Democracia y Rendicin de

Cuentas
LA RENDICIN DE CUENTAS DE TRANSFEENCIAS
INTERGUBERNAMENTALES: CASO DEL FAIS
J. Alfredo Prez | Transparencia y Rendicin de Cuentas| March 3, 2016

Introduccin:
El anlisis de este caso de rendicin de cuentas se abordara teniendo presente la
democracia, ya que esta forma de gobierno es la que da sentido a dicho proceso
en el que los representantes de los ciudadanos estn obligados a demostrar a los
representados en que se utilizan los recursos pblicos o cmo es que se les est
gobernando.
Por tanto, primero diremos qu es la democracia, etimolgicamente significa
gobierno del pueblo, del griego demos (pueblo) y kratos (gobierno)1. Sin
embargo, hay algunas precisiones que se deben hacer:
1. El gobierno democrtico se restringe exclusivamente a los ciudadanos.
1.1.

Para Marshall, ciudadana es [] estatus que se concede a los

miembros de pleno derecho de una comunidad, siendo sus
beneficiarios iguales en cuanto a los derechos y obligaciones que
implica.2 La dimensiona en tres partes histricas sucesivas, la civil,
la poltica y la social.

2. En las antiguas ciudades griegas solo se consideraba ciudadanos a los

hombres libres y con propiedades, lo que reduca a un grupo muy
especfico el derecho de gobernar.
3. En las antiguas ciudades-estado griegas estaban constituidas por un
territorio muy pequeo (incluso ms que las ciudades modernas), por lo
que era fcil que se realizara la democracia directa, es decir, los
ciudadanos asistan al gora a discutir los asuntos pblicos.
4. Con el crecimiento demogrfico y la ampliacin de la ciudadana; esto es,
la abolicin de la esclavitud, el derecho de las mujeres a votar, la
nacionalizacin, entre otros, la democracia directa ya no es viable.

ODonnell, Guillermo (1994),Delegative Democracy, Journal of Democracy 5/1 (enero): 5569.

T. H. Marshall y Tom Bottomore, Citizenship and Social Class, Pluto Press, Londres, 1992, p. 18.
Hay traduccin al espaol en Alianza Editorial, Madrid, 1998.
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5. La democracia representativa, es aquella en la que los ciudadanos delegan

en representantes, (miembros de la sociedad) la capacidad de tomar
decisiones en nombre de todos los ciudadanos, en la manera de
administrar los recursos (escasos). Esta por lo general se da en Estadosnacin.
6. Por ultimo tenemos la democracia participativa, que no es en s una forma
diferente de democracia, sino, una modalidad de la democracia
representativa o indirecta, esta tambin se conoce como semidirecta, se
trata de un perfeccionamiento de las formas representativas.
La participacin ciudadana es lo que caracteriza, o la que da sentido a la
democracia participativa y est a su vez es la que potencializa la rendicin de
cuentas. La participacin ciudadana generalmente se entiende como la
intervencin que hacen los ciudadanos para afectar la toma de decisiones
pblicas, para Oakley (1991) la participacin ciudadana desafa cualquier tipo de
definicin o interpretacin.
Para Schedler3 la mayor virtud de la democracia consiste en poder alternar a los
gobernantes en plazos razonables y regulares. Sin embargo no es evidente que
los representados puedan, en su calidad de gobernantes, ejercer su voluntad a
travs de los representantes, y no queda claro como los representantes, estn
plenamente sujetos a las decisiones de los electores y no a sus propios apetitos.
Para ello Schelder apunta: mediante una batera mltiple, mediante un variado
abanico de controles, pesos y contrapesos que configuraran el contexto de la
rendicin de cuentas. As los representantes deben abrirse a la inspeccin pblica;
deben explicar y justificar sus actos y deben estar supeditados a las sanciones en
caso de incurrir en falta o ilegalidad.

Schedler, Andreas (1998). The Normative Force of Electoral Promises, Journal of Theoretical
Politics 10/2 (abril): 191214.

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Rendicin de cuentas es tambin establecer un dialogo, abrir un puente de

comunicacin permanente, institucional, sin pretextos, entre funcionarios y
ciudadanos.
Es importante mencionar lo que Pierre Bourdieu4 denomina violencia simblica
o dominacin simblica, que es aquel proceso en el que las personas con poder,
es decir los representantes, los dominantes logran imponer la manera en que
quieren ser percibidos, y el dominado (representados) es definido, pensado y
hablado por el lenguaje del otro. Los dominados aplican categoras construidas
desde el punto de vista de los dominantes a las relaciones de dominacin, y as
las hacen parecer naturales.
Una de las maneras en la que los gobernantes pueden construir estas categoras
es a travs de la escuela, institucin que en sus primeras etapas logra sujetar a
los ciudadanos a estas categoras de dominacin. Sin embargo, esta violencia
simblica no la puede ejercer si no cuenta con la complicidad activa lo cual no
significa consiente y voluntaria de quienes la sufren y que no estn
determinados sino en la medida en que se priven de la posibilidad de una libertad
fundada sobre la toma de conciencia.
Por tanto la rendicin de cuentas, por lo general, est condicionado por las
instituciones que contribuyen a ejercer una dominacin sobre los ciudadanos y
mientras estos no tengan una libertad de conciencia, la supuesta rendicin de
cuentas, no dejara de ser lo que el gobierno quiera que sea, es decir, un mero
informe de sus actividades, respecto de la limitada informacin que ofrecen y no
un verdadero control y/o contrapeso a sus posibles decisiones arbitrarias.
Una democracia solo se plantea viable en un sistema capitalista, sin embargo, la
misma lgica de este sistema funciona como otra forma de dominacin simblica,
a travs de la tv se influyen estas categoras de dominacin simblica, en la que
entre otras cosas, se busca absorber los esfuerzos de los ciudadanos en

Bourdieu, Pierre (2013). La Nobleza del Estado, Siglo Veintiuno Editores, Buenos Aires: 51-74

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consumir, en donde lo consumido cuenta con obsolescencia programada, y por

tanto los ciudadanos no tienen tiempo o energa para los asuntos pblicos.

Caso del Fondo de Aportaciones a la Infraestructura Social

Municipales (FAISM)
En el FAIS, a diferencia de Oportunidades, no hay reglas precisas sobre su
funcionamiento ms all de la Ley de Coordinacin Fiscal. Si bien hay
requerimientos sobre el tipo de obras que deben financiarse, no hay mecanismos
para hacerlos valer. Se ha construido un entramado complejo de relaciones entre
los municipios y autoridades estatales y federales, en lo ejecutivo y en lo
legislativo, que sin embargo no basta para que los ciudadanos sepan a dnde va
el dinero, qu se ha logrado con l y cmo se ha reducido la marginacin.
El contraste entre la calidad de informacin disponible acerca de dos destinos del
presupuesto sugiere que la rendicin de cuentas intergubernamental no funciona
correctamente.
Existen dos vas de la rendicin de cuentas:
1. Intragubernamental: como cada municipio, estado y la federacin rinde
cuentas en cada mbito de gobierno por el ejercicio del fondo.
2. Intergubernamental: cmo el municipio rinde cuentas ante los rganos
estatales y ste a la federacin.
En el primero el FAIS debera entrar en los mecanismos genricos que dentro de
cada gobierno existen para rendir cuentas. En la segunda, se crean nuevas
relaciones de rendicin de cuentas que obligan a los municipios y a los estados a
responder el uso de los recursos. El cual podra ser muy poco eficiente cuando
hay una relacin de subordinacin del municipio hacia el estado o federacin y del
estado a la federacin. Porque esta subordinacin implica complicidad en el
manejo de los recursos, no necesariamente voluntaria.

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Adems de que la mayora de las velaciones existente son relaciones de

informacin sobre el uso de los recursos; no hay mecanismos efectivos para llevar
a cuentas por los objetivos del Fondo y en ocasiones ni siquiera los hay para exigir
la entrega de informes.
Destino de los recursos del FAIS segn el artculo 33 de la Ley de Coordinacin
Fiscal
FISM
-

FISE
Agua potable, alcantarillado,

Obras y acciones de alcance

drenaje y letrinas.

Urbanizacin municipal.

regional o intermunicipal.

Electrificacin

rural

de

bsica

de

mbito

de

beneficio

colonias pobres.
-

Infraestructura
salud.

Mejoramiento de la vivienda.

Caminos rurales.

Infraestructura

productiva

rural.
El crecimiento porcentual del Fondo desde 1998 al 2006 fue de 45.6%. En 2009
el monto del FAIS fue de $39,881 millones de pesos, equivalentes al 10.06% del
total de las aportaciones federales a estados y municipios de ese ao.

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El FAIS representa una gran parte de los ingresos de los municipios del pas; los
municipios ms pobres, son los ms dependientes de los recursos del fondo. Entre
otras, esta es una de las razones por la que es relevante la rendicin de cuentas,
ya que esto puede hacer la diferencia entre poder reducir la marginacin y pobreza
o no, aunque no del todo, el dinero por s solo no resuelve los problemas,
sobretodo de marginacin.
El ejercicio del FAIS se encuentra regulado principalmente por la LCF y el
Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF), as como por las disposiciones
estatales y municipales aplicables. En estos documentos se pueden encontrar
quienes son los sujetos obligados en el proceso de la ejecucin del fondo y cules
son sus responsabilidades. Son estos actores quienes en el rgimen ideal
deberan rendir cuentas entre si y hacia la ciudadana.

Cejudo, Guillermo; Lpez, Sergio; Merino, Mauricio (2010). La estructura de la rendicin de

cuentas en Mxico, CIDE, Ciudad de Mxico. 7

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El ejercicio del FAIS est a cargo de la SHCP, SEDESOL, el Congreso, las

secretarias de finanzas estatales y municipales.
SEDESOL determina la masa carencial de pobreza con base en la cual se
distribuirn los fondos, el Congreso aprueba el presupuesto asignado al Fondo y
la SHCP determina los montos y el calendario de ministracin, para que
SEDESOL los distribuya a los estados. (Todas estas facultades se encuentran
basadas en el PEF, en la LCF y en la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria (LFPRH)).
En el mbito estatal, el nmero de actores involucrados se reduce a dos:
Secretaria de Finanzas y congresos locales. La diferencia entre el proceso estatal
y el federal es que la Secretaria de Finanzas asume las tareas que tienen las
SHCP y SEDESOL; de tal manera que juntan y distribuyen los fondos, adems de
publicar los criterios para su distribucin despus de aprobarse el presupuesto de
egresos.
Los fondos llegan en diez ministraciones mensuales, a los municipios donde, de
acuerdo con la legislacin federal mencionada, los gobiernos estn obligados a
hacer del conocimiento de sus habitantes los recursos recibidos, en que los van a
gastar, donde se van a realizar las obras, cules son sus metas y sus
beneficiarios, con lo cual inicia el proceso de rendicin de cuentas.

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Cejudo, Guillermo, op. cit., p. 13

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El complejo flujo de informacin de municipio a estados y de estos a la federacin

podra aprontar ser rendicin de cuentas de cuentas sofisticadas que garantizan
que los ciudadanos conozcan que la autoridad delegada y los recursos entregados
a los gobiernos sirvan para construir infraestructura social bsica. Sin embargo,
se trata en realidad de relaciones de informacin, en la que una autoridad enva
informacin a otra en formato preestablecido, que son agregados, procesados y
publicados por distintas autoridades, pero que no llegan a una revisin crtica, que
permita plantear a los representantes con preguntas concretas sobre el gasto
federal ejercido por ellos y los resultados alcanzados.
En el nivel federal, tanto SEDESOL como Hacienda utilizan los informes para
elaborar reportes agregados que se publican en internet o se envan al congreso.

Cejudo, Guillermo, op. cit., p. 22

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No hay mecanismos para verificar la informacin, exigir explicaciones sobre los

reportes y evaluar la calidad del gasto o el impacto del Fondo.
El sistema de rendicin de cuentas se basa exclusivamente en informes, pero la
informacin que contienen solo es sobre montos financieros o avances de obra.
En suma SEDESOL no puede rendir cuentas sobre los resultados del fondo.
Puede explicar el proceso de las transferencias, y puede dar datos sobre
actividades accesorias (capacitacin, generacin de indicadores) pero no rinde
cuentas sobre el destino del Fondo. Hacienda emite informes mensuales,
trimestrales y anuales sobre las transferencias federales, donde incluyen datos
agregados sobre el FAIS. Dicha informacin, sin embargo, se reduce a mostrar
los montos agregados entregados a cada entidad federativa.
La rendicin de cuentas, como podemos observar, est lejos de ser algo concreto
y fiable en nuestro pas, sobre todo, a mi parecer, cuando la movilizacin de
recursos tiene que atravesar por tantas dependencias para poder traducirse en
cambios del status quo de la sociedad. Y de la misma forma, a la inversa, la
rendicin de cuantas parece difcil de establecer cuando no es tan sencillo
identificar a que orden de gobierno hay que dirigirse para pedir informacin, para
exigir explicaciones sobre alguna situacin o simplemente entablar un dilogo
para dar un seguimiento.
De igual manera, la rendicin de cuentas intergubernamental no tiene ningn
sentido cuando esta se reduce a mero formalismo burocrtico de transferencia de
informacin y formatos, como si existiera una complicidad de las rdenes de
gobierno contra los ciudadanos o simplemente una rutina en las prcticas, las
cuales hacen el trabajo ms llevadero, en una simple transferencia de informacin,
Cabe preguntarse si los ciudadanos deben exigir cuentas a los representantes?
O los representantes por voluntad entregan cuentas a los ciudadanos? En el
primer caso no tiene tanta relevancia el tipo de representante que se elija puesto
que los ciudadanos siempre garantizar que la rendicin de cuentas se hagan en

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tiempo y forma. Lo que nos deja con otro cuestionamiento, si los representantes
tienen tanto tiempo para controlar las actividades de los representantes, para qu
los eligen, mejor que ellos desempeen el trabajo de administrarse y gestionarse,
como en una democracia directa.
Por otro lado, el que los ciudadanos ejerzan mayor control sobre los
representantes implica mayor participacin ciudadana, el problema de esta es que
mientras ms se busca forzar menos eficaz y eficiente es, y es un hecho que no
todos quieren ejercer una participacin ciudadana muy activa.
Adems de que, para que la participacin ciudadana y en consecuencia, la
rendicin de cuentas sean efectivas, el ciudadano debe contar con un grado de
informacin suficiente que le permita que su participacin ciudadana tenga efectos
y pueda traducirse en una rendicin de cuentas concluyente. Recordemos que
hemos mencionado que el capitalismo tiende a ejercer una dominacin simblica
de los individuos, en la que entre otras cosas, se le disciplina para trabajar para
as poder consumir, lo cual se vuelve un ciclo que absorbe todo su tiempo sin darle
margen para tener una participacin ciudadana activa, ni siquiera para estar
informado de la vida pblica de manera fiable.
Por lo que la idea de que los representantes efecten una rendicin de cuentas
voluntaria seria el ideal, pero ms utpico. Esto requerira que los representantes
cumplieran con ciertas caractersticas especiales, como un gran sentido de
responsabilidad social, de compromiso con los intereses de los representados y
no solo con sus intereses, que en realidad sus intereses, como miembro de la
misma comunidad, son los intereses de todos, por lo que no necesariamente sus
intereses estn desvinculados de los intereses de la ciudadana.
Me parece, obvio, que en una democracia la responsabilidad de administrar los
recursos, que por definicin son limitados, es una responsabilidad de todos y no
solo de los representantes o representados, de igual manera el desenvolvimiento
de una sociedad, en la medida de lo posible, es responsabilidad de todos.
Simplemente se designan roles, en determinadas temporalidades, sin embargo,
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todos debemos participar de la administracin y gestin de nuestra sociedad. Me

parece que la propiedad privada contribuye a fomentar el egosmo entre los
miembros de la sociedad, desde pequeos se nos ensea este mundo de la
propiedad, lo cual nos vuelve egostas, y por tanto no se piensa en el bien de la
colectividad, sino en el beneficio propio. Sin embargo tambin existe el problema
del Free raider, lo cual podra quedar resuelto con la propiedad privada. Por tanto
es algo que por el momento queda a consideracin de cada persona.
Bibliografa:
Bourdieu, Pierre (2013). La Nobleza del Estado, Siglo Veintiuno Editores,
Buenos Aires: Pp. 51-74
Cejudo, Guillermo; Lpez, Sergio; Merino, Mauricio (2010). La estructura de
la rendicin de cuentas en Mxico, CIDE, Ciudad de Mxico: Pp. 2-20
ODonnell, Guillermo (1994). Delegative Democracy, Journal of Democracy
5/1 (enero): 5569.
Schedler, Andreas (1998). The Normative Force of Electoral Promises,
Journal of Theoretical Politics 10/2 (abril): Pp.191214.
T. H. Marshall y Tom Bottomore, Citizenship and Social Class, Pluto Press,
Londres, 1992, p. 18. Hay traduccin al espaol en Alianza Editorial, Madrid,
1998.

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