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La ciudad construida
urbanismo en Amrica Latina
FLACSO - ECUADOR
JUNTA DE ANDALUCIA
ndice
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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La centralidad urbana
Luis Prado Ros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Urbanismo al eje
El Plan de Ordenamiento Territorial y la Baha de Montevideo
Hugo Gilmet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Fernando Carrin M.
Introduccin
La ciudad es uno de los productos ms extraordinarios que ha creado la humanidad. Por definicin es multifuncional, concentra la diversidad y est en permanente construccin-reconstruccin, porque nunca se acaba; se trata de un
producto social en proceso de cambio constante que tiene historia.
En las ciudades se pueden reconocer, histricamente, los momentos por
los que han atravesado. De all que, en este ltimo siglo, en Amrica Latina es
factible encontrar dos etapas claramente definidas:
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Con este trabajo nos interesa formular la hiptesis de que nos encontramos viviendo en una nueva ciudad o, lo que es lo mismo, en una nueva coyuntura urbana. Para ello se desarrollar, en primer lugar y a manera de contexto, algunas
de las causas y consecuencias de esta nueva fase de la urbanizacin que se encuentra en ciernes; en segundo lugar, se presentarn las manifestaciones ms
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evidentes de este nuevo patrn, a travs de los temas ms importantes; y, en tercer lugar, se researn algunos de los retos ms importantes.
Cambios demogrficos
Se observa una tendencia general hacia la reduccin de las tasas generales de urbanizacin1, as como de las tasas de las ciudades ms grandes (Villa 1995).
Mientras la tasa de migracin del campo a la ciudad es cada vez menos significativa, la tasa vegetativa cobra un peso mayor. Lo que significa que las ciudades
no dejan de absorber grandes cantidades de poblacin, aunque se produce un
importante descenso en trminos relativos. De igual manera, se observa una
paulatina urbanizacin de territorios vacos y un redireccionamiento de los lugares histricos de urbanizacin2. Entre ellas se debe sealar el tema de las migraciones internacionales, que hace que las segundas o terceras ciudades de
nuestros pases se encuentren fuera de los territorios nacionales y que los migrantes presionen por la obtencin de ciudadanas mltiples.
Un escenario como el descrito genera, por un lado, un cambio global en
las demandas sociales urbanas, en las prioridades de inversin en las ciudades y
en la lgica de urbanizacin y, por otro lado, confirma que, hasta ahora, ningn modelo de desarrollo se ha expresado de manera equitativa en el territorio.
Por eso, hay que tener en cuenta que las tendencias generales de los procesos
demogrficos se caracterizan por su alta heterogeneidad.
La tasa de urbanizacin para Amrica Latina se redujo de 4.6 en 1950; a 4.2 en 1960; a 3.7 en 1970; a
3.2; en 1990, 2.6 y a 2.3 en el 2000. (Hbitat 1986)
En Mxico toma peso la zona de frontera con los Estados Unidos; en Bolivia el eje La Paz, Cochabamba y Santa Cruz; en Brasil el territorio directamente vinculado al MERCOSUR; Paraguay hacia las reas
fronterizas con Brasil; entre otros.
La globalizacin
A escala mundial se vive el fenmeno de la globalizacin social, cultural y econmica, que produce -paradjicamente- una tendencia creciente hacia la concentracin de sus efectos en el nivel local (Borja 1994). En otras palabras, la
globalizacin requiere de ciertos lugares estratgicos -las ciudades- para proyectarse de manera ubicua por el conjunto del territorio planetario. De esta manera, la globalizacin tiene como contrapartida el fortalecimiento de la escena local, a travs del neologismo de glocalizacin. Sin embargo, lo local solo tiene
viabilidad en un nmero reducido de sitios3 y de acuerdo al lugar que tenga
dentro del sistema urbano global4.
Los procesos de reforma del Estado que se viven en Amrica Latina as como el impulso a la apertura econmica, apuntan en esta perspectiva, de la misma manera la transnacionalizacin de los mercados, la descentralizacin de
competencias y recursos y la generacin de las condiciones de competitividad,
entre otras.
Desarrollo tecnolgico
La revolucin cientfico-tecnolgica que estamos viviendo, principalmente en la
rama de las comunicaciones5, introduce cambios notables en, al menos, dos aspectos que tienen que ver con el tema: por un lado, en la aproximacin relativa
de los territorios distantes y en la modificacin de la geografa planetaria, que
llevan a una reduccin de la barrera espacial que se opone a la generalizacin del
mercado y a la anulacin del espacio por la disminucin del tiempo de traslado
(Martner 1995). Y, por otro lado, a que los modernos medios de comunicacin
se convierten en la instancia fundamental de socializacin de la poblacin, en el
punto central de la industria cultural y en el eje de la integracin social.
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El tamao o la importancia de un actor dependen del tamao de las redes que puede comandar, y el
tamao de las redes depende del nmero de actores que puede agrupar. Como las redes consisten en el
nmero (grande) de actores que tienen posibilidades diferentes para influenciar a otros miembros de la
misma red, el poder especfico de un actor depende de su posicin dentro de la red. (Randolph
2000:28)
En la dcada prdida del ochenta la nica industria que se desarroll en Amrica latina fue la de la comunicacin. (Garca Canclini 1997:26).
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Quiz las iniciativas ms interesantes que se desarrollan en Amrica Latina sean las que tienen lugar dentro del MERCOSUR con las Mercociudades, en la frontera Mxico-Estados Unidos o con las urbes ms grandes del continente.
En Amrica Latina cerca del 80 por ciento de la poblacin vive en ciudades, hay 45 ciudades con ms
de un milln de habitantes y se ha generalizado la urbanizacin por el territorio. En el nivel mundial,
estamos en el umbral del promedio de poblacin que vive en el campo y la ciudad.
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La cosmopolitizacin de la ciudad
As como la globalizacin requiere de la localizacin para existir, lo local necesita de la internacionalizacin para desarrollarse; es decir, de articularse en red
mediante la generacin de las condiciones de competitividad (ubicacin en el
mercado) y posicionamiento (funcin en la red urbana y ubicacin en el territorio). Una y otra llevan a la cosmopolitizacin de la ciudad, porque generan
radios de influencia interconectados8 en espacios cada vez ms distantes, distintos y discontinuos.
Frente a la continuidad espacial que gener la ciudad metropolitana en su
hinterland inmediato, hoy se percibe que la nueva ciudad tiende a manifestarse de manera ubicua en un espacio que no requiere de la existencia de continuidad territorial. En ese contexto, se percibe la proyeccin mundial de lo local o, lo que es lo mismo, su internacionalizacin.
Un cambio de esta magnitud tiende a transformar el concepto de ciudad
y, tambin, de lo local. Se debe tomar en cuenta no slo una definicin sociodemogrfica y espacial de la ciudad, sino una definicin socio-comunicacional
(Garca Canclini 1997:87), que conduce al concepto de ciudad informacional
de Castells (1997) o de ciudad global de Sassen (1999). De esta manera, se percibe un cambio en la definicin de ciudad, de un espacio enclaustrado en fronteras9 a uno articulado o interconectado en red o sistema.
La definicin clsica de ciudad proviene de su oposicin al campo, sea en trminos de poblacin dispersa o concentrada, de la existencia de los servicios o de los niveles de industrializacin. Dentro de la ciudad tambin ha operado este concepto cuando la estructura urbana se constituye desde segregacin o la
separacin de los usos del suelo (zooning) y las personas (segregacin residencial). Es decir, de la fijacin
de los lmites, sean internos o externos a la ciudad.
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Los servicios
El tema de los servicios es de vieja data, pero en el contexto actual cobra un
nuevo sentido. As tenemos que los servicios:
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10 El urbanismo de las sociedades pobres se desarrolla igual que la construccin de las viviendas populares:
materiales precarios, tecnologas obsoletas y progresivamente.
11 La insuficiencia de servicios urbanos limita el aumento de la productividad de las empresas comerciales y las unidades familiares urbanas y, por lo tanto, la contribucin de las ciudades al desarrollo econmico. (Banco Mundial 1991:45).
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El gobierno local
El cambio que vive el gobierno local en Amrica Latina tiene que ver, por un
lado, con el fortalecimiento de la sociedad local proveniente de la promocin
de nuevos sujetos sociales como mujeres, indgenas, pobladores, ambientalistas,
jvenes, etc., as como de la renovacin de los liderazgos.
Y, por otro, de la descentralizacin del Estado que lleva a la profundizacin de la va municipal del gobierno local. Hay una hegemona municipalista
de la escena y poderes locales que provienen del incremento de los recursos eco12 El ejemplo de la telefona es interesante: empresas transnacionales (espaolas, francesas, norteamericanas) se asientan en nuestras ciudades gracias a los procesos de privatizacin e imponen las condiciones
de produccin a los gobiernos locales que les regulan gracias a los procesos de descentralizacin.
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nmicos y de las competencias (va transferencias) y de la ampliacin de la representacin-participacin social13, que hace pensar en un retorno a la ciudadEstado.
Esta tendencia produce, al menos, dos cambios importantes dentro de los
municipios, que se expresa en:
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Lo ambiental urbano
No se trata de un cambio en el tema, sino de la emergencia de lo ambiental como tema urbano, porque:
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13 Con la eleccin de los alcaldes de ciudad de Mxico y de Buenos Aires, se cerr el ciclo de la representacin y se abri el de la participacin. Se trat de los ltimos alcaldes en ser electos de manera popular
y directa (Carrin 1997).
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El suelo urbano
El suelo urbano y ciudad tienen una relacin indisoluble, al extremo que algunas teoras las entendan como sinnimos. Se trata de una relacin consustancial, porque es impensable la una sin la otra; no son lo mismo ni hay una determinacin unvoca. Hay una relacin asimtrica entre ellas que hace que la
funcionalidad cambie a lo largo de la historia de la ciudad.
Si antes el suelo fue la variable explicativa fundamental, como soporte de
las actividades urbanas, en la actualidad lo es menos. Mientras el desarrollo urbano fue inicialmente entendido desde la organizacin del espacio urbano
como del uso del suelo y densidad de poblacin en la actualidad lo es a partir del incremento de la productividad de la ciudad.
Por un lado, el suelo urbano es un freno para el desarrollo urbano y, por
otro, es una variable menos significativa, porque en la era de la informacin, la
distancia y la localizacin tienen menos relevancia que antes. As, por ejemplo,
se explica el paso de una centralidad nica (estatal, pblica y abierta) a una policentralidad (empresarial, privada y cerrada) en la que el espacio de los flujos
supera al de los lugares (Castells 1998).
14 Por ejemplo, el transporte que contamina, lleva a polticas restrictivas en el servicio: prohibir la circulacin vehicular en determinadas zonas o vas, o por el nmero de la matrcula.
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La comunicacin
Con la reurbanizacin (regreso a la ciudad construida), la internacionalizacin
de la ciudad (la ciudad en red), el crecimiento de las urbes (distancias) y la complejidad social (concentracin de la diversidad) se redefine la comunicacin urbana. En el nivel urbano se observa un desencuentro entre medios de comunicacin y ciudad que se expresa, al menos, en tres situaciones claras:
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Las relaciones interurbanas tienen bajos niveles de comunicacin (conectividad); lo que explica que el continente sea de ciudades, pero no urbano.
Hay problemas de comunicacin entre la poblacin, que crece aceleradamente, y la estructura urbana que se manifiesta en la marginacin, fraccionamiento, aislamiento, ruptura del tejido social e imposibilidad de la
poblacin urbana para que potencie sus formas de socializacin. Los habitantes pierden el derecho a la ciudad y a las posibilidades de ciudadana,
minando las bases de sustentacin de la ciudad.
La relacin de los habitantes con el gobierno local se deteriora y distancia, al no existir canales institucionales de representacin-participacin, y
porque los gobiernos conciben la comunicacin social como una relacin
vertical del emisor al receptor y de culto a la personalidad que lleva a la
prdida de la condicin de cohesionador social, entre otros.
Estos niveles de incomunicacin aaden una nueva dimensin a la crisis urbana, por las restricciones que le impone a la condicin de espacio privilegiado
para la socializacin y la mediacin social. El proceso de construccin de un
proyecto social para la ciudad requiere de una poltica de comunicacin que
rompa con el desencuentro sealado y parta de la consideracin que todo pacto social urbano -para ser tal- requiere la incorporacin de un proyecto de comunicacin. La bsqueda de una nueva articulacin entre lo urbano, la ciudadana y lo municipal no podr llegar si no se tienden los respectivos canales de
comunicacin. Y lo deber hacer en un contexto de internacionalizacin de la
ciudad, que le exige trastrocar el antiguo enclaustramiento conceptual -como
sociedad local- a uno del tipo de sociedad urbana a escala mundial. Toma peso
el tema de las identidades e integracin social, la participacin y representacin
popular, la rendicin de cuentas, el carcter de la inversin urbana y la tecnologa, entre otras.
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La violencia urbana
Si bien la violencia urbana ha existido desde que se constituy la ciudad, es difcil desconocer que durante estos ltimos aos se ha convertido en uno de los
temas ms importantes de la urbe latinoamericana.
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15 En 1980, Amrica Latina tuvo una tasa de 12.8 homicidios por cien mil habitantes; en 1991 subi a 21.4
y en 1999 al 24.6. Esto significa que en 20 aos duplic la tasa promedio de homicidios para la regin.
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Pobreza urbana
Amrica Latina que se caracteriz por tener ciudades de campesinos dio paso
a las ciudades de pobres. Hoy esta imagen rural de la ciudad, propia de la urbanizacin de los aos cincuenta, no tiene cabida. Se vive un proceso de urbanizacin de la pobreza en donde el 62% de los pobres estn localizados en las
ciudades; convirtindola en el escenario ms significativo de la polarizacin o
desigualdad social.
Hay un desplazamiento de los empleos del sector productivo de bienes
hacia los servicios y un componente mayor de informalizacin (subempleo) y
terciarizacin, que produce una reduccin importante del empleo e ingresos estables. Tambin, un cambio en el rostro de la pobreza: la pobreza se ha feminizado y envejecido, hay un mayor nmero de pobres y mayor intensidad de pobreza, la periferia y la centralidad son bolsones de concentracin de los pobres.
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17 Los ejemplos ms interesantes son: en las ciudades de los pases desarrollados est Barcelona, que impulsa su gran motivacin a partir de los Juegos Olmpicos con Pasqal Maragall a la cabeza; y, en Amrica
Latina, la ciudad de Lima con el liderazgo del alcalde Barrantes, a mediados de los aos ochenta, cuando propone su poltica de desarrollo desde un vaso de leche. DESEPAZ en Cali, Colombia, tambin.
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vidad (conectividad, flexibilidad institucional, innovacin tecnolgica y cultural, calidad de vida) y posicionamiento.
La integracin social
La ciudad excluye a muchas personas de los beneficios que crea, la pobreza restringe a una parte importante de la poblacin de las ms elementales condiciones de vida, las creencias e identidades colectivas se redefinen, tanto sobre la base de nuevas centralidades polticas como de la mercantilizacin de las relaciones
sociales. Pero tambin la poltica y lo poltico reducen su condicin de elementos unificadores de la vida social, y resignan su cualidad de articuladores de las diferencias. Si la ciudad no llega a todos los habitantes, si el mercado segrega y si la
poltica excluye no se puede concebir la existencia de una real ciudadana. De esta manera, la integracin social solo ser posible si se reconstituye y recupera la
categora de ciudadana. Porque el concepto de ciudadana hace alusin a la participacin plena en la economa (tanto en el consumo como en la produccin),
en la poltica (representacin, legitimidad) y en la cultura (mltiples identidades).
El marco institucional
En un contexto institucional donde existen problemas de centralizacin, dispersin de poderes, poca participacin y representatividad, y una accin sectorializada, es imprescindible replantear su organicidad. Mucho ms si los sectores que toman las decisiones no han logrado asumir el tema con la urgencia que
el caso amerita. Es necesario generar flexibilidad institucional en el que se contemple un marco normativo y legal nuevo, el impulso a los procesos de descentralizacin integrales, la necesidad de institucionalizar formas de participacin
de la poblacin (v.gr. el presupuesto participativo, consejos verdes) y de ampliacin de las formas de representacin (v.gr. de gnero, pobladores).
El medio ambiente
El modelo de ciudad vigente se fundamenta en el despilfarro: se consume ms
energa, agua, suelo del necesario. Introducir el concepto de racionalizacin y
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ahorro energtico, a travs de transformar la lgica expansiva de la ciudad (recentralizacin en vez de expansin), de reducir y reciclar los residuos slidos
(defensa del consumidor), de mejorar el mantenimiento de los servicios (eliminar el desperdicio), etc., es necesario.
Mejorar la conservacin del patrimonio natural, de los parques, jardines
y de espacios pblicos. La calidad urbana debe tener un peso mayor, surgida de
la revalorizacin de la ciudad, porque a nadie le gusta vivir en ciudades feas, nadie se identifica con ellas y la calidad de vida es mala. Esta revalorizacin de la
calidad urbana tiene que venir en una triple consideracin: ambiental, social y
esttica. Esto significa, intervenir en la solucin funcional de los problemas, sin
descuidar las relaciones sociales y la resolucin esttica.
Se requiere un proceso de transformacin cultural en el que aparezca una
nueva relacin entre el hombre y la naturaleza, que lleve a construir una cultura ambiental: cultura de riesgo, de comportamientos para no ensuciar, formacin ambiental y participacin ciudadana en la mejora de la calidad de vida.
Adems, desarrollar una reglamentacin, porque, tal como seala el Banco
Mundial, el mercado no prev ningn mecanismo para que las personas afectadas puedan participar en las decisiones de la firma y obligarla a pagar el costo del caso y reducir sus emisiones.
Reduccin de la contaminacin area (principalmente vehicular), de agua
(tratamiento de los ros), suelo y paisajstica. Hacer proyectos que disminuyan los
impactos ambientales. Formular una ley del consumidor que vele por la calidad
de los productos, que consuma menos energa, que produzca menos contaminacin y que propenda a la disminucin de la cantidad de basura que produce.
Este conjunto de temas deben estructurarse en la siguiente triada: lo simbitico que conduce a la integracin social; lo simblico que permite mltiples
identidades; y lo sostenible que lleva a la integracin ambiental. De esta manera, la ciudad sostenible ser aquella que produzca ms ciudad para ms ciudadanos y ms ciudadanos para ms ciudad.
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La ciudad originalmente entendida a partir de temas como el crecimiento perifrico, la metropolizacin, la renta del suelo, entre otros, tiende a ceder
ante las nuevas preocupaciones del desarrollo intra e interurbano, del gobierno
de la ciudad, de las modalidades de produccin de los servicios, de la competitividad y del posicionamiento de la ciudad, entre otros.
En otras palabras, nace un nuevo concepto de ciudad que requiere de una
nueva terminologa: competitividad, globalizacin, planificacin estratgica,
etc.
En este contexto, los grandes saltos conceptuales se producen en una doble dimensin: por un lado, con el aparecimiento de las visiones de la ciudad
como un bien estratgico (economa) y como actor (sociopoltico) y, por otro
lado, la ciudad como un espacio socio-comunicacional (cultural) e informacional, que conduce a la concepcin de ciudad en red, que supera a la concepcin
como frontera.
Bibliografa
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Borja, Jordi
1994 Barcelona, un modelo de transformacin urbana, ed. PGU,
Quito.
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