SEGURIDAD Y SISTEMA DE DEFENSA NACIONAL; SISTEMA

ELECTORAL; DESCENTRALIZACIN: GOBIERNOS LOCALES Y

REGIONALES
1. SEGURIDAD NACIONAL
A modo de introduccin, recordando las palabras de FERDINAND
LASSALLE1, al tratar de la esencia de una Constitucin, explicaba que no
era otra cosa ms que los factores reales de poder que rigen en un pas,
vale decir

de que las manifestaciones materiales de poder econmico,

social, poltico o militar estn reflejados en la superestructura jurdica

poltica, por ejemplo en una Constitucin, de ah que los caones, el ejercito
deciden y dan la norma bajo la apariencia formalista constitucional, pero lo
que en realidad hace de que el Estado sea poderoso y no se discuta su
independencia y autoridad es su expresin punitiva, esto es el ejercicio de la
fuerza pblica: las fuerzas armadas , policas, etc.
Esta explicacin se da a tenor del tema materia de anlisis sobre la
Seguridad y la Defensa Nacional, que est dispuesto en el Captulo XII, del
Ttulo IV, sobre la Estructura del Estado. Pues en efecto, el artculo 163 dice
a la letra:
El Estado garantiza la seguridad de la Nacin mediante el Sistema de
Defensa Nacional.
La defensa nacional es integral y permanente. Se desarrolla en los
mbitos interno y externo. Toda persona natural o jurdica, est obligada
a participar en la Defensa Nacional, de conformidad con la ley.
Es sabido, que existen problemas y situaciones que desestabilizan el
normal desenvolvimiento del Estado y amenazan a la seguridad del mismo
ya sea en el mbito externo o interno: de un lado por ejemplo, las amenazas
provocadas por el Ecuador hace no mucho tiempo; y, en el interno, el
1

Es preciso mencionar que el gran socialista alemn FERDINAND LASSALLE

pronunci ante una agrupacin ciudadana de Berln en abril de 1862 una
conferencia respecto al entendimiento de la esencia de una Constitucin.
LASSALLE, Ferdinand. Qu es una Constitucin? 2da e. Editorial Ariel. Barcelona
Espaa. 1976.

recordado y agudo conflicto armado iniciado por grupos subversivos en la

dcada del ochenta. Es decir manifestaciones de todo tipo, claro sin olvidar
los grandes problemas de criminalidad que acaecen en la actualidad:
asesinatos, violaciones, etc.
Estos ejemplos de una u otra forma estn comprendidos bajo el
concepto de seguridad nacional, una institucin disminuida y con problemas
de orden funcional y de tratamiento poltico.
Es importante mencionar tambin como proemio una idea tangencial en
el sentido de que el Estado por medio de un sistema integral, como es el
Sistema de Defensa Nacional est obligado a garantizar la seguridad de la
Nacin. Para ello, es necesario organizarse (que es la Defensa Nacional) y
hay algo que llama la atencin del articulado ya mencionado: Toda persona
natural o jurdica, est obligada a participar en la Defensa Nacional, esto
quiere decir que la responsabilidad no solo es castrense o militar sino que
incluye a la sociedad misma (personas naturales o jurdicas).
De ello se colige lo siguiente: la seguridad deber entenderse a nivel
integral y segundo, a manera de crtica es inconcebible creer de que la
persona comn y corriente o mejor la poblacin cuente con la idoneidad para
hacer frente en el caso supuesto de una guerra, en comparacin del ejrcito
que es un poder ms organizado.
Esto ltimo trae a colacin el hecho de las protestas y huelgas sociales y
su criminalizacin, puesto que el Estado al no cumplir sus fines para el que
ha sido creado, pierde su razn de ser y no se justifica; en consecuencia se
advierte que multitudes reclaman y el Estado hace uso, finalmente de la
fuerza pblica dispersando a las masas, esto evidencia que los resortes
efectivos de poder como el ejrcito est en manos del gobierno y no en las
manos del pueblo. Esa es una realidad.2

Un poder menos fuerte pero organizado (el ejrcito y los caones) se sostiene
aos y aos sofocando el poder mucho ms fuerte pero desorganizado de la
nacin. LASSALLE, Ferdinand. Qu es una Constitucin? 2da e. Editorial Ariel.
Barcelona Espaa. 1976.

1.1. CONCEPTO
En primer trmino, es sabido que dar conceptos exactos, nicos e
inexpugnables, y sobre todo en el mbito del derecho es caer en
ingenuidad y reduccionismo, sin embargo, abarquemos de una vez
algunas ideas sobre este punto.
Se entiende por Seguridad, aquella estabilidad en las relaciones que
est exenta de cualquier dao o amenaza3.
ENRIQUE BERNALES, al respecto, desde una ptica integral afirma
de la seguridad es aquella situacin en la que el Estado garantiza su
existencia y la integridad de su patrimonio, as como su facultad de
actuar con plena autonoma en el campo interno y libre de toda
subordinacin en el campo externo. Se logra mediante el Sistema de
Defensa Nacional4
Es menester mencionar que el objetivo de la defensa nacional es la
Seguridad Nacional, lo cual no se refiere a instituciones netamente
castrenses por el contrario va ms all de los lmites de lo que se
conoce corrientemente como Defensa Nacional, porque no solo aplica
acciones militares, sino que se sustenta y expresa en medidas
econmicas, polticas 5, toda vez que la alusin a la seguridad de la
nacin ya no es privativo al hecho de la defensa frente a amenazas
externas e internas relacionadas a conflictos; ahora, existen nuevas
facetas como la seguridad econmica, alimentaria, energtica, financiera
y ambiental, asociadas a la necesidad de nuevas formas de
vulnerabilidad.
EDUARDO TOCHE, define a la seguridad nacional como sigue:
aquella capacidad o condicin lograda por un Estado, al adoptar un
conjunto de previsiones y acciones que tienden a fortalecer el poder
nacional y evitar, eliminar o paliar vulnerabilidades, de manera de quedar
3

CABANELLAS de TORRES, Guillermo. Diccionario Jurdico Elemental. 13va e. Edit.

Heliasta, Argentina. 2002, p. 361
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitucin de 1993. Anlisis Comparado.
5ta e. Edit. Sociedad y Constitucin. Lima Per. 1999, p. 724.
MERCADO JARRIN, Edgardo, en BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Op. Cit., p. 724.

en condiciones de enfrentar, con razonables posibilidades de xito,

amenazas y agresiones de origen interno y externo, que pueden afectar
la consecucin del objetivo nacional6
Finalmente, cabe recordar que la Constitucin de 1993 sustituye el
concepto de Orden Interno que empleaba la Constitucin de 1979 por la
de Seguridad y Defensa Nacional, lo que explica que el el orden interno
vendra a ser un elemento de la seguridad, correspondiendo a esta ser la
expresin global, activa y permanente de la Defensa Nacional 7. En
suma, Seguridad y Defensa Nacional son indesligables y que por lo
mismo el primero es el concepto y el segundo es la poltica que lo
sirve8 en relacin a estos es que finalmente se movilizan el poder, la
fuerza pblica y las personas en general: personas, instituciones,
normas y acciones se involucran en torno a ellos 9
1.2. ORDEN PBLICO
Es consabido que, el uso de este trmino a nivel del Derecho es
frecuente, pues basta leer nuestra Constitucin y nos encontramos, por
ejemplo: en el Ttulo I, del art. 2; inc. 3 donde dispone que toda persona
tiene derecho a la libertad de conciencia y de religin, en forma
individual o asociada. No hay persecucin por razn de ideas o
creenciasel ejercicio pblico de todas las confesiones es libre, siempre
que no ofenda la moral ni altere el orden pblico; as tambin, el art.
118; inc. 4 que dice literalmente: corresponde al Presidente de la
Repblica velar por el orden interno y la seguridad exterior de la
Repblica, ante la necesidad de descubrir el significado de estos
trminos, nos convoca este apartado.
Enrique y Francisco CHIRINOS SOTO, sobre el particular,
mencionan que al expresar Orden Pblico, hacemos alusin a un
6

TOCHE, Eduardo. Defendiendo al Estado. Aproximacin a las ideas de defensa y

seguridad en el Per durante el siglo XX. Comisin Andina de Juristas. Lima Per.
2002, p. 12.
7
BERNALES BALLESTEROS, Enrique, Op. Cit., p. 723.
8
OTAROLA PEARANDA, Alberto. En: GUTIRREZ, Walter. La Constitucin
Comentada. Anlisis artculo por artculo. Tomo I. Edit. GACETA. Lima Per. 2005,
p. 797.
9
dem.

concepto de perpetua evolucin 10 y por tanto inconcluso, que adems

no es bice para considerar la complejidad que implica dicho trmino.
Pues bien, sabemos lo que queremos decir cuando decimos Orden
Pblico, pero dice CHIRINOS SOTO es un atrevimiento definir dicho
concepto.
Empero, hurguemos en estos vericuetos del derecho: en primer
lugar respondamos Qu es orden?; el diccionario de la RALE define a
la palabra orden como la colocacin de las cosas en el lugar que le
corresponde o la buena disposicin de las cosas entre s; lo que en
suma, indicara en trminos domsticos lo que cada cosa permanece en
su sitio y un sitio para cada cosa.
Ahora bien, Orden pblico? segn la Academia se entiende como
situacin o estado de legalidad normal en el que las autoridades
ejercen sus atribuciones propias y los ciudadanos lo respetan y
obedecen. Esto explica bsicamente en que el orden pblico consiste
en que la ley sea obedecida tanto por los que ejercen autoridad como
por los ciudadanos que la respetan11.
Esta acepcin

no pasa de ser una nocin inconclusa, pero que

ayuda a entrever que el Orden Pblico no es por tanto responsabilidad

solo de la polica sino responsabilidad de toda la sociedad, explicaba
tambin CHIRINOS SOTO. Asimismo, la idea de Orden indica a su vez
la prohibicin del desorden o todo lo que lo provoque y proteger lo que
con el orden se relaciona. Para tal efecto, el Estado y la Sociedad
constituyen mecanismos, y de esa manera hacer efectivo el Orden
Pblico.
CHIRINOS SOTO, en ltima instancia dice que el Orden Pblico es
el "conjunto de condiciones fundamentales de la vida social, instituida
en una comunidad jurdica, las cuales al afectar centralmente, la
condicin de esta no puede quedar abandonadas a la voluntad de los

10

CHIRINOS SOTO, Enrique y Francisco. La Constitucin: Lectura y Comentario. 6

edicin, Edit. RODHAS, Lima, 2008, p. 458.
11
Ibdem, p. 459.

ciudadanos. El Orden Pblico comprende: orden pblico interno y

externo o internacional.
1.2.1. ORDEN INTERNO
Viene a ser una seccin del Orden Pblico, pero en el mbito
nacional, donde la responsabilidad del Orden corresponde a la
Polica y a todos los habitantes de un pas. De tal manera que,
Orden Interno puede ser definido como aquella situacin interna
de paz y posibilidad e progreso para el conjunto y para los
individuos, en la cual se cumplen el orden jurdico y la
organizacin democrtica con un espritu de justicia y de
equidad12
1.2.2. ORDEN EXTERNO
El Orden en la comunidad internacional se rompe, cuando
estalla una guerra entre dos pases. Es as que podra concebirse
como el conjunto de condiciones fundamentales de estabilidad e
integracin en cuanto a las relaciones exteriores de Estado a
Estado, instituida en una comunidad internacional.
2. SISTEMA DE DEFENSA NACIONAL
El 08 de noviembre de 1991 se dict la Ley del Sistema de Defensa
Nacional (D.L. N 743), instalndose un Comando Unificado y un Comando
Operativo. Tal decreto estableci, tambin, que el Sistema de Defensa
Nacional este presidido por el Presidente de la Repblica e integrado por el
Comando Unificado de Pacificacin, el Consejo de Defensa Nacional, el
Sistema de Inteligencia Nacional, el Ministerio de Defensa, el Sistema
Nacional de Defensa Civil, la Secretaria de Defensa Nacional (hoy desactiva
y absorbida por el Ministerio de Defensa) y los ministerios, organismos
pblicos y sus correspondientes oficinas de Defensa Nacional.
Sin embargo dicho Sistema nunca funcion, generndose una situacin
insostenible, por lo que el Congreso se encarg de modificar el marco
12

BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Op. Cit., p. 730.

legislativo sobre la materia. As, mediante Ley N 28478, se estableci un

nuevo Sistema de Seguridad y Defensa Nacional.
A la cabeza de este sistema se encuentra el Consejo de Seguridad
Nacional, conformado por el Presidente de la Repblica, el Presidente del
Consejo de Ministros, el Ministro de Relaciones Exteriores, el Ministro del
Interior, el Ministro de Defensa, el Ministro de Economa y Finanzas, el
Ministro de Justicia, el Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas
y el Presidente del Consejo Nacional de Inteligencia.
2.1. CONCEPTO
Segn CABANELLAS DE TORRES, la Defensa Nacional viene a ser
el plan de accin nacional y de amistades internacionales que cada pas
debe desarrollar para mantener la paz deseada o para llegar a las
hostilidades en las condiciones ms favorables para la obtencin de la
victoria.13
Por su parte, OTROLA PEARANDA seala que, hoy en da, la
Defensa Nacional es esencialmente una poltica de Estado. Varios son
los elementos que debe contener esta poltica; uno de ellos quiz el
principal es la perspectiva estratgica que tiene el Estado de sus
propias milicias.14
Segn la Ley N 28478, Ley del Sistema de Seguridad y Defensa
Nacional, es el conjunto interrelacionado de elementos del Estado cuyas
funciones estn orientadas a garantizar seguridad nacional mediante la
concepcin, planeamiento, direccin, preparacin y supervisin de la
defensa nacional.
A nuestro entender, la Defensa Nacional es el conjunto de medidas,
previsiones y acciones que el Estado genera, adopta y ejecuta en forma
integral y permanente para prevenir, neutralizar o eliminar las amenazas

13

CABANELLAS DE TORRES, Guillermo. Op. Cit. Pg. 280.

OTROLA PEARANDA, Alberto. En: GUTIRREZ, Walter. La Constitucin
Comentada. Anlisis artculo por artculo. Tomo II. Edit. GACETA. Lima Per.
2005, p. 790.

14

que pongan en riesgo la soberana, independencia e integridad nacional.

Se desarrolla en los mbitos externos e internos.
2.2. CLASES
2.2.1. DEFENSA INTERNA
Tiene por finalidad garantizar el orden interno. Adems se
encarga de la defensa interna del territorio. Esta en constante
relacin con el Sistema de Defensa Civil. Y vela por la garanta y
proteccin de los derechos fundamentales de las personas.
2.2.2. DEFENSA EXTERNA
Se ocupa de la integridad territorial, soberana e
independencia del Estado.
2.3. DIRECCIN, PREPARACIN Y EJERCICIO DE LA DEFENSA
NACIONAL
El artculo 164 de la Constitucin seala que:
La direccin, la preparacin y el ejercicio de la defensa nacional se
realizan

a travs de un sistema cuya organizacin y cuyas

funciones determina la ley. El presidente de la repblica dirige el

sistema de defensa nacional. La ley determina los alcances y
procedimientos de la movilizacin para los efectos de la defensa
nacional.
Se desprende del artculo materia de anlisis que la direccin,
preparacin y ejercicio de la Defensa Nacional estar a cargo del
Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, especficamente del Consejo
Seguridad Nacional, que, como lo sealramos lneas arriba, est
encabezado por el Presidente de la Repblica e integrado por ministros,
un representante de las Fuerzas Armadas (el Jefe del Comando
Conjunto) y por el Presidente del Consejo Nacional de Inteligencia.
Todos ellos sern los encargados de elaborar y ejecutar las polticas
de Defensa Nacional. Siendo, adems, los nicos capaces de autorizar

acciones dirigidas a resguardar la seguridad de los ciudadanos, tanto de

potenciales peligros internos como externos.
2.4. FUERZAS ARMADAS (FF.AA.): CONSTITUCIN Y FINALIDADES
El artculo 165 de nuestra Constitucin, seala:
Las Fuerzas Armadas estn constituidas por el Ejrcito, la Marina
de Guerra y la fuerza Area. Tienen como finalidad primordial
garantizar la independencia, la soberana y la integridad territorial de
la repblica.
Asumen el control del ordenamiento de conformidad con el artculo
137de la Constitucin.
El Ejrcito es el rgano de ejecucin del Ministerio de Defensa que
tiene por funcin la preparacin, organizacin,

mantenimiento

equipamiento del componente terrestre de las Fuerzas Armadas. La

Marina De Guerra es el rgano de ejecucin del Ministerio de Defensa
que tiene por funcin la preparacin, organizacin, mantenimiento y
equipamiento del componente naval de las Fuerzas Armadas. La
Fuerza Area es el rgano de ejecucin del Ministerio de Defensa que
tiene por funcin la preparacin, organizacin, mantenimiento y
equipamiento del componente areo de las Fuerzas Armadas.
Cada una de estas instituciones tiene sus propias particularidades
en cuanto a su organizacin

su

participacin

en

acciones

militares, gozando de autonoma funcional entre s.

La finalidad primordial de las Fuerzas Armadas es garantizar la
independencia, que debe ser entendida como la proteccin contra todo
intento de imponer una voluntad ajena al Per; la soberana, que es la
garanta de que las decisiones de Estado Peruano rijan internamente
con supremaca; y, la integridad territorial de la Repblica, que es la
intangibilidad del territorio, que no puede ser ocupado por potencias
extranjeras o afectado por fuerzas de ninguna naturaleza o magnitud y
est relacionada con el bien pblico de seguridad nacional.

2.5. POLICA NACIONAL (P.N.P.): FINALIDAD

La Constitucin establece en el Art. 166 lo siguiente:
La Polica Nacional tiene por finalidad fundamental garantizar,
mantener y restablecer el orden interno. Presta proteccin y ayuda a
las personas y a la comunidad.
Garantiza el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio
pblico y privado. Previene, investiga y combate la delincuencia.
Vigila y controla las fronteras.
La Polica Nacional es un cuerpo de seguridad distinto e
independiente de las Fuerzas Armadas, tanto por su naturaleza como
por sus fines. As, a los Policas se les encomienda la preservacin del
orden interno y a los militares el mantenimiento de la seguridad
nacional.15
Su finalidad fundamental, tal como lo seala el artculo en cuestin,
es garantizar, mantener y restablecer el orden interno, entendido ste
como aquella situacin de normalidad ciudadana que se acredita y
mantiene dentro de un Estado, cuando se desarrollan las diversas
actividades

individuales

colectivas

sin

que

se

produzcan

perturbaciones o conflictos.16
Para cumplir con su finalidad, la Polica Nacional cuenta con un
conjunto de facultades sealadas en su ley orgnica, alguna de las
cuales son realizar registro de personas e inspecciones de domicilios,
instalaciones y vehculos, naves, aeronaves, objetos; intervenir, citar y
detener a las personas, etc.
2.6. ORGANIZACIN DE LAS FF.AA Y LA P.N.P.
El artculo 168 de nuestra Carta Magna dice, que:

15

SORIA LUJAN, Daniel. En: En: GUTIRREZ, Walter. La Constitucin Comentada.

Anlisis artculo por artculo. Tomo II. Edit. GACETA. Lima Per. 2005, p. 803.
16
STC. Exp. N 0017-2003-AI/TC. Cit. Por SORIA LUJAN, Daniel. Op. Cit., p. 804.

Las leyes y los reglamentos respectivos determinan la organizacin,

las funciones, las especialidades, la preparacin y el empleo; y
norman la disciplina de las Fuerzas Armadas y de la Polica
Nacional.
Las Fuerzas Armadas organizan sus reservas y disponen de ellas
segn las necesidades de la Defensa Nacional, de acuerdo a ley.
Del artculo se deduce que los reglamentos militares y policiales,
como toda norma en un Estado Democrtico, estn sujetos a principios
constitucionales y al principio de legalidad, por lo que sus disposiciones
no pueden contravenir la Constitucin y las leyes.
Es por tal motivo que ningn miembro de las Fuerzas Armadas y la
Polica Nacional esta en la obligacin de cumplir rdenes de sus
superiores que vayan en contra de las normas constitucionales o del
ordenamiento legal. No obstante, vemos que en la realidad muchas
veces las rdenes que se dan en el seno de las instituciones policiales y
militares vulneran los derechos humanos.
2.7. EL DELITO DE FUNCIN
La Carta Fundamental seala, en el artculo 173, que:
En el caso de delito de funcin, los miembros de las

fuerzas

Armadas y de la Polica Nacional estn sometidas al fuero

respectivo y al Cdigo de Justicia Militar. Las disposiciones de este
no son aplicables a los civiles, salvo en el caso de los delitos de
traicin a la patria y al terrorismo que la ley determina. La casacin
a que se refiere el artculo 141 solo es aplicable cuando se imponga
la pena de muerte.
Quienes infringen las normas del servicio militar obligatorio estas
asimismo sometidos al Cdigo de Justicia Militar.
Estaremos ante un delito de funcin si es cometido por un militar o
un polica en circunstancias calificadas como acto de servicio o nociones

anlogas vinculadas a la funcin militar o como consecuencia de las

mismas.
El delito de funcin o delito militar pertenece al mbito de los delitos
especiales propios, en atencin a que el sujeto activo debe tener una
determinada calificacin o caractersticas (), a diferencia de los delitos
comunes, en donde sus autores son descritos de manera impersonal y
generalizada.17
2.7.1. LA OBEDIENCIA DEBIDA
La obediencia debida es una eximente de responsabilidad
penal, por delitos cometidos con motivo de la ejecucin de
una orden impartida por un superior jerrquico, que beneficia
al subordinado dejando subsistente

la sancin penal del

superior.
Habitualmente se relaciona con la actividad castrense
debido a la subordinacin que los miembros de una jerarqua
militar deben rendir a sus superiores, en las acciones que
competen

al

servicio

prestado.

No

obstante,

puede

presentarse en otras actividades de Derecho pblico, como la

administracin.
En

nuestro

ordenamiento

penal,

vemos

que

los

legisladores han previsto dentro del art. 20 del Cdigo Penal,

especficamente en el inciso 11, la obediencia debida
respecto de las actividades policas y militares.
La citada norma penal, que constituye una causa que
exime la responsabilidad penal, seala lo siguiente:
Est exento de responsabilidad penal: ()
11. El personal de las Fuerzas Armadas y de la Polica
Nacional, que en el cumplimiento de su deber y el uso
17

SORIA LUJAN, Daniel. Op. Cit., p. 840.

de sus armas en forma reglamentaria, cause lesiones o

muerte.
La naturaleza jurdica de la obediencia debida es uno de
los temas ms debatidos por la doctrina. Sin embargo, por lo
general, el efecto es similar, puesto que se

sanciona

penalmente al superior que dio la orden y se exime al

subordinado.
2.8. DERECHOS DE LOS MILITARES Y POLICAS
El artculo 174 establece lo siguiente:
Los grados y honores, las remuneraciones y las pensiones
inherentes a la jerarqua de oficiales de las Fuerzas Armadas y de la
Polica

Nacional

son

equivalentes.

La

ley

establece

las

equivalencias correspondientes al personal militar o policial de

carrera que no tiene grado o jerarqua de oficial.
En ambos casos, los derechos indicados solo pueden retirarse a sus
titulares por sentencia judicial.
Sin importar que se traten de instituciones bastante diferentes entre
s, la Constitucin ha establecido la equivalencia de grados anlogos
entre las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional, homologando sus
remuneraciones y pensiones.
El segundo prrafo es una garanta totalmente razonable en virtud
del carcter vertical y del espritu de disciplina de estas instituciones: los
derechos slo pueden ser retirados por sentencia judicial. De lo
contrario, sera relativamente fcil que un jefe cometa arbitrariedades
con sus subordinados, privndolos por rdenes propias por rdenes
propias de estos derechos.18

18

Ibdem. Pg. 847.

3. SISTEMA ELECTORAL: ANTECEDENTES, FINALIDAD Y FUNCIONES

El artculo 176 de la Constitucin Poltica del Per, inicia su texto
haciendo uso de un trmino que resulta equivoco y ambiguo en el campo de
la Ciencia Poltica. Pues cuando se hace alusin a Sistema Electoral, se
hace referencia a los procedimientos que se utilizan dentro de la mecnica
electoral y no al conjunto de instituciones u rganos que conducen los
procesos.19
En ese sentido TUESTA SOLDEVILLA, afirma que, el Sistema Electoral
es el que seala el proceso por el cual la voluntad ciudadana, expresada en
votos, se convierte en autoridades de gobierno. En otras palabras, es el
proceso tcnico que permite la distribucin de escaos, la regulacin de las
candidaturas y la distribucin de las circunscripciones. 20
En los inicios de la Repblica, la tarea de organizar y llevar adelante las
elecciones era una labor que se repartan tanto el Poder ejecutivo como el
Poder Legislativo. Recin en los aos 1930, con la creacin del Jurado
Nacional de Elecciones es que se tuvo un ente autnomo e independiente
encargado de asumir las tareas electorales.
De esa manera, este organismo asumi la labor de crear el padrn de
todos los ciudadanos peruanos, otorgarles su cdula de identidad
(denominada

antiguamente

Libreta

Electoral),

coordinar

todas

las

necesidades logsticas antes, durante y despus de los procesos

eleccionarios y, finalmente, realizar el escrutinio y proclamar los resultados.
Asimismo tuvo facultades jurisdiccionales para resolver los asuntos
contenciosos que sobre materia electoral se presentaban.
Con la promulgacin de la Constitucin de 1993, el Jurado Nacional de
Elecciones fue dividido en tres organismos distintos, formando as lo que
actualmente se conoce como el Sistema Electoral.
Lo escrito lneas arriba constituye los antecedentes ms remotos del
Sistema Electoral. El antecedente ms inmediato de nuestro actual Sistema
19

CHIRINOS SOTO, Enrique y Francisco. Op. Cit., p. 485.

TUESTA SOLDEVILLA, Fernando. Sistema de partidos polticos en el Per.
Fundacin Friedrich Ebert. Lima Per. 1995, p. 49.

20

Electoral viene a ser la Constitucin de 1979. En cuyo cuerpo normativo se

aprob en una sola seccin las disposiciones referentes a la ciudadana, el
derecho de sufragio y el Sistema Electoral. En cuya ordenacin final los
artculos sobre ciudadana y sufragio fueron ubicados en el Captulo VII
sobre derechos polticos, mientras que las disposiciones estrictamente
electorales fueron agrupadas en el Capitulo XIV del Ttulo IV bajo la
denominacin: Del Jurado Nacional de Elecciones.
Luego de haber hecho un anlisis minucioso del artculo 176,
BERNALES BALLESTEROS, aduce que, de inicio, el art. 176 peca de
inexacto, repetitivo y ostentoso, pues ingresa a un campo minado de la
Ciencia Poltica y Constitucional, como es la calificacin del Sistema
Electoral. Los constituyentes de 1993 han confundido de manera flagrante
los trminos Sistema Electoral y Derecho Electoral, pues le han asignado por
finalidad al Sistema Electoral las caractersticas propias del Derecho
Electoral.21
El artculo 176 de la Constitucin Poltica del Per proclama que, el
Sistema Electoral tiene por finalidad asegurar que las votaciones traduzcan
la expresin autentica, libre y espontanea de los ciudadanos; y que los
escrutinios sean reflejo exacto y oportuno de la voluntad del elector
expresada en la urnas por votacin directa.
De lo expresado lneas arriba podemos deducir que la finalidad bsica
del Sistema Electoral es hacer respetar la voluntad de la mayora del pueblo;
puesto que es la voluntad del pueblo la fuente que legitima el poder de los
gobernantes.
Otra de las finalidades del sistema electoral, tambin vendra a ser, el
garantizar el libre ejercicio del derecho a voto.
El segundo prrafo del artculo 176 de la Constitucin Poltica del Per,
proclama, que el Sistema Electoral tiene por funciones bsicas el
planeamiento, la organizacin y la ejecucin de los procesos electorales o de
referndum o de otras consultas populares; el mantenimiento y la custodia
21

BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Op. Cit., p. 755.

de un registro nico de identificacin de las personas; y el registro de los

actos que modifican el estado civil.
Estas funciones propias del sistema electoral, son cumplidas por los
rganos electorales, es por ello que BERNALES BALLESTEROS, afirma
que, el segundo prrafo del artculo bajo comentario es el primer
acercamiento orgnico a la nueva organizacin electoral adoptada por la
Constitucin de 1993. En efecto el dispositivo incurre en un error al
denominar como funciones bsicas del sistema electoral a lo que son, en
realidad, funciones bsicas de los rganos electorales. 22
Para sintetizar las funciones de cada uno de los rganos electorales
diremos que el Jurado Nacional De Elecciones tiene la funcin de fiscal y
juez; ya que fiscaliza la realizacin de los diversos procesos electorales y
resuelve controversias jurdicas en materia electoral; tambin tiene la funcin
de brindar educacin electoral. Por su parte, la Oficina Nacional de Procesos
Electorales organiza y ejecuta los diversos procesos electorales, y, el
Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil mantiene el registro de
identificacin de personas, con el cual se elabora el padrn electoral a ser
utilizado en los procesos electorales.
3.1. CONFORMACIN DEL SISTEMA ELECTORAL
El artculo 177 de la Constitucin de 1993 establece que:
El sistema electoral est conformado por el jurado nacional de
elecciones; la oficina nacional de procesos electorales; y el registro
nacional de identificacin y estado civil. Actan con autonoma y
mantienen entre s relaciones de coordinacin, de acuerdo a sus
atribuciones.
Estos tres rganos, que adems de conformar el Sistema Electoral,
vienen a ser tambin, organismos constitucionales con funciones
especficas a los cuales la ley le ha otorgado autonoma formal, lo cual
equivale a decir que sus directivos y jefes, segn los casos, toman

22

Ibdem., p. 756.

decisiones en sus mbitos de competencia sin someterse a rdenes

superiores de ningn tipo.
Respecto a la autonoma BERNALES BALLESTEROS, hace una
observacin al respecto y aduce que, en un rgimen electoral
coherente, la autonoma es reconocida a una organizacin con jerarqua
funcional, en la que las decisiones se vertebren de acuerdo a
procedimientos que aseguren el carcter univoco de esas decisiones.
Este principio tambin se aplica al momento de llevar a cabo las
elecciones, cualquiera sea su carcter. En ese sentido la estructura
jerrquica debi ser claramente sealada, precisando que la mayor le
corresponda al JNE.23
3.1.1. JURADO NACIONAL DE ELECCIONES
El Jurado Nacional de Elecciones es el rgano constitucional que
tiene por finalidad fundamental garantizar que las votaciones
ciudadanas sean realizadas de acuerdo con la Constitucin y la
Ley, contribuyendo de esta manera a la ms plena vigencia de la
democracia representativa. 24
Su composicin est determinada por el artculo 179 de la
Constitucin, que seala lo siguiente:
La mxima autoridad del Jurado Nacional de Elecciones es
un pleno compuesto por cinco miembros:
1. Uno elegido en votacin secreta

por la Corte Suprema

entre sus magistrados jubilados o en actividad. En este

ltimo

caso

se

concede

licencia

al

elegido.

El

representante de la Corte Suprema preside el Jurado

Nacional de Elecciones.
2. Uno elegido en votacin secreta por la Junta de Fiscales
Supremos, entre los fiscales
23

supremos jubilados o en

Ibdem., p. 760.
RUBIO CORREA, Marcial. Introduccin al sistema jurdico. Fonfo Edit. PUCP. Lima
Per. 2009, p. 76.
24

actividad. En este ltimo caso se le concede licencia al

elegido.
3. Uno elegido por votacin secreta por el Colegio de
Abogados de Lima, entre sus miembros.
4. Uno elegido en votacin secreta por los decanos de las
Facultades de Derecho de

las universidades pblicas,

entre sus ex decanos.

5. Uno elegido en votacin secreta por los decanos de las
facultades de derecho de las universidades privadas, entre
sus ex decanos.
Sus funciones las podemos encontrar claramente en el
artculo 178 del referido texto normativo.
3.1.2. LA OFICINA NACIONAL DE PROCESOS ELECTORALES
(O.N.P.E.)
Organiza y ejecuta los procesos electorales, referndum u
otras consultas populares, siendo la mxima autoridad el jefe de
la Oficina Nacional de Procesos electorales, elegido por cuatro
aos en concurso de meritos realizado por el Consejo Nacional de
la Magistratura.

Es un

organismo autnomo que cuenta con

personera jurdica de Derecho Pblico interno y goza de

atribuciones en materia tcnica, administrativa econmica y
financiera.25
La Oficina Nacional de Procesos Electorales tiene su domicilio
legal y sede central en la Capital de la Repblica, su desarrollo
constitucional est previsto en la Ley Orgnica de la Oficina
Nacional de Procesos Electorales, Ley N 26487. Sus funciones at
tenor de la citada ley, son:

25

DAZ ZEGARRA Walter Alfredo. El Derecho electoral en el Per. Palestra Editores.

Lima Per. 2000, p. 68.

a. Organizar todos los procesos electorales, de referndum y

otras consultas populares.
b. Disear la cedula de sufragio, actas electorales, formatos y
todo material en general, de manera que se asegure el
respecto a la voluntad del ciudadano en la realizacin de los
procesos a su cargo.
c. Planificar, preparar y ejecutar todas las acciones necesarias
para el proceso a su cargo en cumplimiento estricto de la
normatividad vigente.
d. Preparar y distribuir a las ODPE`s el material necesario para
desarrollar los procesos a su cargo.
e. Brindar, desde el inicio del escrutinio permanente informacin
sobre el cmputo de las mesas de sufragio y ODPEs a nivel
nacional.
f. Dictar las instrucciones y disposiciones necesarias para el
mantenimiento del orden y la proteccin de la libertad personal
durante los comicios.
g. Divulgar por todos los medios de publicidad que juzgue
necesarios, los fines, procedimientos y formas del acto de
eleccin y de los procesos a su cargo en general.
h. Garantizar al ciudadano el derecho al ejercicio de sufragio.
i. Coordinar con el RENIEC la elaboracin del padrn electoral.
j. Recibir del JNE los padrones electorales debidamente
autorizados.
k. Disear y ejecutar un programa de capacitacin operativa
dirigida a los miembros de mesa y ciudadana en general,
durante la ejecucin de los procesos electorales.
l. Establecer mecanismos que permitan a los personeros de las
Organizaciones Polticas y a los organismos de observacin
hacer el seguimiento de todas las actividades durante los
procesos a su cargo.
Todas estas funciones debe coordinarlas con el JNE y el
RENIEC segn lo dispuesto en el art. 177 de la Constitucin
Poltica de 1993.

3.1.3. REGISTRO NACIONAL DE IDENTIFICACIN Y ESTADO CIVIL:

(R.E.N.I.E.C.)
Organiza y mantiene el registro nico de identificacin de
personas naturales e inscribe los hechos y actos relativos a su
capacidad y estado civil, cuya mxima autoridad es el je del
registro nacional de identificacin y estado civil, elegido por el
consejo nacional de la magistratura, por un periodo de cuatro
aos renovable.26
Sus principales funciones, son:
a. Organizar y mantener el registro nico de identificacin de las
personas naturales.
b. Inscribir los hechos relativos a su estado civil o su capacidad

legal, desde el nacimiento hasta la muerte, tales como:

Nacimientos, matrimonios, defunciones, cambio o adicin de
nombres, sentencias de filiacin, etc.
c. Emitir el documento nico que acredita la identidad de las
personas (DNI).
d. Velar por el irrestricto respeto a la intimidad y garantiza la
privacidad de la informacin de los inscritos.
e. Preparar y mantener actualizado el padrn electoral en
coordinacin con la ONPE.
f. Proporcionar al Jurado Nacional de Elecciones y a l ONPE LA
informacin necesaria para el cumplimiento de sus funciones.
g. Cumplir con las dems funciones que se le encomiende por ley.
Las funciones de carcter electoral deben ser coordinadas con
el JNE Y la ONPE.
La

manera

como

funciona

grficamente sera el siguiente:

26

Ibdem., p. 71.

nuestro

sistema

electoral,

3.2. RGIMEN ELECTORAL Y PROCESOS ELECCIONARIOS

3.2.1. RGIMEN ELECTORAL
El Rgimen Electoral peruano, como esta estipulado en los
artculos 184, 185, 186 y 187 de la Constitucin Poltica del
Per, en primer lugar hace referencia a la nulidad de los procesos
electorales, siempre en cuando estos renan un requisito
esencial: que los votos nulos o en blancos, sumados o por
separado, superen los dos tercios del total de votos emitidos.
En segundo lugar, se hace referencia al escrutinio de los
votos, el cual consiste en el reconocimiento y regulacin de los
votos en las elecciones o en otro acto anlogo. En tercer lugar, se
hace alusin a la atribucin de la oficina nacional de procesos
electorales, la cual consiste en dictar

las instrucciones y

disposiciones necesarias para el mantenimiento del orden y la

proteccin de la libertad personal durante los comicios, las cuales

son de cumplimiento obligatorio.
Asimismo, se plantea que el Sistema Electoral peruano
establece que las elecciones son pluripersonales y se basan en la
representacin proporcional. En principio, la pluripersonalidad
electoral significa, por su propia definicin una eleccin propia
para designar parlamento, en la que compiten una diversidad de
candidatos que participan, igualmente, en una diversidad de
listas.27
Sin embargo, la nueva configuracin del Rgimen Electoral da
lugar a algunas dudas. La Constitucin de 1979 logr grandes
conquistas en materia de sufragio, escrutinios, participacin de
minoras, reconocimiento formal de los partidos y de sus derechos
especficos, y de reconocimiento formal de la existencia,
autonoma, estructura, integracin y competencias del Jurado
Nacional de Elecciones al que obviamente, se le desvinculo de los
dems poderes del Estado.
Este rgimen, fruto del extenso periodo de vida democrtica
de nuestra historia, hizo posible que ningn proceso electoral
celebrado entre 1980 y 1990 fuera objeto de tacha, a pesar del
apasionamiento puesto en la lucha electoral. Es por tal motivo que
no se entiende el por qu de la modificacin del Rgimen
Electoral del 1979. Asimismo, no queda claro en qu medida las
reformas han contribuido a la evolucin del Rgimen Electoral de
1979 y qu papel juegan los rganos que se crean.
Ante estas cuestiones no hay duda de que las reformas
hechas en la Carta de 1993 implican una regresin en materia
electoral. Puesto que el Jurado Nacional de Elecciones, de ser
una de las instituciones constitucionales

autnomas, qued

reducido a ser uno de los tres rganos del Sistema Electoral, que

27

BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Op. Cit., p. 778.

est conformado, adems, por la Oficina Nacional de Procesos

electorales y el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil.
La prueba de que con la creacin del ONPE y la RENIEC se
ha devaluado y debilitado el Jurado Nacional de Elecciones est
en que stos han quedado sometidos al Consejo Nacional de la
Magistratura y no as al Jurado Nacional de Elecciones. Otra
prueba es que estos dos rganos del Sistema Electoral (ONPE y
RENIEC) gozan de autonoma. Esto significa que se esta dejando
la verdad electoral, la seguridad y transparencia de los resultados
electorales en manos de un ente (ONPE) no sujeto a vigilancia
alguna. Confiar tamao poder a un rgano no sujeto a control
inmediato del Jurado Nacional de Elecciones es convertir a este
en un simple instrumento de aquel.
Finalmente, Qu autonoma real puede tener un rgano
insignificante,

(dependiente

del

Consejo

Nacional

de

la

Magistratura) y dbil (por su mnima relevancia en el cuadro

institucional del estado)? Desde luego, ninguna. En tales
condiciones, cmo se le puede confiar la verdad electoral a una
institucin de discutible solvencia y de independencia dudosa.
No hay pas del continente que haya adoptado una
organizacin anloga a la nuestra. En todos ellos hay un Sistema
Electoral integrado. En la cspide, una Corte o Tribunal que
asegura la autonoma y unidad de criterio, en la administracin y
en la justicia electoral. No estara mal que el presente gobierno
realice algunas reformas en cuanto a nuestro sistema electoral, el
cual no esta integrado.
3.2.2. PROCESOS ELECCIONARIOS
3.2.2.1. ELECCIONES PRESIDENCIALES
Es un proceso electoral que se lleva a cabo cada
cinco aos, el segundo domingo del mes de abril, ocasin

en la que se elige al presidente de la repblica y dos

vicepresidentes de la repblica.
El Presidente de la Repblica es elegido por votacin
absoluta de ms de la mitad de votos vlidamente
emitidos, es decir, sin considerar los votos nulos y en
blanco. En caso que ningn candidato logre la mayora,
dentro de los 30 das siguientes a la proclamacin de
resultados se procede a una segunda vuelta entre los dos
candidatos que hayan alcanzado las votaciones ms
altas.
3.2.2.2. ELECCIONES PARLAMENTARIAS
Hasta 1992, el Per tena un parlamento bicameral
donde se elegan senadores por distrito nico y diputados
por cada departamento (mltiple); y, a partir de la
Constitucin Poltica de 1993 se estableci un parlamento
unicameral con 120 integrantes elegidos en distrito nico.
Sin embargo, en virtud a una modificacin efectuada
al artculo 90 de la Constitucin, a travs de la ley N
29402 del ao 2009, se estableci que el prximo
congreso estara conformado por 130 integrantes. Dicho
dispositivo legal estableci, tambin, que al distrito
electoral de Lima Provincias, recientemente creado, le
corresponder cuatro escaos sin afectar la distribucin
nacional existente.
3.2.2.3. ELECCIONES REGIONALES
El artculo 2 de la Ley de Elecciones Regionales
seala que es un proceso electoral que se realiza cada
cuatro aos para elegir las autoridades de los Gobiernos
Regionales, cuyo mandato proviene de la voluntad
popular.

Asimismo el artculo 3 del mismo cuerpo normativo

seala que las autoridades de los gobiernos regionales
objeto de eleccin son:
a. El Presidente y el Vicepresidente.
b. Los

miembros

del

Consejo

Regional

que

se

denominarn consejeros.
3.2.2.4. ELECCIONES MUNICIPALES
Es el proceso electoral mediante el cual se elige a las
autoridades ediles de los Concejos Municipales de toda la
Repblica, con excepcin de los distritos capitales de
provincias (distritos de cercado).
Estas elecciones se realizan cada 4 aos para elegir a
las autoridades de los gobiernos provinciales, distritales y
municipales.
En estas elecciones se eligen a las siguientes
autoridades:
a. Alcaldes.
b. Regidores de los Concejos Municipales, Provinciales y
Distritales.
Este tipo de elecciones por tener carcter vecinal, no
exige que el candidato sea peruano de nacimiento, como
en los dems procesos electorales; pero, es requisito
tener domicilio dos aos antes de la fecha de elecciones
en el distrito o provincia a la cual postula.
4. DESCENTRALIZACIN: GOBIERNOS LOCALES Y REGIONALES
Entendemos como descentralizacin aquel proceso de expansin y
divisin de un poder que previamente estuvo centralizado. CARRILLO
CAMPOS seala que la descentralizacin es el proceso durante el cual
partes del poder gubernamental y de la responsabilidad de ste se traspasa

desde

el

nivel

central

nacional

los

niveles

municipales

y/o

estatales/provinciales. Esto significa que los servicios ofrecidos por el

Estado, por ejemplo salud, asistencia mdica, educacin, autoridades
policiales etc. se trasladan a la responsabilidad local y/o regional. 28
Por su parte, CHIRINOS SOTO menciona que: La nueva Constitucin
define la descentralizacin

no como trabajo intelectual y jurdico ya

terminado y listo para ponerse en prctica, tal como pretenda la

Constitucin de 1979, sino como proceso cuya caracterstica es la de ser
permanente, y que apunta teleolgicamente al desarrollo integral del pas. 29
En nuestro ordenamiento jurdico encontramos que la Ley de Bases de
la Descentralizacin, Ley N 27783, en su artculo 3, establece que: La
descentralizacin tiene como finalidad el desarrollo integral, armnico y
sostenible del pas, mediante la separacin de competencias y funciones, y
el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en
beneficio de la poblacin.
En cuanto a los gobiernos locales, encontramos que el art. 140 de la
mencionada ley seala que:
Las municipalidades son rganos de gobierno local que se ejercen en
las circunscripciones provinciales y distritales de cada una de las
regiones del pas, con las atribuciones, competencias y funciones que
les asigna la Constitucin Poltica, la Ley Orgnica de Municipalidades y
la presente Ley. En la capital de la Repblica el gobierno local lo ejerce
la Municipalidad Metropolitana de Lima. En los centros poblados
funcionan municipalidades conforme a ley.
En tanto que las regiones son una modalidad de unidades
descentralizadas como producto del proceso de descentralizacin y que
gozan de autonoma poltica, econmica, administrativa y legal dentro de la
Constitucin y las leyes.30
28

CARRILLO CAMPOS. Katherin. CENTRALIZACIN vs. DESCENTRALIZACIN.

Universidad
Catlica
Santo
Toribio
De
Mogrovejo.
En:
http://es.scribd.com/doc/2602908/centralizacion-y-descentralizacion29
CHIRINO SOTO, Enrique y Francisco. Op. Cit., p. 524.
30
HUAMN GARCA, Regis. Curso de Derecho Constitucional: Extractos doctrinarios
y comentarios Universidad Nacional de San Cristbal de Huamanga.- Ayacucho

Es menester aclarar que los artculos de la Constitucin de 1993, con los

cuales desarrollaremos los temas, fueron modificados por la Ley N 27680,
ley de reforma constitucional del captulo XIV, del ttulo IV, sobre
descentralizacin, publicada el
modificatoria

logra

poner

07 de marzo del 2002. Donde dicha

un

realce

necesario

al

proceso

de

descentralizacin.
4.1. PROCESO DE DESCENTRALIZACIN
El art. 188 de la Constitucin de 1993 seala que:
La descentralizacin es una forma de organizacin democrtica y
constituye una poltica permanente de Estado, de carcter
obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo
integral del pas. El proceso de descentralizacin se realiza por
etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que
permitan una adecuada asignacin de competencias y transferencia
de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y
locales.
Los Poderes del Estado y los Organismos Autnomos as como el
Presupuesto de la Repblica se descentralizan de acuerdo a ley.
Este artculo vino a sustituir y ampliar la breve declaracin
contenida en el texto original del art. 188 que estableca, escuetamente,
que la descentralizacin es un proceso permanente que tiene como
objetivo el desarrollo integral del pas. Esa declaracin principista no ha
perdido vigencia sino que, por el contrario, ha sido ratificada y ampliada
en la nueva redaccin del artculo.31
4.1.1. DIVISIN DEL TERRITORIO NACIONAL
Nuestra Constitucin se encarga de este tema en el art. 189, que
seala lo siguiente:

Per.- 2010.- Pg. 83.

CHIRINO SOTO, Enrique y Francisco. Op. Cit., p. 523.

31

El territorio de la Repblica est integrado por regiones,

departamentos,

provincias

distritos,

en

cuyas

circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel

nacional, regional y local, en los trminos que establece la
Constitucin y la ley, preservando la unidad e integridad del
Estado y de la Nacin.
El mbito del nivel regional de gobierno son las regiones y
departamentos. El mbito del nivel local de gobierno son las
provincias, distritos y los centros poblados.
El Estado posee tres elementos fundamentales, uno de los
cuales es el territorio, que viene a ser el espacio geogrfico en el
que habitamos. De l se dice que es uno e indivisible. Pero aqu
entra a tallar la descentralizacin, que dar origen a una seudo
divisin territorial, donde cada regin que se cree ser
independiente de las dems. La divisin del territorio nacional est
comprendida por regiones, departamentos, provincias y distritos,
siendo en estas demarcaciones donde se despliega el gobierno
central de forma descentralizada.
El territorio de la Repblica se divide en REGIONES,
departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones
se

ejerce

el

GOBIERNO

UNITARIO

de

manera

DESCENTRALIZADA y DESCONCENTRADA.32
Dentro de nuestra legislacin encontramos el tratamiento de este
tema en el Art. 7 de la Ley N 27783, Ley de Bases de la
Descentralizacin.
4.1.2. REGIONES Y PROCESO DE REGIONALIZACIN
El art. 190 de la Constitucin seala lo siguiente:
Las regiones se crean sobre la base de reas contiguas
integradas
32

histrica

HUAMN GARCA, Regis. Op. Cit., p. 83

cultural,

administrativa

econmicamente, conformando unidades geoeconmicas

sostenibles.
El proceso de regionalizacin se inicia eligiendo gobiernos en
los actuales departamentos y la Provincia Constitucional del
Callao. Estos gobiernos son gobiernos regionales.
Mediante

referndum

podrn

integrarse

dos

ms

circunscripciones departamentales contiguas para constituir

una regin, conforme a ley. Igual procedimiento siguen las
provincias

distritos

contiguos

para

cambiar

de

circunscripcin regional.
La ley determina las competencias y facultades adicionales,
as como incentivos especiales, de las regiones as
integradas.
Mientras dure el proceso de integracin, dos o ms gobiernos
regionales podrn crear mecanismos de coordinacin entre
s. La ley determinar esos mecanismos.
Este tema se ve regulado por la Ley de Bases de la
Descentralizacin, que brinda una definicin de regiones, seala
las cuestiones referidas a la conformacin de las regiones y el
proceso de regionalizacin. En el Ttulo VI, Captulo I, artculos
28, 29 y 30 de la mencionada ley, se aclara que las regiones
son totalmente distintas a los gobiernos regionales, lo que
obviamente significa un tratamiento diferenciado para ambos
casos.
No olvidemos que un gobierno regional ejerce su jurisdiccin
en un departamento, mientras que una regin viene a ser la unin
de dos o ms departamentos. En nuestro pas se quiso
regionalizar los departamentos, pero sin una consulta previa y
aplicando criterios muy superficiales, que a la larga generaron
problemas en lugar de traer soluciones. Por tal motivo es que una
vez realizada la consulta, sta tuvo un resultado negativo.

Como anotara CHANAM ORBE, las regiones, como debe

de ser, hacen de la iniciativa libre de los ciudadanos para crear
regiones autnomas o integrarse entre s. Esta iniciativa se
ejercer mediante referndum, el cual tambin puede servir a las
poblaciones

de

provincias

distritos

para

cambiar

la

circunscripcin departamental o eventualmente regional. 33

4.1.3. GOBIERNOS REGIONALES: AUTONOMA, ORGANIZACIN,
FINES, ATRIBUCIONES Y RGIMEN ECONMICO.
4.1.3.1. AUTONOMA Y ORGANIZACIN
Al respecto, el art. 191 de la Constitucin seala lo
siguiente:
Los gobiernos regionales tienen autonoma poltica,
econmica y administrativa en los asuntos de su
competencia. Coordinan con las municipalidades sin
interferir sus funciones y atribuciones.
La estructura orgnica bsica de estos gobiernos la
conforman

el

Consejo

Regional

como

rgano

normativo y fiscalizador, el Presidente como rgano

ejecutivo, y el Consejo de Coordinacin Regional
integrado

por

los

alcaldes

provinciales

por

representantes de la sociedad civil, como rgano

consultivo y de coordinacin con las municipalidades,
con las funciones y atribuciones que les seala la ley.
El Consejo Regional tendr un mnimo de siete (7)
miembros y un mximo de veinticinco (25), debiendo
haber un mnimo de uno (1) por provincia y el resto,
de acuerdo a ley, siguiendo un criterio de poblacin
electoral. El Presidente es elegido conjuntamente con
un vicepresidente, por sufragio directo por un perodo
de cuatro (4) aos, y puede ser reelegido. Los
33

CHANAM ORBE, Ral. Comentarios a la Constitucin. 5ta e. Jurista Editores.

Lima Per., p. 540.

miembros del Consejo Regional son elegidos en la

misma forma y por igual perodo. El mandato de
dichas autoridades es revocable, conforme a ley, e
irrenunciable, con excepcin de los casos previstos
en la Constitucin.
Para

postular

Presidente

de

la

Repblica,

Vicepresidente, miembro del Parlamento Nacional o

Alcalde; los Presidentes de los Gobiernos Regionales
deben renunciar al cargo seis (6) meses antes de la
eleccin respectiva. La ley establece porcentajes
mnimos para hacer accesible la representacin de
gnero, comunidades campesinas y nativas, y
pueblos originarios en los Consejos Regionales. Igual
tratamiento se aplica para los Concejos Municipales.
Los gobiernos regionales contarn con tres instancias.
Una ser la instancia ejecutiva integrada por un
presidente y un vicepresidente. La segunda instancia es el
Consejo Regional, que tendr funciones legislativas y de
fiscalizacin. La tercera es el Consejo de Coordinacin
Regional que es un rgano de consulta y coordinacin
con las municipalidades y representantes de de la
Sociedad Civil.
La eleccin es por sufragio directo. La eleccin del
presidente, vicepresidente y del Consejo Regional es por
lista. Ganar aquella que obtenga la mayora simple de
los votos. Quienes encabecen la lista ganadora asumirn
los cargos de presidente y vicepresidente.
El nmero de representantes al Consejo Regional de
la lista ganadora se determina por cifra repartidora o con
la mitad ms uno del nmero total representantes. Los
dems representantes se determinan por cifra repartidora.

Un Consejo Regional contar con un mnimo de siete

miembros y un mximo de 25; asimismo, en su
conformacin por lo menos debe haber un representante
de cada provincia.
4.1.3.2. FINES Y ATRIBUCIONES
El artculo 192 de la Constitucin, seala:
Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y
la economa regional, fomentan las inversiones,
actividades

servicios

pblicos

de

su

responsabilidad, en armona con las polticas y planes

nacionales y locales de desarrollo.
Son competentes para:
1. Aprobar

su

organizacin

interna

su

presupuesto.
2. Formular y aprobar el plan de desarrollo regional
concertado con las municipalidades y la sociedad
civil.
3. Administrar sus bienes y rentas.
4. Regular y otorgar las autorizaciones, licencias y
derechos

sobre

los

servicios

de

su

responsabilidad.
5. Promover el desarrollo socioeconmico regional y
ejecutar

los

planes

programas

correspondientes.
6. Dictar las normas inherentes a la gestin regional.
7. Promover y regular actividades y/o servicios en
materia de agricultura, pesquera, industria, agro
industria, comercio, turismo, energa, minera,

vialidad, comunicaciones, educacin, salud y

medio ambiente, conforme a ley.
8. Fomentar la competitividad, las inversiones y el
financiamiento para la ejecucin de proyectos y
obras de infraestructura de alcance e impacto
regional.
9. Presentar iniciativas legislativas en materias y
asuntos de su competencia.
10. Ejercer las dems atribuciones inherentes a su
funcin, conforme a ley.
Este artculo establece los fines y atribuciones de los
gobiernos regionales que se organizan dentro del marco
Constitucional.

Como

puede

apreciarse

del

inciso

sptimo, se trata de un conjunto de material de inters

colectivo que debern estar a cargo de gobiernos
regionales y que de los gobiernos en la prctica, habrn
de significar una verdadera descentralizacin. 34
El inciso octavo, por su parte, merece un comentario
especial en cuanto encarga a los gobiernos regionales
fomentar la competitividad y las inversiones. Es decir, la
economa de mercado y el pluralismo. Lstima que los
legisladores hubieran cado en el empleo de vocablos de
utilizacin por lo general defectuosa, para sealar que
debern fomentar los gobiernos regionales la ejecucin de
obras

de

infraestructura

de

alcance

impacto

regional.35
4.1.3.3. RGIMEN ECONMICO
El art. 193 de la Constitucin Poltica del Per establece
que:
34
35

CHIRINO SOTO, Enrique y CHIRINO SOTO, Francisco. Op. Cit., p. 538.

Idem.

Son bienes y rentas de los gobiernos regionales:

1. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad.
2. Las transferencias especficas que les asigne la
Ley Anual de Presupuesto.
3. Los tributos creados por ley a su favor.
4. Los derechos econmicos que generen por las
privatizaciones,

concesiones

servicios

que

Fondo

de

otorguen, conforme a ley.

5. Los

recursos

Compensacin

asignados
Regional,

del
que

tiene

carcter

redistributivo, conforme a ley.

6. Los recursos asignados por concepto de canon.
7. Los recursos provenientes de sus operaciones
financieras, incluyendo aquellas que realicen con el
aval del Estado, conforme a ley.
8. Los dems que determine la ley.
Para el desarrollo de cada regin se requieren de
recursos econmicos para hacer posible los planes
regionales, por ello se ha especificado cuales son los
recursos asignados por el Presupuesto General de la
Repblica, a ello se agregan las transferencias, los
tributos, el canon y dems recursos que determine la ley.
Por el momento las regiones no son autosuficientes
econmicamente, el Estado debe apoyar su desarrollo y
nivelacin econmica, especialmente a las del interior del
pas.36

36

CHANAM ORBE, Ral. Op. Cit., p. 544.

Son recursos de los gobiernos regionales los

sealados en la Ley de Bases de la Descentralizacin 37.
Tambin lo son los recursos financieros transferidos
correspondientes a todos los proyectos de inversin de
alcance

regional

cargo

del

respectivo

Consejo

Transitorio de Administracin Regional, los generados por

los permisos, licencias, autorizaciones y concesiones que
otorgue el Gobierno Regional y todos los proyectos de
inversin pblica, en ejecucin de alcance regional, que
sern transferidos por el Gobierno nacional, de acuerdo a
lo establecido en el artculo 81.
4.2. RGIMEN MUNICIPAL O DE GOBIERNOS LOCALES: FINES,
ATRIBUCIONES, RGIMEN ECONMICO, PARTICIPACIN VECINAL
Y SEGURIDAD CIUDADANA
La Constitucin de 1993, en su artculo 194, detalla lo siguiente:
Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de
gobierno

local.

Tienen

autonoma

poltica,

econmica

administrativa en los asuntos de su competencia.

Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme
a ley
En base a ello podemos sealar que los gobiernos locales son
entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado y canales
inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos, que
institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las
correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del
gobierno local, el territorio, la poblacin y la organizacin.
En cuanto a sus fines, stos se encuentran regulados en la Ley
Orgnica de las Municipalidades, Ley N 27972, que seala que los
gobiernos locales representan al vecindario promueven la adecuada

37

Artculo 72 de la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales

prestacin de los servicios pblicos locales y el desarrollo integral

sostenible y armnico de su circunscripcin.
En lo referente a su rgimen econmico vemos que, de acuerdo a la
Ley General del Sistema Nacional del presupuesto N 28411, las
municipalidades se rigen por presupuestos participativos anuales como
instrumento de administracin y gestin.
Ejecutan su presupuesto conforme a la ley de la materia, en
concordancia con los planes de desarrollo concertado de su jurisdiccin.
Tengamos presente, tambin, que el presupuesto participativo forma
parte del sistema de planificacin.
Asimismo, los gobiernos locales se encargan de promover la
participacin vecinal y brindar servicios de seguridad ciudadana. Tal
afirmacin se desprende del artculo 197 de la Constitucin que estable
que:
Las

municipalidades

promueven,

apoyan

reglamentan

la

participacin vecinal en el desarrollo local. Asimismo brindan

servicios de seguridad ciudadana, con la cooperacin de la Polica
Nacional del Per, conforme a ley.
Entonces, podemos decir que participacin vecinal
apoyar

es promover,

y reglamentar la participacin vecinal en el desarrollo local;

mientras que la seguridad ciudadana es preservar la paz, la seguridad

de los ciudadanos; sin mediar el factor poltico y/o el trasfondo ideolgico
en su vulneracin. Quien delinque contra la seguridad ciudadana, no se
propone derrocar o amenazar el rgimen poltico constitucionalmente
establecido, a fin de imponer un distinto a una distinta ideologa.
4.3. FISCALIZACIN DE LA EJECUCIN DEL PRESUPUESTO DE LOS
GOBIERNOS LOCALES Y REGIONALES
Nuestra Constitucin ha establecido, en el art. 199, que:
Los gobiernos regionales y locales son fiscalizados por sus propios
rganos

de fiscalizacin y por los organismos que tengan tal

atribuci6n por mandato constitucional o legal, y estn sujetos al

control y supervisin de la Contralora General de la Republica, la
que organiza un sistema de control descentralizado y permanente.
Los mencionados gobiernos formulan sus presupuestos con la
participacin de la poblacin y rinden cuenta de su ejecucin, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley.
La fiscalizacin consiste en investigar o criticar las acciones u obras
de otro. La fiscalizacin se relaciona con el control interno y auditora
para mejorar los procesos y actividades de una institucin, para as
asegurar la correcta administracin del potencial humano, recursos
financieros, materiales y tecnolgicos; siempre en busca del logro de los
grandes objetivos del Estado.
Las regiones y las municipalidades no estn al margen del Estado, no
obstante su autonoma. Por lo tanto, respecto a la ejecucin de su
presupuesto, deben rendir cuentas a la Contralora General de la
Repblica, entidad que fiscaliza, para todos los efectos y en todas las
instancias, el gasto pblico.
Esta rendicin de cuentas no impide la fiscalizacin de los propios
gobiernos regionales y locales por parte de los organismos internos de que
ellos mismos puedan disponer y de alguna otra entidad creada a
propsito. Sin embargo, ninguno de esos controles puede sustituir excluir
el que la Contralora General de la Repblica esta, en la obligacin de
hacer.38
La Contralora General de la Repblica es un ente rector del Sistema
Nacional de Control, con autonoma poltica, administrativa, econmica
tiene acceso en cualquier momento, y sin limitacin a los registros, a
documentos e informacin de las entidades, aun cuando sean secretos;
as como requerir informacin a particulares que mantengan o hayan
mantenido relaciones con las entidades; siempre y cuando no violen la
libertad individual.

38

CHIRINOS SOTO, Enrique y Francisco. Op. Cit., p. 556.

Adems, el art. 75 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales seala

que:
El Gobierno Regional est sujeto a la fiscalizacin permanente del
Congreso de la Repblica, Consejo Regional y la ciudadana
conforme a ley y al reglamento del Consejo Regional.
La fiscalizacin se ejerce con arreglo a principios de gestin pblica
regional sealados en la presente Ley.
El gobierno regional ser fiscalizado permanentemente por el
Congreso de la Repblica, el Consejo Regional y la Ciudadana,
conforme a ley y al reglamento del Consejo Regional. 39
Finalmente, la fiscalizacin de la ejecucin presupuestal de los
gobiernos locales est a cargo del Consejo Municipal; pues, a tenor del
artculo 9 de la Ley Orgnica de las Municipalidades, es atribucin del
Consejo Municipal, fiscalizar la gestin de los funcionarios de la
municipalidad y autorizar y atender los pedidos de informacin de los
regidores para efectos de fiscalizacin.

39

Ley N 27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Artculo N 75.