Ce document ne prétend pas à l'exhaustivité, il constitue une contribution aux débats

des participants aux rencontres des collectivités locales.

© Direction Générale des Collectivités Locales

Conception et réalisation : CLE-Etudes
Impression : Imprimerie El Maârif Al Jadida
Dépôt légal : 2006/2740
ISBN : 9954-0-4474-4
 SOMMAIRE
Introduction : La décentralisation et la gouvernance locale au Maroc............................................................. 5

CHAPITRE PREMIER : CADRE RELATIONNEL ENTRE L’ETAT ET LES COLLECTIVITES LOCALES ................ 6
1. Extension du champ de compétences des commune ........................................................................................... 6
1.1. Développement économique et social....................................................................................................................... 6
1.2. Services publics communaux et équipements collectifs ..................................................................................... 7
1.3. Actions socio-culturelles................................................................................................................................................... 7
1.4. Protection de l’environnement ...................................................................................................................................... 8
2. Mode d’intervention de l’Etat dans les villes ............................................................................................................ 8
3. Recentrage des missions de l’Etat .................................................................................................................................. 9
4. Perspective de modernisation et d’amélioration des relations Etat-villes ............................................. 10
5. La déconcentration, condition incontournable pour la réussite de la gouvernance
des villes.................................................................................................................................................................................... 10

DEUXIÈME CHAPITRE : LA COOPÉRATION ET LE PARTENARIAT ENTRE LES ACTEURS LOCAUX ......... 12

1. L’intercommunalité.............................................................................................................................................................. 12
1.1. Les dispositions juridiques régissant l’intercommunalité ................................................................................. 12
1.2. Bilan de l’intercommunalité au Maroc...................................................................................................................... 13
1.3. Les facteurs du faible recours à l’intercommunalité............................................................................................ 14
1.4. Pour un renouveau de l’intercommunalité ............................................................................................................. 15
1.5. Les pistes de réformes..................................................................................................................................................... 16
2. Rapports villes – partenaires locaux (secteur privé, société civile…) ........................................................ 19
2.1. Partenariat villes-secteur privé .................................................................................................................................... 19
2.2. Partenariat villes-société civile..................................................................................................................................... 21
2.3. L’expérimentation des techniques de management public local .................................................................. 22

TROISIÈME CHAPITRE : RÉGIME JURIDIQUE DES COMMUNES URBAINES DE PLUS DE 500.000

HABITANTS..................................................................................................................................... 23
1. Les mesures d’accompagnement du passage à l’unité de la ville................................................................ 25
2. Difficultés nées des relations du conseil communal avec les conseils d'arrondissements.............. 25
2.1. Relation entre la commune et le conseil d'arrondissement ............................................................................. 25
2.2. Relation entre le bureau du conseil communal et les présidents des conseils d'arrondissement..... 26
2.3. L'urbanisme......................................................................................................................................................................... 26
2.4. Le régime financier des arrondissements................................................................................................................ 26
2.5. L'état civil ............................................................................................................................................................................. 27
 2.6. Le rapporteur du budget ............................................................................................................................................... 27
2.7. La police administrative communale ....................................................................................................................... 27
2.8. Statut de l’élu de l’arrondissement. ........................................................................................................................... 27
3. Piste de réformes .................................................................................................................................................................. 27
3.1. Propositions d’ordre général ........................................................................................................................................ 27
3.2. Propositions particulières .............................................................................................................................................. 28

4
INTRODUCTION
La problématique de la gouvernance des
villes est aujourd'hui universelle et fait
l'objet d'un débat très large au sein des
instances internationales.
Nos villes, sont appelées à exercer des
missions de plus en plus complexes, dans
un contexte national caractérisé par une
croissance urbaine rapide qui soulève le
problème d’amélioration des services
rendus aux citoyens.
Le Royaume du Maroc, dès l’indépendance,
avait mis en place les premiers jalons du
processus de décentralisation qui visait à
associer la population à la gestion des
affaires tant dans les villes que dans le
monde rural.
Grâce à la charte communale de 1976 qui a
marqué un tournant important dans la
gestion locale au Maroc, la décentralisation
connaîtra un nouvel essor suite à la réforme
engagée par le Royaume par l’adoption,en
2002, d’une nouvelle Charte Communale qui
constitue un véritable saut qualitatif en
matière de gouvernance locale.
La nouvelle charte communale a renforcé
l’ancrage de la démocratie de proximité et
a consolidé les espaces des responsabilités
locales. Elle a consacré l’extension des
attributions de la commune en tant
qu’acteur du développement économique
et social, fédérateur des différentes
initiatives locales.
Elle a innové en matière d’organisation des
villes, en mettant fin aux inconvénients
inhérents au régime des communautés
urbaines, notamment sur les plans du
chevauchement des compétences, des
disparités économiques et financières, de
l’éparpillement des ressources et de la
dispersion des actions et des efforts. Elle
devra permettre aussi d’avoir une vision
globale de développement de l’espace
urbain et une planification stratégique
pluriannuelle, nécessaires au dévelop-
pement harmonieux des grandes villes.
Cette réforme permettra aux villes
d’assumer parfaitement leur rôle de pôles
nationaux ou régionaux, de locomotives de
développement économique et social et
d’espaces compétitifs offrant un environ-
nement propice pour la promotion des
investissements et la création des richesses.
Tirant les enseignements des trois décennies
d’expérience communale, le débat porte
aujourd’hui sur les aspects juridiques et
institutionnels de la problématique de la
ville, la mobilisation des ressources
nécessaires à la réalisation des projets de
développement de la ville, ainsi que
l’implication de tous les acteurs de la
décentralisation : l’Etat (départements
ministériels et établissements publics), les
collectivités locales, les opérateurs privés et
la société civile.
Comment les villes marocaines doivent-elles
tirer partie des opportunités qu’offrent les
nouvelles approches de partenariat pour le
développement des grandes agglomé-
rations ?
Face aux enjeux de la gestion complexe des
villes, que doit-on privilégier, le dévelop-
pement des services municipaux ou du
secteur privé ?
La question de la participation des
populations étant étroitement liée aux
enjeux d’une démocratie de proximité,
comment mieux faire participer les
habitants et la société civile aux projets de
développement des grandes villes ?
Enfin, la gouvernance des villes pose la
question du développement durable,
devenue particulièrement cruciale dans le
but de préserver l’environnement et le
patrimoine socio-économique et culturel
qui détermine le devenir de nos villes et
l’héritage que nous léguerons aux géné-
rations futures.
5
 Chapitre premier
CADRE RELATIONNEL ENTRE L’ETAT
ET LES COLLECTIVITÉS LOCALES
1. Extension du champ de compétences des
communes
Le mouvement de décentralisation,
consacré en 1976 et consolidé en 2002, a
opéré plusieurs innovations visant le
renforcement du processus de décentra-
lisation et l’ancrage de la démocratie
locale. A cet effet, la sphère des responsa-
bilités communales a été largement
étendue à de nouveaux champs de
compétences, sous forme, soit d'attri-
butions propres, soit de compétences
transférables.
La nouvelle loi a établi une nouvelle
typologie des compétences propres sous
forme de sept blocs portant sur :
• le développement économique et social ;
• les finances, la fiscalité et les biens
communaux ;
• l'urbanisme et l'aménagement du territoire;
• les services publics et les équipements
collectifs ;
• l'hygiène, la salubrité et l'environnement;
• les équipements et les actions socio-
culturels ;
• la coopération, l'association et le partenariat.
Par ailleurs, et lorsque l'intérêt général
l'exige, l'Etat peut transférer certaines de
ses attributions aux communes (éducation
nationale, santé, formation professionnelle,
formation des personnels et des élus,
l'environnement, infrastructures et
équipements d'intérêt communal…) sous
réserve que tout transfert de compétences
6
soit accompagné du transfert des
ressources nécessaires à leur exercice.
En effet, en consacrant « la clause générale
de compétence », la charte communale
permet aux conseils communaux
d’intervenir dans des domaines très variés,
de façon à ce que les compétences
communales s’entrecroisent avec celles de
l’Etat et des autres collectivités locales, qui
interviennent en vertu des textes en
vigueur, dans divers domaines.
Les compétences locales sont réparties
entre les trois catégories de collectivités
locales (région, préfecture ou province et
commune). La cogestion forme donc le
cadre le plus courant de l’exercice de
certaines compétences telles que
l’environnement, l’urbanisme, l’aména-
gement du territoire et le développement
économique et pose le problème de la
territorialité.
De même, il est important de noter que les
communes urbaines et rurales supportent
également des charges se rapportant aux
compétences de l’Etat qui pèsent d’un
poids important sur les finances
communales. Il s’agit de la réalisation de la
petite hydraulique (barrages collinaires),
des activités relatives à la protection civile,
de l’entretien et de la mise à niveau des
établissements scolaires, etc.
1.1. Développement économique et social
Le poids économique des communes,
notamment urbaines, n’a cessé de s’accroître,
souvent d’ailleurs à la faveur d’une
démultiplication des liens de partenariat
entre elles et les autres collectivités
publiques ainsi qu’avec le secteur privé.
A ce sujet, l’Etat détient toujours un rôle
très important, voire prépondérant en ce
qui concerne la promotion et l’impulsion
économique et l’animation des activités
économiques.
Cependant, les communes ont favorisé le
développement économique et social en
réalisant les infrastructures de base. Elles
ont exercé pleinement leurs compétences
en matière de création des zones
industrielles et de parcs d’activités.
De même, elles ont contribué à la création,
à l’équipement et à la valorisation d’un
vaste programme de zones d’activités
économiques mené par l’Etat. La
répartition de ces zones s’établit à
l’avantage du secteur industriel suivi du
tourisme, des espaces d’activités poly-
valentes, du commerce et des services et
enfin de l’artisanat.
L’ensemble de ces activités a permis de
dynamiser l’économie locale, de créer les
infrastructures et les équipements
structurants qui drainent les investis-
sements privés et d’intervenir activement
sur le marché de travail en absorbant ainsi,
par l’effet direct de leurs investissements
économiques, un volume important de
demandes d’emploi.
Aussi, les projets réalisés par les communes
couvrent des domaines aussi variés que les
infrastructures de base, les équipements
sociaux, sportifs et touristiques et autres
équipements visant à répondre aux
besoins essentiels des populations.
Il n’en demeure pas moins que les petites
communes urbaines et les communes
rurales, dépourvues de ressources
financières suffisantes, ont du mal à exercer
efficacement leurs compétences en
matière de développement économique
en réalisant les investissements nécessaires.
1.2. Services publics communaux et équipements
collectifs
Les services publics communaux sont des
instruments d’intervention économique des
communes. Ils permettent à ces dernières de
prendre en charge, dans des domaines
économiques et sociaux, des besoins
d’intérêt public communal qui donnent lieu
à des prestations de divers services au
bénéfice de la population locale.
La nouvelle charte communale énumère la
liste détaillée des services publics et des
équipements collectifs communaux que la
commune peut créer, organiser et gérer
(collecte et traitement des ordures
ménagères, assainissement, distribution de
l’eau et de l’électricité, stationnement,
transports collectifs, etc.). Mais ces
attributions ne sont pas exhaustives eu
égard aux autres réglementations en
vigueur qui confèrent à l’Etat et aux autres
collectivités locales des prérogatives
importantes en matière de transport public
urbain, d’approvisionnement en eau
potable, d’aménagements et d’ouvrages
hydrauliques, de protection contre les
inondations et dans les secteurs socio-
culturels.
1.3. Actions socio-culturelles
La charte communale a confié aux conseils
communaux urbains et ruraux la respon-
sabilité de la réalisation, de l’entretien et de
la gestion des équipements socio-culturels
divers. Il s’agit notamment des centres
7
 sociaux, des maisons de jeunes, des foyers
féminins, des maisons de bienfaisance, des
salles de fêtes, des parcs et centres de loisirs,
des complexes culturels, des bibliothèques
communales, des musées et théâtres, des
conservatoires de musique et d’art, des
crèches et jardins et des terrains de sport…
Les communes ont construit et financé les
bibliothèques, les centres et complexes
culturels, les musées, les conservatoires de
musique. Elles ont financé, au même titre
que l’Etat et les autres collectivités locales,
des actions en faveur du développement
de l’animation culturelle.
En matière de sports et de loisirs, les
communes ont réalisé des terrains ou
complexes de sport, des centres de loisirs
et d’estivages. Les budgets communaux
ont aussi injecté des sommes importantes
dans l’animation sportive et le soutien du
secteur associatif opérant dans les
différents domaines socio-culturels.
Aussi, les communes ont considérablement
développé et diversifié leurs interventions
dans les secteurs de la prévention sanitaire
et de la salubrité publique (à travers
notamment les bureaux d’hygiène
municipaux).
1.4. Protection de l’environnement
Il est tout d’abord nécessaire de signaler
que le secteur de l’environnement reste
largement marqué par l’importance des
compétences dévolues aux collectivités
locales en vertu des textes de la
décentralisation et des autres textes
spéciaux.
Pour ce qui est des communes, la charte
communale ainsi que les lois sur l’environ-
nement leur permettent d’intervenir dans
8
tous les aspects liés à ce secteur, notamment
la création et la gestion des espaces verts et
naturels, la lutte contre les pollutions, la
collecte et le traitement des ordures
ménagères, le traitement des eaux usées et
l’assainissement liquide, la protection des
milieux naturels et des paysages…
A signaler à cet égard que les planifications
qui touchent à l’environnement sont
établies et conduites par les services de
l’Etat. Ce qui montre clairement que les
communes ne sont pas maîtresses de leurs
politiques environnementales.
La consolidation de la décentralisation,
consacrée par les nouveaux transferts de
compétence, est tributaire des mesures
d’accompagnement entreprises par l’Etat
pour assurer une meilleure prise en charge
par les collectivités locales, de leurs
nouvelles attributions.
2. Modes d’intervention de l’Etat dans les villes
L’Etat a accompagné les collectivités
locales, par la mise en œuvre des
programmes de développement éco-
nomique et social, au niveau de la
planification et de la programmation, et au
niveau de la réalisation. C’est ainsi que les
programmes suivants ont été lancés :
• Le programme d’électrification rurale
globale (PERG), lancé en 1996 et étalé sur
quatre tranches, est réalisé selon une
approche partenariale impliquant aussi
bien l’Etat, les collectivité locales et les
bénéficiaires dans la perspective de réaliser
un taux d’électrification de 98 % à l’horizon
2007. Dans ce cadre, 25. 000 douars ont été
électrifiés jusqu’au mois de juillet 2006, soit
1. 500.000 foyers.
 Evolution du taux d’électrification rurale
1995-2006
Année 1995 1999 2002
Taux de 18 % 39 % 55 %
réalisation
• Le programme national des routes rurales
(PNRR) : l’Etat a adopté une nouvelle
approche partenariale pour l’élaboration
et le financement de la deuxième tranche
du programme national des routes rurales
dont l’objectif est de réaliser 15.700 Km
de routes rurales entre 2005 et 2015 ce
qui permettra d’augmenter l’accessibilité
aux routes pour la population rurales de
54 % en 2005 à 80 % en 2015.
Le montant global de ce programme est
estimé à 11, 2 milliards de dirhams réparti
entre le ministère de l’Equipement, 85 % et
les collectivités locales 15 %. Le Ministère
de l’Intérieur participe, dans le cadre du
soutien financier aux communes, à la
réalisation de ce projet à hauteur de 100
millions de dirhams.
• Le programme national d’alimentation en
eau en milieu rural, regroupe plusieurs
partenaires, le ministère de l’Intérieur, le
secrétariat d’Etat chargé de l’hydraulique,
l’ONEP et les collectivités locales. Le taux de
réalisation de ce programme en 2006 est
de 80 %.
• Le programme national d’assainissement
liquide dont la réalisation de la première
tranche concerne 130 villes et centres
urbains et profitera à 7 millions d’habitants.
Le coût global de ce programme qui est
de 8,30 milliards de dirhams, est supporté
par le ministère de l’Aménagement du
Territoire, de l’Eau et de l’Environnement,
l’ONEP, les régies intercommunales et les
collectivités locales. Le ministère de
l’Intérieur contribue à l’élaboration et la
réalisation de ce programme par le
Juillet soutien technique et financier aux
2006 collectivités locales.
85 %
• Le programme national d’assainissement
solide, réalisé sur 15 ans et d’un montant
global de 37 milliards de dirhams,
consiste à organiser ce secteur et à
améliorer les techniques de ramassage et
de traitement des déchets solides dans les
villes et centres urbains.
• Le programme national de mise à niveau
urbain : dans le cadre de l’élaboration
des stratégies de développement des
communes urbaines, l’Etat accompagne
les villes pour l’élaboration et l’exécution
des programmes pluriannuels pour la
mise à niveau des infrastructures et les
services publics locaux afin d’améliorer le
cadre de vie des citoyens.
Le montant des programmes triennaux,
quadriennaux ou quinquennaux, con-
ventionnés depuis 2005, est de 10,5 milliards
de dirhams dont 2,8 milliards de dirhams
sont supportés par le ministère de
l’Intérieur.
3. Recentrage des missions de l’Etat
Le renforcement de la décentralisation par le
transfert de nouvelles compétences de l’Etat
aux collectivités locales a nécessité la
redéfinition des missions des secteurs
publics à la lumière du nouveau rôle de l’Etat
conformément aux Hautes Orientations de
Sa Majesté le Roi Mohammed VI que Dieu le
Glorifie, lors du Discours du Trône du
30 juillet 2003, Sa Majesté a rappelé : « Nous
n’avons d’autres choix que de poursuivre
la modernisation des fonctions de l’Etat
qui consistent à assurer le climat de
confiance et de stabilité nécessaire et à
9
 garantir la suprématie de la loi en veillant
aux missions de régulation, d’évaluation
et de mobilisation des énergies. »
C’est ainsi que l’Etat a recentré son action, se
limitant ainsi aux missions d’encadrement,
d’orientation, de normalisation, et de
contrôle par le soutien aux projets de
développement économique et social
initiées par les collectivités locales. L’appui
de l’Etat prend deux dimensions :
• La première dimension au soutien au
développement, inclut toutes les formes
d’accompagnement et d’animation
permettant la concertation et la mobi-
lisation des collectivités locales (plani-
fication stratégique, plans d’actions pluri-
annuelles) visant l’amélioration des
performances des services publics locaux.
• La deuxième dimension du soutien est
directement liée à l’attribution des aides
directes aux collectivités locales pouvant
prendre la forme : de conseil, d’orientation,
d’accès aux programmes ainsi que les aides
financières.
La raison d’être de ces formes de soutien
est de permettre l’émergence de projets
dynamiques et mobilisateurs favorisant
l’investissement, la création de l’emploi et
l’amélioration du cadre de vie des
populations.
4. Perspective de modernisation et d’amélioration
de la relation Etat-ville
L’implication des différents acteurs publics
(les départements ministériels, les établis-
sements publics, les régions, les provinces et
préfectures, et les communes) pour la
réalisation des projets de développement
économique et social dans les villes,
nécessite plus de coordination entre ces
différents acteurs afin de rationaliser leurs
interventions.
10
La conception et la mise en place d’un
nouveau cadre contractuel entre l’Etat et la
ville s’avèrent nécessaires. Les objectifs de
ce nouveau cadre seraient de :
• mettre en place une stratégie nationale de
développement des villes à moyen et à
long terme afin de garantir l’exécution des
programmes conventionnés ;
• la clarification des responsabilités et le
respect des engagements de l’Etat et des
communes urbaines ;
• la mobilisation des ressources financières
pour la réalisation des projets de
développements selon une approche
partenariale et une programmation pluri-
annuelle garantissant l’équilibre financier
du budget communal.
L’institutionnalisation des relations entre
l’Etat et la ville à travers un contrat
programme pourrait être le cadre adéquat
de la rationalisation des différentes inter-
ventions, de la consécration du principe de
solidarité et de la pérennisation des
programmes de développement. Celle-ci,
appelle, au préalable, un renforcement des
pouvoirs et des moyens de l’Etat au niveau
territorial.
5. La déconcentration, condition incontournable
pour la réussite de la gouvernance des villes
La réussite de ce nouveau cadre
contractuel est tributaire du renforcement
de la déconcentration, par le transfert des
compétences de l’Etat aux walis dans
les régions conformément aux Hautes
Orientations Royales de Sa Majesté le Roi
Mohammed VI que Dieu le glorifie. A cet
effet, dans le Discours du Trône du 30 juillet
2006, Sa Majesté a défini le nouveau cadre
d'intervention des représentants de l'Etat :
« …A cet égard , il nous incombe de
donner une nouvelle impulsion à la
dynamique de décentralisation et de
régionalisation, et de veiller à ce que la
gestion déconcentrée, indissociable du
choix de la décentralisation, devienne
une règle de base dans tous les services
du secteur public et un instrument
indispensable de la bonne gouvernance
territoriale…».
Pour la mise en œuvre de la politique de
déconcentration dont l’orientation a été
fixée par le Discours du Trône susvisé, il
importe d’élaborer un programme détaillé
des actions à entreprendre à court et
moyen terme.
La doctrine générale a été déclinée par les
dispositions du décret du 2 décembre 2005
fixant les règles d’organisation des
départements ministériels et de la décon-
centration administrative, il s’agit pour les
administrations d’arrêter avec précision la
liste des attributions devant être
transférées aux services extérieurs de l’Etat,
ainsi que les ressources et moyens
correspondants et les mesures d’accom-
pagnement qui sont de nature à assurer
tout le succès à cette opération que les
walis et gouverneurs sont appelés à piloter
et à animer au niveau territorial en leur
qualité de représentants de l’Etat et
d’interlocuteurs principaux des instances
élues qui représentent la population.
Dans l’ensemble, la démarche devrait
s’inspirer de la procédure adoptée en
matière de gestion déconcentrée de
l’investissement mise en œuvre depuis
mars 2002.
11
 Deuxième chapitre
LA COOPÉRATION ET LE PARTENARIAT
ENTRE LES ACTEURS LOCAUX
1. L’intercommunalité
L’intercommunalité répond à trois objectifs
majeurs :
• La promotion du développement éco-
nomique et social est le but principal de
l’intercommunalité. Par l’amélioration des
conditions de vie de la population,
l’intercommunalité permet de combler le
manque et l’insuffisance en matière
d’infrastructures et d’équipements
publics et contribue à la satisfaction des
demandes sociales exprimées à une
échelle plus étendue que l’échelle
communale et, partant, favorise le
déploiement d’activités créatrices
d’emplois.
• L’intercommunalité, a pour objectif
également, la préservation des ressources.
En effet, l’intercommunalité procède d’un
fait ou constat réel : les ressources
disponibles sont insuffisantes. De ce fait,
l’intercommunalité offre le mérite de
permettre aux collectivités qui s’y
adonnent, de mener des actions de
développement, en mobilisant un
minimum de ressources propres. La
mutualisation des moyens et ressources,
offerte dans le cadre de l’intercom-
munalité, devrait constituer un horizon
fondamental de gestion et de bonne
gouvernance pour toute assemblée
communale, soucieuse de préserver
l’intérêt de sa commune.
• L’intercommunalité favorise enfin,
l’expression des solidarités spatiales,
12
sociales ou politiques. C’est une forme de
resserrement des liens entre entités
juridiques séparées certes, mais qui sont
néanmoins conscientes d’appartenir à
une même communauté sociale d’origine
ou de partager le même territoire ou de
croire à des valeurs politiques communes.
Plus les solidarités intercommunales sont
fortes et se développent, plus
l’intercommunalité gagne du terrain et
trouve moyen de s’exprimer concrè-
tement, tant en milieu urbain qu’en milieu
rural.
1.1. Les dispositions juridiques régissant
l’intercommunalité
C’est dans cet esprit que le législateur
marocain a favorisé, en 2002, l’inter-
communalité, essentiellement de projets, en
autorisant les communes à créer des
groupements de communes ou des
collectivités locales, qui se sont substitués
aux syndicats de communes, et ce pour la
réalisation d’une œuvre commune ou pour
la gestion d’un service d’intérêt général du
groupement.
Cette création est conditionnée par
l’adoption des délibérations concordantes
des assemblées des collectivités associées.
Par ailleurs, des communes autres que
celles initialement associées, peuvent être
admises à faire partie d’un groupement
déjà constitué. En outre, le Premier ministre
peut décider d’adjoindre d’office pour
cause d’utilité publique, par décret motivé,
pris sur proposition du ministre de
l’Intérieur, une ou plusieurs collectivités
locales à un groupement constitué ou à
constituer après consultation du ou des
conseils communaux concernés.
L’objet, la dénomination, le siège, la nature
ou le montant des apports et la durée du
groupement sont fixés de manière
concordante, après accord entre les parties
associées par les délibérations relatives à la
création ou à la participation au
groupement.
Le groupement est administré par un
Conseil du groupement dont le nombre
des membres est fixé sur proposition des
collectivités associées par arrêté du
ministre de l’Intérieur. Celles-ci, y sont
représentées au prorata de leur apport et
au moins par un délégué pour chacune des
communes membres. Le conseil du
groupement élit parmi ses membres un
président, deux vice présidents au moins et
quatre au plus, qui constituent le bureau du
groupement. De même qu’il élit un
secrétaire et un rapporteur du budget.
Les délégués communaux au conseil du
groupement sont élus pour une durée
égale à celle du mandat du conseil qu’ils
représentent.
En tant qu’établissement public, le
groupement dispose d’un patrimoine
propre et d’un budget propre distinct des
budgets et des patrimoines des collectivités
locales membres. La législation et la
réglementation relatives à la tutelle des
communes s’appliquent au groupement de
même que les règles financières
et comptables des collectivités locales
s’appliquent à son budget et à sa
comptabilité.
Le budget du groupement est essentiel-
lement alimenté par les apports financiers
des collectivités locales associées. Le
groupement ne peut à la différence des
collectivités locales, percevoir d’impôts ou
créer des taxes.
1.2. Bilan de l’intercommunalité au Maroc
Il existe aujourd’hui 111 groupements de
communes regroupant 856 communes
dont 114 communes urbaines et
742 communes rurales. Ces groupements
couvrent un bassin de 12 millions de
citoyens dont 7 millions de ruraux et
5 millions d’urbains qui bénéficient des
projets et programmes de développement
initiés par les groupements de communes.
Il convient de signaler à ce sujet que pour la
plupart, ces groupements de communes
ont été crées avec l’appui du ministère de
l'Intérieur.
Le champ d’intervention des groupements
de communes a pour sa part couvert
toutes sortes de secteurs aussi bien de
fonctionnement que d’investissement ;
adduction d’eau potable, électrification,
réseaux routiers et chemins vicinaux,
transports intercommunaux, gestion et
maintenance des réseaux d’assainis-
sement, lotissements et habitat, résorption
des bidonvilles, conservation et exploitation
des ressources forestières, exploitation
communes des souks hebdomadaires,
réalisation et gestion des cimetières,
exploitation des pépinières, investis-
sements touristiques et industriels,
aménagement du littoral, acquisition et
entretien des engins et matériels…
Les réalisations ainsi accomplies, et les
moyens humains et financiers mis en
commun pour les réaliser sont consi-
dérables. Ils permettent de relever que ce
procédé de coopération intercommunal
13
 Groupements de communes par objet
Objet Nombre
Acquisition et entretien d’engins et de matériel 18
Conservation et exploitation des ressources forestières et protection de l’environnement 14
Transport intercommunal 12
Réseaux routiers et chemins vicinaux 11
Adduction d’eau et électrification 10
Exploitation commune de souks hebdomadaires 06
Habitat et résorption de bidonvilles 05
Travaux d’équipement 05
Equipements touristiques 05
Création de zones économiques et de complexes commerciaux et de loisirs 05
Zones industrielles 04
Réalisation et gestion de gares routières 04
Pépinières 03
Réalisation et gestion de cimetières 03
Réalisation et gestion de réseaux d’assainissement 03
Informatique 02
Construction et équipement d’une caserne pour la protection civile 01
Construction et gestion d’un abattoir moderne 01
Total 112

gagne progressivement les faveurs des nécessairement à la création d’une

communes, qu’il réunit des collectivités
locales de niveau aussi bien égal que
différent et qu’elles seront de plus en plus
nombreuses à pratiquer cette forme
d’intercommunalité ; à mesure qu’elles
achèvent de parer au plus urgent, que se
consolident leurs moyens, qu’elles
s’inspirent de l’expérience de celles qui les
y auront précédées et qu’elles réalisent les
vertus de l’intercommunalité.
Ce choix, s’explique par le fait que le
groupement de communes ou de
collectivités locales est le modèle idéal du
concept d’intercommunalité : il correspond
véritablement au sens dans le quel le droit
administratif et la doctrine emploient
habituellement ce terme, c’est-à-dire,
processus de regroupement aboutissant
personne morale publique qui est
l’émanation des communes ou collectivités
locales qui lui ont donné naissance.
1.3. Les facteurs du faible recours à l’inter-
communalité
Le bilan de l’intercommunalité rend
compte de la faible propension à la
coopération intercommunale. Cette
situation trouve son explication dans une
série de facteurs.
Au chapitre des insuffisances juridiques,
l’inadéquation du Droit de la coopération
intercommunale est souvent citée, en effet
et malgré les innovations apportées par la
loi en 2002 en matière de groupement.
Cette technique de coopération, fait encore
l’objet de nombreux griefs portant sur le

14
formalisme et l’imprécision des dispositions
qui la réglementent notamment, l’initiative
de sa création, la modification de son objet,
la dissolution, le patrimoine et le personnel.
Dans l’organisation actuelle de l’espace
territorial, le besoin d’intercommunalité ne
semble pas encore figurer au rang des
priorités.
Enfin, la plupart des domaines, particu-
lièrement en milieu rural, dont l’inter-
communalité est indiquée, échappe dans la
pratique à l’exercice communal ; tel est le
cas de la desserte en eau et en électricité
rurale, l’assainissement liquide et solide et
du réseau routier.
Dans le prolongement des dysfonctions
juridiques citées, d’autres limites d’ordre
pratique peuvent également être évoquées
comme le refus des communes nanties à
coopérer avec les communes démunies ou
encore le poids des intérêts partisans qui
peut entraver ou desservir l’inter-
communalité objective ou enfin le réflexe
naturel des élus à rejeter toute forme de
dessaisissement de leurs prérogatives, fut-il
au service d’un intérêt commun réel.
1.4. Pour un renouveau de l’intercommunalité
Le développement de la coopération inter-
communale, conçue comme une valeur
ajoutée et une étape qualitative supérieure,
s’inscrit dans l’évolution normale de
la décentralisation, à mesure que se
consolident les autonomies, les ressources
et les compétences des collectivités locales.
Mais, au-delà de cette évolution naturelle,
la coopération intercommunale reste
perfectible et doit continuer à se
consolider pour gagner en efficacité et en
légitimité et devenir ainsi un réel moyen de
promotion du développement et de
l’émancipation des collectivités locales.
Les communes marocaines sont appelées
aujourd’hui, bien plus qu’auparavant à
entamer une nouvelle dynamique de
coopération intercommunale et à établir
un nouvel ordre des échanges, il suffit pour
cela que se développe entre elles la
volonté qu’elles peuvent le faire et qu’elles
en ont les moyens et qu’elles mettent en
commun leurs expériences et leurs
énergies.
D’autres facteurs devront également
favoriser dans le court terme l’action
concertée, synergique ou conjointe des
communes.
a. L’expérience a montré que l’efficacité de
toute forme de coopération inter-
communale est tributaire d’un certain
nombre de facteurs : nature des actions,
existence d’affinités et d’intérêts réci-
proques, développement des synergies…
Dans ce cadre, toute action de
coopération intercommunale doit
s’orienter vers des secteurs précis et de
grande préoccupation locale, car elle
favorise les identités de vue et s’accorde
plus utilement sur les centres d’intérêt.
Les domaines techniques et écono-
miques constituent, à cet effet, des
terrains fertiles de développement
d’initiatives concrètes et de synergies
nouvelles.
b. Les communes sont appelées à orienter
leurs relations de coopération vers des
actions précises, susceptibles d’aboutir à
la formation de projets concrets et mieux
articulés avec les priorités nationales ce
qui permet de les insérer dans une
dynamique de réalisation et de
financement. L’intégration aux pro-
grammes nationaux doit pouvoir être
recherchée, autant que faire se peut, de
15
 la part des communes pour un ensemble
de raisons objectives, notamment, la
mise à profit de l’expérience existante et
la nécessite de se conformer aux priorités
et aux objectifs nationaux de dévelop-
pement que la rationalité et la solidarité
territoriale imposent.
c. Le succès des actions de coopération
intercommunale dépend également des
partenaires en présence, de leur enga-
gement et de leur réelle volonté de
travailler en commun. Aussi, le rôle des
communes ne doit pas supposer de leur
part, une fonction de simple gestion
administrative et financière des projets
mais une responsabilité de dynamiser les
relations et d’instaurer une tradition de
coopération.
Conçue au départ pour faciliter la gestion
de services publics ou d’équipements en
commun, la coopération intercommunale
apparaît pour certains, comme un simple
moyen de promotion de la solidarité entre
les communes. Or, il est plus que temps
qu’elle devienne l’un des principaux
instruments des politiques d’aména-
gement du territoire, de développement
économique et de répartition des charges
et des ressources entre les collectivités
locales.
Aussi, il importe que les vocations des trois
niveaux de décentralisation se raffer-
missent pour permettre aux entités de
même niveau d’envisager le regroupement
de leurs efforts, et la mutualisation de leurs
moyens, en vue de s’acquitter de leurs
tâches.
1.5. Les pistes de réformes
Le renforcement de la coopération inter-
communale sous forme de groupements
16
de communes se pose en terme de choix et
d’options de réforme sur le plan
institutionnel, sur les plans humain et
financier et au niveau des modalités
d’incitation que les pouvoirs publics
pourraient mettre en œuvre.
Sur le plan institutionnel
Il est nécessaire, au préalable de préciser
certains concepts clés comme « l’intérêt
communautaire ou intercommunal ».
Il convient également de préciser les cas
dans lesquels l’Etat peut imposer la
création d’un groupement de commune
lorsque l’intérêt général l’exige et les cas où
les communes demeurent libres de se
constituer en groupement pour la
réalisation d’un projet intercommunal.
La détermination d’un statut doit tenir
compte, à la fois, de l’autonomie des
communes, de leurs droits et aussi de leurs
obligations et responsabilités dans le cadre
du groupement, étant bien observé que le
choix en faveur de l’intercommunalité
engage durablement les communes qui
dès lors ne peuvent plus légalement
intervenir, sous quelque forme que ce soit,
dans les domaines des compétences
transférées au groupement intercommunal
(principe d'exclusivité) et doivent respecter
des règles très strictes si elles désirent
ultérieurement se retirer de ce groupement.
Dans cette perspective la réflexion doit
porter sur les mentions minimales devant
figurer dans les statuts et notamment :
• la liste des communes membres du
groupement ;
• le siège de celui-ci ;
• le cas échéant, la durée pour laquelle il est
constitué ;
• les modalités de répartition des sièges ;
• le nombre de sièges attribué à chaque
commune membre ;
• les compétences transférées peuvent
varier d’un groupement à l’autre, en
fonction de leur catégorie juridique et
aussi de leurs statuts. Elles doivent être
décrites avec précision dans ces derniers à
l’occasion de la création des groupements
ou lors d’une modification statuaire.
Sur le plan financier et fiscal
Le succès de l’intercommunalité dépend
également des mécanismes financiers et
fiscaux qui peuvent prendre diverses
formes. Dans cette optique une taxe
spéciale pourrait être instituée au profit
des groupements de communes dont
l'objet présente un intérêt commun et
s'intègre dans le cadre des programmes de
développement appuyés par l'Etat.
En outre, une dotation globale de fonction-
nement pourrait être accordée par l’Etat
aux communes qui désirent constituer des
groupements pour réaliser des projets ou
gérer des services dont l'intérêt social et
économique est jugé prioritaire pour la
collectivité publique.
Le montant de la dotation accordée, les
bases de calcul de celle-ci et les modalités
de sa répartition entre les communes
candidates à l’intercommunalité pourraient
être prévus par la loi sur les groupements
de communes.
En plus des moyens financiers qui
pourraient être accordés aux groupements,
ces derniers auraient besoin également
des moyens humains nécessaires à leur
fonctionnement.
Le régime des biens de groupement de
commune mérite également d’être défini
de façon adaptée à la vocation du
groupement.
Sur le plan humain
La réussite de l’intercommunalité est
tributaire de fonds propres et d’un budget
adéquat afin qu’elle puisse fonctionner
normalement.
Mais elle a besoin aussi d’un personnel
propre doté de flexibilité et de souplesse.
Ce personnel pourrait comprendre des
agents détachés de la fonction publique.
Les communes membres pourraient
également détacher des agents auprès du
groupement institué.
Le texte de loi pourrait ainsi mentionner
que le transfert de compétences d’une
commune à un groupement entraîne le
transfert de service ou de la partie du
service chargé de sa mise en œuvre. Le
texte de loi pourrait prévoir également que
les fonctionnaires et agents territoriaux qui
remplissent en totalité leurs fonctions dans
un service ou une partie de service
transféré, sont mis à la disposition du
groupement. Ils relèveront de cet
établissement dans les conditions de statut
et d’emploi qui sont les leurs.
Aussi, des règles adaptées au personnel
intercommunal s’avèrent nécessaires. Elles
pourraient être élaborées par voie
réglementaire et permettraient de fixer les
conditions d’accès au groupement, les
possibilités de carrière, le régime de
rémunération ainsi que la situation
juridique du personnel vis-à-vis de l’établis-
sement public territorial qui serait institué.
Outre les agents détachés auxquels il a été
fait allusion précédemment, l’établis-
sement public de coopération inter-
17
 communal pourrait recruter son personnel
par voie contractuelle.
Stratégie nationale d’appui à l’intercommunalité
Il serait important qu’un programme
d’appui au développement de l’inter-
communalité soit mis en place. Néanmoins,
quelle que soit l’envergure du programme
d’appui suggéré, il est important qu’il soit
élaboré en concertation avec les élus
communaux. En effet, l’intercommunalité
doit se faire dans un esprit de confiance
avec les élus locaux ; la participation de
ceux-ci à l’identification du contenu et à la
précision des modalités de fonction-
nement du programme d’appui proposé,
garantit la bonne conduite des opérations
de création de groupements intercom-
munaux envisagés.
Compte tenu des nombreux avantages que
procure l’intercommunalité pour le déve-
loppement local, la mise en place d’une
structure de coordination et d’impulsion
des initiatives intercommunales parait
nécessaire. Cette structure pourrait éven-
tuellement avoir pour missions :
• d’orienter l’action de l’Etat en matière
d’intercommunalité en donnant des
indications aux walis et gouverneurs sur la
manière dont il faut promouvoir l’inter-
communalité ;
• d’aider et d’appuyer la réalisation de
projets d’intercommunalité suffisamment
avancés ;
• de proposer au gouvernement toute
mesure susceptible d’améliorer le fonction-
nement de l’intercommunalité ;
• de formuler toute proposition pour
renforcer cette coopération ;
• d’accompagner le processus d’inter-
communalité ;
18
• de favoriser des projets d’intercom-
munalité lorsque l’intérêt intercommunal
est évident.
Appui aux communes limitrophes en matière d’identification
des projets d’intérêt communs
Le projet d’intérêt commun est au cœur du
processus d’intercommunalité. On distingue
d’ailleurs l’intercommunalité de gestion et
l’intercommunalité de projet.
Et dans ce paragraphe, il importe de
cibler davantage le second type d’inter-
communalité à cause de son importance
pour le pays, en plein développement
économique et social. En effet, les pouvoirs
publics se doivent d’apporter appui et
soutien aux communes limitrophes
– notamment en milieu rural et périurbain –
pour les aider à identifier les opportunités
de collaboration et de coopération. Certes,
le projet, objet de la coopération, doit
normalement émaner des communes elles-
mêmes ; il doit répondre à un besoin
ressenti par les élus des communes
intéressées. Le projet peut également être
adopté sur proposition de l'Etat ou de ses
représentants territoriaux lorsque des
considérations d'intérêt public l'exigent.
Il arrive souvent que les communes
limitrophes ne parviennent pas à
s’entendre sur l’utilité de tel ou tel projet,
pourtant nécessaire au regard des
exigences du développement économique
et social de la localité. D’où, l’importance
de l’intervention/accompagnement des
pouvoirs publics – notamment l’inter-
vention des autorités déconcentrées – afin
d’aider les communes concernées à
identifier le(s) projet(s) d’intérêt commun
ou de convaincre la partie récalcitrante du
caractère intercommunal et d’intérêt
commun du projet identifié. Notons à cet
égard que les espaces périphériques sont
ceux qui concentrent des problèmes
sociaux majeurs qui nécessitent un
aménagement d’ensemble, c’est-à-dire
une démarche ou vision intercommunale.
Sur le plan des règles de bonne gouvernance
Les modes de gestion classique de nature
purement administrative, se révèlent
incompatibles avec le concept d’inter-
communalité qui implique l’existence d’un
espace de solidarité au sein duquel
s’exercent des compétences autour d’un
projet commun ou pour fournir des
prestations de qualité à un nombre
important de citoyens.
Ainsi, qu’il s’agisse d’une intercommunalité
de projet ou de services publics
(essentiellement en réseaux), la gestion des
affaires locales communes par le grou-
pement intercommunal nécessite des
règles de bonne gouvernance fondées
sur la transparence, la communication, la
confiance, la participation, la respon-
sabilité, débarrassées des mécanismes
bureaucratiques, des mauvaises pratiques,
des négligences et des complexités
administratives.
La bonne gouvernance locale, nécessite une
répartition claire des compétences et des
responsabilités des élus communaux et des
élus intercommunaux. Elle doit être fondée
sur des règles comptables et financières
adaptées à la vocation intercommunale des
entités membres. Les responsables de la
gestion des groupements doivent être
soumis à l’obligation de rendre compte,
notamment par la production de rapports et
d’états financiers à adresser aux assemblées
des communes membres.
Les mesures d’accompagnement
Les mesures d’accompagnement sont
indispensables, parce qu’il s’agit de faire de
l’intercommunalité un levier majeur de
développement économique et social sur
le plan local. En effet, il ne s’agit pas
seulement de favoriser ou de promouvoir
l’intercommunalité, mais d’en faire une
option stratégique ou une sorte de
tendance lourde au sein du système de
gouvernance locale.
Les mesures d’accompagnement qui
peuvent être envisagées sont au nombre
de cinq (5) :
• concevoir un programme d’appui au
développement de l’intercommunalité
concerté avec les élus communaux ;
• apporter appui à l’identification des projets
d’intérêt communs entre communes
limitrophes ainsi que le soutien financier
pour la réalisation de ces projets ;
• sensibiliser les élus locaux à l’importance
stratégique de l’intercommunalité pour
l’essor économique et social de leur
territoire ;
• mobiliser la coopération décentralisée
pour les projets d’intercommunalité ;
• renforcer les capacités de gestion des élus
et des personnels communaux en matière
de gestion de l’intercommunalité.
2. Rapports villes-partenaires locaux
2.1. Partenariat villes-secteur privé
La gouvernance des villes implique la mise
en cohérence des efforts des opérateurs
économiques aux projets des élus par
l’amélioration du partenariat public/privé.
Les opportunités qu’offrent le dévelop-
pement concerté et participatif et l’action
19
 partenariale pour la gestion des services
publics, et la mobilisation des finan-
cements extra-institutionnels ont incité les
pouvoirs publics à prévoir un large éventail
d’instruments juridiques et économiques :
conventions de coopération et de
partenariat, sociétés d’économie mixte et
divers modes de gestion des services
publics locaux.
La charte communale 2002 a ainsi innové
en la matière, dans la mesure où, elle
autorise de manière explicite les
communes à engager toutes actions
de coopération, d’association ou de
partenariat avec l’administration, les autres
personnes morales de droit public et les
acteurs économiques et sociaux privés.
Partenariat public- privé
L’enjeu des partenariats public-privé,
établis dans le cadre de la contra-
ctualisation des services publics urbains
locaux, l’envergure des projets urbains à la
réalisation desquels ces collectivités
concourent, les engagements financiers
qui en découlent, les effets inattendus ou
pervers des politiques en termes d’immo-
bilisme et de gaspillage notamment qu’il
importe de déterminer et de corriger,
l'émergence des problèmes de désinté-
gration et de précarité sociale renforcent
l’importance de l’outil d’évaluation et
conduisent à poser de plus en plus la
question de la pertinence et de l’efficacité
des politiques publiques urbaines mises en
œuvre.
Plus particulièrement, une politique
moderne de la ville devrait s’appuyer sur de
nouveaux mécanismes de gestion et de
décision. Sa raison essentielle est d’induire
l’innovation dans les modes de fonction-
20
nement et non de s’enliser dans des
maquis procéduriers.
Marqué par une forte dilution des
ressources, l’espace urbain exige que les
politiques soient de plus en plus négociées
et produites à travers des coalitions
d’intérêts publics et privés. Il en découle
une multiplication des scènes où l’action
publique est négociée et une margina-
lisation corrélative des lieux traditionnels
de délibération.
Du reste, la démarche partenariale offre
l’avantage de clarification des enga-
gements respectifs des acteurs et des
conditions juridiques et institutionnelles y
afférentes et une fiabilisation financière
des opérations à réaliser. La flexibilité et la
souplesse des partenariats sont une
condition supplémentaire de réussite des
projets urbains.
Par ailleurs, les facteurs de compétitivité du
territoire ont changé et exigent des
pouvoirs publics un rôle d’animation très
différent allant bien au-delà d’une simple
offre de zones d’activités ou d’aide directe
à la création d’entreprise. En effet,
construire une nouvelle relation entre le
public et le privé implique sans doute de
créer des outils financiers, mais cela impose
surtout un autre état d’esprit, d’adopter
une autre culture, celle du partenariat
public-privé. A cet effet, le législateur a
adopté en 2005 une loi sur la gestion
déléguée des services publics locaux afin
de permettre un encadrement juridique
efficace de la gestion des services locaux
par le secteur privé.
L’émergence d’un nouveau type d’investis-
sement privé visant la dynamisation des
économies locales et régionales à l’image
de l’off shoring et des pôles d’activité
économique et technologique dans les
périphéries des grandes agglomérations
urbaines s’inscrit dans cette optique
d’ouverture de l’Etat et des collectivités
locales sur l’environnement concurrentiel
des territoires.
Les sociétés d’économie mixte
Le cadre juridique de la décentralisation
permet aux collectivités locales de s’associer
aux opérateurs économiques privés par la
création ou la participation aux sociétés
d’économie mixte. Les principaux champs
d’intervention des sociétés d’économie
mixte au Maroc aujourd’hui sont les
transports, le renouvellement urbain,
l’aménagement et le logement.
C’est dire que le secteur privé peut
contribuer à la production des biens
collectifs que la puissance publique doit
offrir ou assurer à la société. Le recours au
secteur privé en matière de mise en œuvre
des politiques urbaines est en général plus
efficace, du point de vue économique, que si
les collectivités locales devaient en assurer
elle-même l’accomplissement. Il permet
l'allègement de la pression budgétaire et la
mobilisation de nouvelles ressources.
La charte communale ne précise ni la
forme juridique de la société d’économie
mixte, ni la part minimale ou maximale de
la collectivité locale dans le capital de la
société. L’adoption d’une législation
spéciale régissant les sociétés d’économie
mixte est nécessaire pour clarifier le statut
des élus représentants les collectivités
locales ou leurs groupements au sein du
conseil d’administration ou de surveillance
de ces sociétés ainsi que les mesures
favorisant les obligations de transparence
et de communication attachées aux
sociétés d’économie mixte locales.
Pour l’essentiel, cette nouvelle législation
permettrait aux collectivités locales et à
leurs groupements de disposer d’un cadre
juridique performant en matière d’éco-
nomie mixte, s’articulant autour de
mesures destinées à améliorer l’efficacité,
la sécurité juridique et la transparence du
mode d’intervention des ces sociétés.
2.2. Partenariat villes- société civile
La charte communale 2002 a libéré
l’initiative d’association et de partenariat,
en habilitant les communes à contracter
tout type de coopération avec l’ensemble
des partenaires, notamment les associations
de la société civile.
A cet effet, l’Initiative nationale pour le
développement humain (INDH), annoncée
le 18 mai 2005 par Sa Majesté le Roi
Mohammed VI que Dieu le glorifie, a
donné une signification encore plus
profonde à ce partenariat.
Cette Initiative nationale s’est caractérisée
par le concours de tous les partenaires du
développement, l’Etat, les collectivités
locales, la société civile et les opérateurs
économiques privés.
Elle nécessite également la mobilisation
des associations locales afin de permettre
la participation des citoyens aux
différentes phases de réalisation des
projets locaux. De nouvelles prérogatives
ont été attribuées aux communes urbaines
pour solliciter la participation des citoyens
à la gestion de la chose publique locale. En
effet, le dispositif juridique mis en place en
2002 consolide la démocratie locale et
incite les villes à encourager la création des
associations de quartier, lieux d’échange et
de dialogue entre les élus et les citoyens.
21
 La gouvernance, dont il est question, est
une affaire de tous. Elle doit impliquer tous
les acteurs qui interviennent sur le plan
local : l’Etat, les élus communaux et
intercommunaux, le secteur privé et la
société civile. Elle doit également favoriser
l’adhésion des citoyens aux projets
communs de développement et leur
donner le maximum de satisfaction dans
les prestations fournies.
La démarche de partenariat engagée dans
le cadre de l’INDH, porte principalement
sur la catégorie de projets énumérés à
l’article 43 de la charte communale relatif
aux compétences transférables. Les
communes, à la faveur de l’INDH, ont
montré beaucoup de volontarisme pour
puiser dans les matières énumérées dans
cet article, sans attendre le « transfert des
ressources » exigé par la loi.
2.3. L’expérimentation des techniques de management
public local
Loin de répondre à un effet de mode, le
management public local offre des
opportunités de changement qualitatif des
modes de gestion classiques des affaires
publiques urbaines. Appliquée à ce niveau,
l’approche managériale devient une
nécessité pour donner aux collectivités les
moyens de remplir leur rôle social ou
sociétal et ce, en expérimentant des
mécanismes opératoires et flexibles de
22
gestion de l’espace à l’image du
partenariat, le benchmark, le marketing et
l’évaluation des projets.
A cet égard, l’expérience de la dualité de
gestion des grandes agglomérations
urbaines gagnerait en efficacité et en
ancrage si le recours à ces procédés était
assuré par les acteurs locaux. L’efficacité du
nouveau mode de gestion municipale
reste, en effet, tributaire du degré
d’assimilation de ses finalités par les élus et
de l'utilisation des règles du management
public. L'enjeu étant de doter les
institutions municipales d’un mode
d’organisation efficace et performant,
capable de fédérer les énergies, d'améliorer
le cadre de vie des citoyens et de recréer le
lien d’identification à leur ville.
Dans cet esprit, la démarche de
planification stratégique permet d’assurer
une conception cohérente des politiques
urbaines, une hiérarchisation des actions
prioritaires à entreprendre, une visibilité
des projets à réaliser.
Par ailleurs, il existe un lien direct entre le
rayonnement d’une ville et son attractivité
économique et touristique, en ce sens où la
construction de son capital-image est un
facteur incitatif aux investissements.
L’établissement d’alliances dans le cadre de
la coopération intercommunale et la
coopération internationale décentralisée
s’inscrivent également dans ce cadre.
 Troisième chapitre
RÉGIME JURIDIQUE DES COMMUNES URBAINES
DE PLUS DE 500.000 HABITANTS
La décentralisation marocaine a abordé sa
phase critique avec les lois de 1976 qui ont
rénové l’institution communale et fixé les
bases institutionnelles d’une autonomie et
d’une démocratie locales avancées.
Depuis ce tournant historique, la
consolidation de la décentralisation et le
renforcement de la démocratie de
proximité ont occupé une grande place
dans le grand mouvement des réformes
constitutionnelles, politiques et admi-
nistratives des trente dernières années.
Le législateur marocain a instauré, en 1976,
le régime de la communauté urbaine dans
les grandes villes, il y a lieu de rappeler à ce
sujet que la première communauté
urbaine date de la même année, suite au
découpage de la ville de Casablanca en 5
communes, la deuxième de 1984, pour la
ville de Rabat. Les 12 autres communautés
urbaines ont été créées en 1992 dans les
villes de Fès, Kenitra, Marrakech, Mèknes,
Agadir, Safi, Salé, Témara, Tanger, Taza,
Tétouan et Oujda.
Le régime de la communauté urbaine avait
notamment pour objectifs la création des
équipements structurants, intéressant
l’ensemble de la population d’une même
ville et le développement équilibré de toute
les communes membres et en particulier
leurs quartiers périphériques.
La mise en place de ces communautés
urbaines consistait à confier les
compétences supra-communales, inté-
ressant deux ou plusieurs communes
urbaines d’une même agglomération, à
une personne morale de droit public dotée
de l’autonomie financière, la gestion et la
coordination dans les domaines suivants :
signalisation et voirie, distribution d’eau et
d’électricité, transport public urbain,
création et gestion des installations
frigorifiques, assainissement, traitement
des ordures ménagères, éclairage public,
abattoirs et marchés de gros, etc.
La formule des villes scindées en deux ou
plusieurs communes, et dotées d’un régime
de communauté urbaine, avait révélé de
grandes imperfections. Parmi les aspects
négatifs les plus manifestes, les disparités
économiques et financières au sein de la
même ville, le manque de cohérence
urbaine et de vision d’aménagement, la
prédominance des petits projets d’investis-
sement au détriment des équipements
structurants.
Dans le but de pallier les insuffisances
constatées après 27 ans d’exercice
communautaire, la nouvelle organisation
des villes, instaurée en 2002, est venue,
donc, pour remédier aux chevauchements
des compétences entre communauté
urbaine et communes membres, aux
inégalités économiques et financières, aux
disparités fiscales contraires au principe de
l’égalité devant l’impôt, à l’éparpillement
des moyens, à la dispersion des actions
menées et des efforts consentis et à
l’atomisation du pouvoir au sein d’un
même espace urbain.
En vertu de ce régime spécial, les villes, de
plus de 500.000 habitants, sont organisées
23
 sous forme d’une commune urbaine régie
par le droit commun et d’arrondissements
dotés de conseils élus et de compétences
de proximité.
Cette formule a l’avantage d’une part de
recentrer les attributions éclatées de la ville
et d’autre part de continuer à assurer la
délocalisation au plus près des citoyens des
fonctions du quotidien.
L’adoption du régime de l’unité de la ville a
permis :
• une meilleure mobilisation des ressources
locales ;
• une plus grande optimisation des projets
de développement.
De ce fait, une vision d’ensemble cohérente
du développement de la ville réunifiée et
une politique de planification stratégique,
sur plusieurs années, indispensables à son
essor harmonieux et intégré seront
possibles. La réforme permet, en outre, une
meilleure rentabilisation des projets de
développement ainsi qu’une participation
plus active des acteurs et des décideurs
locaux.
La réforme introduite par la charte
communale, qui vise à rendre les villes
marocaines plus harmonieuses, à les doter
de conseils dynamiques, et ayant une vision
globale garantissant aux citoyens un
meilleur service public local et un
développement équitable, prévoit pour les
6 villes (Casablanca, Fès, Marrakech, Rabat,
Salé et Tanger), la création d’une commune
urbaine dotée d’un conseil communal et de
conseils d’arrondissements dépourvus des
personnalités juridiques et jouissant d’une
autonomie administrative et financière avec
des compétences de proximité limitati-
vement énumérées par la loi.
24
Le conseil communal exerce les fonctions
de droit commun, dévolues aux communes
urbaines et rurales, sous réserve d’un
champ de compétence de proximité
reconnu de plein droit aux arrondis-
sements, qui sont conçus comme de
simples démembrements communaux
sans personnalité juridique propre mais
jouissant d’une autonomie budgétaire.
Etendues comme des échelons communaux
rapprochés et de contact direct avec le
citoyen, les arrondissements ont pour rôle
la gestion des équipements et des services
public de base (état civil, légalisation de
signature, police administrative, autori-
sations d’urbanisme).
Pour l’exercice de ces activités, le conseil
communal met à la disposition des
arrondissements un personnel, des biens et
une dotation budgétaire de fonction-
nement.
Le découpage des villes, organisées en
conseil communal et conseils d’arrondis-
sements, a été élaboré sur la base du
recensement général de la population et
de l’habitat de 1994, en prenant en compte
des critères relatifs à l’équilibre démo-
graphique, l’identité socio-culturelle des
quartiers et la superficie de chaque
arrondissement, dans le but d’assurer un
meilleur service de proximité au plan
administratif, économique, social et
culturel.
Le nouveau régime est porteur
d'opportunités. Il comporte nombre d'in-
novations et présente des points positifs et
de grands avantages que sa mise en œuvre
n'a pas encore mis en évidence en raison
de l'apparition d'un certain nombre de
difficultés d'ordre juridique ou de fonction-
nement, qu'il convient de maîtriser pour
mettre “le train” de l'unité de la ville sur des
“rails solides”.
1. Les mesures d’accompagnement du passage
à l’unité de la ville
En application des dispositions de la charte
communale, relatives aux communes
urbaines de plus de 500.000 habitants,
celles-ci ont procédé, en 2003, à la
concrétisation des mesures nécessaires au
passage à l'unité de la ville, à la prise en
charge, par les nouveaux conseils
communaux, des compétences exercées
par les ex-communautés et communes
urbaines ainsi qu'à la répartition des
attributions et des moyens nécessaires à
leur exercice au profit des conseils
d'arrondissements.
Le ministère de l'Intérieur a accompagné
ces efforts par la mise en œuvre de
plusieurs mesures pour faciliter la
transition et la mise en place des nouvelles
structures et ce par l’élaboration de guides
pratiques des opérations de recensement
des moyens humains et financiers et
l'inventaire des équipements de proximité.
C'est ainsi que les circulaires n° 110, 116,
175 et 206 ont défini les principales actions
devant permettre une transition normale
vers les nouvelles structures, notamment :
• la mise en place des instances élues
(bureau du conseil, organes auxiliaires,
commissions permanentes) ;
• l'établissement des inventaires ;
• la répartition des moyens humains et
matériels ;
• la répartition des dotations de fonction-
nement entre les arrondissements ;
• l'unification des arrêtés réglementaires.
Par ailleurs, et poursuivant l’effort de
soutien au passage à l’unité de la ville, une
cellule a été mise en place au ministère de
l’Intérieur chargée d’appuyer et d’assister
les communes concernées par ce régime;
de préparer les textes d’application de la
charte communale; de trouver des
solutions aux problèmes soulevés par les
communes et d’expliciter la relation entre
la commune et les arrondissements.
2. Difficultés nées des relations du conseil
communal avec les conseils d'arrondissements
La première évaluation du régime de
l’unité de la ville, conduite par le ministère
de l’Intérieur auprès des communes
concernées, a dégagé un constat
préliminaire sur quelques difficultés qui
marquent cette jeune expérience.
2.1. Relation entre la commune et le conseil
d’arrondissement
La nature des relations entre le conseil
communal et le conseil d’arrondissement
figure parmi les questions qui paraissent
retenir l’attention dans la gestion des
grandes villes. En effet, le manque de
précision des dispositions de la charte
communale donne lieu à des interprétations
et compréhensions diverses de la loi. Ce qui
amène à réclamer la révision de certaines
dispositions de la charte communale pour
appréhender plus précisément l'esprit de la
loi et mettre un terme aux divergences qui
apparaissent ici et là.
A ce sujet, des divergences sont apparues à
l’occasion de la gestion quotidienne des
affaires locales, notamment sur l'inter-
prétation du concept : « le président de
l'arrondissement exerce ses attributions
pour le compte et sous la responsabilité et
25
 le contrôle du conseil communal ». Il s’agit
de savoir si les rapports entre le président
du conseil d'arrondissement et le président
du conseil communal sont des rapports de
subordination ou de tutelle ?
L'ambiguïté de cette disposition a ouvert la
voie à plusieurs interprétations relatives
aux modalités d’exercice du contrôle
(contrôle a priori ou a posteriori, obligation
de transmission des actes des
arrondissements au conseil communal,
délais de transmission…).
2.2. Relation entre le bureau du conseil communal et
les présidents des conseils d'arrondissements
Le constat révèle l’ existence d’un manque
de communication et de coordination
entre le bureau du conseil communal et les
présidents des conseils d'arrondissements.
Aussi, et vu l’étendue du territoire des
grandes villes et de la répartition des
compétences entre le conseil communal et
les conseils d’arrondissements opérée par
la loi, la présence des vices présidents du
conseil communal dans les arrondis-
sements est jugée insuffisante, ce qui
explique le retard dans les prestations
offertes aux usagers du service public..
De même, les attributions conférées au
président du conseil d’arrondissement en
matière d’équipements, dits « de
proximité », manquent de précisions. Cette
divergence dans l’interprétation entraîne
des chevauchements dans la gestion et
dans la détermination des responsabilités.
D’où la nécessité d’établir un système
national de classification des équipements
publics communaux qui servirait de
référence pour l’établissement des listes
par les assemblées élues des villes.
26
2.3. L'urbanisme
La terminologie juridique utilisée, pour
répartir les pouvoirs en matière d’urbanisme
entre le président du conseil communal et
le président du conseil d’arrondissement,
semble manquer de clarté et constituerait
une source de confusion et de litiges entre
les deux autorités.
En effet, une nécessité de reformulation de
la terminologie s’avère nécessaire pour
clarifier le champ des autorisations indi-
viduelles et de l’habitat collectif, rappelant
à ce sujet que les pratiques au niveau local
sont différentes selon les interprétations
ou ententes entre le président du conseil
communal et les présidents des conseils
d’arrondissements.
La pratique a soulevé le problème de la
compréhension des concepts “habitat en
copropriété” et “habitat collectif”. Le
chevauchement des compétences dans ce
domaine et les différentes interprétations
de ces deux concepts compliquent la
procédure de délivrance des permis de
construire.
2.4. Le régime financier des arrondissements
Les modes de calcul de la dotation globale
de fonctionnement et les critères retenus
(population et équipements) ne sont pas
bien définis, le problème est soulevé quant
à la somme globale de la dotation et aussi
le mode de financement des équipements
de proximité pris en charge par l’arrondis-
sement.
De même que la dotation est attribuée
seulement pour l’entretien des équipe-
ments de proximité mais ne prévoit pas le
financement de l’animation ou de l’investi-
ssement.
2.5. L'état civil
Des problèmes de nature juridique sont
apparus en matière d'état civil, à l'occasion
de l'exercice de cette prérogative attribuée
conjointement par la loi au président du
conseil communal, au président du conseil
d'arrondissement et à ses adjoints. La
multiplication des officiers d’état civil au
niveau d’une même ville complique
l’informatisation de cette activité et la
création d’une base de données unifiée au
niveau de la ville.
2.6. Le rapporteur du budget
Le législateur a accordé la personnalité
juridique à la commune et une autonomie
administrative et financière à l’arrondis-
sement, entraînant ainsi des difficultés
relatives à la contractualisation entre
l’arrondissement et les prestataires de
service et par conséquent la nécessité de la
présence dans l’arrondissement d’un
rapporteur de budget, membre de droit de
la commission d’ouverture des plis, prévue
par les textes portant organisation des
finances et de la comptabilité des
collectivités locales.
Pour certains, cette lacune de la loi doit être
comblée. Pour d'autres, cette situation est
normale, vu que l'arrondissement est
dépourvu de la personnalité juridique, qu'il
ne peut donc ni acquérir des droits ni
assumer des obligations.
2.7. La police administrative communale
S'agissant du secteur de la police
administrative, le retour au régime de
l'unité de la ville a engendré de nombreuses
interrogations au sujet du sort des arrêtés
réglementaires qui étaient en vigueur
quand la ville était scindée en plusieurs
municipalités. Ces arrêtés sont demeurés
en vigueur mais ils diffèrent d'un
arrondissement à l'autre, ce qui appelle leur
unification dans un seul arrêté régle-
mentaire pour toute la ville.
Cette situation a poussé certains
présidents d'arrondissements à adopter
certaines mesures individuelles en arguant
que leurs attributions s'exercent en vertu
des arrêtés réglementaires déjà en vigueur.
2.8. Statut de l’élu de l’arrondissement
Le nouveau dispositif juridique fait une
distinction entre les membres du bureau du
conseil communal et les membres du
bureau du conseil d’arrondissement, ces
derniers perçoivent la moitié des
indemnités de fonction et de repré-
sentation accordées aux membres du
bureau du conseil communal.
D’autre part, les conseillers d’arrondis-
sement sont privés du droit de vote et
d’éligibilité pour la fonction de conseiller
du conseil provincial ou régional et par
conséquent de se porter candidat à la
Chambre des Conseillers.
3. Piste de réformes
Les pistes de réforme, formulées par les
élus lors de différents séminaires et
rencontres, s’articulent autour des propo-
sitions suivantes :
3.1. Propositions d’ordre général
a. Maintenir les dispositions législatives
relatives aux grandes villes qui favorisent
une amélioration de la gouvernance
locale et de mieux définir la notion de
proximité pour le renforcement de la
démocratie locale et la participation des
citoyens à la gestion des affaires
publiques locales.
27
 b. Moderniser et simplifier les régimes
financiers et comptables des collectivités
locales et élaborer des outils de gestion
adaptés aux nouvelles dispositions de
la charte communale (comptabilité
patrimoniale, instruments budgétaires,
nomenclature comptable).
c. Procéder à la modification des dispo-
sitions législatives et réglementaires
relatives à la répartition des compétences
en matière d’urbanisme, et à la répar-
tition de la dotation globale de fonction-
nement pour assurer une bonne gestion
des comptes financiers.
d. Doter les villes d’une administration
structurée, nécessaire à la réussite de la
réforme de l’unité de la ville.
3.2. Propositions particulières
Notion de proximité
• Préciser et clarifier la notion de proximité,
notamment en ce qui concerne les
équipements de proximité, destinés aux
habitants de l’arrondissement.
• Mettre en place un véritable rééquilibrage
au profit des arrondissements dépourvus
d’équipements de proximité, à l’occasion
des modifications des documents
d’urbanisme (S.D.A.U). Ce qui permettrait
une réelle gestion de proximité et une
véritable affectation de la dotation
globale de fonctionnement.
Prérogatives des conseils d’arrondissements
Le transfert et la gestion des équipements
de proximité aux arrondissements est
tributaire de la mise en place (par voie
réglementaire) d’une nomenclature des
équipements communaux destinés aux
arrondissements définissant la dimension
28
de l’équipement et le coût afférent à sa
gestion, afin d’identifier clairement et sans
ambiguïté les compétences des conseils
d’arrondissement en matière de gestion
des équipements.
Toutefois, il est nécessaire de lancer une
étude pour la mise en place d’un système
de classification nationale des équi-
pements publics locaux devant servir de
référence à la répartition des compétences
et aux choix en matière de planification et
de programmation budgétaire.
Relations entre le président du conseil communal et les
présidents des conseils d’arrondissements
L’amélioration des relations entre le
président du conseil communal et les
présidents des conseils d’arrondissements
nécessite une meilleure clarification par la
définition des relations entre les deux
autorités en fonction de la notion de
responsabilité et non pas des pouvoirs
hiérarchiques.
Une éventuelle révision pourrait porter sur
l’introduction de nouvelles dispositions
prévoyant la création d’une structure de
coordination et autorisant les délégations
qui pourraient être octroyées par le
président du conseil communal aux
présidents des conseils d’arrondissements
dans certains domaines.
Organisation financière et comptable
L’adaptation de la législation et de la
réglementation relatives à l’organisation
financière et comptable des collectivités
locales figure parmi les attentes des élus
des grandes villes avec notamment des
dispositions particulières aux communes
concernées par l’unité de la ville afin
d’accorder des attributions propres aux
arrondissements pour le recouvrement des
recettes fiscales et du produit d’exploitation
des équipements dont elles ont la charge,
ainsi que la désignation du comptable de
rattachement à l’arrondissement. A cet
effet, il est proposé de :
• mettre en place une méthode claire pour
le calcul de la dotation globale de
fonctionnement, sur la base de critères
objectifs permettant d’identifier les coûts
de fonctionnement des équipements
gérés par l’arrondissement et sur la base
de références récentes ;
• définir les quotes-parts de la dotation
globale de fonctionnement réservées à
l’animation et à l’équipement ;
• réévaluer les coûts de fonctionnement
des équipements pour éviter les reports
d’excédents ;
• doter les arrondissements d'un budget
annexe permettant de retracer des
opérations de recettes et des dépenses.
Organisation administrative des communes et des
arrondissements
Il est souhaité aussi d’adopter des organi-
grammes modernes et efficaces pour le
conseil communal et les conseils d’arron-
dissements, en vue de rendre plus lisibles
les attributions et les compétences de ces
deux entités.
Autorisations d’urbanisme
Les difficultés engendrées par la répartition
des compétences en matière d’urbanisme
nécessiteraient éventuellement la modi-
fication de la loi ou l’adoption d’un décret
d’application pour une clarification des
attributions entre le président du conseil
communal et le président du conseil
d’arrondissement ainsi que la définition
des concepts (autorisation de construction
individuelle, projets d’habitat collectif, la
copropriété) et enfin les mécanismes de
contrôle exercés par le président du conseil
communal dans ce domaine.
Statut de l’élu d’arrondissement
• Développer les notions de concertation et
de services de proximité pour permettre
au conseiller d’arrondissement de jouer le
rôle d’interface ;
• Permettre aux présidents des conseils
d’arrondissement d’assurer une partici-
pation plus active des arrondissements
dans la vie de la cité.
Police administrative communale
Le domaine de la police administrative
souffre de certains dysfonctionnements
dont la principale raison est l’absence des
arrêtés réglementaires applicables à
l’ensemble du territoire de la commune
unifiée, deux mesures sont envisageables:
• La première, consiste à doter les
communes d’arrêtés réglementaires
types relatifs à différents domaines
d’activités.
• La deuxième mesure, consiste à actualiser
la réglementation en vigueur régissant la
police administrative et à codifier les
dispositions législatives et réglementaires
relatives à la police administrative afin de
les rendre plus accessibles aux élus
comme aux usagers des services publics
locaux.
29