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Brasileira?
RESUMO
Este texto trata do tema funes ou tipologias de Polcia. Veremos que a organizao policial
se formou no contexto da demanda por segurana como conseqncia, em certa medida, da
formao do Estado Nao Moderno. Ademais, cuidaremos da posio institucional dos diversos tipos de polcias entre os poderes do Estado, bem como das funes exercidas por elas
no cenrio da segurana pblica. Por fim, buscaremos definir tomando como exemplo a Polcia
Federal brasileira, as diferentes funes ou tipologias de Polcia existentes, a partir de suas destinaes constitucionais e legais, permitindo que se conhea e se saiba o que de fato essa polcia
brasileira.
Palavras-chave: Funes ou Tipologias de Polcia. Polcia Judiciria ou de Investigao.
Polcia de Segurana ou Preventiva. Polcia de Ordem ou de Soberania. Polcia Federal.
1 Introduo
Como assinala Goldstein (2003):
Em uma sociedade livre, pela natureza de suas funes, a polcia
uma anomalia. investida de uma enorme autoridade, em um
sistema de governo em que a autoridade relutantemente concedida e, quando isso acontece, logo reduzida. A forma especfica da
autoridade policial prender, investigar, deter e usar a fora
apavorante, no sentido de que pode desagregar a liberdade, invadir
a privacidade e, de uma forma rpida e direta, causar forte impacto
sobre os indivduos.
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da segurana pblica brasileira. Uma vez que esta polcia de carter nacional
atua, sobretudo, naquelas situaes em que a criminalidade transcende os nveis locais e regionais.
certo que a Polcia Federal no exerce apenas a funo de polcia
judiciria da Unio, mas bem assim exerce diversas outras funes tpicas e atpicas de polcia, sejam por previso constitucional sejam por previso legal que,
ao mesmo tempo que a diferencia de outras organizaes policiais, permite que
esta concentre em si mesma um pouco de cada uma dessas outras polcias.
Assim, em razo da necessidade de segurana e paz social reivindicada pela burguesia, bem como devido ao fato desta se recusar a exercer a
violncia por si mesma e a armar-se para isso, o Estado ento assume o uso
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A primeira, de natureza conceitual (a), diz respeito ciso dos conceitos de polcia (material e formal), como conseqncia das limitaes impostas pelo modelo de Estado liberal iluminista, e designao de uma funo
positiva dever de proteo social consistente na tarefa de evitar perigos.
Maier (2004, p. 388), corrobora esta idia ao afirmar que:
A Ilustracin le debemos el renacimiento de la dignidad, desarrollo
y felicidad individual como fin del o razn Estado y, con ello,
la necesidad de hallar un nuevo punto de equilibrio en la tensin
entre poder estatal y Derecho. Ese nuevo punto de equilibrio consisti en desprender del concepto policia su necesaria referencia, en el
Estado absoluto, al bienestar general como su definidor material.
Assim, distinguiu-se, de um lado, o conceito material de polcia, denominado poder de polcia pelo direito administrativo3; e, do outro, o conceito formal, circunscrito ao mbito de a organizao policial, cujas tarefas
(competncias) e o corpo de funcionrios so conhecidos sob a mesma denominao, bem como so dotados de atribuies para realizao de atividades
que superam o conceito material de polcia, entre elas a persecuo penal.
Em outras palavras, permitiu a clara distino entre polcia e poder
de polcia que, por sua vez, autorizou Cretella Jr. (1999) a dizer que:
Poder de polcia e polcia so palavras que traduzem duas noes
relacionadas e interpenetrveis, inconfundveis, porque o poder de
polcia o pressuposto ou antecedente lgico da polcia, sendo o primeiro algo in potentia e o segundo algo in actu. Abstrato, o poder de
polcia concretiza-se na polcia, fora organizada visvel, cuja ao
se faz sentir no mundo e no mundo jurdico.
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Diante de carncia de uma estrutura que pudesse controlar os conflitos sociais surgidos a partir dessa nova dinmica social, o Estado se valeu do
Exrcito para conter as desordens urbanas, instituio que de incio revelou
a inidoneidade de seus mtodos para tratar dessa modalidade de conflito,
que no poderia ser encarado como uma guerra, em que figura uma relao
amigo-inimigo (MAIER, 2004)7.
Nessa linha, pode-se dizer que a necessidade de criao de organizaes ou corpos especiais, em todos os pases, teve como justificativa o controle das classes perigosas, em particular a constituda pelo novo proletariado
urbano e suas possibilidades de greves e sabotagens (ANITUA, 2008).
Ressalta-se, ainda, que sob esse prisma a Polcia institucionalizada
moderna nasce com a tarefa limitada de manuteno da ordem pblica interna, distinta da funo militar de defesa da ordem externa.
Tambm influenciou o aparecimento da Polcia como instituio as
transformaes ocorridas sobre o castigo na sociedade moderna (c).
Como ressalta Bittner (2003, p. 108):
Os mtodos herdados do controle do crime e os de manuteno da
paz no apenas deixavam de alcanar os objetivos, mas tambm
eram considerados incompatveis com a tica da sociedade civil.
do status social, ou seja, quando dinheiro ou os bens mveis passam a definir o lugar que se ocupa na
sociedade, e haja vista que estes podem ser roubados, surge a necessidade da criao de organizaes
especializadas em combater os assaltantes. (DEL PERCIO, 2006; 2009).
7 Consoante assinala Maier (2004), com sua forma bipolar de resolver as crises amigo-inimigo ,
a aes do exrcito na conteno dos conflitos sociais como se fossem um guerra gerou catstrofes
repressivas, revelando a inabilidade das foras militares para o tratamento das situaes, bem como
provocou o desprestgio das corporaes militares frente a populao.
8 Tese esta que perdeu fora nas dcadas de 70 e 80 do sculo XX, justamente quando se percebeu o
alto custo do encarceramento e sua baixa eficincia da priso como instrumento de reabilitao ou
reeducao do delinquente (GARLAND, 2006).
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Assim, embora se reconhea que sempre existiram na histria da humanidade rgos pblicos encarregados de manter a ordem social, garantir a
paz e a segurana dos cidados, a Polcia como instituio no deita razes na
histria antiga. A Polcia como instituio profissional surgiu to-somente
nos fins do sculo XVIII e incio do XIX. Mais especificamente, as polcias
nacionais, tais como funcionam hoje, difundiram-se no sculo XIX, em que
pese tenham sua origem na Frana, antes e durante o Antigo Regime, com o
objetivo de delao e total controle terrorista.
Como ressalta Anitua (2008), a Frana ps-revolucionria organizou sua polcia (Gendarmerie) em 1798, conforme modelo centralizado
absolutista, com o acrscimo da legalidade tpica da dominao burocrtica,
com funo disciplinar e repressiva. A Irlanda criou uma polcia nacional em
1823. Em Londres foi criada a Polcia Metropolitana em 1829, e em 1844,
apareceu a Guarda Civil na Espanha.
Contudo, no se pode esquecer, como adverte Anitua (2008), que a
preveno do delito, nesse perodo, estava diretamente ligada proteo da
propriedade privada, comercial e industrial, ou seja, possvel perceber a ao
da burguesia como beneficiria da importante reforma penal do sculo XIX,
ao menos nos Estados industrializados, nesta tambm entendida a destinao
ou uso da fora pblica.
Em outros termos, o sistema de controle social representado pela
polcia surge para assegurar a segurana da classe industrial e proprietria,
organizado, contudo, a partir do prprio Estado.
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Cumpre ressaltar que foi a distino entre o conceito material de polcia (poder de polcia) e a polcia como instituio profissional (polcia de
Estado) que permitiu, por conseguinte, distinguir-se as funes de polcia
administrativa e de polcia judiciria.
Assim, a Polcia era entendida, tradicionalmente, como uma organizao que tinha por finalidade, por um lado, a preveno do crime e a garantia do respeito ordem pblica e tranqilidade social; e, por outro, tinha a
atribuio de descobrir os crimes, de coligir os indcios e elementos de prova,
bem como de prender os delinqentes e submet-los ao juzo criminal.
Nessa esteira, tradicionalmente se divide as funes ou tipologias de
polcia em sentido estrito em duas espcies: a) polcia administrativa9, preventiva ou de segurana; e b) polcia judiciria, repressiva10 ou criminal11.
Ocorre que essa classificao tradicional, haja vista a evoluo das demandas por novas formas de segurana, bem como das prprias corporaes
policiais, nosso juzo no a melhor por algumas razes passamos a expor.
A primeira delas est relacionada ao fato de que a expresso polcia
administrativa uma redundncia, na medida em que toda atividade policial
uma atividade administrativa sentido amplo, eis que decorre do exerccio do
poder de polcia. Desse modo, administrativa tanto a atividade preventiva
quanto judiciria, bem como tambm polcia, em sentido amplo, a sanitria, industrial, comercial, controle de produtos qumicos, segurana privada
e tantas outras, embora regidas por normas de direito distintas.
9 MEIRELLES (2007), por sua vez, entende conveniente distinguir polcia administrativa de polcia
judiciria e de manuteno da ordem pblica, advertindo que a primeira incide sobre bens, direitos
e atividades, enquanto as duas ltimas sobre pessoas, individualmente ou indiscriminadamente. A
primeira inerente a toda rgo da Administrao do Estado, as demais so privativas de determinados
rgos policiais (polcias civis e militares).
10 No obstante seu uso corriqueiro, entendemos que esta no uma expresso para designar a atividade
de polcia de investigao ou judiciria, uma vez que traz em seu bojo uma grande carga pejorativa e,
por isso, preferimos no adot-la.
11 A respeito da diviso entre polcia administrativa e judiciria Almeida (1973, p. 60) disse que: A
discriminao em dois ramos polcia administrativa e polcia judiciria faz-se sob dois critrios
diferentes, de que decorrem duas conceituaes de polcia judiciria: a) o primeiro critrio baseia-se na
distino entre funes preventivas e funes repressivas. As primeiras so puramente administrativas.
As segundas so de polcia judiciria, porque se exercem, sempre, tendo em vista auxiliar a justia.
A polcia administrativa age antes das infraes para evit-las. A polcia judiciria opera depois das
infraes para investigar a verdade e, a respeito, prestar informaes justia; b) o segundo critrio
funda-se na diferena das funes judiciais das funes policiais. O valor meramente informativo
indica um ato simplesmente policial, de polcia administrativa. O valor de prova judicial assinala um
ato judicirio da polcia, uma funo de polcia judiciria.
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Tipologias de Polcia
Polcia de Ordem ou de
Soberania
Polcia de Segurana ou
Preventiva
Polcia Judiciria ou de
Investigao Criminal
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4 Posio Institucional
Questo interessante a ser colocada aqui diz respeito a posio institucional das polcias, como rgos do Estado, no sentido de sua vinculao a um
dos trs poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio), conforme sua funo e a
necessria diviso de competncias em um Estado Democrtico de Direito.
Polcia Judiciria no Brasil, em sua origem, foram conferidas tanto
funes policiais quanto judiciais. As prprias polcias eram comandadas por
12 Lazzarini (1999, p. 53-54) dispe que: O nosso entendimento do que seja segurana pblica ser ela
o estado anti-delitual, que resulta da observncia dos preceitos tutelados pelos cdigos penais comuns
e pela lei das contravenes penais, com aes de polcia regressiva u preventiva tpicas, afastando-se,
assim, por meio de organizaes prprias, de todo perigo, ou de todo mal que possa afetar a ordem
pblica, em prejuzo da vida, da liberdade ou dos direitos de propriedade das pessoas, limitando as
liberdades individuais, estabelecendo que a liberdade de cada pessoa, mesmo em fazer aquilo que a lei
no lhe veda, no pode ir alm da liberdade assegurada aos demais, ofendendo-a.
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Cumpre ressaltar, desse modo, que a investigao criminal e o asseguramento do cumprimento das decises judiciais so atividades inerentes
administrao da justia penal, ou seja, so meios naturais para se concretizar
a aplicao da lei penal, tarefa esta a cargo de um dos poderes do Estado: o
poder judicial17. Assim, na medida em que a Polcia Judiciria exerce a investigao criminal que preparatria ou instrumental ao processo penal ,
bem como exerce a atividade de fora pblica que assegura o cumprimento
das decises judiciais, o faz na condio de polcia judicial, em que pese posicionada em outro poder estatal.
13 Embora se diga que a lei em tela foi fruto de uma reao ao judiciarismo policial e que, em certa
medida, extrapolou esta ao inverter a situao para um policialismo judicirio (MARQUES, 2000), a
verdade que o poder no foi concretamente transferido Polcia, uma vez que, consoante se infere do
art. 2, os chefes de polcia eram escolhidos dentre os desembargadores e os delegados e subdelegados
dentre os juzes.
14 Cumpre ressalvar que foi a Lei n 261, de 3 de dezembro de 1841, que primeiro distinguiu,
formalmente, as atividades de polcia administrativa e judiciria.
15 Em que pese a confuso entre funes administrativas e judicirias que perdurou, ainda, durante boa
parte do perodo imperial.
16 Consoante dispe Marques (2000, p. 107): A reforma de 1871, alm de pr cobro ao policialismo
reacionrio da lei de 3 de dezembro, separando Justia e polcia, ainda trouxe algumas inovaes que
at hoje perduram, como, v. gratia, a criao do inqurito policial, uma das instituies mais benficas
de nosso sistema processual, apesar de crticas infundadas contra ele feitas ou pela demagogia forense,
ou pelo juzo apressado de alguns que no conhecem bem o problema da investigao criminal.
17 O Cdigo de Processo Criminal de 1832, no Capitulo II Das pessoas encarregadas da administrao
da justia criminal em cada distrito, atribuiu aos Juzes de Paz as funes de apurao de crimes, de
prender criminosos e formar o corpo de delito. Assim, depreende-se que no exerccio da atividade de
administrao criminal consistente na confeco do auto de corpo de delito, na priso dos culpados e na
formao da culpa, reuniam os juzes de paz tanto a funo de polcia judiciria quanto a de proceder a
instruo criminal. Era ntida, portanto, a indistino entre a atividade de polcia e judicatura.
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estar vinculada institucionalmente ao Executivo no impede ou limita atividade de polcia judiciria pelas organizaes destinadas constitucionalmente
ao referido mister, no caso brasileiro, a Polcia Federal e as policias civis dos
Estados (art. 144, 1, I e IV e 4 da Constituio Federal de 1988).
Outro ponto interessante diz a respeito relao entre as funes
policiais e a organizao policial.
importante destacar que o exerccio das referidas funes policiais,
em regra, no exercido exclusivamente por uma ou outra organizao policial, sendo, portanto, a unidade de funo uma fico administrativa. Nesse
sentido, a competncia das polcias de militares estaduais (portanto, polcias
eminentemente destinadas ao policiamento de segurana) para investigao
de crimes militares (atividade de polcia judiciria), por expresso previso
constitucional (art. 144, 4 da CF/88), refora essa idia.
O que determina, portanto, o exerccio de uma funo de polcia por
uma organizao policial no o rtulo que instituio ostenta, mas atividade de polcia em si exercida (LAZZARINI, 1999).
Todavia, cumpre ressaltar que, por fora da Constituio Federal, no
campo das funes policiais, foi conferida Polcia Federal a exclusividade
do exerccio da funo de Polcia Judiciria da Unio, havendo, portanto, expressa vedao para execuo dessa atividade por outra fora policial.
Por outro lado, embora no haja meno a exclusividade do exerccio
das demais funes de polcia na CF/88, entende-se que previso de instituies e competncias especficas, impede o exerccio concorrente ou substitutivo de outras funes de polcia no catalogadas entre suas atribuies tpicas de
umas pelas outras, sem autorizao legal expressa em contrrio. que o funcionamento harmonioso de um sistema de segurana pblica pressupe o exerccio regular de suas atribuies especficas por cada um dos seus componentes e
no a sobreposio de atividades, muitas vezes, sobre o mesmo fato ou objeto.
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Ademais, passou-se a partir da busca de uma estrutura organizacional moderna para o DFSP, inspirada em outros aparelhos policiais, tais
como os da Inglaterra, Canad e dos Estados Unidos da Amrica. No final do
ano de 1960, foi encaminhado pelo Poder Executivo um anteprojeto de lei
com vista criao de uma organizao policial, de carter nacional, que, em
sua composio estrutural, se assemelhasse s instituies policiais dos pases
acima referidos (DEPARTAMENTO DE POLICIA FEDERAL, 2008).
Observa-se, todavia, que somente em 1964 a idia de estruturao
de uma organizao moderna e com verdadeira envergadura nacional ganhou
espao no cenrio poltico do pas e, conseqncia disso, resolveu-se reorganizar o DFSP com a sano da Lei n 4.483, de 16 de novembro do mesmo
ano, com efetiva abrangncia nacional.
A Lei n 4.483/64 conferiu ao rgo atuao em todo o territrio
nacional, relacionando suas atribuies nas alneas a a p do seu art. 1,
conforme descrito abaixo:
Art. 1 Ao Departamento Federal de Segurana Pblica - DFSP,
com sede no Distrito Federal, diretamente subordinado ao Ministrio da Justia e Negcios Interiores, dirigido por um Diretor-Geral,
nomeado em comisso e da livre escolha do Presidente da Repblica,
compete, em todo territrio nacional:
a) a superintendncia dos servios de polcia martima, area e de
fronteira;
b) a fiscalizao nas fronteiras terrestres e na orla martima;
c) a apurao, com a cooperao dos rgos competentes do Ministrio da Fazenda e em colaborao com as autoridades dos Estados,
dos ilcitos penais praticados em detrimentos de bens, servios ou interesses da Unio;
d) a apurao, em colaborao com as autoridades dos Estados, dos
crimes que, por sua natureza, caractersticas ou amplitude, transcendam o mbito de uma unidade federada ou que, em virtude de tratados ou convenes internacionais, o Brasil se obrigou a reprimir;
e) a investigao e apurao, em colaborao com as autoridades dos
Estados, de crimes praticados contra agentes federais, no exerccio de
suas funes;
f ) a censura de diverses pblicas, em especial, a referente a filmes
cinematogrficos, quando transponham o mbito de um Estado;
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A Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969, que substituiu a Constituio Federal de 1967, basicamente reproduziu em seu texto
as disposies contidas na Constituio de 1967, bem como manteve o nome
polcia federal.
Por fim, a Constituio Federal de 1988 tambm manteve a denominao Polcia Federal, no art. 144, inciso I, do Captulo III Da Segurana
Pblica, do Ttulo V - Da Defesa do Estado e Das Instituies Democrticas.
Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da
incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes rgos:
I - polcia federal;
Apesar das Constituies de 1967 e 1988 denominarem a instituio apenas como Polcia Federal e o Decreto n 6.061/2007 posicion-lo,
hierarquicamente, ao lado das demais secretarias do Ministrio da Justia,
ainda corrente a denominao Departamento de Policia Federal.
.........................................................................................................
1 A polcia federal, instituda por lei como rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e estruturado em carreira, destinase a: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
I - apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em
detrimento de bens, servios e interesses da Unio ou de suas entidades autrquicas e empresas pblicas, assim como outras infraes
cuja prtica tenha repercusso interestadual ou internacional e exija
represso uniforme, segundo se dispuser em lei;
II - prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas
afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuzo da ao fazendria e de outros rgos pblicos nas respectivas reas de competncia;
III - exercer as funes de polcia martima, aeroporturia e de
fronteiras; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de
1998)
IV - exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da Unio.
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realizado nas fronteiras terrestre, area e martima; policiamento de inteligncia, que visa evitar quaisquer atentados ordem poltico-social atual; e o policiamento de ordem, que exercido por unidades especiais, encarregadas de
dominar movimentos coletivos e impedir, mediante o uso da fora, o recurso
violncia contra os poderes constitudos ou as instituies democrticas.
Como vimos, a funo de polcia de soberania ou de ordem foi conferida Polcia Federal e est diretamente ligada integridade do Estado,
mediante a defesa da ordem interna do pas, em face de ataques de cunho
poltico-ideolgico. Divergente, portanto, da funo de garantia da ordem
pblica nos estados-membros, conferidas s policiais militares.
J poca do DFSP havia se conferido ao rgo, por fora do Decreto-Lei n 9.353, de 13 de junho de 1946, a tarefa de atuar nos casos em que se
atentasse contra a personalidade internacional, a estrutura e a segurana do
Estado, a ordem social e a organizao do trabalho.
Outrossim, a prerrogativa de policiamento de ordem foi repetida na
Constituio de 1967 que previa, entre outras tarefas que a Polcia Federal
deveria prover: a apurao de infraes penais contra a segurana nacional28, a
ordem poltica e social (...) (art. 8, VII, c).
A Carta Poltica de 1988 no mais reproduziu a expresso segurana
nacional29. Todavia, o mesmo documento fez constar em seu texto diversas
passagens que refletem, por um lado, a preocupao com a ordem interna e,
por outro, a competncia institucional para realizar o policiamento das situaes que ameacem a integridade do Estado brasileiro. Assim podemos ver
no art. 109, inciso I e VI, quando tratou do processo e julgamento dos crimes
polticos, contra o sistema financeiro e a ordem econmico-financeira. Ou, no
art. 144, 1, inciso I, quando disps sobre a apurao de infraes penais
contra a ordem poltica e social.
De outra sorte, quando tambm na linha de proteo da soberania,
assegurou Polcia Federal a tarefa de exercer as funes de polcia martima,
28 A CF/67 dispensou Justia Militar a competncia para processar e julgar os crimes militares definidos
em lei, os militares e as pessoas que lhes so assemelhados, bem como permitiu a extenso deste foro
especial aos civis, nos casos expressos em lei para represso de crimes contra a segurana nacional, ou s
instituies militares (Art. 122, caput e 1, com redao dada pelo Ato Institucional n 6, de 1969).
29 Muito embora ainda sobreviva em nosso ordenamento a Lei n 7.170/83, que cuida dos crimes contra
a segurana nacional, a ordem poltica e social, estabelece seu processo e julgamento e d outras
providncias.
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Concluso
Como vimos, o tema Polcia extrema importncia e merece uma
ateno especial por parte dos pesquisadores. Compreender o papel dessa
fora pblica em nossa sociedade, seu funcionamento no contexto da segurana pblica, no pode ser relegado a segundo plano.
A polcia, num Estado de democrtico de direito32 tem importantes
funes sem as quais seria invivel a convivncia social pacfica. que seja atuando como polcia de ordem no controle de estrangeiros e no policiamento
de fronteiras; seja como polcia de segurana na preveno, por exemplo, do
trfico de drogas e do contrabando e descaminho; ou, ainda, na funo de polcia judiciria na investigao dos ilcitos criminais, essa organizao assume
relevante papel da garantia da democracia e da prpria vida em comunidade.
32 Adota-se o conceito de Estado democrtico de direito como sendo o sistema poltico baseado na
disciplina legal e no monoplio da fora, que tem a pretenso de excluir ou, ao menos, minimizar
a violncia nas relaes interpessoais, mediante a adoo de tcnicas que perseguem a resoluo no
violenta dos conflitos (FERRAJOLI, 2008).
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A partir de uma leitura sobre a histria da Polcia Federal, principalmente as evolues legislativas presentes no texto que s fizeram ampliar as
funes da organizao policial, podemos notar que estamos diante um instituio singular que, seguramente, abarca em uma nica instituio diversas
funes, ou poderamos at dizer diversas polcias em uma s.
Alm disso, cumpre ressaltar que essa mesma polcia tambm
responsvel no apenas por funes tipicamente relacionadas segurana
pblica, mas tambm por outras tarefas decorrentes do poder de polcia
funes policiais atpicas. Entre elas, destacamos o controle da atividade de
segurana privada e do controle da atividade de produo e comercializao
de produtos qumicos.
Por fim, queremos destacar novamente a importncia em se conhecer o que faz a Polcia e, por esta razo, trouxemos aqui um pouco do que a
Polcia Federal brasileira."
Referncias
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So Paulo: EDUSP, 2002. Srie Polcia e Sociedade, n 1.
BITTNER, Egon. Aspectos do trabalho policial. Traduo de Ana
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Sociedade. n 8.
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