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Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas:
principios, naturaleza jurdica y revocabilidad

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Citar ABELEDO PERROT N: AP/DOC/325/2012

RECURSOS NATURALES ~ Rgimen del agua
Autor: Liber, Martn

Ttulo: Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas: principios, naturaleza jurdica y revocabilidad
Fecha: 2012-05-09
Publicado: SJA 2012/05/09-24 ; JA 2012-II-1104
I. INTRODUCCIN
El uso especial de las aguas pblicas genricamente considerado ha acrecentado su importancia relativa como
enfoque sobre especficos regmenes e institutos, tales como el dominio de las aguas, el uso comn o la
concesin y el permiso en sentido estricto (1). Pero ms all de las clasificaciones diversas y los problemas
conceptuales a que puede dar lugar tal categora en su aplicacin con relacin a algunos institutos que gravitan
con fuerza en la actualidad, este artculo busca, desde esa perspectiva, analizar algunos principios (y
excepciones), as como poner en tela de juicio la terica pero a la vez arraigada y utilizada diferencia entre
permiso y concesin en el campo concreto de utilizacin de las aguas.
El artculo parte de un recorrido por los presupuestos comunes de la doctrina iusadministrativa clsica con
relacin al permiso y la concesin de aguas para luego poner nfasis en la falta de correspondencia y utilidad
que tales categoras presentan sin embargo con la regulacin provincial de los ttulos administrativos en el
derecho pblico provincial. A partir de la crtica de la doctrina, la jurisprudencia y la legislacin provincial, el
artculo demuestra la inconsistencia e inutilidad de la distincin as como la dificultad para encontrar un criterio
distintivo cierto.
II. LA NECESIDAD DE TTULO ADMINISTRATIVO PARA EL USO ESPECIAL DE AGUAS PBLICAS

COMO PRINCIPIO
La doctrina sistematizadora encontr el principio de concesin para la utilizacin de las aguas en el derecho
argentino en el art. 2642, CCiv., que dispone: "Es prohibido a los ribereos, sin concesin especial de la
autoridad competente, mudar el curso natural de las aguas, cavar el lecho de ellas, o sacarlas de cualquier modo
y en cualquier volumen para sus terrenos"(2). Pero ello ha sido justamente criticado por tratarse de una
competencia provincial (3), motivo por el cual la cita de la norma civil fuera de la aplicacin al mbito
nacional es efectuada ms con un carcter simblico, reiterando un principio general del derecho
administrativo en relacin con las aguas, que con una finalidad de aplicacin efectiva.
Conforme la crtica expuesta, son las jurisdicciones locales a nivel constitucional, legal y reglamentario a las
que les corresponde tal regulacin, y donde debe buscarse por tanto la regulacin de la concesin de aguas
pblicas como ttulo habilitante para el uso privativo de las aguas pblicas.
Muchas Constituciones provinciales contemplan directamente la concesin de aguas pblicas en su articulado
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(4). Mendoza, por ejemplo, mantiene un intenso y acaso cuestionable grado de regulacin del instituto
concesional desde el propio texto constitucional. El art. 194, Const. prov., dispone: "Mientras no se haga el
aforo de los ros de la provincia y sus afluentes, no podr acordarse ninguna nueva concesin de agua sin una
ley especial e informe previo del Departamento de Irrigacin, requirindose para su sancin el voto favorable de
los dos tercios de los miembros que componen cada Cmara. Una vez efectuado el aforo, las concesiones de
agua slo necesitarn el voto de la mitad ms uno de los miembros que componen cada Cmara. Las
concesiones que se acuerden, mientras no se realice el aforo, tendrn forzosamente carcter eventual". Como
puede verse, la disposicin mendocina no contempla slo el principio de concesin legal, sino que se extiende a
la regulacin de otros, conformando un verdadero procedimiento concesional, cuyo estudio ser efectuado en
adelante por separado.
Todas las leyes de aguas (en adelante, LAg.) provinciales argentinas establecen que el uso privativo se otorgar
mediante permiso o concesin. La Ley de Aguas de Mendoza reglamenta el principio constitucional de
concesin legal antes citado (art. 194, Const. prov. Mendoza) en los arts. 110 y concs., disponiendo: "Nadie
podr aprovechar las aguas de los ros o arroyos de propiedad pblica, fuera de los casos expresados en los
artculos anteriores, sin la expresa concesin de autoridad competente" (art. 110, LAg. Mendoza).
En forma similar, el Cdigo de Aguas (en adelante, CAg.) para la provincia de Crdoba dispone que, fuera de
los usos comunes, nadie puede usar el agua pblica sin tener para ello permiso o concesin que determinar la
extensin y las modalidades del derecho de uso, agregando que toda persona pblica, privada o mixta, para usar
privativamente de las aguas, deber obtener previamente permiso o concesin (art. 41, CAg. Crdoba). El texto
refundido de la Ley de Aguas (en adelante, TRLA) espaol estipula, por su parte, que el derecho al uso
privativo, sea o no consuntivo, del dominio pblico hidrulico se adquiere por disposicin legal o por concesin
administrativa (arts. 52, 59.1, TRLA). Dado que en idntica o similar forma lo hacen el resto de las leyes, carece
de sentido su reiteracin, pudiendo considerarse en forma unnime como un principio general del derecho
argentino de aguas.
Pero como se ha visto, si bien la concesin ha sido el medio normal de acceder al uso especial de las aguas
pblicas en el derecho argentino, el permiso como tal, al menos en cuanto a su calificacin refiere, ha sido
tambin receptado por buena parte de la legislacin provincial.
La Ley de Aguas de Mendoza, por ejemplo, no recept el permiso, ocupndose tan slo del instituto
concesional; bien que hay que notar que, a la fecha de su sancin 1884, la diferencia entre ambas figuras no
se encontraba establecida claramente por la doctrina. Con posterioridad, sin embargo, distintas normas (leyes
1920, 6044, etc.) y reglamentaciones receptaron expresamente la figura permisional (res. HTA 97/1945,
477/2000).
Las leyes ms modernas, en cambio, s receptan el permiso administrativo como medio normal y en algunos
casos exclusivo (Ley de Gestin Ambiental del Agua de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires) de adquisicin
de derechos, estableciendo en ocasiones regmenes diferenciales segn se trate de permiso o concesin para el
uso privativo de las aguas, pero que, en lnea con la tesis aqu sostenida, no alteran de manera sustancial los
principios jurdicos a que tales derechos se encuentran sujetos en el contexto actual. En este sentido legislan los
Cdigos de Aguas de Crdoba (arts. 50-95), San Juan (arts. 21-29), Salta (arts. 27-60) y Buenos Aires (arts. 3454). El TRLA habilita de igual forma la posibilidad de entregar concesiones a precario (art. 55.3, TRLA) (5).
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Con todo, hay que notar que en el derecho comparado los ttulos habilitantes, como la concesin o el permiso,
no constituyeron siempre la forma exclusiva normal de acceder a derechos de aguas para usos especiales. En
efecto, tradicionalmente se ha reconocido la importancia de dos modelos para la constitucin de derechos de
aguas: el sistema de riberaneidad y el sistema de prior appropriation o primera apropiacin (6).
En la actualidad, puede afirmarse que la creciente importancia del agua ha determinado la necesaria
intervencin estatal en los procesos de asignacin de derechos, instrumentndose a travs del sistema de
concesin o permiso administrativo, que ha terminado por imponerse como tendencia a nivel mundial con
prescindencia de las condiciones geogrficas (7), sin perjuicio de lo cual se ha reconocido, en forma paralela,
virtualidad jurdica al uso del agua pblica sin ttulo administrativo, llegando al extremo de admitir la
prescripcin como medio de adquisicin de derechos al uso especial del agua pblica.
Excepciones: la prescripcin (y regularizacin de usos ilegtimos) como medio de adquisicin de derechos

al uso del agua
Un anlisis en profundidad del principio de ttulo administrativo para el uso de las aguas pblicas no puede
pasar por alto que las mismas leyes provinciales que lo reconocen han asignado, en forma concomitante y
sistemtica, virtualidad jurdica a situaciones consolidadas de uso ilegtimo del agua en abierta contradiccin
con l arts. 17, 103 a 105, LAg. Mendoza, 1884; leyes de Mendoza 386, de 1907, 430, de 1908, y 1920, de
1950, etc.; arts. 275 y ss., CAg. San Juan; art. 282, CAg. Crdoba; art. 319, CAg. Salta; art. 176, LAg. Bs. As.
.
Esto pone de relieve una contradiccin y disfuncin importante dentro del sistema, sobre la que la doctrina
nacional no ha reparado suficientemente, que habilita el cuestionamiento de la vigencia efectiva de un principio
que, evidentemente, no se presenta en la forma pura con la que es, en general, presentado. Mxime cuando tales
normas, aunque generalmente caracterizadas como de derecho transitorio, no constituyen patrimonio exclusivo
de los estatutos decimonnicos fundantes del sistema, donde encuentran mayor justificacin (Ley de Aguas de
1884), sino que aparecen tambin en ordenamientos recientes; dato que debe llamar la atencin, puesto que
refleja, adems de la ineficiencia de la Administracin para garantizar su cumplimiento, la necesidad del
derecho de recurrir a la consolidacin de situaciones ilegales en busca de una mayor legitimacin (8).
El reconocimiento de tales situaciones, aunque de carcter excepcional y transitorio, aproxima algunos

ordenamientos locales a los sistemas de riberaneidad o de primera apropiacin, aunque la doctrina en general no
ha ponderado tales excepciones como suficientes para determinar una inversin de principios o cambio de
sistema (9). Mientras ese reconocimiento mantenga verdadero carcter excepcional, no resulta preocupante, pero
de reiterarse en el tiempo y volverse sistemtico, puede terminar desquiciando un sistema donde el principio y la
excepcin adquieren el mismo rango, donde la ley, al amparar de igual forma actitudes contradictorias, termina
por desaparecer, perdiendo valor como ordenadora de conductas sociales (10).
Caracterstica de algunas legislaciones decimonnicas, la prescripcin, como medio de adquisicin de derechos

de uso sobre aguas pblicas, puede sealarse como una de las particularidades o especificidades del derecho de
aguas (11), apartndose de su antecedente inmediato Ley de Aguas espaola de 1866-1879, la legislacin
de Mendoza no reconoci en sentido estricto la prescripcin como medio normal de adquisicin de derechos,
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aunque s lo hicieron otras leyes provinciales, como la de Catamarca de 1896 (12).
A ms de la revisin que en el plano terico pueda efectuarse, puede corroborarse una indubitable tendencia a la
desaparicin de la prescripcin como medio de adquisicin de derechos de uso sobre aguas pblicas en la
legislacin provincial argentina (v.gr., Ley de Aguas de Mendoza, Crdoba, San Juan, Salta y Buenos Aires),
que no se limita solamente a su falta de recepcin sino, y a pesar de la contradiccin notada anteriormente, a un
decisivo combate de las utilizaciones sin ttulo. En este sentido, el Cdigo de Aguas de Crdoba consagra
expresamente la obligacin de suprimir usos ilegtimos, estableciendo que la autoridad deber adoptar las
medidas pertinentes para impedir usos privativos de aguas sin ttulo que lo autorice, a la vez que compromete
inexcusablemente la responsabilidad estatal por su violacin y la del funcionario o empleado que lo tolere o
autorice (art. 49, CAg. Crdoba); disposicin que resulta ciertamente ms coherente con el funcionamiento
integral de los ordenamientos jurdicos actuales basados en el principio de ttulo administrativo que la recepcin
aislada del instituto prescriptivo.
La Ley de Aguas espaola de 1985, que modific el estatuto vigente hasta el momento, la prohibi
expresamente, estableciendo que el derecho al uso privativo del dominio pblico hidrulico no poda adquirirse
por prescripcin (art. 52.2, TRLA). Pero la reconduccin de los distintos tipos de aprovechamientos existentes
(prescripciones no acreditadas, aguas privadas, etc.) al ttulo concesional administrativo requiri de la sancin
de disposiciones transitorias especficas, cuya aplicacin produjo un alto grado de litigiosidad y conflictividad,
que estuvo signada por intereses contrarios entre usuarios interesados por legitimar sus aprovechamientos
preexistentes, y la Administracin y los terceros interesados en obstaculizar o impedir regularizaciones
ilegtimas al amparo de la ocasin brindada por la coyuntura histrica. En el marco de esta problemtica, Lpez
Menudo efecta algunas apreciaciones crticas, observando el fracaso de la Ley de Aguas por el altsimo nivel
de indisciplina hacia las disposiciones transitorias, el ridculo porcentaje de aprovechamientos legalizados y el
surgimiento de un mercado negro de aguas como no haba existido nunca en Espaa (13).
En un todo de acuerdo con el punto de vista hasta aqu explicitado, los autores que se han ocupado del tema han
concluido en que, ms que de un medio de adquisicin normal u ordinaria de derechos al uso especial, se trat
de salvar situaciones excepcionales, nacidas con anterioridad al establecimiento de los estatutos orgnicos
leyes de aguas en el marco de la construccin del Estado moderno, ya que la prescripcin no puede, sin
generar una contradiccin insalvable con el principio del sistema concesional, transformarse en un medio
ordinario de adquisicin de derechos sobre aguas pblicas (14).
Hace tiempo, Spota adverta que la prescripcin nunca debe tener mayores efectos que la concesin, siendo til
a los efectos de regularizar situaciones nacidas con anterioridad al establecimiento de un estatuto orgnico, pero
nunca posteriores en cuanto se contradice abiertamente con el principio de concesin, que debe mantenerse en
forma rgida (15); observacin que resulta coherente con lo dispuesto por la legislacin de Mendoza, el Cdigo
de Aguas de Crdoba, San Juan, Salta y Buenos Aires que, sin admitirla como modo de adquisicin de derechos,
contempla situaciones con efectos similares, que revisten sin embargo el carcter terico de derecho transitorio
arts. 17, 103 a 105, LAg. Mendoza, de 1884; leyes de Mendoza 386, de 1907, 430, de 1908, y de 1920, 1950,
entre otras; art. 282, CAg. Crdoba; arts. 275 y ss., CAg. San Juan; art. 319, CAg. Salta; art. 176, LAg. Bs. As
(16).
Dicha circunstancia merece ser notada, puesto que nos encontramos frente a estatutos de 1973 y 1999,
respectivamente, con lo cual puede decirse que si bien la prescripcin prcticamente ha desaparecido como
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medio normal de adquisicin de derechos y los aprovechamientos de hecho o ilegtimos son repudiados
claramente por el ordenamiento jurdico sectorial de manera coherente con el principio de ttulo administrativo,
el reconocimiento reiterado de derechos de usos ilegtimos o ilegales, como medida de derecho transitorio
tendiente a su regularizacin, se mantiene como una constante del derecho argentino de aguas.
Martn-Retortillo ha observado crticamente la distorsin a la que llev la forma de adquisicin por prescripcin
en el derecho espaol, contrariando su naturaleza eminentemente provisional y excepcional, al notar que su
incorporacin por la ley de 1866 fue efectuada pensando slo en el reconocimiento de situaciones ya existentes,
que permitieran el reconocimiento y la consolidacin de situaciones iniciadas con antelacin, pero sin intencin
de generalizar su utilizacin a futuro. sa era y no otra advierte la finalidad que surga de la exposicin de
motivos de la ley (17). Con tino sealaba que, reconocido este medio, slo bastaba esperar la ineficiencia de la
Administracin en la aplicacin de su propia legislacin.
En funcin de lo antedicho, parece difcil seguir afirmando en la actualidad que la prescripcin como modo de
adquisicin de derechos de uso sobre el agua pblica no viole principio jurdico alguno (18). Es que, adems de
la incompatibilidad insalvable con el principio concesional administrativo, la total ausencia de determinacin y
control sobre el inters pblico implicado en el caso concreto, y el deber de la Administracin de combatir los
aprovechamientos ilegtimos, debe considerarse el severo desorden que este medio puede introducir en una
planificacin hidrolgica que pretenda alcanzar algn grado de racionalidad en la utilizacin y la preservacin
de los recursos hdricos como lo manda la norma constitucional actual (art. 41, CN).
El severo control que demanda la consideracin de la dimensin ambiental de los recursos hdricos, as como la
puesta en valor de los caudales ecolgicos o medioambientales y el delicado equilibrio hidrolgico que los
acuferos presentan, se contrapone ciertamente con el incentivo de usos de manera libre y desordenada que el
reconocimiento de la prescripcin supone como forma de adquisicin. La contradiccin, como puede verse, no
se presenta ya slo con un principio o en un solo plano sino en varios, y su ponderacin, que trasciende el plano
meramente terico, debe ser efectuada con el sistema en forma integral.
La contundencia de la constatacin de la desaparicin de la prescripcin como medio de adquisicin de

derechos de uso especial debe ser matizada, sin embargo, en la actualidad, a partir de su vinculacin con la
prctica habitual de regularizacin de aprovechamientos de hecho, usos ilegtimos o clandestinos, o el
reconocimiento de derechos consuetudinarios o inmemoriales al uso de las aguas pblicas (19). Se trata de
herramientas que buscan, bajo una forma y denominacin distintas, y aun con funcionalidades diferentes, dar
respuesta al mismo problema fctico, conduciendo a resultados similares en ordenamientos que no prevn
formalmente la prescripcin como forma de adquisicin de derechos (20).
III. RELATIVIZACIN DE LA DIFERENCIA ENTRE LAS FIGURAS DE CONCESIN Y PERMISO PARA

EL USO DE AGUAS PBLICAS
La concesin ha sido la forma normal de acceder al uso privativo de las aguas en el derecho argentino. Por este
motivo, la doctrina sistematizadora del derecho de aguas puso su atencin en ella, en su naturaleza jurdica y en
la de los derechos que engendra. Aunque teorizada desde distintos ngulos, la diferenciacin con el permiso ha
constituido un elemento imprescindible a tal fin, pero las diferencias postuladas en el plano terico no
encuentran en muchos casos reflejos en la realidad. Sobre este aspecto se discurre en los prrafos que siguen a
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efectos de justificar el tratamiento de los derechos de uso especial como categora unitaria.
Las diversas regulaciones producto del esquema federal de gobierno, la impropiedad de las calificaciones por
parte de la legislacin y la jurisprudencia, la integracin de la legislacin sectorial con la Constitucin y la
legislacin de tipo general (leyes de procedimiento administrativo, contrataciones o concesiones), el fenmeno
de precarizacin de los derechos de aguas, la praxis administrativa y los obstculos propios de su distribucin,
entre otros factores, han contribuido, a nuestro juicio, a acercar ambos ttulos que, salvo excepciones, someten al
titular, sino al mismo, a regmenes jurdicos muy similares en cuanto a la utilizacin efectiva que el recurso
refiere, tema del que nos ocuparemos en un segundo momento como presupuesto que permita luego afirmar que
los principios para la utilizacin privativa de las aguas pueden estructurarse prescindiendo de la naturaleza
jurdica del ttulo.
a) La distincin terica clsica en la doctrina sistematizadora argentina
En general, se ha aceptado en el plano terico que la concesin constituye un ttulo perfecto, que importa el
nacimiento de un verdadero derecho subjetivo definitivo y estable en cabeza del titular que debe, en
consecuencia, ser indemnizado en caso de revocacin. Se la considere un contrato o un acto administrativo
unilateral, es mayormente aceptado tambin que la concesin siempre que no revista carcter precario
engendra un derecho a la utilizacin privativa del agua pblica que reviste naturaleza de real administrativo (21)
y se encuentra amparado por las mismas garantas constitucionales que la propiedad privada (22).
El permiso constituira, en cambio, un ttulo imperfecto, reputndose un acto de mera tolerancia de la

Administracin, por naturaleza, precario y, en consecuencia, de principio revocable, sin indemnizacin.
Tambin se han propuesto, como caractersticas diferenciales, la unilateralidad del permiso ante la bilateralidad
de la concesin; la temporalidad de las concesiones ante la indeterminacin del plazo permisional (23); el
carcter intuitu personae del permiso (24) ante la condicin de intuitu rei de la concesin (25). Tambin se ha
dicho que mientras el permiso se otorga fundamentalmente en inters privado del particular, la concesin lo es
de manera preferente en funcin del inters general (26); notas distintivas sumamente discutidas en la doctrina y
que, en realidad, insistimos, constituyen slo distintas modalidades del ttulo, susceptibles de variar conforme el
rgimen jurdico, sobre las que se profundizar en adelante.
Son diferencias de rgimen jurdico que, desde el punto de vista funcional, reflejan las diversas aptitudes de las
figuras en cuestin. Mientras la naturaleza del permiso de uso se dice tiene aplicacin, tratndose de
utilizaciones o supuestos carentes de mayor importancia, la tcnica concesional resulta ms acorde con
actividades trascendentes o verdaderamente importantes (27).
Ahora bien, mientras el uso de la tcnica del permiso y la concesin encuentran una amplia difusin en el
derecho argentino de aguas, mucho ms infrecuente ha sido la utilizacin de las tcnicas de autorizacin o
licencia para habilitar su uso especial. La escasa utilizacin de estas ltimas en relacin con las aguas puesto
que ha sido frecuente para otra actividades o bienes puede estar relacionada con la incidencia preponderante
que el derecho civil y administrativo francs tuvo, en relacin con el norteamericano, sobre el derecho
administrativo argentino, en lo que a la conformacin del rgimen de las aguas refiere.
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Sin pretender entrar en las disquisiciones tericas de las que muy bien se ha ocupado la ms destacada doctrina
argentina, la diferencia bsica que se seala, en relacin con la autorizacin y la licencia con respecto al permiso
y la concesin, es que las primeras son tcnicas que parten de la no titularidad pblica de los bienes o
actividades. Siempre en el plano terico, en sentido estricto, la autorizacin permite, sobre la base de la
constatacin del cumplimiento de determinados requisitos predispuestos, poner en ejercicio derechos de cuya
titularidad se dispona con anterioridad. Pero no es sta la manera en que la legislacin de aguas configura el uso
especial del agua en el derecho argentino.
Naturaleza jurdica
Tal como se apunt con anterioridad, la naturaleza jurdica de los ttulos es el problema que ha ocupado de
manera ms ardua a la doctrina (28), motivo por el cual nos limitaremos a hacer un breve repaso y algunas
consideraciones crticas respecto de la virtualidad que tal determinacin puede tener a los efectos de nuestro
trabajo.
La doctrina administrativista es conteste en predicar el carcter de acto administrativo unilateral que revisten los
permisos de uso del dominio pblico (29). La controversia se centra entonces, sobre todo, en la naturaleza
jurdica de la concesin de uso, donde el espectro de tesis sostenidas es amplsimo y va desde considerar la
concesin demanial un contrato administrativo o de derecho pblico (30), un negocio jurdico bilateral con un
aspecto contractual y otro reglamentario (31) hasta considerarla un acto unilateral de efectos bilaterales (32) o,
lisa y llanamente, un acto administrativo unilateral (33).
Pero, al igual que en el apartado anterior, la falta de referencia a un rgimen jurdico especfico y la polmica
existente en torno a la naturaleza jurdica de la concesin en general, y la de aguas en particular, estrechamente
ligada a la teora del acto y el contrato administrativo, hacen desaconsejable suscribir una postura determinada,
que en ningn caso podra ser suficientemente desarrollada y sustentada en un trabajo como el presente (34).
Como pudo verse al construir el presupuesto sobre la base del cual efectuamos un anlisis unitario de los
derechos al uso privativo de las aguas, mientras para algunos autores la unilateralidad o los aspectos
reglamentarios del negocio ha caracterizado tericamente el permiso de uso, la concesin de uso lo ha sido,
en cambio, por su naturaleza bilateral o sus aspectos contractuales (35).
Esta relacin identitaria no es, sin embargo, aceptada en forma unnime por la doctrina. Como ha apuntado
Marienhoff desde una postura crtica, "...la precariedad del derecho nada tiene que ver con la unilateralidad o
bilateralidad del acto que lo engendra: la razn de esa precariedad es otra..."(36).
Pero no tiene objeto profundizar aqu en el intento por establecer en abstracto la naturaleza unilateral o bilateral
del permiso y la concesin apelando a distinciones entre acto jurdico, acto administrativo, negocio jurdico,
contrato administrativo, etc. para lo cual remitimos a la obra de Marienhoff (37), basta con decir que la
naturaleza unilateral o bilateral pura resulta slo indicativa de un principio o caracterizacin que, si bien no
exento de ulteriores consecuencias jurdicas, presenta en cualquier caso, a fin de cuentas, matizaciones
suficientes que impiden la aplicacin estricta de las consecuencias que de la adopcin de las teoras extremas se
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derivan.
En el marco del ordenamiento espaol se ha sostenido con claridad: "...La conceptuacin de la concesin de
aguas como un acto administrativo unilateral realza idealmente la superior posicin de la administracin, pero
los principios de legalidad e interdiccin de la arbitrariedad (art. 9.3, CE) imponen unas exigencias que excluyen
toda posibilidad de que esa abstracta posicin de superioridad pueda cubrir o legitimar actuaciones
administrativas antijurdicas. En el mbito contractual se llegara al mismo resultado, aunque a travs de un
razonamiento inverso: el principio pacta sunt servanda (clave inspiradora de la contratacin privada) no puede
sostenerse hasta el extremo de conservar las clusulas de un contrato al margen o contra las exigencias del
inters pblico"(38).
En este contexto, si bien la determinacin de la naturaleza jurdica de la concesin de aguas pblicas puede
resultar ardua y, hasta cierto punto, ociosa, puede no resultar sin embargo del todo inocua. Ello, por cuanto, por
ejemplo, la actividad modificatoria o innovativa de la Administracin podra calificarse como ejercicio del poder
policial en caso de corresponder a la faz reglamentaria de la concesin o, en su defecto, como ejercicio de la
prerrogativa del ius variandi en caso de suscribir la tesis sobre la naturaleza contractual de la concesin,
propia de los contratos administrativos, reenviando en consecuencia a diferentes mbitos de referencia (39).
Las razones que animan a sostener una u otra postura han sido convenientemente puestas de relieve por Lpez
Menudo, al observar que las tesis que suscriben la bilateralidad del negocio buscan resaltar su carcter
paccionado, haciendo alusin a la mayor dificultad para variar el clausulado por parte de la Administracin, en
lo que se pretende constituya una lex inter partes, e inmodificable, en consecuencia, por una de ellas en forma
unilateral, advirtiendo, por el contrario, que aquellos que refieren al carcter unilateral de la concesin demanial
ponen el nfasis en el escaso papel del concesionario en la formacin de las condiciones, en su fuerte
componente legal u objetivo y en el carcter discrecional de su otorgamiento, destacando en consecuencia la
menor resistencia a la posibilidad de su modificacin o revocacin (40).
Lo difuso que se ha tornado en algunos casos en la prctica la terica diferenciacin entre permiso y concesin
refleja el estado actual de la cuestin, y permite llegar a la conclusin de que ni los contratos administrativos
dan lugar a relaciones jurdicas tan estables e intocables como la antigua dogmtica pretenda, ni la naturaleza
unilateral de la concesin/permiso da lugar a poderes ilimitados de la Administracin a los cuales el
concesionario/permisionario quede absolutamente subordinado (41).
En lnea con lo sostenido respecto de la prevalencia del inters pblico sobre el privado como principio de
utilizacin de los bienes del dominio pblico, podra afirmarse, en general, que la especial naturaleza de la
concesin de aguas pblicas determina, si no la unilateralidad del negocio jurdico, al menos la preeminencia del
vnculo reglamentario sobre el contractual, cuyo mbito se torna considerablemente ms reducido que en los
contratos de concesin de obra y servicio pblico que sirven de base a la construccin de la teora del contrato
administrativo (42).
As, aun cuando creamos inconveniente, sin referencia a un texto normativo concreto, pronunciarse por la
naturaleza jurdica de la concesin de aguas pblicas en abstracto, parece necesario considerar las potestades de
la Administracin en relacin con la concepcin mayoritariamente difundida en la Argentina por la aludida
doctrina sistematizadora del derecho de aguas, en el sentido de que la concesin de aguas constituye un contrato
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de derecho pblico (43) o, en todo caso, un instituto de carcter mixto en el que al menos un aspecto contractual
existe (44).
Ello, a su vez, por entender que en tal dialctica reglamentaria-contractual es donde mejor se resume la tensin
poder-libertad, prerrogativa-garanta, inters pblico-inters privado que recorre todo el derecho administrativo,
e informar ulteriormente la estructura de los principios que presiden el rgimen jurdico de los derechos de uso
especial (45).
b) Relativizacin de la diferencia
Pero las distinciones efectuadas en el plano terico entre la concesin y el permiso, realizadas precedentemente,
no reflejan el rgimen jurdico positivo a que se encuentran efectivamente sujetas las distintas utilizaciones
privativas en las leyes de aguas y sus reglamentaciones, que prescinden normalmente, no slo de una
calificacin precisa, sino tambin de una implementacin pura de los modelos tericos y las caractersticas antes
expuestas.
A lo que debe agregarse, adems, que los ttulos y los regmenes concesionales se encuentran en ocasiones
modificados, modulados o completados por otras normas, como las leyes de procedimiento administrativo, leyes
generales sobre contrataciones e incluso, como veremos, por normas de superior jerarqua, como la Constitucin
o los tratados internacionales de derechos humanos (art. 75, inc. 22, CN).
El origen de la confusin y los posteriores problemas de calificacin pueden observarse ya en las advertencias
que los autores hacen al comentar el antes citado art. 2642, CCiv., que, supuestamente, sienta el principio de
concesin especial de la autoridad competente para la derivacin de aguas pblicas. En relacin con ello se
sostuvo que "...en la poca de la redaccin del Cdigo Civil, el concepto de concesin como institucin de
derecho administrativo era de una notoria imprecisin, y la distincin con el concepto de permiso no haba sido
establecida por la doctrina..., la interpretacin de la locucin `concesin especial usada por Vlez Sarsfield no
tiene una significacin restringida a lo que se denomina actualmente concesin de uso, sino que es extensiva al
permiso de uso, desde que estas dos figuras son los medios jurdicos para las utilizaciones privativas"(46).
La concesin de aguas prevista por las leyes decimonnicas y teorizada por la doctrina sistematizadora
protagoniz un papel hegemnico en la distribucin de derechos de aguas. Pero en la actualidad, ante el
agotamiento de la mayora de los recursos de las cuencas (47), es decir, ante la falta de oferta de agua superficial
y subterrnea para entregar nuevos derechos cuya fuente empieza entonces a buscarse en otro tipo de aguas,
como las desaladas o reutilizadas, el problema clsico de la concesin se ha desplazado de la fase del
otorgamiento o asignacin a la problemtica de su modificacin, revisin, caducidad, extincin, etc., a la vez
que adquieren mayor trascendencia los mecanismos de reasignacin de derechos como los mercados y los
bancos de aguas.
Adems, en la prctica y por diversas razones, como se vio, la concesin ha dejado de ser el medio exclusivo
para el otorgamiento de derechos, hacindose cada vez ms comn la previsin legal y el otorgamiento de
permisos administrativos y no de "concesiones" para la utilizacin privativa de las aguas (48). Sin embargo, y en
forma ciertamente paradjica, el rgimen jurdico concreto no ha revestido siempre el carcter sustantivamente
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precario que en el plano terico respecto de ellos se predica. Veamos algunos ejemplos.
1. Indemnizacin en caso de revocacin por razones de oportunidad, mrito y conveniencia
En forma bastante coincidente con la doctrina, la legislacin prescribe que mientras la revocacin de
concesiones, por razones de oportunidad, mrito y conveniencia, inters pblico o general, confiere derecho a
indemnizacin, aunque limitado al dao emergente (arts. 92, CAg. Crdoba; 41, CAg. Salta; 51, CAg. Buenos
Aires), el permiso puede ser revocado sin indemnizacin (arts. 51, CAg. Crdoba; 24, CAg. San Juan; 27, CAg.
Salta; 34, CAg. Bs. As.). sta es reconocida como una de las diferencias sustanciales entre la concesin y el
permiso (49).
Pero tal conclusin general debe aparecer matizada como fruto de la integracin del ordenamiento jurdico,
como lo prueba el caso de la legislacin mendocina, donde los distintos supuestos de permisos para el uso
especial de las aguas no han regulado en forma expresa su revocacin, resultando de aplicacin la Ley de
Procedimiento Administrativo de Mendoza 3909 (en adelante, LPA) (50).
De acuerdo con los principios generales de derecho administrativo, el art. 97, LPA Mendoza, excepta
expresamente del principio de irrevocabilidad de los actos administrativos los supuestos en que se revoque, por
razones de oportunidad, un permiso de uso del dominio pblico o un derecho que ha sido otorgado expresa y
vlidamente a ttulo precario (art. 97, inc. b, LPA Mendoza) (51).
Pero acto seguido, al regular la revocacin por razones de oportunidad, prev expresamente para el supuesto
antes analizado: a) la revocacin debe ser fundada y otorgar un plazo prudencial para el cumplimiento del acto
de revocacin; y b) no corresponde indemnizacin si se funda en una modificacin de las circunstancias de
hecho existentes al momento de dictarse el acto originario; pero corresponder que se indemnice el dao
emergente exclusivamente, cuando la revocacin se funde: 1) en una distinta valoracin de las mismas
circunstancias que dieron origen al acto, 2) en circunstancias existentes al momento de dictarse el acto
originario, que no eran conocidas por culpa administrativa y sin que mediara ocultamiento por parte del
interesado, o 3) en una distinta valoracin del inters pblico afectado (art. 101, LPA Mendoza) (52).
Sin entrar en el anlisis de las hiptesis a que pueden dar lugar los supuestos enunciados por la ley (aparts. 1, 2 y
3, inc. b, art. 102, LPA) en los que el art. 101 da lugar a indemnizacin por dao emergente, la considerable
amplitud con que han sido formulados puede posibilitar, desde el plano interpretativo, invertir el principio a
partir del cual parece estar estructurado el supuesto y la teora y afirmar, en consecuencia, que el principio
es el de la indemnizabilidad del dao emergente producido por la revocacin del permiso de uso del dominio
pblico por razones de oportunidad, salvo que se funde en una modificacin de las circunstancias de hecho
existentes al momento de dictarse el acto originario, nico caso en que no correspondera indemnizacin. Ello,
aunque en teora, por principio general, la revocacin de los permisos no es indemnizable y, por lo tanto, podra
reputarse de interpretacin restrictiva (53).
En efecto, la doctrina se ha pronunciado de manera concluyente para el caso de los permisos de riego en el
ordenamiento mendocino, sealando que la revocacin de los permisos es libre, pero no podr ser intempestiva
o para adjudicar nuevos permisos. Slo puede efectuarse para restablecer las concesiones ya otorgadas y no los
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derechos eventuales. De igual manera, los permisos otorgados por plazos determinados no podrn ser revocados
antes de su vencimiento (54). Marienhoff, por el contrario, se ha pronunciado sealando que, aun en el caso de
que el permiso tenga fijado un plazo, puede ser revocado sin indemnizacin (55).
Prueba de tal asimilacin la constituye tambin la regulacin especfica que han recibido por parte del derecho
pblico provincial. El Cdigo de Aguas de Crdoba, por ejemplo, regula el permiso, estableciendo que "...ser
otorgado a persona determinada, no es cesible, slo crear a favor de su titular un inters legtimo y, salvo que
exprese su duracin, puede ser revocado por la autoridad de aplicacin con expresin de causa en cualquier
momento sin indemnizacin" (art. 51, CAg. Crdoba), de lo que puede colegirse a contrario sensu que al
expresar su duracin adquiere un grado de seguridad mayor, pudiendo presumirse que, en caso de revocacin,
corresponda indemnizacin (56); cuestin que invierte los trminos, diluyendo as la principal diferencia terica
con la figura concesional. Ello encuentra su reflejo en la doctrina y la jurisprudencia espaolas que, para salvar
esta confusin parcial, han propuesto distinguir entre precariedad de "primer grado", que acarrea indemnizacin,
y precariedad de "segundo grado", por cuya revocacin no cabe compensacin (57).
El mismo Cdigo de Aguas establece que a los permisos otorgados por tiempo determinado le son aplicables las
disposiciones del captulo III, seccin 4, relativas a la restriccin, suspensin temporaria y extincin de las
concesiones (art. 56, CAg. Crdoba), lo que induce a pensar que, en la concepcin del codificador cordobs, el
permiso por tiempo determinado era asimilable a la concesin. Por su parte, tanto el Cdigo de Aguas de Salta
(58) como el de Buenos Aires (59) asimilan y regulan, bajo un rgimen comn, a concesionarios y
permisionarios.
Por otra parte, tanto la Corte Suprema en jurisprudencia reciente (60) como la Suprema Corte de Justicia de la
Provincia de Buenos Aires invocando esta ltima incluso la Convencin Americana sobre Derechos Humanos
(CADH) (art. 21) (61) han admitido la integralidad de la reparacin por revocacin de permisos o
autorizaciones administrativas (62) bien que no para el uso de aguas pblicas. A partir de lo ello, la doctrina
ha postulado su aplicacin al quantum de la indemnizacin en la revocacin del acto por razones de
oportunidad, mrito o conveniencia (63); construccin dogmtica que modificara la legislacin
infraconstitucional y podra, sin duda, incidir en el supuesto considerado. Ello denota, en relacin con los ttulos,
otra caracterstica homogeneizante del derecho administrativo actual que se hizo notar al ocuparnos de las
transformaciones, cual es la necesaria y estricta subordinacin de los actos administrativos y las disposiciones
legales y reglamentarias que conforman el contenido de los ttulos concesionales a las normas constitucionales y
supraconstitucionales.
Si se admite, por tanto, que la revocacin de los permisos en determinadas circunstancias debe ser indemnizada,
se vera diluida as la diferencia principal con la concesin, en tanto la distincin parece no ser tanto la sujecin
a revocacin, que resulta siempre posible (64), como la procedencia de indemnizacin cuando tenga lugar (65).
2. Otros elementos
Volviendo a la relativizacin de la diferenciacin terica, se ha observado cmo el permiso de uso sobre el

dominio pblico no ha sido exceptuado en todos los casos de la naturaleza contractual, predicada en principio
slo respecto de las concesiones (66). En otros casos, se ha hecho notar que la concesin aparece con
caractersticas del precario (67), difuminndose as la diferencia con el permiso (68). La consideracin implcita
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y la aplicacin indistinta de la clusula sin perjuicio de terceros a permisos y concesiones impide tambin
considerarlo un criterio que permita distinguirlos sustancialmente (69).
El plazo tambin ha sido reconocido por parte de la doctrina como un principio diferenciador o nota distintiva
entre la concesin y el permiso de uso (70). Marienhoff, en concordancia con el reconocimiento de tal
circunstancia, haba sostenido con anterioridad que cuando el derecho es creado en forma perpetua o por un
nmero fijo de aos, debe entenderse que hay una concesin y no un permiso (71), pero posteriormente admite
que aun en el caso en que el permiso tenga un plazo fijado puede ser revocado en cualquier momento sin
indemnizacin (72).
La contradiccin tiene su reflejo en la jurisprudencia que ha sostenido: "La existencia de un plazo o trmino de
duracin no basta, por s, para tener o calificar a un acto como concesin de uso del dominio pblico y no como
permiso de uso. Lo que definir al permiso de uso y permitir diferenciarlo de la concesin de uso no es el
hecho de que en el acto que lo exprese figure un plazo o trmino de duracin, sino la verdadera sustancia del
acto, su contenido, lo cual resultar de otros elementos a considerar, entre ellos, la ndole de la actividad
(importancia socio-econmica) a que el acto se refiera"(73).
En relacin con el inters involucrado, a la vez que se postula que mientras el permiso se otorga
fundamentalmente en inters privado del particular, la concesin lo es de manera preferente en funcin del
inters general (74), se admite luego que ambos lo son en inters directo e inmediato del permisionario o
concesionario, respectivamente (75).
Al contrario, se ha sostenido que cuando una concesin reviste caractersticas de precario las denominadas
concesiones a precario, debe entenderse que hay un permiso y no una concesin (76); opinin que se ve
ratificada por jurisprudencia de la Corte Suprema. En palabras del tribunal: "Admtase, sin embargo, por
excepcin, que la Administracin Pblica conceda permisos de uso especial respecto de aqullas las playas,
por medio de autorizaciones que llevan implcita la condicin de su revocabilidad o por obra de concesiones que
cuando revisten el carcter de precariedad se equiparan en sus efectos y duracin a los primeros"(77).
La doctrina, en uno de los ms exhaustivos y rigurosos estudios que el derecho argentino reconoce sobre el
tema, conclua hace unos aos que "...con el correr del tiempo esa tajante distincin entre permiso y
concesin slo se mantuvo en la doctrina. El derecho positivo, en cambio, disolvi las diferencias hasta
prcticamente hacerlas desaparecer. Existen permisos que no pueden ser revocados sin indemnizacin, otros se
instrumentan mediante contratos. En algunos casos tambin desaparece la discrecionalidad en el otorgamiento.
Simultneamente, se admite la existencia de concesiones precarias... Fisurada la ecuacin precariedad-permiso,
la idea del precario es excluida, en algunos casos, de la categora del permiso, pero paralelamente se infiltra en
la frmula concesional, habitando promiscuamente en ambas"(78).
Pero la relativa utilidad de la distincin se advierte sobre todo ante ordenamientos concretos, como el de la
provincia de Mendoza, donde si bien la legislacin sectorial (Ley de Aguas) slo contemplaba concesiones, la
evolucin determin la regulacin de "permisos precarios" de uso para riego, por un plazo de diez aos
renovables, en forma sucesiva, por otro igual (art. 21, res. HTA 477/2000), revocables (aunque en ciertas
circunstancias con indemnizacin en los trminos de la Ley de Procedimiento Administrativo antes analizada),
calificados como "eventuales" (art. 14, res. HTA 477/2000) y que no son intuitu personae, sino intuitu rei, es
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decir, al igual que la concesin, inherentes al inmueble para el cual fueron otorgados y, en consecuencia,
transferibles junto con el fundo (art. 13, res. HTA 477/2000) (79); es decir, salvo la calificacin de "precario" y
la relatividad de la indemnizacin, presenta idnticas caractersticas de rgimen jurdico que la concesin
regulada por la Ley de Aguas.
A partir de estas apretadas consideraciones y vinculado a la naturaleza contractual de la concesin, es posible

observar cmo, mientras los aspectos "contractuales" del ttulo concesional aparecen como una fortaleza terica,
en la prctica se ven sin embargo debilitados por las potestades reglamentarias de la Administracin y viceversa.
Mientras el permiso aparece como "dbil" en su nacimiento desde el punto de vista del ttulo, se ve fortalecido
en ocasiones desde los mbitos reglamentarios, borrando parcialmente las marcadas diferencias, que quedan
entonces, y como apuntbamos al comienzo, reservadas slo para el plano terico.
Las consideraciones expuestas permiten ver cmo, a poco de profundizar el anlisis, ni la concesin de aguas
pblicas, en tanto concesin de uso, parece tan segura, ni el permiso tan precario como la teora los perfila. Por
ello, y sin perjuicio de la utilizacin que se haga de la distincin terica, al no ser posible en abstracto sin
referencia a un rgimen jurdico concreto establecer criterios claros que permitan distinguir el permiso de la
concesin, preferimos hablar de derechos de uso especial, obviando los problemas que presentan las
calificaciones y debiendo estar a su rgimen jurdico concreto para la determinacin de su naturaleza (80).
La jurisprudencia de la Corte Suprema ha prescindido tambin, como vimos, de la calificacin o nomen iuris,
optando en el caso concreto por el rgimen jurdico positivo especfico, precisando que en caso de que la
"concesin" de uso revista caractersticas de precario debe ser equiparada en sus efectos y en su duracin al
permiso de uso (81).
A esta altura del desarrollo puede constatarse que la utilizacin y la remisin circular de conceptos, sobre cuya
diferencia no existe el ms mnimo acuerdo, hace muy difcil obtener algn tipo de conclusin al respecto. Esta
dificultad lleva a pensar que para el caso de ser necesario caracterizar los derechos de uso especial de aguas
pblicas como un permiso o una concesin propiamente dicha e independientemente de que revistan
caractersticas comunes con otros tipos de concesiones parece conveniente estar a su rgimen jurdico
especfico ms que a su nomen iuris o calificacin legal, cuestin que implica, desde luego, una postura
epistemolgica (82); rgimen jurdico que estar determinado en lo sustancial en cada caso, como ya se dijo, por
el derecho pblico provincial.
No tiene inters a ms de este sinttico repaso profundizar sobre el debatido tema de la naturaleza
definitiva o precaria de los derechos de uso especial de aguas pblicas en abstracto. Basta por ahora con poner
de relieve que la relativizacin efectuada no implica en modo alguno sostener que la determinacin de la
naturaleza del ttulo resulte inocua a la hora de atribuir consecuencias jurdicas.
Por lo dems, si se tiene en cuenta la centralidad que el concepto de inters pblico y privado adquiere en el uso
especial, es el mismo Marienhoff quien reconoce la raz comn entre permiso y concesin al observar que existe
una identidad (sic) en cuanto ambos son otorgados en inters directo e inmediato del permisionario o
concesionario, respectivamente (83).
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IV. CONCLUSIONES
Lo hasta aqu desarrollado permite afirmar que el ttulo administrativo para el uso especial del agua del dominio
pblico constituye un verdadero principio del derecho argentino de aguas, pero la concesin, como medio
exclusivo para la asignacin de derechos de aguas, ha perdido el lugar central que ocup en el contexto
decimonnico y sistematizador, apareciendo ahora debilitada en la prctica y complementada por permisos y
ttulos que denotan un mayor grado de precariedad.
Si bien la prescripcin, como forma excepcional de adquisicin de derechos al uso de las aguas, revela una
tendencia indubitable a desaparecer, un anlisis en profundidad obliga a considerar formas actuales que, bajo
otra denominacin reconocimiento o regularizacin de usos ilegtimos, clandestinos o consuetudinarios, no
hacen ms que mantener vigente el mismo principio, cuya contradiccin con el requisito de ttulo administrativo
se torna ostensible.
Conforme el anlisis efectuado, no parece posible ya determinar la naturaleza jurdica de los ttulos
administrativos en abstracto, ni en funcin de las calificaciones efectuadas por las normas, sino slo con
relacin a un rgimen jurdico concreto. Salvo los efectos indemnizatorios, con importantes matices de acuerdo
con la jurisdiccin, los elementos normalmente utilizados por la doctrina para distinguir la concesin de aguas
del permiso (el plazo, el inters involucrado, su revocabilidad, el carcter intuitu personae/rei, la naturaleza
unilateral o bilateral, etc.) revelaron no ser suficientes para mantener en pie la distincin terica.
Tales diferencias aparecen diluidas, no slo en el plano terico y positivo, sino tambin cuando se consideran los
resultados de su aplicacin, constatando la generalizacin de la utilizacin de la figura permisional, la
precarizacin de los derechos de superior jerarqua, la aplicacin de criterios de equidad ante situaciones de
escasez y el prcticamente idntico estatuto jurdico en trminos de principios que resulta de la efectiva
comparacin de los regmenes jurdicos en forma objetiva.
(1) Vase el desarrollo in extenso de este planteamiento en Martin, Liber, "Derecho de aguas. Estudio sobre el
uso y dominio de las aguas pblicas", Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2010.
(2) Spota, Alberto G., "Tratado de derecho civil", t. II, p. 896.
(3) Marienhoff, Miguel S., "Tratado del dominio pblico", Ed. Tipogrfica Argentina, Buenos Aires, 1960, p.
564.
(4) La concesin de las aguas pblicas como tal se encuentra prevista expresamente en las Constituciones de las
provincias de Mendoza (arts. 186, 194), Jujuy (art. 75), Santiago del Estero (arts. 108 y 111), La Rioja (art. 63),
San Juan (arts. 117 y 119) y Salta (art. 83), entre otras.
(5) Dispone: "Cuando existan caudales reservados o comprendidos en algn plan del Estado que no sean objeto
de aprovechamiento inmediato, podrn otorgarse concesiones a precario que no consolidarn derecho alguno ni
darn lugar a indemnizacin si el organismo de cuenca reduce los caudales o revoca las autorizaciones" (art.
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55.3, TRLA).
(6) Sobre los pases y los ordenamientos que reconocen este sistema, Getches, David H., "Water Law", Ed.
Thomson/Reuters, St. Paul, 2009, ps. 16 y ss.; Teclaff, Ludwik A., "Captacin y aprovechamientos del agua:
estudio comparado de los regmenes jurdicos", Ed. Naciones Unidas, New York, 1974, ps. 8/16.
(7) Entre otros, Lpez, Joaqun, "La concesin...", p. 30; Solanes, Miguel y Jouravlev, Andrei, "Integrando
economa, legislacin y administracin en la gestin del agua y sus servicios en Amrica Latina y el Caribe",
Ed. Naciones Unidas, Santiago de Chile, 2005, p. 21.
(8) La complejidad y la naturaleza jurdico poltica de la problemtica de legitimacin o reconocimiento de

aprovechamientos de hecho existentes en relacin con las aguas es advertida y parcialmente tratada en Lpez,
Joaqun y Moisset de Espans, Luis, "Rgimen transitorio y normas de conflicto", Boletn de la Facultad de
Derecho de Crdoba, aos XLII-XLIII, 1978-1979, ps. 336 y ss.
(9) Castello, Manuel, "Legislacin de Aguas", Buenos Aires, p. 253; Marienhoff, Miguel S., "Legislacin de
aguas: contribucin al primer congreso argentino del agua", Ed. Valerio Abeledo, Buenos Aires, 1941, ps. 27/35.
(10) En un fenmeno similar a lo que ocurre en la Argentina con la prrroga sistemtica de la emergencia, la
delegacin de superpoderes al Poder Ejecutivo o el abuso de los decretos de necesidad y urgencia (vase Prez
Hualde, Alejandro, "La permanente invocacin de la emergencia como base de la crisis constitucional", LL
2006-A-872; sobre el estado de excepcin en el Estado de Derecho y el derecho contemporneos; Agamben,
Giorgio, Flavia Costa e Ivana Costa (trad.), "Estado de excepcin. Homo sacer", Ed. Adriana Hidalgo, Buenos
Aires, 2004).
(11) La Suprema Corte de Justicia de Mendoza se ha pronunciado al respecto sealando: "La prescripcin
adquisitiva como fuente de nacimiento de un derecho de uso especial de aguas pblicas slo es admisible
cuando la ley la hubiera autorizado expresamente y ello, a su vez, porque todo uso especial supone un acto de
autoridad competente que debe pronunciarse sobre la oportunidad del uso privativo en relacin con el uso de la
generalidad en funcin del inters pblico... El hecho de que el inmueble del interesado haya sido regularmente
abastecido, en igualdad de condiciones con los dems regantes de la hijuela Paramillo, no bonifica su ttulo por
el solo transcurso del tiempo, porque ello no es posible en la legislacin de aguas de Mendoza" (Sup. Corte Just.
Mendoza, 24/3/1977, "Morales, Ramn R. v. Direccin General Impositiva -DGI-", LS 147-009).
(12) "El que hubiese disfrutado de un aprovechamiento de aguas por el trmino de veinte aos, sin que le haya
sido disputado ante la autoridad competente, no se le interrumpir en este goce y uso, con excepcin del caso en
que se pruebe mejor derecho ante la justicia ordinaria" (art. 23, LAg. Catamarca 1896).
(13) Lpez Menudo, Francisco, "Problemtica jurdica del rgimen de la concesin de aguas. Conflictos
jurdicos en la gestin y uso del agua", Ed. Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 2007, ps. 80 a 84.
(14) Esta particular forma contemplada en las leyes decimonnicas de adquirir el derecho al uso de las aguas
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pblicas, si bien justificada desde el punto de vista terico al salvar su incompatibilidad con el dominio pblico,
por recaer sobre el "uso" y no sobre el bien o la "cosa", ha llamado especialmente la atencin, observando que
constituye uno de los resabios que deja traslucir la marcada influencia que el derecho civil tuvo en la gnesis del
derecho de aguas.
(15) Spota, Alberto G., "Tratado...", cit., t. II, p. 927.
(16) Dispone el Cdigo de Aguas de Crdoba: "Los titulares de aprovechamientos de hecho debern solicitar
concesin conforme a las normas del Libro II, tt. II, cap. III, de este Cdigo. Si esta solicitud es presentada
dentro de los noventa das de la vigencia de este cdigo, la concesin les ser acordada siempre que exista
caudal suficiente una vez abastecidas las concesiones aludidas en los arts. 277, 278 y 279, y el uso aludido en el
art. 280 de este Cdigo" (art. 282). En similar sentido, el Cdigo de Aguas de San Juan prev para los
aprovechamientos sin concesin: "Acurdase por esta nica vez a los titulares de predios que hayan venido
utilizando aguas pblicas con habitualidad, pero sin la correspondiente concesin, las opciones que se exponen
en los artculos siguientes. Las mismas normas sern aplicables a los titulares de predios que hayan recibido de
agentes de la administracin pblica, con habitualidad, dotaciones no autorizadas o superiores a las autorizadas
por el padrn oficial" (art. 275, CAg. San Juan), cuyo procedimiento se encuentra reglado en los arts. 276 a 290
del mismo Cdigo. El de Salta prescribe: "Los usuarios, sin concesiones ni permisos debidamente otorgados y
que aprovechan de hecho el agua del dominio pblico, debern solicitar concesin conforme a las normas del
presente Cdigo. Si esta solicitud es presentada dentro de los noventa das de la fecha de vigencia de ste, la
concesin les ser otorgada siempre que exista caudal suficiente una vez abastecidas las concesiones pedidas
con anterioridad, por aplicacin del principio primeros en el tiempo, `primeros en el derecho; vencido este
plazo y ante la continuidad del uso ilegal, sern considerados clandestinos con las consecuencias legales que ello
implica, debiendo proceder la autoridad de aplicacin en consecuencia" (art. 319). Por su parte, el Cdigo de
Aguas de Bs. As. establece: "Quienes acrediten haber aprovechado el agua pblica sin permiso ni concesin con
anterioridad a la vigencia de este Cdigo tendrn preferencia para obtener concesiones o permisos si as lo
solicitaren en el trmino de tres aos" (art. 176, CAg. Bs. As.).
(17) Martn Retortillo, Sebastin, "Derecho de aguas", Ed. Civitas, Madrid, 1997, p. 253.
(18) Marienhoff, Miguel S., "Rgimen y legislacin de las aguas pblicas y privadas", Ed. AbeledoPerrot,
Buenos Aires, 1971, p. 599.
(19) Es lo que ha ocurrido en Mendoza, por ejemplo, con las sucesivas leyes 386 de 1907, 430 de 1908, 1920
de 1950, etc., tendientes a regularizar cultivos clandestinos. Tambin sirve de ejemplo la anloga medida
transitoria adoptada por los arts. 282, CAg. Crdoba, y 176, LAg. Bs. As., antes citados.
(20) Vergara Blanco, Alejandro, "Configuracin histrica y tendencias actuales del derecho de aguas en Chile",
en Embid, Antonio (dir.), "El derecho de aguas en Hispanoamrica", Ed. Civitas, Madrid, 1998, p. 248. Sobre el
uso de facto y su virtualidad para hacer nacer derechos, Spota, Alberto G., "Tratado...", cit., t. II, p. 927.
(21) En contra, Botassi, afirmando la naturaleza personal del derecho del concesionario de uso de un bien del
dominio pblico. Argumentando que su ejercicio se encuentra sujeto a las condiciones pactadas en el contrato
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que le dio nacimiento, es siempre temporal, impide alterar lo recibido, no resulta exclusivo, es revocable y no
puede transmitirse a terceros, apunta que contrara el principio de inenajenabilidad, concluyendo que se parece
ms al derecho de un locatario que al de un propietario (Botassi, Carlos, "Dominio y jurisdiccin. Competencia
nacional, provincial y municipal", RAP del 27/9/2010, p. 666).
(22) Marienhoff, Miguel S., "Tratado del dominio...", cit., p. 327.
(23) Marienhoff, Miguel S., "Permiso especial de uso de bienes del dominio pblico", Ed. AbeledoPerrot,
Buenos Aires, 1996, p. 38.
(26) Marienhoff, Miguel S., "Tratado del dominio...", cit., p. 346; Villegas Basavilbaso, Benjamn, "Derecho
administrativo", t. IV, Buenos Aires, p. 225.
(27) Siguiendo a Mayer y Wieland, con cita de alguna legislacin ejemplificativa, Marienhoff, Miguel S.,
"Tratado del dominio...", cit., p. 328. Criterio que ha sido ratificado y seguido por la jurisprudencia al poner de
relieve: "La concesin de uso del dominio pblico, por lo general, se otorga para satisfacer actividades de
importancia jurdico-econmico-social, por lo que est reservada a aquellos supuestos en que es necesario que el
acto tenga estabilidad y seguridad para resguardar la inversin de capitales apreciables, as como los
considerables esfuerzos de los concesionarios. Por ello tiene un plazo que debe ser respetado y que genera para
el titular de la concesin un derecho perfecto derecho pblico subjetivo, aunque pueda revocarse si el
inters pblico lo requiere, caso en el cual deber abonarse la indemnizacin que corresponda" (C. Nac. Civ.,
sala F, 1/4/1997, "Seery, Daniel J. v. Municipalidad de Buenos Aires", LL 1997-F-4; DJ 1997-3-676; en sentido
concordante, C. Nac. Civ. y Com. Fed., sala 2, 29/12/1998, "Secretara de Cultura v. Libarona, J. y otro", LL
1999-F-427). El mismo criterio ha seguido el CAg. Crdoba al prever el otorgamiento de permisos para: 1) la
realizacin de estudios y ejecucin de obras, 2) labores transitorias y especiales, 3) uso de aguas en los casos de
los arts. 9 y 282, Cdigo, 4) uso de aguas sobrantes y desages, supeditado a eventual disponibilidad, 5)
pequeas utilizaciones del agua o lveos, o utilizaciones de carcter transitorio, 6) usos de aguas pblicas que
slo pueden otorgarse por concesin a quienes no puedan acreditar su calidad de dueos del terreno cuando esta
acreditacin sea necesaria para otorgar concesin (art. 50, CAg. Crdoba).
(28) A ms de la naturaleza jurdica sustancial unilateral o bilateral, desde el punto de vista formal, la concesin
de aguas pblicas puede ser otorgada por acto administrativo, ley o sentencia judicial, lo que da origen a una
clasificacin de las concesiones y los sistemas en administrativos, legislativos, judiciales y mixtos.
(29) Bielsa, Rafael, "Derecho administrativo: legislacin administrativa argentina", t. II, Ed. El Ateneo, Buenos
Aires, 1947, p. 459; Villegas Basavilbaso, Benjamn, "Derecho...", cit., t. IV, p. 225; Diez, Manuel M.,
"Dominio pblico: teora general y rgimen jurdico", Ed. Valerio Abeledo, Buenos Aires, 1940, p. 386, entre
otros. Criticando la doctrina mayoritaria que sostiene la unilateralidad del acto permisional, Marienhoff apunta
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que el permiso como acto administrativo es bilateral aunque como negocio jurdico es unilateral,
destacando que la precariedad del permiso no proviene de su unilateralidad que no es tal, porque requiere del
concurso de la voluntad del administrado, sino de que el permisionario, por tratarse de un acto de tolerancia
de carcter discrecional, carece de derechos frente al Estado (Marienhoff, Miguel S., "Tratado del dominio...",
cit., ps. 321/328).
(30) Spota, Alberto G., "Tratado...", cit., t. II, p. 914. Aunque teniendo fundamentalmente en miras la concesin
de servicio pblico, refirindose a la concesin en general, tambin en esta tesis, Bielsa, Corominas Segura,
Gotilla, Ojea y Villegas Basavilbaso, "Rgimen jurdico de la concesin de servicio pblico", ponencia
presentada en la IV Conferencia Nacional de Abogados, Despacho y Exposicin de Motivos, Buenos Aires,
1936, p. 27. Entre quienes han reconocido la naturaleza contractual de la concesin demanial en el derecho
espaol comparado, Lafuente Benaches, Mara Mercedes, "La concesin de dominio pblico (estudio especial
de la declaracin de caducidad), Ed. Montecorvo, Madrid, 1988, p. 192; Lpez Ramn, Fernando, "Enciclopedia
jurdica bsica", t. I, Ed. Civitas, Madrid, 1995, voz "Concesin", ps. 1341/1342.
(31) Aunque prefiere no denominarlo contrato, sostiene que es un negocio jurdico bilateral (cfr. Marienhoff,
Miguel S., "Rgimen y legislacin...", cit., p. 572).
(32) En la doctrina nacional, siguiendo a Mayer, Mathus Escorihuela, Miguel (dir.), "Derecho y administracin
de aguas", Ed. Zeta, Mendoza, 2007, p. 187.
(33) En efecto, es sta la naturaleza que la mayora de la doctrina espaola ha reconocido a la concesin
demanial en general y de aguas pblicas en particular (entre otros, Villar Palas, Jos L., "Concesiones
administrativas", "Nueva enciclopedia jurdica", t. IV, Ed. Seix, Barcelona, 1952, ps. 702 y ss.; Martn Mateo,
Ramn, "La clusula de precario en las concesiones de dominio pblico", RAP, n. 56, 1968, p. 117; Gallego
Anabitarte, Alfredo, Menndez Rexach, ngel y Daz Lema, Jos M., "El derecho de aguas en Espaa", Ed.
MOPU, Madrid, 1986, ps. 163, 271/274 y 530; Lpez Menudo, Francisco, "La concesin de aguas y sus
posibles modificaciones", REDA, n. 77, 1993, p. 5; Caro Patn, Isabel, "El derecho...", p. 194; Menndez
Rexach, ngel en AA.VV., "Homenaje al profesor Dr. Gonzalo Rodrguez Mourullo", "La concesin demanial:
significado histrico y actual", Ed. Civitas, Madrid, 2005, ps. 2103 y ss., a cuyas abundantes citas remitimos).
(34) Aun en referencia a un rgimen jurdico especfico, la doctrina especializada ha rehuido de pronunciarse
sobre el particular, limitndose al repaso de rigor sobre las diversas teoras sostenidas por la doctrina
sistematizadora, aunque alguna inclinacin cabe deducir de otros prrafos, donde expresamente se reconoce que
"la concesin resulta en esencia un acto administrativo" (sic) (Pinto, Mauricio (coord.), "Ley...", p. 107).
(35) Conforme apunta Marienhoff, Miguel S., "Tratado del dominio...", cit., p. 328; entre otros, Villegas
Basavilbaso, Benjamn, "Derecho...", cit., t. IV, ps. 218/225; Diez, Manuel M., "Dominio...", cit., p. 386.
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(38) Lpez Menudo, Francisco, "La concesin...", cit., p. 5.
(39) Aunque no es tanto en el plano de las facultades de la Administracin, que llegado el caso son ejercidas de
todas formas, sino en el plano de la ponderacin de la eventual indemnizacin posterior, donde el problema de la
naturaleza jurdica puede presentar mayor inters. Ello, atendiendo que la faz contractual con arraigo
considerable en la doctrina y la jurisprudencia es la que mayor seguridad brinda al particular tericamente y
puede, por ende, encerrar un mayor potencial de conflictividad con el ejercicio de las prerrogativas estatales en
la adecuacin de la finalidad concesional al inters pblico; tema sobre el que volveremos al tratar la
modificacin de la concesin.
(42) La jurisprudencia ha marcado esta diferencia entre los tipos concesionales al preceptuar que "...tratndose
de una concesin de uso de bienes del dominio pblico, como es el Parque de la Independencia de Rosario, que
no deriva de una concesin de servicios pblicos o de obra pblica, su naturaleza jurdica ofrece una particular
configuracin, que la hace revocable hasta por simples razones de conveniencia y oportunidad, no estando
regido por el art. 1197, CCiv." (Corte Sup. Just. Santa Fe, 20/8/1954, "Jockey Club de Rosario v. Municipalidad
de Rosario", JA 1955-II-16). La doctrina espaola ha puesto nfasis en la naturaleza de resolucin
administrativa unilateral de la concesin demanial como elemento distintivo de la concesin de obra y servicio
pblico: "El rasgo distintivo de la concesin demanial frente a la de obra y servicios pblicos es que son
resoluciones administrativas (necesitadas de aceptacin) y no contratos. Autorizan a su titular a llevar a cabo la
actividad objeto de la concesin, pero no le compelen a ello, sin perjuicio, lgicamente, de que se declare la
caducidad del ttulo si no se ejercita o se incumplen las condiciones con que se otorg... El dato de que se
otorguen en rgimen de concurrencia y, por tanto, previa licitacin no es en absoluto decisivo para afirmar la
naturaleza contractual..." (cfr. Menndez Rexach, ngel, "La concesin...", cit., ps. 2118/2120 y ss.). Aunque
reconociendo diferencias entre los tipos concesionales, Lpez Menudo brega por una consideracin unitaria de
la concesin, insistiendo en que la distincin conceptual entre concesiones de dominio pblico y servicio
pblico de importancia didctica y con fronteras pretendidamente rgidas se encuentra parcialmente disuelta,
tornando improcedente la deduccin de diferencias radicales del rgimen jurdico entre ambas categoras (Lpez
Menudo, Francisco, "La concesin...", cit., p. 3).
(43) Spota, Alberto G., "Tratado...", cit., t. II, p. 914.
(44) Marienhoff tiene dicho: "En todas las concesiones de agua existen dos partes: una que reposa en un acto
bilateral (llmese o no contractual), que es intangible, y otra reglamentaria, que es modificable por la
administracin en ejercicio del poder de polica" (Marienhoff, Miguel S., "Rgimen y legislacin...", cit., p.
572). En igual sentido, Bielsa entiende que la concesin crea dos situaciones jurdicas, una legal o reglamentaria
y otra contractual (Bielsa, Rafael, "Derecho...," cit., p. 311).
(45) Vanse caps. V a VII, Martin, Liber, "Derecho de aguas...", cit.
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(46) Villegas Basavilbaso, Benjamn, "Derecho...", cit., t. IV, p. 229. En este sentido, Marienhoff, Miguel S.,
"Tratado del dominio...", cit., p. 294.
(47) Fenmeno que, aunque admitido como generalizacin, no se presenta en la Argentina con un alto grado de
uniformidad, variando sustancialmente la disponibilidad de acuerdo con el lugar o la regin de que se trate.
(48) La prctica habitual y difundida, el otorgamiento de permisos precarios (a pesar de reputarse su

otorgamiento de carcter excepcional), no constituye un fenmeno exclusivo de la provincia de Mendoza. En
efecto, la ms reciente legislacin (Ley de Gestin Ambiental del Agua de 2010) no contempla la concesin,
previendo exclusivamente el acceso a derechos de uso especial mediante la figura permisional, que somete
adems a un rgimen bastante precario en cuanto, por ejemplo, establece una duracin mxima de un ao (art.
35), adems de habilitar su revocacin, suspensin o modificacin por variadas causas sin indemnizacin (arts.
40 y 18). Una tendencia similar se observa tambin en el derecho espaol (cfr. Lpez Menudo, Francisco,
"Concesiones", "Diccionario de derecho de aguas", Ed. Iustel, Madrid, 2007, p. 405; "Problemtica jurdica...",
cit., p. 107).
(49) Lpez Menudo se ha referido a la precariedad genuina como aquella en que el sacrificio que comporta la
extincin del derecho o su reduccin sustancial no conlleva indemnizacin (Lpez Menudo, Francisco,
"Concesiones", cit., p. 403).
(50) Se ha sostenido que "...siendo la concesin en esencia un acto administrativo, resulta aplicable la ley 3909,
de donde se deduce que la concesin se extingue de pleno derecho por cumplimiento de su objeto, imposibilidad
de hecho sobreviviente, expiracin del plazo y acaecimiento de una condicin resolutoria (art. 84, ley 3909), por
renuncia (arts. 85, 86, inc. a, y 87, ley 3909), por revocacin, por oportunidad o por ilegitimidad (arts. 89, 98,
100 y 101, ley 3909) y por caducidad (arts. 89, 102 y 103, ley 3909)" (cfr. Pinto, Mauricio (coord.), "Ley...", cit.,
p. 107).
(51) La Ley de Procedimiento Administrativo resulta de aplicacin en forma supletoria (arts. 1 y 189, LPA) al
procedimiento administrativo especfico (ley 322) que rige la DGI.
(52) Ello en consonancia con la jurisprudencia de la Corte Suprema, que ha sostenido: "...Aun tratndose de
actos de carcter precario, su revocacin se encuentra condicionada a la existencia de motivos serios y
razonables que lo justifiquen; mxime si se advierte que las circunstancias de hecho iniciales se mantuvieron
inalteradas al tiempo de la revocacin", Corte Sup., 12/9/1996, "Vera Gonzlez, Alcides J. v. Estado provincial y
Direccin de Energa de Catamarca", Fallos 319:1899.
(53) En similar sentido, aunque literalmente admitiendo la revocacin por oportunidad sin indemnizacin en el
caso de derechos otorgados a ttulo precario, la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo 19549, al reglar
el supuesto de revocacin del acto regular, dispone en el art. 18: "El acto administrativo regular, del que
hubieren nacido derechos subjetivos a favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o
sustituido en sede administrativa una vez notificado. Sin embargo, podr ser revocado, modificado o sustituido
de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la revocacin, modificacin o
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sustitucin del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere otorgado expresa y
vlidamente a ttulo precario. Tambin podr ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad,
mrito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados". Comentando la
disposicin, se ha sealado que el artculo establece el principio de revocabilidad de los actos regulares que se
expiden a ttulo precario sin indemnizacin, salvo que se le hubiera fijado un plazo. Si tiene plazo, es claro que
no es precario (cfr. Hutchinson, Toms, "Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 19549 comentada,
anotada y concordada con las normas provinciales", t. I, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1985, p. 113). Para una
inteligencia ms profunda sobre las dudas que plantea la interpretacin del trmino "vlidamente" y la
aplicacin efectiva del supuesto que analizamos en la ley nacional (vase Grecco, Carlos M. y Muoz,
Guillermo, "La precariedad en los permisos, autorizaciones, licencias y concesiones", Ed. Depalma, Buenos
Aires, 1992, p. 131).
(54) Correa, Jos L., "Permiso...", p. 277.
(55) Marienhoff, Miguel S., "Permiso especial...", cit., p. 41.
(56) Aludiendo al plazo como dato enervante de la precariedad, Hutchinson, Toms, "Ley Nacional...", cit., p.
113. En similar sentido, Martn Mateo concluye en que la precariedad de segundo grado, en virtud de cuya
revocacin no corresponde indemnizacin, "...aparece principalmente en las autorizaciones y exige una expresa
situacin de interinidad incompatible con las concesiones a trmino" (Martn Mateo, Ramn, "La clusula...",
cit., p. 120).
(57) Martn Mateo, Ramn, "La clusula...", cit., ps. 93 y ss. En la jurisprudencia espaola, sentencia del
Tribunal Supremo del 8/4/2003 (Ar. 3681) y 21/10/2004 (Ar. 7169).
(58) El Cdigo de Aguas de Salta regula de manera conjunta obligaciones de concesionarios y permisionarios, a
saber: "a) Cumplir las disposiciones de este Cdigo, los reglamentos y actos administrativos que en su
consecuencia dicte la autoridad de aplicacin. b) Usar efectiva y eficientemente el agua haciendo de ella uso
productivo. c) Construir las obras a que est obligado en los trminos, plazos y caractersticas fijados por este
Cdigo, el ttulo de concesin, los reglamentos y los actos administrativos de la autoridad de aplicacin. d)
Conservar las obras e instalaciones hidrulicas en condiciones adecuadas y contribuir a su conservacin y
mantenimiento mediante su servicio personal o pago de contribuciones que fije la autoridad de aplicacin. e)
Permitir las inspecciones, autorizar las ocupaciones temporales necesarias y suministrar los datos, planos e
informacin que disponga o solicite la autoridad de aplicacin. f) No producir polucin ni contaminacin de las
aguas. g) Pagar, segn corresponda, el canon, regalas, tasas, impuestos, prorratas y contribuciones que se fijen
en razn del permiso o la concesin otorgados, conforme a lo dispuesto en los arts. 53 y ss., de la contribucin.
Estas obligaciones no podrn ser rehusadas ni demoradas alegando deficiente prestacin del servicio, falta o
disminucin de agua ni falta o mal funcionamiento de las obras hidrulicas, salvo que estas no sean imputables a
la autoridad de aplicacin. h) El permisionario o concesionario deber efectuar, por s o a pedido de la autoridad
de aplicacin, cuando as lo estime necesario, peridicamente la actualizacin de todos los datos inherentes al
otorgamiento del permiso o concesin" (art. 52, CAg. Salta).
(59) La Ley de Aguas de Buenos Aires sujeta, en principio, a ambos, al mismo rgimen econmico financiero:
"d) Los permisionarios pagarn el mismo canon y contribuciones que los concesionarios de aprovechamientos
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similares si la Autoridad del Agua no los fijare de otro modo" (art. 34, inc. d, LAg. Bs. As.).
(60) En un caso de revocacin de una licencia para la explotacin de una estacin de radiodifusin, la Corte
Suprema sostuvo: "Que El Jacarand SA impugna el fallo por haber prescindido de la doctrina claramente
establecida en el precedente `Eduardo Snchez Granel, publicado en Fallos 306:1409, en cuanto a la admisin
del rubro `lucro cesante en la composicin de la indemnizacin debida por el Estado. Cabe recordar que cuando
la actividad lcita de la autoridad administrativa, aunque inspirada en propsitos de inters colectivo, se
constituye en causa eficiente de un perjuicio para los particulares cuyo derecho se sacrifica por aquel inters
general, esos daos deben ser atendidos en el campo de la responsabilidad del Estado por su obrar lcito
(doctrina de Fallos 301:403; 305:321; 306:1409, entre otros)". Tambin ha dicho esta Corte que los jueces deben
actuar con suma prudencia cuando se trata de resarcir daos causados por actos administrativos dispuestos por
razones de inters general, verificando si tales daos efectivamente se han producido y son una consecuencia
directa e inmediata del obrar del Estado (doctrina de Fallos 310:2824). En Fallos 312:2022, consid. 16, se
enfatiz que "es necesario acreditar la existencia de una relacin directa, inmediata y exclusiva, de causa a
efecto, entre la conducta impugnada y el perjuicio cuya reparacin se persigue. 9) Que la extensin del
resarcimiento debe atender las caractersticas particulares de cada situacin. En el sub lite, y en tanto el dao
resarcible satisfaga los requisitos enunciados en el considerando precedente, no hay, como principio,
fundamento para limitarlo al dao emergente con exclusin del lucro cesante, esto es, de las ventajas
econmicas esperadas de acuerdo con probabilidades objetivas estrictamente comprobadas (Fallos 306:1409,
consid. 4; 316:1335, consid. 20)..." (Corte Sup., 28/7/2005, "El Jacarand S.A v. Estado Nacional", Fallos
328:2654).
(61) "Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnizacin justa, por
razones de utilidad pblica o de inters social y en los casos y segn las formas establecidas por la ley" (art.
21.2, CADH).
(62) La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires reconoci el derecho tanto al dao
emergente como al lucro cesante por los perjuicios derivados de los efectos atribuidos al acto que dispuso la
revocacin de un permiso de edificacin otorgado para la realizacin de una obra invocando el art. 21, CADH.
En votacin dividida se sostuvo que "...si bien es cierto que `la responsabilidad por actividad lcita del Estado
tiene carcter complejo por ausencia de normas especficas que regulen la materia... no puede desconocerse que
el derecho es uno, el edificio jurdico es nico y coronado por la Constitucin Nacional y los tratados
internacionales que revisten su misma jerarqua (art. 75, inc. 22, Carta Magna); estas normas supremas son el
elemento aglutinante y la base sobre la cual reposa todo el ordenamiento legal... As los arts. 14 y 17, CN,
garantizan la inviolabilidad de la propiedad y, concordantemente, el art. 21, inc. 2, Convencin Americana sobre
Derechos Humanos reafirma tal postulado esencial al expresar que `ninguna persona puede ser privada de sus
bienes, excepto mediante el pago de indemnizacin justa ...La amplitud, con la cual la Corte nacional ha
conceptualizado a la propiedad y la garanta de indemnizacin justa que acuerda el pacto de San Jos de Costa
Rica a toda persona que es privada de sus bienes, constituyen el fundamento bsico que legitima el principio de
reparacin integral, que incluye al dao emergente y al lucro cesante, entendido este rubro, en su exacta
acepcin como la probabilidad objetiva, debida y estrictamente comprobada de las ventajas econmicas
justamente esperadas, conforme a las circunstancias del caso..." (del voto del Dr. Hitters, de la mayora) (Sup.
Corte Bs. As., 18/11/1997, "Ravinovich, Hctor v. Municipalidad de Vicente Lpez s/demanda contencioso
administrativa"). Del mismo tribunal, en igual sentido, 27/12/2006, "Cantera Gorina S.H v. Municipalidad de La
Plata s/demanda contencioso administrativa".
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(63) Gonzlez Moras, Juan M., "Los tratados supraconstitucionales y su aplicacin al quantum de la
indemnizacin en la revocacin del acto por razones de oportunidad, mrito y conveniencia", en AA.VV.,
"Cuestiones de acto administrativo, reglamento y otras fuentes del derecho administrativo", Jornadas de la
Universidad Austral, Ed. RAP, Buenos Aires, 2009, ps. 533 y ss.
(64) Definitivamente no es la posibilidad de revocacin lo que diferencia el permiso de la concesin. As, Spota
expresaba: "...Siempre asiste al poder concedente la facultad de revocar la concesin, hllase o no establecida tal
atribucin al ser otorgado el derecho sobre la cosa pblica, todo sin perjuicio del respectivo resarcimiento". Es
esta "revocabilidad" de la concesin, por otra parte, la que permite salvar la incompatibilidad con el carcter de
la inalienabilidad del dominio pblico en el caso de concesiones indefinidas o perpetuas (Spota, Alberto G.,
"Tratado...", cit., t. II, p. 841).
(65) Con voto preopinante de Kemelmajer de Carlucci, la Suprema Corte de Justicia de Mendoza tiene dicho al
respecto: "Lo cierto es que ambos (concesin y permiso) pueden ser revocados, sin perjuicio de que la
revocacin de la concesin, adems de que no puede ser totalmente incausada, puede dar lugar a la
indemnizacin de daos y perjuicios, especialmente si se trata de una concesin strictu sensu, o sea, una
concesin a ttulo oneroso o, dicho en otros trminos, con un canon como contraprestacin" (Sup. Corte Just.
Mendoza, 19/4/2004, "Golf Club Andino en j... Administracin de Parques y Bosques Golf Club Andino
apremio s/inc. cas.", LS 335-178; en igual sentido, C. Nac. Civ., sala F, 1/4/1997, "Seery, Daniel J. v.
Municipalidad de Buenos Aires", LL 1997-F-4; DJ 1997-3-676; C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4, 7/3/2000,
"Paraso Duty Free v. Administracin Nacional de Aduanas", DJ 2001-1-557).
(66) Como surge, por ejemplo, del texto de los decs. 2409/1966 y 5720/1972 sobre permisos y concesiones de
uso (entre otros, Grecco, Carlos M. y Muoz, Guillermo, "La precariedad...", cit., p. 34; Salomoni, Jorge L.,
"Uso del dominio pblico. Uso comn, permisos, concesiones. La prescripcin", RAP del 27/9/2010, p. 945).
(67) Buen ejemplo de ello en el derecho comparado puede constituirlo la legislacin espaola de aguas, donde
se contemplan las denominadas concesiones a precario que disponen que "...cuando existan caudales reservados
o comprendidos en algn plan del Estado que no sean objeto de aprovechamiento inmediato, podrn otorgarse
concesiones a precario que no consolidarn derecho alguno ni darn lugar a indemnizacin si el organismo de
cuenca reduce los caudales o revoca las autorizaciones" (art. 55.3, TRLA); precariedad que, sin embargo, ha
sido rechazada por una parte minoritaria de la doctrina al ir en contra del principio general de irrevocabilidad de
los actos administrativos favorables (cfr. Sastre Beceiro, Mnica, "Sistema concesional de derechos de aguas y
su aprovechamiento", en AA.VV., "Derecho de aguas", Ed. IEA, Murcia, 2006, con cita de Gallego Anabitarte y
sentencias del Tribunal Supremo del 11/10/1968, Ar. 4689; 29/9/1980, Ar. 3460; 15/1/1984, Ar. 5474).
(68) Grecco, Carlos M. y Muoz, Guillermo, "La precariedad...", cit., p. 129.
(69) Marienhoff, Miguel S., "Permiso especial...," cit., p. 51.
(70) Entre otros, Marienhoff, Miguel S., "Permiso especial...", cit., p. 38; Fiorini, Bartolom A., "Derecho
administrativo", t. II, Buenos Aires, p. 322.
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(71) Cfr. Marienhoff, Miguel S., "Tratado del dominio...", cit., p. 346.
(72) Cfr. Marienhoff, Miguel S., "Permiso especial...", cit., p. 39.
(73) C. Nac. Civ., sala F, 1/4/1997, "Seery, Daniel J. v. Municipalidad de Buenos Aires", LL 1997-F-4; DJ
1997-3-676; en igual sentido, C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2, 22/2/2000, "Containers v. Administracin
General de Puertos", LL 2001-A-15; Sup. Corte Just. Mendoza, 19/4/2004, "Golf Club Andino en j...
Administracin de Parques y Bosques Golf Club Andino apremio s/inc. cas.", LS 335-178.
(74) Marienhoff, Miguel S., "Tratado del dominio...", cit., p. 346; Villegas Basavilbaso, Benjamn, "Derecho...",
cit., t. IV, p. 225.
(77) Corte Sup., Fallos 165:413.
(78) Grecco, Carlos M. y Muoz, Guillermo, "La precariedad...", cit., p. 129.
(79) Mas no slo en el plano positivo es posible advertir la confusin parcial de las figuras, sino que su
constatacin tambin puede efectuarse tambin desde el plano fctico, a partir de la relativa eficacia de las
diferencias que tericamente se predican respecto de ellas. Respecto de este enfoque vinculado a la eficacia
puede anticiparse que, de manera general, en los hechos, en determinadas realidades es prcticamente imposible
diferenciar la calidad de uno u otro derecho. En efecto, y en relacin por ejemplo con el funcionamiento de las
concesiones para riego en la provincia de Mendoza, es posible afirmar que las diferencias tericas del plano
positivo y cuanto ms del doctrinario resultan por diversos motivos ineficaces en la prctica, producindose
un desconocimiento y una violacin sistemtica de los privilegios tericos acordados a las concesiones de riego
en detrimento de los derechos de inferior jerarqua o calidad, como ocurre, por ejemplo, con la prioridad de
abastecimiento de las concesiones definitivas en relacin con las eventuales y con los permisos precarios que, en
los hechos y en el derecho reglamentacin y jurisprudencia se traduce en una restriccin equitativa de todos
los derechos con independencia de su calidad.
(80) Desestimando la diferencia entre concesin y licencia por la falta de utilidad y el desordenado tratamiento,
aunque referido a los servicios pblicos, Tawil, Guido S., "Licencia y contrato como ttulo habilitante para la
prestacin del servicio pblico", "Contratos administrativos", jornadas organizadas por la Universidad Austral,
Ed. RAP, Buenos Aires, 2000, p. 457.
(81) Corte Sup., Fallos 165:413; Marienhoff, Miguel S., "Tratado del dominio...", cit., p. 356.
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(82) Marienhoff sealaba: "Es la naturaleza o esencia del acto, y no su denominacin errnea, lo que debe
considerarse para calificarlo jurdicamente..." (Marienhoff, Miguel S., "Tratado del dominio...", cit., p. 344; en
el mimo sentido, Villegas Basavilbaso, Benjamn, "Derecho...", cit., t. IV, p. 213).
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Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas:

principios, naturaleza jurdica y revocabilidad

Citar ABELEDO PERROT N: AP/DOC/325/2012

Autor: Liber, Martn

II. LA NECESIDAD DE TTULO ADMINISTRATIVO PARA EL USO ESPECIAL DE AGUAS PBLICAS

Muchas Constituciones provinciales contemplan directamente la concesin de aguas pblicas en su articulado

Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas:

Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas:

Excepciones: la prescripcin (y regularizacin de usos ilegtimos) como medio de adquisicin de derechos

El reconocimiento de tales situaciones, aunque de carcter excepcional y transitorio, aproxima algunos

Caracterstica de algunas legislaciones decimonnicas, la prescripcin, como medio de adquisicin de derechos

Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas:

aunque s lo hicieron otras leyes provinciales, como la de Catamarca de 1896 (12).

Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas:

La contundencia de la constatacin de la desaparicin de la prescripcin como medio de adquisicin de

III. RELATIVIZACIN DE LA DIFERENCIA ENTRE LAS FIGURAS DE CONCESIN Y PERMISO PARA

Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas:

a) La distincin terica clsica en la doctrina sistematizadora argentina

El permiso constituira, en cambio, un ttulo imperfecto, reputndose un acto de mera tolerancia de la

Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas:

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Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas:

1. Indemnizacin en caso de revocacin por razones de oportunidad, mrito y conveniencia

Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas:

Volviendo a la relativizacin de la diferenciacin terica, se ha observado cmo el permiso de uso sobre el

Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas:

Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas:

A partir de estas apretadas consideraciones y vinculado a la naturaleza contractual de la concesin, es posible

Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas:

(2) Spota, Alberto G., "Tratado de derecho civil", t. II, p. 896.

Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas:

(8) La complejidad y la naturaleza jurdico poltica de la problemtica de legitimacin o reconocimiento de

Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas:

(15) Spota, Alberto G., "Tratado...", cit., t. II, p. 927.

Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas:

(22) Marienhoff, Miguel S., "Tratado del dominio...", cit., p. 327.

(24) Marienhoff, Miguel S., "Tratado del dominio...", cit., p. 333.

(25) Marienhoff, Miguel S., "Tratado del dominio...", cit., p. 430.

Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas:

(36) Marienhoff, Miguel S., "Tratado del dominio...", cit., p. 328.

(37) Marienhoff, Miguel S., "Tratado del dominio...", cit., p. 330.

Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas:

(38) Lpez Menudo, Francisco, "La concesin...", cit., p. 5.

(40) Lpez Menudo, Francisco, "La concesin...", cit., p. 3.

(41) Lpez Menudo, Francisco, "La concesin...", cit., p. 3.

(43) Spota, Alberto G., "Tratado...", cit., t. II, p. 914.

(45) Vanse caps. V a VII, Martin, Liber, "Derecho de aguas...", cit.

Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas:

(48) La prctica habitual y difundida, el otorgamiento de permisos precarios (a pesar de reputarse su

Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas:

(54) Correa, Jos L., "Permiso...", p. 277.

(55) Marienhoff, Miguel S., "Permiso especial...", cit., p. 41.

Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas:

Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas:

(68) Grecco, Carlos M. y Muoz, Guillermo, "La precariedad...", cit., p. 129.

(69) Marienhoff, Miguel S., "Permiso especial...," cit., p. 51.

Concesin y permiso para el uso de aguas pblicas:

(72) Cfr. Marienhoff, Miguel S., "Permiso especial...", cit., p. 39.

(75) Marienhoff, Miguel S., "Tratado del dominio...", cit., p. 358.

(76) Marienhoff, Miguel S., "Tratado del dominio...", cit., p. 346.

(77) Corte Sup., Fallos 165:413.

(78) Grecco, Carlos M. y Muoz, Guillermo, "La precariedad...", cit., p. 129.