Medio Ambiente y Derecho

Ambiental
Capitulo I
Mauricio Muoz V.

Introduccin
Podemos definir el derecho ambiental como un conjunto de principios,
leyes, normas y jurisprudencia que regulan la conducta humana dentro
de los campos naturales y artificiales de naturaleza fsica, qumica,
biolgica o socioculturales, en permanente modificacin por la accin
humana o natural y que rige y condiciona la existencia y desarrollo de la
vida en sus mltiples manifestaciones.
Art 2 letra ll) Ley 19.300 define: Medio Ambiente: el sistema global
constituido por elementos naturales y artificiales de naturaleza fsica,
qumica o biolgica, socioculturales y sus interacciones, en permanente
modificacin por la accin humana o natural y que rige y condiciona la
existencia y desarrollo de la vida en sus mltiples manifestaciones.
2

 A partir de 2007, con la invitacin de Chile a formar parte de la OCDE (Organizacin de

Cooperacin y Desarrollo Econmicos), se inicia un intenso perodo marcado por la
impulsin de diversas iniciativas destinadas a alcanzar los estndares de desarrollo de los
pases miembros de esta organizacin en distintas materias relevantes, sobre todo en el
mbito de la proteccin ambiental.
As, los dos aos de negociaciones que tom desde entonces el proceso de acceso de
Chile a la OCDE, tuvo como uno de sus hitos ms relevantes el proyecto de rediseo de
la institucionalidad ambiental vigente en nuestro pas desde 1994, cuya discusin y
tramitacin legislativa alcanz su ms alto nivel durante el 2009.
En la Evaluacin de desempeo ambiental de Chile, realizada por la OCDE el ao 2005,
este organismo efecta un anlisis y diagnstico de la evolucin y el desarrollo que ha
tenido el sistema institucional establecido por la Ley N 19.300 sobre bases generales
del medio ambiente de 1994.
En tal sentido, el ingreso de Chile a la OCDE ha significado, desde una perspectiva
ambiental, el desarrollo de unas nuevas bases del sistema institucional ambiental, que
brindan instituciones modernas de coordinacin, ejecucin y control, acorde al nuevo
status de Chile, como pas OCDE.
La concrecin de dicha idea, es realizada a travs de la Ley 20.417/2010, de 26 de enero,
que crea el Ministerio, el Servicio de Evaluacin Ambiental y la Superintendencia del
Medio Ambiente.
Norma que se complementa con la Ley N 20.600 que crea los Tribunales Ambientales ,
rgano jurisdiccional especial encargado de resolver los conflictos ambientales.

La poltica medio ambiental del estado de Chile

En Chile, al igual que en otras naciones en desarrollo, la gestin ambiental se
institucionaliz hace ms de dos dcadas, con la llegada de la democracia en
1990. Durante este perodo, los Gobiernos chilenos han avanzado en el
diseo e implementacin de la poltica ambiental.

Un paso sustantivo fue dotar al pas de una legislacin y una

institucionalidad ambiental moderna.
Ley 19.300/1994, Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente.
Ley 20.417/2010, que crea el Ministerio, el Servicio de Evaluacin Ambiental y la
Superintendencia del Medio Ambiente.
Ley N 20.600/2012, que crea los Tribunales Ambientales, rgano jurisdiccional
especial encargado de resolver los conflictos ambientales.

All se establecen los criterios institucionales y regulatorios para orientar las

acciones del Estado, del sector privado y de la ciudadana en esta materia.
4

 La poltica medio ambiental del estado de Chile se inspira en el concepto de

desarrollo sustentable, que busca conjugar el crecimiento econmico con la
proteccin del medio ambiente, este concepto se define como el proceso de
mejoramiento sostenido y equitativo de la calidad de vida de las personas,
fundado en medidas apropiadas de conservacin y proteccin del medio
ambiente, de manera de no comprometer las expectativas de las generaciones
futuras".
En este sentido, la proteccin ambiental no puede plantearse como un dilema
frente al desarrollo, sino como uno de sus elementos.
Por tanto, para el pas son desafos ambientales permanentes el perfeccionar la
legislacin, prevenir y recuperar daos por contaminacin de aire, agua o suelo;
fomentar la proteccin del patrimonio y uso sustentable de los recursos
naturales; introducir prcticas ambientales en el sector productivo; incentivar la
participacin ciudadana y desarrollar nuevos instrumentos de gestin
ambiental, entre otros.
5

Con el establecimiento del marco normativo, la gestin ambiental ha

generado sustanciales avances durante los ltimos aos, que se traducen en
mejoras en la calidad de vida para las personas y en mayores oportunidades
comerciales para el sector productivo.
Gracias a los resultados obtenidos, Chile se ha convertido en un referente
para otros pases de la regin en materias como descontaminacin
atmosfrica urbana y gestin de los residuos slidos domiciliarios.
Sin embargo, las mejoras ambientales de la ltima dcada no se deben slo al
marco regulatorio creado por Estado para el tema ambiental.
Clave ha sido trabajar de manera transversal con los distintos sectores,
generando las condiciones e incentivos para que los privados inviertan
recursos en esta materia.
6

Jurdicamente el MEDIO AMBIENTE en nuestro

pas se caracteriza por:
Encontrarse constitucionalmente indeterminado. La
Constitucin no ofrece luces conceptuales expresas.
Legalmente definido, letra ll) del artculo 2 de la Ley
19.300 (LBMA).
Doctrinariamente debatido, variados criterios de los
especialistas.
Judicialmente abordado, recursos de proteccin y
Tribunales Ambientales.
7

En virtud de lo anterior:
No ha resultado sencillo construir una respuesta frente a la
pregunta de qu es el medio ambiente desde una
perspectiva jurdica?.
Para poder acercarnos al significado de medio ambiente lo
debemos analizar a la luz de la Ley 19.300 (LBMA).
Medio Ambiente: el sistema global constituido por
elementos naturales y artificiales de naturaleza fsica,
qumica o biolgica, socioculturales y sus interacciones, en
permanente modificacin por la accin humana o natural y
que rige y condiciona la existencia y desarrollo de la vida en
sus mltiples manifestaciones (Letra ll) Art. 2 Ley 19.300)

Importancia del Derecho Ambiental.

Es una disciplina que gobierna el comportamiento humano con relacin al
medio en el cual se desenvuelve.
Su objetivo es colocar adecuadamente un conjunto de piezas para equilibrar
los intereses individuales con los de la sociedad como agrupacin.
Permite la subsistencia tanto presente como futura de los individuos, del
medio, sus componentes e interacciones.
Sus normas jurdicos-ambientales regulan los riesgos derivados de ciertos
efectos ambientales que inciden, o pueden incidir, en la salud de las personas,
la calidad de vida de la poblacin, la preservacin de la naturaleza o la
conservacin del patrimonio ambiental.
Por lo tanto, el Derecho Ambiental es un conjunto de disposiciones que
pretenden regular la subsistencia del ser humano en el planeta.
9

Principios del Derecho Ambiental

La construccin y reconocimiento de ordenamientos o disciplinas jurdicas
de carcter ambiental, a lo largo del tiempo, ha tenido una importante
evolucin en el mundo entero.
Aun cuando nuestra institucionalidad ambiental, estructurada en forma
sistmica tiene algo ms de una dcada, en el derecho comparado los
estatutos jurdicos relativos al Medio Ambiente gozan de una madurez y
elaboracin bastante mayores.
Es as como en el proceso de construccin del Derecho Ambiental como una
rama con vida propia en los ordenamientos jurdicos del mundo, se han
modelado diversos principios orientadores o ms bien interpretativos del
estatuto en general, y con el transcurso del tiempo han sido reconocidos no
slo por la doctrina, sino que se han ido convirtiendo en criterios
inspiradores de diversas leyes o estatutos regulatorios en general.
10

Establecidos en la Constitucin

Principios

Establecidos en la Ley 19.300

No reconocidos expresamente en el
Mensaje de la Ley 19.300
11

I.- Principios del Derecho Ambiental de

carcter constitucional
1.
2.
3.
4.

Principio del desarrollo sustentable

Principio de prevencin
Principio de solidaridad
Principio triple:

Acceso a la informacin
Participacin en la toma de decisiones.
Acceso a la justicia.

5. Principio de responsabilidad
12

1.- Principio de desarrollo sustentable

Informe Brundtland de fecha 08.06.1987 en el marco de la Comisin

Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo de la ONU, se acuo el
trmino de desarrollo sustentable.

Planteamiento Terico y Conceptual del Desarrollo Sostenible. Informe socioeconmico elaborado por distintas naciones en 1987 para la ONU, por una
comisin encabezada por la doctora Gro Harlem Brundtland. Originalmente, se
llam Nuestro Futuro Comn (Our Common Future, en ingls).
En este informe, se utiliz por primera vez el trmino desarrollo sostenible (o
desarrollo sustentable), definido como aquel que satisface las necesidades del
presente sin comprometer las necesidades de las futuras generaciones.
Implica un cambio muy importante en cuanto a la idea de sustentabilidad,
principalmente ecolgica, y a un marco que da tambin nfasis al contexto
econmico y social del desarrollo.

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Utilizando los elementos conceptuales esenciales provenientes del

Informe Brundtland, podramos afirmar que nuestra Constitucin plantea
un modelo inicial de desarrollo sustentable bajo el entendido que este
implica tres aspectos principales, unidos al factor intergeneracional:

Proteccin del medio ambiente.

Desarrollo econmico.

Equidad social.

En Chile se utiliza la palabra "sustentable" como un anglicismo de la palabra

"sustainable", referida a algo capaz de sostenerse indefinidamente en el
tiempo sin agotar nada de los recursos materiales o energticos que
necesita para funcionar. Por esta razn, tambin muchos autores y
publicaciones extranjera hablan de "sostenible".

La LBMA lo define como: el proceso de mejoramiento sostenido y

equitativo de la calidad de vida de las personas, fundado en medidas
apropiadas de conservacin y proteccin del medio ambiente, de manera de
no comprometer las expectativas de las generaciones futuras (letra g Art.
2)
14

La Constitucin de manera implcita considera este principio al orientar

el actuar pblico al indicar que el Estado est al servicio de la persona
humana y su finalidad es promover el bien comn, para lo cual debe
contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada
uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realizacin
espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y
garantas que esta Constitucin establece. (Inc. 3 Art. 1)

Se establece como deber del Estado el de resguardar la seguridad

nacional, dar proteccin a la poblacin y a la familia, propender al
fortalecimiento de sta, promover la integracin armnica de todos los
sectores de la Nacin y asegurar el derecho de las personas a participar
con igualdad de oportunidades en la vida nacional. (Inc. 4 Art. 1)

15

2.- Principio de prevencin

En materia ambiental resulta esencial actuar de modo de aminorar o suprimir los efectos
ambientales que pudieren derivarse de la actividad humana, incorporando medidas que
vayan en tal sentido antes de ejecutar una determinada accin que se supone alteradora
del medio en trminos relevantes.
La base constitucional la encontramos en el inciso 3 del artculo 1, antes citado,
complementado por dos normas.

Inc. 2 Art. 5

Inc. 1 Art. 6
El inciso 2 del artculo 5 establece: El ejercicio de lasoberana reconoce nico como
limitacin el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es
deber de los rganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta
Constitucin, as como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se
encuentren vigentes.
Por su parte, el inciso 1 del artculo 6 dispone: Los rganos del Estado deben someter su
accin a la Constitucin y a las normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden
institucional de la Repblica.
Tales reglas se complementan con los nmeros 8 y 24 del artculo 19, que habilitan al
Estado para establecer limitaciones y restricciones a determinados derechos y libertades
reconocidas constitucionalmente.

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De acuerdo a lo dispuesto en las normas citadas debemos concluir que

los particulares que pretendan llevar a cabo actividades econmicas,
como el Estado en su posicin de garante de su desarrollo conforme con
el ordenamiento jurdico, han de respetarse los derechos
constitucionales titularizados en las personas, entre los cuales se
encuentra el de vivir en un medio ambiente libre de contaminacin.
El SEIA (Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental) es la traduccin de
este principio a nivel de la LBMA.
Lo anterior, sin perjuicio, de la educacin e investigacin en materia
ambiental, como instrumentos de gestin ambiental.
El proceso educativo, en sus diversos niveles, a travs de la transmisin
de conocimiento y de la enseanza de conceptos modernos de
proteccin ambiental, orientados a la comprensin y toma de conciencia
de los problemas ambientales, deber incorporar la integracin de
valores y el desarrollo de hbitos y conductas que tiendan a prevenirlos y
resolverlos.
17

3.- Principio de solidaridad

El inciso 2 del artculo 6 establece que Los preceptos de esta Constitucin

obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos rganos como a toda
persona, institucin o grupo.

En virtud de lo anterior, pese a lo absoluto que puede ser el derecho de

propiedad, quienes pretendan adquirir un bien y aquellos que ya tengan el
dominio de este, debern someterse a las restricciones, limitaciones y
obligaciones que imponga el estado en aras de cumplir un rol relevante y
colectivo en cuanto a aceptar tales cargas para poder as proteger el medio
ambiente y conservador el patrimonio ambiental.

La gran mayora de instrumentos de gestin ambiental regulados en la Ley

19.300 (LBMA), apuntan a concretar este principio, toda vez que reflejan
sacrificios individuales por medio de limitaciones y restricciones al ejercicio
tanto del derecho de propiedad como del derecho a realizar actividades
econmicas licitas, entre otros.

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4.- Principio triple de acceso informacin, participacin y justicia

Acceso a la informacin: El inciso 1 del artculo 8 de la Constitucin establece que El

ejercicio de las funciones pblicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al
principio de probidad en todas sus actuaciones.
En funcin de lo anterior, el inciso 2 de la norma en comento dispone
Son pblicos los actos y resoluciones de los rganos del Estado, as como sus
fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, slo una ley de qurum
calificado podr establecer la reserva o secreto de aqullos o de stos, cuando la
publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos rganos, los
derechos de las personas, la seguridad de la Nacin o el inters nacional.
Participacin en toma de decisiones : El N 14 del artculo 19 de la Constitucin
establece la prerrogativa de presentar peticiones a la autoridad, sobre cualquier asunto
de inters pblico o privado, sin otra limitacin que la de proceder en trminos
respetuosos y convenientes.
Acceso a la justicia: La consagracin a nivel legal se encuentra en la ley que crea los
Tribunales Ambientales, as como el rgimen de reclamaciones administrativas
establecidas en mbito del sistema de Evaluacin de Impacto ambiental y en los
procedimientos sancionatorios que puede abrir la Superintendecia de Medio Ambiente.

19

4.- Principio de responsabilidad

Si, como estatuye la Constitucin Poltica, el ejercicio de la soberana reconoce

como limitacin el respecto a los derechos esenciales que emanan de la
naturaleza humana, aadiendo que es deber de los rganos del Estado
respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitucin, as
como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren
vigentes (artculo5, inciso 2)
Si la infraccin al deber de ajustarse a la Constitucin y a las normas dictadas
conforme a ella tanto por el Estado como por los particulares, tiene como efecto
generar las responsabilidades y sanciones que determine la ley (artculo 6)
Si, por otro lado, en el caso que los rganos del Estado no acten previa
investidura regular de sus integrantes, o fuera de su competencia o no en la
forma que prescriba la ley, tal conducta es nula y originar las
responsabilidades y sanciones que la ley seale (artculo 7)
Si, adems ante un proceder ilegal del Estado o de un particular se conculca el
derecho a vivir en un medio ambiente libe de contaminacin, nace la posibilidad
de deducir una accin o recurso de proteccin (artculo 20).

20

10

Y si, al fin, cualquier persona fuere lesionada en sus derechos por la

Administracin del Estado, de sus organismos o de las municipalidades,
puede reclamar ante los tribunales que determine la ley (artculo 38).

En tal sentido, si el Estado al regular o al adoptar una decisin de carcter

ambiental, no lo hace en la forma que prescribe la Constitucin y la ley, o lo
realiza vulnerando derechos fundamentales, lo convierte en sujeto de
responsabilidad ya sea por el camino de acciones ordinarias (por ejemplo,
una nulidad de derecho pblico o una reclamacin de ilegalidad), o por la
va de mecanismos extraordinarios, como puede ser la accin o recurso de
proteccin (deducible incluso ante el actuar u omitir de un particular), todo
lo cual en orden a suprimir el efecto jurdico indeseado derivado de ese
proceder.

21

II.- Principios establecidos en la

Ley 19.300 (LBMA)
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

De la Prevencin
Del que contamina paga
Del Gradualismo
De la Responsabilidad
De la Participacin
De la Eficacia
De Equidad Ambiental

22

11

1.- Principio de la Prevencin

En el texto del mensaje presidencial con que fue despachado el

proyecto de Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, se seala que
"mediante este principio, se pretende evitar que se produzcan los
problemas ambientales".
Una primera aproximacin al principio de la Prevencin, en nuestro pas,
se encuentra en el artculo 19 N 8 de la Constitucin Poltica de la
Repblica, el que consagra el derecho a vivir en un medio ambiente libre
de contaminacin, en cuanto seala que Es deber del Estado velar para
que este derecho no sea afectado y tutelar la preservacin de la
naturaleza.
En tal sentido mediante este principio se pretende evitar o reducir
efectos negativos de carcter significativo sobre el entorno, justificados
jurdicamente impacto ambiental- o antijurdicos-dao ambiental.
Es el principio inspirador del Derecho Ambiental, y sobre este se han
desarrollado la mayora de los instrumentos de gestin ambiental.
Resulta ms eficaz y eficiente para la gestin ambiental prever
eventuales menoscabos o detrimentos, que posteriormente restaurarlos
o repararlos.

23

Una construccin dogmtica de este principio, permitira definirlo

como un imperativo, en las decisiones ambientales de las
autoridades, en orden a evitar el deterioro o la generacin de
daos en el patrimonio ambiental del pas, por la accin de
agentes tanto privados como pblicos.
Este principio es uno de los principios clsicos del Derecho
Ambiental. Tanto en el plano nacional, como en el internacional,
los de proteccin del Medio Ambiente se han construido sobre la
base de evitar o controlar el deterioro o la prdida del Medio
Ambiente.
No hay normativa ni poltica pblica ambiental en el mundo que
no tenga una finalidad preventiva, sin perjuicio de que la
profundidad con que se aplique este principio pueda variar se
acuerdo a las circunstancias polticas, cientficas y tcnicas propias
de cada lugar.
24

12

Limitaciones al principio de la prevencin

Dada la caracterstica del Derecho Ambiental de ser un derecho

altamente sensible a las realidades locales, el principio
preventivo puede adquirir o recibir una aplicacin ms o menos
estricta o profunda, pero como ya se sealara anteriormente,
siempre se aplica, tanto para la elaboracin de nuevas
normativas, como en la gestin ambiental que las autoridades
desarrollen, comprendiendo dentro de esta, la regulacin y/o la
autorizacin de proyectos o actividades susceptibles de causar
impactos ambientales.

La Ley de Bases Generales del Medio Ambiente lo contempla en

forma expresa en su Mensaje, y son variadas las instituciones
de la ley que lo reflejan.

25

2.- Principio Contaminador/Pagador

(El que contamina paga)

El mensaje con que se despacho el proyecto de Ley de Bases Generales del Medio
Ambiente, refirindose a este principio, seala que se funda en la idea de que el
particular que actualmente contamina, o que lo haga en el futuro, debe
incorporar a sus costos de produccin todas las inversiones necesarias para
evitar la contaminacin.

Este principio, aplicable en Chile desde la publicacin de la ley N 19.300 (9 de

Marzo de 1994), pero presente en el derecho comparado desde hace casi 3
dcadas, plantea la internalizacin de los costos de reparacin de los daos
ambientales en los responsables de dichos daos, individualmente considerados.

Sustentado en el principio anterior, desde una primera aproximacin se expresa

en la obligacin que tiene el promotor de todo proyecto o actividad, sea ste
pblico o privado, de internalizar las externalidades negativas de los mismos.

Se encuentra plasmado en diversos instrumentos, tales como las normas de

emisin, calidad, el propio SEIA, el Proyecto de Bonos de Descontaminacin,
Compensacin de Emisiones, etc.

Una segunda derivada sin embargo, aborda este principio con un prisma
distinto al anterior, asocindolo ms bien al concepto de responsabilidad por
dao ambiental, existiendo en la doctrina diversas miradas sobre las dos
vocaciones de este principio, una orientacin a priori antes mencionada, pero
tambin con otra consideracin a posteriori, expresado en el principio usuariopagador.

26

13

La concrecin de este principio se observa en numerosas instituciones de la Ley

N 19.300 y la normativa ambiental o sanitaria complementaria, tales como :
1. El Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, como instrumento que
tiene por objeto que los particulares mitiguen, reparen o compensen
eventuales impactos ambientales relevantes de su actividad.

2. Las normas de calidad y emisin se adoptan precisamente para evitar que

los particulares emitan ms all de niveles considerados razonables.
3. Los planes de prevencin y descontaminacin, que hace que sean los
particulares que emiten en cantidades que causan un riesgo a la salud o que
pudiera serlo a futuro en los planes de prevencin, precisamente
internalicen sus costos de control de emisiones, reducindolas o
limitndolas a niveles compatibles con las respectivas normas de calidad
ambiental.
4. Las normas de manejo y disposicin de residuos peligrosos, que impiden
que estos sean dispuestas de forma que puedan causar riesgos a la salud,
etc.

27

3.- Principio de Gradualidad

En el mensaje con que se despach el proyecto de la Ley de Bases

Generales del Medio Ambiente, se seala como otro de los principios
inspiradores el del Gradualismo. Esta expresin, en trminos simples,
puede definirse como una tendencia que defiende la moderacin sin
renunciar a un objetivo a largo plazo

Establecido para el modelo chileno, sostiene que el desarrollo y

cumplimiento de las metas establecidas por la Administracin, e incluso
de la propia normativa ambiental debe ser paulatino.

No se trata evidentemente de un principio del Derecho Ambiental, sin

embargo recoge los planteamientos de Rafael Valenzuela, en el sentido
de que la legislacin ambiental debe ser eficaz y eficiente; es decir,
debe cumplir el objetivo para el cual fue creada, y conjuntamente ser
reconocida y aprehendida por la comunidad.
28

14

En este sentido, a propsito de este principio se seala en el Mensaje

que el proyecto (de ley) no pretende exigir de un da para otro los
estndares ambientales ms exigentes, ni someter a todas las actividades
del pas, sin importar su tamao, a los procedimientos de evaluacin de
impacto ambiental. Tampoco pretende contener todas las disposiciones
ambientales que es necesario crear. Muy por el contrario, la intencin es
comenzar efectivamente un proceso de regulacin ambiental del cual este
es el primer paso, pero quedando todava mucho por hacer. En
consecuencia, slo dar el marco general que ser aplicable a todas las
actividades o recursos respecto de los cuales, posteriormente, se ir
creando una legislacin especial... Tal vez el peor pecado de una ley
como sta sera el intentar ser comprensiva, puesto que requerira un
aparato fiscalizador presente en todo tiempo y lugar y con un enorme
conocimiento del tema. Por ende, debemos comenzar con las
regulaciones bsicas y ms fundamentales, para ir, despus, a regular lo
dems.

29

Una clara expresin del principio del Gradualismo, se plantea a propsito de

los plazos de vigencia con que se establecen o fijas las normas de emisin,
toda vez que, segn la rigurosidad o impacto de sus disposiciones, y el bien
jurdico ambiental que se proteja, pueden plantearse distintos perodos de
vacancia.
Por ejemplo, el decreto Supremo N 90/00, del mismo Ministerio de Salud,
que establece la Norma de Emisin para la Regulacin de Contaminantes
Asociados a las Descargas de Residuos Lquidos a Aguas Marinas y
Continentales Superficiales, seala en su artculo 5.3 que las fuentes
emisoras existentes debern cumplir con los lmites mximos permitidos, a
contar del quinto ao de la entrada en vigencia del presente decreto.

30

15

 De este modo, podemos sostener que el principio del gradualismo

necesariamente a de asociarse con un criterio de necesaria razonabilidad,
criterio reconocido por la Contralora General de la Repblica en algunos de
sus dictmenes, o bien con la exigencia de racionalidad necesaria que debe
inspirar el actuar de los rganos y autoridades de la Administracin
Pblica, el cual, por lo general, es protegido mediante el Recurso de
Proteccin, si fuere afectado por ejemplo, la propiedad, o el ejercicio de
actividades econmicas lcitas, el exigir a ciertas actividades la solucin de
ciertos problemas relevantes, si considerar los plazos necesarios y realistas
para realizar las adecuaciones necesarias.

31

4.- Principio de responsabilidad

El Mensaje con que se despach el proyecto de Ley, establece el principio de la

responsabilidad, con el cual, segn se indica en el mismo mensaje, se
pretende que los responsables por los daos ambientales reparen a sus
vctimas de todo dao. Adems, se busca reparar materialmente el dao
causado al medio ambiente, obligando al causante del dao a restaurar el
paisaje deteriorado.

En consecuencia, el principio de la responsabilidad supera los mbitos de lo

que se denomina responsabilidad civil, creando una nueva figura que podra
denominarse "responsabilidad por dao ambiental

Consagrado en el Ttulo III de la Ley N 19.300, establece que quien dolosa o

culposamente cause dao ambiental debe repararlo a su costa.

Cabe hacer notas como veremos en el respectivo captulo, que la Ley N

20.417 mantuvo en esta materia la prevalencia de leyes especiales por
sobre esta norma.

Esta an nueva figura de responsabilidad civil se expresa en una clsica

obligacin de hacer y consiste en la existencia para los responsables de
reparar a su costa todo el dao casado, o en caso de no ser ello posible,
restablecer sus propiedades bsicas, o sus originales funciones ambientales.

32

16

 Es importante tener en cuenta que la responsabilidad por dao ambiental, en

los trminos que la Ley N 19.300 establece, requiere la concurrencia de los
elementos clsicos de la responsabilidad civil, una accin culposa o dolosa, un
dao, y una relacin de causalidad entre ambas.
La indicada contempla en el artculo 52 de la Ley, una presuncin de
responsabilidad establecida para el caso de daos ambientales que se
produzcan por la infraccin de normas de calidad ambiental, a las normas de
emisiones, a los planes de prevencin o de descontaminacin, a las
regulaciones especiales para los casos de emergencia ambiental o a las normas
sobre proteccin, preservacin o conservacin ambientales, establecidas en la
presente ley o en otras disposiciones legales o reglamentarias.
Dicha norma no es otra cosa que la consagracin legal, de la tradicional
presuncin de culpabilidad respecto de aquellos que actan con infraccin a la
normativa legal o reglamentaria, que es un criterio general dentro del sistema
civil de responsabilidad extracontractual. Interesante es destacar que esta
normativa contempla la posibilidad de convivencia entre las acciones civiles
que pretenden una reparacin en especie y la accin ambiental reparatoria
que pretende restituir el medio ambiente a la situacin anterior al dao
causado.

33

5.- Principio Participativo

El Mensaje del Proyecto de Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, cita
entre los principios inspiradores del proyecto, el de la Participacin. Al
respecto, se seala que (este principio) es de vital importancia en el tema
ambiental, puesto que para lograr, una adecuada proteccin del medio
ambiente se requiere de la concurrencia de todos los afectados en la
problemtica.

Este principio se encuentra presente en numerosos pasajes de la Ley de Bases

Generales del Medio Ambiente, como un requisito formal de carcter
ineludible en los procesos de creacin de normas ambientales, as como un
deber de promocin y de respuesta impuesto a los rganos del Estado en la
gestin ambiental que particularmente desarrollen.

En este principio, conocido en el modelo alemn como principio de

cooperacin, los tres actores fundamentales de la gestin ambiental son las
ONG, el Estado, y los empresarios privados, todos relevantes y equivalentes.

Es un principio democrtico que se ve reflejado en diversos instrumentos de

gestin ambiental, resultando los ms destacados el SEIA, hoy potenciado por
posibilidad de participacin en las Declaraciones de Impacto Ambiental, el
Procedimiento para la Dictacin de Normas de Calidad, Emisin y Planes de
Prevencin y Descontaminacin.

34

17

 Una primera aproximacin a este principio, en nuestro Derecho, se encuentra en

el Derecho de Peticin, consagrado en el artculo 19 N 14 de la Constitucin
Poltica de la Repblica, pero con la Ley N 19.300 adquiere una mayor
concrecin en cuanto a su ejercicio.
Posteriormente, la Ley N 19.653, de 1999, conocida como Ley de Probidad
Administrativa, introdujo importantes modificaciones a la Ley Orgnica
Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado, y en lo
referente con este tema, se estableci, el derecho de acceso a la informacin
pblica por parte de los ciudadanos, y estableci un procedimiento para hacer
efectivo este derecho en caso de ser negada la informacin por alguna reparticin
o servicio pblico requerido.
La necesidad y/u obligacin de que las propuestas de gestin ambiental
nacionales o regionales, o proyectos en particular sean puestos a disposicin de
la comunidad, para su ponderacin y formulacin de observaciones o
inquietudes, constituye un cumplimiento coherente y claro al mandato que la Ley
N 19.300, en concordancia con loas normas anteriormente sealadas, establece
en su artculo 4: Es deber del Estado facilitar la participacin ciudadana y
promover campaas educativas destinadas a la proteccin del medio ambiente.

35

Los instrumentos de gestin ambiental, en cuyo procedimiento de elaboracin

y/o gestacin se plasma el mandato del artculo 4 son varios.
En el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental.
La ley lo desarrolla en los artculos 26 a 31, el Prrafo titulado De la
Participacin de la Comunidad en el Procedimiento de Evaluacin de Impacto
Ambiental, donde se regula la forma en que las personas naturales o bien las
organizaciones con personalidad jurdica que se sientan afectadas por un
proyecto pueden hacer observaciones a un proyecto o actividad que ingrese
al Sistema de Evaluacin mediante un Estudio de Impacto Ambiental.

En el procedimiento Elaboracin de las Normas de Calidad Ambiental y de

la Preservacin de la Naturaleza y Conservacin del Patrimonio Ambiental,
de los Planes de Prevencin y Descontaminacin, y de las Normas de
Emisin de contaminantes.
A partir de lo sealado en el artculo 32 de la Ley N 19.300, y en la
Reglamentacin complementaria, se seala que el expediente a que d lugar
el procedimiento de elaboracin de una norma, ser pblico para su
consulta, establecindose criterios de publicidad de los anteproyectos y
posibilidad de hacer observaciones a su respecto, adems de otras
obligaciones en este mbito

36

18

 De acuerdo a los artculos 49 y 50 de la Ley N 19.300, aquellos

decretos supremos que establezcan las normas primarias y
secundarias de calidad ambiental y las normas de emisin, los que
declaren zonas del territorio como latentes o saturadas, los que
establezcan Planes de Prevencin o de Descontaminacin, se
publicarn en el Diario Oficial, y sern reclamables ante el juez de
letras competente, por cualquier persona que considere que no se
ajustan a esta ley y a la cual causen perjuicio.

37

6.- Principio de la Eficacia

Este principio, enumerado como uno de los principios inspiradores del
proyecto de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente en el Mensaje
presidencial con que el proyecto fue despachado al Congreso, se encuentra
presente y es de frecuente aplicacin en el Derecho Ambiental.
Este principio, que como imperativo de racionalidad es general en nuestro
derecho pblico, inspira en forma profunda a nuestro derecho ambiental.
En trminos simples, el principio de la eficiencia dice relacin con la
necesidad de introducir los estndares y medidas ambientales ms
efectivos, al menor costo posible, de manera tal que, si el beneficio de una
exigencia ambiental no resulta superior en relacin a su costo social y
eventualmente particular, resultara irracional el cumplimiento de tal
exigencia.
38

19

 El artculo 45 de la Ley N 19.300, indica el contenido mnimo de los Planes

de Prevencin y de Descontaminacin, sealando en su letra g que deber
indicarse La estimacin de sus costos econmicos y sociales.
Al respecto, el Decreto Supremo N 16/98 del Ministerio Secretara General
de la Presidencia, que estableci el primer Plan de descontaminacin
Atmosfrica para la Regin Metropolitana, indic dentro de sus principios
inspiradores precisamente al de la Eficiencia, indicndose las siguientes
ideas bsicas en relacin a su aplicacin:
Para disear un plan eficiente se analizaron los costos directos y la
efectividad asociados a todas aquellas medidas cuantificables, obtenindose
diferentes valores por porcentaje de contribucin en la reduccin de
contaminantes. Este mtodo es un referente importante tanto en la seleccin
de medidas que se incorporan al plan, como tambin en la determinacin del
cronograma de implementacin de medidas, conforme a lo que se explica en
el principio de gradualidad. De esta manera, medidas propuestas por el
proceso participativo (...) o por los comits tcnicos que elaboraron el plan
han sido excluidas de ste plan por representar costos elevados en
comparacin a la efectividad de su aporte en la descontaminacin de la
regin.

39

7.- Equidad ambiental

El Mensaje de la Ley N 20.417, incorpora explcitamente el principio de la
Equidad Ambiental, en trminos de consagrar el derecho de todas las personas a
acceder a condiciones de calidad ambiental adecuadas, disminuyendo los
riesgos ambientales entre diversos grupos.
Y ejemplifica situaciones de inequidad con la mayor incidencia de la
contaminacin ambiental en segmentos de menores ingresos, la exposicin a
agroqumicos de los trabajadores temporeros agrcolas, los problemas de acceso
a recursos naturales y la distribucin de reas verdes en centros urbanos.
Ligados a este principio, encontramos en el mismo Mensaje, el Principio a la
Informacin Ambiental, sustrato del mismo, el Principio a la Educacin
Ambiental, antecedente que dota de contenido a la participacin y el Principio
de Reconocimiento y Respeto a las Identidades, Culturas e Intereses de los
Pueblos Indgenas y comunidades Tradicionales.
En efecto, su texto reconoce la distincin entre el acceso a la informacin
pblica, del accedo ala informacin ambiental y garantiza para esta ltima un
sistema de transparencia activa que reduzca las asimetras de informacin
entre el Estado, el sector privado y las comunidades, haciendo suyo los criterios
de la Convencin e Aarhus de 1998.

40

20

8.- Principio Desarrollo Sustentable

Para lograr la sustentabilidad ambiental, se requiere prudencia

ecolgica, eficiencia econmica y equidad social.

La LBMA lo define como: el proceso de mejoramiento sostenido

y equitativo de la calidad de vida de las personas, fundado en
medidas apropiadas de conservacin y proteccin del medio
ambiente, de manera de no comprometer las expectativas de las
generaciones futuras (letra g Art. 2)

La sustentabilidad supone un cambio estructural en la manera de

pensar el desarrollo, en la medida en que impone lmites al
crecimiento productivo, al consumo de recursos y a los impactos
ambientales ms all de la capacidad de aguante del ecosistema.
41

El desarrollo sustentable implica pasar de un desarrollo pensado en

trminos cuantitativos - basado en el crecimiento econmico - a uno
de tipo cualitativo, donde se establecen estrechas vinculaciones
entre aspectos econmicos, sociales y ambientales, en un renovado
marco institucional democrtico y participativo, capaz de aprovechar
las oportunidades que supone avanzar simultneamente en estos
tres mbitos, sin que el avance de uno signifique ir en desmedro de
otro.
Es lo que algunos acadmicos y autoridades han comenzado a
llamar el "crculo virtuoso del desarrollo sustentable", basndose
en casos donde se han logrado superar los antagonismos entre
crecimiento econmico, equidad social y conservacin ambiental,
reforzndose mutuamente y con resultados satisfactorios para todas
las partes involucradas (win-win, es decir, todos ganan).

42

21

III.- Principios no reconocidos expresamente en

la Ley 19.300 (LBMA)

1.
2.
3.
4.

Precautorio
De la ventanilla nica
De la cuna a la tumba
Principio intergeneracional en el acceso a los recursos
naturales.

43

1.- Principio Precautorio

Este principio no se encuentra enunciado en el Mensaje con que fuera

despachado el proyecto de la Ley de Bases Generales del Medio
Ambiente, por lo cual debemos entender que el legislador que envi esta
norma al Congreso decidi no considerarlo como uno de sus
fundamentos.

Fue creado en el seno del Derecho Alemn en los aos 70, con el nombre
de Vorsorgeprinzip, comenzando a ser invocado en el derecho
internacional, en forma explcita, con la Declaracin Ministerial de la II
Conferencia Internacional sobre la proteccin del Mar del Norte de 19871.

Luego, con la Declaracin de Ro de 1992, se consagr en su principio N

15 el criterio de la precaucin, sealndose lo siguiente:

Cuando haya peligro de dao grave o irreversible, la falta de certeza

cientfica absoluta no deber utilizarse como razn para postergar la
adopcin de medidas eficaces en funcin de los costos para impedir la
degradacin del medio ambiente

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22

Sobre el tema, el acadmico alemn Eckard Rehbinder plantea que se

podra afirmar que segn este principio, las polticas sobre ambiente no
se limitan a la proteccin del hombre y de su entorno contra riesgos
inaceptables se dira en alemn-, lo que constituye el principio de
proteccin, sino que adems tienen por objeto reducir incluso los
riesgos de degradacin del medio ambiente que no alcancen a ser
inaceptables. Evidentemente, hay un nivel de riesgo (riesgo residual)
que es tolerable o tan bajo en trminos de magnitud y probabilidad
que, tomando en consideracin la escasez de recursos y los efectos
econmicos y sociales negativos de las medidas de reduccin, no se le
debera prestar atencin.

En trminos tericos es posible reducir los riesgos ambientales casi a

cero, pero como el costo marginal del logro de ese objetivo aumenta en
forma desproporcionada, hay que poner ciertos lmites a las medidas
precautorias.

Para la fijacin de estos umbrales se pueden utilizar determinados

enfoques de regulacin, tal como el anlisis costo-beneficio, costoefectividad, enfoque tecnolgico y el basado en los derechos de las
personas.

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2.- Principio de la Ventanilla nica

El principio de la ventanilla nica, o tambin denominado Principio de la Unidad de

Gestin en la doctrina europea, dice relacin con la til y necesaria- concentracin de
las competencias ambientales en una sola agencia o instancia administrativa, la que,
evidentemente, ha de contar con la competencia tcnica excluyente para la gestin
pblica ambiental.

La finalidad del legislador es la de instalar una autoridad superior, en carcter de

coordinadora, en la elaboracin y aplicacin de las normativas de carcter ambiental, as
como en el ejercicio de las competencias ambientales que a los rganos o autoridades
sectoriales, del resto de la Administracin Pblica, corresponda ejercer. El principio de la
Ventanilla nica, precisamente, consiste en esta finalidad.

Si bien no fue sealado expresamente en el Mensaje con que fue despachado el

Proyecto de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, este principio se encuentra
presente en diversos pasajes de la misma, principalmente a propsito de la
administracin del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental.

A la luz de este principio el SEIA, corresponde a una instancia de evaluacin de proyectos

o actividades susceptibles de causar impactos ambientales, a la que deben concurrir
todos los rganos sectoriales con competencias ambientales y emitir sus
pronunciamientos con arreglo a la normativa ambiental que sea de su competencia, para
que una vez finalizado el proceso de evaluacin la autoridad ambiental emita un
pronunciamiento definitivo, el que, favorable o adverso, ser obligatorio para todos los
rganos sectoriales.

46

23

Esta vinculacin se manifiesta de manera expresa en el Art. 24 de

la LBMA
Artculo 24.- El proceso de evaluacin concluir con una resolucin
que califica ambientalmente el proyecto o actividad, la que deber ser
notificada a las autoridades administrativas con competencia para resolver
sobre la actividad o proyecto, sin perjuicio de la notificacin a la parte
interesada.
Si la resolucin es favorable, certificar que se cumple con todos los
requisitos ambientales aplicables, incluyendo los eventuales trabajos de
mitigacin y restauracin, no pudiendo ningn organismo del Estado negar
las autorizaciones ambientales pertinentes .
Si, en cambio, la resolucin es desfavorable, estas autoridades
quedarn obligadas a denegar las correspondientes autorizaciones o
permisos, en razn de su Impacto ambiental, aunque se satisfagan los
dems requisitos legales, en tanto no se les notifique de pronunciamiento en
contrario.

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En el marco del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental,

adems, se generan las autorizaciones de carcter ambiental que la
normativa en general ha radicado en las autoridades sectoriales.
Estos son los denominados Permisos Ambientales Sectoriales.
El artculo 8 inciso 2 establece: Todos los permisos o
pronunciamientos de carcter ambiental, que de acuerdo con la
legislacin vigente deban o puedan emitir los organismos del Estado
respecto de proyectos o actividades sometidos al sistema de
evaluacin, sern otorgados a travs de dicho sistema, de acuerdo a
las normas de este prrafo y su reglamento.
En el Reglamento del Sistema, a su vez, se contiene un extenso
listado con todos los permisos y autorizaciones ambientales
sectoriales que debern ser extendidos en el Sistema, indicando
adems las condiciones a ser cumplidas para ello.

48

24

 De este modo nuestra ley, sin derogar los permisos sectoriales y los
procedimiento para obtener los permisos respectivos, los vincula en cuanto
a su contenido con la Resolucin de Calificacin Ambiental.
En efecto, los permisos sectoriales:
No pueden establecer condiciones distintas en materia ambiental a las
definidas en la respectiva resolucin de calificacin ambiental (RCA).

No pueden otorgarse permisos calificados como ambientales por el

respectivo reglamento del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental
(SEIA), si la resolucin de calificacin ambiental es negativa, y viceversa
no podrn denegarse por razones ambientales, permisos sectoriales
ambientales si la Resolucin de Calificacin Ambiental (RCA) es positiva.
49

El principio de la Ventanilla nica goza de una doble importancia:

Constituye un imperativo de coordinacin y de sujecin- de todos los
rganos sectoriales con competencias ambientales a las decisiones y
criterios que en definitiva adopte la autoridad ambiental, esto es las
Comisiones Regionales o Nacional del Medio Ambiente, segn corresponda.
A la luz de la Ley N 19.300, las opiniones de los rganos sectoriales no
resultan vinculantes para la decisin que en definitiva adopte la autoridad
ambiental, en los mbitos del ejercicio de facultades discrecionales, y que, en
caso de discordancias entre la opinin de un rgano sectorial y la autoridad
ambiental, en lo que a materias ambientales se refiera, ha de primar la
opinin de sta ltima.

Garantiza a la ciudadana que las decisiones oficiales en materias

ambientales, relativas al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental o a la
gestin ambiental en general, sern las que adopte la Autoridad Ambiental,
no pudiendo ser desconocidas o modificadas por otras autoridades en el
ejercicio de sus competencias ambientales sectoriales.

50

25

3.- El Principio de la cuna a la tumba.

Si bien en la doctrina nacional e internacional no est tratado como un principio
jurdico, por cierto constituye un poderoso instrumento de gestin ambiental,
estando presente, en mayor o menor medida, en la construccin de las polticas
pblicas que los gobiernos desarrollan en materias ambientales, principalmente
en lo que dice relacin con la gestin de residuos y sustancias calificadas como
peligrosas.
Su raz se encuentra en el principio general de responsabilidad por daos
ambientales, y se traduce en una atribucin jurdica de responsabilidad en el
generador o primer propietario del residuo o sustancia a la que particularmente se
le haya asignado una mayor cuota de preocupacin por las autoridades, en
circunstancias tales que, en el comn de los casos, tal responsabilidad se habra
extinguido en virtud de actos o convenciones que normalmente tendran tal
efecto.
De este modo la responsabilidad de este generador se extiende hasta la entrega
de los residuos a una instalacin adecuadamente autorizada para tales efecto.
Por ejemplo, la normativa sobre responsabilidad por la disposicin inadecuada de
residuos peligrosos en Estados Unidos, se rige por este principio, al asignar al
generador, entre otros, la obligacin de sanear los sitios contaminados por
residuos irregularmente dispuestos.

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Los casos en que en la normativa ambiental Chilena, se aplica este principio

son escasos. Ello ocurre, por ejemplo, en el caso del criterio establecido en el
D.S. N 148 de 2003, del Ministerio de Salud, que aprueba el Reglamento
Sanitario de Manejo de Residuos Peligrosos, el cual, en numerosas
disposiciones, contempla el criterio de la cuna a la tumba.
Particularmente, en el artculo 27 de dicha norma reglamentaria, se puede
advertir la presencia de este criterio.
Artculo 27: Sin perjuicio de sus obligaciones propias, el Generador afecto a un
Plan de Manejo de Residuos Peligrosos, que encomiende a terceros el transporte
y/o la eliminacin de sus residuos peligrosos ser responsable de:
a) retirar y transportar los residuos peligrosos a travs de transportistas que
cuenten con autorizacin sanitaria,
b) realizar la eliminacin de sus residuos peligrosos en Instalaciones de
Eliminacin que cuenten con la debida Autorizacin Sanitaria que comprenda
tales residuos,
c) proporcionar oportunamente la informacin correspondiente al Sistema de
Declaracin y Seguimiento de Residuos Peligrosos y entregar al transportista
las respectivas Hojas de Seguridad para el Transporte de Residuos Peligrosos.
Los Generadores que no estn obligados a sujetarse a un Plan de Manejo de
Residuos Peligrosos debern en todo caso cumplir con la obligacin sealada
en la letra b) precedente.

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4.- Principio intergeneracional en el acceso a los

recursos naturales.

Este principio sobre acceso equitativo a los recursos naturales de las generaciones
presentes y futuras, se planteado respecto de aquellos que tienen valor para la
humanidad en cuanto ellos pueden sacar determinados rendimientos o
satisfacciones, se presentan con una cierta escasez, pueden agotarse o deteriorarse
por obra del hombre, y aunque no nos suministren ventajas inmediatas su
desaparicin o perturbacin pueden causar dislocaciones y perjuicios para los
ecosistemas progresivamente.

La equidad intergeneracional, exige consideraciones de orden tica, cientfica y

econmica de las generaciones actuales y una evaluacin prospectiva de las
necesidades futuras, debe ser siempre posible de ser concebidas y medidas en el
presente.

La teora de la equidad intergeneracional en opinin de algunos autores, parte de

tres principios bases para los derechos y obligaciones intergeneracionales, principios
de conservacin de opiniones, de la conservacin de la calidad, y de la conservacin
de acceso.

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27