Captulo IV

Gestin de servicios pblicos en Amrica Latina

En el presente captulo veremos las formas institucionales
producidos en cuanto a gestin de servicios pblicos en amrica
latina y nos basaremos en enfoques prcticas en la regin con
respecto a la provisin de servicios pblicos
Pero ms all de este enunciado, lo ms importante es plantear la
relevancia que adquieren en la vida de nuestras sociedades el
desigual acceso a los servicios, la crisis de algunas empresas de
servicios pblicos y la crisis del financiamiento reflejada en la
incapacidad de pago de muchos hogares. Tambin se debe
considerar la complejidad de las relaciones sociales que estn en
juego en el uso de los servicios, especialmente aquellas que surgen
como consecuencia de la complejidad de las relaciones sociales y
polticas que intervienen en su produccin y distribucin.
El hecho de que sea el Estado o el sector privado los que realicen
la produccin y distribucin es un proceso que se modifica por
completo de un perodo a otro, entre pases, entre regiones dentro
de un pas, entre los servicios y a veces dentro de un mismo
servicio, o entre segmentos del proceso de produccin y
distribucin que supone relaciones sociales diferenciales. Estas
cuestiones sern las que trataremos de reflejar en el trabajo que se
presenta.Tambin se ve la repercusin de manera diferenciada en
los servicios urbanos en las ltimas dcadas en amrica latina y el
caribe, se experimenta Nuevas especializaciones urbanas y flujos
no tradicionales pero con implicancia para los servicios pblicos a
partir de los servicios electrnicos globales de informacin,
comunicacin e impresin: reas o ciudades de la regin que se
especializan en reservas y operaciones de aerolneas del mundo
desarrollado. La aparicin de nuevos discursos y roles para los
municipios y ciudades de todo el continente; la cantidad de
secretaras generales de rganos internacionales que albergan existe
un cierto consenso sobre algunas pautas: un complejo sofisticado
de finanzas y servicios para una clientela global, el desarrollo de
redes internacionales de flujos financieros, comunicacionales y
de informacin y una calidad de vida tendiente a atraer
migrantes internacionales calificados.

El rol del municipio en la asuncin de nuevas tareas.

a) reas no tradicionales.- se refiere a la cooperacin
internacional de seguridad ciudadana relacionados a la
incursin de asociaciones supranacionales de diverso tipo.
En cuanto a la seguridad ciudadana, durante la segunda
mitad de los aos noventa, muchos municipios avanzaron
con intermitencias en amplios programas de prevencin del
delito y la violencia, por medio de consejos de prevencin
o foros comunitarios, la educacin y comunicacin para
prevenir la violencia, la ampliacin de oportunidades para
los jvenes, la promocin de la participacin ciudadana y
el fomento del desarrollo social.
b) Mtodos no convencionales.- , las principales
innovaciones municipales de la dcada tuvieron lugar en
relacin con el desarrollo local. para la promocin de las
pequeas y medianas empresas y que incluy la labor en
redes institucionales, un papel protagnico inusual con
componentes educativos y de capacitacin y un
fortalecimiento no tradicional de las relaciones entre el
sector educativo, estatal y empresarial.
c) Mancomunidad de esfuerzos.- en este lugar los avances
siguen siendo escasos, consiste en una iniciativa de la
comunidad organizada y con amplias articulaciones en red
tales como relaciones radiales, provisiones de salud
combinadas a veces con la necesidad de una instancia
superior que coordine por ejemplo en el caso de las
plantas
de tratamiento, recoleccin de residuos
domiciliarios en reas de alta densidad poblacional.
d) Evaluacin de desempeo.- En la regin, contar con
un mnimo conjunto de ellos permitira, adems de
mejorar la gestin concreta, evaluar con precisin la
eficacia y eficiencia de diversas modalidades para la
prestacin de los servicios pblicos, reemplazando
evaluaciones muy difusas y discutibles.
e) Desarrollo local.- En ese marco, el gobierno local pasa
a ser un facilitador de oportunidades ms que un
distribuidor de recursos pblicos y, hacia fuera, la
explotacin de la ventaja comparativa basada en activos
fsicos se completa ahora, en trazo grueso, con otra
basada en un entorno de calidad. De hecho, ya a mediados

de los aos noventa se haba concluido que la

infraestructura y sus servicios asociados, adems de
contribuir a condiciones dignas de supervivencia, reduce
los costos de transaccin, facilita los flujos comerciales,
remueve obstculos para la interaccin y adaptacin de los
actores, baja los costos de los insumos de casi todos los
bienes, crea empleo e incide positivamente en el capital
humano y las condiciones ambientales.
Algunas interpretaciones te dificultan la comprensin de
los modelos de gestin de los servicios locales.
los fuertes cuestionamientos a la regulacin estatal, incluyendo a la
municipal en las grandes ciudades, dejaron en evidencia los
problemas y abusos de la proliferacin normativa, pero omitieron
sealar aquella porcin reglamentaria que, ms all de las defensas
de determinados grupos de inters, estaba destinada a objetivos
ms generales, como la defensa de los consumidores o la
preservacin del medio ambiente;
Problemas Y Desafos Para La Gestin De Los Servicios
Pblicos Urbanos
El deterioro del medio ambiente constituye una realidad no slo
palpable, sino incluso respirable, que se ha incorporado a la
cotidianeidad de los habitantes de nuestras ciudades hasta
convertirse en un lugar comn que se invoca para iniciar cualquier
conversacin.
La dcada de 1990 registra una mejora en los servicios que obliga a
matizar el diagnstico anterior (vase el cuadro IV.1). Las
encuestas de hogares en seis pases en diferentes etapas de
urbanizacin, afirman la tendencia, con la nica excepcin de
Brasil con respecto al alcantarillado. Esta verificacin se vincula
al descenso de las tasas de crecimiento demogrfico en las
grandes ciudades (en torno del 1% anual) y a un mejor desempeo
agregado en el nmero de conexiones por parte de los
prestadores, para los que la informacin es an muy fragmentaria.
La Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT) calcula, por
ejemplo, que en 1999 los pases que estn menos distantes de los
datos existentes para los Estados Unidos (66.1 lneas de telfono
por cada 100 habitantes) son Uruguay (27), Argentina y Costa Rica
(26), mientras que en el otro extremo estn Hait (con menos de 1) y
Nicaragua y Honduras (con menos de 5). La electricidad y la
telefona son los sectores con menores objeciones en cuanto a

los efectos de las privatizaciones, pues en general los pobres se

ven beneficiados con un mucho mayor acceso que en otros sectores.
Pero cualquier generalizacin es peligrosa, en Uruguay, el pas de
mejor desempeo, el servicio telefnico estuvo a lo largo del tiempo
en manos del sector estatal con diferentes esquemas.
La Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)
considera que las privatizaciones impactaron negativamente
sobre el empleo y nivel salarial
aunque con excepciones opuestas como en el caso de Chile. En
el caso argentino, algunos estudios para el rea metropolitana de
Buenos Aires (Delfino y Casarn, 2001) parten del incremento
general de tarifas de servicios pos privatizacin, pero tambin de la
mayor cobertura, acceso y calidad, y concluyen que el consumidor
promedio del quintil ms rico se benefici en un incremento de
bienestar anual del 0.2% de su ingreso mientras que el del ms
pobre tuvo una baja de bienestar anual equivalente al 2% de su
ingreso. Otros (Chisari, Estache y Romero, 1999) consideran que
la privatizacin mejora la distribucin general del ingreso.
La creciente desigualdad urbana obedece esencialmente a un
conjunto de otros factores que escapan a nuestro anlisis, pero
la usualmente alegada mejora en el bienestar de los
consumidores a partir de los cambios en los servicios,
cualquiera sea su impacto distributivo, deja pendiente la
pregunta sobre si no sera posible compensar intersectorialmente
a los consumidores con esa ganancia general.

Los Gobiernos Locales

A partir de los aos ochenta y hasta los noventa, los municipios
latinoamericanos que tradicionalmente pertenecan al tipo de los
sujetos a supervisin/tutela central, han ido evolucionando con
creciente nitidez a lo que se denomina tipo descentralizado de
pas federal esto ocurri en nuestro pas tambin despus de los
dcada de los noventa se pasa a un sistema de privatizacin.
los profundos cambios operados en las formalizaciones
institucionales en la regin en los ltimos 20 aos, ameritan un
anlisis ms cuidadoso.

Los desafos en materia de prestacin de servicios

En el plano de las realidades concretas y ante nuevas

situaciones, los desafos para la gestin local son enormes. Las
debilidades de la participacin se vinculan a problemas que
tambin afectan a los esquemas de desarrollo local: falta de
tradiciones locales, dificultades en la articulacin de
movimientos y organizaciones locales, y necesidad no siempre
satisfe Para enfrentar las ineficacias institucionales, los mtodos
incluyen la descentralizacin que por cierto hoy en dia todava
esperamos en nuestro pas, dentro de ello la conciencia de costos, la
gestin por resultados, la competencia entre proveedores tanto para o
el aseguramiento de la transparencia con responsabilidad
ltima ante los usuarios, que deben ser tratados como
ciudadanos-clientes antes que como meros clientes; una
efectiva focalizacin de los programas para los pobres,
adems de las mejoras de gestin generales para el
desarrollo de la capacidad institucional.
El gobierno puede optar finalmente por privatizar el servicio, sea por
razones financieras, doctrinarias y tcnicoideolgicas o bsqueda de mayor
eficiencia, o bien por necesidades concretas con resultado no previsto
Pero mientras est ms o menos directamente ligado a la produccin, la
clave de un mejor desempeo slo puede darla el control social.

A.

Descentralizacin, regulacin y participacin

La descentralizacion.

La descentralizacin que se extendi de manera

explosiva por el mundo y el continente, no slo es polismica
sino que posee, dentro de una nocin bsica, nfasis diversos,
tales como el reconocimiento de un sujeto con identidad
sociocultural y poltico-administrativa, y con base territorial y
capacidad de gestin de intereses locales y dimensiones
mltiples
territoriales,
funcionales,
y
administrativas,
incluyendo variantes de desconcentracin burocrtica y
poltica. Comprende, adems, una cantidad de motivaciones:
subsidiariedad, problemas especficos aparentemente insolubles
del centralismo, mejora de los servicios, funciones para
potenciar la participacin, cooperacin e integracin de los
ciudadanos y asignacin de nuevas competencias para obras y
servicios pblicos, e iniciativas econmicas. Tiene tambin un
fuerte acento en lo fiscal, con el propsito de identificar qu
nivel puede administrar mejor los gastos, transferencias,
impuestos, reglamentaciones y otras funciones pblicas.
En 1980, slo 10 de los 48 pases ms grandes del
mundo tenan autoridades locales electas, nmero que crece a
34 en la segunda mitad de los aos noventa. Hoy, el 95% de los
gobiernos
democrticos
del
mundo
tienen
gobiernos
subnacionales electos.

La Regulacin
Alude tanto a funciones tradicionales de todo gobierno local, como al nuevo
entorno creado a partir de la ola de privatizaciones y de algunos roles
relativamente novedosos para los gobiernos
En otros trminos, el equilibrio regulatorio se alcanzara si se
observaran los siguientes parmetros: seleccionar la opcin apropiada
para la estructura del sector, determinar polticas eficientes de precios,
definir los precios de acceso e interconexin y considerar las cuestiones
redistributivas. Las formas de regulacin en la posprivatizacin son
variadas, distinguindose las de tipo estructural, que se refieren a la forma
organizativa del mercado, a las restricciones al ingreso y a separaciones
funcionales, y las de regulacin de conductas, es decir, los precios del
servicio por tasa de rentabilidad, por precios tope, la calidad de los
servicios y las inversiones.
La falta de competencia efectiva suele vincularse a una estructura
inapropiada del sector, una regulacin incompleta y una mala poltica en
general y en particular con respecto al tema. La mala regulacin, a su vez,
se relaciona con la dinmica del proceso de reforma institucional, y en
forma circular con la poltica de competencia dbil o inexistente y la falta de
coordinacin entre los entes reguladores

La participacin
La participacin tiene una importancia decisiva en la provisin y prestacin de los
servicios, tanto en trminos operacionales como en relacin con la calidad del servicio
y la poltica y gestin democrticas locales. Ya sea cuando las autoridades locales
junto con la comunidad atienden a la demanda, usando los recursos disponibles
para lograr una mayor probabilidad de xito de los proyectos de agua, y la
coproduccin de los servicios locales urbanos, como en los casos de la salud y la
seguridad ciudadana.
Los gobiernos locales, al poner en marcha esquemas de participacin,
enfrentan dificultades mltiples:
la visin burocrtico-tradicional del sector pblico
y la polticaorganizacional de las ONG y organizaciones de base diversas (centros
difusos de poder, estructuras fluidas y flexibles, acciones autorreguladas),
que pueden orientarse los unos hacia los usuarios con criterios de
costo/beneficio o presiones clientelares y las otras, hacia grupos
tradicionalmente no atendidos por el sector pblico, vinculados a aspectos
de gnero, etnia y exclusin social.
Las barreras ms usuales para una participacin efectiva de los sectores
ms pobres son la falta de oportunidad (aqu las iniciativas del
gobierno local son decisivas), la falta de tiempo (una barrera descuidada
a veces en los anlisis), la actitud de dependencia, la visin de las
prestaciones de servicios como favores y no como beneficios y las
presiones polticas, incluyendo hasta la reticencia de los gobiernos
a suministrar informacin completa y confiable, porque toda

participacin real implica transferencia de poder.

Algunas observaciones en torno a la equidad, la demanda y la oferta.

La pobresa y la equidad
La pobreza urbana plantea nuevas demandas a los ya sobrecargados servicios sociales
de los gobiernos locales y exige nuevos esquemas para su reduccin, del tipo de las
asociaciones pblico-privadas para empleo y generacin de ingresos. En la actualidad,
pareciera no ponerse en duda su mayor efectividad. Adems, se debe considerar el
impacto de las privatizaciones sobre la distribucin del ingreso.

Enfoques basados en la oferta

Las formas concretas de adoptar las decisiones en los distintos niveles de
gobierno ilustran abundantemente la cita. Entre los distintos componentes y
estilos de gestin de servicios en el nivel local hay mezclas y predominios
de diversos elementos, entre ellos:
Tecnocrticos: predominio de la racionalidad tcnica, pragmatismo en las
decisiones, uso de modernos recursos tecnolgicos, con el efecto de altas
coberturas cuantitativas y cualitativas, y aciertos en poblaciones y reas
meta, acompaado de la escasa presencia de la sociedad local en el manejo
del servicio.
De control poltico: predominio de la racionalidad poltica, teniendo como
eje la bsqueda de formas de acumulacin en ese campo y
subordinando no excluyendo con ese fin los aspectos tecnocrticos en
procura de que las decisiones reporten rdito poltico, ms all de satisfacer
necesidades de la poblacin o implicar usos ineficientes de recursos,
estableciendo redes clientelares de beneficiarios ms bien pasivos.
Participativos: predominio de racionalidad de articulacin social en procura
del mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, privilegiando
el producto y su impacto por sobre el proceso, pero a la vez involucrando a
la poblacin en las decisiones y ejecucin.

Las privatizaciones de los noventa

En ese contexto problemtico, se desat la ola de privatizaciones que dio

lugar a que en Amrica Latina, desde fines de los aos ochenta, 22 000
millones de dlares en activos del sector pblico fueran vendidos,
arrendados, concesionados o privatizados. Todo ello por razones muy
prcticas, crisis fiscal, endeudamiento externo, presin de los organismos
internacionales de crdito o recurso poltico de ltima instancia, a veces
acompaadas de argumentos econmicos tales como la bsqueda de la
eficiencia y un incremento en la eficacia de las prestaciones.

Amrica Latina se coloc a la cabeza del mundo en materia de privatizaciones en sus

tres especies principales:

Planificadas, pragmticas, no deliberadas

La variedad de modalidades de desestatizacin fue muy grande: venta de activos por
licitacin pblica; negociacin directa; donacin de activos; suscripcin de acciones
por los asalariados modalidad a menudo ms declarada que efectiva;
desregulacin, en trminos de fomento de la competencia, aunque con alcances
limitados; concesin de servicios pblicos; racionalizacin del sector de empresas
pblicas, con distintos alcances; desburocratizacin (parcialmente) y
descentralizacin.

En ese contexto problemtico, se desat la ola de privatizaciones que dio

lugar a que en Amrica Latina, desde fines de los aos ochenta, 22 000
millones de dlares en activos del sector pblico fueran vendidos,
arrendados, concesionados o privatizados. Todo ello por razones muy
prcticas, crisis fiscal, endeudamiento externo, presin de los organismos
internacionales de crdito o recurso poltico de ltima instancia, a veces
acompaadas de argumentos econmicos tales como la bsqueda de la
eficiencia y un incremento en la eficacia de las prestaciones.