MEMORIA

Licenciatura en Poltica Social

ICO-UNGS

JAMS TAN CERCA ARREMETI LO LEJOS1

La poltica indgena en la Argentina contempornea: tres experiencias en la

Provincia del Neuqun

Estudiante: Gisela Mara Jaur

Directora: Daniela Soldano
Julio de 2010

Verso extrado del poema Los nueve monstruos de Csar Vallejo

II. Primera Parte

1. La cuestin indgena en la Argentina
En los orgenes del Estado Argentino la poblacin indgena se encontraba dividida
entre aquellos que haban estado sometidos a la sociedad colonial y que cuyo
sometimiento tuvo como consecuencia la desaparicin de la mayor parte de su
poblacin a causa de las guerras, las epidemias y la sobreexplotacin, y aquellos de
las regiones del Chaco, la Pampa y la Patagonia que haban sobrevivido en las
mrgenes del sistema colonial.
Durante la primera etapa de formacin del Estado Argentino y hasta fines del siglo XIX,
la cuestin indgena refiri principalmente a la territorializacin del Estado debido a la
necesidad de incorporar los territorios de Patagonia, Pampa y Chaco a la Nacin
Argentina. Luego, una vez colonizados dichos territorios, la cuestin pas a ser la de la
incorporacin de las poblaciones indgenas a la sociedad nacional. La respuesta oficial,
lejos de atender a la diversidad cultural, fue la de transformar al indgena en un ser
civilizado. Este fue el proyecto de liberales reformistas, que a principios de siglo
consideraban al indgena un incapaz, de gobiernos peronistas que en su plan
quinquenal promovan la incorporacin del indgena por la accin directa del Estado, y
de desarrollistas que promovan procesos de aculturacin dirigida. Con algunos
matices, la poltica indgena se caracteriz durante gran parte el siglo XX, hasta la
reforma constitucional de 1994, por intentar integrar a los indgenas a travs de la tutela
estatal promoviendo el abandono de sus modos tradicionales de vida.
La integracin del indgena a la sociedad nacional, sin embargo, no fue exitosa. Los
derechos universales proclamados por la Nacin Argentina con el objetivo de
homogeneizar a la poblacin de criollos, indgenas e inmigrantes transatlnticos, bajo
un mismo conjunto de derechos, tuvieron un alcance limitado para con las poblaciones
originarias. Los indgenas, expulsados de sus territorios ancestrales y de sus modos de
vida, y desarticulados como pueblos, no pudieron acceder a una ciudadana plena,
persistiendo entre ellos altos niveles de pobreza y marginalidad. Las polticas
indigenistas que tuvieron como objetivo la integracin de las poblaciones indgenas a la
sociedad nacional, como afirma Mara Teresa Luiz (2005), adems de ser etnocidas,

fueron bastante ineficaces incluso en los trminos de sus objetivos declarados.

A continuacin realizaremos un repaso por la historia de la relacin del estado
argentino con las poblaciones indgenas. En primer lugar, referiremos brevemente a los
antecedentes de la conquista y colonizacin del territorio argentino, con el objetivo de
dar cuenta de la situacin en la que se encontraban las poblaciones indgenas al
momento de la formacin del Estado Nacin. En segundo lugar, desarrollaremos la
conquista de los territorios de indios en la Pampa, la Patagonia y el Chaco, como una
estrategia del Estado Nacin por controlar los territorios y expandir de este modo la
frontera agropecuaria. En tercer lugar, presentaremos las polticas indigenistas de los
tres primeros cuartos del siglo XX, que tuvieron como objetivo integrar a la poblacin
indgena - como mano de obra, de acuerdo a las estrategias productivas imperantesmediante estrategias de aculturacin de dicha poblacin. Por ltimo, desarrollaremos lo
que signific el retorno a la democracia en al dcada de 1980 y los procesos que dieron
lugar a la incorporacin de los derechos indgenas en la Constitucin Nacional de 1994.
a) La conquista y el periodo colonial
El perodo colonial en el territorio de lo que luego sera la Nacin Argentina se extendi
desde el siglo XVI hasta el siglo XVIII y signific para los indios de paz -o poblacin
indgena sometida- la reduccin de su poblacin a una dcima parte de la original a
causa de las guerras, las epidemias, el exceso de trabajo y los malos tratos; y la
desestructuracin total de la sociedad indgena sobreviviente debido a la prdida
progresiva de sus tierras, su sistema econmico-social, y sus autoridades tradicionales.
Por su parte, los indios de guerra -indgenas de las regiones de Pampa, Patagonia y
Chaco sobrevivieron en las mrgenes del sistema colonial y recin en la etapa
republicana fueron incorporados (territorios y poblacin) a la sociedad nacional (S.
Palomeque, 2000)
Las expediciones que llegaron al territorio de la actual repblica Argentina
considerado como pobre y de frontera al momento de la conquista fueron dos: la que
ingres por el Ro de la Plata y la que ingres por el Tucumn y Cuyo.
La llegada de los espaoles al Ro de la Plata tena como principal objetivo encontrar
un camino que uniera el Per con el Ocano Atlntico, en un intento de encontrar una

va ms directa y segura para transportar las riquezas recientemente descubiertas en el

Per hacia Europa (J.L. Romero, 2004). El avance de los conquistadores en este
territorio se logr gracias a la alianza con los guaranes a los que provean apoyo en su
enfrentamiento con los guaycures (S. Palomeque, 2000).
En Tucumn y Cuyo por su parte, la historia de la conquista se inici con el ingreso de
los espaoles acompaados por un linaje inca, utilizando sus caminos y
aprovisionndose de sus depsitos. En trminos generales, afirma Silvia Palomeque
(2000), los grupos indgenas que se aliaron a los espaoles en estas gobernaciones
fueron los mismos que anteriormente eran aliados de los incas, y ellos tambin
participaron en la conquista de aquellos pueblos con los que se venan enfrentando
desde el perodo incaico.
Las expediciones en ambos territorios eran costeadas por los propios conquistadores a
quienes, una vez conseguido el objetivo, la corona entregaba la encomienda de
territorios e indios, convirtindolos de este modo en vecinos encomenderos.
El perodo de conquista militar en ambas gobernaciones, a pesar de las alianzas con
los indgenas, se extendi hasta la ltima dcada del siglo XVI. El carcter privado de
la misma y principalmente su extensin en el tiempo hizo que el poder de los
conquistadores devenidos en encomenderos creciera en este territorio mucho ms que
en el resto del Per, en donde el poder encomendero fue limitado a mediados del siglo
XVI por sucesivas reformas cuyo principal objetivo fue el de garantizar la reproduccin
de la poblacin indgena bajo determinadas condiciones para su explotacin en
beneficio de toda la economa espaola y no solo de los encomenderos. Dichas
reformas consolidaron la existencia de dos tipos de territorios: la tierra espaola y la
tierra indgena, manteniendo a la poblacin indgena en sus tierras sin intervencin
espaola directa en sus formas de produccin y organizacin y manteniendo los
cacicazgos aunque debilitados por la existencia de la iglesia y el cabildo en los pueblos
de indios. A cambio, los caciques organizaban la entrega del tributo y de la mita (un
porcentaje de los hombres adultos que sala de la comunidad durante un perodo de
tiempo a brindar servicio en las tierras espaolas).
Como dijimos, en el caso del territorio argentino, la dependencia de la corona de la

accin militar de los encomenderos hizo imposible la aplicacin de dichas reformas, lo

que sign el destino de sus poblaciones originarias: desaparicin de la mayor parte de
la poblacin -ya sea por la muerte o por el abandono del territorio en busca de una
menor explotacin- y desestructuracin de las sociedades sobrevivientes.
Una vez finalizado el perodo de conquista los requerimientos militares no cesaron ya
que en los valles calchaques la guerra se extendi hasta 1660, como as tambin los
enfrentamientos con portugueses y con los indios de guerra, principalmente en el
Chaco (S. Palomeque, 2000). La incesante actividad militar durante el siglo XVII
consolid el poder de los encomenderos quienes lograron en todo momento negociar la
aplicacin de las polticas de la corona. Una de las ms importantes polticas que
intent aplicar la corona en estas tierras fueron las ordenanzas de Alfaro, cuyo principal
objetivo era eliminar el servicio personal de los indgenas, el cual era sinnimo de
explotacin, esclavitud y desestructuracin de la familia y la sociedad indgena. Por otro
lado, las ordenanzas referan a los indgenas recin evangelizados guaranes no
encomendados- quienes quedaban exentos del pago de tributo durante los primeros
diez aos y no podan ser encomendados salvo autorizacin en contrario de la corona.
Esto permiti que desde 1610 hasta 1767 los jesuitas fundaran 22 reducciones donde
habitaban cerca de 90.000 guaranes (S. Palomeque, 2000).
Las ordenanzas de Alfaro, pese a la oposicin de los encomenderos, significaron el fin
del servicio personal en las tierras espaolas y la vuelta de los indgenas a los pueblos
de indios, adems de representar un reconocimiento de la propiedad indgena sobre
dichas tierras. Sin embargo su efectiva aplicacin dependi en cada caso de la
capacidad de los caciques a menudo apoyados por jesuitas y franciscanos -para
hacer valer las ordenanzas frente al poder para manipular el orden legal de los
encomenderos. De este modo, los pueblos de indios de Jujuy, algunos de Santiago del
Estero y aquellos que no fueron desterrados de los valles calchaques, lograron retener
sus tierras, su sistema productivo y sus autoridades tradicionales a fuerza de hacer
valer las ordenanzas frente a los intereses de sus encomenderos. Para el resto de los
casos, hubo un despoblamiento general de los pueblos de indios y, como afirma Silvia
Palomeque (2000), esa poblacin indgena sin tierra ni pueblo en el futuro no podr ser
distinguida del resto de los pobres rurales o urbanos no indgenas con los cuales se fue

mestizando.
b) La formacin del Estado Argentino y la cuestin de las fronteras
La independencia signific para los indios de paz el fin de la explotacin del
encomendero, aunque esto no implicara cambios reales en su posicin relativa en la
sociedad nacional. Para los indios de guerra signific la colonizacin esta vez por
parte del Estado- de los territorios libres, la muerte en los enfrentamientos y la
asimilacin de la poblacin sobreviviente.
Como afirman Briones y Carrasco (1996), a pesar de que la Junta Provisional de las
Provincias Unidas del Ro de la Plata orden la abolicin del tributo que los indgenas
pagaban a la corona, la asamblea del ao XIII declar que los indgenas eran
hombres perfectamente libres y en igualdad de derechos de todos los dems
ciudadanos y el Congreso de la Nacin, al declarar la independencia en 1816, sostuvo
que los indgenas gozarn de las mismas preeminencias y sern regidos por las
mismas leyes que la poblacin nacional, en la medida en que la poblacin indgena no
sometida se constituy en un obstculo a la territorializacin del Estado -en tanto
imposibilitaba el acceso a las tierras- la igualdad de derechos se convirti en un punto
conflictivo. De esta manera, la Constitucin de 1853 declar que una de las funciones
del Congreso era la de convertir a los indgenas al catolicismo en una Nacin que
declar en el mismo acto constitutivo la libertad de culto.
La Constitucin declar, adems, que corresponda al Congreso de la Nacin proveer a
la seguridad de las fronteras y conservar el trato pacfico con los indios. Desde
entonces y hasta 1878 el tema de las fronteras interiores fue abordado a travs de
diversas estrategias civiles y militares. Dichas estrategias, sin embargo, no dieron el
resultado esperado, hasta que en el ltimo cuarto del siglo XIX, la cuestin adquiri
mayor gravedad frente a la crisis en la que se encontr sumida la Argentina derivada,
entre otros factores, de los lmites productivos a los que haba llegado el pas, y en la
cual los indgenas representaban un obstculo para el desarrollo nacional debido a la
ocupacin efectiva de territorios aptos para la expansin agropecuaria (E. Masses,
2000). En este contexto, el problema de las fronteras interiores pas a ocupar un lugar
fundamental en la agenda del gobierno del Dr. Nicols Avellaneda.

La cuestin fronteras es la primera cuestin para todos, y hablamos incesantemente

de ella aunque no la nombremos (Discurso del presidente Nicols Avellaneda, Cmara
de Senadores, 1875)2.
Es Avellaneda con el asesoramiento de su Ministro de Guerra, Julio A. Roca- el que
opta, no ya por la guerra ofensiva contra las tolderas, sino lisa y llanamente por la
ocupacin del territorio indio. El enemigo, afirma el Presidente Avellaneda, no es el
indio sino el desierto:
La guerra es contra el desierto para poblarlo y no contra el indio para exterminarlo
(Discurso del presidente Nicols Avellaneda, Cmara de Senadores, 1875)3.
Solo que el desierto no estaba desierto, sino poblado por indgenas, que muchas veces
resistieron a la ocupacin y fueron exterminados. La poltica estatal llevada adelante
por este gobierno se denomin Conquista del desierto y estaba destinada, como
dijimos, a ampliar las fronteras patagnica y pampeana y luego chaquea. Estas tierras
eran de gran inters para la clase terrateniente en ascenso y fundamentales para el
perfil econmico que estaba adoptando el pas de cara a la integracin definitiva al
mercado mundial (M. Lagos, 2000).
Entre 1879 y 1885 las sucesivas campaas llevadas adelante en el sur de nuestro pas
lograron desarticular la resistencia militar de los pueblos indgenas de la Pampa y la
Patagonia. Una vez comenzada la Conquista del desierto, la Argentina emprende su
avance sobre el Chaco, en territorios menos aptos para el pastizaje pero codiciados
para la extraccin y tala de sus montes que provean madera para los tendidos del
ferrocarril y tanino para la produccin de cueros.
En 1885 el entonces presidente Julio A. Roca anunciaba en la Cmara de Diputados
que se encontraba resuelta la cuestin indios:
Quedan pues, levantadas desde hoy las barreras absurdas que la barbarie nos opona
al norte y al sud en nuestro propio territorio, y cuando se hablen de fronteras en
adelante se entender que nos referimos a las lneas que nos separan de las naciones
vecinas y no a las que han sido entre nosotros sinnimo de sangre, de duelo, de
2
3

Congreso Nacional, Cmara de Senadores, Diario de Sesiones, 1875. Pg. 817. Citado en Masses, E. (2000)
Idem

inseguridad y de descrdito para la repblica (Discurso del Presidente Julio A. Roca,

1891)4
La justificacin terica de estas incursiones militares estaba basada en la antinomia
civilizacin o barbarie acuada por Sarmiento. La poblacin europea blanca
representaba la civilizacin, y era necesario incorporar razas laboriosas europeas en
todo el territorio nacional. Los indios representaban la barbarie, ese estadio que era
necesario superar para hacer posible el desarrollo de la nacin. En este primer perodo,
el mtodo utilizado para superar la barbarie fue la expulsin de los indgenas cuando
no el exterminio- de sus territorios a travs de la ocupacin directa de los mismos por
parte del Estado (en la Patagonia austral dicha tarea fue encomendada directamente a
los colonos). En el prximo perodo esta antinomia estar presente, pero los mtodos
para lograr la conversin sern otros.
c) La incorporacin del indgena a la sociedad nacional
Una vez conquistados los territorios indgenas, y sometida su poblacin, la poltica
indgena se concentr en la incorporacin de las masas indgenas a la sociedad
nacional. El indgena era definido como un menor legal, un incapaz al que solo se
poda integrar brindndole proteccin y el Estado deba ser el responsable de integrar a
estos argentinos en inferioridad de condiciones.
Este es el problema a resolver, si rechazamos a esos indios, si los asesinamos, si los
mantenemos en guerra perpetua, o si se hacen los sacrificios necesarios para
amansarlos, domesticarlos, civilizarlos gradualmente hasta que se incorporen a nuestra
civilizacin, haciendo de ellos hombres tiles en lugar de ladrones, de salteadores, de
asesinos. [] algo tenemos que hacer en favor de esa raza desheredada que nosotros
mismos arrojamos fuera del territorio que antes ocupaban (Discurso del Ministro de
relaciones exteriores Dr. Francisco Ortiz)5
La concepcin de menor legal del indgena se manifiesta en un decreto de 1899
4

Direccin de Informacin Parlamentaria (1991) Tratamiento de la Cuestin Indgena. Estudios e Investigaciones

2. Bs. As.: Direccin de Informacin Parlamentaria del Congreso de la Nacin, pgina 26 citado en Carrasco, M. y
Briones, C. (1996).
5
Dr. Francisco Ortiz, Ministro de relaciones exteriores. Debate sobre proyecto de ley sobre Colonias indgenas
(1885). Citado en Masses, E. (2000)

mediante el cual se asigna la proteccin de los indgenas a los defensores de menores

de los territorios nacionales. Asimismo, en el informe encargado por Joaqun V.
Gonzlez al Dr. Juan Bialet Mass sobre las condiciones de la clase obrera en el
interior de la repblica, la apreciacin del mdico sobre la poblacin indgena apunta en
el mismo sentido.
La condicin del indio es la de un incapaz, en los trminos precisos de la ley civil: no
conoce el idioma del pas, no sabe leer ni escribir, no tiene idea de relaciones jurdicas,
ni menos conocimiento de las leyes del pas, y apenas de las ms elementales de
derecho natural 6
La integracin indgena tutelada por el Estado, no responda slo a cuestiones morales
como pareciera indicar el discurso del Ministro Ortiz, sino que se sustentaba en una
necesidad de orden econmico. El mismo Bialet Mass, en la nota de remisin del
primer tomo del Informe se manifiesta en favor de traer las pobres tribus indias,
vctimas de su salvajismo a la vida civilizada de modo que sus cien mil brazos
irremplazables contribuyan al desarrollo de la repblica (A. Prieto, 2006). Los
indgenas, una vez despojados de sus tierras, constituiran la fuerza de trabajo
necesaria para el desarrollo productivo en los territorios conquistados.
El destino de los indgenas que haban sido despojados de sus territorios, sin embargo,
no respondi a una poltica sistemtica. Gran parte de los esfuerzos de la poltica
indgena, desde principios de siglo y hasta la dcada del 40, se destinaron a la
radicacin de los indgenas nmades, a travs de la creacin de reducciones / misiones
/ colonias. Como afirman Briones y Carrasco (1996) las reducciones podan ser civiles
o religiosas, reconocer o no la efectiva propiedad de la tierra, y otorgar dispares grados
de autonoma. En todos los casos se estableca una tutela estatal sobre las mismas,
ya sea directa (en el caso de las civiles) o indirecta (en el caso de las religiosas). La
mayora de ellas se crearon en la regin chaquea, pero tambin las hubo en la
Patagonia. El objetivo principal era el de promover prcticas sedentarias entre la
poblacin, convirtiendo a los indgenas en pequeos agricultores comerciales. Al

Bialet Mass, Juan, Informe Sobre el estado de la clase obrera en el interior de la Repblica. Citado por Beck, H.H.
(1994)

mismo tiempo, se combinaba con la instruccin pblica elemental, industrial o

artesanal, y con la incorporacin de la poblacin a los mercados estacionales de
trabajo.
El destino de los grupos indgenas, sin embargo, no siempre fue el de la radicacin en
reducciones. Como afirma Marcelo Lagos (2000)7 existan adems: indgenas
seminmades ajenos a la influencia de la sociedad dominante; indgenas que luego de
varias migraciones se establecieron en los suburbios de poblaciones blancas para
emplearse como jornaleros en distintas tareas (tala, recoleccin de lea, tendidos de
alambrados, construccin de vas frreas, horticultura); indgenas que temporariamente
se trasladaron con su tribus para trabajar en plantaciones, ingenios azucareros,
obrajes, colonias algodoneras, y que combinaron dicha actividad estacional con la caza
y la recoleccin en los bosques; indgenas enganchados en tropas de lnea, muchas
veces

incorporados

coactivamente,

que

se

desempearon

como

baquianos,

cargadores y en todo tipo de servicios; indgenas (mujeres y nios) repartidos en casas

de familias de centros urbanos importantes para ser empleados como servicio
domstico de militares y funcionarios; indgenas encarcelados en la isla Martn Garca,
principalmente caciques que haban promovido rebeliones, alzamientos o malones.
Los instrumentos a travs de los cuales se pensaba lograr la metamorfosis del salvaje
en civilizado fueron, por lo tanto, en estas primeras dcadas del siglo XX: el trabajo (la
incorporacin de los indgenas al trabajo dist de ser libre, fue coaccionada por el
Estado para que los indgenas se integraran a los mercados estacionales de trabajo en
las condiciones que la oligarqua terrateniente requera); la religin (a travs de la
conversin al catolicismo que estipulaba la Constitucin y a travs de la formacin de
misiones religiosas); la instruccin elemental, industrial y artesanal (aunque las
escuelas instaladas en ingenios y obrajes tuvieron escaso xito porque deban competir
con los empresarios que necesitaban a los nios como mano de obra); el servicio
7

Marcelo Lagos (2000) refiere exclusivamente al caso chaqueo. Sin embargo, los destinos enumerados resultan de
utilidad para describir situaciones en otras regiones de nuestro pas. Briones y Carrasco (1996), para el caso de los
indgenas misioneros, refieren a su incorporacin como jornaleros forestales y rurales, recolectores de frutos y
hacheros en los obrajes y en las colonias formadas por colectividades de origen extranjero; el desarrollo de la
agricultura en parcelas reducidas por la llegada de colonos promovida por el Estado; la comercializacin de
artesanas (sobre todo cestera); y la caza y recoleccin de miel y frutos silvestres. En Patagonia, dirn las autoras, la
mayor parte de la poblacin mapuche fue ubicada en reservaciones.

militar obligatorio y el uso limitado de la tierra para la produccin agropecuaria (en el

marco de reducciones, misiones o colonias).
A partir de la dcada del 40, la incorporacin del indgena a la sociedad nacional queda
enmarcada en un proyecto mayor de incorporacin masiva a la vida poltica de vastos
sectores populares. Las estrategias abordadas, sin embargo, no distaron de las
desarrolladas en el perodo anterior, aunque se manifestaron algunos matices.
En primer lugar, durante este perodo se procur proteger el derecho de los pueblos
indgenas a la ocupacin y explotacin de la tierra. Afirman Briones y Carrasco (1996)
que mediante el decreto 9.658 de 1945 se establece que en lo sucesivo no podrn
dejarse sin efecto las reservas indgenas existentes en territorios nacionales, ni
reducirse ninguna superficie de tierra fiscal ocupada o explotada por indgenas,
cualquiera fuera su ttulo de ocupacin, sin el informe previo y favorable del Estado
Mayor del Ejrcito y de la comisin honoraria de reducciones de indios. Adems, se
promovi la creacin de nuevas colonias para la adaptacin y educacin de la
poblacin indgena. En estas misiones o colonias, la propiedad de la tierra se
garantizaba slo en una etapa posterior a una adjudicacin a ttulo precario durante un
perodo de prueba de diez aos, en el cual los indgenas deban demostrar las
aptitudes tcnicas y las cualidades morales necesarias para desempearse como
colonos (M. Carrasco y C. Briones, 1996). Las tierras se adjudicaban a ttulo gratuito,
pero las mejoras corran a cuenta de los beneficiarios (el ttulo de propiedad definitivo
slo se entregaba cuando los beneficiarios cancelaban sus deudas en concepto de
mejoras, a menudo, a partir de la comercializacin de la produccin indgena por parte
del Consejo Agrario Nacional). Por ltimo, afirman Briones y Carrasco (1996), una vez
escriturados los lotes se encontraban sujetos permanentemente a las siguientes
limitaciones: no podan ser vendidos, gravados, ni embargados sin el consentimiento
del Consejo; ste ejerca la direccin de las actividades de las colonias y dictaba las
normas de cultivo, explotacin y comercializacin, que eran obligatorias para los
colonos.
En segundo lugar, la poltica indgena recay a partir de 1943 bajo la rbita de la
Secretara de Trabajo y Previsin, lo que manifiesta la intencin de incorporar a las

masas indgenas al trabajo asalariado. Por otro lado, la religin sigui ocupando un
lugar fundamental en la integracin de esta poblacin, se mantuvieron las misiones
religiosas y se puso en manos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto el
sostenimiento y promocin de dichas misiones, para la promocin entre los aborgenes
de la religin catlica (M. Carrasco y C. Briones, 1996).
Por ltimo, el peronismo manifest, por lo menos en el terreno de la proclamacin el
respeto de las culturas, lenguas y valores indgenas. As, el decreto de creacin de
nuevas colonias, establece que corresponde al Consejo Agrario Nacional establecer el
rgimen de explotacin de las tierras indgenas, teniendo en cuenta sus costumbres y
mtodos de trabajo (M. Carrasco y C. Briones, 1996).
Sin embargo, la actitud durante los gobiernos peronistas fue, como en los perodos
anteriores, una actitud paternal, como se expresa en el Segundo Plan Quinquenal del
peronisimo.
Se establece como objetivo la proteccin de la poblacin aborigen por la accin directa
del Estado, mediante su incorporacin progresiva al ritmo y nivel de vida general de la
Nacin (Segundo Plan Quinquenal, 1952)8
A partir de la dcada del 60 se incorporan dos elementos nuevos para la proyectada
integracin del indgena: en primer lugar, se incorpora la nocin de que el indgena
debe ser sujeto activo de su propia integracin. En segundo lugar, se pensaba lograr
esta integracin, siempre entendida como aculturacin, a partir de polticas basadas en
un asesoramiento experto. Para esto se crea el Servicio Nacional de Asuntos
Indgenas, que es el primer organismo que alienta la mejora en el nivel de vida
indgena a travs de su participacin activa.
De esta manera, la Argentina ratifica en 1960 el Convenio 107 de la Organizacin
Internacional del Trabajo (luego revisado y modificado por el Convenio 169 de 1989)
relativo a la proteccin e integracin de poblaciones indgenas, tribales y semitribales
en pases independientes.
Por otro lado, el decreto 3.998 de 1965, dispone la realizacin de un censo indgena
8

Captulo I, Segundo Plan Quinquenal (1953-1957), citado por Carrasco, M. y Briones, C. (1996)

nacional (que nunca fue realizado) y refleja cul es el papel del Estado en el proceso
de aculturacin del indgena:
Con el fin de iniciar la ejecucin de una poltica indigenista coherente y continua,
asentada sobre datos reales, es necesario investigar los problemas por los que
atraviesan estos grupos [] Para inducir cualquier proceso de aculturacin tendiente a
producir mejoras en el desarrollo econmico, en las condiciones de sanidad, educacin
y trabajo, debe partirse de un conocimiento conceptual de la realidad cultural y de la
estructura antroposociolgica de las comunidades indgenas (Decreto 3.998, 1965) 9
En esta lnea, afirman Briones y Carrasco (1996), en 1968 se crea el Servicio Nacional
de Asuntos Indgenas, al que se le encomienda la misin de intervenir en la proteccin
e integracin de los grupos aborgenes, ejecutando las medidas que contemplen los
problemas especficos de su situacin social; cuyas funciones son las de ejecutar los
programas de proteccin integral al aborigen, efectuar estudios de investigacin, y
aplicar los mtodos de educacin social que tiendan a la afirmacin de la personalidad
aborigen y a su desenvolvimiento integral, impartiendo instruccin escolar y orientacin
profesional, para mejorar el nivel de vida a travs de su participacin activa.
Como vimos, el objetivo declarado por todos los gobiernos en los primeros tres cuartos
del Siglo XX fue la integracin del indgena a la sociedad nacional a partir de una
prdida progresiva de sus pautas culturales y de sus modos de vida. La integracin del
indgena, sin embargo, no alcanz a pasar del terreno declamativo, la violencia
sostiene Marcelo Lagos (2000) - combinada con la segregacin y la discriminacin se
impusieron sobre cualquier discurso integrador.
2. La nueva cuestin indgena
Durante las dos ltimas dcadas del siglo XX se realizaron en nuestro pas las
reformas legislativas que modificaron sustancialmente el sentido de la poltica indgena,
la cual haba tendido histricamente a la negacin de la diversidad cultural. La
incorporacin en la Constitucin Nacional de 1994 del artculo 75 inciso 17 que

Direccin de Informacin Parlamentaria (1991) Tratamiento de la Cuestin Indgena. Estudios e Investigaciones 2.

Bs. As.: Direccin de Informacin Parlamentaria del Congreso de la Nacin, pgina 26 citado en Carrasco, M. y
Briones, C. (1996).

reconoce la preexistencia de los pueblos indgenas y la pluriculturalidad del Estado,

reemplaza a la Constitucin Nacional de 1853 que en su artculo 67 inciso 15 promova
la conversin del indgena al catolicismo en un intento por incorporarlos a la Nacin
argentina, hacindolos perder sus modos tradicionales de vida y adquirir los de la
cultura mayoritaria. El desarrollo y fortalecimiento de las organizaciones indgenas, que
sumaron a las demandas socioeconmicas especficas las de reconocimiento de la
identidad cultural y de autonoma en el manejo de sus territorios y de los recursos
naturales en ellos presentes, ligados a un clima nacional e internacional favorable para
la incorporacin de la problemtica indgena en la agenda de cuestiones socialmente
problematizadas, contribuyeron a este cambio. En el prximo apartado describiremos
brevemente las condiciones internacionales y nacionales que dieron marco a la
movilizacin indgena de fines de siglo XX y que hicieron posible las reformas
mencionadas. En segundo lugar realizaremos un repaso por la legislacin en cuestin,
prestando especial atencin a las que contemplan la participacin indgena en la
poltica pblica. Por ltimo, referiremos a la efectiva aplicacin de las reformas
legislativas y a la situacin de las poblaciones indgenas en la actualidad.
a. Contexto internacional, apertura democrtica y movilizacin indgena
La cuestin de los derechos de las minoras nacionales, afirma Will Kymlicka (2003),
reapareci en el debate mundial a partir de la dcada del 90 debido a diversos factores:
la oleada de nacionalismos tnicos que aparecieron en Europa del Este a partir de la
cada del muro de Berln; la reaccin nativista ante inmigrantes y refugiados en pases
occidentales; el resurgir de los pueblos indgenas y su movilizacin poltica; y la
constante y creciente amenaza de secesin en varias democracias occidentales
(Canad, Gran Bretaa, Blgica, y Espaa, por ejemplo). Todos estos factores,
sostiene el autor de La poltica verncula, dejaron claro que las democracias
occidentales no haban resuelto o superado las tensiones planteadas por la diversidad
etnocultural (W. Kymlicka, 2003, pg. 30).
La historia de la formacin de los estados en todo el mundo implic que se llevaran
adelante procesos de construccin nacional que favorecieron el desarrollo de una
cultura mayoritaria al interior de cada uno de los estados nacionales conformados. El

desarrollo de dicha cultura mayoritaria, naturalmente pluralista, tuvo consecuencias

sobre las diversas culturas y pueblos incorporados que no pertenecan a la misma. An
cuando los procesos de integracin a una cultura mayoritaria favorecieron la promocin
de la igualdad social y la cohesin poltica al interior de los estados modernos, estos
tambin crearon injusticias para los miembros de las minoras nacionales10, ya que al
operar las instituciones pblicas en una lengua que no es la de las minoras, esto las
llev a verse marginadas de las principales instituciones econmicas, acadmicas y
polticas de esa sociedad. Enfrentadas a este dilema, sostiene Kymlicka, las minoras
tuvieron tres opciones: la primera fue aceptar la integracin a la cultura mayoritaria
quizs negociando los trminos de dicha integracin (); la segunda fue tratar de
obtener el autogobierno para crear en su propia lengua, sus propias instituciones
econmicas, polticas y educativas, es decir, embarcarse en su propia forma de
construccin nacional; () y la ltima fue aceptar su marginacin permanente (W.
Kymlicka, 2003, pg. 43).
Las injusticias a las que se enfrentan las minoras nacionales, por tanto, son
consecuencia del propio proceso de formacin nacional, y la doctrina de los derechos
humanos -sobre los que descansa la democracia liberal- no basta para garantizar la
justicia etnocultural ya que no puede combatir y a menudo hasta puede llegar a
exacerbar - las polticas de los estados para imponer una nica lengua comn a las
minoras, para socavar sus instituciones educativas, o para colonizar sus territorios. Las
Naciones Unidas, sostiene Kymlika (2003), eliminaron toda referencia a los derechos
de las minoras en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, asumiendo que
all donde los derechos humanos se encontraran slidamente protegidos no sera
necesario atribuir ningn otro derecho a los miembros de las concretas minoras
tnicas o nacionales. Sin embargo, en los ltimos aos se ha arribado a la conclusin
que es necesario completar la lista de derechos humanos individuales con los derechos
de las minoras para garantizar la justicia etnocultural.

10

Se entiende por minoras nacionales a aquellos grupos que formaban sociedades operativas con sus propias
instituciones, cultura y lengua, concentradas en un particular territorio, antes de quedar incorporados a un Estado
mayor. Habitualmente la incorporacin de esas minoras nacionales es involuntaria, como resultado de la
colonizacin, la conquista o la cesin de territorios de una potencia imperial a otra, pero tambin puede ocurrir
voluntariamente, a travs de algn tratado o de otro tipo de acuerdo federativo (W. Kymlicka, 2003, pg. 103)

En este sentido, la Organizacin de las Naciones Unidas, aprob el 13 de septiembre

de 2007, luego de 20 aos de discusin11, con 143 votos a favor, cuatro en contra
(Estados Unidos, Canad, Nueva Zelandia y Australia) y once abstenciones, la
Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas.
Entre los derechos reconocidos por esta declaracin se encuentran los siguientes: a la
libre determinacin; a la autonoma o autogobierno; a conservar y reforzar sus
instituciones polticas, jurdicas, econmicas, sociales y culturales; a una nacionalidad;
a no ser objeto de ninguna discriminacin; derecho colectivo a vivir en libertad, paz y
seguridad; a no sufrir la asimilacin forzada o la destruccin de su cultura; a pertenecer
a una comunidad o nacin indgenas; a no ser desplazado por la fuerza de sus tierras o
territorios; a manifestar, practicar, desarrollar y ensear sus tradiciones, costumbres y
creencias espirituales y religiosas; a establecer y controlar sus sistemas e instituciones
docentes que impartan educacin en sus propios idiomas; a todos los niveles y formas
de educacin; a que la dignidad y diversidad de sus culturas, tradiciones, historias y
aspiraciones se reflejen en la educacin pblica y los medios de informacin pblica; a
establecer sus propios medios de informacin en sus propios idiomas; a acceder a
todos los dems medios no indgenas sin discriminacin; a disfrutar todos los derechos
laborales; a participar en la toma de decisiones en asuntos que afecten a sus derechos;
a ser consultados; a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para su derecho
al desarrollo; a mantener sus prcticas de salud; derecho de acceso a todos los
servicios sociales y salud; a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han
posedo, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido; a poseer, utilizar, desarrollar y
controlar sus tierras, territorios y recursos que poseen en razn de la propiedad
tradicional; a la conservacin y proteccin del medio ambiente y de la capacidad
productiva de sus tierras o territorios y recursos naturales; entre otros.
A escala internacional, como vemos, el debate acerca de los derechos de las minoras,
entre los que se encuentran los derechos indgenas, comenz a mediados de la
dcada del 80, y ha mostrado sus frutos en la Declaracin de las Naciones sobre los
Derechos de los Pueblos Indgenas en 2007.

11

El borrador de la Declaracin comenz a ser elaborado en 1985 (W. Kymlicka, 2003.)

En nuestro pas, la apertura democrtica contribuy a la creacin de nuevos espacios

de discusin que permitieron incorporar en la agenda del Estado un conjunto de
problemticas que hasta entonces haban estado vedadas. La cuestin indgena fue
una de esas problemticas que comenz a ser debatida en la esfera pblica con el
apoyo de los nuevos movimientos sociales articulados en torno al tema de los derechos
humanos.
Los pueblos indgenas de nuestro pas, por su parte, haban comenzado en la dcada
del 70 un proceso de reorganizacin a nivel regional y nacional. La formacin de la
Confederacin Indgena Neuquina en 1971, la realizacin del Primer Parlamento de los
Pueblos Indgenas en 1972, la formacin de la Asociacin Indgena de la Repblica
Argentina en 1975 son una muestra de este proceso de reorganizacin de los
colectivos indgenas de nuestro pas. Estas nuevas organizaciones, afirman Briones y
Carrasco, fueron fijndose metas polticas que se concretaran ms tarde, al menos en
parte en la redaccin de un proyecto de ley que derivar en la ley 23.302 de Proteccin
y Apoyo a las Comunidades Indgenas(C. Briones y M. Carrasco, 1996). Una dcada
ms tarde, la incorporacin de los derechos indgenas en la Constitucin Nacional,
tambin fue acompaada por una cada vez ms importante organizacin indgena.
Segn la antroploga Leonor Slavsky, la incorporacin del tema indgena en la
Constitucin Nacional fue producto de un lobby indgena durante la Asamblea Nacional
Constituyente de 1994, como producto de un largo trabajo realizado previamente por
foros y asociaciones nacionales existentes en ese momento, como el AIRA (Asociacin
Indgena de la Repblica Argentina) y organizaciones de apoyo como ENDEPA (Equipo
Nacional de Pastoral Aborigen). Esta coalicin, afirma Leonor Slavsky, garantiz la
presencia continuada de un nutrido grupo de indgenas de diversas partes del pas que
realiz un lobby de caractersticas extraordinarias por su capacidad de movilizacin y
que garantizaron () la aprobacin del artculo por unanimidad y aclamacin12
b. Derechos indgenas en la Argentina contempornea
La legislacin referida a la cuestin indgena en la Argentina reconoce una serie de
derechos especiales para las poblaciones indgenas por considerarlas preexistentes a
12

Leonor Salvsky citada en Grillo, O. (2002).

la formacin del Estado Nacin. Dichos derechos refieren principalmente al acceso a la

propiedad comunitaria de la tierra, a la educacin bilinge e intercultural, al
mantenimiento de sus autoridades tradicionales y sus formas organizativas, al manejo
de sus recursos naturales, y a la participacin en el diseo e implementacin de
acciones de gobierno que puedan afectarles directamente.
En 1985, durante el gobierno del Dr. Ral Alfonsn, se sancion la ley 23.302 sobre
poltica indgena y apoyo a las comunidades aborgenes. Esta ley, adems de crear el
Instituto Nacional de Asuntos Indgenas dependiente del Ministerio de Accin Socialreconoce a las Comunidades Indgenas un conjunto de derechos especiales: otorga
personera jurdica a las comunidades asentadas en el pas; adjudica en propiedad
comunitaria tierras aptas y suficientes para el desarrollo de las comunidades; y
garantiza la educacin intercultural y bilinge para las comunidades indgenas
(educacin dictada en la lengua materna en los tres primeros aos, resguardando y
revalorizando la identidad histrico-cultural de las Comunidades Aborgenes).
En el ao 1992, mediante la ley 24.071, se adopta el Convenio 169 de la OIT sobre
pueblos indgenas y tribales en pases independientes, ratificado en el ao 2000. La
razn por la cual la Organizacin Internacional del Trabajo promueve un Convenio que
no regula ningn tipo de relacin laboral, es porque reemplaza al Convenio 107 del ao
1957 sobre proteccin e integracin de las poblaciones indgenas, tribales y
semitribales en pases independientes, que intent dar respuesta a una preocupacin y
un inters internacional por integrar a las poblaciones indgenas a la produccin y al
trabajo, an cuando se respetara la vida en comunidad. Dicho convenio haba quedado
desactualizado a la luz de las discusiones planteadas en torno a la autonoma y
autodeterminacin de los pueblos indgenas, razn por la cual es reemplazado por el
aggiornado Convenio 169.
La adopcin del convenio 169 implica para la Argentina, reconocer que los indgenas
tienen los mismos derechos y obligaciones que el resto de la sociedad nacional, pero
que adems tienen derecho a impartir justicia y elegir sus propias formas de
organizacin, en la medida en que estas formas sean compatibles con las de la
sociedad nacional. El Convenio regula principalmente las articulaciones que deben

darse entre el Derecho Nacional y el Derecho Consuetudinario Indgena.

Al aplicar la legislacin nacional a los pueblos interesados debern tomarse
debidamente en consideracin sus costumbres o su derecho consuetudinario []En la
medida en que ello sea compatible con el sistema jurdico nacional y con los derechos
humanos internacionalmente reconocidos, debern respetarse los mtodos a los que
los pueblos interesados recurren tradicionalmente para la represin de los delitos
cometidos por sus miembros() Dichos pueblos debern tener el derecho de
conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que stas no sean
incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurdico
nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos (Convenio 169
de la OIT)
La Argentina reconoce a partir de la Constitucin Nacional (ver ms adelante) la
preexistencia de pueblos indgenas, pero identifica como sujeto de derecho a las
comunidades indgenas. La Ley 23.302, en concordancia con el artculo constitucional,
otorga personera jurdica a las comunidades indgenas. Sin embargo el Convenio 169
de la OIT se refiere a pueblos indgenas, y afirma:
La conciencia de su identidad indgena o tribal deber considerarse un criterio
fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del
presente Convenio (Convenio 169 de la OIT)
Cabe destacar que en nuestro pas estn reconocidos 23 pueblos indgenas algunos de
ellos muy importantes en trminos demogrficos y territoriales, ya que a menudo se
encuentran en ms de una provincia. En cambio, las comunidades indgenas, an
cuando no estn definidas con exactitud, de hecho son grupos de familias que
comparten un territorio. El pueblo mapuche, por ejemplo, presente en 5 provincias de la
Patagonia argentina, tiene mayor poder de presin y organizacin que el conjunto de
sus comunidades reconocidas por el Registro Nacional de Comunidades Indgenas
(RENACI)13.
El Convenio 169 de la OIT refiere adems a la adjudicacin de tierras para el desarrollo

13

El RENACI fue creado por la ley 23.302 y es gestionado por el Instituto Nacional de Asuntos Indigenas.

de los pueblos indgenas, y aclara que el concepto debe referir -en la legislacin de
cada pas adherente -a la totalidad del hbitat que dichos pueblos utilizan.
La utilizacin del trmino [tierras] en este convenio deber incluir el concepto de
territorios, lo que cubre la totalidad del hbitat de las regiones que los pueblos
interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera (Convenio 169 de la OIT)
En el ao 1994, la reforma de la Constitucin Nacional incorpora el artculo 75, inciso
17 referido a los derechos indgenas.
Artculo 75: Corresponde al Congreso de la Nacin []
Inciso 17: Reconocer la preexistencia tnica y cultural de los pueblos indgenas
argentinos:
Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educacin bilinge e
intercultural; reconocer la personera jurdica de sus comunidades, y la posesin y
propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega
de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas ser
enajenable, transmisible, ni susceptible de gravmenes o embargos. Asegurar su
participacin en la gestin referida a sus recursos naturales y a los dems intereses
que los afectan. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones
Del artculo 75 inciso 17 de la Constitucin Nacional se desprenden una serie de
efectos positivos como la obligatoriedad de consulta y participacin en todos los
asuntos que les afecten, el reconocimiento de la existencia de autoridades y formas
organizativas diversas, el reconocimiento de la propiedad comunitaria de las tierras y el
derecho a una educacin bilinge e intercultural.
c. Participacin indgena en la nueva legislacin
Analizaremos brevemente la nueva legislacin que incorpora los derechos indgenas,
especialmente en lo que se refiere a la participacin indgena en el manejo de sus
territorios, de los recursos naturales, y en las dems decisiones que les afecten,
presentes en las leyes 23.302 y 24.071 (ratificatoria del convenio 169 de la OIT) y en el
artculo 75 inciso 17 de la Constitucin Nacional.
La Ley 23.302 sobre poltica indgena y apoyo a las comunidades aborgenes

sancionada en 1985, crea el Instituto Nacional de Asuntos Indgenas, como entidad

descentralizada con participacin indgena dependiente del Ministerio de Salud y
Accin Social (hoy dependiente del Ministerio de Desarrollo Social).
En lo que se refiere a la participacin indgena en la poltica indgena est prevista slo
para el nivel nacional en el Instituto Nacional de Asuntos Indgenas. El mismo, segn
su ley de creacin, deber contar con un Consejo de Coordinacin que tendr
representantes de distintas agencias del gobierno nacional (Ministerio del Interior,
Trabajo, Economa, Educacin y Justicia), un representante por cada una de las
provincias adherentes a la ley, y representantes aborgenes cuyo nmero, requisitos y
procedimiento electivo determinar la reglamentacin (Ley 23.302)
En el ao 1989 el decreto 155/89 que reglamenta la ley 23.302 le asigna las funciones
al Consejo de Coordinacin, pero no especifica cuntos sern los representantes
indgenas en el mismo, ni cmo sern elegidos, aunque s atribuye al presidente del
INAI la funcin de redactar su reglamento, y al propio Consejo la funcin de sugerir a
las comunidades mecanismos para que puedan elegir a sus representantes (Decreto
PEN 155/1989)
Hasta el ao 2004 no existi ningn avance en relacin a la participacin indgena en el
INAI. La presin ejercida por distintas organizaciones indgenas llev a que en el ao
2004 el presidente del INAI creara, mediante las resoluciones 152/04 y 301/04, el
Consejo de Participacin Indgena (CPI), cuyas funciones son las de definir cmo se va
a implementar la participacin indgena en el Consejo de Coordinacin, y las funciones
correspondientes al Consejo de Coordinacin establecidas por el articulo 7 del decreto
155/89, que se resumen en la realizacin de estudios y recomendaciones sobre la
problemtica y la poltica indgena en todas sus reas. El CPI est integrado por un
delegado titular y uno suplente por cada pueblo indgena en cada provincia, y su
eleccin se realiza a travs de asambleas comunitarias organizadas conjuntamente
entre el INAI y las provincias. En junio de 2008 el INAI ha aprobado la resolucin
182/08 de creacin del Consejo de Coordinacin en donde convoca a una primera
reunin del Consejo el da 25 de junio de 2008, designando a los representantes de los
ministerios del Interior, Economa y Produccin, Salud, Educacin, Justicia, Seguridad

y Derechos Humanos; representantes de las provincias de Neuqun, Catamarca, Ro

Negro, La Pampa, Santa Cruz y Jujuy (adherentes de la ley 23.302); y a los
representantes indgenas del CPI.
Por otro lado, el Convenio 169 de la OIT, adoptado por la Ley 24.071 y en vigencia
desde el ao 2001, estipula que los estados debern reconocer el derecho de los
pueblos indgenas a la propiedad y posesin de las tierras que tradicionalmente
ocupan, y con respecto a los recursos naturales presentes en sus territorios declara
que los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en
sus tierras debern protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho
de esos pueblos a participar en la utilizacin, administracin y conservacin de dichos
recursos (Convenio 169 de la OIT).
Como vimos en el apartado anterior, la incorporacin en la Constitucin Nacional del
Artculo 75, inciso 17, estipula que corresponde al Congreso de la Nacin, asegurar
[la] participacin [de los pueblos indgenas] en la gestin referida a sus recursos
naturales y a los dems intereses que los afectan (Constitucin Nacional, Artculo 75
inciso 17)
La legislacin, como vemos en este breve repaso, refiere tanto al derecho a participar
en el manejo o administracin de los recursos naturales en territorios donde habitan
comunidades indgenas, como a la participacin en las dems decisiones que les
afecten. En territorios donde habitan comunidades indgenas, por lo tanto, adems de
reconocer su derecho a la propiedad comunitaria de la tierra, posibilita el desarrollo de
estrategias de administracin conjunta de los recursos naturales entre las
organizaciones indgenas y el Estado en cualquiera de sus niveles.
La ley 23.302 crea un rgano consultivo el Consejo de Coordinacin- con
participacin indgena cuyas recomendaciones orientarn al presidente en sus
decisiones (Ley 23.302). Aunque esta ley no estipula la participacin indgena en otros
niveles o agencias estatales, la Constitucin Nacional establece el derecho de las
comunidades indgenas a ser consultadas toda vez que se tomen decisiones que
puedan afectarles. La constitucin de rganos de consulta permanentes o de
mecanismos de consulta para temas puntuales, es otra de las formas de participacin

indgena que promueve el marco legal vigente.

d. Aplicacin de las reformas legislativas y situacin de los pueblos indgenas
Si bien de la incorporacin de estos nuevos instrumentos jurdicos se desprenden una
serie de efectos positivos para los pueblos indgenas, la realidad indica que las
condiciones prcticas de acceso de estos pueblos a sus derechos constitucionales son
an altamente restrictivas e implica una fuerte presin de las organizaciones indgenas
para su efectivo cumplimiento.
En este sentido, a partir del reconocimiento de derechos especiales para los pueblos
indgenas en la Constitucin Nacional, distintas organizaciones indgenas con el
apoyo de algunas agencias estatales nacionales- comenzaron a presionar para el
efectivo cumplimiento de la legislacin y lograron que se establecieran espacios de
participacin para la definicin de lineamientos de poltica indgena.
En el ao 2000 se realiz el Programa de Participacin de los Pueblos Indgenas (PPI)
que cont con el financiamiento de la Secretara de Desarrollo Social y tena como
objetivo elaborar los criterios y pautas que debe adoptar el Estado para una objetiva
operativizacin del artculo 75 inciso 17 de la Constitucin Nacional (M. Carrasco,
2000). El programa cont con participacin exclusivamente indgena y se dividi en
cinco instancias: local, zonal, provincial, regional y nacional. El PPI elabor un
documento que fue presentado en cada rgano de gobierno que de alguna manera
estuviera relacionado con la problemtica indgena en todos los niveles (Municipal,
Provincial y Nacional). Aunque los lineamientos presentados en ese documento no se
tradujeron en una poltica estatal especfica, el PPI dio visibilidad a un proceso de
organizacin creciente que estaba emergiendo al interior de cada pueblo y entre la
totalidad de los pueblos indgenas del pas.
En octubre de 2003, el entonces Presidente de la Nacin Nstor Kirchner, en el marco
de los festejos por el centenario de la Administracin de Parques Nacionales, se reuni
con un grupo de indgenas (en su mayora Mapuches) que se haban concentrado para
reclamarle el cumplimiento de los derechos indgenas establecidos en la Constitucin
Nacional. En una posterior audiencia con la Ministra de Accin Social, Alicia Kirchner,
se deline una estrategia para la constitucin de una poltica indgena que requera

como paso previo fundamental la realizacin de un Foro Indgena Nacional. El Foro se

realiz durante todo el ao 2004, y cont en una primera etapa con la participacin de
representantes de los pueblos indgenas y de las agencias estatales nacionales
relacionadas con esta temtica. Este Foro recibi el nombre de Parlamento de los
Pueblos Indgenas 2004 (el nombre recuerda el Primer Parlamento Indgena de 1974
que concluy con la presentacin del proyecto de ley sobre derechos indgenas). El
resultado fue la elaboracin de un documento que fue presentado al gobierno nacional
con los lineamientos para la efectiva aplicacin de las reformas legislativas.
Tanto el Programa de Participacin de los Pueblos Indgenas en el ao 2000 como el
Parlamento de los Pueblos Indgenas en el ao 2004 son una muestra, por un lado, de
la creciente organizacin indgena que presion para intervenir en las definiciones de
una poltica indgena a nivel nacional que diera cumplimiento a las reformas
legislativas, y por el otro, del creciente inters de algunas agencias estatales por
incorporar a las organizaciones indgenas en la definicin de dicha poltica.
En contraste con estas estrategias de mediano plazo encaradas por las organizaciones
indgenas, se encuentran los desafos que enfrentan dichas organizaciones frente a la
situacin de marginalidad y pobreza en la que se encuentran las poblaciones indgenas
en nuestro pas.
Como se ha visto en algunos estudios sobre las condiciones de vida de los pueblos
indgenas en Amrica Latina, existe un alto grado de correlacin entre pobreza y origen
tnico y la Argentina no es la excepcin a la regla. En el ao 1997 un documento del
Banco Interamericano del Desarrollo afirmaba que el mapa de la pobreza en la
Argentina revela que las zonas de ms necesidades bsicas insatisfechas coinciden
con las que habitan los indgenas del pas (A. Deruyttere, 1997).
Segn el ltimo Censo de Poblacin Hogares y Vivienda (INDEC, 2001), el porcentaje
de hogares indgenas14 con alguno de los indicadores de pobreza estructural asciende
14

Hogares que al momento de realizar el Censo del ao 2001, alguno de sus miembros se reconoci perteneciente a
o descendiente en primera generacin de un pueblo indgena (INDEC). La cantidad de Hogares Indgenas segn el
Censo 2001 asciende a 289.951. A partir de ese universo, se realiz la encuesta Complementaria sobre Pueblos
Indgenas (ECPI). La muestra (alrededor de 57.000 hogares) representa a la poblacin que reside en los hogares
donde el Censo 2001 registr al menos una persona que se reconoce descendiente de y/o perteneciente a un pueblo
indgena. La ECPI dio como resultado que la poblacin total indgena asciende a 600.000 personas.

a 23,5% mientras que segn la misma medicin, los hogares no indgenas en esa
situacin ascienden al 13,8% del total.
La falta de acceso a la educacin y la salud es otra de las problemticas que enfrentan
los pueblos indgenas en la actualidad. Como afirma M. Carrasco, aunque no existen a
nivel nacional ni provincial estadsticas desagregadas por origen tnico que permitan
conocer el estado sanitario de los pueblos indgenas () los lugares donde residen
actualmente muestran los ndices ms altos de infecciones agudas tales como la
tuberculosis, el mal de Chagas y el clera, entre otras enfermedades. Segn
informacin no oficial, brindada por agentes sanitarios locales, en ciertas zonas rurales
la tasa de mortalidad infantil alcanza al 30%. Pobremente alimentados, los nios
indgenas parecieran tener su futuro comprometido. Aunque algunas escuelas les
proveen una comida diaria, stas no funcionan durante varios meses del ao. La
asistencia a clases revela un alto porcentaje de desercin debido principalmente a la
discriminacin que sufren por parte de maestros y compaeros no indgenas y a la
escasez de medios econmicos de las familias (M. Carrasco, s/d)
Otro de los problemas ms acuciantes de los pueblos indgenas en la Argentina
contempornea es la degradacin ambiental y la prdida progresiva de sus recursos
naturales a consecuencia de la expansin de la frontera agropecuaria y del desarrollo
de actividades extractivas como la minera a gran escala. Por otro lado, la falta de
reconocimiento dominial sobre la tierra los lleva a una situacin de vulnerabilidad
mayor. Como afirma Morita Carrasco los territorios ancestrales de los pueblos
indgenas estn en peligro. La falta de regularizacin dominial les impide controlar la
devastacin ambiental debido al uso irracional de los recursos naturales por parte de
no indgenas y la contaminacin de sus suelos y fuentes de agua por parte de
empresas mineras, petroleras y otras. Al no existir medidas efectivas de proteccin de
la posesin y propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan en todo el pas, se
acelera el avance de los frentes

agrcolaganaderos y el desembarco de mega

proyectos de desarrollo. (M. Carrasco, s/d)

En sntesis, como afirma Garca Canclini (2004, pg. 53), el desafo que enfrentan los
pueblos indgenas de nuestro pas y de toda Amrica Latina es ser incluidos, sin que

se atropelle la diferencia ni se los condene a la desigualdad. Los reclamos de los

pueblos indgenas residen en el reconocimiento de su diferencia con respecto al resto
de los grupos subalternos es decir, la efectiva aplicacin de la legislacin vigente-, sin
que esto signifique el abandono del reclamo por una mayor igualdad que con ellos
comparten. En ltima instancia, la lucha es por el reconocimiento de los derechos que
les son propios como pueblos indgenas, y de los que comparten con el resto de los
grupos humanos con los que conviven, en sntesis, por ser ciudadanos en sentido
intercultural.