COMENTARIOS Y ANLISIS DEL

FACTOR DE PRODUCTIVIDAD PROPUESTO POR OSIPTEL

PARA EL PLAN DE REGULACIN POR PRECIOS TOPE 2004 2007
APLICACIN DE LA VARIABLE M
por
David E. M. Sappington

RESUMEN EJECUTIVO

Este informe presenta una evaluacin de la variable m en la segunda aplicacin

del plan de regulacin de precios tope de OSIPTEL. El informe nota que la variable m
puede ser vista razonablemente como un stretch factor, que es un elemento comn
de los planes de regulacin de topes de precios en otras jurisdicciones. El informe pasa
revista a los principios que subyacen el diseo tanto de los stretch factors y la
variable m en particular.

1.

Introduccin.
Este informe presenta una evaluacin de la variable m en la segunda aplicacin

del plan de regulacin por precios tope de OSIPTEL para Telefnica del Per S.A.A.
(TELEFNICA). El informe es como sigue.
La seccin 2 comienza revisando dos diferentes enfoques a la regulacin por
precios tope que se emplea comnmente en la prctica: el enfoque de los building
blocksi y el enfoque de la diferencial de productividad (El Apndice a este informe
presenta una breve visin del anlisis tcnico que subyace a la regulacin por precios
tope desde el enfoque de la diferencial de productividad). La seccin 2 seala
igualmente que aun cuando la implementacin particular del enfoque del diferencial de
productividad y el enfoque de los building blocks puede diferir, los dos enfoques
comparten tanto el mismo fin como la filosofa subyacente.
La seccin 3 exp lica por qu la variable m en la segunda aplicacin del plan de
regulacin por precios tope de OSIPTEL para TELEFNICA puede ser visto como un
stretch factorii. Desde esta perspectiva, la variable m es consistente tanto con los
principios que subyacen al diseo de la regulacin por precios tope como con la
prctica de la regulacin por precios tope en otras jurisdicciones. La seccin 4 estudia
los principios que subyacen a la variable m, enfatizando los supuestos que se emplean
para justificar la magnitud elegida para la variable m.
La seccin 5 discute algunos efectos que la variable m pueda tener sobre el
incentivo de reducir costos de operacin y expandir ingresos de operacin por parte de
TELEFNICA. La seccin 6 concluye este informe con una breve discusin de las
inevitables dificultades que surgen al disear la poltica regulatoria en general y la
regulacin por precios tope en particular.

2.

Formas de Regulacin de Precio Tope.

El tpico plan de regulacin por precios tope (indexado) permite que los precios

de los servicios regulados aumenten, en promedio, a la tasa general de la inflacin de

precios de la economa, menos un factor X. Como se explica en la seccin 2 de
OSIPTEL (2004), para determinar el valor apropiado del factor X se emplean diversos
enfoques en la prctica. Estos enfoques incluyen el de los building blocks y el
enfoque del diferencial de productividad. Segn el enfoque de los building blocks,
el factor X es tpicamente establecido para eliminar la ganancia en exceso (extranormal) para la empresa regulada en el periodo siguiente, en aplicacin del rgimen de
2

precios tope, teniendo en cuenta el desempeo observado de la empresa (incluyendo

sus ganancias) en periodos precedentes.

El enfoque de los building blocks

tpicame nte no intenta eliminar retroactivamente las ganancias realizadas. Por tanto,
este enfoque permite que la empresa regulada obtenga una ganancia extra-normal entre
revisiones de los precios tope si la empresa es capaz de reducir sus costos o expandir
sus ingresos ms rpidamente que lo anticipado.
Bajo el enfoque del diferencial de productividad, el factor X refleja tpicamente
la magnitud en la que (i) la tasa de crecimiento de productividad en la industria
regulada puede esperarse razonablemente que exceda la correspondiente tasa de
crecimiento respecto de la economa; y (ii) la tasa de crecimiento de los precios de
insumos de la economa pueda esperarse que exceda la tasa de crecimiento
correspondiente en la industria regulada. El Apndice a este informe presenta
brevemente los principios bsicos que subyacen al enfoque del diferencial de
productividad.
Aun cuando incorporan metodologas distintas, tanto el enfoque de los
building blocks y el enfoque del diferencial de productividad reflejan principios
similares para establecer el factor X. En particular, ambos intentan: (i) proveer a la
empresa regulada algunos incentivos para operar eficientemente; y (ii) limitar las
ganancias extranormales persistentes. De esta manera, ambos enfoques intentan
proteger a los clientes replicando la disciplina que la competencia intensa traera a la
industria regulada, si tal competencia estuviera presente.

3.

La variable m como Stretch Factor

Una implementacin particular del enfoque del diferencial de productividad

emplea la productividad histrica y las diferenciales de la tasa de crecimiento del

precio

de

insumos

exclusivamente

como

los

mejores

predictores

de

los

correspondientes diferenciales futuros. OSIPTEL ha elegido no emplear esta

metodologa de implementacin en particular debido a que las diferencias histricas
entre la tasa de crecimiento de la productividad de TELEFNICA y la correspondiente
tasa de crecimiento de la productividad de la economa sub-estima las diferencias que
podran realizarse en la fase siguiente de la aplicacin de los precios tope si
TELEFNICA operara eficientemente. OSIPTEL nota la limitada competencia que
TELEFNICA enfrenta al suministrar servicios bsicos de telefona local fija [es
decir, los servicios en las canastas C y D] al explicar su decisin de no basarse
3

exclusivamente en diferencias histricas en tasas de crecimiento de productividad al

establecer el factor X. OSIPTEL sostiene que como TELEFNICA no ha enfrentado
aun la furia total de la disciplina de la competencia, sta puede razonablemente
aumentar su tasa de crecimiento de la productividad [relativa] por encima de los
niveles histricos.
La prctica de aumentar los diferenciales histricos en tasas de crecimiento de
productividad [y precios de insumos] al establecer factores X tiene considerables
precedentes, particularmente en las fases tempranas de regulacin por precios tope.
Estas argumentaciones han sido empleadas por reguladores estatales y por la Federal
Communications Commission de los Estados Unidos de Amrica, por ejemplo. La
Canadian Radio-Television and Telecommunicatios Commission (CRTC) tambin ha
adoptado tal aumento cuando implement la regulacin por precios tope en la industria
de las telecomunicaciones canadiense en 1998.
Frecuentemente se hace referencia a los aumentos en el factor X por encima del
nivel que refleja la productividad histrica y las diferenciales de precios de insumos
como stretch factors o dividendos de productividad del consumidor (consumer
productivity dividends). Si bien estos factores se emplean a menudo en los planes de
regulacin por precios tope, raramente se justifican completamente en detalle. En lugar
de derivar los principios bsicos de la magnitud ms apropiada del stretch factor, los
reguladores suelen imponer el stretch factor que parezca ms apropiado, con una
justificacin relativamente poco detallada.
En contraste, y para su crdito, OSIPTEL presenta una racionalidad concreta,
apoyada en principios, para el stretch factor que ha seleccionado. El stretch factor
de OSIPTEL se refleja en la variable m, que es la diferencia histrica entre la tasa de
crecimiento del excedente econmico de operacin de TELEFNICA y la tasa de
crecimiento correspondiente en la industria de telecomunicaciones en el Per. (El
excedente econmico de operacin es la relacin de ingresos a costos econmicos).
OSIPTEL afirma que esta tasa de crecimiento diferencial del excedente econmico de
operacin en exceso del margen no persistira si TELEFNICA enfrentara las mismas
presiones sobre los servicios bsicos de telefona local fija que provee (es decir, los
servicios en las canastas C y D), que prevalecen en general en la industria de
telecomunicaciones en el Per.

Consecuentemente, en el intento de simular la

disciplina de los mercados competitivos, OSIPTEL aade la variable m a las

componentes tradicionales del factor X que solamente refleja las diferencias histricas
en productividad y tasas de crecimiento de precios de insumos.

4.

Diseo de la Variable m.
Al seleccionar a la variable m como el stretch factor ms apropiado,

OSIPTEL implcitamente hace dos supuestos. El primero es que la tasa de crecimiento

histrica del excedente econmico de operacin en la industria refleja la tasa que
TELEFNICA podra razonablemente alcanzar en la provisin de los servicios bsicos
locales de telecomunicaciones si operara en un ambiente de competitividad. El
segundo supuesto es que la tasa histrica del excedente econmico de operacin de
TELEFNICA refleja la tasa que razonablemente se podra esperar si operara en un
rgimen de precio tope sin stretch factor. Cuando estos dos supuestos se sostienen, la
variable m implementa una aproximacin razonable a los beneficios extra que la
competencia asegurara a los consumidores con relacin a los beneficios asegurados
por un plan de precio tope con un factor X que refleje slo la productividad histrica y
las diferenciales de crecimiento de precios de insumos.
Como es el caso con virtualmente todas las metodologas que emplean los
reguladores en la prctica, se podra cuestionar los supuestos que subyacen a la
variable m. Es concebible, por ejemplo, que las diferencias en tecnologas de
produccin, la demanda de los clientes, y/o la dinmica de la industria pueda causar
que la tasa histrica de crecimiento del excedente econmico de operacin de la
industria diverja de la correspondiente tasa que TELEFNICA podra razonablemente
alcanzar en la provisin de servicios bsicos de telecomunicaciones si operara en un
ambiente competitivo. Es tambin concebible que la tasa histrica de crecimiento del
excedente econmico de operacin de TELEFNICA pudiera no predecir
perfectamente la correspondiente tasa que TELEFNICA razonablemente lograra en
el futuro, al operar bajo en esquema de precios tope sin stretch factor.
Sin embargo, la existencia de divergencias respecto de estos supuesto no son
aparentes. Como ilustracin, ntese que por un lado, algunos podran sostener que la
reciente reduccin en los precios de servicios de telecomunicaciones mviles y de
larga distancia exceden las reducciones correspondientes que la competencia
impondra sobre los precios de los servicios fijos (almbricos) de telecomunicaciones
bsicas. Este sera el caso, por ejemplo, si los precios actuales para servicios en las
canastas C y D se aproximaran cercanamente a los costos de produccin de estos
5

servicios de TELEFNICA. Este argumento se podra emplear para sostener un

stretch factor menor. Por otro lado, algunos podran alegar que, al incluir la tasa de
crecimiento del excedente econmico de operacin de TELEFNICA como
componente de la tasa de crecimiento del excedente econmico de operacin de la
industria de telecomunicaciones del Per y al enfocarse exclusivamente en tasas de
crecimiento del excedente econmico de operacin en lugar de los niveles de
beneficios en exceso, OSIPTEL podra estar subestimando la magnitud en que la tasa
de crecimiento del excedente econmico de operacin de TELEFNICA excede a la
tasa que razonablemente podra alcanzar en un ambiente de competencia. Este
argumento podra ser empleado para apoyar un stretch factor mayor.

5.

Discusin sobre Incentivos.

Como TELEFNICA produce la gran mayora de los servicios de telefona fija

bsica en el Per, sus tasas de crecimiento de produc tividad son efectivamente las tasas
de crecimiento de productividad de la industria para estos servicios. Por tanto, un
factor X que refleje la diferencia histrica entre las tasas de crecimiento de la industria
y la productividad de la economa no ofrece a TELEFNICA los ms fuertes
incentivos posibles para mejorar su tasa de crecimiento de productividad.
TELEFNICA reconoce que cada vez que aumenta su tasa de crecimiento de
productividad, enfrenta factores X ms altos en las futuras fases del rgimen de
regulacin de precio tope.
La variable m puede tener un efecto incentivo correspondiente. Las mayores
tasas de reduccin de costos y expansin de ingresos sirven para aumentar la tasa de
crecimiento del excedente econmico de operacin. En consecuencia, TELEFNICA
reconocer, por ejemplo, que si hoy puede lograr ms rpidamente tasas de reduccin
de costos, podr en el futuro, enfrentar mayores valores de la variable m.

Este

reconocimiento puede nublar los incentivos a la reduccin de costos.

Una forma de aliviar estos des- incentivos es retirar la variable m del plan de
precio tope una vez que se considere que TELEFNICA est enfrentando en su
provisin de servicios bsicos de telefona fija local una aproximacin razonable a la
disciplina que encontrara en un mercado competitivo. Se debe notar que OSIPTEL no
agrega una variable m al factor X que aplica a los precios de TELEFNICA de los
servicios de larga distancia (es decir, los de la canasta E). OSIPTEL no aplica una

variable m a estos servicios en reconocimiento de la competencia relativamente intensa

que enfrenta TELEFNICA en la provisin de estos servicios.
Ntese tambin que aun cuando la variable m puede reducir los incentivos para
reduccin de costos bajo el enfoque de diferenciales de productividad a la regulacin
por precios tope, parece probable que aun cuando incorpore una variable m, el enfoque
de diferenciales de productividad proporciona mayor incentivo para reduccin de
costos que el enfoque de los building blocks. Esto se debe a que los aumentos
temporales en la tasa de crecimiento del excedente econmico de operacin de
TELEFONICA reciben slo un peso limitado al calcular las diferencias histricas de
las tasas de crecimiento del excedente econmico de operacin bajo la implementacin
de OSIPTEL del enfoque del diferencial de productividad de la regulacin por precios
tope.

6.

Conclusiones.
La variable m en la segunda aplicacin del plan de regulacin por precios tope

de OSIPTEL es enfocada razonablemente como un stretch factor. Los planes de

regulacin por precios tope incorporan con frecuencia stretch factors cuando se
piensa que las diferencias histricas en productividad y tasas de crecimiento de precios
de insumos subestiman las correspondientes diferencias que la empresa regulada pueda
lograr si opera eficientemente, como se vera obligada a hacerlo de operar en una
industria competitiva. A diferencia de muchas otras entidades reguladoras, OSIPTEL
establece claramente la metodologa que emplea para determinar la magnitud del
stretch factor que aparece como la variable m. El enfoque de OSIPTEL al respecto
es loable. Aun cuando se pueda anticipar algn debate sobre los supuestos que
subyacen a la metodologa de variable m, el enfoque de OSIPTEL es defendible.
Para terminar, podra ser til poner en perspectiva las deliberaciones y acciones
de OSIPTEL en esta segunda aplicacin de su plan de regulacin por precios tope. En
la prctica, la formulacin de la poltica regulatoria no es una ciencia exacta. La
complejidad de las industrias reguladas impide la formulacin e implementacin
consistente de una poltica regulatoria perfecta. Las predicciones de los reguladores y
de las empresas reguladas por igual sern tpicamente imperfectas, ya que la
informacin a la que tienen acceso es imperfecta. En particular, es extremadamente
difcil, sino imposible, predecir perfectamente la tasa de crecimiento (diferencial) de
la productividad que una empresa regulada pueda alcanzar si opera eficientemente. Sin
7

embargo, la dificultad de hacer predicciones perfectas no deber excluir la

introduccin de metodologas regulatorias mejoradas que, aun cuando imperfectas,
sean superiores a la simple aplicacin de reglas sencillas aun ms imperfectas.
Debido a que la poltica regulatoria necesariamente refleja informacin limitada
e imperfecta, deber ser diseada en forma consecuente con estas limitaciones. El
periodo tri-anual de vigencia de cada fase de revisin del precio tope en el Per
permite a OSIPTEL efectuar cambios apropiados a la poltica reguladora con relativa
frecuencia. Las fases futuras de la regulacin por precios tope podran incorporar otras
caractersticas institucionales que protejan contra efectos negativos que podran surgir
de la ineludible necesidad de basarse en informacin imperfecta al formular la poltica
regulatoria.

-------------------------------------Referencias
Bernstein, Jeffrey and David Sappington, Setting the X Factor in Price Cap
Regulation Plans, Journal of Regulatory Economics, 16(1), July 1999, 5-25.

OSIPTEL, Revision of the Productivity Factor of the Price Cap formula for
Telefnica del Per S.A.A.: Second Application, 2004-2007, May 2004.

APNDICE: DERIVACIN DEL FACTOR X1

El propsito de la regulacin por precios tope, al igual que muchas formas de
regulacin, es reproducir la disciplina que las fuerzas del mercado impondran sobre la
empresa regulada si estuvieran presentes. Por tanto, para entender el diseo bsico de
la regulacin por precios tope, es importante entender la disciplina que imponen las
fuerzas de mercado. Un efecto primario de stas es limitar la tasa de crecimiento de las
ganancias de una empresa. 2 La ganancia de una empresa (? ) es la diferencia entre sus
ingresos (R)

y sus costos (C). Cuando una empresa produce n servicios con m

insumos, y cuando los precios de todos sus servicios estn regulados, las ganancias
provenientes de las operaciones reguladas de la empresa son:

R C =

pi q i
i =1

w v
j =1

(1)

pi = el precio unitario de im o servicio regulado.

en donde

qi

= la cantidad del im o servicio regulado que la empresa

vende.

w j = el precio unitario del j mo insumo empleado en la

produccin; y
v j = el nmero de unidades del jm o insumo empleado por

la empresa

Para determinar cmo la ganancia de la empresa cambia segn cambian todos sus
insumos, productos, precios de insumos y precios de productos, se toman las
diferenciales (denotadas por d) en la expresin (1). Esto produce:

pi qi
i =1

dqi
qi

pi q i
i =1

dp i

pi

wjv j
j =1

dv j
vj

dw j

w v
j =1

wj

(2)

El anlisis de este Apndice ha sido tomado directamente de Bernstein y

Sappington (1999).
2 De hecho, en una industria perfectamente competitiva, los beneficios econmicos (o
extranormales) son eliminados en el largo plazo.
1

Luego de ello, divdase todos los trminos de la expresin (2) entre R o, en forma
equivalente, por + C . Haciendo esto y ordenando los trminos, se obtiene:

ri p& i

i =1

C+

s j w& j
j =1

ri q&i +
i =1

s j v& j +
j =1

&

C
C

r q&
i =1

i i

(3)

p i qi
la participacin en el total de ingresos derivada de la venta del im o
R

en donde: ri

servicio.

sj

w jv j
C

la participacin en el costo total contabilizada por el

j mo

insumo; y

x&

dx
= la tasa de cambio de variable x (para x=pi , qi, wi, y v i ).
x

Luego, haciendo:

P& =

ri p& i ,
i =1

W&

s j w& j ,

ri q&i , y

Q& =

j =1

V&

i =1

s v&
j =1

la expresin (3) se puede re-escribir como:

&
C &

P& =
Q&
W Q& V& +
C
+

(4)

Ntese que Q& V& es simplemente la tasa de crecimiento de la Productividad

Total de Factores ( T& ), que se define como la diferencia entre la tasa de crecimiento de
los productos de la empresa y la de sus insumos. Al usar la participacin en ingresos
( ri ) para agregar las tasas de crecimiento de los productos individuales se tiene una
n

tasa de crecimiento de Q& = ri q& i . En forma similar, al usar las participaciones en

i =1

10

los costos (sj) ara agregar las tasa de crecimiento de insumos individuales se tiene una
m

tasa de crecimiento de insumos de V& = s j v& j . Ya que T& = Q& V& , la expresin (4)
j =1

se escribe fcilmente como:

C & & &

P& =
Q&
W T +
C
C+

(5)

La expresin (5) indica la tasa de crecimiento de los precios de produccin de la

& cuando las
empresa que asegurarn una tasa de crecimiento de los beneficios de
ganancias de la empresa sean de , sus costos sean C, su tasa de crecimiento de
precios de insumos sea W& , su tasa de crecimiento de la produccin sea Q& , y su tasa
de crecimiento de la productividad total de factores sea T& .

Recurdese que en una industria perfectamente competitiva, las ganancias

(beneficios) econmicos son cero en el equilibro a largo plazo. Cuando las ganancias
& = 0 ), la expresin (5) se reduce a:
son cero (es decir, cuando = 0 y as

P& = W& T&

(6)

la expresin (6) implica que la empresa regulada obtendr cero ganancias en su

funcionamiento si los precios estn establecidos inicialmente para asegurar ganancias
(extranormales) iguales a cero, y sus precios debern cambiar a una tasa igual a la
diferencia entre la tasa a la cual sus precios de insumos se elevan y su productividad
aumenta 3 .

La expresin (5) revela el ajuste requerido en la tasa de crecimiento de los precios de produccin de la

& cuando la utilidad de la

empresa para asegurar una tasa de crecimiento de las ganancias igual a
empresa es ?. Ntese, por ejemplo, que cuando ? > 0, se requerir una mayor tasa de crecimiento de
precios de produccin para sostener una tasa de crecimiento de ganancias estrictamente positiva

& > 0 ), ceteris paribus (permaneciendo igual lo dems).

(

11

Considrese ahora una economa en la cual hay un slo productor regulado y

los precios de todos los productos que produce son regulados. Ms aun, supngase que
los precios en el resto de la economa no se ven afectados por los precios establecidos
en el sector regulado. En este marco de referencia (benchmark), las tasas de
crecimiento de los precios de produccin fuera del sector regulado pueden ser
relacionadas a los niveles de ganancias, tasas de crecimiento de productividad, etc.
exactamente como estn as vinculadas en la expresin (5) para el sector regulado. Esta
vinculacin est resumida en la expresin (7) en donde el superndice E en una
variable denota el valor de la misma referido a la economa (es decir, fuera del sector
regulado).

C E & E
E & E & E
E
E
&
&
P = E
W T + E Q
E
C
+ C

(7)

Restando la expresin (7) de la expresin (5) y reordenando los trminos, se tiene :

P& =

C
CE
E
&
&
P
T E
E
C
+

C +

E
E
E
C +

C E
&E
T E
E

C +

&E
C &
W
W
C+

&E
E
&


Q& E
E
C +

C +
C +

& E
Q

(8)

Ahora, definimos el factor X bsico, X 1b , como sigue:

b

X1

C
CE
&
E
=
T

E
C
+

C +

E
+ E
E
C +

C E
&E
T + E
E

C +

&E
C &
W
W
C +

&E
E
&

+
Q& E
E
C +

C +
C +

&E
Q

(9)

Combinando las expresiones (8) y (9) se tiene:

12

P& =

P& E X 1b

(10)

La expresin (10) proporciona la formulacin clsica de la regulacin por precios tope.

Esta expresin indica que se deber permitir que los precios de produccin en el sector
regulado crezcan a la tasa de inflacin de precios de produccin de la economa ( P& E )
menos un descuento. ste es el factor X bsico ( X 1b ).
Para interpretar esta formulacin de la regulacin por precios tope y el rol del
factor X bsico en forma ms sencilla, consideremos el escenario en donde las
ganancias son cero fuera del sector regulado, tal vez debido a fuertes presiones de la
competencia. Supngase igualmente que el regulador desea asegurar ganancias iguales
a cero en el sector regulado. La expresin (9) implica que el factor X bsico en este
escenario es:

X 0b

[ T& T& ] + [W&

E

W&

(11)

En consecuencia, la expresin (10) podr ser re-escrita en este escenario como:

P& =

P& E X 0b

= P& E

{ [ T&

T& E

[ W&

W&

]}

(12)

La expresin (12) dispone una prescripcin simple e intuitiva. Esta seala que con el
fin de asegurar una ganancia de cero en el sector regulado, el regulador podra hacer lo
siguiente. Primero, establecer los precios de la industria regulada de manera que se
generen ganancias iguales a cero. Segundo, permita que estos precios crezcan, en
promedio, a una tasa igual a la tasa de inflacin de precios de la economa ( P& E ) menos
un descuento ( X 0b ). Este descuento es la suma de: (i) la diferencia entre la tasa de

13

crecimiento de la productividad total de factores en la industria regulada y aquella del

resto de la economa (T& T& E ); y (ii) la diferencia en las tasas de crecimiento de los
precios de insumos del resto de la economa y el sector regulado ( W& E W& ).
Por supuesto, en el momento en que deba determinarse la magnitud del factor
X, ni las tasas de crecimiento de productividad ni las tasas de crecimiento de los
precios de insumos sern conocidas con certeza. En consecuencia, la (difcil) tarea del
regulador es pronosticar las tasas que la empresa regulada pueda razonablemente
lograr cuando est operando eficientemente.

La traduccin literal es bloques de construccin. Nota del Traductor.

ii

La traduccin literal es Factor de Estiramiento. Nota del Traductor.

14