Planificar la comunicacin en organismos pblicos

Tenaglia Mara Jos

majotenaglia@gmail.com

RESUMEN
Esta ponencia realiza un recorrido por los aportes tericos y prcticos que desde
el campo de la comunicacin analizaron el desempeo de los organismos pblicos.
En primer lugar, se hace hincapi en las nociones bsicas que me permiten
entender las relaciones entre la temtica planteada y el campo de la comunicacin, en
tanto representa una lnea poltica de mis interpretaciones sobre la comunicacin, las
organizaciones y los organismos pblicos, la planificacin, etc.
Luego, se analizan tres productos comunicacionales que especificaron su estudio
en la comunicacin municipal, a modo de recortar el amplio espectro de organizaciones
a las que se puede arribar con la nocin de organismos pblicos: una tesis de grado
realizada por Juan Manuel Cuello desde la Facultad de Periodismo y Comunicacin
Social de La Plata llamada La cuestin comunicacional en los municipios; un manual
de Marketing y comunicacin poltica producido desde la Asociacion Civil de Estudios
Populares, llamado Acciones para una Buena Comunicacin de gobiernos locales, y
el Manual de planificacin estratgica municipal.

INTRODUCCIN
Esta ponencia realiza un recorrido por diferentes aportes tericos que contribuyen
a pensar la comunicacin dentro de los organismos pblicos actuales, y por tanto,
intentar arribar a una conclusin en tanto a su verdadera necesidad y valor dentro de
las organizaciones de este tipo. Para ello, los temas claves sobre los cuales se realizar
un mayor hincapi sern: organismos pblicos, comunicacin, planificacin y algunos
antecedentes que aportarn diferentes miradas sobre el tema en cuestin.
A lo largo de la historia, numerosos fueron los aportes que se hicieron al campo de
la comunicacin, se han dejado atrs las teoras lineales y simples para pasar a la cada
vez ms compleja gama de factores que constituyen y dinamizan su funcionamiento. Ya
el emisor no constituye el elemento central de la cadena por que su mensaje no

transmite sus intenciones ltimas, y el receptor comienza a ser el centro de una multitud
de resignificaciones ligadas a su mundo cognoscitivo total. Ya no solo se comunica lo
que se dice, tambin los silencios y las acciones comienzan a hacerse presentes en un
mundo nuevo donde todo comunica, aunque no todo sea comunicacin.
De este modo, comenz a percibirse a la comunicacin como una herramienta
indispensable para pensar el buen funcionamiento de las diferentes instituciones, tanto
en su dimensin interna como externa, ya que permite unificar la multiplicidad de
discursos que la misma emite consciente e inconscientemente, y que generan diversas
representaciones significativas en la mente de sus pblicos.
Los organismos pblicos, por su parte, son un elemento estructurador y
vertebrador de las sociedades actuales, por su papel de integradores, formadores e
instrumentalizadores de la sociedad moderna, en la cual son guas y servidoras a la
vez1. Es decir, que los organismos pblicos son a la vez autoridad social y legal y
proveedores de servicios para cubrir necesidades sociales e individuales.
Frente a este aspecto, resulta preciso mencionar el valor que toma la
comunicacin en tanto a la necesidad de relacionarse con un cmulo variado de actores
sociales, que se encuentran disputando un espacio pblico que irreductiblemente
pertenece a todos.
DESARROLLO
Para abordar el tema antes sealado, me centrar en un tipo de organizaciones
pblicas: la administracin estatal, en el mbito local.
Los organismos pblicos son ante todo organizaciones, las cuales, son
consideradas por Fernando Flores como grupos de individuos, que cooperan para la
eficiente bsqueda en los deseos individuales y colectivos. Es un fenmeno producido
en el lenguaje.2 Esto significa que la organizacin es una produccin del habla y de la
escucha, entre individuos diferentes que cooperan desde sus intereses personales para
lograr objetivos comunes.
Ms all de los aspectos tangibles, las organizaciones terminan constituyndose en
la mente de sus pblicos, a partir de la multiplicidad de experiencias, informaciones o
saberes que circulan respecto a la misma, de modo que no existirn dos representaciones
1

Mara de las Mercedes Cancelo San Martn, La comunicacin gubernamental, nota publicada en
Revista Latinoamericana de Comunicacin CHASQUI, n 098; Quito, Ecuador, 2007.
2
Flores, Fernando L., Creando organizaciones para el futuro, Dolmen Ediciones/Granica, Chile, 1994.

exactamente iguales sobre estas. Mucho menos probable es que esta representacin
coincida con la identidad que transmite la institucin, ya que lo que la misma dice de s
no es lo nico que se dice de ella.
La comunicacin constituye as una herramienta muy poderosa a la hora de
unificar la identidad que la empresa quiere transmitir y la imagen que finalmente
conservan los pblicos, ya que la comunicacin est formada por la totalidad de
acciones de una organizacin, ms all de sus intenciones de comunicar o no, y estas
producen diferentes sentidos sociales, tanto a nivel interno como externo: en una
organizacin todo comunica3.
Sin embargo, resulta relevante comenzar a caracterizar a los organismos pblicos,
para pasar de una mirada general a otra ms parcial y profunda que permitan conocer la
realidad actual del objeto de estudio que interesa a esta ponencia.
Lus Stuhlman, establece que en las sociedades actuales el modelo burocrtico es
insuficiente para pensar las gestiones pblicas, porque no se interesa en los resultados
sino en los procedimientos, en base al control, la regla y la norma que son su principal
preocupacin. Sin embargo, en la vida cotidiana de toda organizacin este principio es
quebrantado continuamente, ya que se hace necesario violar la norma para mejorar el
resultado4.
Aunque la centralidad en la toma de decisiones y la rgida predeterminacin de los
procedimientos continan siendo mantenidos, la cada vez mayor circulacin de
informacin, cambios sociales y movimientos econmicos estn cuestionando estas
premisas.
En consecuencia surgen tres problemas nuevos: la calidad de lo que produce el
estado requiere polticas pblicas diferenciadas; la toma de decisiones en un mundo en
el que circula mucha informacin, y aumentar el poder de los ciudadanos frente al
estado.5
De este modo, se pueden distinguir tres elementos que corrieron la mirada de
estudio: las polticas pblicas pasaron de una gestin indiferenciada a otra segmentada,
hecho que torna relevante analizar (planificar) las respuestas otorgadas en relacin a
cada destinatario; la toma de decisiones cambi de centralizada, donde el emisor
3

Capriotti, Paul. Gestin de la comunicacin en las organizaciones; cap. 2 La imagen corporativa.

Oscar Andrs De Masi, Comunicacin gubernamental, editorial Paids Iberica, Bs. As., 2001. Cp. 3
Marketing y comunicacin de gobierno, Lus Stuhlman.
5

dem.

manejaba toda la informacin y controlaba los resultados, a otra plural, donde cada
receptor posee un cmulo importante de informaciones que le permiten obtener sus
propias resignificaciones; finalmente cambia el rol del ciudadano en la vida social, ya
que pas de un escaso o nulo poder, a tener derechos y posibilidad de intervencin en el
estado.
Estas nuevas condiciones posicionan a la comunicacin en un lugar indispensable
para reafirmar el rol de los organismos pblicos en nuestra sociedad, retornar a la
legitimidad y mantenerla con acciones, discursos y hechos, ya que la misma permite
convencer a la sociedad de lo que se hace desde el gobierno y mediante sus polticas, a
su vez, inducir a la poblacin a llevar adelante determinadas conductas y al mismo
tiempo, en el sentido poltico que implica cada eleccin: vender candidatos.
Generar consenso social, para una gestin de gobierno es la principal meta de las
estrategias de comunicacin, fomentando una imagen positiva en la mente de los
ciudadanos para obtener respaldo en la toma de decisiones y apoyo en las polticas
creadas.
La comunicacin, es capaz de dar cuenta tanto de acciones y hechos, como de
crear un sistema interactivo entre personas, reas y servicios con el fin ltimo de ofrecer
una identidad corporativa uniforme, que haga percibir la imagen institucional deseada,
una imagen que sintetice y exprese la misin del sector pblico: tender al bien comn y
ser el administrador eficaz de los bienes de la sociedad a la que representa6.
Es por esta razn que resulta relevante considerar a la comunicacin desde
estrategias globales e integrales, con motivo de unificar los discursos que emite la
organizacin. En este eje se apoya la instauracin de reas de comunicacin dentro de
los organismos pblicos, como instrumento de concentracin de informaciones de las
distintas direcciones, secretarias, reas, pero a la vez como mecanismo de interaccin
entre ellas y con los ciudadanos, que son los pblicos a los cuales est destinada su
accin, esta destinada a favorecer el involucramiento del personal, dar coherencia al
plan de accin, ser un elemento constitutivo de la calidad, acompaar el cambio y
mejorar la productividad y los resultados7
Tras lo expuesto anteriormente, y dado la complejidad que engloba actualmente
a los organismos pblicos se vuelve necesario llevar adelante estrategias de
6

Rubn Sutelman, comunicacin con el ciudadano Jefatura de Gabinete de Ministros, Repblica

Argentina, 2004.
7

dem.

comunicacin con coherencia entre los valores de la misma, sus objetivos, los resultados
esperados, los pblicos destinatarios y toda la multiplicidad de factores que contribuyen
a la formacin de las diferentes acciones que se realizan desde los mismos, es decir que
se vuelve necesario planificar desde la comunicacin.
Planificar significa pensar antes de actuar, pensar con mtodo, de manera
sistemtica; explicar posibilidades y analizar sus ventajas y desventajas, proponerse
objetivos, proyectarse hacia el futuro, porque lo que puede o no ocurrir maana decide
si mis acciones de hoy son eficaces o ineficaces. La planificacin es la herramienta para
pensar y crear el futuro8.
Por su parte, Washington Uranga, en su texto Prospectiva estratgica desde la
comunicacin, establece que la planificacin es un proceso mediante el cual se
introduce racionalidad y sistematicidad a las acciones y a la utilizacin de recursos para
orientarlas hacia un objetivo deseable y probable. La misma puede partir de una mirada
que se apoya en la recopilacin de lo hecho, de los antecedentes y enseanzas, como del
futuro deseable (imagen que le da direccionalidad a las acciones del presente)9.
Adems, segn dicho autor, la planificacin puede diferenciarse en prospectiva,
que requiere una mirada del presente partiendo del futuro deseado, para buscar nuestros
objetivos o establecer un cambio en la realidad de un grupo de actores determinados, o
proferencia, que implica mirar el presente desde el pasado, concibindolo como fuente
de enseanza, para obtener los objetivos o buscar un cambio.
Frente a esto, y centrndome en la primera clasificacin, considero pertinente
profundizar sobre la misma, en tanto implica tener en cuenta el sistema de ideas y
valores sobre los cuales los actores sociales definen y fundamentan los objetivos y el
futuro deseable. Dicho esto, vale destacar que la funcin del comunicador encargado de
llevar a cabo una planificacin, deben actuar como articulador/mediador de las visiones
del mundo de todos los pblicos involucrados.
Este aspecto me permite retornar al texto Comunicacin con el ciudadano, en el
cual plantea esta cuestin, estableciendo que la poltica del rea de comunicacin en los
municipios debe estar en sintona con los lineamientos de la modernizacin que orientan
las relaciones entre la sociedad y la administracin. Tendiendo puentes entre el Estado y
la ciudadana, se puede fomentar la transparencia de los actos pblicos y reforzar la
8

Extrado de: El mtodo PES. Planificacin estratgica situacional. Franco Huertas entrevista a Carlos
Matus, 1996.
9

Uranga Washington, Prospectiva estratgica desde la Comunicacin, Buenos Aires, 2007.

institucionalidad de los mismos.10 En tal sentido, se vuelve relevante la concepcin de

retroalimentacin que debe existir entre los organismos pblicos y los ciudadanos, no es
posible gestionar polticas sin el apoyo de la comunidad, en tanto que esta representa al
destinatario directo de todas las acciones y mensajes que se realicen desde el mismo,
adems permite conocer qu necesita, cmo se informa y qu valora el ciudadano de la
administracin pblica, hecho que permite orientar (o re-orientar) nuestras
planificaciones.
Debe considerarse a las comunicaciones pblicas condicionadas por `el afuera
de la organizacin y no determinadas por las caractersticas de sus aspectos
burocrticos.11
Todos los aspectos antes mencionados, me permiten llegar a la conclusin de que
las funciones esenciales del rea de comunicacin en organismos pblicos deben
contener una mirada global para consensuar entre los intereses de cada uno de los
elementos que forman parte de una sociedad, sin perder de vista que el fin principal de
una gestin de gobierno es asegurar el bien comn de sus representados.
Los aspectos detallados hasta aqu permiten establecer un marco terico sobre el
cual basar el prosiguiente anlisis de los antecedentes relacionados con la temtica, a
modo de profundizar los conocimientos en forma ms detallada y puntual. Si bien los
textos utilizados permiten justificar mi postura en torno a la cuestin, carecen de una
referencia directa a la prctica, experiencia que permite vislumbrar las eventualidades y
aportes que genera la puesta en escena de procesos comunicacionales en el mbito
pblico.
Finalmente, quiero destacar que algunos de los artculos citados, otorgan
herramientas de gestin comunicacional para el mbito pblico, como por ejemplo
comunicacin con el ciudadano, el cual, si bien resulta interesante al tema, no
contribuiran a esta ponencia por tratarse de datos muy precisos que no contribuyen al
anlisis planteado por estar descontextualizados del entorno real de la institucin. Otros,
como el aporte de Washington Uranga, Fernando Flores o Paul Capriotti, si bien en sus
textos no exista un aporte preciso sobre la comunicacin en el mbito pblico, me
permitieron dejar en claro las concepciones que considero bsicas sobre la temtica,
como planificacin, comunicacin, etc.
10

Rubn Sutelman, comunicacin con el ciudadano Jefatura de Gabinete de Ministros, Repblica

Argentina, 2004.
11

dem.

RECORTANDO EL OBJETO DE ESTUDIO: UNA INTRODUCCION A LA

COMUNICACIN MUNICIPAL.
Para repensar y recortar la temtica planteada, me centrar en los antecedentes
terico-prcticos sobre los organismos pblicos, ms precisamente, en aquellos que
desde el campo de la comunicacin indagan en las gestiones locales y/o municipales.
Juan Manuel Cuello, en su tesis de grado La cuestin comunicacional en los
municipios, plantea en primer lugar que los municipios son organizaciones cuyos
elementos se encuentran en estado de interaccin e interdependencia para lograr un
objetivo comn, que es producir un bien o un servicio.
Este autor sostiene que durante mucho tiempo se han considerado a los municipios
como una empresa social de servicios, en la cual los ciudadanos cumplen el rol de
clientes, y como tales consumen, exigen y demandan. Este aspecto despert muchas
crticas, que llevaron a redefinir a los municipios como una empresa social de servicios
pero construida entre todos, a travs de la participacin ciudadana y la inclusin de
todos los sectores. Sin embargo, al profundizar en el texto se percibe que este aspecto
no llega a materializarse despegado de la primera definicin, puesto que continua
pensando la comunicacin dentro de estas instituciones como instrumento para facilitar
la intervencin de los `usuarios en el diseo de los servicios y del control12.
Frente a esto, el tema de las polticas pblicas como procesos para incentivar un
cambio positivo para la ciudad o para un determinado sector social, no se ve reflejado
en este trabajo, dejando de lado que a travs de las acciones concretas tambin se
comunica y que una buena comunicacin no podr revertir las opiniones negativas
(imagen) de los ciudadanos cuando esta proviene de una mala gestin de gobierno:
Una gestin necesita una buena comunicacin, pero la buena comunicacin no
reemplaza a una mala gestin13.
Vale aclarar, que el autor divide la intervencin comunicacional en dos espacios
diferentes, por un lado como herramienta para unificar los discursos que surgen en el
interior de la municipalidad, haciendo bsicamente, hincapi en una identidad
12

Cuello Juan Manual La cuestin comunicacional en los municipios. Tesis de grado de la Facultad de
Periodismo y Comunicacin-UNLP, 2004.
13

Acciones para una Buena Comunicacin de gobiernos locales: manual de marketing y comunicacin
poltica, Korneli Christoph y Asociacin Civil de Estudios Populares, Buenos Aires, 2008.

homognea para construir imgenes unificadas hacia el exterior. Asimismo, seala que
los fines de la comunicacin interna son lograr un mayor consenso en las metas y
promover actitudes necesarias para el logro de proyectos, en los miembros de la
municipalidad, que son a su vez ciudadanos, por tanto, si la comunicacin interna falla,
tambin fallar la comunicacin externa.
Este aspecto es destacado en el manual Acciones para una Buena Comunicacin de
gobiernos locales, as como la relevancia otorgada al rol del ciudadano al momento de
construir la imagen y la identidad de gestin. Es necesario saber que quiere la gente, que
expectativas tiene sobre una determinada gestin, pero no solo en trminos concretos,
sino tambin simblicos: la gestin municipal conlleva una actitud orientada al
ciudadano, que es la base de la comunicacin y de la accin institucional. Sus
expectativas han de ser la clave de la direccin estratgica que debe orientar una gestin
de gobierno local14. Este hecho implica una clara inclinacin hacia una planificacin
que parta del ciudadano, ms all de los intereses particulares que tenga cada gobierno.
En tal caso, es el comunicador el encargado de encontrar un consenso entre intereses
disimiles de cada uno de los elementos que conforman la sociedad y encausarlos en una
estrategia comunicacional que unifique los lineamientos de la gestin.
Adems, en este manual, sus autores realizan un recorrido por las mltiples
funciones de la comunicacin dentro de la municipalidad, las cuales van desde las
necesarias planificaciones con sus diagnsticos previos, para saber hacia dnde
encausar las polticas municipales, el trato con los periodistas y la importancia de la
opinin pblica, la gestin de polticas pblicas, la publicidad de gobierno, etc.,
haciendo un mayor hincapi en el peso simblico de lo que comunicamos e integrando
la gestin, la imagen del funcionario, el futuro del mismo, la diversidad de pblicos,
etc., en una misma orientacin comunicacional.
Por su parte, el Manual de planificacin estratgica municipal, realiza un
recorrido, en primer lugar por la nocin de estado al que considera como organismo
poltico mximo que tiene como finalidad preservar el bien comn mediante el ejercicio
de la justicia y de la autoridad que le confiere la comunidad. Por su parte, el municipio
es considerado un conjunto de poblacin que, contando con un gobierno propio, dentro
de un territorio determinado, es reconocido como tal por el ordenamiento jurdico
vigente15, considerando adems, que tras los mltiples cambios sufridos en la
administracin pblica, la municipalidad toma un rol de interlocutor y mediador, con la
14

dem.

multiplicidad de actores sociales que conforman la comunidad: Es una condicin

necesaria de la gestin local propiciar el debate pblico que contemple la orientacin y
prioridades bsicas de las polticas y estimular la participacin directa de los usuarios y
otros beneficiarios en el diseo, ejecucin y seguimiento de las actividades locales
relacionadas con los bienes y servicios pblicos16.
Por otro lado, y retornando al tema que mayormente compete a esta ponencia, los
autores de este manual abordan la comunicacin exclusivamente desde la planificacin
estratgica, como instrumento para alcanzar el desarrollo local, partiendo de las
premisas qu hacer (fijar las reas de actuacin del gobierno municipal) y cmo
hacer (nos orienta respecto de las modalidades de intervencin ms adecuadas). Como
puede deducirse, estas planificaciones deben ser desarrolladas a largo plazo, ya que su
fin ltimo, es contener un cambio positivo y sustancial en torno a una realidad social
compleja, determinada por una multiplicidad de factores que escapan del control
municipal.
Si bien considero que la planificacin estratgica es posible de ser llevada a cabo, en
el entorno municipal el quehacer de las actividades cotidianas y el constante surgir de
conflictos y obligaciones diarios, hacen muy difcil la gestin de estrategias de este tipo.
Tal vez, para que sea ms factible su desarrollo, se tendran que considerar la diversidad
de polticas y planificaciones a corto plazo que se llevan adelante en una gestin de
gobierno y que atravesaran (aunque no lo contemplemos) continuamente la
planificacin estratgica. Vale aclarar, que este aspecto parte y se fundamenta de la
concepcin de comunicacin global, expresada anteriormente, ya que, como todo
comunica, debemos integrar las acciones y discursos de toda organizacin para que los
mensajes sean homogneos, no se contradigan17.
CONCLUSIN
La comunicacin en organismos pblicos no debe buscar reemplazar, u ocupar el
lugar de una gestin de gobierno, sino que debe actuar como herramienta para potenciar

15

Bhm Lus, Mrquez Pablo, Poblette Jorge, Repossi Marcela, Reta Ricardo, Manual de planificacin
estratgica municipal, Konrad-Adenauer-Stiftung, Carmen de Patagones (Bs As), 2007.
16

dem.

17

Weil Pascale, la comunicacin global, Paids Ibrica, Buenos Aires, 1992.

los resultados esperados, para fomentar una imagen positiva y crear una identidad
unificada.
No se puede pensar la comunicacin sino desde el ciudadano, receptor directo e
indirecto de todo lo que haga y diga el municipio, tenga o no intenciones comunicativas.
Esto a su vez implica un rol del comunicador como mediador y formador de consensos
dentro de una comunidad, buscando puntos comunes en los intereses disimiles de los
actores sociales. A su vez, el comunicador debe poder efectuar una mirada global, que
articule y d una nica direccin al accionar municipal general.
Cada herramienta propuesta en los textos analizados, deben ser pensadas en el
contexto determinado, dependiendo de las realidades y problemticas especficas sobre
las que se quiera actuar. Si bien intentan ser arribadas a modo universal, es la
creatividad y la posibilidad de innovacin las que propiciaran un mayor o menor xito
de las mismas en su momento de aplicacin.
Asimismo, considero que la planificacin resulta importante, no en tanto a
resultados ms o menos radicales, sino como una herramienta comunicacional que nos
permite analizar la complejidad de cada realidad y nos ayuda a pensar los mtodos ms
convenientes para mejorarla, tanto a corto, mediano o largo plazo. Asimismo, qu decir,
cmo decirlo, a quin, en qu momento, son preguntas que la planificacin puede
responder en tanto se efecten diagnsticos correctos.
Finalmente, quiero acentuar la intrnseca y dialctica relacin entre la teora y la
prctica, ya que ninguna est determinada per se del ejercicio de la otra. Si bien se
vuelve necesario tener un basamento terico para efectuar la prctica, esta finalmente
termina por hacernos repensar la teora. Si bien es necesario tener conocimientos
tericos sobre los temas que se van a trabajar, no debe temerse al uso de la creatividad y
de la iniciativa en los procesos de conocimiento.

BIBLIOGRAFA
Acciones para una Buena Comunicacin de gobiernos locales: manual de marketing y
comunicacin poltica, Korneli Christoph y Asociacin Civil de Estudios Populares
Buenos Aires, 2008.

10

Bhm Lus, Mrquez Pablo, Poblette Jorge, Repossi Marcela, Reta Ricardo, Manual de
planificacin estratgica municipal, Konrad-Adenauer-Stiftung, Carmen de Patagones
(Bs As), 2007.
Cancelo San Martn Mara de las Mercedes, La comunicacin gubernamental, nota
publicada en Revista Latinoamericana de Comunicacin CHASQUI, n 098; Quito,
Ecuador, 2007
Capriotti, Paul. Gestin de la comunicacin en las organizaciones; cap. 2 La imagen
corporativa.
Carlos Matus El mtodo PES. Planificacin estratgica situacional. Entrevista de
Franco Huertas, 1996.
Cuello Juan Manual La cuestin comunicacional en los municipios. Tesis de grado de
la Facultad de Periodismo y Comunicacin-UNLP, 2004.
Flores,

Fernando

L.,

Creando

organizaciones

para

el

futuro,

Dolmen

Ediciones/Granica, Chile, 1994.

Oscar Andrs De Masi, Comunicacin gubernamental, editorial Paids Iberica, Bs.
As., 2001. Cp. 3 Marketing y comunicacin de gobierno, Lus Stuhlman.
Rubn Sutelman, comunicacin con el ciudadano Jefatura de Gabinete de Ministros,
Repblica Argentina, 2004.
Uranga Washington, Prospectiva estratgica desde la Comunicacin, Buenos Aires,
2007.
Weil Pascale, la comunicacin global, Paids Ibrica, Buenos Aires, 1992.

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