, luego de la ominosa experiencia de 1988.
El IFE naci as con una finalidad clara: la de transparentar las elecciones de manera que los votos contaran efectivamente.
Para ello fueron cruciales la construccin de normas precisas, la
instrumentacin de controles eficaces, as como la actuacin del gradual
proceso de ciudadanizacin del rgano electoral (el cual debe no entenderse, como algunos errneamente sugieren, en el sentido de que los
responsables de la toma de decisiones en el IFE sean representantes de
los ciudadanos, sino simplemente que aquellos no sean personeros
de los partidos y de sus intereses). Esa apuesta original fue a todas luces
exitosa. Desde 1994 ya prcticamente nadie cuestion la organizacin de
las elecciones federales.
Sin embargo, el incremento sustancial en el financiamiento pblico
a los partidos polticos y la consecuente necesidad de vigilar sus finanzas
que incorpor la reforma de 1996, cre un nuevo contexto de exigencia
para el IFE derivado de sus nuevas atribuciones fiscalizadoras. A partir de
entonces, adems de tener que organizar elecciones confiables, el rgano
electoral tuvo que enfrentar el reto de auditar las cuentas de los partidos y
de imponerles sanciones en caso de detectar irregularidades. No fue una
tarea sencilla, ya sea por su natural complejidad, como por los numerosos
obstculos legales y tambin polticos a los que el IFE tuvo que en-
frentarse. Sin embargo, el IFE cumpli exitosamente su
situacin que entonces estaba expresamente prohibi-
tarea como lo demuestran, de manera emblemtica, los

sonados casos Pemexgate y Amigos de Fox.
da por el COFIPE pero que, al no tener contemplada

una sancin especfica se convirti en letra muerta) y
Sin embargo, la reforma de 2007-2008 volvi

a imponerle al IFE otra carga, la de ser la autoridad
un pequeo grupo de intelectuales que concretamente

sostenan que la prohibin de contratacin de propa-
encargada de administrar los tiempos pblicos a que

tienen derecho los partidos polticos en radio y televi-
ganda electoral para los particulares establecida por la

reforma en el texto del artculo 41 de la Constitucin
sin, as como de vigilar el cumplimiento de las nuevas

normas y, en su caso, sancionar las violaciones come-
vulneraba el derecho fundamental de libre expresin de

las ideas. La oposicin llev tanto a los rganos empre-
tidas por partidos, candidatos, funcionarios pblicos,
sariales, como a esos intelectuales a interponer desde
concesionarios y particulares. Se trata de un nuevo

conjunto de atribuciones que resulta particularmente
gravosa pero, como hemos analizado en las pginas
diciembre de 2007 una serie de Juicios de amparo (a
anteriores, sumamente necesaria.

Llevar a buen puerto la reforma electoral, en este
Adems, a lo largo de todo el proceso legislativo de la reforma, se ha podido presenciar el ejemplo
tema tan sensible depender, como ocurri con las

otras misiones histricas que en su momento le fueron
encomendadas al IFE, de una actuacin estrictamente
apegada a la ley, sin excesos ni defectos. Hoy ms que
nunca se requiere de una autoridad electoral que no
sea temerosa ni temeraria en la actuacin de la ley.
ms emblemtico, y a la vez grotesco, de lo que puede

significar la manipulacin de la informacin por parte
de los principales concesionarios de la radio y la televisin en la defensa de sus intereses. Est claro que
el disenso es clave en las democracias y nadie puede
pretender que sobre los asuntos pblicos existan vi-
Por otra parte, la reforma electoral, desde el

momento mismo en que comenz la discusin de la
siones nicas u homogneas, eso sera, simple y sencillamente, abrir las puertas a controles autocrticos y
iniciativa de reforma constitucional en el Senado de

la Repblica en los primeros das de septiembre
autoritarios de las conciencias. Pero una cosa es eso

y otra el manejo arbitrario y burdo de la informacin
de 2007, fue objeto de descalificaciones y de una intensa campaa de desprestigio y de informacin ma-
para conseguir o defender intereses particulares.

En ese sentido, es recurrente el denuesto de la
nipulada por parte de los espacios informativos de la

radio y la televisin (principalmente, aunque no slo).
reforma, planteada como un atentado a la autonoma

del IFE (en virtud de que una de las consecuencias de la
No poda esperarse otra cosa. La afectacin que trajo

consigo la propuesta de reformas era gravsima para
los concesionarios y la ominosa reaccin de la mayora
de ellos fue proporcional a la lesin a sus intereses. Un
reforma fue establecer, a travs de un artculo transitorio de la Constitucin la remocin anticipada del cargo
tanto del Presidente del Consejo as como de cinco de
los ocho Consejeros Electorales designados en octubre
ejemplo plstico de ello fue la rijosa y ofensiva postura
de 2003, para dar pie al escalonamiento que prev la
sostenida por varios de los comunicadores de medios
propia reforma en el mximo rgano de direccin del
electrnicos y funcionarios de la Cmara Nacional de

la Industria de Radio y Televisin (CIRT) durante la in-
Instituto), como una reforma que tiene slo el propsito
usual reunin que propici el Senado de la Repblica

el 11 de septiembre de 2007.
Adems de los concesionarios, se sumaron a la
condena de la reforma electoral varios grupos empre-
los que ms tarde se sumaran otros de las principales

televisoras) en contra de la Reforma Electoral.
de establecer una partidocracia que protege y blinda

los intereses de las cpulas partidistas frente a las actuaciones de la autoridad electoral, como cambios que
atentan en contra del libre juego democrtico al prohi-
sariales (de manera destacada los rganos del Consejo Coordinador Empresarial, el mismo que durante la
bir la compra de publicidad electoral, como una reforma

que lesiona la libertad de expresin, etc. En suma, la
reforma que venden gran parte de los medios electr-
eleccin de 2006 viol la ley electoral al contratar una

serie de spots publicitarios en radio y televisin para
nicos de comunicacin implica una franca regresin democrtica y no una consolidacin de los logros que se
atacar abiertamente la candidatura de Lpez Obrador,
consiguieron como producto del cambio poltico.
69
70
Los efectos ms obvios de esa desinformacin los present una encuesta de opinin pblica realizada por el diario Reforma cuyos resultados
fueron publicados en octubre de 2007, cuando la Reforma constitucional
ya haba sido aprobada por las cmaras del Congreso y estaba siendo sometida al juicio de los Congresos de los Estados. Por un lado, ese ejercicio
preguntaba a los encuestados si consideraban que la Reforma aprobada
por el Congreso de la Unin fortaleca o bien debilitaba a la democracia en
Mxico; los resultados indicaron que el 47% pensaba que la debilitaba, el
34% que la fortaleca y el 19% no tena una opinin al respecto. Sin embargo, la misma encuesta preguntaba, por otra parte el juicio de los ciudadanos
sobre varios aspectos especficos introducidos por la reforma y paradjicamente un amplio porcentaje coincida con el sentido de las innovaciones.
As, por ejemplo, la reduccin de las campaas electorales, la homologacin
del calendario electoral, la prohibicin para los partidos de comprar publicidad electoral, la prohibicin de anuncios que denigren o hablen mal de algn
poltico y la prohibicin a particulares de comprar espacios en medios con
fines polticos fueron aspectos todos considerados como decisiones correctas por un porcentaje de encuestados que oscilaba entre el 54% y el 73%.20
En suma, una reforma, segn revelaba esa encuesta, con la que se coincida
en esencia, pero que era considerada, a la vez, como regresiva en trminos
democrticos. Una respuesta paradjica, se insiste, que puede explicarse si
se piensa en el juicio pblico que las principales televisoras y radiodifusoras
del pas hicieron y todava hacen de la Reforma.
En sntesis, los detractores de la reforma son muchos y poderosos y,
consecuentemente, los retos de instrumentacin de la misma son muchos y
complejos. Ese es el punto en el que estamos y sobre el que debemos cobrar conciencia. Explicar la reforma y sus virtudes, entendiendo sus razones
y el sentido y apuesta que la misma implica, es una tarea colectiva de la que
depende la consolidacin de nuestra democracia; porque, al final del da,
una democracia que funcione en serio, que no sea slo una democracia en
apariencia, no se limita slo a la existencia de ciertas reglas del juego, sino
tambin en ciertas condiciones que comienzan por reconocer que ningn
poder social privado est por encima de las instituciones del Estado y eso
es algo que procura la reforma y que estamos obligados a defender.
20
La encuesta mencionada puede consultarse en la siguiente direccin electrnica:

http://busqudas.gruporeforma.com/reforma/Documentos/DocumentoImpresa.
aspx?ValoresForma=919756-1066,encuesta+reforma+electoral.
LA REFORMA
CONSTITUCIONAL:
UNA APUESTA AMBICIOSA
LA REFORMA CONSTITUCIONAL: UNA APUESTA AMBICIOSA
Introduccin
I. El origen y el contexto
Los das 12 y 13 de septiembre de 2007 las Cmaras de Senadores y de
Pedro Salazar Ugarte
Diputados del Congreso de la Unin dictaminaron la reforma constitucional en materia electoral que sera publicada en el Diario Oficial de la
Federacin despus de la correspondiente aprobacin por las legisla-
Doctor en Teora Poltica por

la Universidad de Turn, Italia.
turas estatales en los trminos del artculo 135 de la Constitucin, el

da 13 de ese mismo ao. Con esta reforma se modific el contenido de
nueve artculos constitucionales: 6, 41, 99, 108, 116, 122, 134 y, con una
adicin, 97.
Derecho de la UNAM. Miembro
El recorrido poltico para llegar a esa fecha haba sido accidentado,

sobresaltado e intenso. La necesidad de una reforma electoral se haba
Investigadores. Autor, entre
detectado desde algunos aos atrs (al menos, en algunos temas importantes, desde la eleccin del ao 2000) pero la causa inmediata de esta
constitucional. Una radiografa
operacin poltica con forma jurdica descansaba sobre la conflictiva y

contestada eleccin presidencial del 2006. No me detendr a escudri-
Miembro del Comit Acadmico
ar lo que cualquier observador de la vida poltica mexicana conoce y sobre

lo que mucho se ha escrito y se seguir escribiendo: la campaa electoral
de ese ao, la jornada electoral del 2 de julio, y la etapa de calificacin de
la eleccin, fueron sucesos que, en verdad, sacudieron a las instituciones
mexicanas encargadas de organizar y calificar los comicios.1 Lo que me
interesa rescatar es la advertencia de fondo que todo ello traa consigo: el
complejo y celebrado entramado institucional electoral mexicano, producto de negociaciones, pactos y reformas anteriores (sobre todo en el ao
1996) requera, de manera urgente, un ajuste mayor.
Las reglas y autoridades que sortearon con xito las elecciones de
1997, 2000 y 2003 ya no haban sido suficientes para sortear los desafos
que las nuevas prcticas, estrategias y pretensiones de los actores polticos y sociales impusieron tres aos despus. Por lo mismo, una nueva
reforma electoral profunda era un imperativo que no poda posponerse.
Sin embargo, en ese contexto poltico, despus de la eleccin y el prolongado conflicto poselectoral, pareca muy difcil alcanzar un amplio consenso entre las fuerzas polticas. A nivel federal, los nuevos representantes
populares y los gobernantes del pas deban sus cargos a esa polarizada
Cfr. Salazar Ugarte, P., La eleccin ms larga, en Foreign Affairs en espaol. Vol. 7,
nm. 1, 2007. pp. 108-116; Peschard Mariscal, J., (coord.), Dos de julio: reexiones
y perspectivas, FCPyS y SITESA, Mxico, 2007; Tello Daz, C., 2 de Julio, Planeta,
Mxico, 2006; Crespo, J. A., 2006: Hablan las actas: las debilidades de la autoridad
electoral mexicana, Debate, Mxico, 2006; Autores varios, Elecciones inditas 2006.
La democracia a prueba, Norma, Mxico, 2006; Pliego Carrasco, F., El mito del fraude
electoral en Mxico, Pax, Mxico, 2007; Lajous, A., Confrontacin de agravios. La
Post-eleccin de 2006, Ocano, Mxico, 2007.
Investigador del Instituto de

Investigaciones Jurdicas y
profesor de la Facultad de
del Sistema Nacional de
otros libros, de La democracia
terica (FCE-UNAM, 2006).
del Centro de Capacitacin

Judicial Electoral del TEPJF.
73
74
eleccin federal, por lo que deambulaban malos presagios para el acuerdo. El eco de las descalificaciones
mutuas durante la campaa y del desacuerdo sobre el
apretado resultado en la eleccin presidencial (apenas
el 0.57% de los votos de diferencia entre el primer y el
segundo lugar) retumbaba con fuerza en todos los re-
eleccin se veran obligados a cerrar filas antes los
cintos, plazas, palacios y asambleas. Por fortuna, contra lo que muchos esperaban, los principales partidos
Paradojas de la vida nacional: los poderes privados, al oponerse a la reforma constitucional electoral,
provocaron (al menos durante un tiempo) una fuerte
polticos nacionales se sentaron a negociar las nuevas

reglas electorales. Y, en un lapso razonable de tiempo,
alcanzaron un acuerdo.
De hecho, la iniciativa de reforma constitucional
fue presentada el 31 de agosto de 2007 por un grupo
de senadores y diputados de los Partidos Revolucionario Institucional, Accin Nacional, de la Revolucin
Democrtica y del Trabajo. Cuatro partidos detrs de
una sola iniciativa. As las cosas, cuando las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Gobernacin
y la Comisin de Radio, Televisin y Cinematografa
ambas de la Cmara de Diputados entraron al
estudio y dictamen de la propuesta, en los hechos, el
acuerdo poltico ya se haba alcanzado. Por lo mismo,
el proceso legislativo, en su dinmica parlamentaria,
fue terso y productivo. Este dado constituye el prin-
embates de los detentadores del poder econmico y

de algunos personajes representativos de lo que hoy
representa al poder ideolgico los grandes medios
de comunicacin masiva, para usar la terminologa
weberiana.
cohesin de la clase poltica. Dicha cohesin, irnicamente, era una demanda que los primeros haban
exigido de forma insistente durante el conflicto postelectoral pero que ahora lamentaban. Lo que sucedi
fue que la unin entre los actores polticos ahora se
orientaba en contra de las convicciones y/o intereses
de algunos actores sociales y econmicos relevantes.
De ah que, durante largas semanas, la opinin pblica mexicana asistiera a un enfrentamiento inusual y,
en cierto sentido, sin precedentes: la tensin dej de
estar entre los partidos polticos y se materializ entre
stos y un grupo de actores privados poderosos.
Tal vez por ello, al consenso que en otro contexto habra sido celebrado como un logro democrtico,
Pero el acuerdo poltico en las cmaras no cont con el mismo respaldo por parte de la opinin p-
ahora no sin simplificaciones y excesos, desde

los medios electrnicos e impresos de comunicacin,
se descalific y se le llam partidocracia. Un trmino sumamente impreciso, importado del debate
poltico italiano principalmente de la dcada de
los ochenta del siglo XX y que haba sido acuado
blica. Al menos, no con el de una parte significativa

de quienes la hacen, recrean y moldean. A pesar del
para un fenmeno poltico muy distinto al que se viva

en el Mxico del 2008. No es este el espacio para
signum prognosticum de supona el acuerdo entre las

principales fuerzas polticas del pas sobre todo,
abordar a detalle los desvaros de esta importacin

conceptual pero me parece oportuno indicar que ese
repito, despus de la tensin del ao 2006, importantes personajes del mundo empresarial e intelectual
trmino que, como ya advert est infectado por

el virus de la imprecisin slo tendra algn sen-
alzaron sus voces en contra de algunos aspectos sustantivos de la propuesta de reforma constitucional. Y
tido en un contexto en el que los partidos polticos

pactaran, de espaldas a la ciudadana, las decisio-
el efecto de esta reaccin contestataria no dejara de

ser interesante: los titulares de los cargos de poder
nes fundamentales de la poltica y, dentro de ellas, la

decisin permtaseme la expresin fundamenta-
poltico que salieron radicalmente enfrentados de la
lsima: la transmisin del poder poltico. En Mxico,
cipal rasgo positivo de la reforma: la misma es el producto de un compromiso democrtico al ms puro

estilo kelseniano.2
Cfr. Kelsen, H. La democrazia, Bologna, Il Mulino, 1998, pp.

178 y siguientes.
despus de lo que vivimos y padecimos en el 2006 slo un despistado (o

un malintencionado) podra acusar a los partidos polticos de un acuerdo
similar. Y no slo ello: solamente desde la ignorancia poda sostenerse
que las propuestas de reforma electoral que finalmente fueron aprobadas eran producto exclusivo de la creatividad partidista y carecan de
acompaamiento ciudadano.3
De ah que, desde mi perspectiva, existe una lectura ms convencional para explicar el acuerdo poltico detrs de la reforma de 2006: los partidos polticos nacionales, como venan haciendo desde 1977, renovaron
de nueva cuenta su compromiso con la va institucional para luchar por el
poder y lo hicieron a travs de una revisin y adecuacin de las reglas de
la competencia electoral. Por eso me parece que el acuerdo ms all
de los tinos o desatinos de su resultado normativo merece celebrarse.
II. Las manzanas de la discordia

Los temas que generaron la reaccin en contra de la reforma electoral
por parte de algunos actores fueron, principalmente, los siguientes: a) las
nuevas reglas constitucionales (que analizaremos ms adelante de manera puntual) para regular el acceso durante las campaas electorales a
los medios electrnicos de comunicacin (en particular la radio y la televisin); b) la remocin anticipada y escalonada de cinco de los consejeros
electorales del Instituto Federal Electoral y de su consejero presidente.
Si bien algunos crticos tambin reclamaron que la reforma no incluyera algunos temas como el reconocimiento constitucional de figuras como
las llamadas candidaturas independientes o la reeleccin legislativa, lo
cierto es que el corazn de la disputa se centr en el tema del Consejo
General del IFE y de la regulacin del acceso a los medios (que, conviene
advertirlo desde ahora, supondra una afectacin econmica importante
para los concesionarios de los mismos).
Si revisamos las discusiones de aquellos das constataremos un dato
previsible: muchos de los impugnadores de la reforma constitucional, en
particular las grandes empresas de radio y televisin a travs de sus voceros, mezclaban ambos asuntos (la renovacin de los consejeros con la
regulacin de los medios), por lo que no es fcil distinguir las preocupaciones genuinas de las crticas interesadas. Tambin es verdad que otros
crticos de la reforma slo objetaban las propuestas de modificacin constitucional en uno de los temas (por ejemplo la sustitucin anticipada de
los rbitros electorales) pero no en el otro (ya que apoyaban las nuevas
normas para regular el papel de los medios en las campaas polticas) o
viceversa. Pero lo cierto es que, de cara a la opinin pblica, el rechazo a
las nuevas reglas constitucionales giraba en torno a estos dos expedientes y, a pesar de ser poltica y jurdicamente distintos, en la discusin,
aparecieron ntimamente imbricados.
Por ejemplo, en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM se

celebr el Seminario Constitucin, democracia y elecciones. La reforma que
viene, coordinado por Lorenzo Crdova Vianello y el autor de este ensayo
del 12 al 16 de febrero de 2007. De los
trabajos realizados en ese seminario
se edit el libro: Crdova Vianello, L.
y P. Salazar Ugarte, Constitucin, democracia y elecciones. La reforma que
viene. IIJ-UNAM, International IDEA,
Mxico, 2007. Otras aportaciones de
cara a la reforma, pueden consultarse en: Corral Jurado, Javier, Medios
y democracia, Seccin de Opinin de
El Universal, 13 de febrero de 2007;
Torres, Alejandro, La falta de tica
frena la democracia, El Universal, lunes 25 de abril de 2005; Arvizu, Juan,
Expertos ven campaas como carrera
de anuncios, El Universal, lunes 13 de
febrero de 2006;
Herrera, Jorge, Urgen a regular compra de spots en campaas, El Universal, lunes 23 de octubre de 2006;
Necesaria, una reforma para las elecciones intermedias, El Universal, lunes 23 de octubre de 2006; Raphael,
Ricardo, Entre radicales te veas, El
Universal, 8 de diciembre de 2006.
75
76
En los siguientes prrafos me limitar a recoger

algunas de las posiciones crticas a la reforma que se
hicieron pblicas en los das previos a su aprobacin
sin especular sobre la motivacin de las mismas y, sobre todo, separando los temas objetados. Para hacerlo,
centrar mi atencin en posicionamientos colectivos
la radio y la televisin para hacer pronunciamientos a

favor o en contra de partidos polticos y/o candidatos
y, en paralelo, una supuesta violacin al derecho de
informacin de los ciudadanos.
(desplegados o manifiestos) y slo har referencia a los

dichos de un par de persona fsicas en virtud de que su
en el que, bsicamente, argumentaba que la reforma

era un retroceso porque atentaba contra las liberta-
postura, en el contexto en el que fue expuesta, resulta

emblemtica de los tonos y trminos en los que tuvo
des mencionadas. A los pocos das, en la vspera de la

aprobacin de la reforma, un renombrado periodista, a
lugar la discusin. Mi objetivo en este breve apartado

es ofrecer a los lectores un vistazo panormico y, en
la medida de lo posible, imparcial de los principales
argumentos esgrimidos en contra de la propuesta de
nombre de la misma Cmara, remat el rechazo a la

reforma con una solicitud poco usual por parte de los
La Cmara de la Industria de la Radio y la Televisin (CIRT) fij su postura a travs de un desplegado
concesionarios y sus voceros:
reforma constitucional que, al final, sera aprobada.

En un primer momento, recuperar algunos plan-
exigimos un referendo, una consulta po-
teamientos en contra de la regulacin constitucional

sobre el acceso a los medios de comunicacin y, acto
de manera directa y sin participacin alguna

de la partidocracia. No podemos permitir que
seguido, atender lo que se dijo ante el cese anticipado

de los funcionarios electorales. Los mritos y demritos
la sociedad sea secuestrada por unos dirigentes de partidos polticos. 5
pular, para que los mexicanos se expresen
de cada objecin, espero, emergern por s solos.

Ese referendo nunca tuvo lugar por lo que la reforma tuvo que ser combatida jurdicamente una vez
La res i st e nci a y l o s me d i o s
Las principales crticas a la regulacin en materia de
medios de comunicacin que implicaba la reforma en
que se aprob (tambin, en este caso, intentando la

va del amparo) pero no deja de ser interesante el trasfondo del planteamiento: desde el punto de vista de
materia electoral provinieron de los propios concesionarios de la Radio y la Televisin. Esto es comprensible
los medios de comunicacin la representacin legislativa haba sido suplantada por la partidocracia por
lo que se deba consultar directamente a la sociedad
porque sus intereses econmicos, como veremos ms

adelante, seran sensiblemente afectados. No obstan-
sin importar el procedimiento legislativo establecido

por el artculo 135 constitucional. Para ese entonces
te ello, una vez aprobada la reforma, sta tambin fue

combatida por un grupo de periodistas e intelectuales
la tensin entre los legisladores y los grandes medios

de comunicacin haba alcanzado una intensidad im-
que incluso promovieron un amparo contra la misma.4

En el fondo, los argumentos esgrimidos eran bsicamente los mismos: una presunta violacin de la liber-
portante y preocupante. La siguiente aseveracin de

otro periodista, en una reunin pblica del 12 de sep-
tad de expresin (reconocida en el artculo 6 constitucional) por prohibir la contratacin de espacios en
El tema de este amparo y de sus interesantes implicaciones

jurdicas y polticas, por razones de congruencia temtica, no
ser materia de este artculo.
Se trataba de Sergio Sarmiento, comentarista en Televisin
Azteca y editorialista del peridico Reforma. La declaracin se
encuentra recogida en diversos diarios de esa fecha.
tiembre de 2007 donde un grupo de senadores de la

Repblica recibieron a los representantes de la propia
CIRT para discutir el tema es elocuente:
Y, saben qu? () s tenemos una base democrtica los dos,

ustedes (los legisladores democrticamente electos) y nosotros
(los voceros de los medios), nos regimos del pueblo (sic), pero si
hacemos un sondeo hoy, para ver quin est ms harto de ustedes o nosotros por parte del pueblo, no tengo la menor duda del
resultado.6
Como puede desprenderse de este planteamiento, el debate haba
trascendido el mbito estrictamente electoral para ubicarse en el terreno fundamental de las fuentes de legitimidad de los diferentes poderes
pblicos y privados en el Mxico del siglo XXI. Ms all de las confusiones implcitas en los dichos del periodista citado, como su declaracin
evidencia, la propuesta de reforma motiv una discusin todava embrionaria pero indispensable sobre el papel del Estado y de los poderes
democrticamente electos como entidades responsables de velar por el
inters pblico ante las pretensiones legtimamente autointeresadas de
los titulares y representantes de los poderes privados. Tambin por ello,
aunque el debate de fondo qued pendiente, la iniciativa de reforma que
comentamos merece ser objeto de reflexiones mesuradas en el mediano
y largo plazo.
De hecho, aprovechando la perspectiva que nos ofrece la mirada
retrospectiva, podemos entender que los legisladores a pesar de sus
diferencias partidarias cerrarn filas ante el embate de los medios de
comunicacin. Aunque tambin es cierto que el rechazo a este aspecto
de la reforma trascenda a los concesionarios de los medios electrnicos. Con otros tonos pero con similar firmeza, mediante un desplegado
del mismo da, otra organizacin de empresarios, el Consejo Coordinador
Empresarial que durante la campaa electoral de 2006 haba causado
mucha polmica por su irrupcin en la contienda mediante algunos spots
televisivos a favor de un candidato en particular, se sum a las voces
que criticaban las modificaciones constitucionales. Y, como ya he adelantado, una vez aprobada la reforma, tambin un grupo de reconocidos
intelectuales intentaron impugnar la reforma ante el Poder Judicial.7 De
ah que no resulte exagerado describir ese desencuentro como el primer
enfrentamiento del siglo XXI entre el poder poltico y el poder econmico
e ideolgico mexicanos. Un duelo en el que, al menos en el asalto de
2007, resisti y se impuso el estado democrtico.
De hecho, el mismo da 12 de septiembre de 2007, a pesar de las crticas, desplegados y descalificaciones, la Cmara de Senadores continu
con el proceso legislativo. La reforma constitucional, entonces, estaba
destinada a nacer con la abierta impugnacin de una parte importante del

empresariado mexicano. Ello, no est de ms sealarlo, como veremos
ms adelante, a pesar de que tambin se modificaron aspectos del sistema electoral mexicano que eran un viejo reclamo de ese poderoso sector:
fundamentalmente, el rgimen de financiamiento de los partidos polticos
y la duracin de las campaas electorales. Pero esos temas quedaron
Reproduzco la cita del dicho de Pedro

Ferriz de Con, tal como lo hizo Ciro
Murayama en la Revista Nexos (En
defensa propia, 359, noviembre de
2007, p. 4).
Algunos de estos personajes eran
Hctor Aguilar Camn, Federico Reyes
Heroles, Fernndez Menndez, Isabel
Turrent, ngeles Mastreta, Leo Zuckerman, Luis Rubio, Luis de la Barrera,
Sergio Sarmiento y Gerardo Estrada.
77
78
opacados por la reforma en materia de medios y por el otro aspecto que

ya hemos adelantado: el reemplazo anticipado de los integrantes del Consejo General de la autoridad electoral.
L a s us titucin d e los cons ejer os electorales

El Consejo Coordinador Empresarial, en el desplegado antes mencionado, tambin abordaba crticamente la decisin de remover de manera anticipada a los consejeros del Instituto Federal Electoral que haban organizado la eleccin federal de 2006. Asimismo, esta medida fue objetada
por los concesionarios de los grandes medios de comunicacin en muchos
espacios radiotelevisivos. Pero la posicin ms ntida en sus argumentos
y razones en contra de esta decisin poltica provino de un grupo de intelectuales que, el 5 de septiembre, publicaron un desplegado intitulado
Por la autonoma del IFE.8 Reproduzco, de manera resumida, la parte
medular de sus argumentos:
1. Como organismo pblico autnomo que garantiza la independencia del rbitro electoral, el IFE es uno de los pilares de nuestra
democracia. Su independencia y autonoma fue uno de los mayores logros de la reforma poltica de 1996 ()
3. La independencia y la autonoma del IFE no pueden entender-
Los rmantes fueron las siguientes

personas: Alejandro Rossi, lvaro
Matute, ngeles Mastretta, Benito
Nacif, Blanca Heredia, Carlos Elizondo Mayer-Serra, Carlos Marn, Carlos
Tello Daz, Ciro Gmez Leyva, Denise
Maerker, Enrique Alduncin, Enrique
Florescano, Enrique Krauze, Federico
Reyes Heroles, Fernando Escalante,
Francisco Abundis, Germn Dehesa,
Hctor Aguilar Camn, Ignacio Almada,
Jacqueline Peschard, Javier Aparicio,
Jean Meyer, Jorge Buenda, Jorge
Castaeda, Jorge Fernndez Menndez, Jorge Javier Romero, Josena
Zoraida Vzquez, Leo Zuckermann,
Leonardo Curzio, Luis de la Barreda
Solrzano, Luis Gonzlez de Alba,
Luis Miguel Aguilar, Luis Rubio, Marco
Levario, Mara Amparo Casar, Miguel
Gonzlez Compen, Olga Elizabeth Hansberg, Peter Bauer, Ral Trejo
Delarbre, Ricardo Raphael, Roberto
Diego Ortega, Roy Campos, Sergio
Lpez Aylln, Soledad Loaeza, Ulises
Beltrn.
se al margen del principio de inamovilidad de sus integrantes. Si

se vulnera este principio, se lesiona la autonoma ()
4. La sustitucin anticipada de los consejeros, sin razones fundadas y sin recurrir a los canales establecidos para ello, sienta un
precedente negativo no slo para el IFE sino para el conjunto de
los rganos autnomos.
6. () La permanencia de los Consejeros no puede estar sujeta
a que todas las fuerzas polticas queden conformes con la actuacin del rbitro electoral, cuyo trabajo no es dar gusto a los
contendientes, sino cumplir la ley y garantizar la voluntad ciudadana.().
En efecto, como se advierte en este posicionamiento pblico, en
1996 se haba establecido en el artculo 41 constitucional, entre otras
disposiciones: a) la frmula de nombramiento del consejero presidente y
los consejeros electorales del IFE; b) la duracin de su encargo (7 aos);
c) su remuneracin (equiparable a la de los ministros de la Suprema Corte
de Justicia de la Nacin); d) una prohibicin para impedir que realizaran
cualquier otra actividad econmicamente remunerada, y e) la ruta jurdica
para su eventual remocin (a travs de las reglas del Ttulo IV constitucional). Todo ello, como es fcil imaginar, con la finalidad de blindar a
esa autoridad contra los vaivenes de la dinmica poltica y los humores
de su protagonistas. De hecho, por primera vez en la historia del Mxico
contemporneo, durante una dcada (1996-2006) se haba logrado brindar estabilidad a los mandos de la autoridad encargada de organizar los
comicios federales, lo cual, con toda evidencia, representaba una muestra
de institucionalizacin venturosa de las rutinas electorales.
De ah que la decisin de remover, primero al Consejero Presidente
y a dos consejeros electorales y, algunos meses despus, a otros tres
miembros del Consejo General del Instituto Federal Electoral, resultara
jurdicamente posible (por tratarse de una reforma constitucional) pero
polticamente cuestionable. Es un hecho que, al menos para una parte
significativa de los actores polticos y de sus seguidores, la labor del Consejo General de la autoridad electoral haba dejado mucho que desear
durante la organizacin de los comicios de 2006, tambin era cierto que
no se pusieron sobre la mesa ni siquiera en el terreno del debate meditico argumentos jurdicos para iniciar un juicio de responsabilidades
en su contra. Por ello, los objetores de esta decisin advirtieron que se
trataba de una operacin poltica que careca de fundamentacin legal y
que atentaba contra la apuesta estratgica de brindar estabilidad y certidumbre a las autoridades electorales.9
No obstante ello, la decisin fue aprobada con la reforma constitucional y una parte de los encargados de organizar la eleccin federal de
2006, incluido el Consejero Presidente, fueron sustituidos en sus cargos.
Con esta decisin los legisladores nacionales optaron por interrumpir dos
lustros de estabilidad institucional en la historia del Instituto Federal Electoral. La principal justificacin proporcionada para sustentar esta controvertida medida fue que, con la misma, se arrop al rbitro electoral con
un renovado consenso de todas las fuerzas polticas nacionales de cara
a los comicios venideros. Un ingrediente fundamental con el que no haba contado la integracin del Consejo General anterior.10 Ese imperativo
poltico, sin duda importante, termin por imponerse a la necesidad de
consolidar la estabilidad institucional y jurdica del rbitro electoral.
10
Me parece importante advertir que, si bien celebr la reforma en materia de medios

electrnicos, con argumentos similares a los que he recuperado en el texto, estuve en
contra de la remocin anticipada de los Consejeros Electorales. Expres mi posicin
en un artculo publicado en el diario El Universal el mismo 5 de septiembre de 2007.
Asimismo, cfr. Valds Ugalde, Francisco, Partidos para la democracia?, El Universal, 16 de diciembre de 2007.
Vale la pena recordar que, despus de una psima negociacin poltica, el Consejo
General del IFE, en 2003, qued integrado con el voto principal de los diputados del
PAN y del PRI pero sin el apoyo del PRD.
79
80
III. El contenido de la Reforma:

una descripcin comentada
En el dictamen de la Cmara de Diputados de la Reforma Constitucional puede leerse lo siguiente:
La (reforma) plantea la conveniencia de reformar nuestra Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en los siguientes tres
ejes: a) Disminuir en forma significativa el gasto de campaas electorales; b) fortalecer las atribuciones y facultades de las autoridades
electorales federales; y c) disear un nuevo modelo de comunicacin
entre la sociedad y los partidos.
En las pginas siguientes seguir esa agrupacin temtica para ofrecer
al lector una descripcin panormica de las normas constitucionales en materia electoral aprobadas en 2007 mediante las cuales, segn los propios legisladores, ha sido posible dar paso a un nuevo modelo electoral en el pas. Al
final de esta descripcin abrir un cuarto inciso, dedicado a identificar otras
cuestiones relevantes que fueron modificadas y que no encuentran cabida en
los tres conjuntos que los legisladores destacaron.
Las refo r ma s e n ma t e r i a d e financiam iento partid is ta

La Base II del artculo 41 constitucional, a partir de la reforma que ahora analizamos, contiene las nuevas reglas constitucionales relativas al financiamiento
pblico y privado al que tienen derecho los partidos polticos nacionales.
Dado que en este texto slo nos interesan los cambios introducidos en 2007
y no una descripcin dogmtica de la regulacin constitucional vigente en la
materia, en seguida centrar mi atencin nicamente en las modificaciones
ms relevantes:
a)
Cambi la frmula para calcular el dinero pblico que reciben los partidos
polticos nacionales para el sostenimiento de sus actividades ordinarias
permanentes. Frente a la legislacin anterior (aprobada en 1996) que
contemplaba una frmula compleja en la que intervenan muchos factores (costo mnimo de campaa, duracin de las mismas, nmero de partidos registrados, etc.) para calcular la bolsa de dinero que se repartira
a los partidos, en 2007, se opt por una frmula ms simple que slo involucra dos multiplicadores: a) 65% del salario mnimo vigente en el Distrito Federal; b) nmero de ciudadanos inscritos en el padrn electoral.
La principal bondad de esta decisin es que, a partir de la reforma, la
bolsa de dinero a repartir anualmente entre los partidos dejar de crecer exponencialmente, como suceda hasta 2006. Como acabamos de
b)
recordar, con la regulacin anterior, el nmero de
la radio y la televisin para promover sus candi-
partidos registrados era uno de los factores mul-
daturas, puesto que utilizarn los tiempos que
tiplicadores para el clculo de dicha bolsa y, por
tiene reservado el Estado en esos medios. Des-
lo mismo, tena una tendencia creciente. Ahora,
de esta perspectiva podemos decir que el gas-
con los nuevos factores para su clculo, el incre-
to pblico se redujo: a partir de la reforma se
mento anual ser marginal.
utilizarn tiempos estatales para la difusin de
Se precis que el dinero que podrn recibir los
las campaas en los medios, hasta ahora, prcti-
partidos polticos por el rubro de actividades
camente desaprovechados.
especficas (relativas a la educacin, capacita-
d)
cin, investigacin socioeconmica y poltica, as

como las tareas editoriales) equivaldr al 3% del
c)
recibir los partidos polticos. Si antes podan recibir el 10% de la bolsa total de financiamiento
monto total del financiamiento anual por actividades ordinarias.

Aunque la frmula para repartir esos recursos
entre los partidos registrados no fue modificada
30% de manera igualitaria y 70% proporcionalmente en funcin de la votacin obtenida, se
pblico ordinario, ahora la suma total del dinero

de origen privado no podr exceder anualmente,
para cada partido, el 10%, pero del monto fijado
por la autoridad electoral como tope de gasto
en la ltima campaa presidencial. La reduccin,
tambin en este caso, es potencialmente signi-
redujo de manera importante el monto del dinero que recibirn durante las campaas electorale.11 Antes, en aos electorales sin importar si
se trataba de una eleccin intermedia o de una
ficativa aunque su monto preciso depender del

clculo que haga la autoridad electoral del tope
de gasto autorizado para cada campaa. Pero lo
importante es que, en su conjunto, las nuevas
presidencial, la bolsa de dinero para actividades ordinarias se duplicaba (100% extra). Ahora,
normas sobre el financiamiento partidista apuntan a una disminucin racional de los recursos
en virtud de la reforma de 2007, cuando se trata

de una eleccin intermedia (en la que solamente
se renuevan los diputados) el monto extra para
repartir entre los partidos solamente ser el 30%
del financiamiento ordinario de ese ao. Y, cuando
se trate de elecciones generales (en las que se renuevan las dos cmaras y la presidencia de la Repblica), el monto extra para las campaas ser
del orden de 50% del financiamiento ordinario.
El mrito de la decisin es innegable: las campaas electorales costarn menos que en el pasado inmediato. Un justo y aejo reclamo al que los
partidos polticos se haban resistido y que ahora, finalmente, adquiri forma en una disposicin
11
Tambin se redujo la cantidad de dinero privado

(proveniente de sus simpatizantes) que pueden
partidistas. Los partidos tendrn menos dinero

pero seguirn contando con sumas suficientes
para realizar su importante tarea de mediadores
en la integracin de la representacin nacional.
e)
Gracias a la reforma los partidos polticos que

pierdan su registro (por no obtener el mnimo de
la votacin requerida para conservarlo) debern
reintegrar los recursos y bienes remanentes a la
Federacin. En la ley secundaria, por mandato de
la Constitucin, se contemplara y, de hecho,
ya se contempla el procedimiento para llevar a
cabo dicha liquidacin.
constitucional. Esta reduccin en el gasto campaa como veremos ms adelante, en parte
Con esta decisin se otorg fuerza constitucional a una medida administrativa que haba aprobado
aos atrs la autoridad electoral, que se busca evitar
es posible porque los partidos ya no contratarn

directamente con sus recursos espacios en
que se repitan casos funestos como el del Partido de

la Sociedad Nacionalista de la familia Riojas de cu-
Segn los clculos de los propios legisladores la reduccin entre 2009 y 2012 ser de ms de 3 mil millones de pesos. Cfr.
Dictamen de la Cmara de Diputados.
81
82
yos miembros as como de los recursos remanentes
b)
Con la reforma tambin cambi la duracin del
del partido que fundaron, al da de hoy, nadie sabe
nombramiento del Consejero Presidente y de los
nada. A partir de 2007, la autoridad cuenta con los
Consejeros Electorales. Antes todos duraban sie-
instrumentos constitucionales para atajar esas ope-
te aos en su cargo. Ahora, el Presidente durar
raciones de fraude a la ley que tanto dao hacen a
seis aos pero podr ser reelecto por un periodo
nuestra democracia.
adicional, mientras que los consejeros durarn

nueve aos sin posibilidad de reelegirse. Adems
se agreg en la Constitucin que, para el nombra-
Cambi o s e n l a i nt e gr a ci n
y f un ci o na mi e nt o
de l as a ut o r i d a d e s e l e ct o r a l es
miento de estos servidores pblicos, realizado por

la Cmara de Diputados a propuesta de los grupos parlamentarios, se tendr que llevar a cabo
una amplia consulta a la sociedad.
3.1. En la Base V del mismo artculo 41 quedaron

recogidas las normas constitucionales que rigen la
Esta decisin que, en lo personal considero meramente formal y, en su ltima parte, incluso,
estructura y facultades del Instituto Federal Electoral. Respecto de esta materia los cambios ms
retrica fue objeto de algunas crticas que

sealaron que la posibilidad de reeleccin en el
importantes fueron los siguientes:
cargo de Consejero Presidente podra generar

incentivos negativos durante la gestin de ese
a)
funcionario. Slo el tiempo y el desempeo de

las personas que ocupen ese cargo nos dirn si
Como ya se adelantaba en el apartado introductorio de este ensayo, se modificaron las reglas para nombrar al Consejero Presidente y a
los Consejeros Electorales del Instituto Federal
Electoral. En primera instancia, se determin
que el nombramiento de estos servidores pblicos tendr lugar de manera escalonada.
La decisin del escalonamiento es positiva de
c)
les suplentes y se puntualiz en la Constitucin

que, en caso de suscitarse la falta absoluta del
consejero presidente o de alguno de los consejeros electorales, el sustituto nombrado para
hecho, a partir de lo establecido en el artculo

99 constitucional tambin reformado en 2007
y mediante una reforma posterior a la Ley Orgnica del Poder Judicial, tambin se aplicar
12
esa suspicacia tiene o no fundamento.

Desapareci la figura de los consejeros electora-
reemplazarlo nicamente ser elegido para concluir el periodo de la vacante.

d)
Se constitucionaliz la prohibicin (ya existente en la legislacin secundaria) para que quie-
a los magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin12 puesto que es
una apuesta para preservar la experiencia y la
memoria institucionales. Las curvas de aprendi-
nes hayan fungido como consejero presidente,

consejeros electorales y secretario ejecutivo del
zaje en estas tareas que requieren un alto grado de especializacin pueden resultar costosas
cargos en los poderes pblicos en cuya eleccin

hayan participado.
como evidenci el Consejo General nombrado

en 2003 por lo que resulta atinado combinar la
necesaria renovacin de los mandos de las autoridades con una cuota de experiencia.
Esta disposicin, ahora recogida en la Constitucin, en su versin legislativa era conocida como
la Ley Molinar, al ser introducida despus de
Este hecho demuestra que era perfectamente posible establecer la frmula de nombramiento escalonada para los miembros
del Consejo General del IFE sin que fuera necesario decidir su
remocin anticipada.
Instituto Federal Electoral, para ocupar, dentro

de los dos aos siguientes a la fecha de su retiro,
que un ex consejero electoral, de ese apellido,
renunciara a su cargo en la autoridad electoral
Tribunales Agrarios y el propio Instituto Federal
para ocupar un cargo en la administracin pbli-
Electoral) deberan rendir cuentas nicamente a
federal.13
e)
ca
Se constitucionaliz la figura de la Contralora
General del Instituto Federal Electoral como r-
la Auditora Superior de la Federacin.

f)
Consejo General encargada de la fiscalizacin de

los recursos de los partidos polticos. A partir
de la reforma de 2007, este rgano de control tie-
gano encargado con autonoma tcnica y de

gestin de la fiscalizacin y vigilancia de los
recursos de la propia autoridad. El titular de ese
rgano electoral deber ser nombrado por la C-
ne una naturaleza tcnica, cuenta con autonoma

de gestin y su titular que ser nombrado por el
Consejo General del IFE (dos terceras partes de
mara de Diputados (dos terceras partes de los

votos) a propuesta de las instituciones pblicas
los votos) a propuesta de su presidente. Un dato
de educacin superior, durar seis aos en su

cargo y podr ser reelecto en una ocasin. La
de la mayor importancia es que se precis en la

Constitucin que dicha instancia no estar limi-
contralora estar, para efectos administrativos,

adscrita a la presidencia del Consejo General y,
tada en su actuacin por los secretos bancario,

fiscal o fiduciario. Adems, esta comisin, ten-
por mandato constitucional, mantendr una coordinacin tcnica con la entidad de fiscalizacin
superior de la Federacin.
Dejando de lado el lugar comn de que todos
dr dentro de sus atribuciones la de coadyuvar

en las tareas de los rganos equivalentes de las
los recursos pblicos deben ser objeto de estrictos controles, la decisin por la que se elev
lar la proscripcin constitucional de los secretos

bancario, fiscal o fiduciario en materia electoral.
a la Constitucin la existencia de esta figura y

se otorg a la Cmara de Diputados la facultad
Es indiscutible la relevancia que tiene para la

salud de la democracia mexicana que el dinero
de nombrar a su titular fue objeto de diversas

objeciones por parte de algunos observadores y
de los partidos polticos tenga un origen lcito y

transparente. Sobre todo en un contexto en el
expertos en la materia. La principal fue que, con

esta medida, se pone en riesgo la autonoma del
que poderes salvajes y delincuenciales, como

el narcotrfico, intentan capturar a los rganos
Instituto Federal Electoral. En lo personal, ms

all de las debilidades de la decisin, creo que
del estado. Para evitarlo es indispensable contar

con una autoridad electoral fuerte y constitucionalmente facultada para actuar sin ms reserva
que los derechos fundamentales de los ciuda-
entidades federativas.
Esta decisin slo puede celebrarse. En particu-
para evitar este tipo de medidas de cuestionable legitimidad poltica todos los rganos
constitucionales autnomos (el Banco de Mxico, la Comisin de los Derechos Humanos, el
danos dentro de los cuales no tiene cabida al

menos no en esta materia la secreca financiera. El bien pblico que se busca proteger la
licitud de los recursos que fluyen por las venas
de la competencia democrtica, en este caso,
desplaza legtimamente las consideraciones ba-
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, los
13
14
Cambi la naturaleza jurdica de la Comisin del
Juan Francisco Molinar Horcasitas dej el Consejo General del

Instituto Federal Electoral para convertirse en Subsecretario
de Desarrollo Poltico de la Secretara de Gobernacin en el
Gobierno de Vicente Fox Quesada (cuya eleccin en el ao
2000 contribuy a organizar).
Para entender la relevancia de esta decisin puede ser interesante recordar las particularidades de los casos de Pemexgate y Amigos de Fox en el ao 2000. Al respecto, cfr.
Crdova, L., C., Murayama, Elecciones, dinero y corrupcin.
Pemexgate y Amigos de Fox, Cal y Arena, Mxico, 2006. Sobre los lmites a la privacidad, se sugiere el ensayo de Ernesto Garzn Valds, Lo pblico, lo ntimo, lo privado (IFAI,
Mxico, 2007).
g)
sadas en la presunta privacidad de las cuentas

bancarias de actores pblicos o privados.14
Se estableci la posibilidad de que el Instituto
Federal Electoral, cuando as lo soliciten las autoridades competentes de las entidades federativas, pueda asumir la organizacin de procesos
electorales locales.
Esta posibilidad qued en la Constitucin como
un rastro de una propuesta que gravit duran-
83
84
te la confeccin de la reforma y que no lleg a
del Tribunal, slo por el tiempo restante al del
materializarse: la creacin de un rgano nacional
nombramiento original.
de elecciones, encargado tanto de las elecciones
De esta manera, como lo advierten los propios
federales como de todos los (comicios) locales.

Ms all de las complejidades polticas, jurdi-
diputados en el dictamen de la reforma, se busca

aligerar la carga de trabajo a la Sala Superior
cas y tcnicas de dicha idea lo cierto es que la
y, al mismo tiempo, aprovechar la existencia de
frmula que qued en la Constitucin no es del
magistrados regionales que perciban una remu-
todo afortunada. Ello, sobre todo, porque puede
neracin permanente pero slo eran llamados a
colocar a la autoridad electoral en medio de las
trabajar cada tres aos. Por su parte, con el nombramiento escalonado se busca, atinadamente,
disputas polticas de los actores de las diferentes

entidades federativas.15 Tambin, en este caso,
slo el tiempo nos dir cules son los efectos
prcticos de la disposicin constitucional.
b)
aprovechar la experiencia de los magistrados en

el futuro.
Para facilitar el funcionamiento del Tribunal ahora
que las Salas Regionales tendrn una actividad
3.2. Con la reforma tambin se modific el artculo

99 constitucional para dotar de nuevas facultades y
permanente se estableci, en un nuevo prrafo

dcimo del mismo artculo 99, que la Sala Supe-
revisar el funcionamiento del Tribunal Electoral del

Poder Judicial de la Federacin. En este mbito, los
rior podr (de oficio o mediante solicitud de las

partes o de una sala regional) atraer los juicios
cambios ms relevantes fueron los siguientes:
que conozcan las Salas Regionales. Asimismo,

respetando las reglas y los procedimientos esta-
a)
blecidos en la legislacin secundaria correspondiente, la Sala Superior podr enviar asuntos de

su competencia a dichas salas con la finalidad de
que los conozcan y resuelvan.
15
El primer cambio tiene que ver con la decisin

constitucional por la que las Salas Regionales
funcionarn permanentemente y no slo en los
procesos electorales como venan hacindolo
hasta el 2007. Asimismo, como ya lo anunciaba, se previ en la Constitucin el nombra-
c)
Por otra parte, se acot la potestad del Tribunal

Electoral para determinar por s mismo las cau-
miento escalonado de los futuros magistrados

electorales (tanto de la Sala Superior como de
sales de nulidad de una eleccin. A partir de la

reforma de 2007, en aras de la certeza jurdica,
las Salas Regionales), para lo cual se ajust el

mandato de su gestin a nueve aos y se preci-
las elecciones slo podrn anularse cuando se

verifiquen las causales expresamente estableci-
s que, en caso de verificarse la ausencia de un

Magistrado, se nombrar a un nuevo miembro
das en la ley secundaria.

Para evitar (al menos en parte) situaciones in-
Comparto la opinin de Jos Woldenberg sobre esta medida,

vertida en su colaboracin en el peridico Reforma el 12 de
septiembre en la vspera de la aprobacin de la misma: Al
parecer se trata de la tpica negociacin que resulta peor que
las posiciones extremas originales. El esquema actual (autoridades federales y locales separadas para organizar sus respectivas elecciones) o la pretensin de un Instituto Nacional
de elecciones que organizara todas son dos modelos claros
y funcionales. Pero de aprobarse la nueva disposicin tendremos tensiones generadas desde la Constitucin. Habr quienes desde los institutos locales y desde el propio IFE pretendan que este ltimo se haga cargo de las elecciones locales
y habr tambin en esas instituciones quienes pretendan lo
contrario. Total un llamado desde la Constitucin al conicto
permanente.
d)
ciertas como la del 2006, se precis en la Constitucin que la eleccin presidencial s podr ser
objeto de nulidad pero solamente en aquellos
casos expresamente establecidos por la legislacin. Es decir, la Sala Superior del Tribunal Electoral puede declarar o no la validez de la eleccin presidencial, pero esta segunda posibilidad
se encuentra legalmente reglamentada y, por lo
mismo, acotada a determinados supuestos especficos.
Considero que estas dos ltimas decisiones al
menos en su dimensin constitucional, que es la
que nos interesa en este ensayo fueron acertadas. Delimitar legalmente las facultades de las
autoridades jurisdiccionales en temas tan deli-
afortunada porque brinda certeza sobre las fa-
cados como la nulidad de una eleccin es una
cultades del Tribunal Electoral (ahora sabemos
manera de contribuir a la certidumbre que tanto
que, salvo en el caso de las acciones de incons-
requiere la vida democrtica. A partir de esta re-
titucionalidad es, en efecto, la mxima autori-
forma sabemos con certeza que el Tribunal Elec-
dad jurisdiccional en la materia) y garantiza que
toral (la Sala Superior y las Salas Regionales)
siempre habr una va abierta para impugnar,
s pueden declarar la nulidad de las diferentes
eventualmente, la inconstitucionalidad de leyes

en materia electoral.
elecciones federales y locales; y tambin sabemos en qu casos y bajo cules supuestos puede
hacerlo.
e)
Adicionalmente, con la reforma constitucional

se zanj una disputa jurisdiccional por dems
problemtica. Resulta que, a pesar de que el
artculo 99 constitucional estableca, desde
1996, que el Tribunal Electoral era la mxima
autoridad jurisdiccional en la materia, la Suprema Corte de Justicia haba determinado que
dicho tribunal especializado no tena facultades
para decidir la inaplicacin de leyes contrarias
a la Constitucin.16 De esta forma, a travs
de una polmica interpretacin, la Suprema
Corte haba concentrado con pretensiones de
exclusividad la potestad de valorar la inconstitucionalidad de todas las leyes, incluidas las
electorales. Pues bien, a partir de 2007, por decisin del rgano reformador de la Constitucin
la cuestin ha quedado zanjada: las Salas del
Tribunal Electoral podrn resolver la no aplicacin de leyes sobre la materia electoral con-
16
f)
De manera complementaria se puntualiz que,

para que un ciudadano pueda acudir al Tribunal
Electoral por presuntas violaciones a sus derechos por parte del partido en el que est afiliado,
primero deber agotar las instancias partidistas
internas. Esto ser posible en los trminos y plazos que establecer la ley secundaria.
Esta decisin es difcil de valorar. Por una parte
parece sensato que, en aras de la independencia
que requiere todo partido poltico para desplegar
sus actividades, las autoridades jurisdiccionales
no puedan determinar discrecionalmente cundo y bajo qu procedimientos intervendrn en
la vida partidista. Sin embargo, si observamos
a los partidos como entidades de inters pblico que constituyen el nico canal constitucional
para integrar la representacin nacional y, en esa
medida, ejercen actos de autoridad, esta nueva
disposicin constitucional puede convertirse en
una pantalla para los atropellos de las dirigencias a los derechos de los militantes. De nueva
trarias a la Constitucin. En esos casos, la declaratoria (tal y como sucede con el recurso de
cuenta, los trminos de la legislacin secundaria

y las eventuales interpretaciones que de la mis-
amparo) slo tendr efectos en el caso concreto, adems, la Sala Superior deber informar a
ma haga el Tribunal Electoral sern fundamen-
la Suprema Corte de Justicia. La decisin es
norma constitucional.
Al respecto, cfr. Astudillo, Csar, La guerra de las cortes, en

Nexos No. 366. Junio de 2008, p. 58-60. En este artculo, el
autor congura, una conceptualizacin de lo que l llama la
guerra de las cortes. En el caso particular de la SCJN y el
TEPJF, el conicto se remonta a 1998-1999, cuando ambos
rganos jurisdiccionales establecieron criterios interpretativos
distintos en relacin al principio de representacin proporcional empleado en la conformacin de los rganos deliberativos de las entidades federativas. Lo que estaba en juego era
la capacidad del TEPJF para valorar la constitucionalidad de
normas generales en materia electoral, misma que le fue conculcada por la SCJN en las contradicciones de tesis No. 2 y 4
de 2000.
tales para determinar los efectos de la nueva
85
86
g)
Dentro de las facultades de nivel constitucional

del Tribunal Electoral se incluy expresamente la
de resolver de manera definitiva e inatacable sobre la determinacin e imposicin de sanciones
por parte del Instituto Federal Electoral a partidos o agrupaciones polticas o personas fsicas o
morales, nacionales o extranjeras.
Lo interesante e innovador en el caso de esta
facultad es que, ahora, se encuentra explcitamente sealada a nivel constitucional la posibilidad de sancionar, adems de los partidos y agrupaciones polticas, a personas fsicas o morales,
nacionales o extranjeras por eventuales violaciones a las normas constitucionales. De esta manera, contrario a lo que suceda en el pasado, las
h)
disposiciones legales por las que se establezcan

las sanciones correspondientes tendrn un fundamento constitucional indiscutible.
Finalmente, se precis en la Constitucin que las
En efecto, gracias al nuevo modelo de financiamiento aprobado en 1996 en las campaas electorales
de 1997, 2000, 2003 y 2006, los partidos contaron con
ingentes recursos para contratar espacios de tiempo
en la radio y la televisin y, campaa tras campaa,
invirtieron su dinero en estrategias propagandsticas
mediatizadas. Eso tuvo, por lo menos, dos efectos
perniciosos: a) una gran cantidad de recursos pblicos
terminaban trianualmente en las manos de los grandes concesionarios de los medios; b) el nivel del debate y de la discusin poltica era deplorable. Con la
reforma constitucional de 2007 se dio un primer paso
para corregir el rumbo al aprobarse, bsicamente, las
siguientes medidas:
a)
salas del Tribunal Electoral podrn hacer uso de

los medios de apremio necesarios para hacer
En la Base III del artculo 41 constitucional se

confirm lo siguiente: Los partidos polticos tendrn derecho al uso de manera permanente de los
medios de comunicacin social. Solamente que
ahora corresponder al Instituto Federal Electoral ser autoridad nica para la administracin del
tiempo que corresponda al Estado en radio y tele-
cumplir de manera expedita sus sentencias y resoluciones, en los trminos que fije la ley.
visin destinado a sus propios fines y al ejercicio

del derecho de los partidos polticos nacionales.
Como puede observarse, con la reforma se opt
por dar un giro de 360 en el modelo de regula-
El nu e vo mo d e l o d e co muni ca cin
cin de esta delicada materia. Antes aunque

el Estado aportaba gran parte de los recursos
que los partidos gastaban en los medios eran
Suelo recordar que, en 1994, cuando tuvo lugar la primera eleccin presidencial capitaneada por el Instituto
Federal Electoral autnomo e integrado por consejeros (en ese entonces llamados ciudadanos) independientes a los partidos polticos y al gobierno,17 el gran
los propios partidos los que directamente negociaban su acceso a la radio y la televisin. De
esta forma las campaas se desplegaban, por
reto fue llevar las campaas polticas en plural a

los medios de comunicacin electrnicos. La razn era
decirlo as, en tiempos privados, vendidos

por los concesionarios a los partidos y sus candi-
simple: en ese entonces, todava, la nica campaa

que tena una amplia cobertura meditica era la del
datos. Ahora, a travs del Instituto Federal Electoral, el Estado mexicano utilizar una parte de
candidato del Partido Revolucionario Institucional.

Dos lustros y medio despus, en 2007, el gran reto
para el sistema electoral era el contrario: cmo desmediatizar las campaas polticas.
sus propios tiempos para que tengan lugar las

campaas. Con esta decisin, entre otras cosas,
se ampli la misin institucional de la autoridad
electoral: ya no slo organizar las elecciones
sino que ser la entidad administradora de los
tiempos estatales en la radio y la televisin. Un
reto por dems complejo y relevante para el futuro de la democracia mexicana.
17
Aunque el Consejo General segua siendo presidido por el Secretario de Gobernacin.
b)
Lo anterior se llevar a cabo a partir de un conjunto de reglas que, en su dimensin constitu-
cional, me limito a transcribir sin mayor comentario. Lo nico que

advierto es la sobrerreglamentacin constitucional en la materia ya
que muchas de estas reglas deberan, en aras de una adecuada tcnica jurdica, encontrarse en la ley secundaria:
i) A partir del inicio de las precampaas y hasta el da de la jornada electoral quedarn a disposicin del Instituto Federal Electoral cuarenta y ocho minutos diarios, que sern distribuidos en
dos y hasta tres minutos por cada hora de transmisin en cada
estacin de radio y canal de televisin, en el horario referido en el
inciso d) de este apartado;
ii)
Durante sus precampaas, los partidos polticos dispondrn en

conjunto de un minuto por cada hora de transmisin en cada
estacin de radio y canal de televisin; el tiempo restante se
utilizar conforme a lo que determine la ley;

iii) Durante las campaas electorales deber destinarse para cubrir
el derecho de los partidos polticos al menos el ochenta y cinco
por ciento del tiempo total disponible a que se refiere el inciso
a) de este apartado;
iv) Las transmisiones en cada estacin de radio y canal de televisin se distribuirn dentro del horario de programacin comprendido entre las seis y las veinticuatro horas;
v)
El tiempo establecido como derecho de los partidos polticos se

distribuir entre los mismos conforme a lo siguiente: el treinta
por ciento en forma igualitaria y el setenta por ciento restante
de acuerdo a los resultados de la eleccin para diputados fede-
rales inmediata anterior;

vi) A cada partido poltico nacional sin representacin en el Congreso de la Unin se le asignar para radio y televisin solamente la parte correspondiente al porcentaje igualitario establecido
en el inciso anterior, y
vii) Con independencia de lo dispuesto en los apartados A y B de
esta base y fuera de los periodos de precampaas y campaas
electorales federales, al Instituto Federal Electoral le ser asignado hasta el doce por ciento del tiempo total de que el Estado
disponga en radio y televisin, conforme a las leyes y bajo cualquier modalidad; del total asignado, el Instituto distribuir entre
los partidos polticos nacionales en forma igualitaria un cincuenta por ciento; el tiempo restante lo utilizar para fines propios
o de otras autoridades electorales, tanto federales como de las
entidades federativas. Cada partido poltico nacional utilizar el
tiempo que por este concepto le corresponda en un programa
mensual de cinco minutos y el restante en mensajes con duracin de veinte segundos cada uno. En todo caso, las transmisiones a que se refiere este inciso se harn en el horario que
87
88
determine el Instituto conforme a lo sealado en el inciso d) del

presente Apartado. En situaciones especiales el Instituto podr
disponer de los tiempos correspondientes a mensajes partidistas a favor de un partido poltico, cuando as se justifique.
c)
Ms adelante, para completar el sentido de la reforma, el nuevo artculo 41 constitucional seala lo siguiente: Los partidos en ningn
momento podrn contratar o adquirir, por s o por terceras personas,
tiempos en cualquier modalidad de radio y televisin. La restriccin es clara en todos sus elementos: vale en todo momento, para
los partidos y sus representantes, y en todas las variantes posibles
de espacios imaginables en la radio y la T. V. Esta medida sera reforzada con prohibiciones y sanciones en la legislacin secundaria
(COFIPE) dirigidas a los propios partidos y, tambin, a los concesionarios de los medios.18
No es difcil imaginar que sta es una de las disposiciones constitucionales que, por sus efectos, ms irrit a los concesionarios de
los medios de comunicacin. Sin embargo, el foco de las crticas y
el objeto de sus litigios legales se ubic en la disposicin que se
comenta a continuacin (y que, al igual que la medida anterior, vale
d)
tambin en los estados y el Distrito Federal).

Con la experiencia de la eleccin de 2006 en mente, mediante la
reforma, se elev la siguiente prohibicin que ya se encontraba en
la legislacin secundaria 19 al artculo 41 constitucional: Ninguna
persona fsica o moral, sea a ttulo propio o por cuenta de terceros,
podr contratar propaganda en radio y televisin dirigida a influir
en las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor ni en
contra de partidos polticos o de candidatos a cargos de eleccin
popular.
18
Por excepcin en este texto dedicado

a la reforma constitucional, conviene
citar algunas disposiciones de la legislacin secundaria. En el COFIPE,
en sintona con la Constitucin, se
estableci que los partidos no pueden
() en forma directa o por terceras
personas, (contratar) tiempo en cualquier modalidad en radio o televisin
(art. 342, 1, j del COFIPE). Y los concesionarios tiene prohibida: La venta
de tiempo de transmisin, en cualquier
modalidad de programacin, a los partidos polticos, aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de eleccin
popular (art. 350, 1, a del COFIPE).
19
En efecto, durante la eleccin de 2006

estaba vigente una norma legal en esta
materia que tena una redaccin mucho
menos clara y categrica Es derecho exclusivo de los partidos polticos
contratar tiempos en radio y televisin
para difundir mensajes orientados a la
obtencin del voto durante las campaas electorales () que, como ya recordamos, fue burlada, entre otros, por
el Consejo Coordinador Empresarial y
que, por lo mismo, ahora fue reemplazada por la disposicin constitucional
comentada y apuntalada por otras normas en el cdigo electoral.
Es claro que la limitacin vale para cualquiera de hecho la Constitucin tambin prohbe la transmisin en territorio mexicano de este tipo
de mensajes, cuando se contraten en el extranjero pero no queda claro:
a) si la prohibicin vale en todo momento o slo durante los procesos
electorales y; b) si la limitacin abarca cualquier tipo de posicionamiento
poltico o slo aquellos que directamente estn orientados a incidir en los
resultados de las elecciones. Esta indefinicin, por la importancia que el
tema reviste, merece algunas reflexiones en este ensayo. Existen, al menos, dos interpretaciones posibles sobre los alcances de la norma:
Queda claro que, durante las campaas electorales, la prohibicin
que nos ocupa tiene vigencia plena. Pero puede argumentarse que no
vale fuera de esos tiempos electorales. Esta interpretacin se refuerza si
consideramos que el cdigo electoral desde antes de la reforma ya
estableca lo siguiente: Se entiende por propaganda electoral el conjunto
de escritos, publicaciones, imgenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaa electoral producen y difunden los partidos
polticos, los candidatos registrados y sus simpatizan-
voces para participar en el debate pblico por en-
tes, con el propsito de presentar ante la ciudadana

las candidaturas registradas. (art. 228, 3 del COFI-
cima de una concepcin irrestricta de la libertad de

expresin. Desde esta perspectiva cabra interpretar
PE). A la luz de esta definicin legal puede concluirse

que la limitacin que impone la Constitucin, al usar el
que la nueva restriccin es ms amplia y ambiciosa:

vale en todo momento y para cualquier propaganda
trmino propaganda, se refiere a este conjunto de

medios y acciones de difusin que se realizan durante
poltica.21 Quienes defienden esta interpretacin recuerdan que la propia Constitucin (y los tratados
la campaa electoral. Sostener lo contrario que la

limitacin constitucional vale en todo momento y para
internacionales) permite imponer lmites legales a la

libertad de expresin cuando, entre otras cosas, estn
cualquier posicionamiento poltico, supondra acep-
en riesgo los derechos fundamentales, el orden pbli-
tar que nuestra Constitucin impone una limitacin

muy gravosa a la libertad de expresin en una materia
particularmente delicada como lo es la poltica (enten-
co o las instituciones democrticas. En efecto, nuestra
dida en sentido amplio). 20
judicial o administrativa cuando se ataque a la moral,

los derechos de tercero, cuando se provoque algn de-
Pero existe una segunda interpretacin posible.

Despus del nefasto espectculo meditico durante
la eleccin del 2006 y de la abusiva intervencin de
algunos grupos econmicamente poderosos durante la campaa de ese ao, el poder reformador de la
Constitucin opt por una decisin que coloc otros
bienes fundamentales para la consolidacin de nuestra democracia como la equidad de las diferentes
20
Alguno podra objetar que mi conclusin es apresurada porque

la limitacin que impone la Constitucin no restringe la libertad de expresin sino la posibilidad de ejercerla a travs de
la radio y la televisin. El problema es que, como lo advierten
diversos documentos e instancias internacionales, la frontera
entre lo primero y lo segundo no es tan clara. El artculo 19 de
la Declaracin Universal de Derechos Humanos, por ejemplo,
subraya la vinculacin profunda, casi ntima, que existe entre
esta libertad y su ejercicio a travs de cualquier medio: Todo
individuo tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin;
este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus
opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones,
y el de difundirlas, sin limitacin de fronteras, por cualquier medio de expresin. La Convencin Americana sobre Derechos
Humanos en su artculo 13 reitera la idea y remata, en su prrafo 3, con una disposicin contundente: 3. No se puede restringir el derecho de expresin por vas o medios indirectos, tales como el abuso de controles ociales o particulares de papel
para peridicos, de frecuencias radioelctricas, o de enseres
y aparatos usados en la difusin de informacin o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicacin
y la circulacin de ideas y opiniones. De hecho, en sintona
con estas normas y con otras que nos dicen cundo y en qu
forma es legtimo imponer limites a la libertad de expresin, la
Comisin Interamericana de los Derechos Humanos, en el ao
2000, aprob una Declaracin de Principios sobre Libertad de
Expresin, de la que conviene rescatar dos prrafos: 5. La
censura previa, interferencia o presin directa o indirecta sobre
cualquier expresin, opinin o informacin difundida a travs de
cualquier medio de comunicacin oral, escrito, artstico, visual
o electrnico, debe estar prohibida por la ley. Las restricciones
Constitucin, en su artculo 6, nos dice que la manifestacin de las ideas puede ser objeto de inquisicin
lito o se perturbe el orden pblico. As las cosas, no

sera del todo descabellado sostener que la restriccin
para contratar propaganda vale en todo momento y
para cualquier asunto de naturaleza poltica.
En lo personal, siguiendo la lgica que ha inspirado a la Suprema Corte de los Estados Unidos
de Norteamrica, en el sentido de que slo es lcito
21
en la circulacin libre de ideas y opiniones, como as tambin

la imposicin arbitraria de informacin y la creacin de obstculos al libre ujo informativo, violan el derecho a la libertad
de expresin. ; 6. Toda persona tiene derecho a comunicar
sus opiniones por cualquier medio y forma (). Como puede observarse, a la luz de estas normas internacionales que,
vale la pena advertirlo, no estn por encima de la Constitucin
mexicana pero sirven para orientar su interpretacin- la lectura
de la restriccin impuesta por el artculo 41 constitucional que
parece compatible con la libertad de expresin es aquella
que limita su vigencia al tiempo de las campaas electorales y
al mbito especco de la poltica electoral y no de la poltica
en general.
De nuevo parece lcita una referencia al Cdigo Electoral reformado porque su texto permite interpretar que, en efecto, los legisladores estaban pensando en una restriccin a la contratacin de propaganda en todo momento y para cualquier asunto
de ndole poltico. Nos dice el nuevo artculo 345 del COFIPE
(inciso b, prrafo primero) que es una infraccin a la legislacin
electoral por parte de los ciudadanos, (), o en su caso de
cualquier persona fsica o moral: Contratar propaganda en
radio y televisin, tanto en territorio nacional como en el extranjero, dirigida a la promocin personal con nes polticos o
electorales, a inuir en las preferencias electorales de los ciudadanos, o a favor o en contra de partidos polticos o de candidatos a cargos de eleccin popular. La distincin que hacen
los legisladores entre nes polticos o electorales es la que
llama mi atencin. Si bien se reere a la propaganda orientada
a la promocin personal, la redaccin de la norma nos permite
interpretar que la prohibicin tambin vale fuera de los tiempos
de campaa y no slo para los asuntos electorales.
89
90
imponer ciertos lmites a libertad de expresin cuan-
con la federal, el tiempo asignado en cada
do existe un peligro cierto y actual (clear and present danger) de que ciertas expresiones pongan en
entidad federativa estar comprendido dentro del total disponible conforme a los incisos a), b) y c) del apartado A de esta base;
Para los dems procesos electorales, la
riesgo un inters fundamental (compeling interest)

del Estado (por ejemplo, a las instituciones democr-
ii)
ticas o a otros derechos fundamentales), me inclino

por la primera interpretacin. Pero, como debe ser en
asignacin se har en los trminos de la ley,

conforme a los criterios de esta base consti-
una democracia constitucional digna de ese nombre,

la ltima palabra corresponder a los rganos jurisdic-
tucional,
iii) La distribucin de los tiempos entre los par-
cionales competentes.22
tidos polticos, incluyendo a los de registro

local, se realizar de acuerdo a los criterios
Lo cierto es que esta fue la disposicin que suscit mayor polmica durante el proceso de aprobacin
de la reforma y, de hecho, fue la causa primordial de
los recursos de amparo que intentaron interponer al-
sealados en el apartado A de esta base y lo

que determine la legislacin aplicable.
Cuando a juicio del Instituto Federal Electoral
el tiempo total en radio y televisin a que se
gunos intelectuales y empresarios en contra de las

modificaciones constitucionales. Seguramente por
ello, en sus dictmenes, los Senadores y Diputados,
se cuidaron de advertir o siguiente: no se trata, de
refieren este apartado y el anterior fuese insuficiente para sus propios fines o los de otras
autoridades electorales, determinar lo condu-
ninguna manera, de imponer restricciones o limitaciones a la libertad de expresin. El propsito expreso de
cente para cubrir el tiempo faltante, conforme

a las facultades que la ley le confiera.
esta reforma es impedir que el poder del dinero influya

en los procesos electorales a travs de la compra de
propaganda en radio y televisin.23
e)
f)
ticos y jurdicos fue la decisin de elevar a rango constitucional la siguiente norma (Apartado
C del artculo 41): En la propaganda poltica o
Otro cambio significativo desde la perspectiva

de los alcances de las competencias (y responsabilidades) del Instituto Federal Electoral reside
en que, a partir de 2007, tambin tendr a su
cargo la administracin de los tiempos estatales
electoral que difundan los partidos debern abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos o que calumnien
en radio y televisin en las entidades federativas. Desde esta perspectiva parece atinado sos-
a las personas.
En la definicin de los linderos y alcances de esta
tener que, al menos en este tema, la autoridad

electoral administrativa federal funge en reali-
delicada disposicin, la labor de los jueces electorales y su apertura para abrevar de las expe-
dad como una autoridad nacional. Las reglas que

observar para cumplir con esta encomienda se
riencias de otros pases y del derecho internacional ser de la mxima relevancia. En lo personal,
encuentran en el Apartado B del propio artculo

41, a saber:
aunque la prohibicin est dirigida exclusivamente a los partidos polticos, tratndose de una res-
i) Para los casos de los procesos electorales
triccin a un derecho fundamental como la libertad de expresin, considero que esta frase (por
dems ambigua y equvoca) no debi encontrar
cabida en una norma constitucional.
locales con jornadas comiciales coincidentes

g)
22
23
Otro aspecto polmico de la reforma y que,

sin duda, est destinado a generar debates pol-
Sobre este mismo tema, cfr. Salazar, P., La libertad limitada

en Nexos, No. 366, junio 2008, pp. 8-10.
La cita se encuentra en el dictamen de las Comisiones Unidas
de la Cmara de Diputados encargadas de dictaminar la reforma constitucional.
En cambio una limitacin que me parece del todo

atinada (que se encuentra en el mismo Apartado
C del artculo 41, inmediatamente despus de la
anterior) es la siguiente:
Durante el tiempo que comprendan las campaas electorales

federales y locales y hasta la conclusin de la respectiva jornada
comicial, deber suspenderse la difusin en los medios de comunicacin social de toda propaganda gubernamental, tanto de los
poderes federales y estatales, como de los municipios, rganos
de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier
otro ente pblico. Las nicas excepciones a lo anterior sern las
campaas de informacin de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la
proteccin civil en casos de emergencia.
Finalmente, la prctica nefasta de los gobernantes en turno, consistente
en utilizar la propaganda gubernamental para favorecer a sus partidos y
que, durante una dcada se intent combatir mediante exhortos y llamados por parte de la autoridad electoral mexicana, ha quedado prohibida en la Constitucin. A partir de ahora, el reto para las autoridades
reside en combatir los actos ilegales y en sancionar las simulaciones.
h)
Sobre el tema de las sanciones, precisamente, versa el ltimo prrafo

de esta nueva Base constitucional en la que se establece que las infracciones a la misma sern sancionadas por el Instituto Federal Electoral mediante procedimientos expeditos, que podrn incluir la orden
de cancelacin inmediata de las transmisiones en radio y televisin, de
concesionarios y permisionarios, que resulten violatorias de la ley.
Las herramientas jurdicas existen, ahora el reto reside en construir
la infraestructura tcnica para implementar las nuevas disposiciones
y, sobre todo, en consolidar y afianzar la auctorictas y la potestas de
los rganos del Estado responsables de ponerlas en marcha y, en su
caso, de sancionar sin titubeos a los infractores de las mismas.
Los otros t e ma s d e l a r e fo r ma
Adems de las modificaciones constitucionales que pueden agruparse en
los rubros antes descritos, con la reforma constitucional de 2007 tambin
cambiaron otros aspectos del sistema electoral mexicano que merecen
una mencin en este trabajo. Me limito a listarlos con los comentarios
estrictamente necesarios para ofrecerles sentido:
a)
En el artculo 6 de la Constitucin se incorpor una frase, cargada

de significado y de potenciales implicaciones, pero que debe ser
complementada por una legislacin secundaria hasta ahora inexis-
b)
tente: el derecho de rplica ser ejercido en los trminos dispuestos por la ley.24
En congruencia con una reforma al artculo 122 constitucional por el
que se permite la existencia de partidos polticos locales en el Distri-
24
Sobre este derecho el Tribunal Constitucional espaol ha sealado lo siguiente: (el mismo) tiene un carcter
meramente instrumental en cuanto
que su nalidad se agota en la recticacin de informaciones publicadas
por los medios de comunicacin y que
aqul que solicita la recticacin considere lesivas de derechos propios. Por
su naturaleza y nalidad, el derecho
de recticacin, que normalmente slo
puede ejercerse con referencia a datos
de hecho (incluso juicios de valor atribuidos a terceras personas), pero no
frente a opiniones cuya responsabilidad asume quien las difunde, debe ser
regulado y ejercitado en trminos que
ni frustren su nalidad ni lesionen tampoco el derecho que tambin la Constitucin garantiza a comunicar y recibir
libremente informacin veraz por cualquier medio de difusin (sentencia
35/1983). Citada por M. Carbonell, en
la voz Derecho de recticacin, en
Diccionario de Derecho Constitucional,
Porra, UNAM, Mxico, 2005, pp. 667670.
91
92
to Federal, se precis en el artculo 41 de la propia Constitucin que

los partidos polticos nacionales tendrn derecho a participar en
las elecciones estatales, municipales y del Distrito Federal. Si bien
este ajuste es menor y meramente formal, su importancia reside en
que con el mismo se abrog una prohibicin (vigente desde 1986)
que impeda la existencia de partidos polticos locales en el Distrito
Federal.
c)
Con la finalidad de reforzar una prohibicin que ya exista en la

Constitucin, pero cuya observancia es permanentemente puesta a
prueba se ratific en la Constitucin que, dado que los partidos son
organizaciones a las que solamente los ciudadanos pueden afiliarse
libre e individualmente, quedan prohibidas la intervencin de organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creacin de
partidos y cualquier forma de afiliacin corporativa.25
d)
Asimismo, tambin en el artculo 41 constitucional, se agreg la siguiente disposicin: Las autoridades electorales solamente podrn
intervenir enlos asuntos internos de los partidos polticos en los trminos que sealen la Constitucin y la ley. Como puede suponerse,
se trat de una decisin polmica y no exenta de crticas por parte
de algunos expertos en la materia. Sobre todo, porque los propios
legisladores en el dictamen de la Cmara de Diputados reconocieron que la finalidad de la misma era delimitar los mbitos de competencia de las autoridades electorales () a la luz de la experiencia
que se ha vivido en la dcada transcurrida desde la reforma de 1996,
marcada por la creciente y muchas veces injustificada judicializacin
de la poltica partidista. La intencin de los partidos, con toda evidencia, es la de limitar la capacidad de los jueces electorales para
corregir decisiones intrapartidarias de dudosa legitimidad. Por lo
mismo considero que esta inclusin constitucional es, potencialmente, regresiva.
e)
Una decisin venturosa, en cambio, fue la de reducir los tiempos de

las campaas electorales. En el artculo 41 constitucional, Base IV,
se puntualiz que la duracin de las campaas en el ao de elecciones para Presidente de la Repblica, senadores y diputados ser de
noventa das; en el ao en que slo se elijan diputados federales,
las campaas duraran sesenta das. Finalmente, se reconoci en
la Constitucin la existencia de las llamadas precampaas y se
determin que la ley secundaria debera sealar los plazos y re-
25
glas para las mismas que, en ningn caso excedern las dos terceras partes del tiempo previsto para las campaas electorales.
Detrs de esta reiteracin constitucional, en cierta medida, tambin est la
experiencia de la eleccin del 2006.
En esa ocasin se denunci al menos
en el terreno de la opinin pblica la
intervencin del Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educacin, a travs
del Partido Nueva Alianza, en la justa
electoral.
f)
Por otra parte, se suprimi del artculo 97 constitucional una vieja

facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin que le permita investigar hechos que pudiesen constituir graves violaciones al
voto pblico en la eleccin de alguno de los Poderes de la Unin. Esa
posibilidad que con toda evidencia haba quedado superada aos
atrs con la creacin de la justicia electoral especializada tam-
bin fue causa de especulaciones y conjeturas durante el conflicto

poselectoral de 2006. Es por ello que la medida result, por dems,
oportuna.
g)
En el artculo 108 constitucional, relativo al rgimen de responsabilidad de los servidores pblicos, se precis que tambin se consideran como tales los servidores pblicos de los organismos a que
esta Constitucin otorgue autonoma, quienes sern responsables
por los actos u omisiones en que incurran en el desempeo de sus
respectivas funciones.
h)
En aras de la consistencia normativa del ordenamiento jurdico nacional, con la reforma, tambin se modific el artculo 116 en el que
se establecen las reglas constitucionales que deben orientar los ordenamientos jurdicos electorales en las entidades federativas. Ello
para adecuar todas las normas en la materia a la reforma constitucional. Una de esas normas que merece un comentario propio es la
que seala que, a partir de ahora, las elecciones estatales debern
celebrarse el primer domingo de julio de cada ao que corresponda
(con excepcin de los estados que celebren elecciones el mismo ao
que la eleccin federal y tengan establecida una fecha distinta para
su jornada electoral). Los propios diputados justificaron la decisin
argumentando que, al evitar la proliferacin de elecciones a lo largo
del ao, no se restar tiempo a la realizacin de otras actividades
polticas inherentes a los partidos y (someta) la relacin entre ellos,
i)
y con las autoridades, a una tensin que perjudica el dilogo, la negociacin y la deseable construccin de acuerdos.26
Con la finalidad de reforzar las normas que impiden a los servidores
pblicos utilizar los recursos del Estado para realizar campaas polticas, en el artculo 134 constitucional, se estableci lo siguiente:
I) los servidores pblicos deben aplicar con imparcialidad los recursos pblicos que estn bajo su responsabilidad, sin influir en la
equidad de la competencia entre los partidos polticos; II) toda la
propaganda gubernamental (o pblica en sentido amplio) deber
tener un carcter institucional y fines informativos, educativos o de
orientacin social (y, en ningn caso) incluir nombres, imgenes,
voces o smbolos que impliquen promocin personalizada de cualquier servidor pblico; III) las leyes garantizarn el cumplimiento
de estas normas, incluyendo el rgimen de sanciones a que haya
lugar.
26
Cfr. Dictamen de la Cmara de Diputados.
93
94
VI. Conclusiones
La reforma constitucional en materia electoral de 2007, como puede constatarse en estas pginas, fue una apuesta ambiciosa. A pesar del debate
que su aprobacin suscit, desde mi perspectiva, son ms las luces que
las sombras. Sobre todo porque, como sostuvieron los propios legisladores en el dictamen que ofreci sustento a esta operacin jurdica, en Mxico es urgente terminar con el sistema de competencia electoral basado
en el poder del dinero y en su utilizacin para pagar costosas e intiles
para la democracia campaas de propaganda fundadas en la ofensa,
la diatriba, el ataque al adversario.27
Las nuevas normas sientan las bases para que esto sea posible.
Ahora falta lo ms difcil: que los propios actores polticos ajusten su adecuacin a las nuevas normas; que las autoridades electorales las apliquen
e interpreten con vocacin de Estado y sentido garantista y que nosotros,
los ciudadanos, las acompaemos con espritu vigilante y nimo participativo. Ojal.
27
Ibid.
LA REFORMA
ANTE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA
DE LA NACIN
LA REFORMA ANTE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN
Introduccin
Debo sealar que me propuse, desde el primer momento en que fui honrado con el cargo de Ministro, que durante algn tiempo me dedicara
exclusivamente a las delicadas tareas que dicho cargo conlleva; ste es el
Jos Fernando
Franco Gonzlez
Salas*
primer trabajo de esta naturaleza que he aceptado realizar. Ello se explica

por dos razones: la primera, la intensa relacin profesional de cerca de
Abogado por la Escuela Libre
diez aos que tuve con la materia electoral y, en particular, con la activi-
de Derecho con estudios
dad jurisdiccional electoral, de la que guardo el mejor recuerdo y con la

cual, en mi nuevo desempeo me vuelvo a involucrar al formar parte del
Tribunal Constitucional de nuestro pas; la segunda, obedece a la muy
en Administracin Pblica
gentil y reiterada insistencia para que colaborara en este libro.

No obstante, mi aceptacin estuvo condicionada desde el principio
Reino Unido. Fue Magistrado
en el sentido de que mi aportacin con este trabajo sera sobre la base

de describir en l nicamente referencias objetivas y esquemticas de lo
que ha sucedido con las impugnaciones que se han presentado por vas
de accin de inconstitucionalidad y amparo en contra de la reforma constitucional electoral publicada en noviembre de 2007; y por la primera de
las vas sealadas, en contra del nuevo Cdigo Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales (COFIPE) expedido a la luz del nuevo marco
normativo fundamental. Por tanto, el lector no deber esperar encontrar
otro tipo de anlisis o comentarios jurdicos en estas
pginas.1
y Ciencias Polticas en la
Universidad de Warwick,
Presidente del Tribunal Federal

Electoral y Director del Centro
de Estudios de Derecho Pblico
del ITAM. Actualmente es
Ministro de la SCJN. Es autor
del libro Los impedimentos e
incompatibilidades en el marco
del estatuto personal de los
senadores, Mxico, Senado de
la Repblica LIX Legislatura;
ITAM; Porra, 2006.
I. Acciones de inconstitucionalidad
intentadas en contra de las reformas
a nuestra ley fundamental
El 13 de noviembre de 2007 se public en el Diario Oficial de la Federacin el Decreto por el que se reform el primer prrafo del artculo 6o;
se reformaron y adicionaron los artculos 41 y 99; se reform el prrafo
primero del artculo 85; se reform el prrafo primero del artculo 108; se
Agradezco al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, as como a los

coordinadores de esta obra colectiva, en especial a la Magistrada Presidenta, maestra
Mara del Carmen Alanis Figueroa y a los doctores Lorenzo Crdova Vianello y Pedro
Salazar Ugarte, la invitacin para participar con el tema La reforma electoral ante la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
Por esta razn, en cada caso se detallan los datos de identicacin de los distintos
medios de impugnacin interpuestos, as como las fechas de los distintos actos procesales, de tal manera que el interesado pueda localizar la informacin completa en la
pgina web de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin: www.scjn.gob.mx
97
98
reform y adicion la fraccin IV del artculo 116; se reform el inciso f)

de la fraccin V de la Base Primera del artculo 122; se adicionaron tres
prrafos finales al artculo 134; y se derog el prrafo tercero del artculo
97, todos de nuestra Constitucin.
En contra de dicha reforma constitucional, por escritos presentados
el 13 de diciembre de 2007, Luis Maldonado Venegas, en su carcter de
Presidente del Comit Ejecutivo Nacional del Partido Poltico Nacional
Convergencia, y Jorge Antonio Kahwagi Macari, en su carcter de Presidente de la Junta Ejecutiva Nacional del partido poltico nacional Nueva Alianza, promovieron sendas acciones de inconstitucionalidad.
Mediante acuerdo de 18 de diciembre de 2007, la Comisin de
Receso correspondiente al segundo periodo vacacional de este Alto
Tribunal,2 ordenaron su registro bajo el expediente 168/2007 y acumulado 169/2007; y en el mismo auto, al considerar que se actualizaba una
causa notoria y manifiesta de improcedencia, ordenaron el desechamiento
de ambas acciones.3
Inconformes con dicha determinacin, los partidos polticos accionantes interpusieron sendos recursos de reclamacin, los cuales fueron
registrados bajo los expedientes 33/2007-CA y 34/2007-CA, y turnados
al Ministro en turno para la elaboracin del proyecto de resolucin respectivo.4
El Partido Poltico Nacional Convergencia formul los agravios que
se sintetizan a continuacin:
La Comisin se integr con los Ministros Genaro David Gngora Pimentel y Jos de
Jess Gudio Pelayo.
El acuerdo de desechamiento se bas, esencialmente, en las siguientes consideraciones:
En ese orden de ideas, aunque los promoventes incluyen en su impugnacin la
invalidez del proceso reformatorio, jurdicamente los vicios que le atribuyen no pueden
desvincularse de su objeto, que es la aprobacin y declaratoria de reformas de algunos
preceptos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; y toda vez que
esas reformas constitucionales emanan de una autoridad no incluida expresamente en
alguna parte del artculo 105 constitucional, se concluye que las presentes acciones
de inconstitucionalidad acumuladas, apoyadas en la fraccin II, inciso f), de dicho precepto, resultan improcedentes, toda vez que, a esta Suprema Corte de Justicia de la
Nacin, la Constitucin no le conere facultad expresa para revisar o examinar dichos
actos.
Aunado a lo anterior, al permitir el referido precepto la impugnacin de leyes electorales federales o locales, se reere exclusivamente a las leyes ordinarias federales
o locales e inclusive tratados internacionales, que estn en conicto o contraren a
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, mas no a las reformas y
adiciones constitucionales o al propio proceso que les d origen, tal como deriva de la
siguiente tesis de jurisprudencia: P./J 22/99 ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD
SLO PROCEDE CONTRA NORMAS GENERALES QUE TENGAN EL CARCTER
DE LEYES O DE TRATADOS INTERNACIONALES [se transcribe]
Asimismo, por mayora de razn tambin resulta aplicable, la tesis del Tribunal Pleno
P./J 40/2002, que a continuacin se transcribe: CONTROVERSIA CONSTITUCIONALES IMPROCEDENTE PARA IMPUGNAR EL PROCEDIMIENTO DE REFORMAS Y
ADICIONES A LA CONSTITUCIN FEDERAL [se transcribe].
Por turno correspondi a mi ponencia la elaboracin del proyecto de resolucin sobre
los recursos de reclamacin interpuestos.
a)
b)
Que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,

en el amparo en revisin promovido por Manuel
Camacho Sols, admiti la posibilidad de sujetar a control el procedimiento de reformas a la
Constitucin, motivo por el cual, s resulta procedente impugnar dicho procedimiento a travs
a)
bidamente fundado y motivado, pues en el caso

concreto no existe una causa de improcedencia
manifiesta e indudable en trminos del criterio
de rubro ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SU IMPROCEDENCIA DEBE SER MANIFIESTA E INDUDABLE.
de la accin de inconstitucionalidad.
Que la reforma constitucional impugnada debe
Lo anterior, en virtud de que si bien el Ministro

Instructor o la Comisin de Receso se encuentran facultados para desechar una demanda,
considerarse como un acto arbitrario y anrquico,

toda vez que el Constituyente Permanente no observ las formalidades que la propia Constitucin
establece para ser reformada, amn de que no se
cumpli con el procedimiento establecido en la
Ley para la Reforma del Estado.
c)
dicha facultad se encuentra acotada cuando se

actualice especficamente alguno de los supuestos previstos en el artculo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artculo 105
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Que durante el procedimiento de reforma se viol

la garanta de audiencia, pues si bien las Comisio-
Mexicanos, sin que resulte procedente desechar

la demanda cuando se funde en la aplicacin de
criterios y razonamientos que atienden al fondo
de la litis planteada.
nes Unidas de Puntos Constitucionales; Gobernacin; Radio, Televisin y Cinematografa y Estudios Legislativos de la Cmara de Senadores manifestaron haber turnado iniciativa con proyecto
b)
de Decreto suscrita por legisladores de diversos

grupos parlamentarios, es falso que los partidos
d)
c)
e)
naria.
Que existe una contradiccin en la reforma impugnada, pues por un lado se reafirma la garanta de libertad de expresin en el artculo 6
ma se viol lo dispuesto por los artculos 1 y 8 de la

Ley para la Reforma del Estado, toda vez que para
que la Comisin Ejecutiva y las Subcomisiones
puedan sesionar y tomar acuerdos deban reunirse
las dos terceras partes de sus miembros, amn de
que las decisiones y acuerdos deban tomarse con
Que la reforma de los preceptos constitucionales

impugnados, al no referirse a principios supremos o bases como son las garantas individuales,
debi hacerse a travs de una ley electoral ordi-
polticos y grupos parlamentarios representados

en la Comisin Ejecutiva para la Negociacin y
Construccin de Acuerdos del Congreso de la
Unin hayan arribado a un amplio consenso.
Que de igual manera, en el procedimiento de refor-
Que el provedo impugnado no se encuentra de-
constitucional, y por otro, a juicio de la recurrente, se restringe dicha garanta en el apartado A

d)
del artculo 41 constitucional.

Que en el caso concreto no resulta aplicable el
contenido de la jurisprudencia P./J. 39/2002, de
rubro: PROCEDIMIENTOS DE REFORMA Y
el mximo consenso posible de los presentes, lo
ADICIONES A LA CONSTITUCIN FEDERAL.
que afirma no ocurri en el caso concreto.
NO ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL CONS-
Que para dar cumplimiento a la garanta de audiencia, resultaba necesario haber sometido el
TITUCIONAL; lo anterior, pues a juicio de la recurrente la reforma constitucional no se aprueba
proyecto de reformas a la consideracin de los integrantes de la Comisin Ejecutiva, as como observar las disposiciones del Reglamento Interno
de la Comisin Ejecutiva de Negociacin y Cons-
por medio de un acto o una norma administrativa

del Congreso de la Unin, sino por medio de una
ley de reforma expedida por el Congreso de la
Unin con la aprobacin adicional de la mayora
truccin de Acuerdos del Congreso de la Unin.

e)
de las legislaturas estatales.

Que el artculo 105 constitucional no excluye de
Por su parte, el Partido Poltico Nacional Nueva

Alianza formul los agravios que se sintetizan a con-
control a travs de la accin de inconstitucionalidad la ley por la que se aprueba una reforma,
tinuacin:
llamadas por el recurrente como leyes de refor-
99
100
ma, para lo cual sostiene que debe defenderse

con claridad y firmeza la existencia de un control
procedimental de las reformas constitucionales,
ya que seala no ser posible que un poder constituido, como lo es siempre el de reforma, pueda modificar a su libre albedro la Constitucin.
f)
Que no puede sostenerse el argumento relativo

a que una vez aprobadas las reformas a la Constitucin forman parten de la misma, pues ello no
sucede en caso de que se encuentre viciado el
g)
procedimiento de reforma respectivo.

Que de nada servira reconocer la supremaca
de todas y cada una de las normas constitucionales materiales, si despus se permite que
la Constitucin sea modificada (afirma el recurrente que en realidad es vulnerada), por mecanismos que no son los previstos constitucionalmente para tal efecto.
h)
Que el control constitucional sobre el procedimiento de reformas constitucionales es en

realidad una facultad implcita de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin como tribunal
i)
aprobada por mayora calificada en ambas Cmaras; b)

con el voto aprobatorio a la reforma o adicin aprobada por el Congreso de por lo menos ms de la mitad
de las Legislaturas Estatales, y; c) ha sido formulada la
declaracin de aprobacin por el Congreso (en sede de
Cmaras actuando sucesivamente) o, en su caso, por
la Comisin Permanente, una vez que se ha realizado el
cmputo de los votos de las Legislaturas Estatales.
As, en el proyecto se consideraba que resultaba
indispensable determinar, ante los conceptos de invalidez formulados por los partidos polticos recurrentes,
si: a) se estaba en presencia de un verdadero Poder y,
de ser as, cul era su naturaleza jurdica; b) en su caso,
si ese Poder tena lmites a sus facultades adicionadora
y reformadora; y c) si era sujeta de control jurisdiccional
la adicin o reforma realizada por ese Poder.
En cuanto al primer aspecto, el proyecto consultaba que deba considerarse lo siguiente:
Nuestra Constitucin vigente no califica
expresamente como Poder al concurso de
rganos previsto en el artculo 135 para adi-
constitucional.
cionar o reformar la ley fundamental (como

tampoco lo hicieron las que la precedieron).
Que el acuerdo impugnado se funda en consideraciones dogmticas al sealar que aunque
No obstante, una parte muy importante de

la doctrina constitucional, el Legislativo y
los promoventes incluyen en su impugnacin la

invalidez del proceso reformatorio, jurdicamente
el propio Pleno de esta Suprema Corte de

Justicia de la Nacin le han otorgado ese
los vicios que le atribuyen no pueden desvincularse de su objeto, que es la aprobacin y de-
carcter.
En este sentido, el Constituyente esta-
claratoria de reformas de algunos preceptos de

la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos.
bleci que la extraordinariamente importante

potestad (funcin) de reforma constitucional
no estara a cargo de ninguno de los tres Poderes tradicionales (Legislativo, Ejecutivo y
En sesin pblica de 28 de abril de 2008, se
Judicial); dispuso en cambio, en el artculo
sometieron a la consideracin del Tribunal Pleno los
135, que ella estara a cargo del Congreso de
proyectos de resolucin de los citados recursos de

reclamacin, los cuales, en primer trmino, partan de
la Unin y de las Legislaturas de los Estados,

formando as una complementariedad orgni-
analizar los antecedentes histricos del procedimiento

de reforma constitucional, a efecto de determinar que
en Mxico el Constituyente opt por que la funcin de
reforma constitucional sea realizada por un rgano in-
ca indisoluble entre ellos para el ejercicio de

esa funcin.
tegrado por el Congreso General (dos Cmaras y, en

su caso, la Comisin Permanente) y las Legislaturas de
la estructura constitucional que tiene a su

cargo, por su naturaleza, el ejercicio bsico
los Estados Federados. As lo establece el artculo 135

al disponer que una reforma o adicin solamente llega
y predominante de una potestad o funcin

sustancial para el Estado; y b) por rganos, a
a formar parte de la Constitucin, cuando: a) ha sido
las distintas personas jurdicas con capacidad
Conforme con lo anteriormente sostenido, resulta vlido entender por: a) Poder, a
(competencia) de produccin normativa para

el adecuado ejercicio de la potestad o funcin, y que a travs de uno o varios titulares,
personas humanas (que mediante eleccin o
designacin legal, con el apoyo recursos humanos, materiales y financieros necesarios),
materializan dicho ejercicio de competencias,
segn lo dispuesto por el orden jurdico positivo (teora de la imputacin).
De esta forma, se puede concluir que el
uso por analoga del concepto Poder para
referir al conjunto de rganos que tiene a su
cargo de manera exclusiva y excluyente la
funcin sustancial de reforma constitucional
no es inadecuada o impertinente; asimismo,
que si se siguen las reglas y principios que hemos aplicado a los tres clsicos poderes tampoco resulta incorrecto hablar de que dicho
poder se encuentra depositado en un rgano
complejo que se integra con el Congreso de
la Unin y las Legislaturas Estatales, puesto
que el ejercicio de esa funcin solamente se
puede llevar a cabo con el concurso de esos
rganos, actuando necesaria e inedefectible-
ginario para los otros Poderes y rganos del

Estado, incluyendo los de los rdenes locales
y municipales.
En relacin con el segundo aspecto planteado,
sobre si dicho Poder tiene lmites a su facultad de adicionar o reformar la Constitucin, en el proyecto se
formularon las consideraciones siguientes:
La doctrina es coincidente al sostener que
la reforma constitucional puede estar sujeta,
por un lado, a lmites materiales o sustanciales y, por el otro, a lmites formales o de procedimiento.
En este sentido, del anlisis del artculo
135 constitucional vigente se desprende que,
conforme a la literalidad de su texto, no establece expresamente lmites materiales. Sin
embargo, s existen lmites formales para reformar la Constitucin como correctamente
lo seal la Comisin de Receso en su resolucin, los cuales se encuentran previstos en el
referido numeral 135, y que consisten, en su
literalidad, en lo siguiente:
I. Que las reformas o adiciones se acuerden
por las dos terceras partes de los miembros
presentes del Congreso de la Unin.
mente como una unidad orgnica competencial, para que su ejercicio sea constitucionalmente vlido.
II.
Como corolario de lo anterior, el Pleno de

la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
III. Que el Congreso de la Unin o, en su caso,

la Comisin Permanente, realice el cmpu-
considera que la concurrencia del Congreso

de la Unin y las Legislaturas, como lo seal la Comisin de Receso en el acuerdo que
se recurre, es un rgano complejo previsto
to de los votos de las Legislaturas y emitan

la declaratoria de haber sido aprobadas las
adiciones o reformas.
As, puede colegirse que la funcin de adi-
Que las reformas o adiciones se aprueben por

la mayora de las legislaturas de los Estados.
en el artculo 135, que puede asimilarse al
cin o modificacin de la Constitucin est
concepto de Poder, dado que siendo tambin
supeditada por nuestro propio orden jurdico
un rgano constituido, al realizar el ejercicio

de la funcin de reforma constitucional que
constitucional, de manera expresa, solamente

a ciertas formalidades procedimentales, pues
tiene otorgada, se encuentra por encima de

los otros tres poderes y de cualquier rgano
pblico sea federal o local, en virtud de que
es el nico que, mediante el desempeo de
en un aspecto esencial o material no se limita,

de manera explcita, en cuanto al contenido y
alcance de una adicin o reforma; en cambio,
no hay duda, s deben respetarse las reglas
su capacidad normativa, puede suprimir, reformar, adicionar o matizar las atribuciones y
para introducir cualquier adicin o reforma,

lo que tiende a lograr la estabilidad y perma-
las funciones estatales y por ende, tambin las

estructuras y la distribucin de competencias
nencia de los principios jurdicos y polticos

fundamentales plasmados en el texto consti-
determinada por el Poder Constituyente Ori-
tucional mientras as sean considerados, por
101
102
lo que resulta necesario analizar qu sucede
siendo una disposicin general, abstracta e
en caso de que no se observen dichos lmites
impersonal, an no lleva aparejada su posi-
y, en concreto, si es posible ejercer un control
tividad, puesto que para que sta adquiera
constitucional jurisdiccional por va del procedimiento establecido en la fraccin II del artcu-
el carcter de norma constitucional perfecta
lo 105 de nuestra Ley Fundamental, sobre el

procedimiento de reforma.
de la mayora de las Legislaturas de los esta-
Al respecto, el Tribunal Pleno haba sostenido
la Unin o la Comisin Permanente realicen

el cmputo de los votos y emitan la declara-
la siguiente jurisprudencia: PROCEDIMIENTO

DE REFORMAS Y ADICIONES A LA CONSTITUCIN FEDERAL. NO ES SUSCEPTIBLE DE
CONTROL JURISDICCIONAL.
Para sostener la inimpugnabilidad del
procedimiento de reforma al texto fundamental a travs de una controversia constitucional, el Pleno de este Alto Tribunal haba
partido de la idea de que la norma producto
de dicho procedimiento fue emitida por un
poder reformador cuyos actos no se encuentran sujetos a ninguno de los mecanismos de control jurisdiccional previstos en el
artculo 105 constitucional; sin embargo, los
recurrentes en el presente caso cuestionaron dicho argumento y consideraron que no
requiere adicionalmente del voto aprobatorio

dos y, que con base en ello, el Congreso de
toria respectiva (lo que llama el recurrente

ley de reforma).
As, puede acontecer que las adiciones o
reformas hubieren sido aprobadas sin la mayora calificada de los miembros presentes
del Congreso de la Unin, o bien sin la mayora simple de las Legislaturas de los estados
como lo alega el partido poltico recurrente,
supuesto en el cual, si bien no puede negarse
que se est ante la presencia de una norma
general, en principio no debera formar parte
de la Constitucin, por lo que sera deseable
reconocer la posibilidad de control externo de
esas anomalas; sin embargo, ello solamente
puede realizarse mediante los mecanismos
se analiza debidamente qu sucede en caso

de que la norma declarada constitucional no
expresamente previstos en la Constitucin

Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
hubiere sido aprobada cumpliendo con los

requisitos esenciales sealados por la propia Constitucin, como son: a) la mayora
calificada exigida respecto de los miembros
En el caso concreto, la impugnacin del

procedimiento de reforma que dio origen al
Decreto publicado en el Diario Oficial de
la Federacin el trece de noviembre de dos
del Congreso de la Unin y, b) la mayora

de las legislaturas estatales, supuesto en el
mil siete se intenta a travs de una accin de

inconstitucionalidad, cuya procedencia se en-
cual, no podra sostenerse que fue aprobada por el Constituyente Permanente, y no

podran, conforme al texto expreso del varias veces citado artculo 135, llegar a for-
cuentra prevista en el artculo 105, fraccin

II, de la Constitucin Poltica de los Estados
mar parte de ella.

En relacin con lo anterior, en principio
trol, ni en las sucesivas reformas que ha in-
puede decirse que cuando se somete a votacin ante el Congreso de la Unin la adi-
tculo 105, en momento o documento alguno,

se hizo alusin a la posibilidad de que la Su-
cin o modificacin de un precepto constitucional, el resultado que emerge de dicha

votacin por la mayora calificada de los
miembros presentes en ambas Cmaras
prema Corte de Justicia de la Nacin pudiera

ejercer un control jurisdiccional constitucional
efectivamente constituye una norma legislativa, pero esta norma es imperfecta, ya que
menos a que pudiese hacerlo sobre la constitucionalidad del contenido de esas reformas;
Unidos Mexicanos.
Al establecerse dicho mecanismo de controducido el Constituyente Permanente al ar-
sobre el procedimiento de reforma previsto

en el artculo 135 de la Carta Magna, mucho
se limit expresa y exclusivamente a concederle la facultad de

revisar la constitucionalidad de las leyes federales o locales, as
como de los tratados internaciones, provenientes de un rgano
legislativo ordinario, no del poder u rgano reformador de la Ley
Fundamental.
En tal virtud, respecto al tercer punto de cuestionamiento el proyecto sostena que deban declararse infundados los argumentos esgrimidos por los recurrentes, en el sentido de que el referido procedimiento
de reforma constitucional s puede ser sujeto a control jurisdiccional a
travs de la accin de inconstitucionalidad.
En la discusin pblica del asunto, sostenida el ya mencionado 28 de
abril de 2008, por mayora de seis votos contra cinco,5 el Tribunal Pleno
determin que en el caso concreto no exista una notoria y manifiesta causa
de improcedencia que ameritara que la Comisin de Receso hubiere desechado los referidos medios de impugnacin constitucional, motivo por el
cual se orden revocar el acuerdo impugnado, y ordenar la admisin de los
asuntos para que el Ministro Sergio A. Valls Hernndez, quien fuera designado instructor, continuara con el procedimiento relativo.
En sesin de 26 de junio de 2008 se someti por el Ministro Sergio Valls Hernndez a consideracin del Tribunal Pleno el proyecto de
fondo de las acciones de inconstitucionalidad 168/2007 y su acumulada

169/2007, en el cual se propona declarar el sobreseimiento por considerarlas improcedentes;6 sin embargo, fueron finalmente resueltos, por
mayora de siete votos,7 en el sentido de decretar el sobreseimiento, bajo
las siguientes consideraciones esenciales:
En suma, a travs de la accin de inconstitucionalidad, slo puede plantearse la no conformidad de normas generales, en sentido
estricto, esto es, de leyes, federales o locales, mas no de cualquier
otro tipo de normas generales, como podran ser los reglamentos
o cualquier otra normatividad que pudiera revestir las caractersticas de generalidad y abstraccin, es decir, fue el propio rgano
reformador de la Constitucin, el que limit la procedencia de las
acciones de inconstitucionalidad a las leyes, o bien, a los tratados
internacionales y, de ah, la competencia de este Alto Tribunal para
su conocimiento, por lo que, como parte tambin de un poder constituido, Poder Judicial de la Federacin, nicamente puede actuar
dentro de los lmites y en los supuestos que el texto constitucional
le establezca, sin que pueda llegar al extremo de ampliar su mbito
competencial o el objeto de un medio de control constitucional, so
pretexto de salvaguardar la supremaca de la Constitucin Federal.
No es posible que esta Suprema Corte se avoque al conocimiento de una accin que, conforme al texto constitucional, no
se estatuy para impugnar reformas constitucionales y, a partir
de ah, legitime, adems, a entes que no cuentan con tal legitimacin para ejercer dicha va en su contra, lo que conllevara,
Minora conformada por la Ministra Luna

Ramos, el Ministro Ortiz Mayagoitia, el
Ministro Valls Hernndez y el Ministro
Gudio Pelayo, quienes, junto con el
suscrito, formulamos un voto de minora sosteniendo, en esencia, el proyecto
original que haba presentado para la
consideracin del Tribunal Pleno.
Los argumentos que sostena el proyecto del Ministro Valls para sobreseer eran, en lo general, similares a
los esgrimidos en el auto de la Comisin de Receso y en el proyecto original de resolucin de los recursos de
reclamacin.
De los Ministros Margarita Beatriz Luna
Ramos, Jos Fernando Franco Gonzlez Salas, Jos de Jess Gudio Pelayo, Mariano Azuela Gitrn, Sergio
A. Valls Hernndez (Ponente), Olga
Snchez Cordero de Garca Villegas y
Presidente Guillermo I. Ortiz Mayagoitia; aunque debe tenerse presente que
la mayora se construy nicamente
para apoyar el sentido de sobreseimiento de la resolucin; dado que las
consideraciones de los Ministros Azuela y Snchez Cordero fueron distintas
a las sostenidas por quienes votamos
por el desechamiento de plano o el sobreseimiento por improcedencia de la
accin. Los Ministros Sergio Salvador
Aguirre Anguiano, Jos Ramn Cosso
Daz, Genaro David Gngora Pimentel
y Juan N. Silva Meza votaron en contra, por estimar que son procedentes
las acciones de inconstitucionalidad, y
reservaron su derecho para formular
votos particulares, los cuales an no
se agregan a la ejecutoria.
103
104
asimismo, una problemtica mayor en cuan-
hayan cumplido los extremos constitucionales
to a su substanciacin, puesto que si, como
para que una reforma o adicin forme parte
hemos sealado, el artculo 105, en su frac-
de la Ley Fundamental.
cin II, enuncia los entes legitimados para
Dicha revisin no podra considerarse tcnica-
promover la accin, a partir del mbito de
mente como un medio de control constitucio-
aplicacin de la norma general impugnada y,
nal, toda vez que lo lleva a cabo un rgano que
en otros supuestos, atendiendo tambin a su
realiza una tarea similar a la del Constituyente,
mbito material, cmo podran delimitarse
por s y ante s. Para que cualquier otro de los
tales mbitos cuando la Constitucin Polti-
rganos constituidos pudiera ejercer vlida
ca de los Estados Unidos Mexicanos es la
y democrticamente un medio de control
Norma Fundamental del Estado? Y, de ah,

quines de los sujetos legitimados podran
constitucional sobre el proceso de reformas a
o no ejercerla? Asimismo, qu papel ten-
samente se le hubiera otorgado tal facultad de
dran las Legislaturas Estatales, que tambin
revisin, lo cual no sucede, ni ha acontecido
intervienen en el procedimiento de reformas
hasta hoy, en el sistema jurdico mexicano.
y adiciones? Es decir, podran tener legiti-
Luego, al no haber sido previsto por el Cons-
macin para promover la accin, al participar

en el procedimiento de reformas?
Consecuentemente, el procedimiento previsto
tituyente Originario o Permanente, la posibilidad de ejercer dicho control, resulta claro que
por el Constituyente Originario, en el artculo
no puede prorrogar la competencia constitu-
135 constitucional, hasta ahora no modificado,
cional que le ha sido conferida, tal como lo
en su contenido sustancial, por el Constitu-
sostuvo el Tribunal Pleno, en sesin de seis
yente Permanente, no puede ser objeto de im-
de septiembre de dos mil dos, al resolver la
pugnacin a travs de alguno de los medios de
controversia constitucional 82/2001, que dio
control de los que puede conocer el Poder Ju-
origen a la jurisprudencia PROCEDIMIENTO
dicial de la Federacin, en virtud de que, para
DE REFORMAS Y ADICIONES A LA CONS-
que una reforma o adicin a la Constitucin lle-
TITUCIN FEDERAL. NO ES SUSCEPTIBLE
gue a formar parte de la misma, se han establecido lmites formales, los cuales nicamente
pueden ser revisados por el rgano legislativo
DE CONTROL JURISDICCIONAL.
federal, en su carcter de parte y de ltima
tculo 19 de la Ley Reglamentaria de las Frac-
instancia en el procedimiento de reformas a la
ciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin
Constitucin, al momento de emitir la declara-
Federal, en relacin con el propio artculo 105,
toria de aprobacin correspondiente.
fraccin II, constitucional, as como con los di-
Se afirma lo anterior, dado que el Constitu-
versos 59 y 65 de la misma Ley Reglamenta-
yente Originario encomend la funcin inte-
ria, toda vez que, atento a la interpretacin
gral a un solo rgano complejo, depositario de
integral y teleolgica del artculo 105, frac-
la representacin democrtica del pueblo y,
cin II, constitucional, vigente, la accin de
por ello, depositario nico de la facultad para
inconstitucionalidad no es la va o medio
reformar la Constitucin y de revisar que se
de control constitucional para impugnar una
hayan cumplido todos los requisitos previstos
reforma constitucional, ni esta Suprema Cor-
en el artculo 135, tantas veces citado, esto

es, el Congreso de la Unin o, en su caso,
te de Justicia de la Nacin tiene, por tanto,
la Comisin Permanente, son los nicos responsables, no slo del desarrollo del proceso,
sino de la revisin de que, efectivamente, se
la Ley Fundamental, sera menester que expre-
esta Suprema Corte de Justicia de la Nacin
Por lo anterior, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fraccin VIII del ar-
competencia para conocer de la misma.

Ms all de que con la resolucin de sobreseimiento adoptada sobre las acciones de inconstitucio-
nalidad interpuestas la reforma poltico electoral de

2007 qued firme, como se puede apreciar, el Pleno
de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, al final de este largo y complicado recorrido procedimental, no se pronunci de manera definitiva sobre si la
accin de inconstitucionalidad resulta jurdicamente
procedente para impugnar una reforma constitucional (aunque se puede intuir, por las intervenciones
de los Ministros y Ministras en las sesiones pblicas
respectivas, que existe una mayora que sostiene ese
criterio).
El resultado al sobreseer en el proceso de las
acciones intentadas, no permite saber si existe una
mayora clara en algn sentido. Lo explico. Cinco ministros nos pronunciamos en el sentido de que, en
esos casos, existe una causa notoria y manifiesta de
improcedencia puesto que consideramos que en contra del proceso de reforma constitucional y la reforma misma no existe en nuestro sistema constitucional va para impugnarlos. Por su parte, seis ministros
se pronunciaron porque no haba causa de notoria y
manifiesta de improcedencia en las acciones de inconstitucionalidad intentadas; sin embargo, ya no fue
posible conocer las posiciones especficas de cada
uno de ellos sobre si la accin de inconstitucionalidad
procede solamente para impugnar violaciones cometidas durante el proceso de reforma, o tambin en
contra de los contenidos normativos de la reforma
misma.8
Finalmente, dos Ministros se sumaron a los cinco que consideramos que deba desecharse de plano o sobreseerse por ser improcedente la accin de
inconstitucionalidad en estos casos, pero lo hicieron
por una razn distinta: ellos estimaron que los partidos polticos accionantes carecan de legitimacin, en
Como se advierte de la versin estenogrca de la sesin pblica del Pleno celebrada el 26 de junio de 2008, parecera
que algunos Ministros se pronunciaban en el sentido de que
tal accin solo procede en contra de violaciones al proceso de
reformas y no en contra de la reforma misma.
105
106
trminos de lo dispuesto por la fraccin II, inciso f), del artculo 105 de la
Constitucin y su Ley Reglamentaria.9
Los Ministros Mariano Azuela Gitrn y Olga Snchez Cordero votaron en este sentido,
como se puede constatar en la versin estenogrca de la sesin pblica del Pleno del da
antes citado. El primero de ellos manifest: Pero el proyecto del seor ministro Valls, con
el que coincido substancialmente, seala que hay un inciso f) de la fraccin II, en donde se
da algo muy restringido, y lo mismo se hizo en el inciso g), tambin algo muy restringido. Si
la Comisin Nacional de Derechos Humanos viene a impugnar leyes en materia tributaria,
pues claro no dudo que dijera: es que esto tiene que ver con los derechos fundamentales
que, en un momento dado, pues todo tiene que ver con los derechos fundamentales directa
o indirectamente, y de esa manera pues siempre habra la posibilidad de que la Comisin
Nacional de Derechos Humanos dijera: pero esto va en relacin con los derechos fundamentales y s tengo posibilidad de cuestionarlo La Comisin de Derechos Humanos podr
plantearlo contra leyes de carcter federal, estatal y del Distrito Federal, etctera, aun contra tratados que vulneren derechos humanos consagrados en esta Constitucin Derechos
humanos consagrados en esta Constitucin El inciso f) dice: Los partidos polticos con
registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en
contra de leyes electorales federales o locales. Tambin la estn restringiendo, no es de
toda norma de carcter general sino son leyes electorales federales o locales; y los partidos polticos con registro estatal, a travs de sus dirigencias, exclusivamente en contra de
leyes electorales expedidas por el rgano legislativo del Estado que les otorg el registro.
Todava restringe ms en cuanto a partidos polticos regionales.
Por su parte, la segunda dijo: En consecuencia; contrario a lo que se sostiene en el proyecto, estimo que la accin de inconstitucionalidad, s resulta el medio idneo para cuestionar
este procedimiento de reformas. Sin embargo, estimo como lo ha hecho el ministro Azuela,
que no todos los sujetos legitimados a que se reere la fraccin II, del artculo 105 de la
Constitucin Federal, se encuentran en posibilidad de hacer valer este medio de control;
puesto que, en algunos casos dicha legitimacin se encuentra acotada, algunas veces a
ciertas materias; y en otras ocasiones, tambin a algunas otras cuestiones.
[]
En concreto, este Tribunal Pleno habr de determinar si por Leyes Electorales, federales
o locales, en este contexto de la fraccin II, inciso f) de la Constitucin, del artculo 105, se
puede entender tambin la posibilidad de que un partido poltico pueda impugnar a travs
de la accin de inconstitucionalidad el procedimiento de reformas a la Constitucin en materia electoral, o si por el contrario, el Poder Reformador de la Constitucin limit a que los
partidos polticos a travs de sus dirigencias pudieran impugnar nicamente y acotadamente Leyes Electorales, federales o locales, en esta materia electoral, de inferior jerarqua a la
Constitucin, sin que ello incluyera el procedimiento de reformas referido.
No quiero leerles, porque no quiero extenderme mucho ms, la exposicin de motivos de
esta Reforma constitucional de 1996, pero que en mi opinin claramente estos sujetos
sealados en este precepto que se adicion estn legitimados ante la Suprema Corte solamente para impugnar leyes electorales, y que la nica va para plantear la no conformidad
de estas leyes electorales sea la consignada en dicho artculo, as lo establece la propia
exposicin de emotivos.
De esta exposicin de motivos se advierte que el Constituyente Permanente claramente
seal que los partidos polticos tendran la legitimacin procesal activa para impugnar, va
accin de inconstitucionalidad, normas generales en materia electoral, a efecto de que esta
Suprema Corte de Justicia analice su conformidad o no con la Constitucin; esto implica
que en la materia de estudio de este medio de control constitucional, cuando es ejercido
por un partido poltico, se limita a leyes federales o locales en materia electoral, de inferior
jerarqua a la Constitucin.
[]
As tambin, se debe interpretar lo relativo a los partidos polticos, esto es, de una manera
limitada a su mbito de actuacin, lo que me orilla a concluir que el objeto de estudio de
esta Suprema Corte de Justicia de la Nacin, cuando un partido poltico ejerce una accin
de inconstitucionalidad, se limita a leyes de inferior jerarqua a la Constitucin sin comprender el procedimiento de reforma a la Constitucin.
En este contexto, contrario a lo armado por el proyecto, estimo: Primero Que la accin
de inconstitucionalidad s es el medio idneo para combatir el procedimiento de reformas
a la Constitucin Federal desde su aspecto formal, pero que no corresponde a los partidos
polticos la legitimacin para hacerlo, so pretexto de que la reforma constitucional verse en
materia electoral, puesto que estos entes la tienen acotada a la impugnacin de leyes de
inferior jerarqua.
Esta situacin hace prever que el tema tendr que ser motivo de nuevos anlisis y reflexiones, por parte de todos los Ministros y Ministras, en el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
II. Acciones de inconstitucionalidad

intentadas en contra del Cdigo
Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales
Con motivo de las reformas constitucionales en materia electoral precisadas en el apartado anterior, el Congreso de la Unin emiti un nuevo
Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. En consecuencia, el 14 de enero de 2008 se public en el Diario Oficial de la
Federacin el Decreto por el que se expidi el mencionado Cdigo y se
abrog el anterior.
Sin embargo, diversos partidos polticos consideraron que algunos
artculos de este ordenamiento eran inconstitucionales. As, los partidos
polticos nacionales Convergencia (por conducto del Presidente de su Comit Ejecutivo Nacional), del Trabajo (a travs de Alberto Anaya Gutirrez, Alejandro Gonzlez Yez, Rubn Aguilar Jimnez y Ricardo Cant
Garza, en su calidad de integrantes de la Comisin Coordinadora Nacional), Nueva Alianza (representado por Jorge Antonio Kahwagi Macari,
con carcter de Presidente de la Junta Ejecutiva Nacional), Alternativa
Socialdemcrata y Campesina 10 (por conducto de Alberto Begn Guerra
y Jorge Leonel Wheatley Fernndez, en su calidad de Presidente y Vicepresidente del Comit Ejecutivo Federado del partido, respectivamente) y
Verde Ecologista de Mxico (a travs de Jorge Emilio Gonzlez Martnez,
en su carcter de Presidente del Comit Ejecutivo) promovieron accin
de inconstitucionalidad donde solicitaron que se declarara la invalidez de
distintos preceptos del Decreto, mediante escritos presentados el 12 y 13
de febrero de 2008.
Los das 13 y 14 de febrero del mismo ao el Ministro Presidente
orden la acumulacin de las acciones de inconstitucionalidad, as como
la remisin de los autos al Ministro instructor.11
Los partidos polticos Convergencia, del Trabajo y Verde Ecologista de
Mxico impugnaron, de manera genrica, el Decreto por el que se expidi
el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (aunque
en los conceptos de impugnacin puntualizaron qu artculos en concreto
se estimaban violatorios de la Constitucin). El Partido Nueva Alianza se
refiri de manera especfica a la inconstitucionalidad de los artculos 48,
prrafos 2, 3, 4, 5 y 7; 50; 52 a 54; 56; 59, prrafo 3; 62; 64 a 69; 73; 74;
10
11
Hoy denominado Alternativa Socialdemcrata, Partido Poltico Nacional.

Por turno correspondi a mi ponencia
la instruccin de los procedimientos y
la elaboracin del proyecto de resolucin de las acciones de inconstitucionalidad 61/2008 y sus acumuladas
62/2008, 63/2008, 64/2008 y 65/2008.
107
108
85; 96, prrafo 5; 98, prrafo 7; 341, prrafo 1, inciso
res pblicos que contraviniera las disposiciones del cdi-
d); 352, prrafo 1, inciso B; y 354, prrafo 1, inciso D,
go electoral. Se arrib a esta conclusin al estimarse que
fraccin II. Por su parte, el Partido Alternativa Social-
ya haban cesado los efectos del precepto combatido,
demcrata y Campesina precis que su pretensin era
pues el plazo de 30 das ya haba transcurrido.

En relacin con el primer punto, donde se aduje-
combatir los artculos 28 y 95, prrafos 9 y 10, del mismo ordenamiento.

Sin embargo, para efectos de claridad en el desa-
ron violaciones al procedimiento legislativo, se resolvi lo que a continuacin se sintetiza. Primeramente,
rrollo de la resolucin, se opt por agrupar de manera
se declararon inoperantes los conceptos de invalidez
temtica los argumentos planteados por los partidos
dirigidos a impugnar el proceso de reforma a diversos
accionantes. As pues, los temas a resolucin eran los

siguientes:
artculos de la Constitucin Poltica de los Estados Uni-
1.
2.
3.
4.
Violaciones al procedimiento legislativo

Exclusin de las denominadas candidaturas ciudadanas
Nuevo rgimen legal de coaliciones
Rgimen de acceso a la radio y televisin
dos Mexicanos, pues esa reforma no era materia de la

accin de inconstitucionalidad, por no haberse sealado
como acto reclamado. Por otro lado, se determin que
Criterios para distribuir el tiempo en radio y

televisin
no hubo violaciones formales al procedimiento legislativo que dio origen a la reforma a la legislacin secundaria
en materia electoral. En este sentido, se consider que
los conceptos de invalidez mediante los cuales se argument que no se observ lo dispuesto en la Ley para la
Reforma del Estado eran inoperantes, puesto que s se
b) Prohibicin a los partidos polticos para contratar o adquirir, por s o por terceras per-
haba cumplido con las disposiciones constitucionales,

legales y reglamentarias que prevn el procedimiento
sonas, tiempos en cualquier modalidad de

radio y televisin
de creacin de las leyes.12

Por lo que ve al tema de la exclusin de las can-
Prohibicin para que cualquier persona fsica o moral pudiera contratar propaganda en
didaturas ciudadanas, la Suprema Corte resolvi que
a)
c)
5.
radio y televisin
Otorgamiento de financiamiento pblico por con-
6.
cepto de actividades especficas

Exclusin a las agrupaciones polticas nacionales
7.
del financiamiento pblico ordinario

Requisitos para constituir nuevos partidos
8.
Requisitos de elegibilidad en los estatutos de los

partidos polticos
9.
Requisitos relativos a los observadores electorales
10. Establecimiento de multas fijas

Una vez integrado el expediente, los asuntos
acumulados se resolvieron en sesin celebrada el 8 de
julio de 2008.
En primer lugar, se determin sobreseer en el juicio
respecto de las impugnaciones al artculo dcimo primero transitorio, que estableca un plazo de 30 das contados a partir de la entrada en vigor del Decreto combatido para que los partidos polticos y los entes pblicos
retiraran o suprimieran la propaganda colocada en luga-
12
En la sesin celebrada por el Pleno el 1 de julio de 2008 se

discuti esta cuestin. Los Ministros emitieron voto en el sentido de considerar que no se haban cometido violaciones formales al procedimiento legislativo. Sin embargo, algunos de ellos
precisaron que se deba arribar a esta conclusin por motivos
diferentes y otros hicieron algunas precisiones. Por un lado, los
Ministros Jos de Jess Gudio Pelayo y Sergio Valls Hernndez consideraron que en el proyecto de sentencia no se haba
estudiado adecuadamente un planteamiento, consistente en
que se haba violado el artculo 72, inciso A) constitucional. A
juicio de los seores Ministros, el proyecto no resuelve el tema
de si el Presidente de la Repblica public inmediatamente
en el Diario Ocial de la Federacin el decreto que contena el
COFIPE, como lo ordena la Constitucin. Por otro lado, los ministros Genaro Gngora Pimentel, Jos Ramn Cosso Daz,
Juan Silva Meza y Olga Snchez-Cordero no concordaron con
el anlisis plasmado en el proyecto sobre las reglas contenidas en la Ley para la Reforma del Estado (concretamente, se
estudi si eran vinculantes para el proceso legislativo). Por lo
tanto, se acord suprimir el estudio correspondiente a ese ordenamiento y en su lugar en la ejecutoria slo se declararon
inoperantes los conceptos de invalidez donde se aduca que
el procedimiento legislativo estaba viciado por haberse inobservado las normas de la mencionada Ley para la Reforma del
Estado; al estimarse que el procedimiento legislativo s sigui
las normas establecidas en la Constitucin y en la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
las normas combatidas no vulneraban las garantas de
gos de eleccin popular tiene sustento cons-
los ciudadanos para votar y ser votado. En la sentencia
titucional.
se argument que el Poder Constituyente Permanente
Por lo tanto, al no existir inconsistencia al-
no estableci ningn lineamiento normativo dirigido al
guna entre la norma general impugnada y la
legislador ordinario para regular esas candidaturas. Al
Constitucin Federal, se reconoce la validez
respecto, se dijo:
constitucional de la misma.
[] la regla legal que establece el derecho
De esta manera, se determin que el artculo
exclusivo de los partidos polticos para solicitar el registro de candidatos a cargos de
218, prrafo 1, del Cdigo Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales es constitucional.
eleccin popular, que implica que los ciuda-
En relacin con el tercer punto de anlisis, correspondiente al nuevo rgimen de coaliciones, los partidos
polticos sostuvieron esencialmente que esa regulacin
era inconstitucional, pues atentaba contra la libre asocia-
danos no estn en aptitud de postularse por

s mismos, tiene como una de sus finalidades
primordiales proteger el proceso electoral, la
propia representacin y el sistema constitucional de partidos polticos.
[]
En este sentido si, como se ha precisado, no
existe constitucionalmente base alguna de la
que se pueda inferir la intencin objetiva, a
partir de la formulacin normativa respectiva,
del Poder Constituyente Permanente en el
sentido de establecer la posibilidad de que
el legislador secundario reglamente las candidaturas independientes, ciudadanas o no partidarias, entonces es inconcuso que, aun en el
supuesto de que dicha hiptesis se encuentre
contenida en forma precisa en un instrumento internacional, lo cierto es que tal situacin
queda sujeta a que en el mbito interno exista
el marco jurdico adecuado para ello.
Al no existir una base constitucional expresa
que permita desarrollarlas, en concordancia
cin en materia poltica y los principios de voto universal,

libre, secreto, directo, personal e intransferible, as como
el principio electoral de certeza, por estimar que el nuevo rgimen de las coaliciones desnaturaliza esa figura y
permite la manipulacin del voto ciudadano.
Para resolver esta cuestin, primero se precis qu es una coalicin13 y su distincin de la figura
candidaturas comunes.14 Acto seguido, se abord el
estudio del artculo 95, prrafo 9, del ordenamiento
impugnado, que dispone que cada partido coaligado
deba aparecer en la boleta con su propio emblema.
Los partidos polticos consideraron que esa disposicin era inconstitucional porque a su juicio 1) propiciaba confusin en el electorado, lo que equivala a una
violacin al principio de certeza, 2) coartaba la libertad
de los partidos que se pretendan coaligar, pues les
imposibilitaba tener un emblema de la coalicin y 3)
la disposicin era una restriccin absurda, irracional,
desproporcionada e innecesaria.
con otros bienes y valores tutelados constitucionalmente, destacadamente el sistema

de partidos, el legislador ordinario no las ha
13
establecido en el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, pero de

ello no se sigue que se actualice la inconstitucionalidad aducida.
En particular, el establecimiento por el legislador ordinario federal en el artculo 218,
prrafo 1, del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales del derecho
exclusivo de los partidos polticos nacionales
para solicitar el registro de candidatos a car-
14
De acuerdo con la ejecutoria, la coalicin de partidos es la

unin de dos o ms partidos polticos constituida para postular de manera conjunta a diversos candidatos de eleccin
popular. Adems, se dijo que la coalicin 1) necesariamente
tiene un carcter transitorio, pues una vez logrados los nes
propuestos, sta desaparece y 2) no constituye necesariamente una persona jurdica distinta de los partidos polticos que
la conforman, sino que la unin temporal que se constituye
acta como un solo partido poltico.
Se deni que existe candidatura comn cuando dos o ms
partidos polticos, sin mediar coalicin, postulan al mismo candidato, lista o frmula, cumpliendo los requisitos que en cada
legislacin se establezca. De igual forma, se precis que el
Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
no prev la existencia de estas candidaturas.
109
110
Sin embargo, en la resolucin del Tribunal Constitucional se determin

que ese precepto no violaba el principio de certeza, pues contrariamente a
lo sostenido por los promoventes, el elector puede identificar con facilidad,
de entre los partidos coaligados, la opcin poltica de su preferencia, ya que
si bien los partidos polticos coaligados estn obligados a presentar, para el
registro de su coalicin, una plataforma electoral y, en su caso, un programa
de gobierno de la coalicin, un elector puede sentirse ms identificado con
uno de los partidos polticos coaligados ms que con otro, aun de la misma
coalicin y, en consecuencia, marcar en la boleta el cuadro que contenga el
emblema del partido poltico de su preferencia, de los que aparecen coaligados, sin que ello cause confusin en el elector o se viole el principio
de certeza. Aunado a lo anterior, se concluy que el artculo impugnado
tampoco transgreda el principio de certeza15 de la funcin de organizacin
de las elecciones, porque la obligacin de que el emblema de cada partido
coaligado aparezca en la boleta electoral tiene como objeto transparentar
la fuerza electoral de cada uno de los partidos polticos que se coaliguen,
tal y como se expres en las urnas. Finalmente, se desestim que la norma
fuera irracional, innecesaria o desproporcionada, porque:
Es cierto que la utilidad o necesidad de las medidas establecidas en las normas generales impugnadas (reproduccin de
emblemas por partido poltico en las boletas y lmite para el porcentaje que los partidos polticos nacionales podrn reconocer
en el convenio para efectos de la conservacin del registro) est
evidenciada por el hecho de que los electores podrn determinar
a qu partido poltico de los coaligados benefician con su voto
para dichos efectos, sin que, por entero, impere la voluntad incondicionada de los partidos polticos.
Igualmente, es cierto que el espacio de negociacin reconocido a los partidos polticos est sujeto a lmites (1% cuando
menos y no ms del 2%). Un partido que no alcanza el 1% de la
votacin nacional emitida no podr aspirar a hacer valer la pre-
15
Entendiendo esa certeza como la clara, segura y rme conviccin o ausencia de duda sobre la voluntad del elector expresada en las urnas, ya que en
otra acepcin, certeza signica dotar
de facultades expresas a las autoridades electorales de modo que todos los
participantes en el proceso electoral
conozcan previamente con claridad y
seguridad las reglas a que su propia
actuacin y la de las autoridades electorales estn sujetas.
visin del convenio que le permite alcanzar el otro 1% que, a su

vez, le llevara a conservar su registro y acceder a la asignacin
de diputados por el principio de representacin proporcional. La
medida permite garantizar que los partidos polticos nacionales
que concurran a las elecciones federales en una coalicin, por s
mismos, demuestren su representatividad, arraigo y legitimidad,
porque exista una base mnima de electores que los respalde, lo
cual propiciara una mayor pluralidad en la conformacin del Congreso de la Unin, sin que tenga relevancia negativa para ello el
que una parte de ese sustrato de electores tenga su origen en el
clausulado de un convenio de coalicin.
En el fallo tambin se precis que no es nulo el voto de un elector
que marque en la boleta dos o ms cuadros correspondientes a partidos
polticos coaligados, pues el voto contar para el can-
de la votacin emitida. Por estos motivos, se declar
didato de la coalicin y se registrar en un espacio

separado del acta de escrutinio y cmputo de casilla.
la invalidez del artculo 95, fraccin 5, del Cdigo electoral federal.
De igual manera, se declar constitucional el artculo

95, prrafos 9 y 10,16 del cdigo electoral, dado que
En otro orden de ideas, tambin se abord el

tema relativo al acceso de los partidos en tiempos de
no viola el principio de irretroactividad de las leyes.

Esto es as, debido a que las reglas en ese artculo
radio y televisin.
De manera muy sucinta, se puede decir que la
establecidas regiran hacia el futuro (para la formacin de coaliciones electorales en prximos procesos
primera cuestin que se estudi fue la relativa a los

criterios para distribuir entre los partidos polticos con
electorales federales), y no elecciones pasadas; y, por
derecho a ello el tiempo en radio y televisin. Como
otro lado, dado que los partidos polticos no tienen

derechos adquiridos en relacin con la colocacin de
emblemas en las boletas electorales.
primer punto, los partidos polticos accionantes formu-
En cambio, se declar fundado el concepto de invalidez por el que se reclam la inconstitucionalidad del
al acceso a los medios de radio y televisin. Sobre el

particular, se resolvi que el artculo 56, fraccin I, del
prrafo 5 del artculo 95 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que estableca
que en el convenio de coalicin los partidos podan pactar que en caso de que uno o varios de los partidos
alcanzaran el 1% de la votacin nacional, pero no obtuvieran el porcentaje necesario para conservar el regis-
Cdigo electoral, era conforme con lo dispuesto en la

Constitucin sobre la distribucin de tiempos, puesto
que prcticamente repeta lo sealado en el texto fundamental. Por lo tanto, no poda aducirse que hubiera
una violacin a ese ltimo.
Asimismo, se estudi la prohibicin a los partidos
tro (2%) y participar en la asignacin de diputados por

el principio de representacin proporcional, el nmero
polticos para contratar o adquirir, por s o por terceros,

tiempos en cualquier modalidad de radio y televisin.
de votos necesario para que esos partidos coaligados

pudiesen alcanzar la votacin requerida podra tomar-
Sobre este tpico, los partidos polticos promoventes

consideraron que el cdigo electoral, y principalmen-
se del partido o partidos que s hubiesen cumplido con

ese requisito. Adems, el convenio deba especificar las
te el artculo 49, eran contrarios a las garantas de libertad de expresin consignadas en la Constitucin.
circunscripciones en que se aplicara el procedimiento

de transferencia de votos. En ningn caso se podran
Empero, la Corte consider infundado el concepto de

invalidez, para lo cual primero se estableci que el
transferir a un partido poltico en esa situacin, una

cantidad de votos que lo llevara a tener una cantidad
superior al 2% de la votacin nacional emitida.
La Suprema Corte consider que este precepto
Constituyente Permanente, en la reforma constitucional en materia electoral de 2007, consign las bases
constitucionales de un nuevo modelo de comunicacin
social en la materia, que tiene como postulado central
era inconstitucional, porque transgreda los artculos
una nueva relacin entre los partidos polticos, la so-
1, 41, segundo prrafo, y 134, sexto prrafo de la
ciedad y los medios de comunicacin, especialmente
norma suprema. En este sentido, se argument que el

mecanismo de transferencia de votos de un partido a
la radio y la televisin. En este sentido, el ejercicio del

derecho a la libertad de expresin debe entenderse de
otro violaba la voluntad expresa del elector, porque su

voto poda ser trasferido a otro partido poltico de la
coalicin por el cual no sufrag. Asimismo, se dijo que
esa norma infringa el principio de igualdad, porque
manera relacionada con lo dispuesto en el artculo 41
poda propiciar que se dieran ventajas indebidas a los

partidos polticos coaligados que no alcanzaran la votacin mnima para obtener su registro, en detrimento
de otros partidos que, al no coaligarse en un proceso
electoral, tendran que alcanzar necesariamente el 2%
laron conceptos de invalidez en el sentido de que las

reglas del Cdigo resultaban inequitativas en cuanto
16
La fraccin 9 prev que cada partido coaligado debe aparecer

en la boleta con su propio emblema, mientras que la fraccin
10 dispone que cada uno de los partidos coaligados debe registrar sus propias listas de candidatos a senadores y diputados por el principio de representacin proporcional.
111
112
constitucional y no puede considerarse como un derecho absoluto o ilimitado, sino que tiene los lmites
y restricciones que la misma Constitucin establece.
Por lo tanto, el artculo 49 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales no transgrede
lo dispuesto en la Constitucin Poltica, pues se apega
a las restricciones al derecho de libertad de expresin
hubiera fijado un lmite para este tipo de financiamiento en el nuevo cdigo electoral, cuando se trata de
la educacin y capacitacin poltica, la investigacin
socioeconmica y poltica y de las tareas editoriales
de los partidos polticos nacionales (contenido en el
artculo 78, prrafo 1, inciso c), fraccin I, del cdigo
combatido).18 No obstante, el concepto de invalidez se
que establece el mismo texto constitucional, en su artculo 41 en relacin con la materia electoral.17 Mutatis
mutandis, lo mismo se dijo respecto de la prohibicin
declar infundado, ya que la porcin normativa impug-
para que cualquier persona fsica o moral pudiera contratar propaganda en radio y televisin para influir en
las preferencias electorales de los ciudadanos, consignada en el mencionado artculo 49 del cdigo im-
ese mecanismo de financiamiento pblico en relacin

con actividades especficas de los partidos polticos
nacionales.
Por otra parte, tambin se reclam la exclusin
pugnado.
Otra cuestin que fue materia de impugnacin
a las agrupaciones polticas nacionales del financiamiento pblico ordinario, pues los demandantes consi-
en la accin de inconstitucionalidad 61/2008 y sus

acumuladas, es la relativa al otorgamiento de finan-
deraron que la aportacin de fondos de esa naturaleza

proviene de una base constitucional. De esta manera,
ciamiento pblico por concepto de actividades especficas, pues se consider inconstitucional el que se
el cdigo electoral, al no preverla, viola los artculos

14, 16 y 41, fraccin V, de la Constitucin Poltica de
17
18
19
Vale la pena sealar que en la ejecutoria se dijo que: la dimensin estructural de la libre expresin en el contexto de la
democracia representativa explica el papel institucional que
despliegan los partidos polticos, como entidades de inters
pblico, en la formacin de la opinin pblica. Los partidos polticos no son personas jurdicas ordinarias, sino que existen y
estn estructurados para ser precisamente el nexo entre los
ciudadanos y los representantes que ejercen el poder en su
nombre. Como tales, no son solamente el mecanismo constitucionalmente establecido para integrar a los titulares de una
amplia gama de instancias de decisin, sino que son agentes
centrales, profesionales y permanentes de formacin de la opinin pblica. Aunque los derechos a expresarse libremente y
a participar polticamente gozan de facetas que pueden ser
y son individualmente ejercidas, existen otras que se ejercen
precisamente por medio de los partidos polticos, quienes a
su vez, por su condicin de personas jurdicas, son titulares
de los derechos fundamentales en la medida en que ello sea
compatible con su naturaleza.
En el caso de los partidos polticos, la expresin y difusin de
ideas con el nimo no ya de informar, sino de convencer, a los
ciudadanos, con el objeto no slo de cambiar sus ideas sino
incluso sus acciones, es parte de sus prerrogativas como personas jurdicas y se relaciona con las razones que justican su
existencia misma.
En esa porcin normativa se establece que las actividades especcas ya descritas sern apoyadas mediante nanciamiento pblico por un monto total anual equivalente al 3% del que
corresponda en el mismo ao para las actividades ordinarias
(denidas en el inciso a) del mismo artculo y prrafo).
Que establece los requisitos para la constitucin de un partido
poltico nacional (se prevn una noticacin al Instituto Federal
Electoral y diversos plazos, trmites y requisitos).
nada meramente reproduce una disposicin prevista

en el artculo 41 constitucional, que a su vez establece
los Estados Unidos Mexicanos.

Empero, el Pleno de la Suprema Corte consider
que este planteamiento era infundado, pues si bien la
Constitucin establece que las agrupaciones polticas
nacionales tendrn acceso a financiamiento pblico,
lo cierto es que se determin que fuera el Instituto
Federal Electoral quien precisara los deberes y prerrogativas a que quedan sujetas esas agrupaciones. Por
lo tanto, el hecho de no haberse incluido su financiamiento en el artculo 78 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales no es contrario
a la Constitucin, pues ello no es equivalente a que
dejaran de recibir financiamiento pblico.
El sptimo tpico que se abord en el proyecto
es el atinente a los requisitos para constituir nuevos
partidos polticos.
Los partidos polticos demandantes sostuvieron
esencialmente la inconstitucionalidad del artculo 28,
prrafo 1, del cdigo electoral,19 por estimar que impide la creacin de nuevos partidos polticos. Sin embargo, se desestim este concepto de impugnacin al
sostener que la creacin de nuevos partidos se condiciona al cumplimiento de ciertos requisitos acordes
con el artculo 41 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, sin violar las garantas
previstas en los artculos 1 y 9 (en relacin con las
libertades de asociacin y reunin) del mismo texto constitucional, pues

estas garantas no son absolutas e irrestrictas, y deben interpretarse a la
luz de los matices contenidos en otros preceptos constitucionales. En el
caso concreto, se debe atender a lo dispuesto en el artculo 41, relativo
la asociacin en materia poltica, que si bien no establece textualmente
los requisitos para la constitucin de partidos polticos, s encomienda esa
tarea al legislador secundario.
Asimismo, los partidos accionantes plantearon conceptos de invalidez en torno a los requisitos de elegibilidad en los estatutos de los
partidos polticos, solicitando que se declarara la invalidez del artculo
22, fraccin 6, del cdigo electoral.20 Sobre el particular, adujeron que el
derecho a ser votado slo puede ser restringido conforme a lo dispuesto
en la Constitucin y en la ley secundaria, mas no es constitucional que
sea restringido por los partidos polticos a travs de sus estatutos. El
Pleno del Alto Tribunal consider que este concepto de invalidez era fundado, porque la porcin normativa reclamada es inconstitucional al violar
los principios de certeza (ya que el trmino elegibilidad es equvoco y
puede inducir a confusin porque no hay claridad sobre quin es el destinatario de la norma), el derecho a ser votado para cargos de eleccin
popular, previsto en el artculo 35, fraccin II, de la Constitucin (puesto
que, en el mbito de su vida interna, los partidos polticos pueden establecer otros requisitos de elegibilidad, siempre y cuando sean razonables y no vulneren el contenido esencial del derecho a ser votado) y la
libertad de autoorganizacin e ideolgica de los partidos polticos, reconocida en el artculo 41 constitucional (habida cuenta que corresponde a
los partidos polticos determinar los requisitos de elegibilidad con el fin
de salvaguardar los programas, principios e ideas que postulan).
El noveno tema planteado tiene que ver con los requisitos relativos a
los observadores electorales. En este sentido, los promoventes de la accin
de inconstitucionalidad consideraron que el nuevo cdigo electoral, en su
artculo 5, prrafo 4, inciso d), fraccin III, estableca requisitos excesivos
a estos observadores. Sin embargo, se fall que la restriccin contenida en
esa porcin normativa (donde se impide ser observador electoral a quien
hubiera sido candidato a un puesto de eleccin popular en los ltimos 3
aos anteriores a la eleccin) era razonable y no poda considerarse excesiva, al ser congruente con los principios de imparcialidad y certeza que
deben regir durante el proceso electoral.
Finalmente, los partidos polticos accionantes consideraron que
los artculos 341, prrafo 1, inciso d); 352, prrafo 1, inciso b); y 354,
prrafo 1, inciso d); eran contrarios al artculo 22 de la Constitucin
por establecer multas fijas. Al respecto, se resolvi que el concepto
de invalidez era infundado, porque los primeros dos artculos no establecen multas fijas, sino slo se refieren a los sujetos que incurren en
responsabilidad por infracciones cometidas a las disposiciones electorales. Por su parte, el artculo 354, prrafo 1, inciso d), se refiere a la
posible imposicin de una multa de hasta cien mil das de salario mni-
20
Esta porcin normativa seala que:

En los requisitos de elegibilidad que
regulen los estatutos de los partidos
slo podrn establecer exigencias de
edad, nacionalidad, residencia, capacidad civil y sentencia ejecutoriada en
materia penal.
113
114
mo general vigente para el Distrito Federal. A partir de esta redaccin,

se desprende que no se estableci una multa fija, sino un rango que va
desde un da de salario mnimo hasta cien mil. En cambio, se declar la
invalidez de la porcin normativa que prevea la imposicin de multas
en el caso de la compra de tiempo en radio y televisin para la difusin
de propaganda poltica o electoral, que se sancionaran con el doble
del precio comercial de dicho tiempo, porque se consider que era una
multa fija, carente de parmetros, es decir de un mnimo y un mximo,
para que la autoridad pudiera individualizar la sancin atendiendo a las
circunstancias del caso concreto.
En suma, en los puntos resolutivos se orden el sobreseimiento respecto del artculo dcimo primero transitorio del Decreto impugnado; se
reconoci la validez de ese Decreto y se declar la validez de los artculos
1, prrafo 2, inciso b); 2; 3, prrafo 1; 4; 5, prrafo 4, inciso d), fraccin III; 6; 24; 28, prrafo 1; 29; 31, prrafo 1; 33; 34; 35; 36; 48, prrafo
1, incisos a), b), c) y d); 49, prrafos 2, 3, 4, 5 y 7; 50; 52; 53; 54; 55; 56;
57; 58; 59, prrafo 3; 60; 61; 62; 63; 64; 65; 66; 67; 68; 69; 71, prrafos
1, incisos a) y b) y 4; 73; 74; 77; 78, prrafo 1, inciso c), fraccin I; 83;
85; 95, prrafos 9 y 10; 98, prrafo 7; 105, prrafo 1, inciso b); 129; 218,
prrafo 1; 236, prrafos 1, incisos a), c) y d) y 2; 341, prrafo 1, inciso
d); 352, prrafo 1, inciso b); y 354, prrafo 1, inciso d), fracciones II y III
(con una salvedad) del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales. Por ltimo, se declar la invalidez total de los prrafos 6 del
artculo 22 y 5 del artculo 96 y la invalidez de las fracciones II y III, inciso
d), prrafo 1, del artculo 354, slo en la parte que dice con el doble del
precio comercial de dicho tiempo, todos estos preceptos relativos al mismo ordenamiento.
Asimismo, en la sentencia se precis cundo surtira efectos lo ah
resuelto, de la siguiente forma:
La declaracin de invalidez de las normas legales que se han
estimado inconstitucionales surtir efectos a partir de la notificacin de la ejecutoria a las autoridades emisora y promulgadora
del Decreto por el que se expidi el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial
de la Federacin de conformidad con lo dispuesto en los artculos
45 y 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 Constitucional.
El Congreso de la Unin, en el ejercicio de sus atribuciones, estar en libertad de legislar en los aspectos relativos a las normas
generales que se declaren invlidas.
Hasta la fecha de escribir estas lneas no se ha producido reforma o
adecuacin alguna respecto de las normas del COFIPE invalidadas.
III. Juicios de amparo

En paralelo a la presentacin de las acciones de inconstitucionalidad antes analizadas, distintas organizaciones y personas fsicas interpusieron
sendos juicios de amparo en contra de la reforma constitucional, por estimar que violan garantas individuales que los protegen.21
21
Los actores en los juicios de amparo son los siguientes: 1) Federico Compen III, promoviendo en nombre y en representacin de
Centro Empresarial de San Luis Potos, S.L.P., COPARMEX, Sindicato Patronal con Registro 415 ante la Junta Local de Conciliacin
y Arbitraje del Estado; 2) Juan Carlos Snchez Garza y Octavio de la Huerta Alvarado, promoviendo en nombre y en representacin
del Centro Empresarial de Tampico, Sindicato Patronal, el primero con la calidad de Presidente del Consejo Directivo y, el segundo
como Director y Apoderado Legal; 3) Manuel Juan de Jess Rodrguez Lomel, promoviendo en nombre y en representacin con el
carcter de Presidente de La Asociacin denominada Asociacin de Industriales y Empresarios de Morelos, Sindicato Patronal,
ADIEM-COPARMEX; 4) Sergio Rosado Trujeque, promoviendo en nombre y representacin del Centro Empresarial de Mrida, con el
carcter de Presidente del Consejo Directivo de dicha asociacin; 5) Miguel Marn Manzur, promoviendo en nombre y en representacin de la Cmara Nacional de la Industria de Transformacin, como Presidente del Consejo Directivo de la misma; 6) Ferdinard
Isaac Recio Lpez, promoviendo en nombre y en representacin de la Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana; 7) Jess
del Muro Leiva, promoviendo en nombre y en representacin del Sindicato Patronal denominado Centro Empresarial del Valle del
Fuerte; 8) Javier Magaa Lizrraga con el carcter de representante legal de la persona moral denominada Centro Empresarial de
Mazatln y del Sur de Sinaloa, S.P.; 9) Eduardo Ruelas Gutirrez, promoviendo en nombre y representacin del Centro Empresarial
de Nayarit, Sindicato Patronal; 10) Miguel ngel Garca Paredes, promoviendo en nombre y representacin del Consejo Nacional
Agropecuario, Asociacin Civil; 11) Miguel ngel Prez Bautista, promoviendo en nombre y en representacin de Coparmex Hidalgo,
Sindicato Patronal; 12) Rodrigo Plancarte de la Garza, promoviendo en nombre y en representacin del Centro Patronal de Nuevo
Len; 13) Maximiliano Lomel Cisneros, promoviendo en nombre y en representacin de la Cmara Nacional de Comercio, Servicios y
Turismo de Puerto Vallarta, Jalisco; 14) Jess Marcos Giacomn, promoviendo en nombre y en representacin de la Cmara Nacional
de Comercio, Servicios y Turismo de Monterrey; 15) Eduardo Humberto de Jess Espinosa y vila, tambin conocido como Eduardo Humberto de Jess Espinosa vila y Humberto Espinosa vila, como apoderado general de la Cmara Nacional de Comercio,
Servicios y Turismo de Mrida; 16) Enrique Clemente Camacho Pez, promoviendo en nombre y en representacin de la Cmara
de Comercio, Servicios y Turismo de Culiacn; 17) Adolfo Ernesto Arrioja Vizcano, promoviendo en nombre y en representacin del
Consejo Coordinador Empresarial, Asociacin Civil; 18) Jorge Eduardo Verstegui Saucedo y Salom Jess Perales Flores, en su
carcter de Presidente y Secretario respectivamente del Centro Empresarial Coahuila Sureste, S.P (Sindicato Patronal); 19) Eduardo
Ruelas Gutirrez, promoviendo en nombre y en representacin del Centro Empresarial de Nayarit, Sindicato Patronal; 20) Vicente
Yez Solloa, promoviendo en nombre y en representacin de la Asociacin Nacional de Tiendas de Autoservicio y Departamentales,
Asociacin Civil; 21) Jess Cardiel Vrtiz, promoviendo en nombre y en representacin del Centro Empresarial de Celaya, Sindicato
Patronal, aliado a la Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana (COPARMEX); 22) Fernando Jos Royo Daz Rivera, promoviendo en nombre y en representacin de Coparmex Laguna S.P.; 23) Fernando Jos Royo Daz Rivera, por su propio derecho;
24) Ernesto Anaya Silva, promoviendo en nombre y en representacin de Coparmex Ciudad Jurez, S.P.; 25) Miguel ngel Garca
Paredes, promoviendo en nombre y representacin del Consejo Nacional Agropecuario, Asociacin Civil; 26) Miguel Marn Manzur,
promoviendo en su carcter de Presidente Nacional y en representacin de la Cmara Nacional de la Industria de Transformacin;
27) Eduardo Dvila Aguirre, promoviendo en nombre y en representacin de la Cmara Nacional de Comercio, Servicios y Turismo
de Saltillo, Coahuila; 28) Hctor Jurado Snchez, promoviendo en nombre y en representacin del Centro Empresarial de Hidalgo
del Parral, Asociacin Patronal; 29) Juan Carlos Contreras Garca, Presidente, Gabriel vila Daz, Vicepresidente, Miguel ngel Gallardo Lpez, Vicepresidente, Raymundo Rodrguez Macas Secretario Armando Manzano Alba, Subsecretario, Luis Adolfo Gonzlez
Velzquez Tesorero, Eduardo Ochoa Mancilla Subtesorero, as como Ramiro Corona Arvalo, Diego Vilchis Medrano, Carlos Acha
Daz, Sergio Villareal Guajardo, Rafael Fernndez Navarro, Jos Dolores Cacho Vega, Ingeniero Carlos Recordn Magaa, Mara del
Socorro Reyeros de la Barrera, Roberto Ortiz Magaa y Ricardo Ortz Arroyo, como vocales, todos integrantes y promoviendo en nombre
y representacin del Centro Empresarial de Michoacn, Sindicato Patronal; 30) Ferdinard Isaac Recio Lpez, promoviendo en nombre y
en representacin de la Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana; 31) Ernesto Alejandro de la Rocha Montiel promoviendo en
nombre y en representacin del Centro Empresarial de Chihuahua, Sindicato Patronal; 32) Eduardo Garca Villaseor, promoviendo
en nombre y en representacin de la Confederacin de Cmaras Nacionales de Comercio, Servicios y Turismo de los Estados Unidos
Mexicanos (Concanaco Servytur); 33) Carlos Salvador Mrigo Orellana, promoviendo en nombre y en representacin como Director
General de la Cmara Nacional de las Industrias Pesquera y Acucola; 34) Jos Antonio Ortega Snchez, Alberto Nez Esteva, Jos
Guillermo Velasco Arzac, Gabriel Funes Daz, Jos Guillermo Bustamante Manilla, Mara del Pilar Barrera Mauri, Federico Guillermo
Muggenburg y Rodrguez-Vigil y Pedro Fletes Rentera, por su propio derecho; 35) Alberto Higinio Nez y Esteva, representante
legal de la persona moral S en M, Asociacin Civil; 36) Hctor Manuel de Jess Aguilar Camn, Francisco Jos Caldern Lelo de
Larrea, Jorge Castaeda Gutman, Luis de la Barreda Solrzano, Gerardo Estrada Rodrguez, Jorge D. Fernndez Mendez, Luis
scar Gonzlez de Alba, Teodoro Gonzlez de Len, Miguel Limn Rojas, Federico Jess Reyes Heroles Gonzlez Garza, ngeles
Mastreta Guzmn, Jos Roldn Xopa, Luis Rubio Freidberg, Jaime Snchez Susarrey, Sergio Sarmiento Fernndez de Lara, Mara
Isabel Turrent Daz, Ramn Xirau Subias, por su propio derecho; 37) Mara Elena Morera Mitre, en representacin de Mxico Unido
contra la Delincuencia, A.C; 38) Juan Luis Arzoz Aribide, promoviendo en nombre y en representacin de la Cmara Nacional de la
Industria Editorial Mexicana; 39) Carlos Snchez-Mejorada y Velasco, por su propio derecho; 40) Antonio Moiss Andrs San Milln
Casillas, por su propio derecho; 41) Jonathan Daz Castro en representacin de Centro Empresarial de Mexicali.
115
116
Las demandas de amparo se desecharon por notoriamente improcedentes, pero por distintos motivos que ms adelante se precisarn. Ante
esa situacin, en sesin privada de Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin, celebrada el 31 de enero de 2008, como Ministro Instructor
en ese momento de los recursos interpuestos en contra del desechamiento de las acciones de inconstitucionalidad sobre la reforma constitucional
y por considerar que se trataba de asuntos de evidente importancia y
trascendencia, el que esto escribe solicit que se ejerciera la facultad de
atraccin prevista en el artculo 107, fraccin VIII, inciso B de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en los recursos de revisin
derivados de los juicios de amparo donde se reclamaban las reformas
constitucionales en materia electoral, conforme lo establecido en el artculo 83, fracciones I, II y IV de la Ley de Amparo y por los actos de las
autoridades, que de manera destacada sealaron en sus demandas de
garantas los quejosos.
El asunto fue turnado para su estudio al Ministro Sergio Armando
Valls Hernndez, bajo el expediente 4/2008-PL, y en sesin de 9 de julio
de 2008, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
determin ejercer la facultad de atraccin para conocer de los recursos de
revisin derivados de los juicios de amparo de mrito, basndose, para tal
efecto, en las siguientes consideraciones esenciales:
esta Primera Sala considera que a travs de lo que se decida
en los recursos de revisin, cuya atraccin se solicita, se esclarecera si es procedente o no, el juicio de amparo en contra de los
mencionados preceptos y su respectivo proceso legislativo.
En esas condiciones, de resultar procedente el ejercicio de la facultad de atraccin, en los recursos de revisin planteados, deber de analizarse el origen y los alcances del artculo 103 de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para
esclarecer si es posible impugnar en amparo el proceso de creacin de una norma constitucional, especficamente los artculos
6, 41, 85, 99, 108, 116, 122 y 134 de la Constitucin Federal;
problemtica que se advierte es de particular inters y trascendencia para la vida jurdica de nuestro pas, por cuanto toca una
cuestin medular en relacin con el orden constitucional del pas,
de evidentes repercusiones en el mbito jurdico nacional.
Lo anterior es as, ya que el problema planteado trasciende a la determinacin de si dentro del sistema jurisdiccional de control constitucional establecido en el artculo 103 antes sealado, es posible
el cuestionamiento de algn precepto de la Constitucin Federal
a travs del proceso de su formacin, o si por el contrario, queda
eximido de ser impugnado en virtud de que tal sistema fue creado
exclusivamente para vigilar la constitucionalidad de los ordenamientos legales secundarios y no los contenidos en la propia Ley
Fundamental; lo cual exige la intervencin de esta Suprema Corte
de Justicia de la Nacin, como el mximo in-
jurdica lo que conduce a la intervencin de
trprete de la misma; ms aun, si se tiene en

consideracin que los planteamientos jurdicos
la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,

como el mxime intrprete de la Constitucin
que debe resolverse involucran el propio sustento constitucional del amparo contra leyes, a
para su resolucin.
que se refiere el artculo 103 de la multicitada

Constitucin Federal.
Derivado de lo anterior, se form una comisin de

secretarios de estudio y cuenta en la Suprema Corte
Ante la problemtica planteada tanto en la demanda como en los agravios, hace necesaria la
de Justicia de la Nacin, encabezada por el licenciado

Alfredo Villeda Ayala, la cual tuvo a su cargo elaborar
intervencin de este cuerpo colegiado para de-
los proyectos relativos. Independientemente del tra-
cidir si el juicio de garantas resulta procedente

en trminos de lo dispuesto por los artculos
103, fraccin I de la Constitucin Federal y 1
bajo de la Comisin, el Ministro Cosso Daz tiene tur-
de la Ley de Amparo contra el Proceso Legislativo que culmina con una reforma del texto
30 de septiembre y el 2 de octubre de 2008.

En la primera de esas sesiones se someti a con-
constitucional cuando, como en la especie, se

sostiene la violacin de lo dispuesto por los artculos 1, 6, 7, 8, 9, 14 y 16, en relacin con
el 135 de la propia Constitucin Poltica de los
sideracin del Pleno el proyecto de resolucin del amparo en revisin 186/2008, promovido por el Centro
Empresarial de Jalisco, Sindicato Patronal, en contra
del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Fede-
Estados Unidos Mexicanos.

Por todo lo anterior, puesto que, el juicio de
racin el 13 de noviembre de 2007, mediante el cual

se reformaron los artculos 6, 41, 85, 99, 108, 116 y
amparo es el instrumento procesal instaurado

en los artculos 103 y 107 de nuestra Consti-
122, se adicion el artculo 134 y se derog el prrafo

tercero del artculo 97, todos ellos de la Constitucin
tucin Federal, para que los gobernados pue-
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Como ya se
dan proteger sus garantas individuales de las
dijo, el recurso de revisin se interpuso en contra del
violaciones que al respecto cometen las autoridades y, en ese sentido, a travs de dicho
auto dictado por el Juez de Distrito, quien desech la

demanda por considerarla notoriamente improceden-
juicio los tribunales de la Federacin someten

al examen de la constitucionalidad los actos
te. Es decir, el juzgador consider que se actualizaba

una causa indudable y manifiesta de improcedencia,
de aquellas autoridades que se estimen que

violan las garantas de los gobernados; luego,
al determinar sobre la procedencia del juicio
cuando se reclamen como actos que deriven
ya que el amparo se haba promovido en contra de una

reforma constitucional.
En el proyecto, se propona determinar que la
causa de improcedencia no poda estimarse notoria ni
de preceptos de la propia Constitucin, as
manifiesta, por lo que la consecuencia sera ordenar al
como de su proceso de reforma, evidente-
Juez de Distrito que revocara el auto recurrido y dictara
mente resulta un tema de suma trascendencia

e importancia dado que toca cuestiones me-
otro mediante el cual, de no existir diverso motivo manifiesto e indudable de improcedencia, y cumplindose
dulares para el orden constitucional del pas,

de evidentes repercusiones sociales; aunado
al hecho de que de ser procedente la va en
cuestin se entrara al estudio de violaciones
los requisitos contenidos en el artculo 116 de la Ley de

Amparo, admita la demanda de garantas. El asunto se
fall, por seis votos a favor y cuatro en contra,22 en los
nados dos recursos de revisin, que fueron discutidos

en el Pleno en las sesiones que tuvieron lugar el 29 y
a la libertad de expresin derivado de una reforma constitucional.

As las cosas, se considera que los amparos
en revisin antes identificados, cumplen con
los requisitos de importancia y trascendencia
22
Mayora conformada por los ministros Aguirre Anguiano, Cosso Daz (ponente), Gngora Pimentel, Snchez-Cordero, Silva Meza y Ortiz Mayagoitia (el ministro Azuela Gitrn estuvo
ausente).
117
118
trminos propuestos en el proyecto. Posteriormente, en
Por su parte, la minora de ministros26 que votamos
sesin pblica del 2 de octubre de 2008, se fallaron

en el mismo sentido 26 amparos en revisin.23
en contra del proyecto, adujimos, entre otros argumentos, los siguientes: que el artculo 103 de la Constitucin
La opinin de la mayora de los Ministros estrib en considerar, como ya se seal, que cuando se
no da competencia a la Suprema Corte para conocer del

procedimiento de reformas a la norma suprema, al no
promueve un juicio de amparo en contra de una reforma constitucional no se actualiza una causa notoria
preverse as expresamente y que el juicio de amparo

no fue diseado para ello; que compete exclusivamente
y manifiesta de improcedencia por ese motivo. Adems, en la sesin se vertieron opiniones en el sentido
al Congreso de la Unin, por disposicin constitucional,

la verificacin del procedimiento de reforma a la Cons-
de estimar que los actos del Poder Reformador de la

Constitucin son actos de gobierno equiparables a
titucin establecido en el artculo 135; que no hay una
actos de autoridad para efectos del juicio de amparo;

que a partir de la decisin emitida por la Corte Interamericana Derechos Humanos en el caso de Jorge
Castaeda Gutman24 se vincul al Estado mexicano
a generar medios de defensa accesibles para defender los derechos humanos, independientemente de
quin cometiera esa violacin incluso al Constituyente Permanente; y que poda influir en el nimo de
los ministros el que hubiera una iniciativa de reforma
constitucional en el Senado de la Repblica mediante
la cual se propone crear un medio de defensa para
combatir reformas constitucionales;25 entre otras
consideraciones.
23
Se trata de los recursos de revisin 516/2008 al 555/2008,

interpuestos, respectivamente, por el Centro Empresarial de
Chihuahua, Sindicato Patronal; Coparmex Ciudad Jurez,
Sindicato Patronal; el Consejo Nacional Agropecuario, A.C.; el
Centro Empresarial de Hidalgo del Parral, Asociacin Patronal;
el Centro Empresarial Coahuila Sureste, Sindicato Patronal; la
Cmara Nacional de la Industria de la Transformacin; la Asociacin de Industriales y Empresarios de Morelos, Sindicato
Patronal; la Cmara Nacional de Comercio, Servicios y Turismo de Saltillo, Coahuila; Coparmex Laguna, Sindicato Patronal; la Cmara Nacional de Comercio, Servicios y Turismo de
Mrida; la Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana;
la Cmara Nacional de la Industria Pesquera y Acucola; el
Centro Empresarial de Tampico, Sindicato Patronal; Fernando Jos Royo Daz Rivera; la Cmara Nacional de Comercio,
Servicios y Turismo de Puerto Vallarta, Jalisco; el Centro Empresarial de Michoacn, Sindicato Patronal; la Cmara Nacional de la Industria Editorial Mexicana; el Centro Empresarial de
Mexicali; el Centro Patronal de Nuevo Len; Antonio Moiss
Andrs San Milln Casillas; el Centro Empresarial de Celaya,
Sindicato Patronal; el Consejo Coordinador Empresarial, A.C.;
Federico Jess Reyes Heroles Gonzlez Garza y otros; el
Centro Empresarial de Nayarit, Sindicato Patronal; la Cmara
va expresa en el texto constitucional que faculte al Alto

Tribunal para revisar una reforma constitucional; que un
rgano constituido como lo es la Suprema Corte de
Justicia no tiene atribuciones para cuestionar las decisiones del rgano constituyente.
Posteriormente, en la sesin celebrada el 30 de
septiembre de 2008, se resolvi el amparo en revisin
521/2008, promovido por Coparmex Hidalgo, Sindicato
Patronal, interpuesto en contra de un autodictado por
el Juez de Distrito competente, donde se desech
por notoriamente improcedente el juicio de amparo
promovido en contra del decreto por el que se expidi
el COFIPE, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 14 de enero de 2008.
24
25
26
Nacional de Comercio, Servicios y Turismo de Monterrey; y el

Centro Empresarial de Mrida. Es importante precisar que en
las demandas de amparo de donde derivan estos recursos de
revisin se impugn tanto el contenido de la reforma constitucional como el proceso de reforma (es decir, cuestiones de
forma y de fondo).
Caso Castaeda Gutman vs Estados Unidos Mexicanos, sentencia del 6 de agosto de 2008.
Presentada por el senador Francisco Arroyo Vieyra (PRI), en
nombre del diputado Ral Cervantes Andrade (PRI), en la
sesin de la Comisin Permanente del lunes 4 de agosto de
2008. Esa iniciativa propone adicionar dos prrafos a la fraccin I del artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos para quedar en los siguientes trminos: Artculo 105 []
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin no tiene competencia para calicar la constitucionalidad de las adiciones o reformas a que se reere el artculo 135 de esta constitucin.
La ley establecer las violaciones graves al procedimiento legislativo de reformas o adiciones a la Constitucin que puedan ser
materia de las controversias a que se reere este artculo.
Minora conformada por los ministros Luna Ramos, Gudio
Pelayo, Valls Hernndez y el que suscribe.
El proyecto, cuya elaboracin se encomend a la
Adems, en esa misma sesin se resolvi el
ministra Luna Ramos, propona declarar infundado el recurso y confirmar el auto de desechamiento. Para arri-
amparo en revisin 515/2008,29 donde el Pleno, por

unanimidad de votos, decidi confirmar el auto recu-
bar a esta conclusin, se estim que en ese juicio de

garantas nicamente se impugnaba el cdigo electo-
rrido, por estimar que los agravios eran insuficientes.

Es decir, en el recurso no se combatieron todos los
ral federal, no as la reforma constitucional en esa materia. Por otro lado, el Pleno de la Suprema Corte, al
argumentos formulados por el juez de distrito para

desechar la demanda.
resolver la accin de inconstitucionalidad 61/2008 (ya

mencionada en este estudio), haba determinado que
En el mismo sentido tambin se fallaron los amparos en revisin 520/2008 y 540/2008.30
la impugnacin de ese cdigo es una cuestin electo-
De igual manera, se fall el amparo en revisin
ral. Por lo tanto, el juicio de amparo que en su contra

se promueva es improcedente, con fundamento en lo
dispuesto en la fraccin XVIII del artculo 73 de la Ley
527/2008, promovido por el Centro Empresarial de

San Luis Potos (Coparmex). Ah, se determin por
unanimidad de votos de los 10 ministros presentes,
que se deban declarar fundados los agravios, pues el
de Amparo, en relacin con el artculo 105, fraccin II,

constitucional, que entre otras cuestiones, prev que
la nica va para plantear la no conformidad de las
leyes electorales a la Constitucin es la accin de
inconstitucionalidad.
Este asunto se resolvi en los trminos propuestos, por una mayora de 7 votos.27 Sin embargo, hubo
3 ministros que se pronunciaron en el sentido de considerar que la causa de improcedencia no era notoria
y manifiesta.28
27
28
Correspondientes a los ministros Aguirre Anguiano, Luna Ramos, Gngora Pimentel, Gudio Pelayo, Valls Hernndez, Silva
Meza y el que suscribe (en esta discusin tambin estuvo ausente el ministro Azuela Gitrn) En el mismo sentido tambin
se fallaron los amparos en revisin 532/2008 (interpuesto por
el sindicato patronal denominado Centro Empresarial del Valle
del Fuerte), 534/2008 (interpuesto por el Centro Empresarial de
Mazatln y del Sur de Sinaloa, Sindicato Patronal), 537/2008
(interpuesto por el Centro Empresarial de Nayarit, Sindicato Patronal), 539/2008 (interpuesto por el Consejo Nacional Agropecuario, A.C.), 550/2008 (interpuesto por la Cmara Nacional de
la Industria de la Transformacin) y 551/2008 (interpuesto por la
Confederacin Patronal de la Repblica).
El ministro Ortiz Mayagoitia se pronunci en este sentido. Por
su parte, los ministros Snchez-Cordero y Cosso Daz se ma-
juicio de amparo se desech indebidamente por una

cuestin relativa a la falta de personalidad de un apoderado que actu en nombre de la quejosa.
El ltimo grupo de amparos en revisin estudiado,
que se discuti en la sesin de 2 de octubre de 2008,
son recursos de revisin interpuestos en contra de autos dictados por jueces de distrito donde se desecharon
las demandas de amparo por estimar que eran notoriamente improcedentes. Sin embargo, es relevante des-
29
30
nifestaron en cuanto a que el juicio de amparo contra leyes

electorales s es procedente, cuando stas violen garantas
individuales.
Promovido por la Asociacin Nacional de Tiendas de Autoservicio y Departamentales, A.C., en contra de un auto que
desech por notoriamente improcedente el juicio de amparo
promovido en contra de las reformas a la Constitucin en materia electoral.
Recursos de revisin interpuestos por la Confederacin de
Cmaras Nacionales de Comercio, Servicios y Turismo de los
Estados Unidos Mexicanos y por la Cmara de Comercio, Servicios y Turismo de Culiacn, respectivamente.
119
120
tacar que en estos casos, en las demandas slo se impugn el fondo de la

reforma constitucional en materia electoral, a diferencia de los casos analizados en la sesin de 29 de septiembre del mismo ao, donde se reclam
tanto el fondo como el procedimiento de la reforma a la Constitucin.31 En
estos asuntos, el proyecto propona declarar infundado el recurso de revisin y confirmar el auto combatido; puesto que la demanda slo se dirigi a
combatir el fondo de la reforma electoral.
Sin embargo, en dichos asuntos se resolvi confirmar el auto recurrido, porque el juicio de amparo que se promueva en contra del fondo
de una reforma constitucional es notoriamente improcedente.32 En esta
resolucin, subyacen diversas consideraciones, siendo la principal de
ellas que no se puede declarar la inconstitucionalidad de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo, en atencin a lo
resuelto en la sesin de 29 de septiembre de 2008, s se puede controlar
por la va judicial el procedimiento de reformas a la ley suprema.
Como se puede apreciar, todava habr debate y revisin de estos
aspectos al seno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. En los temas fundamentales sobre el control jurisdiccional, sea de procedimiento o
de fondo, de la reforma constitucional, en los amparos en revisin que resolvi el Pleno no hubo mayoras suficientes para formar jurisprudencia.
Consecuentemente, las demandas de amparo que se regresaron a
los Jueces Distrito para ser admitidas, debern ser revisadas de nueva cuenta por el A Quo para determinar si existen otras causas de improcedencia; de no darse ese supuesto, los Jueces debern estudiar los
agravios esgrimidos y decidir sobre de ellos. Al no existir jurisprudencia
que los obligue, podran entrar a revisar forma y fondo. Es previsible que
tomen en cuenta la decisin mayoritaria de seis votos respecto de la improcedencia en cuanto al contenido de las reformas (votacin que podra
31
32
En este caso, se trata de los amparos en revisin 519/2008, 541/2008, 54472008 y

548/2008, promovidos respectivamente por S en M., Asociacin Civil; Jos Antonio Ortega Snchez y otros; Mxico Unido Contra la Delincuencia, Asociacin Civil; y Carlos
Snchez-Mejorada y Velasco.
Esta resolucin se adopt por mayora de 6 ministros, a saber: Aguirre Anguiano, Luna
Ramos, Gudio Pelayo, Valls Hernndez, Ortiz Mayagoitia y el suscrito. Los ministros
Cosso Daz, Gngora Pimentel, Snchez Cordero y Silva Meza consideraron que la
causa de improcedencia no era notoria. El primero de ellos consider que no era el
momento procesalmente oportuno para determinar si se puede juzgar la constitucionalidad de una reforma a la Constitucin. Sin embargo, los ltimos tres, en la sesin
celebrada el 29 de septiembre de 2008, adelantaron que a su juicio s se puede estudiar la constitucionalidad de una reforma a la norma suprema.
variar dado que los Ministros Jos Ramn Cosso Daz y Olga Mara Snchez Cordero de Garca Villegas no se pronunciaron al respecto en la sesin pblica en la que se discuti concretamente este tema, y el Ministro
Mariano Azuela estuvo ausente), pero reitero no se encuentran obligados
a ello. En este tenor, quedar a juicio de los Jueces otorgar suspensiones
y tambin determinar los efectos de sus decisiones; ambos temas de la
mayor trascendencia para el desarrollo de los procesos electorales que ya
se encuentran en curso.
Resueltos en primera instancia, cabe la posibilidad de que los juicios
de amparo vuelvan a ser impugnados en revisin y que esta Suprema
Corte de Justicia de la Nacin conozca, de nueva cuenta, de las impugnaciones a las resoluciones que dicten los Jueces de Distrito.
Como se aprecia, la reforma constitucional de noviembre de 2007
que establece nuevas reglas para la vida democrtica electoral, para
los partidos polticos y los procesos electorales, a pesar de que ya iniciaron estos ltimos a nivel federal y en varias entidades para renovar
la totalidad de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, diversas Gubernaturas, Congresos locales y Asamblea Legislativa, Ayuntamientos y Delegaciones durante el ao 2009, sigue cuestionada y sub
idice; ms grave an es que todo hace suponer que lo estar durante
muchos meses ms.
Esta situacin, en mi opinin, merece la mayor atencin, mxime que
las normas reglamentarias (COFIPE) pueden seguir la suerte de las constitucionales, si stas han sido declaradas, paradjicamente, inconstitucionales (sea por razones de forma o de fondo), puesto que ante esos casos
el Tribunal Electoral podra, ante una impugnacin de normas secundarias
durante el proceso electoral, inaplicarlas por resultar contrarias al Texto
Fundamental.
121
SECCI N
II
EL NUEVO MODELO DE
COMUNICACIN POLTICA
EL NUEVO SISTEMA
DE COMUNICACIN POLTICA
EN LA REFORMA
ELECTORAL DE 2007
EL NUEVO SISTEMA DE COMUNICACIN POLTICA EN LA REFORMA ELECTORAL DE 2007
Consideraciones preliminares
Tal y como ha sido bautizada la reforma constitucional en la iniciativa que
Csar Astudillo
le dio origen, estamos en presencia de la tercera generacin de reformas electorales.1
Doctor en Derecho por la
Si las anteriores generaciones incidieron en el reconocimiento del
Universidad Complutense
pluralismo poltico y en la plena autonoma e independencia de los rganos electorales, el ltimo ajuste, sobre las premisas avanzadas por la
Instituto de Investigaciones
de Madrid. Investigador del
reforma de 1996, ha venido a sentar con energa las reglas para garantizar
condiciones efectivas de igualdad en la contienda poltica.
La reforma electoral se orient claramente a regular los dos grandes
problemas que particularmente en las ltimas dos elecciones presidencia-
Jurdicas de la UNAM. Autor
les afectaron de manera negativa a nuestra democracia: el dinero, y el uso

y abuso de los medios de comunicacin.2 Muchos fueron los diagnsticos
Veracruz, Coahuila, Tlaxcala
presentados y es posible afirmar que existieron amplias coincidencias enrelacin con los mbitos en los que debera centrarse la labor del rgano
reformador de la Constitucin.3 Con reiterada insistencia se seal, por
ejemplo, la necesidad de cambiar el sistema de financiamiento pblico
de los partidos, acortar la duracin de las campaas electorales, regular
el acceso de partidos y terceros a los medios masivos de comunicacin,
fortalecer las atribuciones de los rganos electorales, entre muchas cosas
ms. Al final, fueron precisamente estos los ejes fundamentales de accin
bajo los que discurri el proceso de renovacin electoral.4
No hay duda que la Reforma constitucional instaura un nuevo paradigma en la competencia poltica mediante la puntual redefinicin del
vnculo existente entre los partidos polticos, los medios de comunicacin,
las instituciones estatales y la ciudadana. Acaso por ello, el desenvolvimiento del proceso de reforma enfrent importantes resistencias en algu-
1
2
Reforma publicada en el Diario Ocial de la Federacin el 13 de noviembre de 2007.

Iniciativa de reforma constitucional, presentada por el senador Manlio Fabio Beltrones
en el Saln de Sesiones de la Comisin Permanente del Congreso de la Unin el 31
de agosto de 2007, op. cit., p. 4.
Al respecto, acdase a las relatoras de la obra coordinada por Lorenzo Crdova y Pedro Salazar Constitucin, democracia y elecciones: La reforma que viene, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2007,
op. cit., p.133 y ss. La compilacin de Astudillo, Csar, Antes, durante y despus de
la reforma electoral: voces en los medios, Folios, Mxico, Ao II, nm. 8, noviembrediciembre de 2007, op. cit., p. 39 y ss. Crdenas, Jaime, El proceso electoral de 2006
y las reformas electorales necesarias, Cuestiones Constitucionales, Mxico, nm.16,
enero-junio de 2007, op. cit., p. 43 y ss. Los documentos presentados por los partidos
polticos en la mesa para la Reforma del estado recogieron buena parte de las propuestas que se haban venido discutiendo en el mbito acadmico.
Iniciativa de reforma constitucional, op. cit., pp. 2-4. Una primera aproximacin a la
reforma se encuentra en Crdova Vianello, Lorenzo, La reforma electoral y el cambio
poltico en Mxico, en Zovatto, Daniel y Orozco Henrquez, J. Jess (coord.), Reforma
Poltica y Electoral en Amrica Latina 1978-2007, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico-Instituto de Investigaciones Jurdicas, IDEA Internacional, 2008, op.
cit. pp. 676-677.
del libro Ensayos de justicia

constitucional en cuatro
ordenamientos de Mxico:
y Chiapas (UNAM, 2004).

Co-coordinador del libro
Las comisiones de derechos
humanos y la accin de
inconstitucionalidad
(UNAM, 2007).
127
128
nos partidos polticos, medios de comunicacin (principalmente la radio

y la televisin), grupos empresariales e, incluso, en el mbito intelectual,
quienes llevando al extremo las premisas liberales del libre mercado cuestionaron la validez del nuevo sistema de comunicacin poltica basado en
importantes restricciones a la contratacin de propaganda poltica.
Por ello, apenas concluir el proceso de Reforma constitucional y legal, la Suprema Corte de Justicia tuvo que pronunciarse sobre la constitucionalidad o no de algunos preceptos del Cdigo Federal de Instituciones
y Procedimientos Electorales COFIPE.5 Declar la inconstitucionalidad de tres de ellos, dejaron para un momento posterior su opinin en torno a la prohibicin para que los sujetos primarios (partidos) y secundarios
(personas fsicas y morales) de los procesos electorales puedan contratar
propaganda poltica en radio y televisin;6 artculos que estn igualmente
impugnados en distintos juicios de amparo por las propias televisoras y
los grupos de empresarios e intelectuales.
El debate sobre la reforma tom por momentos niveles muy altos de
confrontacin, evidencia algo natural a todas las democracias pluralistas
de nuestros das: que en la sociedad mexicana conviven una multiplicidad
de grupos que se identifican por compartir gustos, aficiones, perspectivas, preferencias, ideologas e intereses comunes y que cada uno de ellos
lucha por imponer su visin de las cosas y por proteger sus intereses
delante de quienes tienen capacidad de decisin poltica.7
El contexto someramente descrito sirve para advertir que la relacin
entre los medios de comunicacin y la democracia, uno de cuyos perfiles
nos corresponde abordar, es precisamente el que ms polmica, debate y
discusin ha generado en diferentes mbitos de la sociedad y que, por estar
sub ndice al da de hoy, carece de una configuracin normativa definitiva.
Por lo anterior, el objetivo que se persigue no puede ser otro que el de
ordenar la informacin arrojada por la reforma en este contexto particular, a
fin de presentarla de manera ms o menos coherente y ordenada. Para este
efecto utilizamos la nocin de sistema, ya que a nuestro juicio las distintas piezas que definen la relacin apuntada, articuladas debidamente en
funcin de las premisas en que se asientan y los fines a los que se dirigen,
nos sitan frente a un nuevo sistema de comunicacin poltico-electoral.
5
6
Publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 14 de enero de 2008.

Accin de inconstitucionalidad 61/2008 y sus acumuladas 62/2008, 63/2008, 64/2008
y 65/2008. Sentencia de fecha 8 de julio de 2008, emitida por el pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin.
Recurdese aqu el rspido encuentro entre senadores de la Repblica, comunicadores de radio y televisin y representantes de la Cmara de la Industria de la Radio y
la Televisin el 11 de septiembre de 2007. Igualmente el desacuerdo de los partidos
minoritarios respecto a algunas estipulaciones especcas de la reforma e, incluso
los antagonismos existentes entre un grupo de intelectuales que acudi a ampararse
frente a la reforma y los miembros de la AMEDI (Asociacin Mexicana de Derecho a la
Informacin).
Una lectura contraria puede llevar, como de hecho ha

sucedido, a reflexiones parciales o desarticuladas que
al no establecer las conexiones debidas entre las partes
implicadas y sus motivaciones, terminan por abrazar
conclusiones inexactas, arbitrarias e interesadas.
La tarea de sistematizacin, no obstante, no puede dejar de estar condicionada por la precomprensin
que tenemos de la reforma y de sus repercusiones; por
el grado de identificacin o rechazo de las premisas en
que se asienta y, por supuesto, por la forma en que las
nuevas reglas de la competencia poltica han sido exteriorizadas. Por ello, desde ahora debe sealarse con
puntualidad que compartimos el sentido de la reforma,
principalmente porque ataja situaciones anmalas que
estaban afectando seriamente la calidad de nuestra
democracia; porque hunde sus races en presupuestos
del todo coherentes, teniendo en cuenta los diseos
institucionales existentes en funcin de los objetivos a
alcanzar, y porque logra exteriorizarse bajo un lenguaje que si bien no es afortunado en todas sus partes,
enfatiza los elementos que confieren identidad al nuevo sistema de competencia poltica.
La presente exposicin se compone de dos partes perfectamente bien identificadas. La primera constituye por s misma un acto de defensa de las premisas
en que descansa el sistema introducido por la reforma.
En ella hemos establecido los elementos que identifican a los dos grandes modelos existentes en torno
al acceso de los agentes primarios, secundarios e,
incluso institucionales, a los medios de comunicacin
masiva, particularmente la radio y la televisin. Con
ello pretendemos encontrar las huellas que nos permitan advertir las influencias de otros sistemas jurdicos en la reforma, identificar al principal paradigma de
referencia y, sobre todo, derrumbar el mito de que
el establecimiento de limitaciones vulneran libertades
fundamentales y que chocan frontalmente con las premisas de los Estados que se dicen democrticos.
La segunda parte contiene una explicacin general de los componentes que contribuyen a edificar
el nuevo sistema de comunicacin poltica-electoral.
Importante es recalcar que se sigue principalmente el
contenido de la Reforma constitucional, la regulacin
incorporada al nuevo COFIPE, y los reglamentos que
hasta ahora ha expedido el Consejo General del Instituto Federal Electoral.
129
130
I. La renovacin del sistema

de comunicacin poltico - electoral
Sus ca us a s
Por su propia naturaleza, la lgica de la actividad poltica se aparta de modo
radical de la lgica que prima en el derecho, particularmente en el derecho
electoral. Por definicin, la actividad poltica tiende a avasallar a las normas
electorales, por lo que puede decirse, sin temor a incurrir en un error, que
desde el momento en que se promulgan nuevas reglas del juego democrtico, stas se encuentran rebasadas por la incesante mutabilidad de la accin
poltica.
La Reforma Electoral de 1996 tuvo su primera prueba de fuego en los
comicios intermedios de 1997. Pero fue hasta la eleccin presidencial del
ao 2000 donde desvel buena parte de sus aciertos, equvocos y omisiones. Ni qu decir tiene que en estos comicios se hizo patente el creciente
papel que los medios de comunicacin, en particular la radio y la televisin,
habran de tener en un contexto de pluralidad e, igualmente, el exacerbado
activismo poltico de particulares, personas fsicas o morales, caracterizadas por su privilegiado estatus econmico.8
La ausencia de una nueva Reforma Electoral hizo que las elecciones
de 2006 se organizaran con las reglas expedidas una dcada antes; este
hecho propici que algunos de los fenmenos advertidos con mayor o menor intensidad en las tres elecciones anteriores se agudizaran antes, durante y despus de la jornada electoral, poniendo al sistema poltico en crisis y
al pas entero al borde de una crisis poltica y constitucional de proporciones
maysculas que al da de hoy contina sin encontrar un adecuado instrumento de pacificacin.9
Los acontecimientos que caracterizaron el ltimo proceso electoral
son bastante conocidos; fueron producto de la combinacin de un conjunto
de factores propiciados, en un extremo, por el diseo institucional mismo, y
en el otro, por el comportamiento de los distintos actores implicados.
Entre los primeros pueden sealarse:
Al respecto, acdase a Crdenas, El

proceso..., op. cit. p. 44 y ss.
Astudillo, Csar, El Futuro de la Constitucin, en Valads, Diego y Carbonell, Miguel (coords.), El Proceso
Constituyente Mexicano. A 150 aos
de la Constitucin de 1857 y a 90 de la
Constitucin de 1917, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de MxicoInstituto de Investigaciones Jurdicas,
2007, op. cit. pp. 7-8.
El excesivo monto del financiamiento pblico otorgado a los partidos.

La prolongada duracin de las campaas electorales.
La carencia de regulacin de las precampaas.

El elevado costo de los procesos electorales.
El acceso indiscriminado a la contratacin de propaganda poltica en

radio y televisin.
La inexistencia de normas para regular la propaganda institucional.

La carencia de mecanismos de fiscalizacin eficaces.
Entre los segundos destacan:

La indebida intervencin del Presidente de la Repblica.
La excesiva difusin de propaganda guberna-
mental de todos los niveles de gobierno.

La ilcita contratacin de propaganda poltica por
parte de agrupaciones sociales y organismos
empresariales.
El intenso despliegue de propaganda negativa a
travs de spots televisivos.
ser muy perspicaz para advertir que lo que en realidad

motiv la incorporacin de estas reglas a la norma de
mayor relevancia para el Estado fue que la constitucin
representaba el mejor pedestal para enviar un mensaje
claro y contundente de reivindicacin de los espacios
polticos perdidos por la representacin popular, siendo
el nico espacio propicio para afirmar la supremaca de
la representacin poltica sobre el poder de las grandes
La agudizacin de estos fenmenos fueron responsabilidad de los poderes pblicos, los partidos po-
compaas de radio y televisin; un espacio que incluso

era capaz de brindar proteccin a la reforma y a quie-
lticos, las autoridades electorales e, incluso, de los

ciudadanos. Los primeros por accin y los ltimos por
nes la impulsaron de la potencial reaccin de los medios

frente a tan relevante decisin.12
omisin. Sin embargo, si algo dej en claro la organizacin del proceso electoral del 2006 y ah est el
Este razonamiento justific la apertura de una

pesada base III en el artculo 41 constitucional, inte-
dictamen de validez de la eleccin para constatarlo,

es que no poda enfrentarse una nueva contienda con
las mismas reglas del juego.10 La Reforma Electoral
grado con cuatro apartados en los que quedan ntidamente establecidas las premisas del nuevo sistema de
era inexorable.
Los el ement o s d e fi ni d o r e s
del n uev o si st e ma me xi ca no
Por paradjico que pueda parecer, la iniciativa de Reforma constitucional presentada ante el Senado de la
Repblica como Cmara de origen no defini el nuevo sistema de comunicacin poltica que se deseaba
instaurar. Entre las pocas prescripciones que contena
sobre el particular, destacaba que los partidos tendran
comunicacin poltico-electoral que a partir de ahora

ejercer plenos efectos frente a las instituciones del
Estado, los partidos polticos, los medios de comunicacin y los ciudadanos.13
El contenido de los apartados en cuestin puede
ser explicado mediante la conjuncin de los elementos
que conforman cada una de las piezas que identifican
al sistema. Estos elementos son:
10
derecho al uso de la radio y la televisin conforme a lo

sealado por la ley, prohiba la propaganda que denigrara a las instituciones, los partidos o las personas,
y ordenaba la suspensin de la propaganda gubernamental en el contexto de las campaas electorales federales y locales.11
Fue el dictamen emitido en el proceso de Reforma constitucional por la Cmara de Senadores el que
vendra a sentar los contornos del mismo. Los legisladores federales advirtieron en dicho documento la
oportunidad de otorgar slidos fundamentos consti-
11
12
tucionales a las modificaciones que con posterioridad

se introduciran al COFIPE y que terminaran de racionalizar las piezas del nuevo sistema.
Como puede apreciarse, la justificacin se caracteriza por su parquedad, lo que advierte que no se quiso profundizar en el tema. Sin embargo, no se necesita
13
El comportamiento irregular de la Presidencia de la Repblica,

las autoridades de los distintos niveles de gobierno, las personas
fsicas y morales, los partidos polticos y candidatos qued evidenciado en el Dictamen relativo al cmputo nal de la eleccin
de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Declaracin
de Validez de la eleccin y de Presidente Electo, aprobado por
la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federacin el 5 de septiembre de 2006. Al respecto, vanse las
distintas posiciones sostenidas por los autores que participan
en la obra de Eraa Snchez, Miguel (coord.), La calicacin
presidencial de 2006. El dictamen del TEPJF a debate, Mxico, Porra-Universidad Iberoamericana, 2007. Igualmente, la
opinin de Ugalde, Luis Carlos, La Reforma Electoral: en torno
a la denigracin y calumnia, Folios, Mxico, Ao II, Nm. 8,
noviembre-diciembre de 2007, op. cit., p. 4 y ss.
Vase la Iniciativa de reforma constitucional, op. cit., p. 6.
Recordemos que, como ha sostenido Carpizo, los medios de
comunicacin representan un verdadero poder. Por ello, haba que atajarlo con otro gran poder, en este caso, el poder
de la constitucin. Al respecto, Carpizo, Jorge, El poder: su
naturaleza, su tipologa y los medios de comunicacin masiva
en Carpizo Jorge, Nuevos Estudios Constitucionales, Mxico,
Porra-Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2000, op.
cit., p. 344.
Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernacin; de Radio, Televisin y Cinematografa; y
de Estudios Legislativos de la Cmara de Senadores del 11 de
septiembre, op. cit., pp. 16-21.
131
132
1. Acceso a los medios de comunicacin:
reglas al contenido de la propaganda poltica
para evitar que se utilicen expresiones que deni-
Los partidos polticos tienen derecho al uso permanente de los medios de comunicacin social.
La prerrogativa de acceso a la radio y la televi-
sin se realizar exclusivamente a travs de los

tiempos oficiales que corresponden al Estado
El Estado se obliga a destinar los tiempos de que
dispone en radio y televisin para garantizar el
gren a las instituciones, a los propios partidos, o

que calumnien a las personas.
4. Rgimen de sanciones:
acceso de los partidos y las autoridades electorales a los medios de comunicacin social.
Los partidos polticos gozan de exclusividad en

la difusin de la propaganda poltico-electoral
pueda garantizar eficazmente las nuevas reglas
en radio y televisin.
2. La autoridad en la materia:
El Instituto Federal Electoral (IFE) se erige como

la nica autoridad para la asignacin a los partidos de los tiempos que correspondan al Estado
en radio y televisin.
Asignar los tiempos de los partidos tanto en las
elecciones federales como en las estatales.

Ser autoridad exclusiva para distribuir los tiempos que conciernan a los partidos polticos en
poca no electoral.
Es competente para asignar los tiempos que en

radio y televisin pertenezcan a los partidos durante las precampaas y campaas electorales.
Tiene la atribucin de distribuir los tiempos que
correspondan a las autoridades electorales federales y estatales para el cumplimiento de sus
fines, en periodos ordinarios y de campaa.
3. Restricciones a la propaganda:
Frente a los partidos polticos: Se prohbe termi-
nantemente que puedan adquirir tiempos, bajo

cualquier modalidad, en la radio y la televisin.
Frente a terceros: Se restringe la contratacin
de comunicaciones de contenido poltico a las
personas fsicas o morales.
Frente a los poderes pblicos. Se establecen
restricciones temporales y de contenido a la propaganda gubernamental. La misma deber ser
de carcter institucional y suspenderse mientras
duren las campaas electorales federales, esta-
tales, municipales y del Distrito Federal.

Al contenido de la propaganda. Se determinan
Se reconoce al IFE como rgano sancionador.

Se fortalecen las facultades del IFE para que
del sistema de comunicacin poltico-electoral.
Se incorpora un rgimen de sanciones frente a
partidos, agrupaciones polticas, aspirantes, precandidatos y candidatos, ciudadanos, dirigentes
y afiliados a los partidos, observadores electora-
les, concesionarios y permisionarios de radio y

televisin, organizaciones de ciudadanos, sindicales, laborales o patronales.
Se estipula un procedimiento especial sancionador, de carcter expedito, para quienes desacaten los mandatos constitucionales.
II. Los modelos de referencia en el

derecho comparado
El tema del acceso de los partidos polticos a los medios de comunicacin
de masas goza de tal relevancia dentro de las democracias actuales que
la mayora de ellas se han preocupado por establecer reglas claras al respecto, a pesar del debate existente, y en cierto modo inacabable, sobre la
oportunidad o la necesidad de regular o no este fenmeno.14
Un estudio patrocinado por IDEA internacional se encarg de analizar la regulacin existente sobre medios y partidos polticos en 111 pases
del orbe. Sus conclusiones fueron emblemticas. Confirm, por ejemplo,
que en 71 pases (correspondientes al 64% de los estudiados) se establece una modalidad de acceso a los medios de comunicacin como parte
de las prerrogativas pblicas de los partidos. En cambio, se observ que
40 naciones (es decir, el 36% del total) no contienen ninguna previsin al
respecto, o directamente niegan dicha posibilidad. En cuanto a los pases
que han regulado el fenmeno, destaca que 49 de ellos garantizan una
asignacin de tiempos de modo igualitario, mientras que 8 prevn la asignacin en funcin al porcentaje de votos obtenido en la ltima eleccin,
15 establecen el reparto en relacin con la representacin parlamentaria
de cada partido, y en 13 la asignacin se encuentra condicionada por el
nmero de candidaturas presentadas en la eleccin.15
Los datos emanados de la regulacin son un primer referente para
observar la importancia que cada democracia confiere al acceso de los
partidos polticos a los medios de comunicacin de masas. Sus resultados,
en relacin con las variables que indaguen el carcter gratuito u oneroso
de dicho acceso, los sujetos polticos a los que se dirige la prerrogativa, la
forma de repartir los tiempos, los lmites impuestos por la legislacin para
garantizar paridad de condiciones, las restricciones al contenido de los
mensajes, etc., permiten ubicar a cada pas dentro de los mrgenes de
los dos modelos que histricamente se han afirmado en materia de acceso de los partidos polticos a los medios de comunicacin, particularmente
la radio y la televisin: el modelo liberal, tpico de Estados Unidos, y el
14
modelo que puede denominarse racionalizado, de origen britnico, extendido prolficamente a varios pases de la Unin Europea.
Los contenidos de la Reforma Electoral de 2007 traen consigo importantes elementos para ubicar al nuevo sistema dentro de uno de los
modelos de referencia. Sin embargo, previ a la misma el diseo mexicano
que se caracterizaba por ser un hbrido que contena elementos de ambos modelos. Por ello, con el objeto de advertir los rasgos que derivan de
cada uno, y a efecto de ubicar al actual sistema dentro del apartado que
le corresponde, creemos conveniente detenernos, as sea someramente,
a explicar las caractersticas esenciales que distinguen e incluso contraponen a los modelos en cuestin.
15
Los extremos de este debate pueden

verse en la extraordinaria compilacin de Barendt, Eric, Inaugural lecture-press and broadcasting freedom:
Does anyone have any rights to free
speech? en Barendt, Eric (ed.), Media
Law, New York, New York University
Press, 1993, particularmente en los
captulos II y III, op. cit., p. 81 y ss; y p.
181 y ss., respectivamente.
Al respecto acdase a Reginald, Austin y Maja Tjernstrom (eds.), Indirect
public funding I: Media Access, Funding of Political Parties and Election
Campaigns, International Institute for
Democracy, and Electoral Assistance, 2003, disponible en http://www.
idea.int/publications/funding_parties/
upload/matrix.pdf
133
134
El mode l o e st a d o uni d e nse
y se opone a limitar los gastos para actividades propa-
El de Estados Unidos es un modelo basado en las pre-
gandsticas, tomando como nico dato diferenciador el

tipo de eleccin de que se trate.18 El argumento cen-
misas del constitucionalismo liberal que reposa en

el rechazo absoluto a cualquier modalidad de regula-
tral sobre el que se sustenta seala que no es posible

restringir la voz de unos con el objeto de aumentar la
cin jurdica que intente limitar la libertad de expresin

asegurada en la primera enmienda de la constitucin
estadounidense.16 Por ello, ha asentado como eje del
voz de otros.19 Estos ingredientes han elevado, en los

hechos, el nivel de condicionamiento poltico a los can-
talks17
o money is speech,
modelo las mximas money
en donde el empleo del dinero para acercarse a los potenciales electores se considera un componente esencial de la libertad de expresin y una va privilegiada
para la manifestacin del pensamiento.
El modelo posibilita e incluso promueve el mercado de las ideas puesto que permite el acceso a los
medios masivos de comunicacin de forma proporcional a la capacidad econmica de los agentes interesados. Libera la contratacin de propaganda electoral
como en cualquier modalidad de publicidad comercial
didatos de parte de todos aquellos que contribuyen a

financiarlos pues es notorio que hoy en da las campaas electorales son eminentemente mediticas, lo que
conduce a que paulatinamente se requieran mayores
ingresos y ms inversionistas.
Como es natural, el desarrollo del modelo ha
estado fuertemente condicionado por las particularidades del constitucionalismo estadounidense,
anclado en una tradicin liberal que lleva las libertades
a su mxima expresin y que rechaza la imposicin de
lmites, situacin que en el tema que nos ocupa no
debe causar asombro si se advierte que en el arranque
de su constitucionalismo, en las postrimeras del siglo
XVIII, no se tena la ms mnima conciencia de las implicaciones que tendran los medios de comunicacin
en la democracia.
La evolucin de este paradigma se ha definido
judicialmente sobre la base de los pronunciamientos
16
17
18
19
20
21
Una visin general en, Fiss, Owen M., State activism and state censorship, The Yale Law Journal, V. 100, nm. 7, May,
1991, op. cit., p. 2087 y ss.
Al respecto, acdase a la sentencia del caso Buckley vs. Valeo, 424, U.S. 1, 1976, en especial al voto de los jueces White
y Marshall.
En el del caso Buckley vs. Valeo el Tribunal Supremo declar
inconstitucionales los lmites de gastos en la eleccin de dipu
tados y senadores. Por ello, permanece un tope de gastos
para las elecciones presidenciales que se nancian con dinero
pblico. Al respecto vase a De Andrea, Snchez, Francisco
Jos, Los partidos polticos. Su marco terico-jurdico y las nanzas de la poltica, Mxico, Universidad Nacional Autnoma
de Mxico-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2002, op. cit.,
p. 266.
Fiss, Owen M., La irona de la libertad de expresin, trad. Vctor Ferreres Comella y Jorge F. Malem Sea, Barcelona, Gedisa, 1999, op. cit., pp. 32-33.
Barron la ha llamado una concepcin romntica de la libertad de expresin, Barrn, Jerome A., Access to the Press.A New First Amendment Right en Barendt, Eric (ed.), Media
Law, United States, New York University Press, 1993, op. cit. p.
182. Igualmente, Carter, Stephen L., Technology, Democracy
and the Manipulation of Consent en Barendt, Media Law...,
ibidem, op. cit., p. 151 y ss.
Un interesante anlisis de la jurisprudencia del Tribunal Supremo en esta mbito se encuentra en Gobbo, Maurilio, Il rilievo
costituzionale degli interessi coinvolti dalla propaganda politica
nella giurisprudenza della Corte Suprema statunitense, Quaderni costituzionali, Il Mulino, ao XVI, nm. 3, Bolonia, diciembre, 1996, op. cit., p. 436 y ss.
de una Corte Suprema que en reiteradas ocasiones

ha defendido la teora constitucional ms liberal de la
freedom of speech, y que, consecuentemente, ha imposibilitado una teora alternativa que pueda modular
el tratamiento desigual que promueve el acceso indiscriminado a la publicidad poltica en el mbito electoral.20 En el extremo contrario, algunos de sus contornos han sido definidos en la normatividad emitida por
la agencia encargada de regular al sector radiotelevisivo (Federal Communications Commission). En cuanto a la primera lnea de desarrollo, de particular importancia resulta la sentencia del caso Buckley vs. Valeo
de 1976 en donde la Corte declar inconstitucionales
ciertos preceptos de la Federal Election Campaign
Act de 1974, que contribuy a definir algunas de las
particularidades del acceso al sector radiotelevisivo.
En su resolucin la Corte justific el establecimiento de lmites a las subvenciones de particulares a las
campaas polticas, pero declar inconstitucionales
las limitaciones impuestas a los gastos efectuados en
materia de propaganda electoral.21
En su argumentacin la Corte sostuvo que slo mediante este tipo

de gastos era posible que los candidatos pudieran expresar su opinin y
divulgaran sus posicionamientos polticos. Al sostener esta interpretacin la Corte reconoca el uso del dinero como un medio vlido para que
los candidatos pudieran vincularse con sus potenciales electores, pues
ello constitua, desde su perspectiva, una de las principales manifestaciones de la libertad de expresin. En este contexto, cualquier limitacin
podra influir negativamente en la formacin de la voluntad del elector,
privndolo de la adquisicin de informacin necesaria para la decisin
del sentido de su sufragio. En este planteamiento, como es obvio, el
argumento de la igualdad de oportunidades entre partidos y candidatos
fue relegado a segundo plano. La lnea interpretativa asentada en esa
importante resolucin ha sido reiterada en mltiples ocasiones demostrando el nimo desfavorable a la introduccin de reglas sobre paridad
de oportunidades. En 1990, con la resolucin de Austin vs. Michigan
Chamber of Commerce, la Corte reconoci tibiamente la legitimidad
constitucional de los lmites impuestos a las subvenciones econmicas
de los particulares en virtud de que, en opinin de la mayora, podan
constituir ingerencias indebidas en la campaa electoral.22 En 1995, en
el caso McIntyre vs. Ohio Elections Commission, la Corte determin la
inconstitucionalidad de la prohibicin puesta por el legislador estatal de
difundir propaganda annima al reiterar la relevancia de la manifestacin
de las ideas en el mbito poltico; en esta decisin, la Corte repiti nuevamente su oposicin a disciplinar de manera rgida lo concerniente a la
propaganda electoral.23
En relacin con la segunda vertiente, la Federal Communications Act
de 1934 instaur algunas restricciones destinadas a garantizar la equidad
en la competencia poltica.24 Las reglas de la par condicio se encuentran
en lo que la doctrina denomina las equal opportunities rules y la fairness
doctrine, que se desprenden del contenido del artculo 315 de dicha norma
(Facilities for candidates for public office).
El precepto establece que si el titular de una licencia permite utilizar una estacin radiotelevisiva a un sujeto que haya presentado su
candidatura formal a un cargo pblico, deber conceder a los dems
22
candidatos al mismo cargo igual oportunidad de acceder a dicha estacin. De la norma se desprenden dos modalidades: la primera consiste en que el derecho de contratacin de espacios radiotelevisivos est
abierto a todos los competidores y, al mismo tiempo, que la libre contratacin de publicidad venga modulada por la exigencia de una igualdad de
condiciones en la oferta de las televisoras. Esto significa igualdad en el
tratamiento, en los espacios ofertados, en las modalidades de difusin y
en los precios (derivaciones del right to equal time). La segunda implica
que todo espacio concedido a ttulo gratuito a un candidato en la televisin (en los noticieros, por ejemplo) impone la obligacin de conferir el
mismo espacio de tiempo a los dems candidatos de forma igualmente
gratuita.25
23
24
25
Austin vs. Michigan Chamber of Commerce, 110 S. Ct. 1391, 494, U.S.
1990, op. cit. p. 652. Citado por Gobbo,
op. cit., p. 440 y ss.
McIntyre vs. Ohio Elections Commission, 115 S. Ct., 1995, op. cit., p. 1511 y
ss. Al respecto, Gobbo., op. cit., p. 444
y ss.
Estas normas se encuentran en el portal de internet de la Comisin Federal
de Comunicaciones: http://www.fcc.
gov/mb/policy/political/candrule.htm
Borrello, Roberto, Soggetti politici e tramissioni radiotelevisive: prime riessioni comparatistiche sulla legge n. 28 del
2000, Giurisprudenza Costituzionale,
Miln, Giuffr, Anno XLV-2000, enerofebrero, 2000, op. cit., p. 672 y ss.
135
136
La fairness doctrine ms que en el mbito de la propaganda se desarrolla en el contexto de la informacin televisiva y sus contenidos.26 Esta
doctrina fue desarrollada por la Federal Communications Comission en el
contexto del mandato legislativo incorporado en la reforma al artculo 315
apenas citado, en donde se establecieron un conjunto de programas en los
que no es aplicable la clusula de la equal opportunities. Por ejemplo,
los reportajes periodsticos, las entrevistas, las conferencias de prensa y
las mesas redondas quedan al manejo discrecional de las televisoras. No
obstante, estn sujetas a la obligacin de informar de manera completa,
objetiva e imparcial.
La doctrina se ha proyectado en dos mbitos especficos: en la disponibilidad de espacios para difundir programas de discusin de problemas de inters pblico, y en la actitud de imparcialidad del medio correspondiente a fin de que se puedan expresar todas las visiones contrastantes sobre los problemas afrontados. De hecho, de este mbito se
ha derivado el derecho de rplica, defendido a travs de importantes
pronunciamientos de la Corte Suprema como el paradigmtico Red Lion
Broadcasting vs. Federal Communications Commission de 1969.27
E l m od elo eur op eo
El modelo europeo, de derivacin inglesa, se funda a partir de la expedicin de la Representation of The People Act de 1918. Est basado en la
premisa de garantizar que la dialctica entre los contendientes polticos
no se encuentre condicionada por el dinero; de ah que a diferencia del
estadounidense se haya afirmado sobre la base del principio money shall
not talk, que establece la oportunidad, y sobre todo la necesidad de incorporar restricciones a la adquisicin de propaganda electoral en radio
y televisin.28
El modelo europeo se ancla en la existencia de determinados valores
y principios fundamentales para cualquier democracia como la libertad de
expresin y su proyeccin al mbito poltico, el principio de igualdad y su
vinculacin con los procesos electorales, el derecho al voto universal en
26
27
28
29
30
Fiss, La irona., op. cit., pp. 78-79.

Barendt, Eric, Broadcasting Law. A
comparative study, Oxford, 1995, op.
cit., pp. 29-30. Igualmente Fiss, La irona, op. cit., p. 79 y ss.
En general, acdase a Barendt, Broadcasting Law, op. cit., p. 168 y ss.
Valastro, Alessandra, Principi comuni a
livello europeo in materia di propaganda elettorale televisiva, Quaderni costituzionali, ao XVII, Nm. 1, Bolonia, Il
Mulino, abril, 1997, op. cit., p. 110.
Borrello, Roberto, Par condicio e radiotelevisione. Introduzione alla tematica. Analisi dei principali ordinamenti
europei, Turn, G. Giappichelli Editore,
2007, op. cit., p. 28.
condiciones de libertad, entre otros. Pero a diferencia del modelo estadounidense, su premisa ms importante destaca que ninguno de ellos puede sobreponerse a los dems porque gozan de un estatus constitucional
semejante, al motivar, en consecuencia, que el legislador se d a la tarea
de armonizar, mediante una adecuada ponderacin, los bienes jurdicos
tutelados por cada uno a travs de normas que garanticen la paridad de
oportunidades de los sujetos polticos.29
Por ello, en este entorno no causa asombro que el fenmeno del acceso a los medios de comunicacin se encuentre regulado jurdicamente,
que se opongan limitaciones e, incluso, se prohba de forma tajante la
contratacin de publicidad poltica a los partidos polticos, o a terceros a
cuenta de los propios partidos o en su favor.30
Su diseo se preocupa por conferir a todos los

partidos un mismo trato para que en el desarrollo
de la campaa se mantengan en el mismo plano de
oportunidades. Trata de evitar la influencia de las desigualdades econmicas y sociales en el mbito de las
campaas electorales con el objeto de garantizar de
mejor manera las cualidades que debe tener el sufragio en una democracia. Por ello, uno de sus cometidos
consiste en la eliminacin del factor oneroso implcito
La normativa es bastante rgida, ya que frente a

la libertad de expresin el sistema ingls ha opuesto el
principio de igualdad de oportunidades, el principio de
pluralismo poltico y el valor de la igualdad sustancial
entre los competidores.
El sistema se basa en dos modalidades: permite,
por un lado, el acceso de los partidos a la radio y la
televisin a travs de espacios gratuitos; por el otro,
establece una prohibicin del todo relevante que impi-
en el acceso a la radio y la televisin con fines electorales.
de la contratacin de propaganda electoral.

Los espacios gratuitos (party election broad-
A diferencia del estadounidense, que poco a

poco ha ido quedndose solo, el europeo ha circulado
con fuerza en el entorno europeo. Aparte de Inglaterra, donde ech races, Espaa, Francia, Alemania, en
cierta medida Italia, entre otros, han seguido de cer-
casts) se conceden a los partidos dentro de periodos
ca sus postulados, ajustndolos a las particularidades

propias.31
pblica en periodos no electorales (party political

broadcasts).
electorales para que puedan ser utilizados en ocasin

de votaciones generales, locales o europeas, e incluso para los referndums. Adicional a ellos se confieren espacios para que los partidos tengan presencia
La asignacin de espacios en periodo electoral

comenz a consolidarse a partir de un acuerdo en-
Ingl aterra
La regulacin existente en Inglaterra se caracteriza
por dos peculiaridades tpicas de su entorno: la familia
jurdica a la que pertenece y el sistema de partidos
existente. En relacin con lo primero, baste sealar
que las normas reguladoras del acceso de los sujetos
polticos a los medios de comunicacin se han ido gestando y consolidando con el paso del tiempo a partir de
la prctica reiterada de conductas de los operadores
radiotelevisivos y los propios partidos. La vinculacin
se ha visto fuertemente condicionada por la existencia
de un histrico bipartidismo que exige paridad de condiciones en la competencia para garantizar la fluidez
del binomio mayora-minora.32
tre los partidos polticos con las compaas pblicas

de radiodifusin. Para acceder a ellos era necesaria
la presentacin de un nmero determinado de candidaturas que poda comprender todo el territorio de
la Gran Bretaa o slo algunos de los pases que la
conforman. La Political Parties Elections and Referendums Act de 2000 estableci que slo los partidos
que tuvieran registro podan acceder a los espacios
radiotelevisivos. Aparte de ello, la norma constituy
un rgano (Electoral Commission) con competencia
consultiva en relacin con los entes que tienen la capacidad de emitir normas sobre el acceso a la radio
y la televisin (la BBC y la Independent Television
Commission, sobre todo).
A partir de la promulgacin de la Communications Act de 2003 se ha procedido a la unificacin
de los rganos con competencia en el mbito radiotelevisivo, dejando que sea una Office of Communi-
31
32
Para la perspectiva comparada, acdase a Borrello, ibidem,

op. cit., p. 48 y ss., Debbasch, Charles, Droit de laudiovisuel,
4a. ed., Pars, Dalloz, 1995,op. cit., p. 425 y ss. Valastro, Alessandra, Parita di acceso al mezzo televisivo in campagna
elettorale: Litalia a confronto con altri Paesa europei (Francia,
Germania, Spagna, Regno Unito), Il diritto dellinformazione e
dellinformatica, ao XII, Nm. 4-5, julio-octubre, Miln, Giuffr,
1996. op. cit., p. 697 y ss. Id., Principi, p. 109 y ss.
Borrello, Par condicion, op. cit., p. 79.
cations la encargada de figurar como rgano rector

de la materia.
De la asignacin pactada de espacios se ha
pasado a la asignacin regulada, posible gracias a la
potestad reglamentaria de la Office of Communications. En julio de 2005 la oficina puso en vigor el Broadcasting Code for Television and Radio que establece
importantes normas al respecto aunque seala que
137
138
sus reglas no son aplicables a la BBC, organismo que
polticos.35 La restriccin ha sido fuertemente criticada
regula el acceso de los partidos de conformidad con

normas propias.33 Los criterios de distribucin de es-
en virtud de que favorece a los partidos (quienes tienen

acceso a los espacios gratuitos) y penaliza a los grupos
pacios varan en funcin del tipo de eleccin de que se

trate, manteniendo que el acceso a los mismos depen-
de presin que ven coartadas sus posibilidades de difundir posturas polticas distintas a las dominantes.36
de del nmero de candidaturas inscritas.

En materia de publicidad poltica, desde la expe-
La publicidad poltica se prohbe dentro y fuera

del proceso electoral.37 Alcanza a las televisoras co-
dicin de la Broadcasting Act de 1990 se prohibi que

las transmisiones televisivas incluyeran publicidad de ca-
merciales, con excepcin de la BBC que se regula bajo
rcter poltico pagada por cualquier estructura asociativa

o corporativa, que excluy as de la contratacin a los
partidos polticos y a los grupos de presin. El artculo
8 establece las previsiones generales a la publicidad y
determina que est prohibida la difusin de cualquier publicidad contratada por o en nombre de cualquier ente,
dirigida hacia objetivos total o parcialmente polticos, y
aquella publicidad que se dirija directamente a la obtencin de un fin poltico.34 La Communications Act de 2003,
ha reproducido las restricciones en los mismos trminos
(artculo 321.2), pero su regulacin es mucho ms completa porque detalla los contenidos que tienen objetivos
normas propias.
En adicin a ello, el sistema ingls establece una
exhaustiva regulacin de la informacin que sobre los
partidos difundan la radio y la televisin, con normas
particularizadas dirigidas al periodo electoral y otras
que deben respetarse fuera del mismo.38
Reportes especializados han sostenido que el
modelo ingls es superior al correspondiente de Estados Unidos, pues en lugar de fundarse en una liberalizacin extrema y salvaje, establece puntuales lmites a
la capacidad financiera de los sujetos de la contienda,
lo que asegura una distribucin equitativa de los espacios en forma gratuita, mecanismo que opera como
correctivo de cualquier posible distorsin.39
Espaa
En Espaa la regulacin del sistema tiene puntos de
33
34
35
36
37
38
39
40
Las normas citadas se encuentran en el portal de internet de

la Ocina de las comunicaciones: http://www.ofcom.org.uk/tv/i/
codes/bcode/elections/
http://www.opsi.gov.uk/acts/acts1990/ukpga_19900042_
en_2#pt1-ch1-pb4-l1g8
http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2003/ukpga_20030021_
en_30#pt3-ch4-pb16-l1g321
Al respecto, Barendt, Broadcasting Law op. cit. 153 y ss.,
quien se pregunta si no pudieran haberse explorado otras soluciones como los lmites a los gastos de los partidos o al nmero
de promocionales contratados.
Valastro, Principi, op. cit., p. 117.
Vid., Borrello, Par Condicio..., op. cit., p. 102 y ss. d., Soggetti
politici..., op. cit., p. 661 y ss.
Al respecto, acdase al reporte de la Comisin Neill publicado
en The founding of political parties in the United Kingdom, London, 1998, citado por Borrello, Par Condicio..., op. cit., p. 100.
En torno al sistema espaol vase a Arnaldo Alcubilla, Enrique,
Delgado-Iribarren Garca-Campero, Manuel, Cdigo Electoral,
5 ed., Madrid, La Ley-El Consultor de los Ayuntamientos y de
los Juzgados, 2007; Santolaya Machetti, Pablo, Manual de procedimiento electoral, 4 ed., Madrid, Ministerio del Interior, 1999,
Captulo II.. Id. Signicado y alcances de la Ley Orgnica del
Rgimen Electoral General, Revista de Estudios Polticos, Nueva poca, Nm. 53, septiembre-octubre, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1986. Fernndez Segado, Francisco,
Aproximacin a la nueva normativa electoral, Madrid, Dykinson,
1986, op. cit., p. 44 y ss.
contacto significativos con el modelo ingls, ya que

se ancla en el acceso gratuito a los medios de comunicacin de titularidad pblica y en la prohibicin de
contratar propaganda electoral.40
El sistema encuentra su fundamento en el artculo
20.3 de la constitucin espaola que dispone la garanta de acceso a los medios de comunicacin para los
grupos sociales y polticos significativos con el respeto
al pluralismo de la sociedad y la diversidad de lenguas
en Espaa. La Ley Orgnica del Rgimen Electoral General (No. 5/1985 de 19 de junio), es la encargada de
regular la utilizacin de los medios de comunicacin
de titularidad pblica en las campaas electorales. En
su artculo 60.1 seala tajantemente que no pueden
contratarse espacios de publicidad electoral en los medios de comunicacin de titularidad pblica. En el inciso
siguiente aade que durante la campaa electoral los
partidos, federaciones, coaliciones y agrupaciones que
concurran a las elecciones tienen derecho a espacios
gratuitos de propaganda en las emisoras de televisin y

de radio de titularidad pblica.41
La prohibicin de contratar propaganda poltica
no es privativa de los medios pblicos de comunicacin. La Ley Orgnica reguladora de la publicidad
electoral en emisoras de televisin privada (No.
2/1988, de 3 de mayo) seala en el inciso 1 de su
artculo nico: No podrn contratarse espacios de
publicidad electoral en las emisoras de televisin privada objeto de concesin. En trminos similares, la
Ley Orgnica de publicidad electoral en emisoras de
televisin local por ondas terrestres (No. 14/1995,
de 22 de diciembre) estipula en el inciso 1 de su artculo nico: No podrn contratarse espacios de publicidad electoral en las emisoras de televisin local
por ondas terrestres. La disposicin adicional nica
aade que la restriccin ser igualmente aplicable
a los operadores del servicio de telecomunicaciones
por cable.42
La restriccin no alcanza solamente a la televisin; se ensancha hasta alcanzar a los medios radiofnicos. La Ley Orgnica de publicidad electoral en
emisoras municipales de radiodifusin sonora (No.
10/1991, de 8 abril) dispone a este respecto: No
pueden contratarse espacios de publicidad electoral
en las emisoras de radiodifusin sonora de titularidad
municipal (artculo nico).
La justificacin de dichas restricciones se encuentra en el respeto al pluralismo y a los valores de igualdad (inciso 2), algo que slo es posible en entornos
en donde la actividad radiotelevisiva se considera un
servicio pblico cuya titularidad corresponde al Estado
tal y como se afirma en la Ley de la Radio y la Televisin
de titularidad estatal (No. 17/2006, de 5 de
junio).43
La contratacin de propaganda est permitida

en la prensa peridica, en las emisoras de radio y en
cualquier otro medio de difusin privado sin que pueda
producirse discriminacin alguna entre ellas en cuanto
a inclusin, tarifas y ubicacin de los espacios de publicidad electoral. En todo caso, se garantiza que las
tarifas para la publicidad electoral no sean superiores
a las vigentes para la publicidad comercial y que la
propaganda haga constar expresamente dicha condicin (artculo 58 de la LOREG).
Los espacios gratuitos se distribuyen de conformidad con el nmero total de votos obtenidos por
cada partido, federacin o coalicin en las anteriores
elecciones equivalentes (artculo 61). El derecho a los
tiempos de emisin gratuita corresponde nicamente a quienes presenten candidaturas en ms del 75%
de las circunscripciones comprendidas en el mbito de
difusin del medio correspondiente. Quienes no
cumplan este requisito pero hayan obtenido el 20%
de los votos emitidos en el mbito de una comunidad autnoma, tendrn derecho a diez minutos de
emisin en la programacin general de los medios
nacionales. Las agrupaciones de electores que se
federen para realizar propaganda en los medios de
titularidad pblica tendrn derecho a diez minutos
de emisin, siempre que cumplan con el requisito
del 75% en el registro de las candidaturas (artculo
64).
La distribucin de los tiempos corresponde a la
Junta Electoral Central, bajo la propuesta que le presente la Comisin de Radio y Televisin (artculo 65).
En la determinacin del momento y el orden de emisin
de los espacios de propaganda electoral se tendrn
en cuenta las preferencias de los partidos, federaciones o coaliciones en funcin del nmero de votos que
obtuvieron en las anteriores elecciones equivalentes
41
42
43
44
Las normas que regulan este rgimen se encuentran en el portal

de la Junta Electoral Central: http://www.juntaelectoralcentral.
es/portal/page/portal/JuntaElectoralCentral/JuntaElectoralCentral/NormElec
Arnaldo Alcubilla, Cdigo Electoral..., op. cit., p. 333 y ss.
dem, op. cit., p. 340.
Sobre el sistema francs, AAVV, Droit des medias, Debbasch,
Charles, (dir.), Pars, Dalloz, 2002. Debbasch, Charles, Droit
de laudiovisuel, 4. ed., Pars, Dalloz, 1995,op. cit. 412 y ss..
Kraehe, Rainer, Le nancement des partis politiques; contribution a letude du status constitutionnel des partis politiques,
Pars, Presses Universitaires de France, 1972. Borrello, Par
Condicio...,. op. cit., p. 48 y ss. d. Soggetti politici..., op. cit.
p. 647 y ss.
(artculo 67).
Franci a
El sistema francs se distingue por delinear una reglamentacin orgnica y exhaustiva encaminada a
garantizar la equidad y la transparencia de la competencia poltica y la no discriminacin en materia audiovisual.44
139
140
En calidad de financiamiento pblico indirecto a
mas de radio y televisin, particularmente en el mbito
los partidos polticos, el sistema permite el acceso a la

radio y la televisin a travs de espacios gratuitos dis-
de la difusin de informacin poltica general (artculo

13). Est habilitado para establecer reglamentaciones
ponibles en los medios de comunicacin de naturaleza

pblica (tres compaas televisoras y una de radio). En
en torno a la forma y los contenidos de las transmisiones, las modalidades de difusin, los medios tcnicos
empleados y el contenido de los mensajes.47
el lado contrario, se caracteriza por prohibir la contratacin de propaganda electoral en radio y televisin.
De particular relevancia resulta el artculo 6.
Los espacios gratuitos se conceden en el mbito de

las campaas electorales y tambin fuera de ellas.45
La distribucin de espacios en periodo electoral
de la Decisin No. 196/2004, de 18 de mayo sobre

las conditions de production, de programmation et
se realiza mediante una frmula dual basada, por un

lado, en un criterio de reparticin plenamente igual, y
por otro, en el criterio de la relevancia de las fuerzas
polticas. Estos criterios se emplean segn el tipo de
officielle en vue de llection des rpresentants au
eleccin de que se trate. En la eleccin presidencial,

por ejemplo, los espacios se otorgan en paridad de
condiciones despus de haber consultado a los candidatos. En las elecciones legislativas el criterio de
distribucin es el de la fuerza poltica de los partidos,
dado que la distribucin se realiza entre los partidos de
la mayora y la oposicin siempre y cuando tengan un
grupo parlamentario en la Asamblea Nacional. En las
elecciones europeas los tiempos se reparten de modo
igualitario entre quienes tienen grupo parlamentario
en el Senado o en la Asamblea. Quienes no lo tienen
acceden en modo igualitario pero slo a la mitad de los
de diffusion des misissions relatives la campagne

Parlament europen pues ha sealado que sin perjuicio de la libertad de expresin que corresponde a los
contendientes, queda prohibida toda expresin que
ponga en peligro el orden pblico, la seguridad de las
personas y sus bienes, lastimen la dignidad de la persona humana, el honor o la reputacin de terceros y
la informacin protegida por la ley. En este sentido, el
propio Code lectoral prohbe que en la propaganda
puedan utilizarse imgenes de fondo de las sedes de
las instituciones nacionales, o palabras e imgenes de
personalidades de la vida pblica sin su previo consentimiento (artculo L. 50-1). El control del objeto, el
contenido y las modalidades de programacin de las
emisiones publicitarias quedan en manos del Conseil
tiempos de estos ltimos.46
Suprieur de lAudiovisuel (artculo 14 de la Loi relative la libert de communication).
La gestin de las misissions de la campagne

officielle radiotlvise corresponde al Conseil Sup-
En la determinacin del momento y el orden de

emisin de los espacios de propaganda electoral, el
rieur de lAudiovisuel en su carcter de autoridad administrativa independiente encargada de la regulacin
sistema francs se distancia de su similar espaol al

establecer la modalidad del sorteo.
Fuera del periodo electoral la legislacin francesa ha previsto espacios gratuitos para los partidos
del sector radiotelevisivo (artculo 3 de la Loi relative

la libert de communication, No. 1067/1986, de 30
de septiembre, reformada en mltiples ocasiones). Es,
adems, el principal garante del respeto del pluralismo
representados en el rgano legislativo, y para aquellas
y de la libertad de pensamiento y opinin en los progra-
sentacin a nivel nacional. Las modalidades de acceso

a ellos se fijan anualmente por el Conseil Suprieur
organizaciones sindicales y profesionales con repre-
de lAudiovisuel.
En relacin con la contratacin de spots electo-
45
46
47
48
Las normas que regulan el sistema francs se encuentran en

el portal del consejo Superior Audiovisual: http://www.csa.fr/
upload/dossier/mai2007_loi86-1067.pdf
Droit des medias..., op. cit., p. 313 y ss.
En general, acdase a Debbasch, Charles, Droit de
laudiovisuel,. op. cit., p. 415.
Borello, Par Condicio..., op. cit., p. 59. Igualmente Valastro,
Principi, op. cit., p. 117.
rales en radio y televisin, es necesario destacar que

Francia tom una contundente decisin encaminada a
prohibir la publicidad poltica pagada desde los aos
sesenta.48 Esa evolucin ha llegado al Code lectoral
vigente que entre otras cosas prohbe la utilizacin
de cualquier procedimiento de publicidad comercial
por va de prensa o por cualquier medio de comuni-
cacin audiovisual con fines de propaganda electoral

durante los tres meses previos a la eleccin (artculo
L.52-1 del Code lectoral). Estas mismas disposicio-
cia de ellas, en este entorno se permite la publicidad

poltica en las emisoras privadas con la sola obligacin
de reembolsar los gastos de produccin.51
nes se aplican en lo referente al marketing telemtico

o telefnico (artculo L.50-1).
En el mbito de las campaas, tienen derecho a

espacios los partidos que presenten candidatos al me-
En este mismo sentido, el artculo 14 de la Loi

relative la libert de communication es enftico al
nos en una lista para las elecciones regionales o europeas. Aquellos que se difundan en medios pblicos
sealar que las emisiones publicitarias de carcter

poltico estn prohibidas. Originalmente la Ley es-
son gratuitos mientras que los emitidos en cadenas

privadas son obligatorios pero implican la erogacin
tableca una modulacin al permitir la contratacin
de los gastos de produccin.
de spots propagandsticos en poca no electoral. Sin

embargo, una reforma posterior (mediante la Ley No.
95 de 1990, del 15 de enero) ha vuelto a la restric-
1967 garantiza a todos los partidos el derecho de acceder en condiciones de igualdad a los medios;52 en
cin amplia, al disponer adems que las violaciones

a la misma sern sancionadas de conformidad con
las penas sealadas en el artculo L. 90-1 del Code
lectoral. El artculo en cuestin seala que la sancin
econmica ser de 75,000 euros.49
El artculo 5 de la Ley de partidos polticos de
la distribucin de los espacios se utiliza el criterio de

proporcionalidad con base en los resultados obtenidos
en las ltimas elecciones. En todo caso, el porcentaje
de espacios para los partidos mayoritarios no debe superar el margen del 75 u 80%, a fin de canalizar el 20
o 25% a los minoritarios.
Los partidos son responsables por el conteni-
Al emani a
En su calidad de Estado federal, el sistema alemn
presenta ciertas particularidades dignas de destacar.
La competencia para legislar en materia de acceso de
los partidos polticos a los medios de comunicacin corresponde tanto al rgano legislativo nacional como a
los respectivos de los Lnder dentro de su particular
mbito de validez.50
do de su propaganda poltica, sin embargo, las emisoras pueden rechazar la difusin de los spots cuyo
contenido sea penalmente punible como la apologa
del delito o la incitacin a la guerra. El Tribunal constitucional ha integrado la norma correspondiente al
establecer que no se puede consentir la transmisin
municacin se realiza mediante espacios gratuitos

y espacios pagados en radio y televisin dentro del
de propaganda electoral que lastime la dignidad de la

persona humana.53
Fuera de las campaas los partidos polticos no
gozan del derecho de acceso a los medios radiotelevisivos. En cambio, s est prevista la participacin de
otro tipo de sujetos, sobre todo de las minoras, siem-
periodo de campaa electoral. Al igual que en las experiencias precedentes, se prohbe la contratacin de
pre y cuando no exista de por medio ningn fin econmico. El Tribunal constitucional ha repetido en varias
spots publicitarios de carcter poltico; pero a diferen-
ocasiones que la libertad de expresin del pensamiento a travs de la radio y la televisin no es automtica,
A nivel nacional, el acceso a los medios de co-
y que necesita en todos los casos una mediacin legislativa vinculada al principio de la igualdad de oportunidades de los sujetos a los que se brinda el acceso.
La compra de publicidad poltica fue rpidamente
49
50
51
52
53
Las diversas reformas al Cdigo Electoral se pueden observar

en: http://www.csa.fr/upload/dossier/mai2007_loi86-1067.pdf
En relacin con el sistema alemn, Borrello, Par Condicio...,
op. cit., p. 70 y ss. Id., Soggetti politici..., op. cit., p. 656 y ss.
As, Valastro, Principi, op. cit. 117.
http://www.goethe.de/in/d/presse/gesetzestexte/s/parteienerster-s-f.html
En torno a ello, Borrello, Par Condicio..., op. cit., pp. 75-76.
atajada por el sistema alemn. Surgi en 1990 mediante la contratacin de spots por dos partidos en las
cadenas privadas de televisin ms importantes; ah
se advirtieron los efectos de disparidad que generara
su permisibilidad futura. Por ello, desde 1991 se introdujo la prohibicin de adquirir espacios publicitarios
141
142
por parte de los partidos, en un contexto en el que est

igualmente prohibida la publicidad ideolgica y religiosa. Al respecto, el Tribunal constitucional ha sostenido
que el pluralismo de la informacin radiotelevisiva no
puede someterse al control de un grupo dominante ni
dejarse al libre juego de fuerzas porque con ello se
alterara toda la arquitectura del sistema.54
I tal i a
El sistema italiano se encuentra fuertemente condicionado por un contexto caracterizado por la excesiva
concentracin de los medios de comunicacin de masas (televisin, peridicos y casa editoriales) en una
persona que adems de empresario es uno de los principales actores polticos.55
La paridad de condiciones en el acceso a los
medios de comunicacin responde a una regulacin
politica, y permite, adems, la contratacin de messaggi politici.

La Ley regula en primer trmino la paridad de condiciones en el acceso a la informazione y comunicazione politica, al establecer normas sobre el tratamiento
informativo otorgado a las distintas fuerzas polticas.
Asegura, por tanto, la paridad de condiciones en la
exposicin de opiniones y posiciones polticas en las
tribunas polticas, en los debates, en las mesas redondas, en la confrontacin de los programas polticos,
en las controversias, en las entrevistas y en cualquier
otra transmisin (radiotelevisiva) en la que sea relevante la exposicin de opiniones y valoraciones polticas. La oferta de programas de comunicacin poltica
debe ser gratuita y obliga a todos los concesionarios
radiofnicos y televisivos del pas (artculo 2).
La Ley permite la difusin de messaggi politici
gratuitos y tambin contratados en la televisin. Dispone que el objeto de los mismos debe encaminarse
reciente despus de iniciativas infructuosas en 1995

y 1996. Las Disposizioni per la parit di accesso ai
a la exposicin motivada de un programa o de una

opinin poltica. En las emisoras pblicas su transmi-
mezzi di informazione durante le campagne elettorali

e referendarie e per la comunicazione politica (Ley
sin deber ser gratuita y obligatoria; en las privadas

ser onerosa. Los espacios de difusin se asignarn
No. 28/2000 de 22 de febrero) vinieron a regular finalmente dicho fenmeno, que aprovechan lo positivo
y lo negativo de las regulaciones existentes en pases
de la Unin como los que hemos analizado brevemente.56
El sistema italiano garantiza el acceso de las
fuerzas polticas a los medios de comunicacin a travs de lo que denomina informazione y comunicazione
mediante sorteo. En la propaganda deber sealarse

si es un mensaje gratuito o pagado. En el caso de
estos ltimos, las televisoras debern ofertarlos en
condiciones de paridad de tratamiento a los partidos
(artculo 3).
Este tipo de mensajes se encuentran prohibidos
en la radio (artculo 6), sin embargo se admiten en la
prensa escrita (artculo 7).
La Commissione parlamentare per lindirizzo
generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi y la
Autorit per le garanzie nelle comunicazioni son las
autoridades encargadas de vigilar y garantizar las modalidades de acceso de las fuerzas polticas a los medios radiotelevisivos (artculo 2.5). A ellas corresponde el reparto de tiempos y la determinacin del mbito
territorial de difusin.
54
55
56
dem.
Sobre el sistema italiano, Borrello, Soggetti politici..., op. cit.,
p. 677 y ss. Lanchester, Fulco, La propaganda elettorale (e
referendaria) in Italia tra continuit sregolata e difcile rinnovamento, Quaderni costituzionali, ao XVI, Nm. 3, Diciembre,
Boloa, Il Mulino, 1996,op. cit., p. 383 y ss. Valastro, Parita di
acceso, op. cit., p. 697 y ss.
Las normas que regulan al sistema italiano se encuentran en
el portal de la Autoridad garante de las comunicaciones: http://
www.agcom.it/norme_.htm#naz
La Ley regula igualmente la comunicacin institucional pues desde la convocatoria a los comicios hasta
la culminacin de la jornada electoral se prohbe a todas las administraciones pblicas desarrollar actividades de comunicacin, con excepcin de las que se realicen de modo impersonal y que sean indispensables
para la consecucin de sus funciones (artculo 9).
El artculo 10 contiene las sanciones en caso de

incumplimiento de la normativa. La imposicin de las
mismas corresponde solamente a l`Autorit, quien
est facultada para ordenar transmisiones, interrumpir la difusin de programas, exigir aclaraciones e imponer sanciones econmicas a los medios infractores.
una regulacin que garantice la disponibilidad de espacios para todos, en paridad de condiciones econmicas, pudiendo incluso fijarse un techo de gastos de
campaa; igualmente, advirti la necesidad de prever
la suspensin de la propaganda con anterioridad al da
de la eleccin.
En 2001, la Corte Europea de Derechos Humanos tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre
El modelo d e l a Uni n E ur o p e a
la prohibicin de contratar propaganda poltica en

televisin, contemplada en el ordenamiento jurdico
Como ha quedado en evidencia, a nivel de pases

europeos es posible afirmar la existencia de ciertos
principios comunes en materia de acceso de los partidos polticos a la radio y la televisin. Sin embargo, es
suizo, al igual que en la mayora de los casos aqu

analizados. Su anlisis se centr en la valoracin de
la prohibicin para constatar si vulneraba o no el derecho a la libertad de expresin contemplado en el
conveniente destacar que las regulaciones nacionales

de los pases a que nos hemos referido se encuentran
artculo 10 de la Convencin Europea de Derechos

Humanos. La Corte, advirtiendo en primer lugar que
condicionadas por su pertenencia a la Unin Europea.

En este contexto, relevante es advertir las regu-
dicha libertad constituye uno de los fundamentos de

toda sociedad democrtica, sostuvo la compatibilidad
laciones existentes sobre el particular, en la medida en

que surten sus efectos en el mbito de la Unin. De
de ambas normas, al razonar la posibilidad de que la

libertad de expresin encuentre determinados lmites
manera particular, la Recommendation on measures

concerning media coverage of election campaigns
(Recomendacin (99) 15, de 9 de septiembre de
1999) emitida por el Comit de ministros, afirm la
necesidad de que los ordenamientos nacionales de
la Unin incorporaran los principios de fairness, balan-
en vista de la consecucin de la igualdad de condiciones de los sujetos polticos. Desde su perspectiva,

las posiciones subjetivas de los entes que expresan
el pluralismo poltico y social deben ser puestas a
resguardo de la capacidad de influencia de los potentes grupos econmicos, con el objeto de asegurar la
ce and impartiality en cualquier procedimiento electivo, haciendo hincapi en que cualquier legislacin en
igualdad de oportunidades en la contienda poltica.

Con lo anterior, es notorio que la lnea argumentativa
materia de transmisiones de contenido poltico debe

encaminarse a facilitar la expresin plural de las opi-
de la Corte ha asentado firmemente que la libertad de

expresin no constituye un derecho absoluto y que
niones y adoptar medidas para asegurar equilibrio, imparcialidad y objetividad en los programas informati-
cuando se proyecta al contexto poltico-electoral necesita ponderarse con otros tipos de derechos, prin-
vos. Igualmente, seal que ah donde se reconozca la

contratacin de propaganda poltica, debe adoptarse
cipios o valores constitucionales a efecto de garantizar adecuadamente el pluralismo poltico y social en

una sociedad democrtica.57
La redefinicin d el s is tem a m exica no

57
58
El asunto es examinado a profundidad por Borrello, Par Condicio...,. op. cit., p. 33 y ss.
La reconstruccin del proceso de reforma electoral de 1996
permite advertir que el tema de las condiciones de la competencia poltica fue uno de los temas ms relevantes en
todas las discusiones. Sobre esta reconstruccin se reenva
a Becerra, Ricardo, Salazar, Pedro y Woldenberg, Jos, La
mecnica del cambio poltico, Mxico, Cal y Arena, 2000, op.
cit., p. 363 y ss.
La Reforma Electoral de 1996, sobre la ruta abierta

por la precedente de 1993, sent las bases del precedente sistema de comunicacin poltica. Sus previsiones originales tuvieron como eje central al principio
de equidad proyectado fundamentalmente a dos
mbitos: el financiamiento y el acceso de los partidos
polticos a los medios de comunicacin social.58
143
144
El gran objetivo era incidir decididamente en las
en dicha contratacin; dictaba restricciones a la contra-
condiciones de la competencia poltica bajo la premisa

de garantizar un entorno ms equitativo para el desen-
tacin de propaganda por parte de terceros, y lmites al

contenido de la propaganda, e inauguraba un sistema
volvimiento de los procesos electorales.59

La reforma constitucional y legal adopt un siste-
de monitoreo para constatar el tratamiento informativo

conferido a los distintos partidos polticos.60
ma ambivalente que por un lado favoreca el uso del

dinero en el acceso a los medios y que por el otro impo-
Las ingentes cantidades de dinero conferidas a los

partidos, la falta de transparencia en la contratacin de
na restricciones para garantizar condiciones mnimas de

equidad. Un sistema que no poda ubicarse plenamente
propaganda poltica, las carencias del sistema de fiscalizacin y la complicidad por accin y por omisin de los
ni en los parmetros del modelo europeo ni en los del

modelo estadounidense. Recordemos rpidamente que
partidos, los medios de comunicacin y las autoridades
el sistema se caracterizaba, en un extremo, por asentar un sistema de financiamiento predominantemente

pblico que aseguraba cantidades importantes de dinero a los partidos, con un criterio de distribucin mixto;
estipulaba topes a los gastos de campaa, lmites al
financiamiento privado, procedimientos de fiscalizacin
y sistemas de sanciones ms estrictos y acabados. En
el extremo contrario, garantizaba el acceso de los partidos polticos a los medios de comunicacin social con
un criterio mixto que adems incorporaba un elemento
de asignacin basado en el tipo de eleccin; posibilitaba
el acceso de los partidos a la propaganda onerosa a
travs de contratacin directa e indirecta (por medio
del IFE) e impona reglas para la paridad de tratamiento
59
60
61
62
electorales hicieron que en los hechos el sistema de comunicacin poltica se deslizara hacia uno de sus polos.61
La cuatro elecciones reguladas, pero sobre todo las presidenciales de 2000 y de 2006 descubrieron un repliegue
fctico haca las premisas y los excesos mostrados por
el sistema estadounidense. A pesar de que existan topes a los gastos de campaa y a la adquisicin misma
de propaganda en radio y televisin, el dinero tuvo una
injerencia desmedida, que afect seriamente la paridad
de condiciones en la contienda. Contrario a lo sealado,
la reforma de 2007 muestra abiertamente y con contundencia una puntual definicin del sistema de competencia que se desea implantar. Las nuevas reglas se apartan de la ambigedad con la que apareca previamente
el sistema y realizan un viraje hasta aproximarse a las
premisas del modelo europeo.
Los trabajos legislativos que acompaaron a la
reforma permiten deducir que se trata de decisin
Crdova Vianello, La reforma electoral, op. cit., p. 670 y ss.

Becerra, et al., La mecnica, op. cit., p. 437 y ss. Crdova
Vianello, La reforma electoral, op. cit., p. 671.
Una aproximacin en perspectiva comparada del modelo
de nanciacin y del acceso a los medios de comunicacin
puede verse en Zovatto, Daniel, Amrica Latina, en Carrillo,
Manuel, Lujambio, Alonso, Navarro, Carlos y Zovatto, Daniel
(coords.), Dinero y contienda poltico electoral. Reto de la democracia, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2003, op.
cit., p. 51 y ss.; 71 y ss.
Sobre el particular Zovatto, Amrica Latina, op. cit., p. 71 y
ss., Navarro Fierro, Carlos, El acceso de los partidos polticos
a los medios de comunicacin, en Nohlen, Dieter et al. (comp.)
Tratado de Derecho Electoral Comparado de Amrica Latina, 2
ed., Mxico, Fondo de Cultura Econmica, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Universidad de Heidelberg, International Institute for Democracy, and Electoral Assistance, Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Instituto Federal
Electoral, 2007, op. cit., p. 814 y ss. Igualmente, Lauga, Martn
y Garca Rodrguez, Juan I., La campaa electoral: publicidad/
propaganda, periodo, prohibiciones Ibidem op. cit., p. 717 y ss.
Rial, Juan, Financiamiento poltico: el acceso de los partidos a
los medios de comunicacin en Griner, Steven. y Zovatto, Daniel (eds.), De las normas a las buenas prcticas. El desafo del
nanciamiento poltico en Amrica Latina, Costa Rica, Organizacin de los estados Americanos-Instituto Internacional para la
Democracia y la Asistencia Electoral, 2004, p. 67 y ss.
conscientemente tomada en las discusiones de la iniciativa de reforma realizadas en el Senado de la Repblica. Lo que no se clarifica es cul fue el sistema
de comunicacin poltica de referencia, es decir, qu
ordenamiento nacional se tom como paradigma para
la regulacin. No tenemos elementos para destacar si
hubo un solo referente o si existieron varios. A pesar
de lo anterior, que no se seale la fuente de inspiracin
no es obstculo para encontrarla.
Con la reforma, nuestro pas se alinea al grupo de
pases que en Amrica Latina siguen las premisas del
modelo europeo. En Brasil y Chile, pioneros en nuestro continente, se permite el acceso de los partidos
polticos a la radio y la televisin mediante espacios
gratuitos, al tiempo que se prohbe terminantemente
la contratacin de publicidad pagada en los medios
electrnicos de comunicacin (el sistema chileno slo
prohbe la contratacin de espacios en la televisin).62
Son ya tres los pases que miran hacia el viejo continente en este mbito. Pero sin lugar a dudas, el liderazgo que Mxico y Brasil ejercen en
la regin podr ser un detonante para que las premisas de este modelo
circulen rpidamente hacia otras democracias latinoamericanas.
III. La comunicacin poltico - electoral

En una democracia, todos los actores que participan en el proceso electoral, instituciones, partidos, grupos sociales y ciudadanos deben estar
en condiciones de expresarse y participar en los asuntos pblicos. El flujo
de ideas, opiniones y crticas es un elemento imprescindible de cualquier
Estado que se ancle en el pluralismo poltico y social; en un entorno en
que estas manifestaciones no se garanticen puede vlidamente dudarse
de la existencia de una democracia.
El nuevo sistema de comunicacin poltico-electoral mexicano es
producto de una intervencin legislativa destinada a redefinir la estrecha
relacin existente entre los partidos polticos y los medios de comunicacin. Intenta generar nuevas modalidades de comunicacin de los mensajes de relevancia pblica que las instituciones y los partidos envan al
electorado y que sirven, entre otros, para su anlisis, difusin y crtica, y
para la formacin de la opinin pblica.
Es un sistema que en abstracto se presenta positivo porque se proyecta y ejerce sus efectos sobre dos grandes polos: por un lado, se encamina a garantizar la igualdad de oportunidades entre los competidores
y, por el otro, tiende a proteger la ms genuina expresin del sufragio
popular. Ambos elementos se consideran fundamentales para el enriquecimiento efectivo de una democracia que en las ltimas tres dcadas se
preocup principalmente por garantizar la pluralidad de competidores polticos y por contar adecuadamente los votos emitidos, pero que careca
de normas para tutelar la igualdad en la competicin y sobre todo la expresin libre, racional e informada del voto universal.
La reforma de 2007 regul con detenimiento dos de las tres modalidades de comunicacin que son relevantes para nuestra democracia
electoral. Con nimos de identificarlas y sin mayores pretensiones,
basta con sealar lo siguiente:
La primera, por su relevancia, es la comunicacin personal de las
ideas. Este tipo de comunicacin se asienta en el ejercicio del derecho
fundamental a la libertad de expresin y conforma una potestad personal
para expresar los pensamientos y las opiniones desde abajo, es decir,
desde cada uno de los individuos que conforman el cuerpo social.
En el ngulo opuesto se encuentra aquello que puede denominarse
comunicacin institucional, emanada desde lo alto, es decir, desde las
instituciones del estado, y anclada sobre el derecho fundamental a la in-
145
146
formacin de los ciudadanos y la correlativa obligacin
can premisas jurdicas distintas. La comunicacin per-
de informar recada sobre los poderes pblicos.

Entre ambas comunicaciones puede distinguirse
sonal e institucional se sustenta en las principales manifestaciones de la libertad de expresin y en el corre-
un tercer tipo, la comunicacin poltico-electoral, que

no surge ni de abajo ni de arriba, sino de un punto in-
lativo derecho a la informacin, vinculadas al contexto

electoral.63 En cambio, la poltico-electoral se basa en
termedio, en tanto es producida por partidos polticos

en su calidad de intermediarios entre los ciudadanos y
un privilegio concedido a los partidos en funcin de

la naturaleza de entidades de inters pblico que
les confiere el texto constitucional.64 Distinguir estas
el Estado. Este tipo de comunicacin, a diferencia de

las dems, no encuentra su fundamento directo en el
ejercicio de un derecho fundamental; constituye ms
bien un canal de comunicacin que se confiere en calidad de prerrogativa pblica a los partidos para que
generen la participacin del pueblo en la vida democrtica, contribuyan a la integracin de la representacin poltica y posibiliten el acceso ciudadano a cargos
pblicos, tal y como se seala en artculo 41 fraccin I,
segundo prrafo de la Constitucin.
Es notorio que la distincin avanzada descansa
en el criterio de los sujetos, puesto que cada tipo de
cuestiones resulta trascendental para estar en aptitud

de advertir las posibilidades de concretizacin y las
restricciones oponibles a la misma.
Los partidos polticos son agrupaciones de ciudadanos que en uso del derecho fundamental de asociacin deciden organizarse para cumplir determinados
fines pblicos. Segn la caracterizacin constitucional
adquirida desde 1977, no pueden considerarse instituciones pblicas, ni tampoco asociaciones privadas.65
Esta peculiaridad hace que sean titulares de prerrogativas y, por ende, de derechos, pero no de derechos
comunicacin se refiere a personas, instituciones y

partidos polticos. Es igualmente evidente que impli-
fundamentales, potestades a las que nicamente pueden acceder sus militantes.66 La funcin de dichos pri-
63
65
64
Sobre los alcances del derecho a la libertad de expresin en

el entorno electoral acdase a Carbonell, Miguel, Los derechos
fundamentales en Mxico, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Porra, Comisin Nacional de los Derechos
Humanos, 2005, op. cit. p. 371 y ss; Id. La libertad de expresin
en materia electoral, Mxico, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, 2008 (en prensa); d. Libertad de expresin, partidos polticos y democracia. Comentario a la sentencia
JDC-393/2005 del TEPJF Mxico, Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federacin, 2008 (en prensa); se cita el trabajo
original. Sobre las implicaciones del derecho a la informacin,
vanse los trabajos contenidos en la obra coordinada por Carpizo y Carbonell, Derecho a la Informacin..., .; Villanueva, Ernesto (coord.), Derecho a la Informacin. Culturas y Sistemas Jurdicos Comparados, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de
Mxico-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2007; y recientemente por Salazar, Pedro (coord.), El Derecho de Acceso a la
Informacin en la Constitucin Mexicana: Razones, signicados
y Consecuencias, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de
Mxico-Instituto de Investigaciones Jurdicas, Instituto Federal
de Acceso a la Informacin Pblica, 2008.
En general, acdase a la explicacin de Salazar Ugarte, Pedro,
Artculo 41, en Carbonell, Miguel (coord.), Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, 19 ed. Mxico, Porra, Universidad Nacional Autnoma de
Mxico-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2006, t. II, op. cit.,
p. 208; tambin a Orozco Henrquez, Jos de Jess y Vargas
Baca, Carlos, Regulacin jurdica de los partidos polticos en
Mxico, en Zovatto, Regulacin Jurdica, op. cit., p. 586 y ss.
66
Importantes reexiones sobre la necesidad de replantear la

naturaleza de los partidos polticos en Paoli Bolio, Francisco
Jos, El futuro del derecho electoral, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2008, (indito), op. cit., p. 3 del escrito original.
La Suprema Corte ha distinguido recientemente las diferencias
entre derechos y prerrogativas, al sealar puntualmente: los
derechos y las prerrogativas no son conceptos equivalentes
dentro del orden constitucional. Por derechos puede entenderse, en trminos muy generales, que se trata de facultades
que un universo indeterminado de sujetos tiene para exigir
normativa e impositivamente la conducta de otros, es decir,
para demandar de stos cierto comportamiento, sean particulares o autoridades. La prerrogativa, en cambio, est instituida
para un grupo cerrado de individuos, ya que si bien participa
de las mismas caractersticas anteriores, slo est asignada
por la Constitucin federal en razn de los peculiares atributos
personales de quien debe gozar de ella, por razones de carcter pragmtico o funcional. En este sentido, una prerrogativa
brinda a su titular un derecho igualmente oponible a las dems personas, pero caracterizado por la circunstancia de que
el mismo no es posible que lo adquieran quienes no posean
las cualidades particulares que la norma constitucional exija.
Sentencia del 27 de mayo de 2008, Acciones de Inconstitucionalidad Acumuladas 58/2008, 59/2008 y 60/2008. Suprema
Corte de Justicia de la Nacin, Diario Ocial de la Federacin,
21 de julio de 2008, op. cit., p. 54.
vilegios consiste en enlazar los dos mbitos en que los partidos se desenvuelven, lo pblico y lo privado, dejando entrever con toda nitidez que en
su calidad de dispensas instrumentales concedidas para la realizacin de
sus funciones, las prerrogativas pueden y deben someterse a un conjunto
de limitaciones.67
Evidentemente, el escenario es distinto en aquellos sistemas donde
los partidos gozan de una connotacin jurdica diferente. En los contextos
en donde los partidos tienen la naturaleza de personas jurdicas de derecho privado o de asociaciones con personalidad jurdica la perspectiva
cambia, puesto que ah los derechos corresponden directamente a los
candidatos, sus dirigentes o afiliados sin que el partido sea sujeto de
los mismos.68 El caso de Mxico es distinto aqu los partidos no son sujetos de derechos fundamentales sino instancias que, por el contrario,
se encuentran vinculadas al reconocimiento, respeto y proteccin de los
derechos fundamentales de sus afiliados en el seno de la propia organizacin partidista.69
En virtud de que estos tres tipos de comunicacin se intercalan en el
proceso pblico de decisin de los gobernantes, gozan de una dimensin
eminentemente poltica que hace que puedan reconducirse a una nocin ms
amplia y general de comunicacin poltica. El intercambio y la confrontacin de mensajes de inters pblico tiene como escenarios privilegiados al
entorno en que se desenvuelve el propio sistema poltico, al mbito de influencia del sistema de medios de comunicacin, y sobre todo al medio social
en el que convive el electorado.70 Los mensajes generados tienen una doble dimensin, social e individual; por un lado, resultan fundamentales para
consolidar corrientes de informacin referentes al Estado de la repblica
y, por el otro, sirven para que cada elector se forme una idea clara e informada de la opcin poltica de su preferencia, condicin necesaria para
que pueda emitir un sufragio genuino por la libertad de la informacin que
precedieron a su decisin.71
67
68
69
70
71
Para profundizar en el argumento acdase a Carbonell, La libertad de expresin en...,

op. cit., p. 24. En general, acdase a la explicacin de Salazar, Artculo 41, op. cit., p.
208; tambin a Orozco y Vargas Regulacin jurdica, op. cit., p. 586 y ss.
Sobre la naturaleza jurdica de los partidos en Amrica Latina, Zovatto, Daniel, Lectura regional comparada, en Zovatto, Regulacin jurdica, op. cit., p. 24 y ss.
La rica jurisprudencia del Tribunal Electoral demuestra que los partidos polticos se
encuentran obligados a garantizar en su seno derechos tan relevantes como la libertad
de expresin, la tutela judicial efectiva, o principios no menos importantes como el de
igualdad y el de certeza.
Sigo el concepto de Mazzoleni, Gianpietro, La comunicazione politica, Bolonia, Il Mulino, 2004, op. cit., pp. 29-30.
Al respecto, Sartori, Giovanni, Teora de la democracia. I. El debate contemporneo,
Madrid, Alianza Universidad, 1988, op. cit., p. 118.
147
148
IV. La propaganda poltico - electoral

Nocin
La reforma constitucional-electoral ha puesto en el centro de la regulacin
a la vertiente que hemos denominado comunicacin poltico-electoral,
fundamentalmente a travs de la nocin de propaganda poltico-electoral.
A partir de la determinacin de esta categora se ha establecido a quin
corresponde su titularidad, se han especificado sus vas de difusin, los
contenidos legtimos e ilegtimos y los sujetos a los que les est vedada
su contratacin.
Por paradjico que pueda parecer, la Constitucin incorpora directamente el vocablo propaganda. Su inclusin no queda como una cuestin
meramente semntica, pues al momento de prohibir a terceros ajenos
al proceso electoral acceder a la contratacin de propaganda polticoelectoral se nos proporciona una definicin de lo que debe entenderse
por ella. Del apartado A, penltimo prrafo del artculo 41 se infiere que
es propaganda aquella comunicacin dirigida a influir en las preferencias
electorales de los ciudadanos, y cuyo contenido se pronuncia a favor
o en contra de partidos polticos o de candidatos a cargos de eleccin
popular.72
La definicin es compatible con la nocin corriente que sobre la
72
73
74
La centralidad de la nocin de propaganda se debe al reforzamiento adquirido en la minuta aprobada en las cmaras del Congreso de la Unin pues
en la iniciativa original la categora se
encontraba nominalmente expresada
pero sin la denicin, que le sera dada
posteriormente.
Muoz, Hugo Alfonso, voz Propaganda Electoral, Diccionario Electoral,
Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico-Instituto de Investigaciones Jurdicas, Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federacin,
Instituto Federal Electoral, Instituto Interamericano de Derechos HumanosCentro de Asesora y Promocin Electoral (Capel), 2003, op. cit., p. 1030.
Acaso por ello el Consejo General del
IFE se empe en denir, a nuestro
juicio errneamente, lo que en el artculo 2 del Reglamento en materia
de Propaganda Institucional y Poltico
Electoral de Servidores Pblicos publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 7 de abril de 2008, llama propaganda poltico-electoral contraria a
la ley, para referirse a los contenidos
vedados de lo que en realidad es propaganda institucional.
categora existe. Recordemos que es comn sealar que por propaganda electoral o poltico-electoral debe entenderse aquella actividad
orientada a influenciar el comportamiento y las decisiones de los electores.73 Por ello puede destacarse que es la norma ms relevante de
nuestro ordenamiento la que otorga renovada fuerza al mtodo de comunicacin existente entre los partidos polticos, sus candidatos y el
conjunto de ciudadanos.
La ubicacin del concepto en el contexto constitucional era jurdicamente innecesaria pero polticamente conveniente. Innecesaria porque a
la Constitucin no le corresponde definir los trminos que emplea. Conveniente porque como lo hemos sealado lneas arriba, buena parte del
sistema de comunicacin poltica gira en torno a esta categora, de suerte
que slo estableciendo lo que por ella haba de entenderse era posible
anexar los dems componentes de su abigarrada arquitectura.
La Constitucin utiliza instrumentalmente esta nocin con el objetivo de delimitar quines son titulares de esta prerrogativa de comunicacin poltica, quines no, y sobre todo, qu vas de comunicacin estn
abiertas para su difusin y cules estn restringidas.74 De ah que sus
preceptos conduzcan a advertir que los partidos polticos son los nicos
titulares de la misma, que deben acceder a ella en los tiempos oficiales del
Estado en radio y televisin y que se encuentra prohibida su contratacin
en la televisin comercial con destinatarios muy claros: los partidos y las
personas fsicas y jurdicas.
Esto no impide, como habremos de destacar, que

la propaganda poltica pueda utilizar otros medios de
difusin (prensa, internet, etc.) y que de cabida a sujetos que no sean partidos o que no formen parte de
ellos (precandidatos externos, por ejemplo).75
prohibicin dirigida a los partidos polticos para que

no puedan en ningn momento, contratar o adquirir,
por s o por terceras personas, tiempos en cualquier
modalidad de radio y televisin.
Dos de las grandes caractersticas del nuevo
sistema se expresan en una norma en positivo que
reconoce una prerrogativa y una en negativo que im-
A cceso y d i fusi n
pone la correspondiente restriccin. El nuevo diseo
El apartado A del artculo 41 constitucional refleja
muestra con ello su indudable identificacin con las

premisas del modelo europeo de comunicacin po-
uno de los aspectos torales de la reforma electoral de

2007. Su contenido avanza una de las piezas principales dentro del nuevo sistema de comunicacin poltica
instaurado, al prescribir una relacin diametralmente
ltica, que, como sabemos, permite el acceso de los

partidos a travs de espacios que all se denominan
gratuitos y niega rotundamente cualquier posibilidad
de contratacin de publicidad electoral. La ausencia
diferente entre el Estado, los partidos polticos y los

medios de comunicacin.
del carcter oneroso de los tiempos a los que se tiene acceso constituye una condicin inexorable para la
El diseo recin instaurado cierra el acceso oneroso de los partidos a la radio y la televisin, y abre,
efectiva concrecin de una paridad de tratamiento de

los partidos. Adems, representa un primer paso en la
por otro lado, el conducto de los tiempos oficiales que

corresponden al Estado, ponindolos a disposicin de
ruta de adelgazamiento de los costos de los procesos

electorales, cuyos excesos han sido una constante y
los partidos a travs de una forma de asignacin explicitada en los apartados A y B del propio artculo 41 y
administrada en exclusiva por el IFE.
La reforma constitucional (al igual que lo hace el
COFIPE reformado en el artculo 49 fracciones 1 y 2),
reconoce que los partidos polticos tienen derecho al
representan una peculiaridad muy mexicana.

Un dato que debe destacarse es que en su regulacin el rgano reformador de la Constitucin advirti claramente la distinta naturaleza y alcances de los
medios utilizados para la difusin de la propaganda,
preocupado por regular desde la norma fundamental
uso permanente de los medios de comunicacin social, pero asienta claramente que la va de difusin
aquellos que cuentan con la capacidad de hacer llegar

mensajes e imgenes a un mayor nmero de personas
de la propaganda poltica en radio y televisin ser

la de los tiempos oficiales que en ambos medios de
y que tienen influencia decidida sobre los ciudadanos.

Resulta una obviedad destacar que el alcance de los
comunicacin corresponden al Estado. La forma

de distribucin mantiene el criterio mixto en las mis-
medios escritos y del internet es evidentemente mucho menor.76
mas proporciones que se contemplaban antes de la reforma. Adicionalmente a ello, la parte que viene a definir los contornos del diseo se encuentra en la tajante
El legislador ordinario mediante su intervencin en

la produccin del nuevo COFIPE ha delimitado con ma-
75
76
De conformidad con los artculos 212 y 228 del Cdigo Federal

de Instituciones y Procedimientos Electorales, la propaganda
puede adquirir la forma de escritos, publicaciones, imgenes,
grabaciones, proyecciones y expresiones que difunden los
candidatos y precandidatos a puestos de eleccin popular con
el propsito de dar a conocer sus propuestas.
Adems de que en estos medios el Estado no goza de tiempos ociales.
yor precisin la restriccin impuesta de manera general. Ha sealado que la prohibicin alcanza a los candidatos y precandidatos, a los dirigentes y afiliados a un
partido poltico y a los ciudadanos cuando se persiga
la promocin personal con fines electorales (artculo
49 fraccin 3). El Reglamento de acceso a la Radio y
la Televisin en materia electoral aprobado por el Consejo General del IFE se limita solamente a reiterar la
prescripcin (artculo 7, fraccin II).
La puntualizacin hecha por el legislador es muy
importante puesto que no se entendera que se restringiera la contratacin a los partidos pero se dejar en
149
150
libertad a los sujetos ms interesados en beneficiarse
tcnica legislativa. Por el contrario, lo que el rgano
de la propaganda. La norma adquiere relevancia si se

observa que los candidatos y sobre todo los precandi-
reformador quiso fue blindar las diversas posibilidades

de acceso de los partidos a los medios en vas aje-
datos no siempre se encuentran formalmente inscritos

a los partidos polticos, por lo cual, una prescripcin
nas a los tiempos oficiales. Por ello, al margen de la

contratacin, que tiene una expresin inequvocamen-
que no precisara el alcance de la norma constitucional

podra haber dejado espacio a que los nicos obliga-
te mercantil, aadi la de adquirir, cuyos sinnimos

son obtener, alcanzar, conseguir o recibir. La idea era
dos fueran genricamente los partidos, y no los ciudadanos que formando parte o no de sus filas, estuvieran
cerrar toda posibilidad de que los partidos pudieran

acceder a la radio y televisin por vas ajenas a la con-
luchando por el acceso a una candidatura.
tratacin, a travs de categoras como la cesin (en
La norma es puntual al restringir a los partidos,

en las modalidades consideradas, y a los terceros que
a cuenta de ellos, en su calidad de representantes,
donde intervendran terceros) o la donacin (en donde

intervendran directamente los medios).77
apoderados y dems, pudieran intentar acceder a los

medios de comunicacin. El precepto se encuentra
notoriamente vinculado con la prohibicin de contratacin dirigida a terceros, por lo que en el apartado
correspondiente se ampliar el comentario.
Se hace igualmente referencia al mbito
temporal de aplicacin de la restriccin. Al decir en
ningn momento se proscribe la contratacin en periodos de campaa, precampaa llevndola incluso a
periodos no electorales, en el entendido que los partidos polticos, sus candidatos o quienes aspiran a
serlo, despliegan en realidad una campaa electoral
de carcter continuo si bien de menor intensidad en
periodos no electorales, con el objeto de posicionarse y de posicionar sus planteamientos en la mente de
los electores. La limitacin se justifica y es totalmente
coherente con el acceso permanente que la propia
Constitucin garantiza a los partidos.
Si se lee con cuidado se ver que la norma utiliza dos trminos, contratar y adquirir. La cuestin no significa un simple nfasis o una carencia de
La norma especifica que la prohibicin se propaga a cualquier modalidad de radio y televisin, lo

cual quiere decir que se proscribe la contratacin o el
acceso a dichos medios en la totalidad de sus manifestaciones. Esto es significativo porque a nuestro juicio
cierra las posibilidades de acceder a los medios por
la va comn de los spots publicitarios y por medio de
formas adicionales, ms sofisticadas y complejas
de advertir por el ciudadano. Algunas modalidades nos
han sido desveladas en el ltimo proceso electoral. All
se present, por ejemplo, el fenmeno de la propaganda camuflada dentro de programas de espectculos,
telenovelas, entrevistas, noticieros, etc., que permite la exposicin pblica de candidatos y la expresin
de opiniones positivas en su favor; se indujo a votar
por alguna persona y se difundi como cobertura informativa lo que en estricto sentido era propaganda
originada mediante una transaccin mercantil dirigida
a influir en las preferencias del electorado. A mi juicio esta prescripcin otorga un fundamento claro para
que el IFE pueda aplicar el procedimiento sancionador
tanto a los partidos y candidatos, como a los propios
medios, a partir de los resultados que arroje el monitoreo correspondiente.
Al margen de lo que han sostenido algunos autores, el mecanismo de cierre y apertura operado
por la reforma garantiza la igualdad y proporcionalidad en el acceso a la radio y la televisin, y no
77
78
En el mismo sentido se pronuncia Carbonell, La libertad de

expresin en..., op. cit., p. 26.
Por ello Ugalde ha sostenido que no se frenar la spotizacin sino que incluso se incrementar porque en el 2012 se
trasmitirn ocho veces ms spots que en 2006. La Reforma
Electoral, op. cit., p. 10.
slo mantendr sino que incluso incrementar la

presencia y el protagonismo de los partidos en los
medios.78 Pero es innegable que donde habr de incidir de forma radical es en el uso y abuso del dinero
para obtener visibilidad pblica y penetracin frente
al electorado.
La nueva frmula est encaminada a eliminar al-
capacidad de reaccin para poder atajar con oportuni-
gunas prcticas que haban pervertido el panorama de

la competencia poltica. Sus repercusiones se proyec-
dad los mensajes emitidos por sus competidores en el

corazn de la campaa electoral.
tan a distintos entornos. En relacin con las autoridades electorales y los partidos, al gasto excesivo de
dinero pblico en propaganda; a la entrada de financiamiento ilegal a las campaas, a los excesos en los
topes de gastos, y a la dificultad de fiscalizar el gasto
en medios. En la dinmica partidos y los medios, a la
desigualdad en las condiciones de oferta de los espacios mediticos, al favoritismo respecto a determinados candidatos o partidos, a la contratacin camuflada
de espacios adicionales en noticieros y programas de
diversin, a la negociacin de precios con base en ese
favoritismo, y a la falta de transparencia de los montos
efectivamente gastados en este rubro. En el vnculo
entre partidos y ciudadanos, a la cada vez ms baja
calidad de la propaganda, a la sustitucin de la ideas
por la publicidad y la relegacin del oficio poltico por el
marketing. En la relacin entre partidos el hecho ms
notorio es la sustitucin del debate de ideologas, pro-
Exclus iv id ad de los partid os

y exclus in de tercer os
Hemos sostenido que una de las piedras angulares del
nuevo sistema de comunicacin se basa en la nocin
de propaganda poltico-electoral. A partir de la reforma es evidente que la propaganda adquiere una nueva
dimensin ya que implica la difusin de mensajes de
los partidos polticos relativos a cuestiones de contenido poltico, cuyo objetivo es influir en las preferencias de los electores.80
No obstante, como es ampliamente conocido, la
ltima eleccin presidencial potenci el desarrollo de
una derivacin: mensajes de contenido poltico dirigidos a influir en el nimo de la ciudadana, en donde se
tidos a redefinir sus estrategias propagandsticas. Al

cambiar la idea de propaganda deber cambiar el em-
adverta de manera clara o velada vnculo directo con

algn partido o ideologa poltica. Este tipo de comunicaciones, que puede definirse como propaganda sobre
los partidos o sobre la actividad poltica, provino de
agentes secundarios al proceso electoral.81 Los mensajes con esta modalidad circularon en radio y televisin
y tuvieron altas repercusiones debido a que, en su calidad de propaganda, fueron construidos unilateralmente
en funcin de ciertos objetivos; adems, por la natura-
pleo instrumental que los partidos hacen de ella. Los

partidos minoritarios, por ejemplo, se vern constrei-
leza de su formato, no pudieron ser modulados por la

presencia, la opinin y las ideas de los sujetos contra
dos a utilizar eficazmente unos tiempos que sern significativamente menores que los conferidos a los tres
los que se dirigieron (partidos o candidatos), algo que

s ocurre, por ejemplo, cuando al margen de los spots
partidos ms votados; los mayoritarios, a ser menos

repetitivos y ms creativos; y todos debern afinar su
publicitarios los contendientes comparecen en debates,

mesas redondas, entrevistas simultneas, etctera.
puestas y planes de gobierno, por los insultos, las acusaciones y las mentiras. Para decirlo sintticamente,
lo que la reforma ha venido a promover y veremos
an si podr conseguirlo es un autntico proceso de
purificacin del ambiente electoral.79
Es obvio que el nuevo esquema obliga a los par-
79
80
81
La libertad de expresin en..., op. cit., p. 24.

Nos interesa solamente la propaganda en radio y televisin
ya que, como se sabe, existen formas adicionales de realizar
propaganda.
Sobre los efectos producidos por la participacin de estos
agentes, remitimos al Dictamen relativo al cmputo nal de la
eleccin de Presidente Constitucional de los Estados Unidos
Mexicanos, Declaracin de Validez de la Eleccin y de Presidente Electo del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federacin publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 8
de septiembre de 2006.
151
152
Al difundirse a partir de una relacin mercantil
Importante es advertir que la limitante ya tena
con los medios, es evidente que este tipo de propaganda ensanchaba el mbito de los sujetos beneficia-
carta de naturalizacin dentro de nuestro ordenamiento. Con anterioridad a la reforma, el COFIPE con-
rios de la misma, al incorporar un elemento de inequidad en la lucha por el poder y vulnerar un derecho que
templaba el derecho exclusivo de los partidos a la

contratacin de propaganda en radio y televisin.83 No
si bien no se encuentra expresamente estipulado en

nuestro ordenamiento constitucional, forma parte del
obstante, la falta de respeto a su contenido y la pasividad con que en ocasiones se condujo el IFE fomen-
ordenamiento jurdico mexicano por contemplarse en

el artculo 25 inciso c) del Pacto Internacional de De-
taron que la lgica del mercado se instalara en el corazn de nuestros procesos electorales. Para paliar sus
rechos Civiles y Polticos, y en el 23.1 inciso c) de la
efectos, los legisladores advirtieron que no quedaba
Convencin Americana sobre Derechos del Hombre;

me refiero por supuesto al derecho de acceso a los
cargos pblicos en condiciones de igualdad, preceptos
otro camino que subir un nivel el grado de vinculatoriedad de la prohibicin bajo una construccin lingstica distinta y notoriamente encaminada a fortalecer
que sin lugar a dudas proyectan el principio de igualdad al mbito de la competencia poltica a fin de ga-
su sentido. De esta forma, de una norma legislativa

en sentido positivo que reconoca una prerrogativa
rantizar la par condicio.

Asegurar esta identidad de condiciones impona
ajustes de notable relevancia. Por un lado, era indispensable reafirmar la exclusividad de los partidos
exclusiva de los partidos, se pas a una norma constitucional en sentido negativo que restringe el acceso
a las personas fsicas o morales a la contratacin de
propaganda.
polticos para difundir propaganda poltica en radio y

televisin como base de una prerrogativa pblica;82 por
El dictamen de la Cmara de Diputados justific el rango constitucional otorgado a la restriccin, al
el otro, requera cerrar las vas de acceso de terceros

a la contratacin de propaganda. Ambos cometidos se
reconocer que la norma del COFIPE era imperfecta

y que la ausencia de una base constitucional que la
lograron al establecer que ninguna persona fsica o

moral, sea a ttulo propio o por cuenta de terceros,
podr contratar propaganda (fraccin III, penltimo
prrafo, apartado A, artculo 41). La formulacin obstruye la posibilidad de que entidades ajenas puedan
acceder a una prerrogativa conferida de manera exclu-
soportara, terminaron por hacerla letra muerta.84 Detenindonos un momento en este aspecto hay que sealar que la primera aseveracin constituye una obviedad, pero la segunda incorpora un dato preocupante,
sobre todo en esta disciplina tan compleja y delicada,
porque transmite una sensacin de debilidad del pa-
siva y excluyente a quienes tengan la consideracin de

partidos y por supuesto, a sus precandidatos y candi-
pel y el estatus de la ley rectora de la materia electoral, al reconocer implcitamente que todo lo que no
datos (artculo 49, fraccin 2, del COFIPE).
est en la Constitucin carece de plena efectividad y

observancia tanto para los partidos, las instituciones
y los ciudadanos. De hecho, quien observe detenidamente el diseo electoral de la Constitucin se dar
82
83
84
La idea de exclusividad de la que hablamos se refuerza al observar cmo el Reglamento en Materia de Propaganda Institucional y Poltico Electoral de Servidores Pblicos, deja al
margen de este tipo de propaganda a los poderes pblicos de
los tres niveles de gobierno (artculo 2).
Recordemos que el artculo 48.1 del COFIPE sealaba: Es
derecho exclusivo de los partidos polticos contratar tiempos
en radio y televisin para difundir mensajes orientados a la obtencin del voto durante las campaas electorales, conforme a
las normas y procedimientos que se establecen en el presente
artculo cursivas nuestras.
Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Gobernacin de la Cmara de Diputados, publicado en la
Gaceta Parlamentaria, Cmara de Diputados, nmero 2341-I,
el viernes 14 de septiembre de 2007.
inmediatamente cuenta que se encuentra fuertemente sobrecargada de regulacin electoral. Es sta una
consecuencia de este modo de proceder.
Por lo apenas sealado, desde una perspectiva eminentemente jurdica, puede objetarse la pertinencia de constitucionalizar una prohibicin de esta
naturaleza. A nuestro juicio era suficiente un ajuste
al COFIPE acompaado del fortalecimiento de las facultades de la autoridad electoral para garantizar su
cumplimiento. No obstante, como ha habido ocasin
de apuntar, la reforma era polticamente conveniente
si se admite que la instauracin de un nuevo sistema
quier democracia constitucional. Tampoco que en el
de comunicacin poltico-electoral, por su trascendencia y magnitud, necesitaba cobijarse en la fortaleza
circuito de los derechos fundamentales goza de una

posicin particular y preferente. Mucho menos
del texto constitucional. Adems, la exclusividad de

la prerrogativa de acceso a la radio y la televisin a
que al igual que otros derechos, goza de un distinto

alcance y significacin de conformidad con el con-
favor de los partidos polticos y la consecuente restriccin a otro tipo de sujetos es coherente con el resto
texto institucional en el cual se ejerce; de ah que

cuando se utiliza en el mbito de los procesos elec-
del diseo comunicativo fundado en el uso exclusivo

de los tiempos oficiales del Estado para favorecer la
torales, la libertad de expresin adquiere un significado particular por la relevancia de los mensajes a
travs de los cuales se expresan opiniones y puntos
equidad de la competencia poltica. Si la restriccin de

contratar espacios se hizo con el objeto de equilibrar
la competencia poltica, no poda dejarse abierto un
flanco para permitir que por ah discurriera nuevamente la inequidad. Si se hubiera permitido la contratacin
de terceros los partidos polticos no hubieran tardado
mucho tiempo en poner a sus amigos como facilitadores de algo que a ellos les est vedado.
La restriccin que nos ocupa muestra una problemtica amplia y rica en perfiles que en este espacio
slo puede esbozarse. Sobre todo porque la misma
tiene puntos de contacto naturales, evidentes y muy
cercanos con la libre manifestacin de las ideas. A
pesar de ello debemos dejar en claro que la restriccin debe valorarse conjuntamente con la totalidad del
nuevo sistema de comunicacin poltica porque slo
en este mbito puede ser aceptable y encontrar una
adecuada justificacin.
de vista eminentemente polticos con finalidades

claramente electorales.85
La libertad de expresin es un derecho fundamental que protege la libre exteriorizacin o comunicacin de pensamientos y opiniones contra conductas represivas de parte de cualquier autoridad
estatal. El acto de exteriorizacin puede realizarse
de distintas maneras (de forma lingstica, simblica o artstica) y comunicarse a travs de distintos
medios (desde panfletos hasta la prensa escrita, la
radio y la televisin). Si bien en su rbita de proteccin se encuentran protegidas sus posibles manifestaciones y las distintas vas de difusin, lo cierto es
que dicha libertad ni protege todos los posibles actos
de exteriorizacin, ni garantiza el acceso a todos los
medios de comunicacin masiva.86 Considerar lo anterior dara pie a hablar de un derecho de carcter
En la lgica que ha seguido a este trabajo, debemos centrar la atencin en dos cuestiones fundamen-
absoluto, lo cual es evidentemente equivocado, y a

que cualquier persona pudiera vlidamente solicitar
tales: en el mbito en donde reside la restriccin y en

la justificacin de la misma.
Si se observa con detenimiento la norma constitucional, nos indica que lo que est vedado es la
la difusin masiva de sus posturas polticas a travs

de los medios, lo cual es un absurdo.
contratacin de propaganda. La norma no restringe

en ningn momento la posibilidad de emitir ideas, fijar posturas o externar opiniones con contenido poltico. Seala nada ms que no es posible contratar
espacios para difundir comunicaciones de contenido
poltico. Para discernir mejor la cuestin es necesario
diferenciar claramente la libertad de expresin de
la libertad de difundir propaganda porque en este
85
entorno es donde se producen las confusiones que no

permiten tener una cabal comprensin del fenmeno
en general.
Nadie duda que la libertad de expresin constituye un elemento clave e imprescindible de cual-
86
Al respecto, acdase a la jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Tesis P./J. 2/2004, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca,
t. XIX, febrero de 2004, op. cit., p. 451, cuyo rubro es: GARANTAS INDIVIDUALES. SI SU EJERCICIO SE RELACIONA CON EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ELECTORAL, SU
INTERPRETACIN DEBE CORRELACIONARSE CON LO
DISPUESTO EN LOS ARTCULOS 41 Y 116, FRACCIN IV,
DE LA CONSTITUCIN FEDERAL..
Remito a un texto clsico de Cerri, Agusto, Libert di pensiero: manifestazione del pensiero, Miln, Giuffre, 1957, op. cit.,
p. 23 y ss.
153
154
La libertad para exteriorizar puntos de vista es
la mercantilizacin de los productos del pensamiento y
algo contrario en esencia a la capacidad para la circulacin masiva de los mismos. El contraste entre am-
la posibilidad de que unos se sobrepongan a otros por

tener entrada a un mercado distinto, cuyo acceso
bas es clara: una constituye una actividad intelectual,

espontnea o planificada, que no necesita de mayores
se encuentra condicionado por el pago de espacios

de difusin en los medios.88 No hay, en consecuencia,
artilugios para concretarse; la otra es una actividad

planificada de manera unilateral en funcin de un ob-
vulneracin de la libertad de expresin, sino una razonable restriccin a la libertad de contratacin que,
jetivo (en este caso poltico), que forzosamente necesita el concurso de los medios de comunicacin social.
como sabemos, se encuentra vinculada a la autonoma

de la voluntad de las personas. Para decirlo en forma
Una tiene una efectividad social, pues coadyuva a ge-
sinttica, la norma no la formacin y la expresin
nerar la opinin pblica que indudablemente habr de

proyectarse en el mediano plazo en los procesos electorales, mientras que otra tiene una efectividad polti-
de las ideas, pero s prohbe, y adems de manera contundente, el mercado de las ideas. Si bien el modelo
estadounidense suele vincular libertad de expresin y
co-electoral que se proyecta directa e inmediatamente

sobre las elecciones.
medios efectivos para su difusin, hay que tener en

cuenta que no es ese el paradigma seguido en nuestro
Por estas razones no es posible confundir, como

muchos lo han hecho en su crtica radical a la reforma,
la libertad de expresin, con la libertad de difusin de
propaganda.87 Una se vincula a una actividad individual
o de grupo de ndole intelectual, y otra a una actividad
igualmente singular o colectiva de ndole mercantil por
pas. El modelo europeo, como ha habido oportunidad

de destacar, establece restricciones semejantes a la
contratacin de propaganda porque considera que la
libertad de expresin necesita modularse con el objeto de garantizar una genuina expresin del sufragio
popular.
cuanto presupone un acto de contratacin de espacios

de difusin que est ausente en la otra.
En torno a la justificacin de la prohibicin pueden ponerse mltiples argumentos sobre la mesa.
Lo anterior lleva a subrayar que cuando se restringe la contratacin de mensajes que bajo el criterio
de los sujetos y del contenido adquieren el carcter de
propaganda poltico-electoral, no se est vulnerando
la actividad intelectual que nos permite decir libremente lo que pensamos de un candidato, de su partido,
El primero se vincula a la nocin de propaganda

poltico-electoral. Recordemos que este tipo de co-
de sus ideas o programas polticos; tampoco se est

coartando su puesta en circulacin en un entorno so-
ros, principios o valores tutelados por el mismo ordenamiento.89 Este tipo de propaganda es instrumental
a ciertos fines que son los que imponen sus contornos
cial (mercado de las ideas) en el que de forma natural entran en competencia y confrontacin con pensamientos contrarios. Lo que en realidad se restringe es
municacin constituye, bajo los parmetros establecidos por la Constitucin, una de las modalidades de
la propaganda que, como cualquier otra, encuentra
lmites precisos para no vulnerar derechos de terce-
y restricciones.
El segundo abarca el principio de igualdad y su
proyeccin al mbito de los procesos electorales. En
una democracia todos los sujetos deben tener posi-
87
88
89
Para ahondar en estas consideraciones remito a los argumentos de Carbonell, La libertad de expresin en, op. cit.,
p. 26 y ss.
La nocin del mercado de las ideas nace con el conocido
voto disidente del juez Oliver W. Olmes en el caso Abrams
vs US 250 US 616 de 1919. Sobre el contenido del mismo se
enva a Beltrn de Felipe, Miguel y Gonzlez Garca, Julio V.,
Las sentencias bsicas del Tribunal Supremo de los Estados
Unidos de Amrica, 2 ed., Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Boletn Ocial del estado, 2006, op.
cit., pp. 200-201.
Importantes planteamientos al respecto en Carbonell, La libertad de expresin en, op. cit., pp. 24 y 25.
bilidades razonablemente iguales de exteriorizar sus

ideas polticas; empero, la realidad indica y ah est
el ms reciente proceso electoral para constatarlo
que no siempre existe plena coincidencia entre quienes tienen inters de difundir pblicamente sus posicionamientos polticos y quienes tienen efectivamente
la posibilidad de hacerlo. No todas las voces existentes en la sociedad cuentan con la posibilidad de acceder a una va privilegiada para circular sus ideas.
Por ende, el haber permitido una posibilidad igual de
contratacin ante personas desiguales por su distinta

posicin econmica o su nivel de influencia social era,
en los hechos, institucionalizar la inequidad en el m-
un duopolio que en los hechos opera como una restriccin indirecta a la libertad de expresin.91
El Estado, con la Constitucin de por medio,
bito de las contiendas polticas. Paliar esa desigualdad

y permitir a todos exteriorizar sus ideas a travs de
debe ser el principal garante de la igualdad sustancial

en las contiendas polticas. Con la reforma, el Estado
los mismos canales nicamente era posible con una

restriccin de carcter general. A partir de la reforma,
y el poder poltico en que se sustenta, recuperan la capacidad de imponer reglas que definan los mbitos de
no existir ms una libertad de expresin privilegiada, por las posibilidades y los medios de difusin que
participacin de los sujetos primarios y secundarios

de los procesos electorales. La par condicio se en-
algunos tienen a su alcance; habr, en cambio, una li-
cuentra ahora presente en nuestro entorno, y se ha
bertad de expresin estandarizada que proporcionar a todos los contendientes iguales medios e iguales
posibilidades.
hecho acompaar de la exigencia de reducir a su mnima expresin la capacidad de influencia de los omnipotentes grupos econmicos.
Un tercer argumento, muy prximo al anterior,

tiene que ver con la tutela del pluralismo poltico y so-
El precepto constitucional impone consideraciones adicionales de la mayor relevancia.
cial. El entorno democrtico parte de la premisa que en

un entorno heterogneo la mayor cantidad de agentes
sociales y polticos debe tener la posibilidad de manifestar sus ideas y que las mismas deberan llegar a la
Para empezar debe sealarse que la prohibicin

va dirigida a cualquier persona fsica o moral, es decir,
a la totalidad de personas, por lo cual es una restriccin que puede considerarse universal.92 No importa
mayor cantidad de personas posible. Por lo mismo, no

est permitida ninguna diferenciacin que permitiendo
si se hace motivado en un inters propio, o en inters

ajeno.
el acceso de unos en detrimento de los otros, pudiera

alterar la expresin democrtica del conjunto de ideas
No tiene ninguna excepcin temporal en la Constitucin, por lo que en primera instancia pudiera parecer
y opiniones que emanan de dicho pluralismo.
que opera indistintamente en periodos de campaa y

fuera de ellos. Sin embargo, la definicin legal de propaganda electoral introduce un elemento a considerar
pues vincula la propaganda con la campaa electoral. La cuestin no es menor porque nos encontramos
ante dos conceptos de propaganda, uno que deriva de
Finalmente, un Estado constitucional que se funde en las premisas de la democracia constitucional,

con el pluralismo, la igualdad formal y sustancial como
una de sus principales aspiraciones, debe tener presente que no todos los grupos, las organizaciones o
las personas pueden contratar espacios radiotelevisivos para poder expresarse sobre cuestiones polticas.
Por ende, no puede consentir que las relaciones entre
la poltica y sus medios de comunicacin se asienten
la Constitucin y otro de la ley; uno que privilegia el

sentido final de los mensajes (su influencia en los elec-
en el aejo y superado esquema del laissez faire.90
proyecciones y expresiones) y el mbito temporal en

el que operan, sin incorporar la idea de influencia (la
Mas, cuando la conformacin de los medios de comunicacin, particularmente la televisin, se asienta en
90
91
92
Borrello, Par Condicio, op. cit., p. 9.

Segn datos de la AMEDI, en el proceso electoral de 2006,
alrededor de 13 grupos radiofnicos acapararon entre el 90 y
95% de las prerrogativas de los partidos polticos destinadas
a ese medio, mientras que el 100% del nanciamiento para
propaganda televisiva se qued en manos de las dos grandes
empresas existentes.
http://www.amedi.org.mx/spip.php?article648
En este sentido, Carbonell, La libertad de expresin en, op.
cit., p. 27.
tores) y otro que se centra en las manifestaciones de la

misma (escritos, publicaciones, imgenes, grabaciones,
definicin legal se limita a destacar que el objetivo de la
155
156
misma es presentar ante la ciudadana las candidaturas

registradas; artculo 228.3 del COFIPE).
La problemtica reside en advertir si la contratacin de propaganda est prohibida permanentemente
o slo dentro de la campaa electoral. Para dirimir la
cuestin es necesario definir el criterio que goza de
mayor relevancia. El de los sujetos beneficiarios de la
propaganda o el del espacio temporal en que la misma
ejerce sus efectos. Acogerse al primero, significa rei-
cin de masas, la radio y la televisin. Pero como ya ha

habido ocasin de apuntar, son los medios que tienen
una mayor cobertura en la difusin de los mensajes y
los que al mismo tiempo tienen un mayor impacto en
la ciudadana. La restriccin no alcanza otros medios
de difusin. Por ende, no existe restriccin alguna para
que las personas fsicas y morales puedan contratar
espacios en medios escritos, internet y dems. En
este sentido, es totalmente lcito contratar espacios
vindicar que la propaganda deriva directamente de la
para difundir opiniones polticas, muestras de adhe-
prerrogativa de acceso a los medios de comunicacin

(radio y televisin) que es permanente, en tanto existe
un acceso ininterrumpido a los medios y que, por lo
sin o rechazo a partidos polticos y candidatos en peridicos, revistas, pginas de internet, salas de cine y
tanto, el acceso a la misma se encuentra vedada para

otros sujetos. Estar al segundo significa consentir que
la propaganda slo lo es en periodo electoral y que al
margen de ella se transfigura, lo que permitira consentir el acceso a sujetos distintos de los partidos; o reconocer que la misma no es exclusiva de los partidos y
que es necesario distinguir periodos de tiempo en donde la propaganda surte efectos intensos y otros donde
sus alcances son atenuados.
Dado que venimos sosteniendo la exclusividad
de la propaganda, debemos sealar que a nuestro
juicio la restriccin es de carcter general y no admite distincin temporal (estar en campaa o fuera de
ella). Podra parecer un lmite al margen de lo razonable pero no lo es. Tan es as que Inglaterra, Francia y
Espaa son los paradigmas del veto a la contratacin
de publicidad de manera permanente porque en sus
entonos se privilegia la par condicio y se garantiza
que ningn elemento obstaculice la genuina expresin
del sufragio.93
medios afines.
Al respecto, un problema presente y que permanece sin definicin se vincula al significado y alcance
del trmino televisin. La pregunta es: qu debe
entenderse por dicho concepto? La cuestin no es
banal porque el Reglamento de acceso a la Radio y la
Televisin en materia electoral emitido por el Consejo
General del IFE no se pronuncia sobre el particular,
se limita a reiterar lo dispuesto por la Constitucin
y el COFIPE (artculo 7 fraccin 3). Basta ver su
glosario para constatar que omite sealar las implicaciones del trmino. Lo importante de la cuestin reside en que segn lo que se entienda por ella, podr
advertirse si la restriccin contempla cualquier modalidad de televisin o no. En particular, si la restriccin alcanza a los concesionarios y permisionarios
de la televisin abierta o alcanza igualmente a los de
la televisin restringida.
El artculo quinto transitorio del reglamento dispone que en un plazo que no exceda de 60 das a partir
Ahora bien, la universalidad con que el precep-
de su entrada en vigor, el Comit de Radio y Televisin

propondr los criterios respectivos al tratamiento que
to en cuestin trata a las personas no coexiste con

la universalidad de los medios sobre los que recae la
se dar a los concesionarios y permisionarios de televisin restringida. Esto constata que al interior del
restriccin. El rgano reformador decidi restringir el

acceso nicamente a dos de los medios de comunica-
Consejo General del IFE no se tom una definicin

sobre el tema y que lo nico que pudo acordarse es la
reforma del reglamento.
Sin embargo, debe considerarse que la Constitucin, en su calidad de norma fundamental, defini a los
sujetos objeto de la restriccin y la modalidad vedada,
93
En este punto tengo una opinin distinta de la de Salazar

Pedro; vid. La libertad limitada, Nexos, nm. 366, junio de
2008, tomado de http://www.nexos.com.mx/articulos.php?id_
article=1741&id_rubrique=797
sin preocuparse por las vas a travs de las cuales las

imgenes llegan al espectador. Al respecto hay que
recordar que las empresas de televisin por cable son
comercializadoras de servicios de telecomunicaciones
que utilizan una red pblica de telecomunicaciones

para llevar su seal al espectador y que, de conformidad con el artculo 3 fraccin X de la Ley Federal de
contratacin de propaganda que se dirija a influir en

las preferencias electorales de los ciudadanos, o que
se pronuncie a favor o en contra de partidos polti-
Telecomunicaciones, dicha red se encuentra destinada

a explotar comercialmente servicios de telecomunica-
cos o de candidatos a cargos de eleccin popular. En

este contexto, toda comunicacin que no se dirija a
ciones. Adems, el Reglamento del servicio de Televisin y Audio restringidos expedido por el Ejecutivo fe-
influir directamente en las preferencias electorales

de los electores, ni se pronuncie sobre los partidos y
deral determina que la prestacin del servicio de radio

y televisin restringidos se realizar mediante el pago
sus candidatos est al margen de la restriccin. Una

interpretacin contraria se convertira en una limita-
peridico de una cantidad preestablecida y revisable,
cin al margen de lo razonable, pues ya no atacara

la paridad de condiciones en la competencia, sino la
y que dicha transmisin podr incluir publicidad (artculos 20 y 31).94 Como es visible, el criterio oneroso
en la difusin de imgenes en televisin restringida
se encuentra presente, tanto en la parte del espectador, que las recibe mediante la realizacin de un pago,
como del emisor, que transmite publicidad mediante la
recepcin de la correspondiente retribucin.
Por ello, atendiendo al espritu de la reforma,
contraria a que el poder del dinero se anteponga al
poder de las ideas, tendra que concluirse que tambin en este mbito opera la restriccin. Lo contrario
constituira una especie de fraude al sentido de la enmienda. Por las implicaciones que en este y en otros
mbitos genera el concepto de propaganda polticoelectoral, parece del todo necesario avanzar hacia su
enucleacin como categora autnoma para que en esa
calidad sea ms fcil distinguirla de la publicidad poltica. Esto reforzara la presencia de la limitacin en la
televisin restringida, pues ah lo que se permite es
la contratacin de publicidad pero no de propaganda
en estricto sentido.
Con independencia de lo anterior hay que destacar que ms all de la naturaleza pblica o privada,
nacional o estatal, de su alcance e influencia reales
sobre el teleespectador, todas las televisoras deben
considerarse incorporadas a la restriccin, pues donde
la Constitucin y la Ley no distinguen, no cabe distinguir en el reglamento.
calidad misma del debate poltico.

Un ejemplo ilustra lo que queremos decir. Frente
al clima de exasperacin que vive la sociedad mexicana
a causa de la inseguridad, es posible que diversos grupos estn interesados en contratar spots publicitarios
para sealar que el poder ciudadano ms importante
para decidir quines se van y quines se quedan en la
rbita de la representacin poltica se encuentra en
la participacin masiva el da de las elecciones y en
la derrota del abstencionismo. Una comunicacin de
esta naturaleza podra considerarse vedada por disposicin constitucional? Mi opinin es que no.
No obstante, es fundamental que este entorno se
encuentre circundado por criterios objetivos a efecto de
que no se lesione la libertad de expresin.96 Dichos criterios pueden pasar por la restriccin del uso de ciertos
trminos, de imgenes o voces de partidos y candidatos,
emblemas y logotipos, lemas y slogans. A esta delimitacin puede ayudar la propia definicin de propaganda
que ha dado el legislador en el artculo 228.3 del COFIPE, y que ha concretado el Consejo General del IFE en
el Reglamento para la Fiscalizacin de los Recursos de
los Partidos Polticos Nacionales (artculo 26.1).97
Una cuestin final tiene que ver con las posibilidades de contratacin de espacios publicitarios
que no caen directamente dentro de la definicin de
propaganda. En este orden de ideas, la importancia
de que la Constitucin diga lo que es la propaganda
poltico-electoral consiste en que fuera del contenido vedado, las expresiones adicionales deben considerarse vlidas.95 Recordemos que se restringe la
94
95
96
97
Publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 29 de febrero

de 2000.
Al respecto, Salazar., Pedro cfr., La libertad.
En este sentido, Carbonell, La libertad de expresin en, op.
cit., p. 28.
Acuerdo CG310/2008, de 10 de julio.
157
158
Sin embargo, es a todas luces evidente que la
que estaciones de radio y televisin tengan cobertura
responsabilidad de determinar el catlogo de mensajes que caen dentro de la comunicacin poltico-
en el territorio de la entidad a pesar de tener su sede

formal de operaciones en otro pas.
electoral, y aquellos que se mantienen en el mbito

de la comunicacin individual de las ideas habr de
recaer en el Tribunal Electoral que, tal y como lo viene
haciendo hasta ahora, deber proceder con particular
Contenidos
cuidado y siempre bajo las premisas de una interpretacin constitucionalmente adecuada.
Hasta ahora hemos podido ver que el nuevo sistema
Finalmente, la Constitucin establece una restriccin que no recae en el mbito de la contratacin

pero s en el de la transmisin de propaganda poltica
de actores secundarios del proceso electoral. Dado
que no era posible alargar la restriccin de contratar
a un mbito territorial de validez sujeto a un ordenamiento jurdico distinto del nuestro, lo que nuestro sistema jurdico s estaba en posibilidades de hacer era
restringir la transmisin en territorio nacional de aquellos spots contratadas en el extranjero pero con cobertura en nuestro pas. Con ello se incorpor una norma
similar a la existente en el Reino Unido, en donde se
de comunicacin poltica se funda en el acceso de los

partidos a la radio y la televisin mediante los tiempos oficiales del Estado, en la exclusividad que tienen
para difundir propaganda poltico-electoral en dichos
medios, y en la consecuente restriccin a los actores secundarios del proceso electoral. Un elemento
adicional para definir sus contornos se encuentra en
nuevas restricciones, ya no a la contratacin o difusin de la propaganda, sino a sus contenidos. El
apartado c), primer prrafo de la fraccin III del artculo 41 constitucional estipula en este sentido: En
la propaganda poltica o electoral que difundan los
prohbe el envo de transmisiones desde el extranjero,

que lleven por objetivo influenciar el voto en ocasin
partidos debern abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o
que calumnien a las personas.
de elecciones locales o nacionales (artculo 92 de la

Representation of the People Act de 1983)
El COFIPE ha situado esta norma en el apartado

de las obligaciones de los partidos polticos (artculo
La idea del rgano reformador fue evitar a toda

costa que los interesados en tener presencia poltica
38, fraccin 1, inciso p). Del mismo modo, ha ensanchado el nmero de sujetos sobre los que recae la obli-
en las campaas electorales pudieran utilizar cualquier

resquicio para evadir la restriccin impuesta. La re-
gacin, que comprende genricamente a los partidos,

pero particularizando en las coaliciones, los candida-
gulacin comporta especial relevancia en el caso de

las televisoras que al tener su base de operaciones
en el extranjero cuentan con una amplia cobertura en
el pas. Es igualmente trascendente para los estados
tos y los precandidatos (artculos 217.1 y 233.2).

Estamos frente a una disposicin que ha encontrado cobijo constitucional como consecuencia
de un proceso electoral caracterizado por el ataque
fronterizos que por su ubicacin geogrfica y por el
sistemtico entre los contendientes (las denominadas

campaas negativas)98, que deriv en un proceso
de empobrecimiento y vulgarizacin de los contenidos
flujo de personas que ah se produce, han propiciado
98
99
Una visin general del signicado de las campaas negativas

puede verse en Stein Velasco, Jos Luis F., Democracia y medios de comunicacin, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2005, op.
cit., p. 78.
En palabras de Woldenberg se produjo el adelgazamiento y
la vulgarizacin de los contenidos de la publicidad en radio y
televisin. Woldenberg, Jos, Aciertos, desaciertos, dudas,
Folios, Mxico, Ao II, nm. 8, noviembre-diciembre de 2007,
op. cit., p. 50.
publicitarios en radio y televisin, que constri al IFE

a tener una actividad inusitada de control que termin
por sacar del aire 22 spots de los tres partidos polticos mayoritarios.99
La incorporacin del precepto ha generado mucha polmica en los circuitos intelectuales y acadmicos ante la posibilidad de que las restricciones vulneren el derecho fundamental a la libertad de expresin.
A este respecto hay que sealar de nueva cuenta la
importancia de que en cualquier anlisis se valoren
conjuntamente las distintas piezas que integran el nuevo arreglo, pues

slo de esa manera es posible justificar las restricciones impuestas.
Ante todo debemos insistir en que nos encontramos en la rbita de
la propaganda en su carcter de producto institucional de los partidos que
funciona como vnculo de comunicacin construido de manera unilateral
en funcin de determinados fines polticos. Si no se parte de esta premisa, entonces es ms fcil caer en discursos adicionales que son igualmente relevantes pero que dejan de advertir esta cuestin que a mi juicio es
fundamental.
Nos encontramos entonces ante una restriccin dirigida a la comunicacin poltico-electoral que tiene como sujetos privilegiados a los
partidos, en su calidad de instituciones de la democracia mexicana. Por
ende, las restricciones no pueden deslizarse haca un mbito prximo que
en este mismo trabajo hemos denominado comunicacin personal de las
ideas. Las restricciones se centran en la propaganda que difundan partidos, candidatos, precandidatos y lderes partidistas de manera institucional, y por ningn motivo pueden deslizarse hacia los mismos sujetos
dentro de la exteriorizacin de ideas, pensamientos o posturas polticas
por vas que no sean la propaganda formal, puesto que dichas expresiones
estn evidentemente protegidas por la libertad de expresin y sujetas en
exclusiva a los lmites que seala el artculo 6.
En este contexto, es evidente que la cobertura informativa en radio y televisin se encuentra al margen de la restriccin porque en este
mbito debe privilegiarse la libertad de expresin, la crtica abierta entre
candidatos, los debates entre quienes defienden distintas posturas ideolgicas, todo ello dentro de un marco de responsabilidad que corresponde
salvaguardar a los comunicadores (artculo 64 del Reglamento de acceso
a la Radio y la Televisin en materia electoral).
Lo que ha hecho la reforma es enfatizar que en virtud de que los
partidos polticos tienen fines constitucionalmente determinados, la propaganda debe asumir una precisa orientacin para coadyuvar a la consecucin de los mismos. Si tienen como fin promover la participacin del
pueblo en la vida democrtica, contribuir a la integracin de la representacin nacional, y hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio
del poder, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan,
entonces la propaganda se convierte en el principal vnculo de comunicacin para exponer pblica y abiertamente los postulados, las plataformas,
los programas y las acciones que abanderan a fin de que sean adecuadamente conocidas y discutidas por el electorado, tal y como lo destaca el
actual artculo 228.4 del COFIPE, cuyo contenido es igual al del artculo
182.4 del Cdigo anterior.
La propaganda se encuentra adicionalmente condicionada por distintos principios constitucionales. El principio democrtico, por ejemplo, conlleva que, en su calidad de prerrogativa concedida para la comunicacin
poltica, se utilice en beneficio del constante mejoramiento econmico,
social y cultura del pueblo (artculo 3 de fraccin II, inciso a), de la Consti-
159
160
tucin). Igualmente, el principio de laicidad del Estado
El precepto en cuestin es problemtico porque
veta cualquier posibilidad de que la propaganda utilice

smbolos o alusiones de carcter religioso (artculo 38
inciso q del COFIPE).
Por lo apenas sealado, las restricciones al con-
se manifiesta en dos dimensiones. Una vinculada con

la categora propaganda, y una al margen de esta
categora que puede utilizar un amplio abanico de instrumentos de difusin. En aquella, las restricciones se
tenido de la propaganda se justifican por su propia naturaleza de propaganda y por su calidad de prerroga-
justifican en el circuito de los procesos electorales, en

esta, en el circuito de los derechos. En una el argu-
tiva instrumental. No hay posibilidad, en este sentido,

de que la propaganda pueda tener cualquier tipo de
mento de los derechos fundamentales entra de forma

indirecta, mientras que en esta ltima de forma direc-
contenido. Ms bien, dichos contenidos se encuentran
ta. Por ello, el criterio definidor para ver qu restricciones han de aplicarse (las derivadas del artculo 41,
condicionados constitucionalmente porque su sentido

est perfectamente orientado y, adems, porque se
han identificado sus contenidos vedados. El marco de-
las del 6, o ambas incluso) se encuentra en advertir

de manera preliminar si nos encontramos frente a pro-
limitador en absoluto vaca de contenido a la propaganda; nicamente les seala las coordenadas dentro
paganda formal de los partidos, o nos encontramos

ante exteriorizaciones de carcter propagandstico de
de las cuales habr de convivir una amplia tipologa de

contenidos posibles. Si se observa con cautela se ver
que los partidos permanecen con amplia libertad para
determinar el contenido de sus mensajes.
parte de candidatos, precandidatos, dirigentes, etc.

Cuando la propaganda representa un producto institucional de los partidos, el contenido de la misma queda
bajo su ms estricta responsabilidad. Existe, por tanto, una amplia libertad de propaganda poltica. Los
La regulacin del contenido de la propaganda

poltica es coherente con la calidad deseable de todo
sistema democrtico. Por ello, pases como Inglaterra,
Alemania, Francia y Espaa han opuesto lmites negapropaganda.100
tivos al contenido de la
Cualquier democracia consolidada es producto, entre otras cosas,
de partidos polticos serios y responsables que lleven
al debate pblico la confrontacin de ideas, ideologas,
programas, acciones, plataformas polticas, etc. Un
debate, para decirlo en pocas palabras, centrado en
la discusin de la propuesta poltica. Si la discusin se
realiza al margen de ella y termina por recaer sobre las
personas, su apariencia, su forma de hablar, su vida
sentimental, su crculo de amistades es un debate que
en nada aporta a la democracia y que por el contrario,
nicamente genera desdn y apata en el electorado,
situacin que al final termina por expresarse ntidamente en los niveles de abstencionismo de la jornada
electoral.101
mensajes o los programas difundidos por las fuerzas

polticas a travs de la radio y la televisin no pueden
ser sometidos a censura previa por parte del IFE o de
alguna otra autoridad; los concesionarios o permisionarios tampoco pueden valorar la licitud de sus contenidos, con la obligacin de acometer a su difusin. Los
partidos, los candidatos y los militantes slo estarn
sujetos a responsabilidades ulteriores (artculo 41 del
Reglamento de acceso a la Radio y la Televisin en
materia electoral). En todo caso, al IFE le corresponde
una tarea doble de la ms alta trascendencia, puesto
que, por un lado, debe asumirse como el primer garante de la libre comunicacin de las ideas de los partidos
polticos y sus candidatos, y, por el otro, debe ser el
primer guardin de los lmites marcados a la propaganda por el ordenamiento jurdico. Ni qu decir en
tan singular empresa deber ser muy cuidadoso en el
procedimiento seguido, en la interpretacin ejercida y,
sobre todo, en las resoluciones adoptadas.
Sin embargo, si de algo podemos estar seguros,
es que al igual que en otras latitudes, corresponder al
rgano de garanta constitucional-electoral conformar
paulatinamente la lista de expresiones vetadas y de
expresiones permitidas en la propaganda poltica. Si en
100
101
Al respecto, Valastro Principi, op. cit., pp. 119-120.

Stein, Democracia y, op. cit., p. 79.
otros lugares esta materia corresponde a los tribunales constitucionales o administrativos, en nuestro pas
ha quedado en manos de la interpretacin especializa-
cia de partidos que beneficindose de las reglas de la
da del Tribunal Electoral.102 De hecho ya lo ha comenzado a hacer y al menos en sus primeras resoluciones
competencia poltica pretenden generarse la adhesin

del electorado mediante mensajes dirigidos a ofender
es notorio que est desplegando una interpretacin

constitucionalmente adecuada, restringiendo los lmi-
deliberadamente, a desacreditar, agraviar, ultrajar,

menoscabar, manchar difamar, o de manera ms incisiva, a socavar la legitimidad de las instituciones y de
los partidos.
tes a la propaganda, en favor del ensanchamiento de

las posibilidades comunicativas de la misma.103
De las dos dimensiones que hemos sealado, vamos a dejar de lado aquella que se vincula con la libertad de expresin, ya que por s misma necesitara un
espacio similar al que ya hemos ocupado, para nicamente detenernos en una reflexin de ndole general
sobre las restricciones a la propaganda incorporadas
con la reforma electoral.104
Las restricciones consisten en tres tipos de abstenciones: 1.- De utilizar expresiones que denigren a
las instituciones. 2.- De utilizar expresiones que denigren a los partidos polticos. 3.- De emplear expresiones que calumnien a las personas.
En cuanto al tercer punto no hay nada que sealar. La libertad de propaganda no debe dar paso a la
existencia de un derecho a la calumnia. No obstante,
establecer lmites de la naturaleza de los enunciados
en los dos primeros puntos supone reflexionar sobre
el grado de apertura de nuestro texto constitucional.105 Significa descubrir hasta qu punto la Constitucin y el sistema democrtico que se desarrolla
Estas expresiones gozan de una importante vinculacin con el pluralismo poltico como valor constitucional, puesto que consiente la expresin de las diversas
tendencias ideolgicas que conviven en la sociedad;
incluso aquellas que disienten y discrepan del sistema
democrtico y estn empeadas en transformarlo.
Lgicamente, si se oponen restricciones al pluralismo
ideolgico y a las diferentes formas de manifestar su
discrepancia es evidente que nos encontramos frente
a una decisin que tiende a favorecer la permanencia
del statu quo, algo que por donde se vea es contrario
al perfeccionamiento progresivo de cualquier democracia constitucional.
Las restricciones aludidas, por tanto, parecen
vetar la existencia de opciones polticas que se manifiesten en contra del entramado institucional establecido. En cambio, parecen premiar a aquellos que
muestren su total adhesin y su incuestionable leal-
bajo su proteccin permiten que los partidos difundan

propaganda cuyo contenido pueda ir en contra de las
tad al mismo. Teniendo en cuenta este panorama, no

queda sino destacar que este tipo de restricciones
slo pueden comprenderse en el contexto de una
democracia frgil, en proceso de consolidacin y,
propias instituciones democrticas, de los partidos o

del sistema de partidos. Implica, igualmente, determi-
sobre todo, en el mbito de una democracia temerosa y precavida ante el eco de un postulado de fondo
nar en qu grado nuestro sistema permite la existen-
que en las ltimas elecciones mand al diablo a las

instituciones.
Contrario a lo apenas sealado creemos que
nuestra democracia se encuentra en un proceso cuyo
grado de maduracin permite y hace soportables los
discursos y la propaganda antisistema. Por ende, co-
102
103
104
105
106
En torno a algunos criterios interpretativos a tomar en cuenta,

Carbonell, La libertad de expresin en, op. cit., pp. 30-31.
Al respecto, acdase a las resoluciones SUP-RAP-0108-2008,
SUP-RAP-0118-2008 y SUP-RAP-0122-2008, todas emitidas
el 20 de agosto de 2008 por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin.
La dimensin vinculada con el derecho fundamental a la libertad de expresin ha sido cuidadosamente analizada por Carbonell, La libertad de expresin en, ., op. cit., p. 28 y ss.
En general, acdase a las apreciaciones de Daz Revorio,
Francisco Javier, La Constitucin como orden abierto, Madrid,
McGraw-Hill, 1997, op. cit., p. 17 y ss.
Ugalde, La Reforma Electoral, op. cit., p. 9.
incidimos con quienes afirman que antes de proteger a

los partidos y los candidatos debi privilegiarse el derecho ciudadano a la informacin con el objeto de que
los electores estn en mejores condiciones de razonar
su voto una vez que hayan accedido a las distintas
informaciones circuladas por los partidos.106 Con base
en lo dicho, creemos firmemente que las decisiones
del rgano reformador de la Constitucin debieron caminar en un sentido distinto.
161
162
V. La regulacin en las entidades

Federativas
El ltimo prrafo del Apartado A, fraccin III del artculo 41 constitucional
sostiene que las prohibiciones que se ciernen sobre los partidos polticos y
sobre las personas fsicas y jurdicas en materia de contratacin de propaganda debern incorporarse al mbito de los estados y el Distrito Federal
conforme a la legislacin aplicable.
Si se tiene en cuenta el contenido del Apartado B que deja en manos
del IFE la administracin de los espacios radiotelevisivos en los procesos
electorales locales (los que correspondan a los partidos polticos y las
instituciones electorales) lo que en realidad tenemos frente a nosotros, a
partir de una lectura conjunta, es la plena reproduccin de los componentes principales del nuevo sistema de comunicacin poltica en el mbito de
las entidades federativas.
De esta manera los elementos que identifican lo que puede llamarse
el sistema de comunicacin poltica electoral de los Estados es:
El acceso de los partidos polticos (con registro o reconocimiento en

el mbito estatal) a la radio y la televisin a travs de los tiempos
que correspondan al Estado.
La administracin de dichos tiempos por parte del IFE, en calidad de

autoridad nica.
La exclusividad de los partidos en la difusin de la propaganda en

radio y la televisin, mediante el uso de los tiempos oficiales.
La imposibilidad de que los partidos y los agentes secundarios del proceso electoral puedan contratar propaganda en radio y la televisin.
Lo primero que debe anotarse es la oportunidad de estipular obligaciones para las entidades federativas en un precepto cuyo contenido se
dirige a regular los procesos electorales federales, notoriamente al margen de su mbito natural de regulacin que se encuentra en el artculo
116 constitucional.
Con independencia de lo anterior, la regulacin es relevante porque
subraya la nueva modalidad de difusin de la propaganda poltico-electoral
y, sobre todo, porque proyecta dos prohibiciones que se consideran torales para el desarrollo de los procesos electorales al mbito de las entidades federativas. La premisa de partida es la misma: garantizar la paridad
de oportunidades en la contienda poltica y la genuina exteriorizacin del
sufragio. El objetivo es extender el sistema a todos los rincones del pas,
tratando de evitar, en la medida de lo posible, los fenmenos negativos
que se produjeron y reprodujeron en los ms recientes procesos electorales federales y estatales. El instrumento para la efectiva circulacin del
sistema es la propia Constitucin, pues con las bases incorporadas ga-
rantiza una razonable homogeneidad entre el sistema
res estatales carecen de atribuciones para contemplar
nacional y los sistemas estatales.

Las normas a las que se ha hecho alusin vincu-
sujetos adicionales beneficiarios de esta prerrogativa,

y estn impedidos para contemplar modalidades de
lan directamente a los legisladores estatales de las

entidades federativas y del Distrito Federal para que
acceso diferentes a los medios de comunicacin apuntados.109 El margen de apreciacin discrecional se en-
incorporen y regulen su contenido dentro de la legislacin correspondiente. A pesar de ello, es necesario
cuentra sencillamente cancelado.

Contrario a lo apenas sostenido, las restricciones
distinguir distintas posibilidades de actuacin:

De conformidad con el artculo 116 fraccin IV
a la contratacin de propaganda por parte de partidos y

terceros vinculan nicamente al legislador estatal por-
inciso i), el acceso a la radio y la televisin deber
que se encuentran al margen del artculo 116 y el 41
estar garantizado en las constituciones o en las leyes

estatales. Ello significa que la Constitucin estipula
una facultad de ejercicio obligatorio que recae en las
es omiso en precisar la fuente (constitucional u ordinaria) en la que debern regularse. Sin embargo, esto no
quiere decir que dichas normas no puedan ser incor-
espaldas de los rganos reformadores de las constituciones locales o del Estatuto de Gobierno del Dis-
poradas directamente a las constituciones estatales o

al Estatuto de gobierno capitalino si as lo deciden los
trito Federal, y que alcanza adicionalmente al mbito

de actuacin de los correspondientes rganos legislativos.107
Lo significativo del caso, y por ello reparamos sobre el particular, es que las posibilidades de la regulacin se encuentran fuertemente condicionadas por el
respectivos rganos reformadores. En este mbito el

margen de apreciacin est abierto. De hecho, en vista
de lo sucedido a nivel federal, en donde las normas del
COFIPE que regulaban las restricciones a la contratacin terminaron por ser vulneradas, sera muy conveniente que las mismas alcanzaran el nivel constitucio-
contenido del apartado B, base III del artculo 41, que

seala la modalidad de acceso de los partidos a la ra-
nal para que los partidos polticos, los grupos sociales,

empresariales y de cualquier otra ndole se abstuvieran
dio y la televisin.108 Esto supone, entre otras cosas,

que los rganos reformadores y los propios legislado-
de incurrir en conductas vetadas desde la propia norma

fundamental estatal.110 Las cargas que se desprenden
107
para los legisladores estatales no terminan con la simple incorporacin de los elementos estructurales del
sistema de comunicacin poltica. En particular, existen decisiones adicionales dirigidas a concretar y hacer
108
109
110
En Nayarit, la primera entidad en adecuar su legislacin a lo

estipulado por la reforma constitucional-electoral, esta obligacin se encuentra estipulada en el artculo 135 Apartado B,
fraccin I de la Constitucin. Vid. Peridico Ocial del estado,
nm. 88, Tomo CLXXXI, Seccin Dcima, 14 de noviembre de
2007.
Al respecto, Crdova Vianello, Lorenzo, La reforma electoral y
los estados, Folios, Mxico, Ao II, nm. 8, noviembre-diciembre de 2007,op. cit., p. 44.
La Corte ha sostenido recientemente que las agrupaciones polticas locales no son sujetos de prerrogativas. Sentencia del
27 de mayo de 2008,. op. cit., p. 56.
En Nayarit, las dos restricciones anotadas se encuentran incorporadas al artculo 135 apartado B, fraccin II. La reforma
chiapaneca demuestra que el legislador decidi constitucionalizar las dos restricciones en el artculo 14 bis, apartado B, que
se intitula De los Partidos Polticos. cfr. Decreto Nm. 004,
publicado en el Peridico Ocial del estado de Chiapas, t. III,
nm. 65, jueves 29 de noviembre de 2007. En Quertaro, por
el contrario la Constitucin publicada en el Peridico Ocial del
Estado, Nm. 18 de 31 de marzo de 2008, nada dice sobre
el particular, y se limita a sealar lo esencial de los partidos
polticos y los rganos electorales. En el Distrito Federal, nicamente la prohibicin de la propaganda negativa se llev directamente al Estatuto de Gobierno en la reforma publicada en
el Diario Ocial de la Federacin el 28 de abril de 2008.
efectivas las distintas piezas que lo componen. Algunas

de ellas consisten en la definicin de:
Las atribuciones del rgano electoral estatal

como coadyuvante para la determinacin de los
espacios en radio y televisin que deben otor-
garse a los partidos polticos estatales.

Las atribuciones para establecer los espacios a
que tiene derecho el rgano electoral en la promocin del voto.
El rgano encargado de garantizar la efectividad

de las restricciones.
Las atribuciones necesarias para que estos rganos puedan afrontar con instrumentos jurdicos
idneos la delicada labor que tienen a su cargo.

Los procedimientos expeditos que regulen su
actuacin.
163
164
Las eventuales sanciones.
a las instituciones, a los partidos, o calumniar a las
Ms dudoso resulta advertir s las restricciones
personas). Una interpretacin contraria podra llevar

al extremo de establecer regulaciones irrazonables e
al contenido de la propaganda gubernamental vinculan

o no al legislador de las entidades federativas o del
injustificadas que terminaran por hacer nugatorio el

ejercicio de la prerrogativa o del derecho fundamental
Distrito Federal. El artculo 116 fraccin IV inciso I)

reenva en materia de acceso a la radio y la televisin
implicado. En Nayarit, por ejemplo, la Constitucin ha

ensanchado indebidamente a los sujetos de la restric-
al Apartado B de la base III del artculo 41; el ltimo

prrafo de la base A dispone que las nicas restriccio-
cin al incorporar no slo a los partidos polticos, o

candidatos, sino incluso a los simpatizantes, militantes
nes que debern cumplirse en el mbito de las enti-
o a cualquier otra persona. Los supuestos se han

mantenido (realizar expresiones que denigren a las ins-
dades y del propio Distrito Federal son las relativas a

la contratacin dirigida a los partidos y a los agentes
secundarios del proceso electoral. En cambio, la res-
tituciones y a los propios partidos, o que calumnien a

las personas). Esta ampliacin es, desde nuestro pun-
triccin al contenido de la propaganda se encuentra

en el primer prrafo del Apartado C de dicho nume-
to de vista, desproporcionada, pues escapa al objeto

central de la restriccin, tal y como se establece en la
ral. Lo anterior permite sostener que, en principio, el

legislador no se encuentra obligado a legislar y nada
obsta para que dicha materia se deje sin regulacin.
La discrecionalidad poltica para orientar el sentido de
Constitucin, y alcanza a sujetos a los que no compete

formalmente difundir propaganda y, por lo mismo, se
encuentran cobijados en sus expresiones por el artculo 6 constitucional. En Chiapas ha sucedido algo
la propaganda o no hacerlo es amplia. Pero en funcin

de que la instrumentalidad de la propaganda es una
similar, pues a la prohibicin de denigrar, la Constitucin ha incorporado la de injuriar, pero sobre todo, ha
pieza clave del sistema de comunicacin poltica, sera

oportuno y necesario que los legisladores acometieran
estipulado una ambigua nocin de daar la imagen

que por su subjetividad puede dar lugar a excesos en
a su regulacin.
la interpretacin. Lo singular de este mbito es que la
En este mbito existe una cuestin que por su
responsabilidad de ser el garante de las restricciones
importancia debe destacarse. Dado que las restricciones se vinculan a los dos mbitos que hemos se-
a la propaganda poltico-electoral se ha conferido a

una Comisin de Fiscalizacin Electoral, en su calidad
alado lneas atrs (a la categora propaganda y a

las expresiones que se producen al margen de ella,
de rgano administrativo-electoral de carcter autnomo, que cuenta con atribuciones para suspender de
asentadas en el derecho fundamental a la libertad de

expresin de sus integrantes), las legislaciones estatales que regulen el contenido de la propaganda se
encuentran obligadas a seguir de cerca lo prescrito
manera expedita la difusin de la misma.111

En el extremo contrario, los rganos electorales
estatales se encuentran igualmente vinculados por las
en el Apartado C, fraccin III del artculo 41. En este

mbito, me parece fundamental reconocer que la disposicin en cuestin establece de forma taxativa los
tres supuestos vlidos de la restriccin. Por tanto, una
interpretacin restrictiva de la restriccin conducira a
limitar la discrecionalidad del legislador con el objeto
de impedir la ampliacin de los sujetos vinculados por
la misma (candidatos, precandidatos y lderes partidistas), y el ensanchamiento de sus supuestos (denigrar
nuevas normas del sistema. Si el IFE es en el mbito

de los procesos electorales federales el garante de las
premisas del sistema de comunicacin, en el entorno
de los procesos electorales de cada entidad federativa
y del Distrito Federal la custodia corresponde a los
rganos electorales estatales. No nos referimos a la
administracin de tiempos en radio y televisin en las
campaas electorales de los estados, mbito de competencia exclusiva del IFE, sino del acceso de entes
extraos al proceso electoral y del eventual contenido
de la propaganda, cuestiones que debern estar indefectiblemente arbitradas desde el mbito estatal.
111
Cfr. artculo 14 bis, fraccin II, de la Constitucin Poltica del

estado de Chiapas.
La potestad de los rganos electorales para dictar reglamentos y acuerdos generales juega en este
contexto un papel preponderante. Es a travs de ella como podrn concretarse las prescripciones establecidas en las respectivas constituciones
y cdigos electorales para dar plena eficacia a sus contenidos. Por ende,
corresponder a los propios rganos detallar sus facultades en cada mbito, especificar rganos, estipular procedimientos y ajustar sus estructuras
internas, entre otras cosas. De manera particular, debern delimitar conjuntamente con su normativa electoral el espacio temporal en el que inician y concluyen las precampaas y campaas electorales para precisar el
momento en que comienza la difusin de propaganda en radio y televisin;
desarrollar una labor altamente tcnica para estipular las especificaciones
y calidades de los promocionales; una labor logstica para determinar los
plazos y lugares de entrega de los materiales de los partidos polticos,
el rgano electoral competente para recibirlos, y los plazos y lugares de
entrega a la Junta Local del IFE, entre otros.
VI. La propaganda gubernamental

El ltimo componente del nuevo sistema de comunicacin poltica se vincula
a la regulacin dirigida a la propaganda emitida por los poderes pblicos.
Como hemos sealado en este mismo trabajo, nos encontramos frente a
una de las modalidades de la comunicacin poltica a la que hemos adjetivado como comunicacin institucional.
La nueva caracterizacin de este tipo de comunicacin se construye
a partir de la lectura de dos preceptos constitucionales. El que seala:
Durante el tiempo que comprendan las campaas electorales federales y locales y hasta la conclusin de la respectiva
jornada comicial, deber suspenderse la difusin en los medios de comunicacin social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de
los municipios, rganos de gobierno del Distrito Federal, sus
delegaciones y cualquier otro ente pblico. Las nicas excepciones a lo anterior sern las campaas de informacin de las
autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y
de salud, o las necesarias para la proteccin civil en casos de
emergencia (Segundo prrafo, Apartado C, fraccin III del
artculo 41 constitucional).
Y el que dispone:
Los servidores pblicos de la federacin, los estados y los municipios, as como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen
en todo tiempo la obligacin de aplicar con imparcialidad los
165
166
recursos pblicos que estn bajo su respon-
obligacin estatal de proporcionarla a los ciudadanos.
sabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos polticos.
Por ello, al determinar las calidades que deber tener

el rgimen de informacin gubernamental es eviden-
La propaganda, bajo cualquier modalidad de co-
te que se est contribuyendo al enriquecimiento del

contenido individual y social de este derecho, pues el
municacin social, que difundan como tales los poderes

pblicos, los rganos autnomos, las dependencias y
ciudadano ya no ser un simple objeto receptor de publicidad veraz o engaosa dirigida a influir en sus pre-
entidades de la administracin pblica y cualquier otro

ente de los tres rdenes de gobierno, deber tener
ferencias electorales, sino sujeto destinatario de informacin de distinta naturaleza dirigida a hacerle saber,
carcter institucional y fines informativos, educativos
bajo criterios bien definidos, lo que las autoridades

estn haciendo en el ejercicio de su responsabilidad
o de orientacin social. En ningn caso esta propaganda incluir nombres, imgenes, voces o smbolos
que impliquen promocin personalizada de cualquier
servidor pblico (penltimo prrafo del artculo 134
constitucional).
No dudamos en afirmar que con la reforma electoral se funda un nuevo sistema de comunicacin institucional, en total concordancia con las premisas sobre
las que se funda el resto del sistema de comunicacin
poltica. Es as porque los contenidos incorporados inciden positivamente en la paridad de oportunidades
pblica. Hay pues, en este mbito, un nuevo captulo

del derecho a la informacin que debe ser completamente reconstruido.112
Ni qu decir tiene que el uso de los recursos
pblicos para promover la obra pblica realizada con
fines evidentemente electorales era una prctica ancestral o indebida dentro de nuestro entorno.113 En
la medida en que dicha promocin se vinculaba con
la imagen de funcionarios pblicos o partidos polticos, su difusin terminaba por incorporar un factor de
de los competidores e, igualmente, neutralizan adecuadamente algunos de los elementos que pueden al-
desventaja en el mbito de la competencia poltica. Y

no slo eso, la intensidad con que los gobiernos di-
terar la capacidad de juicio y la intencin de voto de

los ciudadanos.
fundan este tipo de comunicacin en el periodo de

campaa electoral profundizaba en la inequidad de la
contienda e introduca un fuerte elemento de influencia que en ocasiones situaban al ciudadano dentro de
un entorno carente de informacin plural, veraz y objetiva para decidir su voto de manera razonada. Las
Sin embargo, me parece que la trascendencia

de estas bases va ms all, pues la regulacin de la
propaganda institucional aporta elementos de gran
relevancia para definir los contornos de un derecho
fundamental todava en construccin en el pas: el
derecho de acceso a la informacin.
El derecho a la informacin, como sabemos,
constituye una potestad que en un extremo garantiza
nuevas premisas del sistema, como puede apreciarse,

son coherentes con la intencin de corregir la fuerte
la prerrogativa ciudadana de recibir informacin por

los distintos medios posibles, y en el otro, efectiviza la
que haban tomado carta de identidad en nuestro sistema poltico.114
112
Res tr icciones tem por ales
113
114
Vanse los agudos planteamientos de Lpez Aylln, Sergio,

El derecho a la informacin como derecho fundamental,
en Carpizo, Jorge y Carbonell, Miguel (coords.), Derecho a
la Informacin y Derechos Humanos, Estudios en Homenaje
al Maestro Mario de la Cueva, Mxico, Universidad Nacional
Autnoma de Mxico-Instituto de Investigaciones Jurdicas,
2000, pp. 168-173; especialmente 177.
Estas expresiones corresponden, respectivamente, a Ugalde,
La Reforma Electoral, op. cit., p. 7; y a la exposicin de
motivos del Decreto de reforma constitucional.
Al respecto, Carbonell, La libertad de expresin en..., op. cit.,
p. 36 y ss.
personalizacin de la poltica y la intensificacin

de los mensajes en el periodo electoral, fenmenos
Regular la propaganda institucional ha sido un empeo

en el que se ha profundizado paulatinamente desde
1997. Muchos de los pasos en esta direccin se deben
al compromiso asumido por el rbitro de las elecciones. Baste recordar, por ejemplo, el acuerdo emitido
en ese ao con la finalidad de integrar una comisin
para conocer los actos encaminados a generar presin
o coaccin entre los electores, y el correspondiente
La restriccin temporal establecida en el artculo
para exhortar a los tres niveles de gobierno a suspender la propaganda gubernamental 30 das antes del
41 representa una autntica prohibicin para difundir

propaganda institucional en el mbito de las campaas
da de la eleccin.
La regulacin ms acabada sobre el particular la
electorales; fuera del periodo de campaa la propaganda institucional est permitida nica y exclusivamente
si su contenido mantiene el carcter institucional impuesto en el artculo 134. Como puede apreciarse, la
expidi el Consejo General del IFE en el denominado

Acuerdo de neutralidad suscrito en febrero de 2006.115
Las fracciones IV y V de la base primera de dicho instrumento establecieron por primera vez con efectos
vinculantes lmites temporales y de contenido a la pro-
regulacin mexicana es ms bondadosa que la francesa, por ejemplo, en donde este tipo de comunicacin
se encuentra prohibida con seis meses de antelacin
paganda gubernamental. En este mbito, como en los

dems ya sealados, el derecho electoral mexicano
ya contemplaba normas reguladoras. Sin embargo, al
igual que en materia de propaganda poltica, el rgano
al mes en que debern realizarse elecciones generales. Es, en cambio, muy similar a la espaola que prohbe a los poderes pblicos el despliegue de campaas
de comunicacin que puedan lesionar los principios de
reformador de la Constitucin consider conveniente

otorgar slidos fundamentos constitucionales a este
objetividad y transparencia del proceso electoral, y la

igualdad entre los actores polticos, dentro del periodo
tipo de comunicacin, y para hacerlo sigui de cerca

los lineamientos que en su oportunidad haba expedi-
de campaa electoral. La nica diferencia es que all la

campaa dura solamente 15 das.
do el rbitro de la contienda.116
El rgano reformador estableci las coordenadas
de la nueva propaganda, y dej en manos del legislador
Por varias razones, la prohibicin comentada es

coherente con el resto del sistema de comunicacin
ordinario la regulacin particularizada de la misma. El

legislador no aport nuevas definiciones, se limit nicamente a transcribir las prescripciones constitucionales en tres artculos a lo largo de todo el COFIPE. Ante
dicha indefinicin, el protagonismo del IFE en este
rubro continuar siendo importante. De hecho, bajo
el espritu, las premisas y los fines que han guiado a
la reforma, ha procedido a regular los contornos de la
propaganda institucional a travs de su potestad reglamentaria. No obstante, existen mbitos en donde
es muy difcil compartir su criterio o la tcnica utilizada
como habremos de ver en seguida.
poltica. En primer lugar porque constata una vez ms

que la propaganda poltico-electoral es una prerrogativa exclusiva y excluyente de los partidos polticos;
en segundo, porque mantiene la premisa de restringir
la contratacin de propaganda con fines electorales,
en cualquiera de sus modalidades; finalmente, porque
con esta decisin se introduce un principio de neutralidad informativa que vincula a los poderes pblicos en beneficio de la igualdad de oportunidades de la
contienda electoral.
En el mbito de los procesos electorales federales, por disposicin constitucional, las campaas electorales en donde se elija presidente, diputados y senadores durarn 90 das. Cuando slo se elijan diputados,
ser de 60 das. Lo anterior significa que en elecciones
generales la prohibicin se extiende a un periodo de 3
meses, por lo que existe un amplio margen de 9 me-
115
116
Acuerdo CG39/2006, del Consejo General del Instituto Federal

Electoral por el cual se emiten las Reglas de neutralidad para
que sean atendidas por el Presidente de la Repblica, los Gobernadores de los estados, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, los Presidentes Municipales, los Jefes Delegacionales
en el Distrito Federal y, en su caso, el resto de los servidores
pblicos durante el proceso electoral federal 2006, aprobado
el 19 de febrero de 2006. El acuerdo sealaba que las administraciones de los tres niveles de gobierno y el Distrito Federal deban abstenerse de difundir propaganda y campaas de
promocin de la imagen personal del servidor pblico, 40 das
antes y durante la propia jornada electoral.
As se expresa en la Iniciativa de reforma constitucional.
ses para la difusin de este tipo de propaganda; en

las intermedias, la restriccin es menor, y el periodo
de propaganda se ampla a 10 meses (fraccin IV del
artculo 41 constitucional).
En el extremo opuesto tenemos a los procesos
electorales locales. En este mbito los periodos de la
restriccin sern variables en funcin del periodo de
duracin de las campaas que se establezcan a nivel
estatal. Sin embargo, cuando se elija gobernador, las
167
168
campaas electorales no debern exceder de 90 das, y de 60 cuando

slo se elijan diputados o ayuntamientos.
Para determinar con precisin el periodo exacto de la restriccin, en
la que no estn permitidos ni siquiera los informes de labores o de gestin
de los servidores pblicos (artculo 228.5 del COFIPE) hay que tomar en
cuenta que dichos periodos podrn ser coincidentes o no:
En algunos mbitos dicho periodo ser concurrente y compartido

porque las elecciones federales y las estatales estn perfectamente
homologadas.
En otros el periodo ser divergente e individual, en virtud de que

la eleccin estatal se realiza en ao diferente al de las elecciones
federales.
En otros ms, en donde la homologacin sigue nicamente el criterio

del ao, el mbito de la restriccin ser divergente y acumulativo
ante la exigencia de respetar el periodo limitado tanto en los procesos federales como en el de la entidad que corresponda.
Esta cuestin deber ser puntualmente delimitada y armonizada
porque, como hemos notado, la funcin legislativa corresponde tanto a

la federacin como a las entidades federativas. Especial atencin deber
ponerse en la necesaria coordinacin institucional para evitar la difusin
de propaganda gubernamental del gobierno federal en las elecciones estatales desfasadas por el criterio del ao o del da de la jornada comicial.
A pesar de ello, no debemos dejar de advertir que existen importantes previsiones para asegurar el cumplimiento de la restriccin. La primera consiste en la suspensin de los tiempos del Estado para la difusin
de este tipo de propaganda en el transcurso de las campaas electorales
federales o locales y hasta la conclusin de cada jornada electoral (artculo 7.5 del Reglamento de acceso a la Radio y la Televisin en materia electoral). La segunda consiste en la supresin de estos mensajes ordenada
desde el COFIPE a quienes ofrezcan servicios de televisin restringida
(artculo 75.1). La tercera consiste en que, en caso de incumplimiento, el
IFE proceder a instaurar el procedimiento marcado en el artculo 355 del
COFIPE (artculo 50.2 del Reglamento de acceso a la Radio y la Televisin
en materia electoral).117
La restriccin temporal se dirige a un maysculo nmero de sujetos. Los poderes federales, estatales, municipales y los rganos de gobierno del Distrito Federal y sus delegaciones. La amplitud de rganos
e instituciones contempladas termina de ensancharse cuando se incluye
a cualquier otro ente pblico. El legislador no aport definiciones ms
concisas y particularizadas, situacin que ha dejado el asunto sin una pre117
En este mbito mantengo una diferencia de apreciacin respecto a la de

Miguel Carbonell. Cfr. La libertad de
expresin en..., op. cit., p. 38.
cisa orientacin.
A pesar del conjunto de rganos que pueden entrar en la categora
de ente pblico, desde nuestra perspectiva la restriccin temporal se dirige a un nmero de entes limitado, identificados por un elemento comn:
haber emanado de una eleccin basada en el sufragio
prohibicin se extiende a todos los medios de comuni-
popular. Creemos que la anterior interpretacin es razonable si advertimos que sus titulares surgieron de
cacin social, sin distincin.
un proceso electivo y como tal, gozan de una posicin

privilegiada que puede ser empleada para introducir
L m ites a l contenid o
elementos de inequidad en aquellas contiendas en

donde participen ellos directamente o las personas
La segunda restriccin, incardinada en el artculo
afiliadas a su partido poltico. Para reforzar el sentido

de esta interpretacin basta advertir lo que seala el
antepenltimo prrafo del artculo 134, cuando exige
la aplicacin de recursos pblicos con estricta imparcialidad nicamente a rganos de naturaleza electiva,
les demandan incluso que no influyan en la equidad de
la competencia entre los partidos polticos. Naturalmente, si esta interpretacin es correcta, los rganos
no electivos (por ejemplo, los rganos constitucionales autnomos) no se encuentran sujetos a la restriccin temporal y, por tanto, pueden difundir propaganda institucional siempre y cuando respeten los nuevos
contenidos impuestos a la misma. Contrario a esta
opinin, el Reglamento en materia de Propaganda Ins-
134, se vincula con los contenidos de la propaganda. A partir de la reforma las comunicaciones institucionales ya no pueden tener cualquier contenido.
En este contexto, al igual que en el de la propaganda poltico-electoral, la reforma constitucional sent
orientaciones precisas para determinar contenidos
vlidos y contenidos vedados.
En cuanto a la orientacin de los contenidos,
reza el penltimo prrafo del artculo en cuestin
que la propaganda deber tener carcter institucional y fines informativos, educativos o de orientacin social. En relacin con los contenidos vedados
seala que en ningn caso podr incluir nombres,
municipales o del Distrito Federal, a los rganos autnomos y cualquier ente pblico de los tres rdenes
imgenes, voces o smbolos que impliquen promocin personalizada de algn servidor pblico. No
existe, sin embargo, una definicin adecuada de lo
que debe entenderse por carcter institucional. El
reglamento respectivo se limita a reproducir lo sealado en la Constitucin y el COFIPE bajo la premisa, errnea a nuestro juicio, de que dicho carcter
de gobierno o sus servidores pblicos (artculo 2). Si,

como sealamos al inicio, el nuevo modelo de comu-
se logra a travs de comunicaciones cuyo contenido

se limite a identificar el nombre de la institucin de
nicacin institucional constituye una vertiente del derecho fundamental a la informacin, me parece que la
ampliacin de los sujetos a los que se dirige la prohibicin es, cuando menos, desproporcionada.
que se trata sin frases, imgenes, voces, smbolos

o cualquier otra alusin que pueda ser catalogada
como propaganda poltica para fines de promocin
personal, o como propaganda poltico-electoral.
El mbito de la restriccin temporal, al ser una

excepcin, cuenta igualmente con excepciones. Den-
No compartimos esta delimitacin puesto que retoma nicamente los contenidos vedados de la informa-
tro del periodo que comprende es lcito que las autoridades difundan informacin relativa a servicios
cin proporcionada. Por nuestra parte creemos que el

sentido institucional de la propaganda debe vincularse
educativos, de salud y de proteccin civil en casos de

urgencia. Quedan igualmente exentas las campaas
de informacin de las autoridades electorales, aunque
a nuestro juicio estas autoridades no deberan incor-
con el contenido sustancial de los mensajes, dirigidos

exclusivamente a informar, y que por tanto, resulta
necesario separar la informacin poltica valorativa
de la informacin veraz, objetiva y neutral de los
porarse a este mbito, tanto por la naturaleza de la

funcin que desempean, cuya actividad se agudiza
rganos pblicos. Por ende, la regulacin sobre el

particular debe ser mucho ms abundante y adquirir
justamente en la dinmica de los procesos electorales,

como por el hecho de no ser autoridades con una legi-
el rango de ley general que funcione como marco a

partir del cual puedan realizarse ejercicios particula-
timacin democrtica basada en el sufrago directo. La
rizados de legislacin. La importancia de este tipo de
titucional y Poltico Electoral de Servidores Pblicos

expedido por el Consejo General del IFE estableci
una regulacin excesivamente amplia que incluye a
las instituciones y poderes pblicos federales, locales,
169
170
comunicacin supone la necesidad de vincularla con
de otra manera si el objetivo central de la reforma
principios como los de equidad, objetividad, eficacia,

austeridad, transparencia y neutralidad informativa.
era cambiar la forma y el contenido de la comunicacin gubernamental para que, en lugar de presentar-
Igualmente, implica el establecimiento de una orientacin precisa de las finalidades que persigue y, con-
se como propaganda personalizada con propsitos

electorales, apareciera con el carcter de verdadera
secuentemente, de sus prohibiciones.

La regulacin mexicana tiene puntos de con-
comunicacin con contenidos institucionales.

La propaganda institucional debe respetar el
tacto con la de su similar de Espaa en donde nicamente se permiten las campaas de informacin
nuevo formato estipulado con independencia de los

medios de difusin que se empleen. No solamente se
de los poderes pblicos sobre la fecha de la vota-
comprenden, por ende, los medios de radiotelevisin;
cin, las modalidades y procedimientos del voto,

y las comunicaciones encaminadas a salvaguardar
el inters pblico y el adecuado desarrollo de los
la nueva modalidad de la propaganda vincula a todos

los medios de difusin posibles sin excepcin. Por su
importancia amerita destacarse, por ejemplo, que las
servicios pblicos. En ese mbito conviene destacar

la reciente promulgacin de la Ley de Publicidad y
nuevas bases de la propaganda vinculan a la informacin difundida a travs de los portales de internet de
Comunicacin Institucional (No. 29/2005 de 29 de

diciembre) que debera servir de referente comparado para racionalizar la materia en nuestro pas. La
norma espaola distingue claramente las campaas
las distintas entidades pblicas y los partidos. El artculo 3 del reglamento respectivo seala que el uso
que se le d a las fotografas y los nombres de los
servidores pblicos deber tener fines exclusivamen-
de publicidad y las de comunicacin, seala que las

mismas slo procedern cuando concurran razones
te informativos, de comunicacin con ciudadanos o de

rendicin de cuentas.
de inters pblico, y prohbe que tengan como finalidad destacar los logros de gestin o los objetivos alcanzados por la Administracin General del Estado,
Zona gris
y por las dems entidades del sector pblico estatal.

Es rigurosa pues impide que los mensajes induzcan
a confusin con los smbolos, ideas, expresiones,
Finalmente, necesario es hacer una rpida mencin al

artculo 228.5 del COFIPE por las repercusiones nega-
diseos o imgenes empleadas por cualquier formacin poltica u organizacin social. Ofrece certidum-
tivas que genera en la armona del sistema de comunicacin poltico-electoral.
bre y control pues como instancia de planificacin,

asistencia tcnica, evaluacin y coordinacin de la
comunicacin institucional, crea la Comisin de Publicidad y Comunicacin Institucional.
En lo que respecta a la positivizacin realizada
en nuestro pas hay que sealar que el crculo de sujetos que quedan vinculados por el artculo 134 es
ms amplio respecto al que maneja el 41. A los rganos electivos se incorporan las instituciones integradas bajo el criterio de designacin, se hace expresa
mencin de los rganos autnomos. No podra ser
Seala dicho precepto que

para los efectos de lo dispuesto por el prrafo sptimo del artculo 134 de la Constitucin, el informe anual de labores o gestin de
los servidores pblicos, as como los mensajes que para darlos a conocer se difundan
en los medios de comunicacin social, no
sern considerados como propaganda....118
Es notorio que el objetivo de este precepto
es hacer una excepcin a la categora propaganda con la intencin de que el nuevo
rgimen de la propaganda gubernamental no
se aplique a este tipo de comunicaciones, al
118
Hay que notar la inexactitud del artculo, que habla del prrafo
sptimo cuando en realidad se reere al octavo.
menos en su vertiente de contenidos, porque

recordemos que en la parte final del precepto se prohbe su difusin dentro del periodo
de campaa electoral. De conformidad con
de sujetos que pueden beneficiarse de ella es altsimo
lo anterior, el rgimen de contenidos vetados

es inaplicable en este mbito, lo cual con-
(baste recordar a un Presidente de la Repblica, 31

gobernadores, un Jefe de Gobierno, 1,443 presidentes
siente el uso de voces, imgenes, nombres,

smbolos, etc.
municipales, 500 diputados federales, 128 senadores,

etc.) y 13 das de difusin de la imagen son muchos en
un entorno donde los medios de comunicacin gozan
de una altsima capacidad de influencia.
La difusin de estos mensajes est permitida slo

si se observan los requisitos establecidos en el mismo
precepto: 1.- Que la difusin de este tipo de mensajes
se realice una vez al ao; 2.- Que se haga nicamente
a travs de aquellas estaciones y canales que tengan la
cobertura regional correspondiente al mbito geogrfico de responsabilidad del servidor pblico; 3.- Que no
exceda de los siete das anteriores y cinco posteriores
a la fecha en que se rinda el informe.
Las implicaciones de esta norma son de bastante relieve como para dejarla pasar sin una consideracin mayor. En primer lugar salta la duda: qu
se entiende por servidor pblico?, nicamente los
titulares de los entes pblicos?, o comprende a cualquier trabajador que forme parte del personal de una
dependencia?119 En segundo lugar, lo que es todava
ms relevante: cul es la naturaleza de la categora
A pesar de este tipo de consideraciones, la discusin en torno a este precepto debera comenzar desde
el mbito constitucional para dilucidar en qu medida
la legislacin ordinaria puede establecer excepciones a
una regulacin constitucional que no contempla dicha
posibilidad, y que por el contrario, establece expresamente que la propaganda en ningn caso incluir
elementos que impliquen la promocin personalizada
de cualquier servidor pblico. Adems de ello, debera
discutir cul es el fundamento para sealar que una
actividad no pertenece a una categora sin sealar la
nueva consideracin que debe otorgrsele y estipular las reglas a las que est sometida. Me parece, en
definitiva, que el precepto del COFIPE es contrario a
la Constitucin porque vulnera flagrantemente el principio de jerarqua normativa, de certeza del derecho y
jurdica ante la que nos encontramos? Si no es propaganda entonces qu es? La respuesta no es banal
porque segn de la misma se podrn contestar a otras
porque lastima el principio de igualdad aplicado a los

procesos electorales al permitir la exposicin pblica
de unos (muchos, tantos como servidores pblicos
interrogantes; por ejemplo, bajo qu modalidad se

produce su difusin en los medios de comunicacin,
bajo contratacin o mediante el empleo de tiempos
existan) en perjuicio de la paridad de oportunidades

que es, como hemos visto, la piedra angular de la Reforma Electoral.
oficiales?; el pago se realiza con recursos pblicos o

proceden los recursos privados?, su contenido est
Claro que los informes de gestin o de gobierno

constituyen una pieza clave dentro del derecho a la in-
sujeto a algn tipo de lmites, o cabe todo tipo de expresiones, incluso aquellas que impliquen el posiciona-
formacin; sin embargo, me parece que al sacarlos del

mbito de la comunicacin institucional se pierde la
miento poltico o la difusin de la imagen?

No cabe duda que nos encontramos ante una ex-
oportunidad de incorporarlos a la propaganda institucionalizada, los deja justamente en el mbito donde se
cepcin que introduce una zona gris, al parecer ausente de regulacin efectiva, por la que pueden discu-
encontraban, es decir, en el entorno de la propaganda

personalizada.
rrir importantes excesos. A final de cuentas el nmero
119
Nada dice sobre el particular el Reglamento en materia de Propaganda Institucional y Poltico Electoral de Servidores Pblicos y recordemos que el artculo 108 constitucional contempla
tanto a los titulares de los rganos como a cualquier funcionario o empleado pblico.
171
172
VII. La carencia de un autntico

proceso de racionalizacin poltica
A pesar de las virtudes que en abstracto ha trado la reforma, y de las cuales nos hemos ocupado en este trabajo, lejos estamos de poder conferirle
a esta enmienda un valor ms alto porque en realidad se quedaron en el
tintero cuestiones de la mayor envergadura.
A nuestro juicio, el contexto poltico del pas necesitaba urgentemente un verdadero proceso de racionalizacin de la democracia que
no se alcanz. El acuerdo poltico materializ nicamente una reforma
electoral que ataj muchos excesos pero que dej intocados otros ms.
El proceso de racionalizacin al que nos referimos requera la puntual intervencin legislativa en dos mbitos bien definidos: el de los medios de
comunicacin y el de la regulacin electoral. Ambos polos se encuentran
muy cercanos, son coincidentes, no excluyentes y para generar los efectos que se esperan de su relacin requieren de un diseo que produzca
su recproca retroalimentacin y que sea capaz de excluir las tensiones
innecesarias que slo conducen a un mutuo distanciamiento en perjuicio
de la democracia.
La reforma electoral de 2007 se centr sobre uno de los polos de
la relacin y, consciente o no, entr a la regulacin de fenmenos que en
puridad debieron ser regulados en el polo contrario. Hoy, a casi un ao de
la reforma nos damos cuenta de que el proceso sigue incompleto y que
mientras el legislador no ponga la atencin en la normatividad faltante,
las posibilidades de que las rgidas disposiciones contempladas en el nuevo sistema de comunicacin poltica tiendan a modularse hasta quedar
rebasadas irn en aumento, como ya comienza a notarse en algunos mbitos. Las normas sobre los tiempos, modos de acceso, vas de difusin
de la propaganda de los partidos ya quedaron reguladas. Igualmente, la
prohibicin de contratar propaganda en radio y televisin. El captulo relativo al acceso en trminos cuantitativos puede considerarse cerrado.
120
Pero el captulo cualitativo de la informacin radiotelevisiva permanece

abierto y sin una puntual definicin luego del proceso de reforma a las
leyes de Radio y Televisin y de Telecomunicaciones, y la posterior intervencin de la Suprema Corte para declarar la invalidez de algunos de
sus preceptos.120 Ni qu decir tiene que los medios de comunicacin en
la democracia juegan un papel de primer orden. Como se ha sealado,
se han convertido en actores polticos de gran relevancia, debido sobre
todo a que nuestra comprensin de los asuntos pblicos depende en alguna medida de la informacin que nos proporcionan. Por ello, es lgico
que los candidatos a puestos de representacin popular y los partidos
polticos intenten tener una relacin privilegiada con los medios de comunicacin y, sobre todo, con los medios electrnicos (radio y televisin).121
Pero lo que no debe olvidarse es que si verdaderamente constituyen
121
Las reformas se publicaron en el Diario

Ocial de la Federacin el 11 de abril
de 2006. La sentencia de la Suprema
Corte que declar la inconstitucionalidad de algunos de sus preceptos se
encuentra publicada en el mismo medio de difusin ocial el 20 de agosto de
2007. Paradjicamente, el artculo 79 A
de la Ley de Radio y Televisin, contempla todava la contratacin de propaganda por parte de los partidos. vid.
Ramrez, Ramrez, Agustn, Accin de
inconstitucionalidad. Los conceptos de
invalidez, Reforma de medios electrnicos. Avances o retrocesos?, Rudolf
Hubert, Ernesto Villanueva, (coords.),
Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2007, p. 159 y ss.
Carbonell, La libertad de expresin
en..., op. cit., p. 19 del manuscrito original.
bienes de utilidad pblica por ser el escenario privi-
de condiciones en el acceso de los partidos y candi-
legiado para el debate abierto y plural y para la formacin de la opinin pblica, su desempeo al interior
datos a la informacin radiotelevisiva (noticieros, programas especiales, entrevistas, programas de entre-
de una democracia no puede dejarse sin una precisa regulacin porque ello generara, como de hecho
tenimiento, debates, mesas redondas, etc). Por ejemplo, se reputan indispensables normas que subrayen
que en la informacin poltico-electoral que difundan,
los medios de comunicacin se encuentran obligados
a respetar los principios de objetividad, imparcialidad, equidad, completitud y pluralidad. Normas que
ha acontecido en el pas, que las comunicaciones de

contenido poltico se conviertan, de una necesidad
de orden pblico, en una exigencia basada en la lgica
del mercado.122 Parece ser cada vez ms evidente la
necesidad de avanzar en una de las grandes asignatupluralidad.123
ras pendientes del sistema de medios: la

No es posible que un entorno finalmente caracterizado por la pluralidad poltica y social no cuente con un
abanico de medios que logren reflejar la multiplicidad
de expresiones que se producen en el seno de la sociedad. La responsabilidad de los actores polticos en
este mbito es mayscula pues a ellos corresponde la
redefinicin del nmero y la calidad de los medios
a travs de una disciplina extremadamente contraria a
la concentracin y a los monopolios,124 ya que slo en
un contexto en el que esta premisa se encuentre efec-
garanticen la paridad de espacios informativos a las

distintas fuerzas polticas (no necesariamente iguales
pero s razonablemente proporcionales), y que avalen
una igualdad en el tratamiento informativo que se les
confiere; incluso, es necesario que existan disposiciones que prohban puntualmente a los comunicadores
mostrar sus preferencias o inducir la preferencia de
los dems.
Al no haber una respuesta definitiva sobre el
particular, nos encontramos ante una frmula mixta.
Un germen de heterorregulacin se encuentra en el artculo 49.7 del COFIPE que atribuye al consejo Gene-
tivamente dada ser posible aproximarnos a la par

condicio en el tratamiento que los medios confieren a
ral del IFE la potestad para expedir lineamientos sobre

el particular, a pesar de que la misma norma determina
la informacin poltica electoral.125 No dudamos que el

ensanchamiento de los medios sea el mejor aliciente
para promover que todas las voces encuentren vas
de difusin adecuadas. A pesar de ello, es necesario
discutir cul de los modelos de regulacin (el de la
autorregulacin o el de la heterorregulacin) sera el
que sern simples sugerencias. En el Captulo IX del

Reglamento de acceso a la Radio y la Televisin en
materia electoral (artculo 64), se encuentran algunos
principios adicionales dictados por la propia autoridad
electoral;126 mismos que estn en proceso de concre-
ms pertinente para garantizar una efectiva paridad
122
123
Sobre la radio y la televisin como servicios pblicos, Cienfuegos Salgado, David, Rodrguez Lozano, Luis Gerardo,
Compromisos derivados de la calicacin como servicio pblico de la televisin, Rgimen jurdico de la radio, televisin y
telecomunicaciones en general. Culturas y sistemas jurdicos
comparados, Jorge Fernndez Ruiz, Javier Santiago Snchez
(coords.), Mxico, Universidad Nacional Autnoma de MxicoInstituto de Investigaciones Jurdicas, 2007, p. 81 y ss. Rodrguez Lozano, Luis Gerardo, Notas sobre el servicio pblico
y la radiodifusin, Estudios en homenaje a Marcia Muoz de
Alba Medrano, T. I, David Cienfuegos Salgado, Mara Carmen
Macas Vzquez, (coords.), Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2006,
p. 341 y ss.
Sobre el particular, de la mayor importancia son los trabajos
de Bastida Freijedo, Carbonell y Lpez Narvez en Carpizo, Jorge y Carbonell, Miguel (coords.), Derecho a la Informacin y Derechos Humanos. Estudios en Homenaje al
cin mediante los Lineamientos generales aplicables

en los noticieros de radio y televisin respecto de la in-
124
125
126
Maestro Mario de la Cueva, Mxico, Universidad Nacional

Autnoma de Mxico-Instituto de Investigaciones Jurdicas,
2000, p. 273 y ss.
Signicativas reexiones en Carpizo, Jorge, Los medios de
comunicacin masiva y el estado de Derecho, la Democracia,
la Poltica y la tica, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Nueva Serie, Ao XXXII, nm. 96, septiembre-diciembre
de 1999, p. 750. Igualmente, Hubert, Rudolf, El equilibrio entre el libertinaje y el intervencionismo del Estado en el mercado meditico, Reforma de medios electrnicos. Avances
o retrocesos?, Rudolf Hubert, Ernesto Villanueva, (coords.),
Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico-Instituto
de Investigaciones Jurdicas, 2007, p. 1 y ss.
En este punto existe pleno acuerdo con lo sostenido por Pedro Salazar en Par conditio, Folios, Mxico, Ao II, nm. 8,
noviembre-diciembre de 2007, p. 47 y ss.
Publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 11 de agosto
de 2008.
173
174
formacin o difusin de las actividades de precampaa y campaa durante

el prximo proceso electoral que se acaban de presentar ante la Cmara
de la Industria de la Radio y la Televisin.127 Por paradjico que pueda
parecer, en la presentacin de dichos lineamientos el Presidente del Consejo General del IFE ms que recalcar la importancia de su cumplimiento,
se ocup de subrayar en reiteradas ocasiones que esos lineamientos no
son vinculantes y que no existe sancin alguna por su incumplimiento. Lo
anterior viene a confirmar que las empresas radiotelevisivas no se encuentran vinculada a su respeto y que las reglas sobre la cobertura informativa en materia poltico-electoral permanecen, sobre todo, en el mbito
de la autorregulacin. Por lo apenas expresado estoy convencido que el
proceso de racionalizacin al que me he referido necesita urgentemente
sentar una regulacin vinculante al respecto. Necesario es reconocer que
la libertad comunicativa de las empresas de radio y televisin puede ser
regulada con el objeto de tutelar las ideas, opiniones o pensamientos de
todas las corrientes polticas que conviven en el pas.
Al efecto hay que tener presente el ejemplo Francs, cuyo Conseil
Superieur de lAudiovisuel es, por ley, el garante de asegurar el pluralismo en los servicios de radio y televisin. El Ingls, que de un entorno
caracterizado por la autorregulacin ha comenzado a caminar en sentido
contrario mediante la expedicin de la Political Parties Elections and Referendums Act de 2000, cuyo artculo 144 obliga a cada autoridad del
sector radiotelevisivo (la BBC, la Independent Televisin Commission,
entre otras) a establecer un Code of practice para garantizar la presencia de los candidatos en la campaa electoral y cuya reglamentacin se
encuentra supervisada por la Electoral Commission. Incluso el ejemplo
espaol es significativo, pues el artculo 66 de la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General seala que el respeto al pluralismo poltico y social
y la neutralidad informativa de los medios de comunicacin de titularidad
pblica en periodo electoral ser garantizada por la administracin de dichos medios y por el control previsto en las leyes; y en cuyo mbito, la
Junta Electoral Central ha jugado un papel fundamental, sobre todo para
ampliar el respeto de los postulados sealados a las emisoras privadas,
nacionales y municipales, y adems, porque ha sido un verdadero rgano
rector y garante de la cobertura informativa de la radio y la televisin.128
127
128
Estos lineamientos tienen su antecendente en los emitidos por la Comisin de Radiodifusin del IFE en diciembre de 2005 para el proceso electoral federal de 2006.
Al respecto se reenva nuevamente al trabajo de Borrello, Par Condicio..., op. cit., p. 63
y ss.; y al de Valastro, Parita di acceso, op. cit., p. 127 y ss.
VII. Una nica consideracin

conclusiva
El recorrido que se ha realizado en torno a las bases que racionalizan el
nuevo sistema de comunicacin poltica permitira reflexiones conclusivas sobre cada uno de los elementos en que hemos dividido la exposicin. Esto conducira a abultar an ms una explicacin que solamente
ha tenido propsitos descriptivos.
Sin embargo, creo que la nica consideracin conclusiva que puede
extraerse consiste en una obviedad: El nuevo sistema de comunicacin
deber mostrar sus fortalezas, debilidades y omisiones en las elecciones
intermedias de 2009, pero la prueba de fuego la tendr de cara a las presidenciales de 2012.
Por lo mismo, sern los datos emanados de dichas contiendas los
que confirmarn o negarn las opiniones y los anlisis que hoy nicamente
se sustentan en el abstracto diseo que reflejan las nuevas normas electorales y en la operacin prctica que ya han empezado a tener por parte
de la autoridad electoral.
Podr considerarse que esta conclusin es irrelevante, obvia y
por tanto innecesaria. Sin embargo, prefiero proceder de esta manera
a aventurarme a un ejercicio de futurismo que despus se arriesgue a
ser contundentemente negado por la realidad efectiva. Recordemos que
buena parte de las normas que se incorporaron a la Constitucin con la
Reforma ya se encontraban presentes en distintas fuentes de nuestro
ordenamiento jurdico y que fueron las actitudes de los partidos polticos, los medios de comunicacin y las autoridades electorales, las que
propiciaron que el proceso electoral se desarrollara por cauces claramente contrarios al derecho establecido o, sencillamente, por senderos
no regulados por l.
Espero que una vez pasadas las elecciones de 2012 podamos hacer
un anlisis retrospectivo y subrayar con contundencia. Ahora s, las reglas del juego fueron respetadas por todos!
175
2007:
LA REFORMA
DE LA DEMOCRACIA
El objetivo fundamental es la constitucin de mtodos de debate, discusin y

persuasin, cada vez ms ticos y racionales.
All se encierra el problema central de lo pblico.
John Dewey (The Public and its Problems).
Calidad democrtica es evitar que el dinero controle a la poltica.

Adam Przeworski (Democracia y Mercado)
2007: LA REFORMA DE LA DEMOCRACIA
I. Reforma y discrecin
En el subsuelo de la exacerbada disputa electoral mexicana del ao 2006,
se escenific, simultneamente, otra pugna, ms sorda pero acaso tan
Ricardo
Becerra Laguna
grave, como aquella que testimoniamos a diario en los feroces mensajes

de radio y televisin: la severa afirmacin del poder de los medios de
Obtuvo el Premio Nacional de
comunicacin sobre campaas, candidatos y partidos.1 Si la pugna pro-
Periodismo 2004, por el guin
tagonizada entre el Partido Accin Nacional y la Coalicin por el Bien de

Todos pareca determinar y agotar las contradicciones del pas, abajo, con
de la serie Mxico: historia de

su democracia. Fue consultor
ms discrecin y eficacia, las empresas de los mass media ejercan con

plenitud su poder de hecho, perfectamente conscientes de que slo ellos
podan dispensar la promesa de la visibilidad a los polticos, multiplicar la
presencia de un candidato, exponer ante el gran pblico electoral a una fi-
Democrtica. Actualmente es
gura, vetar a la otra o cancelar, por invisibilidad, las aspiraciones de otros

tantos en la campaa electoral.
Secretario Ejecutivo del IFE.
La enorme saa inyectada en las campaas por los propios partidos,

cre la nube que impidi reconocer en toda su dimensin aquel conflic-
del cambio poltico en Mxico:
de la CEPAL y del PNUD.

Presidente del Instituto de
Estudios para la Transicin
coordinador de asesores del
Coautor del libro La mecnica
to subyacente. La tumultuaria e indebida asistencia al pleito electoral

de organizaciones privadas como el Consejo Coordinador Empresarial,
elecciones, partidos y reformas.
empresas como Bimbo, Jumex, Wal-Mart o la inopinada y cuidadosamente planeada intervencin del Presidente Fox y otras tantas asociaciones
religiosas, dispersaron el polvo que hizo casi irreconocible la rendicin
de los partidos ante los seores de las telecomunicaciones en esos meses difciles.2 No fue sino hasta la presentacin del dictamen del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federacin, que se exhibi con crudeza
la gravedad de esos hechos, casi todos ilegales. Dice el Dictamen en su
2005, 3 a ed.).
famosa pgina 222:

La divulgacin de estos spots sin duda generan efectos negativos, que atentan en contra del principio de la libertad y equidad
del voto
Un hecho que por lo dems no es nuevo y que ha sido estudiado por la ciencia poltica
al menos desde los aos ochenta, por ejemplo Orren, Gary R y Polsby, Nelson W., Media and momentum: The New Hampshire Primary and Nomination Politics, Chatman
House, 1987. Thompson, John B., El escndalo politico: poder y visibilidad en la era de
los medios de comunicacin, Paids, Barcelona, 2001. Popper R. Karl y John Condry,
La televisin es mala maestra, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2000. Sartori,
Giovanni, Homo videns: la sociedad teledirigida, Taurus, Madrid, 1998. Y Ferrajoli,
Luigi, El garantismo y la losofa del derecho, U. del Externado, Colombia, 2000.
Son conocidas las visitas dispensadas, previo al proceso electoral, por los principales candidatos a la Presidencia de Mxico, Felipe Caldern, Andrs Manuel Lpez
Obrador y Roberto Madrazo, en la casa de campo del principal dueo de la televisin
mexicana. Y son conocidas las ancdotas de otros tantos candidatos y dirigentes de
partidos que, tratando de catapultar y persuadir de sus propuestas refrescantes a los
jefes noticiosos de los medios, recibieron como respuesta sistemtica el pase usted
primero, a la caja, a la compra de publicidad y spots, que de ese tamao ser la dimensin de cobertura en los noticieros.
(Cal y Arena, Mxico,
179
180
Y agrega:
Esta Sala Superior no pasa por alto que las
Resulta asombroso la meticulosidad con que fue

concebido y construido el cambio legal y constitucional. Cuentan sus autores,5 que la idea de la reforma,
declaraciones analizadas del Presidente de

la Repblica, Vicente Fox Quesada, se cons-
en sus puntos esenciales sacar a los partidos de las

infinitas campaas mediticas, de la carrera impara-
tituyeron en un riesgo para la validez de los

comicios que se califican en esta determina-
ble por conseguir de donde fuera, fondos frescos para

financiar sus espasmdicas pautas y proteger a los
cin que, de no haberse debilitado su posible

influencia con los diversos actos y circunstan-
candidatos y polticos de la compulsin meditica fue

planteada sobre una mesa de negociacin desde di-
cias concurrentes examinadas detenidamen-
ciembre del 2006. Los tres grandes partidos polticos
te, podran haber representado un elemento
de Mxico (PAN, PRD y PRI) que provenan de un por-
mayor para considerarlas decisivas para el

resultado final.
fiado conflicto electoral y que todava entonces alargaba su sombra hacia el futuro, no obstante, pudieron
Esta descripcin de evidencias y datos, con su

carga de polarizacin y enfrentamiento, muchas veces
reseadas por abogados y politlogos,3 nos echan en
mantener durante meses la discrecin, una conversacin provechosa y un compromiso para cambiar el sta-
electoral era ya impracticable. Los preceptos que le

sostenan eran continuamente violados, la autoridad
tus quo de la poltica nacional.

Asombra, digo, que durante el interregno negociador, no hubiera fuga, quebrantos o deserciones. Aunque esas fuerzas polticas vivan agraviadas
entre s y desarrollaban su negociacin bajo la permanente tentacin de abjurar del acuerdo y presen-
apareca atada, pasmada o impotente ante el continuo

arrebato ilegal de los partidos y de otros actores que
tarse ante los propios medios, como fieles defensores

del modelo librrimo y dispendioso de campaa elec-
nada tendran que hacer en el escenario electoral, un

modelo cada vez ms despilfarrador, incapaz de modular o atenuar la polarizacin y al final, permisivo caldo
de cultivo de rencores que, como zombis, sobreviven
mucho ms all de las campaas electorales donde
fueron creados.4
toral. El dato sorprendente es, precisamente, que no

lo hicieron.
Fue esta complejsima trama pblica la que im-
fin de su propia captura sistmica que los haca simultneamente transferir ms y ms dinero a las empresas electrnicas en el transcurso de sus campaas,
abandonar la agenda de la reforma de los medios de
cara una conclusin que debera ser evidente: demuestran por s mismas que el viejo formato de campaa
pidi ventilar con claridad un problema crtico de la

democracia mexicana: hasta qu punto se haban invertido los papeles entre los representantes y poderes constitucionales frente a los poderes fcticos. Y
es esta la situacin que est en el fondo de la enorme
reforma poltica y electoral ocurrida en el ao 2007.
Cul fue el cemento que llev a un acuerdo tan

resistente? Quizs la obstinacin frente a un poder
impuesto; quizs el hartazgo, el hecho de que esos
partidos y esos polticos profesionales repararon por
comunicacin e incluso, aprobar leyes o decretos al

gusto de los grandes consorcios aunque no se correspondiese en absoluto con los programas de sus parti-
Vase por ejemplo Peschard, Jacqueline, 2 de julio: reexiones y alternativas, UNAM, Mxico, 2007; Salazar, Pedro, Un
dictamen controvertido, pero convincente en Nexos, Nm.
346, Noviembre 2006.
El propio ex presidente del IFE, Luis Carlos Ugalde expuso las
frecuentes tensiones a las que se enfrent la autoridad electoral en el 2006 como producto del modelo liberal de campaas, Los dilemas del rbitro, Nexos, Nm. 347, noviembre
2006.
Revista Voz y Voto, nm. 180, abril de 2008.
dos ni con sus convicciones. En otras palabras: la intuicin de que en ese

formato de campaa, los partidos polticos haban dejado de ser los protagonistas para convertirse en pieza subordinada a los poderes de hecho.
Hasta bien entrado el ao 2007, pocos crean posible una reforma
en esa direccin y con esa profundidad. Se hablaba de transparencia en
los partidos, de la reeleccin legislativa, del calendario electoral, del cambio entre los Consejeros del IFE, de mayores atribuciones para la fiscalizacin, temas todos importantes pero que no aludan ni lejanamente al
meollo de la principal deformacin de la democracia en Mxico, es decir, la
absoluta gravitacin de los medios de comunicacin sobre la formacin de
la representacin poltica, las campaas electorales y su encarecimiento
concomitante e imparable. Pero resulta que la reforma se produjo y lleg
a corregir una agenda electoral y gubernativa que pareca estancada en
su propio derroche y sus propios agravios.
Es asombroso tambin el parangn histrico. Cuenta John K. Galbraith que la ms importante reforma estructural estadounidense del siglo
XX (en los aos 30), ocurri ms o menos as, en medio de la discrecin:
La eleccin de Franklin D. Roosevelt en su primer periodo presidencial,
sucedi merced a lo que podamos llamar, un ejercicio de circunspeccin
poltica con abundantes garantas previas de que en la prctica no iban
a cambiar mucho las cosas Pero el programa del New Deal significaba una afectacin importante para los intereses y los prejuicios de los
acaudalados: restarles posibilidades para determinar las condiciones de
la poltica econmica y su influencia en las elecciones.6
Para salir de la Gran Depresin, Roosevelt, el Congreso estadounidense y varios valerosos economistas y polticos emprendieron una
operacin mayor para construir el estado de Bienestar. La idea era resquebrajar las clientelas dependientes de las ddivas de las corporaciones
(y de las mafias) y universalizar los derechos econmicos, mediante una
reforma fiscal y una vasta creacin de proteccin social.
La moraleja es inequvoca: en ocasiones crticas, el Estado y sus
rganos constitucionales deben aislarse de los intereses ms crudos
para, simplemente, salvar a la democracia del apetito de sus principales
beneficiarios. As comenz el periodo de mayor prosperidad de E.U.A. y
as comienza quizs una nueva edad de la democracia mexicana. Justo
porque por primera vez, los poderes constitucionales han intentado una
contencin legtima y legal, a los poderes de hecho.
J. K. Galbraith, La cultura de la satisfaccin, Ariel, 2000, p. 17.
181
182
II. Non vidi, ergo non est

Pero revisamos los antecedentes. La ltima gran reforma electoral haba
ocurrido en el ao de 1996 y haba solucionado los problemas ms importantes de la financiacin, la competitividad y la equidad entre los partidos
polticos; reconoci la debilidad con la que enfrentaban a la descomunal
maquinaria del partido entonces hegemnico y, aumentando radicalmente
los recursos pblicos, contribuy a la consolidacin del sistema de partidos.7 Por primera vez, desde la Constitucin, se instruy una pauta general que dibuj un modelo de financiamiento8 a los partidos con tres
objetivos centrales:
1.
Plena supremaca del financiamiento pblico sobre el financiamiento
2.
privado;
equilibrar la competencia durante las campaas merced a una distri-
3.
bucin equitativa de los recursos pblicos, y

posibilitar un examen ms incisivo y profundo de las estructuras
contables (gracias a ellas, Mxico vivi los episodios de rendicin de
cuentas y sancin documentada ms importantes en la historia
de las elecciones en el mundo: Pemexgate y Amigos de Fox).9
Si medimos la pertinencia o el xito de la reforma por lo que ella se
10
La lgica de esa decisin parta de reconocer que el PRI, como maquinaria

cuasiestatal, se sostena merced a un
monto nanciero mucho mayor que el
del resto de los partidos. El aumento
de recursos pblicos, que en 1996
multiplic por cinco la bolsa de distribucin, tena la doble intencin de que
el PRI ya no recibiese recursos bajo
cuerda desde el propio Estado, sino
mediante una frmula legal predeterminada y conocida; al mismo tiempo
el resto de organizaciones reciba una
cantidad mucho mayor para equilibrar
la competencia general en el sistema
de partidos.
Vase, Becerra, Salazar, Woldenberg.
El modelo de nanciacin de los partidos polticos en Mxico, en La nanciacin de la poltica en Iberoamrica,
IIDH-CAPEL, Costa Rica, 1999.
Vase, Crdova, Lorenzo y Murayama, Ciro, Elecciones, dinero y corrupcin. Pemexgate y Amigos de Fox, Cal
y Arena, Mxico, 2006.
Para una rigurosa reconstruccin de
estos hechos, vase: Trejo, Ral, Poderes salvajes: mediocracia sin contrapesos, Cal y Arena, Mxico, 2004.
propuso y por lo que logr, la de 1996 debe ser juzgada positivamente,

pues casi todos sus objetivos fueron claramente resueltos, colocando al
sistema electoral y al sistema de partidos en un carril radicalmente nuevo, abierto y competitivo. Sin embargo toda solucin viene preada de
nuevos problemas y al cabo de muy poco tiempo emergieron demonios
imprevistos y procesos que de plano, no podan prever sus creadores.
La competencia democrtica de Mxico se adulter a unos aos de
nacida porque se traslad y se hizo completamente dependiente de los
grandes medios de comunicacin electrnica, lo que a su vez desat un
buen nmero de patologas polticas:
1.
El encarecimiento imparable de las campaas;
2.
un debate poltico enanizado bajo la forma de mensajes con escaso

contenido y cada vez ms agresivos;
3.
una pendiente que obliga a los partidos y candidatos a lanzarse

cada tres aos en busca de ms y ms dinero no importa a quien
se solicite o quien lo otorgue para costear sus largas contiendas,
lo que parapeta los incentivos para una evasin sistmica de la ley;
4.
5.
el condicionamiento de los actores a una compra masiva de tiempos

y pautas en radio o televisin, para garantizar la aparicin en espacios noticiosos, es decir, para existir ante el electorado, y lo peor;
la rendicin del Estado a los intereses de los consorcios de los medios,
subordinacin que lleg al extremo de la emisin de normas a modo,
ajustadas a los planes de expansin y negocio de los corporativos; la

anuencia de actos ilegales promovidos por los dueos de las cadenas
televisivas e incluso; la emisin de decretos inopinados, que hicieron
retroceder la propia posicin estatal en el espacio meditico.10
Para los primeros aos del siglo XXI, el escenario democrtico mexicano ya haba aterrizado en el planeta que tanto preocupa a Giovanni
Sartori: La televisin condiciona fuertemente el proceso electoral, ya sea
en la eleccin de los candidatos, bien en su modo de plantear la batalla
electoral o en la forma de ayudar a vencer al vencedor. Adems, la televisin condiciona, o puede condicionar, fuertemente al gobierno, es decir,
las decisiones de gobierno: lo que un gobierno puede y no puede hacer, o
decidir lo que va a hacer.11
As, los partidos se transmutaron en ingentes proveedores de recursos pblicos a las empresas de televisin y radio (vase el cuadro 1).
11
Cuadro 1
Evolucin del gasto de Partidos en medios de comunicacin
durante las campaas polticas en radio y televisin
(millones de pesos de 2002)
1,800
1,600
1,400
1,200
1000
800
600
400
200
0
1994
378.20
1997
2000
1,093.00
1,314.40
2003
2006
662.34 1,678.60
2009
0.00
Gasto de Partidos en medios de comunicacin
Desde 1997, el ao 2000, 2003 y 2006, el flujo de dinero del erario,

va partidos polticos, a las grandes compaas de los medios de comunicacin no ces de crecer, hasta representar ganancias equiparables a las
de una transmisin local del mundial de ftbol o de las Olimpiadas,12 con
la diferencia que las competencias deportivas ocurren cada cuatro aos
las campaas electorales, cada tres. As las cosas, el viejo modelo
de campaa acab poniendo en el centro a los medios de comunicacin porque ellos eran los beneficiarios monetarios absolutos y porque los
convirti en demiurgos o verdugos de candidatos, de partidos incluso, y
por esa va, les fue dado un enorme poder ms all del econmico, para
concentrar un nuevo tipo de poder poltico.
12
Sartori, Giovanni, Homo videns; la

sociedad teledirigida, Taurus, Madrid,
1998, pp. 66 y 67.
Una nota de la pgina nanciera de
Reforma, debida a la periodista Gabriela Cabrera (09/agosto/08) recoge
los siguientes datos: Mientras que en
el ltimo campeonato mundial de ftbol, Alemania 2006, los ingresos de
TV Azteca y Televisa juntas, fueron
alrededor de 131 millones de dlares,
los Juegos Olmpicos de China dejarn
poco ms de 40 millones de dlares
Para analistas de medios, el ftbol es
el nico negocio rentable que les queda a las televisoras, despus de perder el correspondiente a las campaas
electorales. No hay como el ftbol y
las campaas polticas, aunque esto
ltimo ya no lo tienen; con la reforma, fue un golpe, arm Ral Ochoa,
analista de Scotiabank. El consultor
tiene razn: los gastos reportados por
el conjunto de partidos polticos en la
eleccin federal del 2006 asciende a
$1,973 millones 972,536 pesos, es
decir, 186 millones 223,824.15 dlares
(al tipo de cambio de 2006). Y aunque
no todo este dinero fue facturado por
Televisa y TV Azteca, es muy probable
que sus ingresos por la campaa electoral hayan superado los 130 millones
que les report el mundial de ftbol.
Lo que es ms: segn las revisiones
del gasto de campaa de 2006, las
tres principales fuerzas polticas de
Mxico pagaron efectivamente 1,278.6
millones de pesos para promover a
sus candidatos slo en televisin. Un
dato curioso y paradjico: segn la revisin de la Comisin de Fiscalizacin
del IFE, las fuerzas polticas que ms
tiempo estuvieron al aire fueron justamente las que quedaron en segundo y
tercer lugar.
183
184
Por eso, tiene tanta importancia la Reforma Electoral ocurrida en el

ao 2007. Constituye una autntica reforma del Estado, no solamente porque representa un gran acuerdo de las principales fuerzas polticas de Mxico en el Congreso de la Unin (y que result tanto ms saludable luego del
periodo de aguda confrontacin postelectoral); no slo porque corrige las
deformidades principales de la democracia moderna, sino tambin y sobre
todo, porque ms all de partidos y de polticos, constituye un esfuerzo
por emancipar a la poltica a secas del ceido formato impuesto por la
mediocracia. No es equivocado decir entonces, que la Reforma Electoral
result mucho ms que electoral, pues constituye un acomodo completamente nuevo entre los poderes del Estado y los poderes de hecho, y en esa
medida se erige como una autntica reforma de la democracia en Mxico.
III. Del veneno y sus consecuencias

Nos est haciendo falta un estudio riguroso sobre la cultura poltica que
se incub en las placentas de la competencia meditica; pero ya Ronald
Dworkin nos ha recordado que tambin en las campaas electorales, es
inseparable el medio del mensaje y que con frecuencia el mensaje es determinado por el medio: Si la justicia de una eleccin depende de la naturaleza del debate que precede al voto, las personas deben poder elegir,
asimismo la forma del debate del cul extraen sus conclusiones y su preferencia electoral.13 Para Dworkin, El Congreso debera crear y financiar
dos canales pblicos de retransmisiones especiales para ofrecer una cobertura electoral permanente Estas cadenas deberan someterse a severas
limitaciones de igualdad de tiempo y equidad de las coberturas, pero libres
para desarrollar sus propios programas de noticias, boletines, talk shows
y anlisis. Es muy notable que uno de los principales tericos del derecho
contemporneo haga sugerencias como sta en el corazn de la democracia
menos regulada del planeta: El gasto total en radio y televisin por parte
13
14
Dworkin, Ronald, La democracia posible. Principios para un nuevo debate

poltico, Barcelona, 2008, p. 193.
El Consejero Arturo Snchez del IFE,
calcula que de los millones de spots
propalados entonces por partidos,
entre el 24% y el 15% fueron ideados expresamente para vilipendiar al
adversario. Y aunque el repertorio de
insultos est an lejos de las proporciones que alcanza en los EU (75%60%), el ejemplo federal fue rpida y
ferozmente remedado en las campaas locales de nuestro pas, donde el
nivel de negatividad lleg al extremo.
de un candidato o en su nombre debera limitarse estrictamente, con independencia del origen de sus fondos y remata, como medida imprescindible:
La publicidad poltica en la forma en que la conocemos debera prohibirse
en todas las cadenas a no ser que est sujeta a las siguientes regulaciones:
el anuncio debe durar cuando menos tres minutos, de los cules, al menos
dos minutos deben consistir en que un candidato a ocupar un cargo hable
directamente a la cmara (pp. 190, 191 y 193).
Desde su Virtud Soberana, Dworkin ha insistido que en buena medida, la forma que asume la campaa electoral determina su contenido,
posibilita ciertas estrategias y cancela otras, fomenta un tipo de discurso
poltico o inhibe posturas alternativas. A mi modo de ver, en el ao 2006
presenciamos la contienda electoral ms negativa de toda nuestra corta
historia democrtica (incluyendo la campaa de 1988),14 pero la frentica
adquisicin de spots tuvo mucho que ver en el crescen-
especialmente virulentos. El mismo estilo se reproduce
do imparable de su inquina y brusquedad.

Desde el ao 2003 ya era un hecho reconocido,
incluso por las autoridades electorales, el bajo nivel
y tropicaliza en Espaa, Italia, Brasil, Per y Mxico.

As, podemos evaluar los efectos reales y dura-
de las campaas, pero aquello no era ms que un tmido prolegmeno del porvenir, mucho ms amargo y de
peores consecuencias. Los ataques personales y las
denigraciones sumarias dominaron la pantalla, la radio
deros de ese tipo de campaas (y que fueron estudiados sistemticamente en el Instituto Raymond Aron,
por Pierre Rosanvallon):16
1.
Las campaas negativas condensan la opinin
y la recordacin de la audiencia en a quel ao y fueron emitidas por todos los partidos. Y si bien es cierto
y reducen el razonamiento del elector, pues el

adversario resume lo peor de la poltica. Lo ms
que tales spots no supusieron ninguna novedad para

Mxico, lo relevante consiste en que antes eran peri-
importante es impedir el avance del contrincante

poltico.
La denigracin tiene efectos asimtricos.
Llevan las de perder el o los candidatos oposi-
fricos, patrimonio de algunos polticos o publicistas, o

emisiones puntuales para una coyuntura localizada. Lo
2.
relevante en 2006, insisto, es que se convirtieron en

norma tericamente legtima, utilizable desde el inicio
y hasta el fin de la campaa, como estrategia pensada
explcitamente para inyectar miedos, odios, fobias y
convulsionar a la opinin pblica.15
tores, pues si las opciones son tan malas o riesgosas, desde el punto de vista del receptor del
mensaje, siempre ser mejor refugiarse en el
malo conocido.
3.
Los primeros anlisis publicados, escudriaron lo

ocurrido en los E.U. En un estudio dirigido por Pierre
vilipendios que estallan en todas direcciones, el

elector concluye que la poltica es una porquera, lo que decepciona y desmoviliza a una gran
cantidad de ciudadanos. No es casualidad, dice
Rosanvallon, que la era de las campaas negativas coincida con el periodo de la menor participacin electoral de los estadounidenses.
Rosanvallon, en 2004, y auspiciado por el Centro de

Investigaciones Polticas, Raymond Aron se asegura
que: A principios de los aos ochenta, los mensajes
negativos constituan el 20% del conjunto. En 1988
se franque este umbral con motivo de la eleccin de
George Bush padre, alcanzndose un ndice del 50%.
Una simple vista panormica de las cadenas de televisin muestra que ahora (es decir, en 2004) est muy
Lo peor es la conclusin masiva del electorado,

pues frente al espectculo poco edificante de
4.
por encima de esta cifra: al menos dos tercios de los

anuncios se basan en el descrdito del adversario.
Y finalmente, apuntamos nosotros, las heridas y

la descomposicin que dejan. Si las campaas
En E.U. el 80% de los gastos de las asociaciones

independientes estn dedicados a denigrar al adver-
no son otra cosa que lapsos alborozados por injurias, al terminar, la posibilidad de recomposicin se desvanece; el o los derrotados difcilmente aceptan dilogo, colaboracin o acuerdo con
sario. Es ms: son grupos que se crean con ese puro

fin, hacer el trabajo sucio del candidato afn, lo que
quienes trabaron un largo episodio de escarnios

mutuos y pblicos. Una vez que se conoce el re-
protege a su partido y le permite desplegar mensajes
sultado electoral, los partidos y los candidatos,
15
El fenmeno es tan serio, se haya tan difuminado en las democracias modernas Estados Unidos, Inglaterra, Espaa,
Per o Brasil que la ciencia poltica lo estudia ya como un
objeto de estudio en s mismo y le ha dadoun nombre: negative politics, o mejor, poison politics (poltica del veneno). Un
interesante anlisis acerca de la teorizacin y generalizacin
de las campaas negativas se encuentra en Jan Reid, Lou
Dubose and Cannon, Carl, Boy Genius: Karl Rove, the Brains
16
Behind the Remarkable Political Triumph of George W. Bush,

Paperback 2003, 256 pp. La literatura es muy abundante pero
sobresale el profesor John Geer, In Defense of Negativity, University of Chicago Press, 2007. Un punto de vista distinto y no
tan lejano para Mxico ha sido expuesto recientemente por
Jos Mara Maravall.,Las estrategias de crispacin bajo Felipe Gonzlez y Zapatero, Claves de Razn Prctica, nm.
184, Madrid, julio-agosto de 2008.
El Pas, Madrid, 5 de octubre de 2004.
185
186
vencedores o derrotados (baados por la deyeccin de la propaganda negra), no se sentarn a tomar el t con su adversario y es difcil
que vuelvan a una vida poltica normal. Las palabras pesan, los
insultos dejan heridas o incluso destruyen personalidades y ponen
en movimiento una mecnica de desquite que no se queda en el
crculo elitista de los polticos profesionales. Ms abajo, en las bases
de militantes, entre los lderes menos rutilantes, entre opinadores y
votantes, el odio se larva, se nutre a s mismo, y se vuelve un elemento permanente de la vida pblica.
El fenmeno se vuelve todava ms insidioso en nuestro caso, pues
el poder y la representacin nacional estn distribuidos entre tres (al menos) en las condiciones inflamables del presidencialismo; en tal escenario
el acuerdo no slo es una buena prctica democrtica, sino una urgencia
vital para poder gobernar. De tal suerte, la apuesta meftica por ganar
mediante la campaa negativa se vuelve contra sus beneficiarios, pues
refuerza la conducta de los enemigos sistemticos, ennegrece su propia
gestin y en esa atmsfera, se complican todos los das a su gobierno. En
cierta medida, el clima y el talante del debate pblico de Mxico de los ltimos aos, tiene su origen en el derroche txico vertido en las campaas
mediticas.17 Por eso entre otras buenas razones resulta pertinente la
nueva disposicin de la Constitucin para el modelo de campaa electoral
que quiere erigir en Mxico: colocar una mojonera al encono, como un
intento de recomponer las relaciones y el debate poltico.
IV. El antdoto constitucional: un nuevo

modelo de campaa electoral
En la exposicin de motivos del dictamen que modific la constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en el ao 2007, se establecen
tres ejes maestros que vertebran toda la obra reformista:
17
Un estudio preliminar sobre los efectos de las campaas negativas sobre

la gobernabilidad democrtica se encuentra en Derrota pero no fracaso:
la estrategia de la crispacin, Informe
sobre la democracia en Espaa 2008,
Fundacin Alternativas, Madrid, 2008.
a)
b)
Disminuir en forma significativa el gasto de campaas electorales;

Fortalecer las atribuciones y facultades de las autoridades electora-
c)
les federales, y
Disear un nuevo modelo de comunicacin entre la sociedad y partidos.
En el cuadro 2 es posible mensurar el impacto que la reforma supone
en el costo de las campaas electorales mexicanas y en el financiamiento

de los partidos polticos: de casi 7 mil millones de financiamiento pblico
otorgado en el 2003 se transita a 3 mil 730, un 45 por ciento menor para
campaas intermedias. (vase el cuadro 2)
Cuadro 2
El presupuesto de los Partidos Polticos desciende gracias
a la reforma electoral
Millones de Pesos
8,000
7,000
6,000
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
0
2003
2006
2009
6,835.10
5,450.30
3,730.60
Financiamiento pblico a Partidos Polticos
Adems, la nueva base constitucional (III del artculo 41), establece

las obligaciones del Instituto Federal Electoral para disear un complejo
entramado de medidas reglamentarias, organizativas y tecnolgicas que
en conjunto y de manera coherente conforman un Modelo de administracin y verificacin de los tiempos oficiales de radio y televisin.18 El
mandato constitucional puede sintetizarse en los siguientes puntos:
1.
Se eleva a nivel constitucional (artculo sexto) el derecho de rplica.
2.
El IFE se convierte en el administrador del 12 por ciento de los

tiempos del Estado para la comunicacin poltica en todo momento
3.
(electoral y no electoral).
Toda propaganda o promocin electoral en radio y televisin debe
cursar por los tiempos del Estado y por lo tanto, queda prohibido
contratar o adquirir espacios para transmitir mensajes con fines
4.
electorales.
Se establecen las reglas de asignacin del tiempo en medios electrnicos para que el IFE, en su nueva calidad de autoridad nacional,
administre esos tiempos para sus propios fines, los de otras autoridades electorales, federal y locales y sobre todo, para atender el derecho de los partidos polticos al acceso de la radio y la televisin.
5.
Se regulan por primera vez los procesos de precampaas; se establecen nuevas reglas para las precampaas y campaas electorales
6.
federales y locales en cada una de las 32 entidades federativas.

Se reducen de modo significativo los tiempos de campaas elec-
7.
torales.
Se suspende la propaganda gubernamental durante periodos de
campaa.
18
Dictamen de la Cmara de Senadores,

septiembre, 2007.
187
188
8.
Se prohbe la difusin de propaganda electoral,
que imprimen a su tarea, un alto grado de dificultad:
en la cual los partidos polticos echen mano de

expresiones denigratorias o difamatorias a can9.
didatos o partidos.
Se mandata al IFE a realizar una verificacin a las
seales de radio y televisin, durante las campaas, para comprobar el cumplimiento de la efectiva emisin de pautas en los trminos de ley.
Recibir las propuestas, determinar, gestionar y

otorgar, directamente, los espacios y tiempos electrnicos a los partidos polticos nacionales durante
todo el ao (ocho en los comicios de 2009), sea en
tiempos electorales o en tiempos no electorales.

Entregar las pautas de transmisin a miles de
10. Se prohbe que actores ajenos al proceso elec-
concesionarios y permisionarios de medios de co-
toral (personas fsicas o morales) incidan en las

campaas electorales y sus resultados.
municacin electrnica (estaciones y frecuencias)
11. Se ordena el despliegue de un monitoreo de los

programas con contenidos noticiosos para verificar su apego a los principios de libertad, equidad
y responsabilidad social.
rios cumplan puntualmente con su obligacin, o

sea, realizar un seguimiento estratgico de las mi
Los resultados de esta evaluacin quincenal sern publicitados en los mismos canales electrnicos
que son monitoreados.
Todo lo cual constituye un reto de implementacin de grandes dimensiones y de una complejidad
indita para la historia electoral de Mxico. Y todo ello
debe ser construido y puesto en marcha para el proceso electoral federal del ao 2009.
a nivel nacional y a nivel estatal.

Verificar que dichos concesionarios y permisiona-
les de frecuencias que se transmiten en Mxico.

Recibir las propuestas, determinar, gestionar
y otorgar, directamente, los espacios y tiempos
electrnicos que deban emitir las autoridades
electorales locales del pas en tiempos regulares
o durante las campaas que ellas implementen.
Vigilar que los gobiernos (del mbito federal, estatal y municipal) respeten los periodos de veda
de propaganda de su administracin.
Vigilar mediante monitoreos, que nadie ms que
La complejidad parte de la multiplicacin de nuevos sujetos regulados que deben establecer coordi-
los partidos emitan mensajes electrnicos, polticos y electorales, durante las campaas, en todo
nacin y acatar las disposiciones de IFE. Si antes, el

propio IFE se eriga en plena autoridad para los partidos
el territorio nacional.
Adicionalmente: proponer a los noticieros de radio
y televisin una serie de lineamientos para el tratamiento equitativo y objetivo de los contendientes electorales.
Publicar de modo peridico, los comportamientos
polticos nacionales, para las agrupaciones polticas nacionales y para los observadores electorales, a partir de
la reforma su universo de regulacin se ampla a:
Aspirantes, candidatos y precandidatos a cargos

de eleccin popular.
Concesionarios y permisionarios de los medios
electrnicos.
Las autoridades electorales locales (Institutos,
Comisiones, Tribunales, incluyendo el federal).
Los gobiernos y las instituciones pblicas del pas
que realizan incursiones en los medios masivos.
Los particulares o los grupos que intervengan (o quieran intervenir) en la contienda poltica meditica.
Los notarios pblicos del pas.
Pero la complejidad deriva, tambin, de las tareas

estrictamente tcnicas que seala la Constitucin y
efectivos de esos espacios de noticias.

Y siguiendo la pauta constitucional, el nuevo Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (en su Ttulo tercero, desde el artculo 48 hasta
el 92), obliga a que el IFE asuma trabajos que constituyen novedades absolutamente desconocidas en su
historia y que por eso, a riesgo de ser reiterativo, vale
la pena subrayar:
1.
El IFE toma la octava parte del tiempo que por

ley le corresponde al Estado, para que por su
cauce, se desarrolle la comunicacin poltica y
electoral nacional, permanentemente.
2.
As, el IFE se transforma en un surtidor universal de programas y

promocionales para toda estacin de radio y televisin que opere en
3.
Mxico.
Se expande y multiplica el mbito del monitoreo: no slo se trata de verificar el comportamiento de noticieros electrnicos (cosa que ya haca
la autoridad electoral), sino del cumplimiento de las pautas por parte de
los medios (a qu hora debe difundirse el promocional, qu horarios de
transmisin deben reservar miles de estaciones) y adems, identificar
4.
el respeto al periodo de veda por parte de los gobiernos y por si fuera

poco, impedir la intromisin de terceros en las campaas electorales.
Se abre un nuevo campo obligatorio de colaboracin y asistencia
con 32 autoridades electorales locales, respetando las mutua autonoma para la vigilancia de la ley, la determinacin de pautas, la
comunicacin en caso de detectar infraccin, etctera.
5.
6.
Se inaugura un nuevo procedimiento, extraordinariamente perentorio, para desahogar en plazos muy cortos, las denuncias que los partidos polticos o las instituciones electorales interpongan en materia
de radio y televisin.
Se obliga al IFE a organizar y propiciar obligatoriamente los debates
entre candidatos registrados para las elecciones federales.
Esta suma de nuevos sujetos regulados, de decenas de medidas
normativas y de un despliegue tecnolgico sin precedente constituyen un

nuevo modelo de competencia poltica en Mxico. Las consecuencias
ms ostensibles que cambiarn de modo duradero el rostro de la disputa
por el poder en Mxico, son cuatro:
1.
Se abarata el costo de las campaas polticas para hacerlo calculable

y previsible desde el comienzo. Las campaas polticas ya no pueden
transferir recursos a los consorcios privados o pblicos de radio y televi-
2.
sin y quedan depositadas completamente en los tiempos del Estado.

En definitiva coloca un marco de acceso a medios electrnicos sin
posibilidad de alteracin. La Constitucin ha construido un formato
rgido, predeterminado, de competencia meditica. La equidad, tal y
3.
como se define en la ley, queda as garantizada.

Cierra las posibilidades para que organismos o individuos que no forman parte de un partido, asistan a la contienda electoral, slo durante
las semanas que dura la contienda. La definicin es palmaria: las elec-
4.
ciones en Mxico, son protagonizadas por los partidos polticos.

La celebracin de los debates (que han sido momentos definitivos
en varias elecciones federales) dejan de ser opcionales, parte de la
estrategia de un partido, y se vuelven un expediente obligatorio, un
episodio ineludible para cualquier candidato.
Como es fcil de ver, todos estos aspectos atienden al ncleo del

litigio postelectoral en Mxico en el ao 2006. Puede decirse, incluso, que
189
190
19
Los mandatos constitucionales reseados hasta aqu, se desdoblan en un buen nmero de actividades particulares que el
IFE debe cumplir. Una lista exhaustiva es: 1) garantizar a los
partidos polticos el uso de sus prerrogativas constitucionales
en radio y televisin; 2) constituir el Comit de Radio y TV del
IFE; 3) establecer las pautas para la asignacin de los mensajes y programas que tengan derecho a difundir, tanto durante los periodos que comprendan los procesos electorales
como fuera de ellos; 4) enviar materiales de audio y video a los
concesionarios de radio y televisin; 5) elaborar el catlogo y
mapa de coberturas de todas las estaciones de radio y canales
de televisin, as como su alcance efectivo, incorporando la
informacin de la poblacin comprendida por la cobertura en
la entidad federativa de que se trate, con la colaboracin de
las autoridades federales; 6) aprobar el tiempo de radio y televisin que requiera el Tribunal Electoral en periodos de precampaa y campaa; 7) vericar el cumplimiento de las pautas
de transmisin que apruebe el propio Instituto, as como de
las normas aplicables respecto de la propaganda electoral que
se difunda por radio y televisin; 8) supervisar que en ningn
momento los partidos polticos puedan contratar o adquirir
tiempos en cualquier modalidad de radio y televisin; 9) poner
a disposicin de los partidos polticos nacionales en conjunto,
18 minutos diarios en cada estacin de radio y TV; 10) supervisar que los dirigentes y aliados a un partido poltico, o algn
ciudadano puedan contratar o adquirir tiempos en cualquier
modalidad de radio y televisin para su promocin personal
con nes electorales; 11) vigilar que ninguna persona fsica o
moral, ni a ttulo propio ni por cuenta de terceros, pueda contratar propaganda en radio y/o televisin dirigida a inuir en las
preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos polticos o de candidatos a cargos de eleccin
popular; 12) ordenar la suspensin inmediata de propaganda
poltica o electoral en radio y televisin si resulta violatoria a la
ley electoral; 13) atender las quejas y denuncias por la violacin a las normas y en su caso, determinar las sanciones; 14)
monitorear los contenidos de programas de radio y televisin
que difundan informacin de precampaas y campaas electorales. 15) hacer pblicos los resultados, por lo menos cada
quince das, a travs de los tiempos destinados a la comunicacin social del propio Instituto y en los medios informativos
que determine el IFE; 16) hacer del conocimiento pblico las
estaciones de radio y canales de televisin que participarn
en la cobertura de las elecciones locales; 17) recibir de las autoridades electorales locales los materiales con los mensajes
que les correspondan a ellas y a los partidos polticos en radio
y TV; 18) determinar el tiempo en radio y televisin que se
asignar a las autoridades electorales locales, conforme a su
solicitud; 19) destinar para las campaas locales de los partidos polticos quince minutos diarios en cada estacin de radio
y canal de TV de cobertura local, en caso de que coincidan
con la eleccin federal; 20) poner a disposicin de la autoridad
electoral administrativa, en la entidad de que se trate, 12 minutos diarios en cada estacin de radio y canal de televisin (jornada federal y local distintas); 21) asignar 18 minutos diarios
en cada estacin de radio y canal de TV de cobertura local de
acuerdo con las pautas propuestas por las autoridades electorales competentes; 22) determinar, en elecciones extraordinarias, la cobertura territorial y el tiempo que se destinar a los
partidos polticos, atendiendo a los criterios establecidos en el
captulo primero, ttulo tercero del Libro segundo del COFIPE;
23) coordinar la realizacin de dos debates entre los candidatos registrados para Presidente, conforme a lo que determine
el Consejo General; 24) difundir los debates. Las seales de
radio y TV que el IFE genere podrn ser utilizadas, en vivo, en
forma gratuita, por los dems concesionarios y permisionarios
de radio y TV.
en materia de medios de comunicacin, se encuentra

el ncleo ms esencial del cambio electoral, legal y
constitucional, de los aos 2007 y 2008.19
Adems, el nuevo libro sptimo introducido al
Cdigo Federal Electoral (artculos 340 al 355), define las conductas sancionables y desarrolla pormenorizadamente los castigos y multas para cada sujeto caso. En materia de comunicacin electrnica se
sanciona a:
Los partidos polticos (el incumplimiento a sus

obligaciones como entidad de inters pblico; la
difusin de propaganda denigratoria o calumniosa; la compra de espacios en radio y televisin,
etctera).
Los aspirantes, precandidatos y candidatos (realizar actos anticipados de campaa; la compra de
espacios electrnicos).
Los ciudadanos, dirigentes y afiliados a partidos o
cualquier persona fsica o moral (contratar propaganda en radio y TV dirigida a la promocin personal con fines polticos o electorales, a influir en
las preferencias electorales de los ciudadanos, o
a favor o en contra de partidos o de candidatos a
cargos de eleccin popular).

Las autoridades o servidores pblicos (difusin
de propaganda gubernamental durante las campaas; incumplimiento del artculo 134 constitu-
cional, que evita la promocin poltico-electoral

de servidores pblicos mediante los recursos
pblicos).
Concesionarios y permisionarios de radio y TV
(la venta de tiempo en sus frecuencias y estaciones para desplegar campaas polticas; difusin
de propaganda, pagada o gratuita, ordenada
por personas distintas al IFE; el incumplimiento
en la transmisin de los partidos y autoridades
electorales).
La intencin constitucional es pues, absoluta y
tajante: los verbos comprar y vender espacios electrnicos han sido expulsados de la competencia electoral
en Mxico y queda prohibido desarrollar, desde el servicio pblico, una campaa encubierta con el dinero
de todos.
LA LIBERTAD
DE EXPRESIN
Y LOS LMITES IMPUESTOS
POR LA REFORMA
DEL ARTCULO 41 CONSTITUCIONAL.
ASPECTOS PROBLEMTICOS
LA LIBERTAD DE EXPRESIN Y LOS LMITES IMPUESTOS. . .
Introduccin
En la tradicin liberal el papel de la libertad de expresin y particularmente la libertad de expresin poltica ha sido central para entender los logros
del liberalismo y de la democracia.
Juan Antonio
Cruz Parcero
La exigencia de respetar al individuo pasa por respetar su libertad de

conciencia y de expresin. En un sistema democrtico-representativo las
Doctor en Derecho por la
libertades de participacin poltica que incluyen la libertad de asociacin,
Espaa. Investigador del
de expresin, de prensa, de informacin, de voto y de acceso a los cargos

pblicos son esenciales para garantizar que los ciudadanos se conviertan
en actores activos en la formacin y eleccin del gobierno que represente
Filosficas de la UNAM, profesor
los intereses de la mayora y donde las minoras sean respetadas y logren

participar como oposicin en las instancias legislativas, o incluso en el
gobierno.
Ha sido un lugar comn en la tradicin liberal asumir que la libertad
es un valor intrnseco que tiene que protegerse y que toda restriccin es,
prima facie, ilegtima, es decir, que cualquier restriccin que quiera hacerse a la libertad tiene que justificarse por medio de razones poderosas. Sin
embargo, esta idea choca con nuestra intuicin de que algunas libertades
son ms importantes que otras, y que incluso algunas libertades son de
poca importancia. Esta intuicin nos conduce a pensar que lo que puede
contar como una restriccin a la libertad o como negacin de la libertad
depender de qu libertad se est afectando, puesto que no cualquier
afectacin de la libertad se convierte en algo grave, o al menos que no
todas las afectaciones tendran la misma importancia. Algunas cuestiones
filosficas que se asoman y trataremos de revisarlas aunque no podremos
hacerlo con la profundidad que merecen. Los ataques, objeciones y polmicas que ha originado la reforma en materia de medios de comunicacin
presuponen una serie de razones e ideas bajo las cuales se justifica la
libertad de expresin poltica y que sirven para determinar qu se entiende por una restriccin (legtima) y qu por una violacin de dicha libertad.
Revisaremos algunas de estas ideas para considerar si tal justificacin
existe o no y si los argumentos que se esgrimen en contra de la reforma,
en este punto, son fundados.
Recordemos antes de continuar que la Reforma constitucional del
artculo 41 establece en su fraccin III nuevas reglas para que los partidos
polticos accedan a los medios de comunicacin. Entre estas reglas se
establece el control del IFE del tiempo que se contrate por parte de los
partidos polticos en radio y televisin. Las nuevas reglas sujetan a estos
medios de comunicacin a trasmitir 48 minutos diarios desde el inicio de
las precampaas y hasta el inicio de la campaa en un horario que va
de las 6 de la maana hasta la medianoche. Los partidos tendrn derecho
a usar de ese tiempo conforme a un criterio proporcional que se calcula
sobre una base igualitaria del 30% del tiempo disponible y el resto se
Universidad de Alicante,
Instituto de Investigaciones
del Posgrado de Derecho y

en la Facultad de Filosofa.
Miembro del Sistema Nacional
de Investigadores. Director
adjunto de la revista Isonoma.
Revista de Teora y Filosofa del
Derecho. Autor de El lenguaje
de los derechos y El concepto
de derecho subjetivo.
193
194
E S T U D I O S S O B R E R E FO RM A E L EC T O R A L 2 0 0 7 .
asigna calculando el porcentaje de votacin obtenido

en la ltima eleccin de diputados federales. Para los
partidos polticos queda prohibido contratar por s o a
travs de terceros tiempo en radio y televisin. Tambin queda prohibido para cualquier tercero, persona
fsica o moral, adquirir tiempo en tales medios para
ma constitucional que consagra el artculo 135 constitucional debido a que la misma Constitucin no faculta
a la Suprema Corte ni a ningn otro poder para revisar
dicho proceso. La Suprema Corte, por tanto, ni siquie-
propaganda poltica y queda prohibida la transmisin

en territorio nacional de mensajes electorales contra-
Algunos de los argumentos que se esgrimieron

en contra de la reforma tienen que ver con los criterios
tados en el extranjero. Otra limitacin que establece

la nueva reforma se encuentra en el apartado C del
bajo los cuales se distribuyen los tiempos de radio y

televisin por considerarlos inequitativos, pues a los
referido artculo 41. Ah se establece que en la propaganda poltica o electoral que difundan los partidos se
debern abstener de expresiones que denigren a las
instituciones y a los propios partidos, o que calumnien
partidos mayoritarios se les asignar mayor tiempo en

los medios; otro argumento en contra afirma que los
a las personas.
Por lo que a este trabajo concierne nos ocupare-
a esta autoridad un poder que no debera tener. Se

han hecho observaciones crticas respecto a la prohibicin de que un partido postule a un candidato de
otro partido. Las objeciones que nos interesa ver con
detenimiento son aquellas que apuntan a la existencia
de una violacin de la libertad de expresin en asuntos
polticos que afecta tanto a los ciudadanos como a las
mos nicamente del la prohibicin de contratar propaganda poltica y de la prohibicin de usar expresiones
que denigren o que resulten calumniosas.
Algunos partidos polticos, asociaciones empresariales e intelectuales han protestado pblicamente
porque aducen que esta reforma del artculo 41 constitucional es violatoria de los artculos 6 y 7 constitucionales que consagran la libertad de expresin y de
ra entr a evaluar los argumentos sustanciales en contra de la reforma por considerarse incompetente.
partidos no podrn disponer de manera directa de

los tiempos en radio y TV sino a travs del IFE, al darle
personas morales.
Por razn de espacio slo me referir de manera breve y concisa a algunas de las crticas, usar
para tal efecto el amparo que un grupo de intelectuales present en contra la reforma constitucional.2
prensa. Algunos han interpuesto recursos de inconstitucionalidad o amparos contra la reforma. La Suprema
Corte resolvi ya una accin de inconstitucionalidad
Entre las crticas que ah se mencionan se sostiene
presentada por dos partidos polticos (Convergencia

y Nueva Alianza).1 En su fallo sostuvo que no procede
que el rgano Revisor de la Constitucin trastoc

y modific los valores en que se apoya el rgimen
recurso alguno en contra del procedimiento de Refor-
democrtico deliberativo, pues limit el ejercicio del

derecho a la libertad de expresin, que limita a
los hoy quejosos el ejercicio de su autonoma para
expresarse, informar y generar la discusin pbli-
Vase la accin de inconstitucionalidad 168/2007 y acumulada

169/2007 promovidas por los Partidos Convergencia y Nueva
Alianza. Dicha accin de inconstitucionalidad se sobresey
porque se consider en resumidas cuentas que la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin ni ningn otro organismo del
Poder Judicial es competente para revisar el proceso de reforma constitucional del artculo 135 constitucional. Dicho en
trminos llanos una reforma constitucional no puede ser objeto
de revisin por el Poder Judicial. La suerte que posiblemente
tenga el amparo que present el llamado grupo de intelectuales seguramente tendr un resultado similar.
Entre los rmantes se encontraban Hctor Aguilar Camn,
Jorge Castaeda, Isabel Turrent, ngeles Mastreta, Federico
Reyes Heroles, Leo Zuckerman, Luis Rubio, Luis de la Barreda, Sergio Sarmiento, Gerardo Estrada, Jos Roldn Xopa,
Ramn Xirau, entre otros. Puede consultarse el amparo en la
pgina web: http://www.amparointelectuales.org.mx/ consultada el 3 de septiembre de 2008.
ca desde el momento mismo en que el citado artculo 41 reformado impone a los quejosos la obligacin inmediata de abstenerse de contratar espacios
en los medios de comunicacin masiva, radio y televisin. Tambin se sostiene que la referida reforma,
modifica el valor supremo de la igualdad reconocida en el artculo 13 de la Constitucin.
En los siguientes apartados tratar de sostener
que estas razones contrarias a la reforma fracasan en
su intento de demostrar que existe una violacin a la
libertad de expresin poltica o a algn otro precepto
constitucional. Sostendr que la reforma es legtima
porque existen buenas razones para establecer una
restriccin en ese sentido. En el siguiente apartado, comenzaremos por

mirar hacia el origen o causa de la reforma, me refiero a lo sucedido durante la eleccin presidencial del 2006; analizaremos brevemente algunas de
las irregularidades que se presentaron en torno a la difusin de propaganda electoral por actores distintos de los partidos polticos y lo que en su
momento sostuvo la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federacin. En el apartado 3 presentaremos una interpretacin del
nuevo orden constitucional en materia de libertad de expresin, para lo
cual tendremos que mirar no slo la relacin del artculo 41 reformado con
los artculos 6 y 7, sino entender las relaciones con otras disposiciones
constitucionales que restringen la libertad de expresin. En el apartado 4
haremos una valoracin de carcter tico-poltico sobre la legitimidad de
las restricciones que se impusieron con la reforma, que a nuestro modo
de ver no afectan de manera importante la libertad de expresin de los
ciudadanos. Finalmente, en el apartado 5, veremos de manera especfica
el problema de la limitacin que establece el artculo 41 cuando prohbe
que la propaganda poltica denigre a las instituciones o a los partidos, o
calumnie a las personas.
I. El origen de la reforma
Es sabido que la eleccin presidencial del 2006 fue quiz la eleccin ms
competida que hemos tenido en Mxico, desafortunadamente tambin
una eleccin muy sucia. En el dictamen de la eleccin realizado por la
Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin3
se reconocieron graves irregularidades, que, aun cuando se consider que
no eran determinantes para el resultado, s se consideraron ilegales y graves. Uno de los casos analizados fueron los spots o promocionales que el
Consejo Coordinador Empresarial (CCE) contrat para trasmitir en radio
y televisin. Varios de estos spots, segn los indicios a que alude el dictamen, fueron trasmitidos en la etapa final de la contienda electoral alrededor de 249 veces en los canales 2, 4, 5 y 9 de Televisa, considerado un
soporte electrnico de alto impacto, segn consta en el mismo dictamen.
El contenido de estos spots fue calificado por la autoridad electoral como
parte de una campaa negativa en contra del candidato de la Coalicin
por el Bien de Todos, Andrs Manuel Lpez Obrador, y como mensajes de
respaldo al Partido Accin Nacional. Se consider que estas violaciones
por parte del CCE constituyeron una irregularidad que viola los principios
constitucionales de igualdad en la contienda y de legalidad electoral.
Se analizaron tambin muchos otros casos de promocionales con mensajes negativos en contra del candidato de la Coalicin pero se consider que
no haba pruebas para acreditar su impacto o no se conoca al responsable de
su realizacin. En otros casos, el de los spots de Jumex por ejemplo, se con-
Me reero al Dictamen relativo al

cmputo nal de la eleccin de presidente de los Estados Unidos mexicanos, declaracin de validez de la
eleccin y de presidente emitido el 5
de septiembre de 2006.
195
196
sider que no contenan mensajes polticos, aun cuando quiz para muchos
que los vimos era evidente que s. La prohibicin de propaganda injuriosa o
difamatoria ya estaba contemplada en el artculo 186 del Cdigo Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales, que en su prrafo primero se refera a los lmites que establece el artculo 6 constitucional (en caso de ataques
a la moral, derechos de terceros, alteracin del orden pblico), y en su prrafo
segundo se deca que la propaganda debe evitar cualquier ofensa, difamacin
o calumnia que denigre a los candidatos, partidos polticos, instituciones y
terceros, prohibicin que se contena tambin en el artculo 38, primer prrafo, inciso p). La Sala Superior consider en el dictamen que:
con la difusin sistemtica y continua de propaganda negativa se afectan las bases fundamentales sobre las cuales se debe
sustentar un proceso electoral democrtico, ya que en lugar de
permitir que su desarrollo sea limpio, en cuanto a la presentacin
que se hace al electorado de los programas, acciones y propuestas de los partidos polticos y candidatos, se daa la pulcritud
que debe caracterizarlos, al demeritar la imagen de las opciones
polticas que tienen los ciudadanos, lo que a su vez atenta contra
la libertad del voto, la cual no debe estar afectada.
Tambin consider que no toda expresin o juicio de valor negativo
implica una violacin a la prohibicin legal, sino que
existir dicha violacin cuando el mensaje implica el demrito de
la estima o imagen de algn otro partido o coalicin, de sus candidatos como consecuencia de la utilizacin de diatriba, calumnia, injuria o difamacin, por la expresin de calificativos o frases
intrnsecamente vejatorias, deshonrosas u oprobiosas, que, apreciadas en su significado usual y en su contexto, nada aportan a
la formacin de la opinin libre, a la consolidacin del sistema
4
Vase el considerando cuarto, fraccin

II, 1, del Dictamen Relativo al Cmputo
Final de la Eleccin de Presidente. Las
negrillas pertenecen al texto original.
Al margen de esto he sostenido que dicha prueba era imposible, que la Sala
Superior aplic de manera incorrecta el
criterio cuantitativo de la determinancia,
que debi haber evaluado las irregularidades a partir de su naturaleza y no
esperar que alguien probara algo que
es imposible, a saber, en qu medida
o sobre cuntos electores inuyeron
los spots calicados de ilegales. Vase
el anlisis que hice del dictamen de la
eleccin presidencial del 2006 en Juan
Antonio Cruz Parcero, Los errores y
las omisiones del Tribunal Electoral.
Anlisis argumentativo del dictamen
relativo al cmputo nal y declaracin
de validez de la eleccin presidencial,
Isonoma, No. 26, abril 2007.
de partidos y al fomento de una autntica cultura democrtica

sino que el contenido del mensaje es la simple exteriorizacin
de sentimientos o posturas personales, subjetivas de menosprecio y animosidad que no se encuentran al amparo de la libertad
de expresin ni contribuyen al correcto funcionamiento armnico de la vida democrtica.4
La conclusin de la Sala Superior fue que hubo excesos en la campaa electoral del 2006, que grupos empresariales como el CCE se involucraron en hacer proselitismo de manera ilegal y en difamar a uno de los
candidatos. Se mostr que el poder de los medios de comunicacin masiva es poderoso, pero se consider que no se pudo probar en qu medida
influy en el resultado de la eleccin presidencial.5
Despus del trago amargo que signific el proceso electoral del
2006, se hizo evidente para todos que no se poda volver a repetir una
experiencia como esta, que se debera evitar que en los futuros procesos
electorales los medios de comunicacin masiva que jugaron un papel
fundamental en el desaseo de la eleccin vuelvan a ser usados para
difamar y calumniar. Esto fue sin duda lo que motiv que las limitaciones
que ya existan en la ley se elevaran a rango constitucional y que fuera la
autoridad electoral la que contratara la publicidad de los partidos polticos
en la radio y la televisin. Este antecedente no justifica por s misma la
reforma, pero ayuda a entender la necesidad que exista de poner un freno
a las actividades de grupos empresariales que intervinieron en la disputa
electoral de manera ilegal. El hecho de que se califique de una intervencin ilegal es sencillamente un juicio descriptivo a partir del marco legal
que imper en las pasadas elecciones. Faltara ver todava si este juicio es
justificado en trminos tico-polticos y en trminos constitucionales.
II. La libertad de expresin

en la Constitucin
No nos sera posible entender el alcance de la reforma constitucional
si no partimos del hecho de que el reformado artculo 41 viene a integrarse a una serie de disposiciones que establecen el marco jurdico de
la libertad de expresin. Los preceptos constitucionales que de entrada
cualquiera aludira son los artculos 6 y 7 de nuestra Carta Magna. Pero
no son los nicos como en seguida veremos.
El artculo 6 constitucional reconoce y protege la libertad de
expresin:
La manifestacin de las ideas no ser objeto de ninguna inquisicin judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a
la moral, los derechos de tercero, provoque algn delito, o perturbe el orden pblico; el derecho de rplica ser ejercido en los
trminos dispuestos por la ley. El derecho a la informacin ser
garantizado por el Estado.
Aqu se establece una inmunidad de las personas frente a los poderes ejecutivo y judicial. La doctrina considera que a pesar de omitirse al
poder legislativo de manera implcita debe entenderse que esta inmunidad
opera tambin frente a dicho poder.6 La inmunidad de la persona frente al
Estado no es otra cosa que la prohibicin de censura. No slo la expresin
poltica queda amparada por el artculo 6, sino que tambin se protege a
la expresin artstica, cientfica, religiosa, comercial, de entretenimiento,
etc. Las formas de censura son variadas, por ejemplo, cuando se impone
la obligacin de contar con autorizacin del gobierno para publicar o imprimir determinados documentos; cuando el gobierno controla o interviene en
Vase Miguel Carbonell, Los derechos

fundamentales en Mxico, CNDHUNAM, Mxico 2004, p. 371. Recomiendo el captulo dedicado en este
libro a la libertad de expresin a quien
quiera ampliar la informacin y anlisis
de estos temas.
197
198
los medios impresos como la prensa; cuando secuestra
tas lneas jurisprudenciales dejan al juez la facultad de
(o compra) publicaciones; cuando interrumpe comu-
interpretar qu entiende como inmoral.8 Pero la vaguedad de los lmites, como afirmaron dos ministros de la
nicaciones (radio y TV); cuando prohbe difundir ciertas ideas o impone la difusin de ciertos contenidos;
comunicacin,7
cuando prohbe crear otros medios de

etc. El que toda persona pueda expresarse con libertad es algo sin duda valioso, pero el valor tambin
Suprema Corte hace poco, no impide considerar que

la libertad de expresin protege al individuo no solamente de la manifestacin de ideas que comparte con
la gran mayora de sus conciudadanos, sino tambin
est en que no se abuse de esta libertad, de modo

que el texto constitucional aade algunos lmites a
de ideas impopulares, provocativas o, incluso, aquellas

que ciertos sectores de la ciudadana consideran ofen-
esta libertad como son que no se ataque a la moral,
sivas. La libertad de expresin es, en muchos sentidos,
los derechos de tercero, se provoque algn delito, o

se perturbe el orden pblico. Los lmites son tambin
un ingrediente bsico del valor que tiene la libertad, de
un derecho al disenso.9
otro modo reinara la anarqua. Si, por ejemplo, asistimos a un concierto en un auditorio pblico esperamos que, mientras la orquesta ejecute la obra, todo el
pblico asistente guarde silencio; en tal situacin no
existe una libertad (un derecho) de hablar y de expresar alguna idea o emocin, porque se alterara un aspecto del orden pblico y sera imposible disfrutar un
concierto si a algunos asistentes se les ocurriera charlar, ovacionar o atender sus llamadas telefnicas. La
prohibicin de censura previa, no es por tanto absoluta. Existen muchas circunstancias en que es admisible
que el gobierno regule ciertas actividades e imponga
restricciones y sanciones.
La doctrina ha sealado que las restricciones del
artculo 6 adolecen de falta de precisin, lo que sea
un ataque a la moral, lo que se entiende por moral, lo que sea perturbar el orden pblico, qu es el
orden pblico, qu es atacar derechos de terceros,
qu derechos, etc., no son cosas que la Constitucin
aclara y, por desgracia, tampoco lo aclaran las leyes
secundarias que muchas veces se exceden e imponen
limitaciones que la Constitucin no contempla. La jurisprudencia tampoco ha ayudado mucho en esto, cier-
Esta opinin de los ministros aunque no tiene

autoridad como jurisprudencia y se distancia de opiniones que han hecho tribunales colegiados y la propia
Suprema Corte tiene el acierto de considerar que
la libertad de expresin debe contar precisamente en
casos donde lo expresado se considere impopular u
ofensivo. No es pues el hecho de que una expresin
ofenda o sea impopular lo que justifica su restriccin
o la imposicin de una sancin. Es aqu donde surge el
problema de cundo delimitar la libertad de expresin.
La libertad de expresin puede ser de diversos
tipos: poltica, artstica, cientfica, comercial, religiosa,
de entretenimiento y ms. No todas, como veremos en
el siguiente apartado, tienen el mismo valor. La expresin poltica suele considerarse la ms importante y,
por ello, la ms protegida, aunque no necesariamente
la ms distribuida entre las personas. Las otras formas
de expresin gozarn de una menor proteccin respecto de sta, pero en ocasiones sern distribuidas de
manera ms amplia entre las personas. La expresin a
su vez suele clasificarse tambin segn su contenido
como insultos (injurias, ofensas), opiniones (juicios de
valor que incluyen la stira, la burla), la informacin,
la noticia (informacin con relevancia pblica), y las
falsedades (rumores, insidias que son informacin no
veraz).10 Cabra aadir otras formas o ampliar estas
clasificaciones, pero para efectos de este trabajo es
innecesario. Lo que es importante es entender que una
expresin se califica por la forma (escrita, verbal) y
7
8
9
10
Sobre los medios de comunicacin ver bid., p. 386-391.

Ibid., pp. 381-2.
Cosso Daz, Jos Ramn y Silva Meza, Juan N., Voto de minora en el A.R. 2676/2003 en el caso de Sergio Hernn Witz
Rodrguez, fallado por la Primera Sala de la SCJN el 5 de octubre de 2005. Citado de Isonoma. Revista de Teora y Filosofa
del Derecho, No. 24, abril de 2006., p. 203.
Retomo esta ltima clasicacin de M. Carbonell, cit., p. 378.
el contenido, las circunstancias (donde cuenta mucho el

tipo de auditorio), el medio (prensa, radio, televisin)
y el tiempo, tambin por la persona que la realiza. Los
lmites que se imponen pueden entonces venir justificados en atencin a uno o varios de estos aspectos.
Otro artculo importante es el 7 constitucional, ste
establece que:
Es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquiera materia. Ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa censura, ni exigir fianza a los autores o impresores, ni coartar
la libertad de imprenta, que no tiene ms lmites que el respeto a la
vida privada, a la moral y a la paz pblica. En ningn caso podr
secuestrarse la imprenta como instrumento del delito.
Las leyes orgnicas dictarn cuantas disposiciones sean necesarias para evitar que so pretexto de las denuncias por delitos de
prensa, sean encarcelados los expendedores, papeleros, operarios y dems empleados del establecimiento donde haya salido
el escrito denunciado, a menos que se demuestre previamente la
responsabilidad de aquellos.
La libertad de prensa que se consagra en este artculo no es sino
una forma de expresin que tiene un reconocimiento explcito debido a la
importancia histrica que ha tenido la reivindicacin de este derecho en
las luchas contra el autoritarismo.
Por su parte, los artculos 8 y 9 de la Constitucin que protegen el
derecho de peticin y la libertad de asociacin establecen una de las limitaciones ms importantes a la libertad de expresin que hay en nuestra
Carta Magna. El artculo 8 establece en su primer prrafo:
Los funcionarios y empleados pblicos respetarn el ejercicio del
derecho de peticin, siempre que sta se formule por escrito, de
manera pacfica y respetuosa; pero en materia poltica solo podrn hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la Repblica.
Por su parte el artculo 9 sostiene que:
No se podr coartar el derecho de asociarse o reunirse pacficamente con cualquier objeto lcito; pero solamente los ciudadanos
de la Repblica podrn hacerlo para tomar parte en los asuntos
polticos del pas. Ninguna reunin armada tiene derecho de deliberar.
No se considerar ilegal, y no podr ser disuelta una asamblea o
reunin que tenga por objeto hacer una peticin o presentar una
protesta por algn acto a una autoridad, si no se profieren injurias
contra sta, ni se hiciere uso de violencias o amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido que se desee.
En estos artculos, al restringirse el derecho de peticin y la libertad
de asociacin para asuntos polticos, se est restringiendo la libertad de
expresin poltica para los no-ciudadanos. Debera entenderse que la prohibicin de participar en asuntos polticos del pas se refiere a asuntos
199
200
de carcter electoral, como participar en campaas,
religiosa. No podrn celebrarse en los tem-
apoyo a candidatos, etc. Sin embargo, algunas autori-
plos reuniones de carcter poltico.
dades interpretan esta idea de manera excesivamente

amplia para contemplar cualquier tipo de tema poltico
que incomode al gobierno al punto que un acadmico
extranjero en una conferencia en una universidad o en
algn evento de esta naturaleza se cree errneamente, a mi parecer no puede hablar en contra del
gobierno de nuestro pas.
Esta idea se genera porque existen restricciones
como la del artculo 33 constitucional, segundo prra-
En este caso los ministros de culto tienen algo

as como una ciudadana disminuida. Las razones de
estas restricciones son tambin de carcter histrico
y pretenden reforzar el carcter laico del Estado a travs de proteger al ciudadano del poder de influencia
que tienen los ministros de culto, cuya obediencia a su
vez, en el caso de la fe catlica, responde al jefe de un
Estado diferente al nuestro (el Vaticano).
fo, que establece que:

Los extranjeros no podrn de ninguna manera in-
No estoy del todo seguro que no existan algunas restricciones ms a la libertad de expresin con-
miscuirse en los asuntos polticos del pas.

Asuntos polticos en vez de interpretarse restrictivamente como asuntos electorales se interpreta
como cualquier tema de poltica del pas (temas econmicos, temas de derechos humanos, de justicia social,
de diseo institucional, de seguridad pblica, etc.).
tenida en la Constitucin. No estoy olvidndome por

supuesto del artculo 41 fraccin III. Este precepto ya
vimos aade una restriccin ms:
Los partidos polticos en ningn momento podrn contratar o adquirir, por s o por terceras
El artculo 130 constitucional, por su parte, establece tambin otras restricciones especficas para
personas, tiempos en cualquier modalidad de

radio y televisin.
los ministros de culto. Sus derechos como ciudadanos,

incluida su libertad de expresin poltica, se ven res-
Ninguna otra persona fsica o moral, sea a ttulo propio o por cuenta de terceros, podr
tringidos; en sus incisos d) y e) se especifican estas

restricciones:
contratar propaganda en radio y televisin dirigida a influir en las preferencias electorales

de los ciudadanos, ni a favor o en contra de
partidos polticos o de candidatos a cargos
de eleccin popular. Queda prohibida la transmisin en territorio nacional de este tipo de
d) En los trminos de la ley reglamentaria, los

ministros de cultos no podrn desempear
cargos pblicos. Como ciudadanos tendrn
derecho a votar, pero no a ser votados.
Quienes hubieren dejado de ser ministros de
cultos con la anticipacin y en la forma que
establezca la ley, podrn ser votados.
e)
Los ministros no podrn asociarse con fines

polticos ni realizar proselitismo a favor o en
contra de candidato, partido o asociacin
poltica alguna. Tampoco podrn en reunin
mensajes contratados en el extranjero.

Ms adelante en el apartado C del mismo precepto aade:
En la propaganda poltica o electoral que difundan los partidos debern abstenerse de
pblica, en actos del culto o de propaganda

religiosa, ni en publicaciones de carcter re-
expresiones que denigren a las instituciones

y a los propios partidos, o que calumnien a
las personas.
ligioso, oponerse a las leyes del pas o a sus

instituciones, ni agraviar, de cualquier forma,
Lo que muestra este breve anlisis del texto cons-
los smbolos patrios.

Queda estrictamente prohibida la formacin
titucional es que si bien se protege la libertad de expresin y de prensa en los artculos 6 y 7, en estas
de toda clase de agrupaciones polticas cuyo

ttulo tenga alguna palabra o indicacin cual-
disposiciones se establecen algunas limitaciones, pero

no son las nicas ya que las otras disposiciones anali-
quiera que la relacione con alguna confesin
zadas contenidas en los artculos 8, 9, 33, 130 y 41
hacen subsiguientes restricciones que afectan la libertad de expresin de

los individuos.
Lo que quiero sostener es que es incorrecto pensar que la reforma
al artculo 41 constitucional por el hecho de aadir una restriccin ms a
un aspecto concreto de la libertad de expresin, contradice los artculos
6 y 7 o contradice de alguna forma los valores consagrados en la Carta
Magna. La Constitucin es un documento ciertamente complejo y la libertad de expresin y de prensa son derechos que si bien estn claramente
consagrados y tienen un peso importante, estn lejos de estar considerados como libertades o derechos absolutos. Las restricciones que hemos
visto atienden a diversas circunstancias, a diverso tipo de contenido y a
diverso tipo de personas. En el caso de las restricciones del artculo 41
afectan a los ciudadanos o a las asociaciones de ciudadanos mexicanos
(incluidos los partidos polticos) que quieran contratar espacios publicitarios en radio y televisin. El amplio margen de libertad que tenemos
los ciudadanos de expresarnos en asuntos polticos no es afectado de
manera significativa en la medida en que nuestra libertad de prensa no
se ve afectada; nuestro derecho de acceso a los medios masivos como la
radio o la televisin tampoco es afectado de manera significativa. Nuestra
libertad de contratar propaganda poltica en tiempos electorales es la que
se ve mermada. Pero recurdese que de hecho la prohibicin que ahora
establece el artculo 41, ya estaba presente en el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, lo que el Legislador permanente
hizo fue darle carcter de constitucional a dicha prohibicin. No exista
legalmente tal libertad.
Aunque creo que la Suprema Corte no entrar a resolver el fondo de
las impugnaciones que algunos ciudadanos, entre ellos, algunos intelectuales, hicieron en contra de la reforma del 41, considero que si se entrara
a analizar el fondo del asunto no les daran la razn, en parte porque
sencillamente el hecho de establecer una restriccin ms a las ya contempladas por la Constitucin no parece ser algo contrario al estilo (algunos
diran el espritu) de la propia Constitucin. Tampoco parece atentar contra los valores constitucionales pero esta idea tratar de argumentarla
detenidamente en el siguiente apartado.
201
202
III. La libertad de expresin poltica

y sus lmites
Comenzamos este trabajo afirmando que la libertad de expresin poltica
era un elemento esencial de la democracia y del respeto debido a los
seres humanos; que la filosofa liberal sostiene que toda restriccin a la
libertad de expresin es, en principio, ilegtima. Cuando el principio de
la libertad de expresin es aceptado dentro de un sistema poltico, ello
supone que la expresin estar menos sujeta a restricciones que otras
conductas. Bajo este principio las acciones del gobierno que pretendan
alcanzar ciertas metas, necesitarn una mayor justificacin cuando para
el logro de dichas metas se requiera restringir la libertad de expresin. La
libertad de expresin funciona entonces como una restriccin a la accin
gubernamental, pero no una restriccin de carcter absoluto. Desde los
primeros trabajos tericos en defensa de la libertad se aceptaron restricciones legtimas, por ejemplo, cuando la libertad cause dao a otros (J.
S. Mill), o cuando tratando de especificar ms este criterio se afirma
afecte los intereses de otros, interfiera con los derechos de otros (J. Feinberg), u obstaculice una meta colectiva.11
La Constitucin en el artculo 6, como ya vimos, impone ciertos
lmites a la libertad de expresin cuando se ataque la moral, los derechos
de terceros, provoque algn delito o perturbe el orden pblico. Otras disposiciones constitucionales restringen tambin la libertad de expresin
poltica, de modo que es imposible concebirla como una libertad o un derecho absoluto. Tenemos que aceptar que es posible tericamente restringir de manera legtima esa libertad. El artculo 41 constitucional se dice
que impone una restriccin no justificada que atenta contra los valores
constitucionales y pone en riesgo nuestras libertades y la democracia.
Ms all del tema de si es posible tachar de inconstitucional esta reforma
ya adelantamos que posiblemente la SCJN vaya a decir que no la
pregunta en trminos tico-polticos es si estos lmites estn o no justificados y en caso de no estarlo habra que considerarlos violaciones a la
libertad de expresin poltica.
Convendra pues preguntarse si la meta que el legislador pretende
alcanzar en este caso justifica que se imponga una restriccin semejante
a la libertad de expresin. Es justificable que en aras de conseguir una
competencia electoral ms equitativa y que proteja la libertad del voto de
los ciudadanos, a travs de asegurar un voto informado y una contienda
electoral propositiva, sin campaas negativas, se restrinja a los ciudada11
Me permito recomendarle al lector

para un repaso de los antecedentes
histricos el libro de Hctor Fandez
Ledesma, Los lmites de la libertad de
expresin, IIJ-UNAM, Mxico, 2004.
nos la libertad de contratar promocionales en la radio y televisin, para

pronunciarse a favor o en contra de algn candidato?
Antes de dar respuesta a esta pregunta, sera conveniente hacer una
serie de distinciones y de ocuparnos de algunos puntos para precisar qu
entendemos por libertad de expresin.
La libertad de expresin es uno de los princi-
quier tipo de expresin lo consideraramos libre, pero
pios o valores constitucionales de un rgimen liberal.
que no es este el sentido en que se podra hacer una
Esto no significa que sea el nico ni el ms importante
justificacin adecuada del principio de libertad de ex-
aunque algunos tericos son partidarios de que es
presin.
Joseph Raz presenta una idea que me parece
la libertad ms importante en una democracia, tan

slo que impone en algn grado alto restricciones a la
accin estatal. La libertad de expresin puede coincidir con otras libertades y otros derechos en algunos
casos, por ejemplo, cuando a alguien a travs de actos de violencia se le impide expresarse; si se priva a
alguien de su vida por algo que manifest entonces
no slo se viola su libertad de expresin, sino que se
violenta algo tan importante o ms que esa libertad,
su vida. Cuando se prohbe profesar cierto credo se
viola la libertad religiosa y con ello se vulnera tambin, hasta cierto punto, la libertad de expresar esas
ideas religiosas. Pero el hecho de que el ejercicio o
las violaciones a la libertad de expresin coincidan con
otras libertades o derechos no implica que el principio
de libertad de expresin haya de confundirse con los
otros.
Determinar aunque sea slo de manera aproximada a qu nos referimos con expresin y con libertad de expresin es importante. Frederick Schauer
sostiene que habra que rechazar el significado que
proviene del lenguaje ordinario, cuando expresin
significa una manifestacin externa de nuestros sentimientos o algo similar.12 El problema con esta nocin
es que la libertad de expresin coincide con cualquier
conducta voluntaria, como ondear una bandera, vestir
una camiseta con algn smbolo (una hoz y un martillo, una estrella roja, una esvstica, por ejemplo) o
exhibir una pintura; tambin coincidira con algunos
actos lingsticos como hacer un contrato o realizar
oportuna, la idea de que no existe una sola justificacin de la libertad de expresin sino que existen diferentes tipos de expresin que se justifican de maneras
diferentes. La libertad de expresin poltica y la libertad de expresin comercial, cientfica o artstica, no se
justificaran por los mismos principios. Para este autor
existen razones que sirven para justificar la libertad
de expresin poltica que no sirven para justificar los
otros tipos de libertad de expresin. Esta es una manera de entender las relaciones que puede haber entre
derechos.14 Hay derechos que se derivan de otros; por
ejemplo, el derecho de un candidato a ser incluido en
un debate con otros candidatos al mismo cargo, podra
derivarse de la libertad de expresin poltica equitativa
en una contienda electoral; de forma tal que existira
una relacin de justificacin que va de la libertad de
expresin poltica al derecho del candidato a ser incluido en un debate. Segn Raz en estas relaciones
de derivacin de derechos sera incorrecto decir, como
suele hacerse, que el derecho a la libertad de expresin
poltica deriva de un derecho ms general de libertad
de expresin. Esta idea se produce de manera incorrecta al creer que siempre deber existir un derecho
ms general que incluya a los dems, pero lo cierto es
que esta idea muestra el fracaso de las teoras que
intentan proponer una justificacin de la libertad de
expresin, en general, que despus logre servir para
los distintos tipos de libertades de expresin.
una promesa, una extorsin o amenaza verbal, o alquilar a alguien para que cometa un homicidio. Esta
idea de la libertad de expresin ligada al significado
ordinario sera sobreincluyente, es decir, contemplara
muchos ms casos de los que podramos considerar
relevantes o protegidos por esa libertad. No hay pues
una conexin necesaria entre lo que consideramos en
la vida diaria una expresin y las conductas que daran
lugar a considerarlas protegidas por el principio de libertad de expresin.13
Esta sugerencia de Schauer nos lleva a pensar
que existe un sentido muy amplio bajo el cual cual-
12
13
14
En el Diccionario de la Lengua Espaola (21 edicin, Madrid,

1992), se dene expresar como manifestar con palabras,
miradas o gestos, lo que uno quiere dar a entender, o darse a entender por medio de palabras. El trmino expresin
se dene, entre otras muchas maneras, como Especicacin,
declaracin de una cosa para darla a entender, palabra o
locucin, efecto de expresar algo sin palabras, etc.
Schauer, Frederick, Free speech: a philosophical enquiry,
Cambridge University Press, Cambridge, 1982, p. 13.
Raz, Joseph, The Morality of Freedom, Clarendon Press,
Oxford, 1986, pp. 169-170.
203
204
Estas ideas de Schauer y Raz nos llevan a dos cuestiones importantes referidas a nuestro anlisis de la reforma, la primera consistira en
preguntarse si el acto de contratar publicidad en medios como la radio y la
televisin para hacer proselitismo poltico puede verse como una conducta central que entra dentro del concepto de libertad de expresin poltica
o es otra forma de expresin diferente que puede conectar con la expresin de tipo comercial. Si aceptramos que se trata de una expresin de
tipo poltico, la segunda cuestin sera la de cmo se podra justificar a la
luz del principio de la libertad de expresin poltica.
Raz retoma una idea de Thomas Scanlon quien distingue tres tipos
de inters sobre los cuales la libertad de expresin se justifica: a) los intereses del hablante, b) los intereses de la audiencia, c) los intereses de
terceras personas. Slo el primer tipo de inters corresponde a intereses
de quien se expresa, de quien se dirige a otros, los otros dos son intereses de personas diferentes del hablante. Los derechos de los periodistas,
por ejemplo, se justifican no slo por el derecho individual (el inters) que
cada uno de ellos tendra en informar al pblico sobre algo, o en hacerle
saber a una determinada audiencia sus opiniones; la fuerza que solemos
darle a la libertad de expresin de los periodistas se debe en buena medida a que consideramos til su trabajo para los miembros del pblico en
general, porque a travs de su trabajo se garantiza que exista informacin sobre las acciones del gobierno, de algunos particulares, y esa libre
circulacin de informacin contribuye a que la sociedad pueda valorar a
sus funcionarios, pueda formar mejor su opinin en asuntos pblicos y
pueda tomar decisiones en un sistema democrtico. Algunos aspectos de
la libertad de expresin no podran explicarse sino porque protegen bienes colectivos, tal es el caso de preservar el carcter de una comunidad
como una sociedad abierta. La libertad de prensa, concretamente ciertas
libertades y privilegios que suelen gozar los periodistas (proteccin contra
la difamacin, el acceso a la informacin y el acceso a sesiones del parlamento y del gobierno, el derecho de no revelar fuentes, etc.), no podran
justificarse como libertades individuales, sino slo a travs de la funcin
social que cumplen, por el servicio que prestan a la comunidad.
Pero esto valdra slo para cierto tipo de periodistas, imaginemos el
caso de la llamada prensa del corazn, donde los reportajes y la informacin giran en torno a noticias sobre personajes del espectculo. En estos casos los privilegios de los periodistas que antes aludimos difcilmente
se podran justificar, sencillamente porque no prestan un servicio til a la
comunidad (al menos no un servicio a la democracia; alguien podra decir
que sirven para entretener a la comunidad, pero ms all de eso dudo que
tenga otra utilidad). Nadie dira que en un pas donde se sancionara la
difamacin y la calumnia en este tipo de casos, las libertades de la ciudadana y sus derechos estaran en riesgo. Si una autoridad judicial exige a
un periodista de espectculos que indemnice a un actriz por haber revelado informacin que daa su honor, nadie dira que se comete un atentado
contra la libertad de prensa. De manera similar, si se restringe la circula-
cin de revistas y material pornogrfico difcilmente se
ra el caso no como un tema de libertad de expresin
vera esto como una violacin a la libertad de expre-
sino como de libertad de empresa.

Volviendo ahora al texto de la reforma electoral,
sin y de prensa (me refiero a restringir su comercializacin imponiendo algunas restricciones en atencin
a los intereses de los nios). La defensa que podra
hacerse de este tipo de expresin (material pornogrfico) tendra que ser ms acotada, ya que no hay un
inters colectivo en que este tipo de material circule
de manera totalmente libre; tendramos que apelar a
un principio de tolerancia y de ponderar los intereses
de los menores para ajustar las condiciones en que es
aceptable la difusin de este tipo de material.
Si bien no es sencillo determinar los contornos
de la libertad de expresin, lo que s podemos afirmar
es que en el centro de su justificacin se encuentra la
libertad de expresin poltica y el libre intercambio de
informacin que es de inters pblico.15 En trminos
generales, la libre circulacin de informacin y opiniones polticas beneficia en general a todos los miembros de un sistema poltico (esto es compatible con
afirmar que algunos miembros suelen ser perjudicados
en ocasiones, por ejemplo, cuando se revela informacin que involucra a un funcionario en actividades ilcitas), porque sirve para controlar el ejercicio del poder
poltico y a otros poderes fcticos.
La conclusin que de aqu extraemos es que si
bien existen valores del individuo que estn protegidos
por la idea de la libertad de expresin, esta idea que
resulta no sirve para determinar el peso que tienen las
distintas libertades y derechos en un sistema poltico,
ni ayuda a determinar por s sola por qu consideramos algunos tipos de expresin ms importantes que
otros, incluso, por qu algunas formas de expresin
son consideradas disvaliosas y suelen ser prohibidas
en ocasiones. La idea de Raz es que cuando justificamos la libertad de expresin (en abstracto) solemos
incluir razones que slo se aplican a un tipo de expresin, la expresin poltica y sta se justifica no slo en
trminos de intereses o valores del individuo (autonoma), sino por el servicio que prestan a la sociedad en
general; de ah que suelan recibir un mayor grado de
al artculo 41, fraccin III de la Constitucin, la restriccin que ah se impone a las personas fsicas y morales
es slo para efectos de contratar propaganda electoral en radio y televisin. En principio es difcil imaginar que alguno de los intelectuales que presentaron el
amparo tuviera un inters personal de contratar spots
en televisin o en radio para difundir sus opiniones polticas (ms all de que tuviera la capacidad econmica de hacerlo), pero seguramente, como hemos visto
antes en el apartado 2 de este trabajo, grupos empresariales tienen no slo la capacidad econmica, sino
inters en difundir opiniones a favor o en contra de
partidos y candidatos. Este inters individual (tanto
de algunos ciudadanos como de corporaciones) servira para justificar una parte del pretendido derecho que
se alega, pero faltara ver qu servicio o qu utilidad
pblica tendra este tipo de acceso a contratar publicidad. Pienso que es aqu donde es difcil comprender
cmo el uso de mensajes promocionales podra ser
til a la discusin de ideas, cmo servira esto a la
democracia, cmo se podra justificar un acceso totalmente inequitativo a este tipo de medios, ya que slo
aquellos que tienen un poder econmico grande pueden de hecho afrontar gastos de esta naturaleza; por
qu pensar que este tipo de promocionales cuando
suelen estar diseados bajo criterios de eficiencia de
la mercadotecnia contribuyen a un debate democrtico libre de manipulacin.
Adems, la prohibicin de contratar publicidad
en radio y televisin no priva a ningn ciudadano facultado para participar en las discusiones de orden
poltico de ejercer su libertad de expresin poltica
y de prensa. Los ciudadanos podremos seguir participando en debates y discusiones, podremos opinar
y podremos publicar en la prensa escrita, en medios
electrnicos como internet, podremos hablar en plazas y eventos pblicos, aun cuando no seamos miembros de ningn partido poltico. Lo que no podremos
consideracin y que su restriccin suela verse como

un tema ms delicado que cuando se afecta la libertad
de expresin de alguien que comenta chismes de la
farndula o de una revista que distribuye publicidad
comercial. En este ltimo caso quiz alguien defende-
15
Sobre este punto ver a J. Raz, op. cit., p. 253; pienso que en
este punto habra una amplia coincidencia entre los tericos.
205
206
hacer es contratar publicidad en radio y televisin que por lo dems

es algo que muy pocos pueden realmente hacer y que muchos de los
que pudieron hacerlo en las pasadas elecciones cometieron abusos (al
margen de cometer ilcitos).
Habra que preguntarse si la publicidad en los medios masivos es
una forma en que los ciudadanos en una democracia contribuimos a elevar
el debate pblico o si, por el contrario, como sostienen algunos analistas
y tericos de la democracia es una forma en que el ideal democrtico ha
venido a sucumbir al dejar que sean los mensajes publicitarios elaborados
con estrategias de persuasin de ndole comercial los que ahora determinan de alguna forma importante qu candidatos triunfan. Los comerciales
o spots son un soporte meditico de alto impacto pero en ellos no caben
sino mensajes breves, que suelen combinarse con otros medios de disuasin que mueven al espectador a una adhesin irracional al mensaje.
La conclusin de lo dicho hasta aqu sera precisamente que la prohibicin constitucional de que los ciudadanos (personas fsicas o asociados como personas morales) puedan contratar publicidad en radio
y televisin no es injustificada a la luz del principio de libertad de expresin poltica, ni de principios como el de igualdad, equidad en la contienda electoral, el principio democrtico y el de voto libre. Parece que
el legislador permanente tuvo razones vlidas para restringir esta libertad, y que al hacerlo no est afectando un inters general, y los intereses
individuales slo son objeto de una restriccin no de una violacin razonable, que deja a salvo los aspectos bsicos de la libertad de expresin
poltica.
IV. La denigracin y la calumnia
En el apartado C del artculo 41, fraccin III, se dice que

En la propaganda poltica o electoral que difundan los partidos
debern abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los partidos polticos, o que calumnien a las personas.
Denigrar y calumniar suelen aceptarse como casos de restricciones legtimas a la libertad de expresin. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos en su artculo 17, nmero 1, as como la Convencin Americana de Derechos Humanos, en su artculo 11, nmero 2,
protegen la reputacin de las personas, el honor y la intimidad. En distintas ocasiones y lugares se ha afirmado que la libertad de expresin
no reconoce un pretendido derecho al insulto que es incompatible con la
dignidad de la persona (Tribunal Constitucional Espaol),16 o que recurrir a eptetos abusivos para descalificar a una persona no puede considerarse como una forma de comunicacin de informacin de opiniones
garantizadas por la libertad de expresin (Suprema Corte de Justicia
de los E.U.A.).17 Nuestra Constitucin no recoge de manera expresa un
derecho al honor o la reputacin, pero estos tratados internacionales
son leyes supremas segn dispone el artculo 133 constitucional. En los
ltimos aos Mxico ha seguido una poltica de despenalizar figuras
como la difamacin, la calumnia y la injuria. A nivel federal y en el DF
los cdigos penales que antes contemplaban las figuras de difamacin
y calumnias derogaron dichos delitos, aunque se mantiene en muchas
otras entidades federativas.
El problema con la difamacin y la calumnia es que en ocasiones
pensamos debe estar protegida por la libertad de expresin, en concreto
por la libertad de expresin poltica. No fueron pocos los que en la eleccin del 2006 defendieron que a Andrs Manuel Lpez Obrador, candidato de la Coalicin por el Bien de Todos se le tachara de ser un peligro
para la nacin y que se dijeran contra l una gran cantidad de eptetos
difamatorios. No fue el nico que sufri lo que se llam campaa negativa,
pero quiz fue el ms afectado por ella.
Pero ms dao hace en ocasiones que se sepa algo que es verdad
a que se sepa algo que es mentira, por ello el problema con los lmites en
el caso de la difamacin no es que se produzca un dao. El dao puede
provenir de informacin precisa y verdadera que lesiona gravemente la
16
reputacin de una persona. Sin embargo como sostiene Schauer

la falsedad consideramos no suele contribuir al debate pblico, sino que le
resta valor.18 El honor o la reputacin es un inters siempre valioso para la
persona, pero por s no se puede considerar suficiente para imponer una
17
restriccin a la libertad de expresin.
18
Sentencia 176/1995 del 11 de diciembre de 1995, Boletn Ocial del Estado,

12 de enero de 1996, nm. 11 (suplemento). Citado por Hctor Fernndez
Ledesma, cit., p. 443.
Cfr., Chaplinsky v. New Hampshire,
315 U.S. 568 (1942). Citado por Hctor
Fernndez Ledesma, idem.
F. Schauer, op. cit., p. 169.
207
208
En una democracia se persiguen otros valores que pueden hacernos

ver el problema de la difamacin de manera diferente. Por un lado, la
democracia persigue la meta de que en la sociedad circule informacin
precisa y verdadera (o al menos veraz), la informacin falsa distorsiona
esta meta y nos afecta a todos a la hora de tomar decisiones. Sin embargo, el riesgo de suprimir la informacin falsa puede ser alto ya que las
medidas que se implementen para este fin pueden frustrar el fomento de
la informacin precisa y verdadera. Por otro lado, la democracia pretende fomentar la circulacin de opiniones y comentarios evaluativos de los
cuales es difcil en muchas ocasiones caracterizarlos como verdaderos o
falsos, no obstante contribuyen en gran medida a la discusin pblica.
Schauer advierte que establecer un sistema de control, por ejemplo uno
judicial, para evitar que la informacin falsa contamine la discusin pblica
generara un problema de que en este control alguna informacin verdadera se sacrificara en la medida en que los jueces suelen equivocarse.
Dos tipos de error se cometeran: la prohibicin errnea de expresiones
valiosas y la errnea permisin de expresiones que deberan prohibirse.19
Los riesgos que existen en controlar la difamacin y la calumnia llevan a
los sistemas liberales a tener ms deferencia con la libertad de expresin
que con el honor o intimidad de las personas. Pero esto no significa que no
se puedan imponer lmites y que en ocasiones no est justificado imponer
restricciones para asegurar la circulacin de informacin veraz. No hay
por ello ningn sistema donde la libertad de expresin no tenga algunas
restricciones en casos de difamacin e injurias. Lo que sucede es que estas restricciones suelen acotarse mucho, protegen por principio en mayor
medida a ciudadanos que no son personajes pblicos, y aceptan menor
nivel de proteccin en casos que los personajes sean figuras pblicas.
En caso de figuras pblicas, por ejemplo, se suelen establecer criterios como el que la informacin se haya publicado a sabiendas que era
falsa o con la sospecha de que lo era; que se considere que la informacin
poco contribua al debate pblico (aun siendo verdadera), es decir, que
era innecesaria como suele ser por lo regular la informacin sobre su vida
privada de un poltico.
Respecto de la prohibicin que establece el apartado C del artculo
41 constitucional, fraccin III, tenemos que decir que en principio no hay
nada que nos permita decir que es injustificada. No lo es precisamente
porque las circunstancias poltico-sociales desde las cuales se elabor
19
Cfr., Schauer, F. op. cit., pp. 170-171.
la reforma nos hablan de un fuerte desapego de los actores polticos,

incluidos candidatos, simpatizantes, partidos polticos, comunicadores,
etc., hacia formas mnimas de respeto y compromiso hacia la verdad
que hagan que la contienda poltico-electoral se acerque en algn grado
aceptable al ideal de la discusin y debate democrtico. Esto nos dice
que el legislador juzg de manera razonable y entendible que haba necesidad de establecer en la Constitucin la referida restriccin que de
hecho se encontraba ya en la ley. De modo que establecer una regla que
prohbe calumniar (acusacin falsa hecha maliciosamente para causar
dao) a las personas, no es una regla que por s misma restrinja de modo
injustificado la libertad de expresin poltica. Pero habr que advertir
del riesgo que implica una mala reglamentacin o una mala aplicacin y
apreciacin de hechos por parte de las autoridades (IFE, TEPJF). Esto
podra sin duda poner en riesgo formas de expresin poltica legtima.
Pero esto no significa que las autoridades responsables no puedan hacer
un ejercicio responsable de sus atribuciones, habra que exigirles cierta
tolerancia y moderacin en este tipo de asuntos; sin embargo, eso no
significa que no puedan ser firmes y oportunas cuando haya casos claros
donde la propaganda sea calumniosa. Creo que en la eleccin del 2006
vimos muchos casos de este tipo.
Tengo algunas dudas respecto a la prohibicin de denigrar a las
instituciones o a los partidos polticos, ello es as porque la lnea divisoria entre la crtica a las instituciones y la denigracin no me parece ms
difcil de trazar que entre la crtica a una persona y la calumnia. Acepto
que existiran algunos casos claros donde lo que privan son slo insultos, pero los calificativos en ocasiones, por fuertes que fueran, podran
estar justificados dentro de un discurso poltico. Y si en el caso de la
persona existe un honor que proteger y una imagen y reputacin que
se puede ver daada, no alcanzo a comprender quin tiene que sentirse
ofendido cuando se insulta o se adjetiva a las instituciones (incluidos los
partidos polticos). Es por estas dudas que pienso que en el caso de la
denigracin a las instituciones se excede lo que legtimamente debera
estar prohibido, pero a partir de que ya existe esta prohibicin esperara
que las autoridades sean en este caso mucho ms prudentes y ms inclinadas a proteger la libertad de expresin que una supuesta dignidad
u honor de las instituciones.
209
SECCI N
III
LA REGULACIN DE LOS
PARTIDOS POLTICOS
EL SISTEMA DE PARTIDOS
EN LA REFORMA
DE 2007
EL SISTEMA DE PARTIDOS EN LA REFORMA DE 2007
Antecedentes
El 13 de abril de 2007 fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin
la Ley para la Reforma del Estado, que en su artculo 12 estableci cinco
temas de obligado pronunciamiento para los grupos parlamentarios y los
Jorge Alcocer V.
Director de la revista Voz y
partidos polticos; el segundo de ellos se denomin Democracia y sistema electoral.
Voto. Coordinador General
Pocos das despus, el senador Manlio Fabio Beltrones Rivera, au-
para un Proyecto Nacional
tor de la iniciativa original, presidente de la Mesa Directiva de la Cmara

Alta, y en esa calidad primer presidente de la Comisin Ejecutiva para
la Negociacin y Construccin de Acuerdos (CENCA), me comunic la
asesora del Senado de la
del Centro de Estudios
Alternativo, institucin
Repblica y de la CENCA
invitacin formal para participar como uno de los consejeros de dicha Comisin. Una vez conocidos los alcances de la tarea que se me ofreca,
para la Reforma Electoral
acept la invitacin.
En una reunin posterior, al iniciar mayo (2007) con la asistencia de
los otros consejeros de la CENCA, el mismo senador Beltrones nos dio
a conocer la propuesta de asignacin de tareas especficas, conforme al
temario establecido en la antes citada Ley. En mi caso, me correspondera
asesorar el tema II Democracia y sistema electoral. Solicit entonces
y analista de sucesivas
que, por la magnitud del tema y visto el modelo de asesoras institucionales que se estaba planteando, el Centro de Estudios para un Proyecto
Nacional Alternativo, S. C. (CEPNA) del que desde 1990 he sido coordinador, fuese invitado como institucin asesora. La propuesta fue aceptada, con la anuencia de los dems consejeros.
Los trabajos especficos en la materia iniciaron tomando como base
las propuestas que cada partido present sobre el tema en sesin plenaria de la CENCA. De nuestra parte, formulamos lneas de diagnstico sobre el estado del sistema electoral y de partidos, a la luz de la experiencia
cursada en los comicios federales de 2006 y ms de una dcada despus
de la anterior reforma integral en la materia (1996).
Lo primero fue establecer las fortalezas y debilidades del sistema
electoral; luego identificamos los pronunciamientos y propuestas partidistas con amplia coincidencia, as como aquellos en los que, de manera
evidente, predominaba la discrepancia. Fue un ejercicio para acercar posiciones, no para descartar, mucho menos excluir, propuesta alguna.
Visto que en la CENCA y sus rganos el tiempo se consuma en
pugnas por el uso de recursos y asignacin de cargos y plazas, los coordinadores de los tres grupos ms importantes del Senado decidieron constituir un grupo informal para acercar posiciones y buscar acuerdos, tal
propuesta fue aceptada por sus correspondientes en la Cmara de Diputados. Cada grupo/partido design tres representantes, un legislador por
cada cmara y un representante de su direccin nacional.
A propuesta de los propios coordinadores parlamentarios, el autor de
este texto fue designado moderador del grupo de trabajo, con el auxilio
2007. Ha sido partcipe
reformas electorales entre

1986 y 2005. Articulista del
diario mexicano Reforma.
215
216
de los analistas del CEPNA. A su vez, cada grupo nombr a un asesor, especialista en asuntos electorales.
Los trabajos del grupo informal que a la postre se conocera como G-3 consumieron reuniones
casi a diario, sobre la base de una agenda presentada
por el moderador, aprobada por consenso. Cada punto
fue analizado con detalle, de manera exhaustiva.
Durante horas y ms horas, cada integrante del
G-3 manifest posiciones, dudas, valoraciones y propuestas. El moderador, agotada la discusin sobre un
punto especfico, presentaba propuestas de solucin,
las que una vez aprobadas por consenso daban lugar
a redacciones preliminares de texto legal, fuese constitucional o legal.
Para mediados de agosto (2007) el avance
era apreciable, pero la presin de los otros grupos parlamentarios y las especulaciones en la opinin pblica
crecan. Se empez a rumorar el inminente fracaso de
la Reforma del Estado en el tema de mayor sensibilidad social y partidista, la Reforma Electoral.
Fue entonces que se tom la decisin de acelerar
el trabajo e impulsar los acuerdos, se comprometieron
todos a dejar de lado las discrepancias no significativas y en flexibilizar posiciones. Por su significado,
se decidi dejar pendientes las medidas en materia
de acceso a televisin y radio. En cambio, se avanz
de inmediato en materia del sistema de partidos y de
transformacin de las dos instituciones electorales.
El 22 de agosto de 2007, en reunin plenaria del
te fue propuesto y aprobado, sino las opciones que se

estaban analizando. No fue un escamoteo de informacin. Lo que se dio a conocer corresponda al estado
que guardaban, en aquel momento, los debates sobre
el asunto. Sin embargo, como un primer avance respecto del camino que habra de seguirse, se adelantaron propuestas de reduccin drstica en materia
de financiamiento pblico de campaas sujetas a las
decisiones que finalmente se adopten en materia de
acceso a televisin y radio y a la duracin de las campaas electorales.
Los apartados en los que se haca referencia, de
manera indirecta o directa, al sistema de partidos, en
el documento firmado por el CEPNA, se trascriben a
continuacin:
I. Precampaas, campaas,
acceso a medios y financiamiento
de partidos polticos.
1. Precampaas electorales
Establecer en la legislacin la definicin y bases generales para su regulacin en el Cdigo
de la materia, sealando que las precampaas quedarn comprendidas dentro del proceso electoral.
Desarrollar la definicin y establecer el plazo
para la celebracin simultnea de las precampaas, diferenciando entre los aos de elec-
Grupo Redactor, presidido por el diputado Didoro

Carrasco, se dio a conocer el documento con las propuestas de reforma que, de manera formal, el CEPNA
presentaba a consideracin de la CENCA.
ciones para presidente, diputados y senadores (elecciones generales) de los aos en los
Las propuestas fueron agrupadas en cuatro apartados; en cada uno de ellos se explicitaron, con mayor
ser regulada entre los partidos y al interior

de ellos. Se entiende por simultaneidad la ce-
o menor grado de detalle, las soluciones ideadas de

comn acuerdo en el G-3. Si el CEPNA firm las pro-
lebracin de las campaas o procesos internos para seleccionar candidatos a cargos de
puestas, que asumi de manera explcita como de su

exclusiva responsabilidad, fue no solamente por un
respeto a las formas, lo que en s mismo era importante, sino porque en ese momento algunas propuestas
eleccin popular.
La simultaneidad comprender tambin otros
no haban alcanzado el grado de maduracin necesario. La frmula, aunque fue criticada, funcion.
de precampaas.
La ley establecer, con precisin, los dere-
En materia del sistema de partidos, la propuesta

dada a conocer fue precisa en muchos puntos, aun-
chos, obligaciones y responsabilidades de los
que, como repito, no contena el modelo que finalmen-
que se celebren slo elecciones de diputados

(elecciones intermedias). La simultaneidad
procedimientos o mtodos de seleccin de

candidatos que no impliquen la realizacin
partidos y de los precandidatos, distinguiendo con claridad los de unos y otros.

Lorenzo Córdova

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ESTUDIOS SOBRE LA

LA JURISPRUDENCIA DEL TEPJF: FUENTE FORMAL DE LA REFORMA ELECTORAL 2007-2008

Mara del Carmen

por la UNAM, maestra en

tambin incluyen normas derivadas de las sentencias de los tribunales. Al

Gobierno Comparado por la

tiempo que las resoluciones de los rganos jurisdiccionales dirimen casos

London School of Economics,

de veinte aos en la materia

los rganos jurisdiccionales son incorporados eventualmente a la norma

Decreto mediante el cual se reforma el primer prrafo del artculo 6; se reforman y

electoral, destacando su trabajo

En efecto, la reforma electoral atendi algunos de los problemas

Las distintas formas en que llegan a

factores y elementos que determinan el contenido de tales normas y las

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III. La jurisprudencia del Tribunal

Este carcter de rgano jurisdiccional terminal

En ese contexto, las sentencias del Tribunal Elec-

federal, con jurisdiccin constitucional, ha permitido

toral, en tanto rgano jurisdiccional terminal con ju-

al Tribunal Electoral decidir de manera definitiva e in-

risdiccin constitucional, encargado del control de la

atacable los medios de impugnacin sometidos a su

legalidad y constitucionalidad de los actos y resolucio-

potestad, que obligan a las autoridades legislativas,

nes electorales, tienen gran trascendencia, ya que a

administrativas o ejecutivas de todos los rdenes de

travs de ellas se puede inaplicar una ley cuando sea

gobierno a ajustar sus actuaciones al orden jurdico.

contraria a la Constitucin o declarar la ilegalidad de

complicaciones derivadas de la naturaleza propia de

cos en ejercicio de sus funciones. La labor del Tribunal

la materia electoral, que involucra factores sociales,

Electoral no se limita, en ese sentido, a decidir un caso

culturales y polticos, que se agravan cuando se trata

de la funcin jurisdiccional, ya que sus fallos dotan de

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Artculo 41, Base III

Artculo 41, Base II, inciso b)

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Artculos 41, base V, 116 y 122