AS METAMORFOSES DO

GOVERNO REPRESENTATIVO (*)

Bernard Manin
Frequentemente se afirma que a representao poltica est passando por uma crise nos pases
ocidentais. Durante dcadas, a representao parecia estar fundamentada em uma forte e estvel relao
de confiana entre o eleitorado e os partidos polticos; a grande maioria dos eleitores se identificava com
um partido e a ele se mantinha fiel. Hoje, porm, o eleitorado tende a votar de modo diferente de uma
eleio para a outra, e as pesquisas de opinio revelam que tem aumentado o nmero dos eleitores que
no se identificam com partido algum. At pouco tempo atrs, as diferenas entre os partidos pareciam
um reflexo das clivagens sociais. Mas hoje tem-se a impresso que so os partidos que impem
sociedade clivagens, cujo carter "artificial" lastimado por alguns observadores. No passado, os
partidos propunham aos eleitores um programa poltico que se comprometiam a cumprir, caso
chegassem ao poder. Hoje, a estratgia eleitoral dos candidatos e dos partidos repousa, em vez disso, na
construo de imagens vagas que projetam a personalidade dos lderes. As preferncias dos cidados
acerca de questes polticas expressam-se cada vez mais frequentemente por intermdio das pesquisas
de opinio e das organizaes que visam fomentar um objetivo particular, mas no tm a inteno de se
tornar governo. A eleio de representantes j no parece um meio pelo qual os cidados indicam as
polticas que desejam ver executadas. Por ltimo, a arena poltica vem sendo progressivamente
dominada por fatores tcnicos que os cidados no dominam. Os polticos chegam ao poder por causa
de suas aptides e de sua experincia no uso dos meios de comunicao de massa, no porque estejam
prximos ou se assemelhem aos seus eleitores. O abismo entre o governo e a sociedade, entre
representantes e representados, parece estar aumentando.
Nos ltimos dois sculos, o governo representativo passou por importantes modificaes, especialmente
durante a segunda metade do sculo XIX. A mudana mais evidente, que mais chamou a ateno dos
historiadores do governo representativo, diz respeito ao direito de voto: a propriedade e a cultura
deixaram de ser representadas e o direito ao sufrgio foi ampliado. Essa mudana ocorreu paralelamente
a uma outra: a emergncia dos partidos de massa. O governo representativo moderno foi instalado sem a
presena de partidos organizados, seguindo os exemplos das revolues inglesa, americana e francesa. A
maioria dos fundadores do governo representativo chegava a pensar que a diviso entre partidos ou
"faces" era uma ameaa ao sistema que pretendiam estabelecer. (1) A partir da segunda metade do
sculo XIX, porm, a presena de partidos polticos na organizao da expresso da vontade do
eleitorado passou a ser vista como um componente essencial da democracia representativa. Alm disso,
os programas polticos tambm tinham um papel de reduzida importncia no modelo original dos
governos representativos: a prpria ideia de plataforma poltica era praticamente desconhecida no final
do sculo XVIII e incio do sculo XIX. Mas com o aparecimento dos partidos de massa, os programas
polticos passaram a ser um dos principais instrumentos da competio eleitoral.

O aparecimento dos partidos de massa e de seus programas veio transformar a prpria relao de
representao. A existncia de partidos organizados aproximava os representantes dos representados. Os
candidatos passaram a ser escolhidos pela organizao partidria, na qual militantes de base tinham a
oportunidade de se manifestar. A massa do povo podia, assim, ter uma certa participao na seleo de
candidatos e escolher pessoas que compartilhassem de sua situao econmica e de suas preocupaes.
Uma vez eleitos, os representantes permaneciam em estreito contato com a organizao pela qual se
elegeram, ficando, de fato, na dependncia do partido. Isso permitia aos militantes, ou seja, aos cidados
comuns, manter um certo controle sobre seus representantes fora dos perodos eleitorais. Apresentandose diante dos eleitores com um programa, os partidos pareciam dar aos prprios cidados a possibilidade
de determinar a poltica a ser seguida.
No final do sculo XIX, vrios analistas interpretaram o novo papel dos partidos e das plataformas
polticas como sinal de uma crise da representao (Ostrogorski, especialmente vol. I, p. 568). O
prottipo do governo representativo era, ento, encontrado no "parlamentarismo" ou no
"parlamentarismo liberal", do qual o sistema ingls, na forma que assumiu at cerca de 1870, era tido
como o exemplo mais acabado. (2) No incio do sculo XX, multiplicaram-se as anlises sobre uma
"crise do parlamentarismo". (3) Mas, com o tempo, tornou-se claro que, embora a emergncia de
partidos de massa tivesse ocasionado a falncia do parlamentarismo, o governo representativo no
estava agonizando. Alguns observadores compreenderam que tinha surgido uma forma nova e vivel de
representao. Esse novo modelo no foi definido por um conceito to preciso quanto o de
parlamentarismo, e seu reconhecimento como fenmeno relativamente estvel e internamente coerente
foi assinalado pela criao de dois termos novos: "governo de partido", entre os analistas angloamericanos, e parteiendemokratie, entre os tericos alemes. Cada um desses dois termos visava reunir
sob uma s denominao as caractersticas que distinguiam a nova forma de governo representativo do
modelo do parlamentarismo.
Foi possvel, ento, chegar a diversas concluses. A maioria dos analistas concordou com a ideia de que
a nova forma de representao era radicalmente diferente do parlamentarismo. Alm disso, firmou-se a
convico de que a relao de representao tpica do parlamentarismo tinha sido substituda por outra
de novo formato, na qual o papel dos partidos de massa e das plataformas polticas parecia ter evoludo
como consequncia da extenso do direito de voto. J que no se imaginava um retorno a padres mais
restritivos, concluiu-se que a relao de representao tinha sido irreversivelmente modificada. Enfim,
ainda que alguns analistas lastimassem o declnio do parlamentarismo, o surgimento de um novo
formato de governo representativo foi entendido, de modo geral, como um progresso, um indcio de
avano da "democracia". Essa percepo decorreu no s do fato de que o novo sistema acompanhava a
extenso do direito de voto, como tambm do tipo de relao de representao que implicava. O
"governo de partido" parecia criar uma maior identidade social e cultural entre governantes e
governados e parecia tambm dar aos ltimos um papel mais importante na definio da poltica
pblica. O governo representativo parecia, assim, aproximar-se do ideal de autogoverno, do povo
governando a si mesmo. Esse progresso rumo democracia, entendida como o governo do povo pelo

povo, chegou a ser interpretado como um prolongamento da histria dos Whigs ou, numa verso mais
prxima de Tocqueville, como um degrau no avano inexorvel dos direitos de igualdade e autonomia
dos indivduos, que o "parlamentarismo liberal" realizava de modo imperfeito.
H uma notvel simetria entre a situao atual e a do final do sculo XIX e incio do sculo XX. Hoje,
como ento, a ideia de uma crise de representao um tema usual, o que nos leva a crer que estamos
diante de uma crise que muito menos da representao como tal do que de uma forma particular de
governo representativo. Cabe, portanto, indagar se as mudanas que hoje atingem a representao no
estariam sinalizando a emergncia de uma terceira forma de governo representativo, to estvel e
coerente quanto o modelo parlamentar e a democracia de partido.
ainda mais extraordinrio que a chamada crise de representao atual seja atribuda ao
desaparecimento ou enfraquecimento daquelas mesmas caractersticas que distinguiam a democracia de
partido do parlamentarismo e que pareciam aproximar a primeira de um governo do povo pelo povo. O
que est atualmente em declnio so as relaes de identificao entre representantes e representados e a
determinao da poltica pblica por parte do eleitorado. Isso sugere que talvez existam semelhanas
entre a forma de representao que hoje est emergindo e o tipo de governo representativo que a
democracia de partido teria substitudo definitivamente. A mudana que adveio no fim do sculo XIX
talvez tenha sido menos radical do que se imaginava.
Trs tipos-ideais de governo representativo sero construdos neste ensaio: o "parlamentar", a
"democracia de partido" e a "democracia do pblico" (ver Quadro na pgina 31). (4) Esses tipos ideais
no esgotam todas as formas possveis de governo representativo, nem mesmo todas as formas que ele
assumiu na realidade. O estudo examina apenas os modelos mais significativos e estveis, sob o ngulo
da relao de representao que estabelecem. Em determinado ponto do tempo e em um dado pas, as
vrias modalidades de representao poltica aqui analisadas podem coexistir e se fundir umas nas
outras, mas, dependendo do tempo e do lugar, uma forma ou outra predomina.
Os princpios do governo representativo
Examinando-se as origens do governo representativo luz de sua histria posterior, percebe-se a
existncia de um certo nmero de princpios, formulados no final do sculo XVIII, que praticamente
nunca foram postos em questo desde essa poca. Ao me referir a "princpios" no estou falando de
meras abstraes ou ideais, e sim de ideias que se traduziram em prticas e instituies concretas.
Quatro princpios, entendidos dessa maneira, foram formulados nos primeiros tempos do governo
representativo moderno.
1) Os representantes so eleitos pelos governados
A natureza exata da representao tem sido objeto de muita controvrsia, mas, de modo geral, h
concordncia no entendimento de que no existe representao quando os governantes no so

periodicamente eleitos pelos governados. Eleies peridicas no tm como consequncia uma

identidade rousseauniana entre governantes e governados por duas razes principais.
Em primeiro lugar, as eleies no eliminam a diferena de status e funo entre o povo e o governo.
Em um sistema eletivo o povo no governa a si mesmo. O processo eletivo resulta na atribuio de
autoridade a determinados indivduos para que governem sobre outros: o poder no conferido por
direito divino, nascimento, riqueza ou saber, mas unicamente pelo consentimento dos governados. A
eleio reflete o princpio fundamental do pensamento poltico moderno, de que nenhum ttulo de
origem sobrenatural ou superioridade natural d a uma pessoa o direito de impor sua vontade a outras. A
eleio um mtodo de escolha dos que devem governar e de legitimao de seu poder.
Em segundo lugar, um sistema eletivo no requer que os governantes sejam semelhantes queles que
eles governam. Os representantes podem ser cidados ilustres, social e culturalmente diferentes dos
representados, contanto que o povo consinta em coloc-los no poder. Um governo eletivo pode ser um
governo de elites, contanto que essas elites no exeram o poder unicamente em funo de suas
qualidades de distino. Essa caracterstica do processo eletivo torna-se mais clara quando comparada
com um outro mtodo possvel de escolha de governantes, o sorteio (5). A indicao de autoridades
pblicas por sorteio impe obstculos ao governo de elites e assegura que os governantes sejam
semelhantes aos demais cidados. Vale lembrar que, at o sculo XVIII, a escolha por sorteio era tida
como o procedimento democrtico por excelncia. O fato de que os fundadores do governo
representativo tenham escolhido a eleio, e no o sorteio, como mtodo legtimo de seleo de
representantes mostra que eles no viam incompatibilidade alguma entre representao e governo de
elites. digno de nota, embora raramente tenha sido analisado, o fato de que ao longo dos ltimos dois
sculos jamais tenha sido proposta a indicao de representantes por meio de sorteio.
Portanto, um sistema eletivo no cria uma identidade entre os que governam e os que so governados.
Isso no significa que os cidados comuns tm apenas uma posio subordinada no governo
representativo. Embora o povo no governe, ele no est confinado ao papel de designar e autorizar os
que governam. Como o governo representativo se fundamenta em eleies repetidas, o povo tem
condies de exercer uma certa influncia sobre as decises do governo: pode, por exemplo, destituir os
representantes cuja orientao no lhe agrade. Por outro lado, o governo representativo pode ser um
governo de elites, mas cabe aos cidados comuns decidir que elite vai exercer o poder:
2) Os representantes conservam uma independncia parcial diante das preferncias dos eleitores
Embora sejam escolhidos, e possam ser destitudos, pelos governados, os representantes mantm um
certo grau de independncia em suas decises. Esse princpio se traduz na rejeio de duas prticas que
igualmente privariam os representantes de qualquer autonomia de ao: os mandatos imperativos e a
revogabilidade permanente e discricionria dos eleitos, a "recall". (6) Nenhum dos governos
representativos institudos desde o final do sculo XVIII admitiu mandatos imperativos ou concedeu o

estatuto de obrigao legal s instrues dadas pelos eleitores. Nenhum deles tampouco instituiu um
sistema de permanente revogabilidade dos representantes.
Ao longo do sculo XVIII, firmou -se na Inglaterra a concepo de que os deputados representam o
conjunto da nao, e no o distrito eleitoral especfico que os elegeu. Os eleitores de cada distrito no
estavam, portanto, autorizados a lhes dar "instrues" (Pote, 1983, p. 103). No incio do sculo XIX, os
radicais tentaram reintroduzir uma prtica anloga das instrues, exigindo dos candidatos
"promessas" (pledges) e, aps o First Reform Act, reivindicaram que a lei obrigasse ao cumprimento
dessas promessas. O principal objetivo dos radicais era reduzir o tamanho dos mandatos parlamentares
(que, desde o SeptennialAct, de 1716, era de sete anos). Ao que parece, os radicais encaravam o sistema
de pledges como um substituto vantajoso para mandatos parlamentares mais curtos (Gash, 1971, p. 30).
De sua parte, Bentham (1983, vol. I, p. 26) mostrou-se particularmente contrrio prtica das
instrues: o nico mecanismo de influncia dos eleitores sobre seus representantes deveria ser o direito
de no os reeleger. De qualquer modo, o cumprimento das "promessas" eleitorais nunca foi imposto
como obrigao legal na Inglaterra.
A prtica das instrues era extensamente disseminada nos Estados Unidos, tanto durante o perodo
colonial quanto nos dez primeiros anos aps a independncia do pas (Reid, 1989, pp. 1002). Alguns
estados, sobretudo a Nova Inglaterra, chegaram a incluir o direito de instruo em suas constituies.
Quando o First Congressional Congress (eleito de conformidade com a Constituio de 1787) discutia o
Bill of Rights, alguns de seus membros propuseram que se acrescentasse Primeira Emenda (que
garante a liberdade de religio e de expresso) o direito de dar instrues aos representantes. A proposta
foi longamente discutida, mas acabou sendo rejeitada. (7) Os eleitores americanos continuaram livres
para dar instrues como quisessem, mas estas no teriam carter de obrigao legal.
Na Frana, os delegados aos Estados-Gerais, inclusive os que foram convocados em 1789, eram
portadores de instrues (cahiers de dolances). Uma das primeiras decises dos revolucionrios
franceses, em julho de 1789, foi proibir a prtica dos mandatos imperativos. Essa deciso nunca foi
posta em questo durante ou aps a Revoluo. Em 1793-94, uma parte do movimento dos sans culottes
props que os eleitos fossem passveis de perda do mandato, a qualquer momento, por ato das
assembleias eleitorais de base local. O projeto de Constituio submetido Assembleia Geral em 1793
previa esse sistema, mas ele jamais foi posto em prtica. Em 1870, o breve governo revolucionrio da
Comuna de Paris instituiu um sistema de revogabilidade.
Na prtica, possvel criar instituies e procedimentos que confiram ao povo maior controle sobre seus
representantes; disposies desse tipo chegaram a ser propostas e eventualmente estabelecidas. Isso d
maior relevo ao fato de que essas instituies e prticas tenham sido rejeitadas no final do sculo XVIII
por razes de princpio, e no de ordem prtica, e que tal deciso jamais tenha sido questionada.
Promessas podiam ser feitas, programas podiam ser apresentados, mas os representantes, sem exceo,
mantiveram a liberdade de decidir se deviam ou no cumpri-los. Sabendo que as eleies se repetiriam a
intervalos regulares, os representantes que haviam assumido compromissos pblicos podiam contar com

dificuldades para se reeleger, caso no cumprissem as promessas feitas. Contudo, eles tinham liberdade
para sacrificar a perspectiva de uma reeleio, caso circunstncias excepcionais lhes impusessem
prioridades mais relevantes do que a carreira poltica. Mais importante ainda que os representantes
podiam manter a esperana de que, numa nova candidatura, viessem a ter condies de convencer os
eleitores de suas razes para desrespeitar as promessas anteriores. O governo representativo nunca foi
um sistema em que os eleitos tm a obrigao de realizar a vontade dos eleitores: esse sistema nunca foi
uma forma indireta de soberania popular.
Nesse aspecto reside uma grande diferena entre o governo representativo e a democracia, entendida
como um regime de autonomia coletiva em que as pessoas submetidas a normas fazem as normas. Essa
diferena era muito visvel no final do sculo XVIII, como demonstra a crtica da representao
formulada por Rousseau. No a presena de delegados que diferencia a representao do governo do
povo pelo povo. A delegao de funes de governo a um organismo poltico separado do povo pode ser
compatvel com o princpio do autogoverno do povo. O prprio Rousseau estava perfeitamente
convencido dessa possibilidade. Em Consideraes sobre o governo da Polnia, Rousseau prope um
sistema em que o povo delegaria a uma assembleia de deputados o exerccio do poder soberano.
Extraindo a consequncia lgica de sua concepo de liberdade poltica como autogoverno, ele
recomenda, ento, a prtica de mandatos imperativos (Rousseau, 1986, p. 193). A diferena entre
governo representativo e governo do povo pelo povo no est na existncia de um corpo especfico de
delegados, mas na ausncia de mandatos imperativos.
surpreendente constatar que dois homens que tiveram um papel decisivo na concepo do governo
representativo, Madison e Siys, tenham percebido a existncia de um ntido contraste entre
representao poltica e democracia. Em diversas ocasies, Madison ope o "governo republicano,
caracterizado pela representao, "democracia" das pequenas cidades-estados da Antiguidade. Em sua
opinio, o governo representativo no apenas uma forma aproximada de democracia, que teria se
tornado tecnicamente necessria devido impossibilidade concreta de reunir o povo em Estados de
grandes extenses. Ao contrrio, Madison considera o governo representativo como uma forma
diferente e superior de exerccio do poder. O efeito da representao, observa Madison, :
(...) refinar e ampliar as opinies do povo, fazendo-as passar pelo crivo de um corpo de cidados selecionados,
cuja sabedoria pode melhor discernir o verdadeiro interesse de seu pas e cujo patriotismo e amor justia fazem
deles cidados menos suscetveis a sacrificar esse interesse por consideraes efmeras e parciais. Em um sistema
desse tipo; provvel que a vontade popular, expressa pelos representantes do povo, venha a ser mais compatvel
com o bem pblico do que se fosse manifesta pelo prprio povo, reunido para esse fim (Hamilton et al., 1961, p.
82).

Madison sublinha que um dos objetivos do sistema plenamente representativo, conforme proposto na
Constituio dos Estados Unidos, colocar no poder pessoas mais aptas a resistir s "paixes
desordenadas" e aos "equvocos e iluses efmeros" que podem tomar conta do povo: somente deveria
prevalecer o "julgamento sereno e ponderado da coletividade" (1787, p. 384).(8) No resta dvida de

que, na sua opinio, no papel do representante votar da maneira como o povo desejaria em todas as
ocasies. A superioridade do sistema representativo se encontra no fato de permitir um distanciamento
entre as decises do governo e a vontade popular.
Em vrios textos e discursos, Siys sublinha a "enorme" diferena que separa uma democracia, na qual
os prprios cidados legislam, de um sistema representativo, em que o exerccio do poder delegado a
outros por meio de eleies (Siys, 1789c e 1789b). Para Siys, assim como para Madison, a
representao no uma verso imperfeita da democracia direta, decorrente de necessidades prticas;
uma forma de governo totalmente diferente e prefervel. Siys considera o governo representativo
como um sistema superior, no tanto por redundar em um processo decisrio mais racional e menos
passional, quanto por constituir uma forma poltica mais adequada s sociedades mercantis modernas,
onde as pessoas esto permanentemente ocupadas na produo e troca de riquezas. Nessas sociedades,
observa Siys, os cidados no dispem mais do tempo necessrio para se ocupar constantemente dos
negcios pblicos. Sendo assim, eles precisam confiar o governo, por intermdio de eleies, a
indivduos que dediquem todo seu tempo a essa tarefa. Acima de tudo, Siys v na representao uma
aplicao da diviso do trabalho esfera da poltica, princpio este que ele acredita ser um fator
essencial para o progresso social. "O interesse comum, o aperfeioamento das condies da prpria
sociedade, reclamam que se faa do governo uma profisso especial" (Siys, 1789d). Ele observa ainda
que no funo dos representantes agir como meros transmissores da vontade dos eleitores. ,
portanto, incontestvel", diz ele, "que os deputados no esto na Assembleia Nacional para afirmar
vontades j formuladas por seus eleitores, mas para deliberar e votar livremente, de acordo com o juzo
que faam no momento e esclarecidos por todas as luzes que a Assembleia possa lhes proporcionar."
(Siys, 1789c).

3) A opinio pblica sobre assuntos polticos pode se manifestar independentemente do controle do

governo
Desde o final do sculo XVIII, prevalece a ideia de que um governo representativo supe que os
governados possam formular e expressar livremente suas opinies polticas. A ligao entre governo
representativo e liberdade de opinio foi definida rapidamente nos Estados Unidos, de maneira mais
progressiva na Inglaterra, e seguiu um roteiro mais lento e mais complexo na Frana.
A liberdade de opinio poltica requer dois elementos. Para que os governados possam formar opinio
sobre assuntos polticos, necessrio que tenham acesso informao poltica, o que supe tornar
pblicas as decises governamentais. Quando os polticos tomam suas decises em segredo, os
governados dispem de meios muito frgeis para elaborar opinies em matria poltica. O princpio da
divulgao dos debates parlamentares foi reconhecido na Inglaterra entre 1760/90 - antes disso, o carter
secreto dos debates era considerado uma prerrogativa do Parlamento, essencial para proteg-lo das
interferncias da Coroa (Pole, 1983). Nos Estados Unidos, os debates, tanto no Congresso Continental
quanto na Conveno de Filadlfia, foram mantidos em segredo. O primeiro senado eleito sob a nova

Constituio decidiu, inicialmente, realizar debates secretos, mas essa prtica foi definitivamente
abandonada quatro anos depois (Pole, op. cit.). Na Frana, os Estados-Gerais de 1789 decidiram, desde
sua instalao, que as deliberaes seriam pblicas e, de fato, todos os debates das assembleias
revolucionrias foram abertos. O povo reunido nas galerias fazia intensa presso sobre as discusses
realizadas durante as sucessivas assembleias revolucionrias. A comparao entre os casos francs e
americano sugere, porm, que, embora a divulgao de atos polticos seja necessria para informar os
cidados, ela no indispensvel em todos os estgios do processo decisrio: bastante razovel pensar
que o pblico americano dispunha de melhores condies para formar opinio acerca da Constituio
dos Estados Unidos do que o pblico francs com relao a suas vrias constituies revolucionrias.
O segundo requisito da liberdade da opinio pblica a liberdade para expressar opinies polticas. A
relao entre a liberdade de opinio e o carter representativo do governo no , porm, to bvia assim.
De qualquer modo, no seria de estranhar que os governos representativos tornassem sagrada a
liberdade de opinio, devido a sua adeso ao princpio liberal segundo o qual uma parte da vida dos
indivduos deve ser resguardada das decises coletivas. Seguindo a distino popularizada por Isaiah
Berlin, poderia ser reivindicado que a liberdade de opinio fosse includa entre as "liberdades
negativas", que protegem os indivduos das intromisses do governo. Nesse sentido, a liberdade de
opinio no tem uma relao direta com o carter representativo do governo. A representao diz
respeito ao modo de participao dos cidados no governo e garante "liberdade positiva". H, entretanto,
um vnculo essencial entre a liberdade de opinio e o papel poltico do cidado em um governo
representativo, claramente exposto no contedo da Primeira Emenda da Constituio dos Estados
Unidos e evidenciado nos debates travados em torno de sua adoo. A Primeira Emenda estabelece que
"o Congresso no aprovar nenhuma lei que vise oficializao de uma religio ou que proba sua livre
prtica; que limite a liberdade de expresso ou de imprensa; ou o direito de reunio pacfica e o direito
de petio".
A liberdade de religio e a liberdade de expresso poltica se encontram, assim, associadas. Cabe notar,
alm disso, que essa formulao vincula a expresso individual e a expresso coletiva de opinies: a
liberdade de religio, aplicvel a indivduos, associada aos direitos de reunio e de petio, que so
manifestaes coletivas. o carter coletivo de uma manifestao que faz dela um ato poltico: as
autoridades do governo podem, sem grandes riscos, ignorar opinies individuais expressas de maneira
dispersa, mas no podem fazer pouco caso de uma multido nas ruas, por mais pacfica que ela seja,
nem deixar de considerar peties que renem milhares de assinaturas. Agregando na mesma clusula o
direito de reunio e o direito de petio, a Primeira Emenda evidencia sua dimenso poltica: ela visa
proteger no s a expresso coletiva de opinies gerais, quanto a manifestao de ideias dirigidas ao
governo, com o intuito de dele obter algum benefcio. Por garantir, ao mesmo tempo, a liberdade de
religio e o direito de expressar opinies polticas coletivamente dirigidas aos governantes, a Primeira
Emenda no estabelece apenas uma "liberdade negativa" para os indivduos; ela tambm garante aos
cidados um modo de agir frente ao governo.

O debate que culminou na adoo da Primeira Emenda mostra ainda que suas implicaes polticas
eram perfeitamente claras para os constituintes. O simples fato de terem sido colocados em discusso os
temas das instrues e dos mandatos imperativos demonstra que os redatores percebiam a existncia de
um elo entre a liberdade de expresso e a representao. A interveno de Madison esclarece melhor o
alcance poltico da Primeira Emenda. Madison pronunciou-se contra a incluso do direito de instruo
na Emenda. Os defensores da incluso desse direito tinham alegado que, num governo republicano, o
povo deve ter direito de fazer prevalecer a sua vontade. Madison respondeu, ento, que esse princpio
verdadeiro "em certos casos", mas no em outros, e acrescentou:
No sentido em que ele verdadeiro, esse direito j est suficientemente afirmado no que estabelecemos at aqui;
se no quisermos mais do que isso, que o povo tenha direito de expressar e comunicar seus sentimentos e desejos,
isso j est garantido. O direito liberdade de expresso est assegurado; a liberdade de imprensa est
explicitamente colocada fora do alcance do governo; o povo pode, portanto, dirigir-se publicamente aos seus
representantes, pode aconselhar a cada um separadamente, ou manifestar seus sentimentos ao conjunto da
assembleia atravs de petio; por todos esses meios, ele pode dar conhecimento de sua vontade (Madison, 1789,
vol. 1, p. 415).

Em sua dimenso poltica, a liberdade de opinio surge, assim, como contrapartida ausncia do direito
de instruo. No se exige que os representantes ajam de acordo com os desejos do povo, mas eles no
os podem ignorar: a liberdade de opinio garante que, existindo esses desejos, eles sero levados ao
conhecimento dos representantes. Como estes sabem que esto sujeitos ao teste da reeleio, tm um
bom motivo para levar em considerao os desejos do povo. Dessa maneira, a vontade popular se torna
um componente reconhecido do ambiente que cerca uma deciso. parte as situaes em que a
populao esteja ameaando seriamente a ordem pblica e coagindo o governo por um ato de fora, a
nica vontade impositiva dos cidados o voto. Mas os governados sempre tm a possibilidade de, no
momento das eleies ou em outras ocasies, manifestar uma opinio coletiva diferente da que
defendida por seus representantes. Costuma-se chamar de opinio pblica essa voz coletiva do povo
que, sem ter valor impositivo, sempre pode se manifestar independentemente do controle do governo.
A liberdade de opinio pblica distingue o governo representativo do que tem sido chamado de
representao absoluta, cuja formulao mais conhecida encontrada em Hobbes. Segundo Hobbes, um
grupo de indivduos somente constitui uma unidade poltica aps ter conferido autoridade a um
indivduo ou assembleia, a quem esses indivduos prestam obedincia, para expressar sua vontade
(evidentemente, o representante pode ser uma assembleia). Antes da designao do representante, e
independentemente de sua pessoa, o povo no tem unidade alguma; uma multitudo dissoluta, uma
multido dispersa. O povo somente adquire fora poltica por intermdio da pessoa do representante,
que, a partir do momento em que chega ao poder, substitui completamente aqueles que representa. Os
representados no tm outra voz seno a dele. (9) precisamente essa substituio absoluta dos
representados pelo representante que a liberdade de opinio pblica impede. A massa do povo sempre
pode se manifestar como uma entidade poltica dotada de uma certa unidade, independente do
representante. Quando os indivduos, agindo como grupo, do instrues aos seus representantes,

quando grupos exercem presso sobre o governo, quando uma multido se rene nas ruas ou assina uma
petio, o povo est se manifestando como uma entidade poltica capaz de falar e agir
independentemente dos que esto no governo. A liberdade de opinio pblica mantm a permanente
possibilidade de que o povo fale por si mesmo. O governo representativo um sistema em que os
representantes jamais podem declarar com confiana e segurana absolutas: "Ns, o povo".
Tanto o autogoverno do povo quanto a representao absoluta redundam na eliminao da distncia
entre governantes e governados: o primeiro porque transforma os governados em governantes; a
segunda porque substitui os representados pelos representantes. O governo representativo, ao contrrio,
mantm essa distncia.
4) As decises polticas so tomadas aps debate
J se tornou usual a ideia de que o governo representativo foi originalmente concebido e justificado
como um governo do debate. As anlises de Carl Schmitt tiveram grande influncia na disseminao
dessa interpretao (Schmitt,1988 e 1928). Vale notar que os textos mencionados por Schmitt em apoio
s suas concepes datam principalmente do sculo XIX, poca em que o governo representativo no
era mais uma novidade. Ele cita com muita frequncia escritos e discursos dos sculos XVII e XVIII,
quando os princpios da representao foram elaborados e aplicados pela primeira vez. (10) As virtudes
do debate parlamentar so evidentemente muito elogiadas por Montesquieu, Madison, Siys ou Burke,
mas, como objeto de reflexo, o tema ocupa um espao muito menor nas obras de Guizot, Bentham e
John Stuart Mill. O debate sequer mencionado no Segundo tratado do governo civil, de Locke. Nem os
revolucionrios americanos nem os constituintes franceses de 1789/91 definiram o governo
representativo como um governo do debate. Alm disso, a expresso "governo do debate" muito pouco
clara. Ela no indica com preciso o lugar ocupado pela discusso dentro do governo. Ser que o debate
est presente em todas as etapas do processo decisrio ou apenas em algumas? A expresso significa
que, no governo representativo, assim como "no dilogo permanente", to caro aos romnticos alemes,
tudo submetido a uma discusso interminvel?
Ainda que o debate no figure com tanto relevo no pensamento dos fundadores do governo
representativo quanto no das anlises do sculo XIX, evidente que, desde suas origens, a ideia de
representao esteve ligada da discusso, nesse tipo de governo. Dispositivos legais adotados na
Inglaterra, nos Estados Unidos e na Frana comprovam esse fato: os representantes gozam da mais
ampla liberdade de expresso dentro do recinto da assembleia. O elo entre representao e discusso s
pode ser entendido pela introduo da noo intermediria de assembleia. O governo representativo
sempre foi interpretado e justificado como um sistema poltico em que a assembleia desempenha um
papel decisivo. Seria possvel imaginar, como assinala corretamente Schmitt, que a representao fosse
o apangio de um nico indivduo, designado e autorizado pelo povo. (11) inegvel, porm, que o
governo representativo no foi proposto, nem estabelecido, como um regime em que o poder seria
confiado a um nico indivduo escolhido pelo povo; ao contrrio, foi criado como um regime em que
um rgo decisrio coletivo deveria ocupar uma posio central. Schmitt e diversos outros analistas

posteriores veem muito mais do que a existncia de um vnculo entre a ideia de representao e o papel
da assembleia: consideram o papel predominante atribudo assembleia como efeito de uma crena
anterior e mais fundamental nas virtudes do governo da verdade (veritas non auctoritas facit legem).
(12) Segundo essa linha de interpretao, a estrutura de crenas que justifica o governo representativo,
definido como governo por meio de uma assembleia, seria a seguinte: a verdade deve ser a base da lei, o
debate o caminho mais adequado para determinar a verdade; portanto, o rgo central de tomada de
decises deve ser um local de debates, em outras palavras, uma assembleia.
O fato que os argumentos defendidos pelos primeiros partidrios do governo representativo no
seguiram esse padro. Em Locke, Montesquieu (quando analisa o regime ingls), Burke, Madison ou
Siys, o carter coletivo de um rgo decisrio representativo nunca inferido a partir de um
argumento sobre as vantagens da discusso. O fato de a representao exigir uma assembleia
considerado bvio. A associao entre representao e assembleia no foi uma criao ex nihilo do
pensamento poltico moderno, mas um legado da histria. Os parlamentos modernos efetivamente se
formaram ao longo de um processo gradual de mudana (na Inglaterra), de uma transformao violenta
(na Frana), ou por imitao (nas colnias americanas) dos organismos representativos da sociedade
feudal, as "assembleias dos estamentos". Os primeiros defensores das modernas assembleias
representativas insistiam na ideia de que a forma de governo que propunham era muito diferente das
instituies anteriores, mas essa prpria insistncia sugere a percepo de continuidades entre o velho e
o novo. A natureza coletiva dos rgos decisrios era um dos elementos dessa continuidade. O debate
aparece nos textos e nos discursos dos fundadores da representao moderna como uma caracterstica
inevitvel e de certo modo natural das assembleias.
A noo de governo representativo, alm disso, sempre esteve vinculada aceitao da diversidade
social. Em sua primeira formulao, a representao aparecia como uma tcnica que permitia a
instaurao de um governo do povo em naes muito populosas e diversificadas. Madison e Siys
repetiram vrias vezes que a homogeneidade e o tamanho reduzido das comunidades polticas que
possibilitavam a democracia direta nas antigas repblicas. Esses autores alertaram que essas condies
no existiam mais no mundo moderno, que se caracteriza pela diviso do trabalho, pelo progresso do
comrcio e pela diversificao dos interesses. O mais ilustre opositor da representao, Rousseau, ao
contrrio, condenava a "sociedade mercantil" e o progresso da cincia e das artes, exaltando as pequenas
comunidades homogneas. Durante o sculo XVIII, admitia-se, em geral, que as assembleias
representativas deveriam refletir essa diversidade. At mesmo analistas como Siys e Burke, que
insistiam em realar o papel da assembleia na produo da unidade, reconheciam que os delegados,
eleitos por diferentes localidades e populaes, davam s assembleias uma feio de reflexo da
diversidade social. (13) A assembleia representativa sempre foi vista, portanto, como simultaneamente
coletiva e diversificada.
A natureza coletiva e diversificada do organismo representativo, e no a existncia de uma convico
prvia e independente nas virtudes do debate parlamentar, que explica o papel atribudo discusso.
Em um organismo decisrio de carter coletivo, cujos numerosos integrantes so eleitos por populaes

diferenciadas, e que provavelmente tm opinies divergentes, o problema alcanar um acordo, uma

convergncia de vontades. Os fundadores do governo representativo colocaram a igualdade das
vontades na base de suas concepes polticas: nenhuma superioridade intrnseca confere a
determinados indivduos o direito de impor sua vontade aos demais. Por conseguinte, se uma
convergncia de vontades deve ser atingida numa assembleia onde nem o mais forte, nem o mais
competente, nem o mais rico, tm razes para impor sua vontade aos demais, todos os participantes
devem procurar conquistar o consentimento dos outros atravs da persuaso. A obviedade dessa soluo
explica por que ela raramente objeto de contestao explcita entre os fundadores do governo
representativo, e por que, alm disso, o debate proposto como uma atividade natural nas assembleias.
O princpio da igualdade das vontades, que torna as eleies o mtodo mais legtimo de designao de
representantes, tambm faz do debate a forma legtima de interao entre esses representantes.
A noo de debate e sua funo predominante entre os primeiros partidrios da representao esto
expressas com toda clareza em um dos textos bsicos do governo representativo moderno, Vues sur les
moyens d'excution, de Siys. O trecho dedicado ao exame do tema do debate parlamentar esclarece
alguns pontos cruciais e merece ser examinado mais detidamente. preciso observar, primeiramente,
que Siys introduz suas consideraes a respeito do debate depois de ter afirmado a necessidade do
governo representativo e para responder s objees levantadas "contra as grandes assembleias e contra
a liberdade de expresso". Sem mais justificativas, Siys admite que o sistema representativo requer
uma assembleia e que a razo de ser desta o debate. Respondendo s objees, Siys afirma que:
Em primeiro lugar, h uma desaprovao da maneira complicada e lenta com que os assuntos so tratados em
grandes assembleias deliberativas. Isso se deve ao fato de que, na Frana, j nos acostumamos a decises
arbitrrias, tomadas em segredo, nos meandros dos escritrios ministeriais. Uma questo discutida em pblico por
um grande nmero de pessoas que tm opinies divergentes, todas com igual direito a usar a palavra de modo
mais ou menos prolixo, e que se permitem expor suas ideias com um brilho e um entusiasmo estranhos ao modo
de ser da sociedade, algo que naturalmente assusta nossos bons cidados, da mesma maneira que um concerto
de instrumentos barulhentos cansaria o ouvido frgil de um doente no hospital. Fica difcil imaginar que pudesse
ocorrer uma opinio sensata durante um debate to livre e agitado. tentador que se queira, ento, chamar
algum muito superior aos demais para fazer toda essa gente entrar em acordo em vez de passar o tempo todo
brigando entre si (Siys, 1789a, p. 92, grifos meus).

Siys considera inevitvel que, de incio, reine a discordncia geral na assembleia; mas, como o
governo representativo se fundamenta na igualdade, ele tende a rejeitar a tentadora soluo
recomendada pelos seus crticos: que se ponha um fim discrdia apelando para a interveno de uma
vontade superior s demais. Em um trecho posterior do livro, Siys escreve:
Em todas as deliberaes, h um problema a ser resolvido: o de saber, em cada caso, o que prescreve o interesse
geral. Quando comea o debate, no se pode saber que rumo ele tomar at que se tenha certeza da descoberta
desse interesse. No h dvida de que o interesse geral nada representa se no for o interesse de algum: esse
interesse especfico que comum ao maior nmero de eleitores. Da decorre a necessidade da competio entre
as opinies. (14) O que aparenta ser uma mistura, uma confuso capaz de tudo obscurecer, um passo preliminar

indispensvel para se alcanar a luz. preciso deixar que todos esses interesses pressionem uns aos outros,
concorram entre si, lutem para definir o problema, e preciso incita-los, na medida da fora de cada um, em
direo meta proposta. Nesse processo de teste, ideias teis e perniciosas so separadas; as ltimas so
abandonadas, as primeiras prosseguem em busca de um equilbrio at que, modificadas e purificadas por sua ao
recproca, por fim se fundem numa s opinio (Siys, 1789a, pp. 93-4).

No pensamento dos fundadores do governo representativo, o debate parlamentar realiza, portanto, a

tarefa especfica de produzir acordo e consentimento; no constitui, em si mesmo, um princpio de
tomada de decises. O que faz de uma proposta uma deciso pblica no a discusso, mas o
consentimento. Entretanto, preciso acrescentar que esse consentimento deve ser de uma maioria, e no
uma concordncia universal, menos ainda uma expresso da verdade. (15) A respeito disso, assim
escreveu Locke:
Pois sendo o que leva qualquer comunidade a agir o consentimento dos indivduos que a formam, e sendo
necessrio ao que um s corpo, se mover em uma direo, necessrio que esse corpo se mova para o lado para
o qual o arrasta a fora mais forte, que o consentimento da maioria; no sendo assim, impossvel que continue
a agir ou continue a ser um corpo, uma comunidade (...). (16)

Vale notar que neste texto, central em seu pensamento, Locke no fundamenta o princpio majoritrio
em qualidades ou virtudes da maioria, como, por exemplo, sua capacidade de expressar o que
verdadeiro ou justo, mas no simples fato de que preciso agir e tomar decises. Por si mesmo, o debate
parlamentar no preenche essa funo. Alis, por si mesmo, ele tambm no contm um princpio de
limitao. A regra majoritria que, de fato, fornece um princpio para a tomada de decises, porque ela
compatvel com as limitaes temporais s quais est submetida toda ao, especialmente a ao
poltica. A qualquer momento, possvel contar o nmero de votos e determinar qual proposta obteve
aceitao mais ampla. Debates acadmicos podem ser travados exclusivamente no mbito do princpio
da discusso, porque, ao contrrio do que se passa na poltica, no esto submetidos a limites de tempo.
Essa uma situao que no se aplica aos debates polticos. Os fundadores do governo representativo
certamente no confundiam um parlamento com uma sociedade de intelectuais. O princpio do governo
representativo deve ser formulado da seguinte maneira: nenhuma medida tem a validade de uma deciso
enquanto no obtiver o consentimento de uma maioria, ao final dos debates.
digno de nota que os quatro princpios que acabamos de expor - eleio de representantes pelos
governados, independncia parcial dos representantes, liberdade da opinio pblica e decises polticas
tomadas aps deliberao - tenham permanecido constantes ao longo de toda a histria do governo
representativo. A representao poltica, na realidade, mudou muito menos do que se pensa. certo,
porm, que esses quatro princpios tiveram consequncias e implicaes diferentes de acordo com as
circunstncias dentro das quais foram postos em prtica. Essas diferenas deram origem a trs formas de
governo representativo que passamos a analisar a seguir.

O governo representativo de tipo parlamentar

1) Eleio dos representantes pelos governados
As eleies foram concebidas como um meio de conduzir ao governo indivduos que gozavam da
confiana de seus concidados. Nos primrdios do governo representativo, essa confiana se baseava
em circunstncias especiais: os candidatos vitoriosos eram pessoas que inspiravam confiana nos
eleitores, em virtude de uma rede de relaes locais, de sua notoriedade social ou da deferncia que
suscitavam.
A relao de confiana tem um carter essencialmente pessoal no modelo parlamentar. O candidato
inspira confiana por sua personalidade, no por suas relaes com outros representantes ou com
organizaes polticas. O representante mantm uma relao direta com os eleitores: ele eleito por
pessoas com quem tem contato frequente. As eleies parecem ser um reflexo e uma expresso da
interao no-poltica. A confiana decorre do fato de que o representante pertence mesma
comunidade de seus eleitores, e essa comunidade se define em termos puramente geogrficos ou em
funo "dos grandes interesses do reino" (propriedade fundiria, mercantil, manufatureira etc.). As
relaes de proximidade local ou de pertencimento a uma dessas reas de interesse so consequncias
espontneas dos laos sociais e da interao. No so produzidas pela competio poltica. Ao contrrio,
elas constituem recursos prvios que os atores polticos mobilizam na disputa pelo poder. Ao mesmo
tempo, os representantes alcanaram proeminncia na comunidade em virtude de sua personalidade,
riqueza ou ocupao. As eleies selecionam um tipo particular de elite: os notveis. O governo
parlamentar o reinado dos notveis.
2) Independncia parcial dos representantes
Os deputados so livres para votar de acordo com sua conscincia e seu julgamento pessoal. No faz
parte de seu papel transmitir uma vontade poltica j formulada do lado de fora do Parlamento. Os
representantes no so porta-vozes dos eleitores, mas seus homens de confiana, seus trustees. Esta a
definio de representante elaborada por Burke no clebre "Discurso aos Eleitores de Bristol" (Burke,
1774). A esse respeito, suas palavras apenas refletem a opinio dominante na poca e que prevaleceu
durante toda a primeira metade do sculo XIX. O perodo que vai da primeira Reform Bill (1832) at a
segunda (1867) chegou a ser chamado de "a idade de ouro do private M. P (Membro do Parlamento)",
quer dizer, do deputado que vota unicamente em funo de suas convices pessoais e no de
compromissos assumidos fora do Parlamento (Beer, 1982). Entre o fim das guerras napolenicas e a
segunda Reform Bill, a Cmara dos Comuns pode ser considerada um modelo arquetpico de
parlamentarismo. A independncia de cada deputado deve-se em parte ao fato de que sua eleio foi
consequncia de um fator no-poltico, o prestgio local.
3) A liberdade da opinio pblica

A primeira metade do sculo XIX assistiu a uma proliferao de associaes polticas

extraparlamentares, como o cartismo, e de movimentos de defesa dos direitos dos catlicos, da reforma
parlamentar e de repdio lei do trigo.
Numerosas associaes organizavam manifestaes pblicas, peties, campanhas de imprensa. (17)
Um aspecto particular merece ser ressaltado: as linhas de clivagem dessas diversas questes cortavam as
divises entre os partidos. O que tenho chamado de "opinio pblica" no podia encontrar expresso
adequada atravs do voto. A eleio de representantes e a expresso da opinio pblica (atravs de
associaes, peties, campanhas de imprensa etc.) diferiam no s por seu status constitucional apenas a primeira tinha efeitos legais -, como tambm por seus objetivos. Algumas questes, como a
liberdade de religio, a reforma do Parlamento e o livre comrcio, no eram temas discutidos durante as
campanhas eleitorais, nem eram decididos pelos resultados da votao. Foram levadas ao centro da
arena poltica por organizaes ad hoc e resolvidas por meio de presses exercidas de fora do
Parlamento.
A diferena de objetivos que separa a eleio dos representantes e a expresso da opinio pblica
decorria no s do carter restritivo do direito de voto, como da natureza dessa forma de governo
representativo. Se as eleies escolhiam as pessoas tendo em vista a confiana pessoal que elas
inspiravam, as opinies dos cidados sobre assuntos e orientaes polticas precisavam encontrar outro
canal de expresso. O eleitorado nem sempre dispunha dessas opinies; isso ocorria apenas em situaes
de crise. Mas a estrutura do governo de tipo parlamentar implica que, havendo essas opinies, elas
devem ser expressas fora dos momentos de eleio.
Assim, no sistema parlamentar de representao, a liberdade de expresso da opinio pblica possibilita
a existncia de uma no- correspondncia, ou mesmo de um conflito, entre a opinio pblica e as
preferncias polticas manifestas nas eleies. Recorrendo a uma imagem espacial, pode-se falar na
possibilidade de um corte horizontal entre a vontade superior do povo, que elege o Parlamento, e sua
vontade inferior, que se manifesta nas ruas e atravs da imprensa. A estrutura fundamental dessa
configurao aparece de modo mais evidente quando a voz da multido, do lado de fora do Parlamento,
expressa preocupaes que no repercutem do lado de dentro. Os analistas mais sensveis tm observado
que a possibilidade dessa divergncia, por mais ameaadora que seja ordem pblica, essencial para a
forma parlamentar do governo representativo. Analisando o funcionamento do parlamentarismo ingls,
antes da constituio dos partidos de massa, Ostrogorski escreveu:
Alm dos perodos eleitorais, quando assume sua forma alais elevada, a opinio pblica supostamente tambm
representa uma permanente fonte de inspirao para os deputados e seus lderes, e exerce um permanente controle
sobre eles. Manifestando-se independentemente de qualquer via constitucional, esse poder da opinio pblica se
impe e leva a melhor (...). Mas para que esse poder, de uma natureza eminentemente sutil e instvel, se faa
sentir, preciso que lhe seja dada total liberdade para assumir formas diversas e contrrias s regras e para que
chegue at as portas do Parlamento (Ostrogorski, s/d, vol. 1, p. 573).

Mas quando o povo se encontra fisicamente presente nas portas do Parlamento, aumentam os riscos de
desordem e violncia. Essa forma de governo representativo caracteriza-se pelo fato de que a liberdade
de opinio inseparvel do risco da desordem pblica.
4)

Decises polticas tomadas aps debates

Como os representantes no esto submetidos vontade de seus eleitores, o Parlamento pode ser um
local de deliberao no sentido pleno da palavra, ou seja, um lugar onde os polticos definem suas
posies atravs da discusso e onde o consentimento de uma maioria alcanado atravs da troca de
argumentos. Uma discusso s pode gerar um acordo entre participantes que tm, de incio, opinies
divergentes, se estes puderem mudar de ideia no transcorrer das argumentaes. Se, em determinadas
circunstncias, essa mudana for impossvel, a discusso no se prestar construo do consentimento
da maioria. Exatamente para permitir a deliberao que, no parlamentarismo clssico, os deputados
no esto presos vontade de seus eleitores. Na Inglaterra, durante a primeira metade do sculo XIX,
predominava a crena de que os deputados deviam votar de acordo com as convices que tivessem
formado por intermdio do debate parlamentar, e no em funo de decises previamente tomadas.
Ainda que esse modelo nem sempre tenha sido seguido, a maioria dos candidatos e dos deputados, na
prtica, defendia tal princpio. A liberdade do representante pode ser constatada pela contnua
mobilidade de suas clivagens e reagrupamentos. (18)
A democracia de partido
1) Os representantes so eleitos pelos governados
O aumento do tamanho do eleitorado, gerado pela extenso do direito de voto, impediu-o de manter
relaes pessoais com seus representantes. Os cidados no votam mais em algum que conhecem
pessoalmente, mas em um candidato que carrega as cores de um partido. Os partidos polticos,
juntamente com suas burocracias e sua rede de militantes, surgiram exatamente para mobilizar esse
eleitorado mais numeroso.
Na poca de sua formao, acreditava-se que os partidos de massa conduziriam o "cidado comum" ao
poder. Aparentemente, a ascenso desses partidos prefigurava no s a falncia do notvel, como
tambm o fim do elitismo que caracterizara o parlamentarismo. Nos pases em que os partidos de massa
se baseavam em divises de classe, havia a crena de que, por meio do partido socialista ou socialdemocrata, a classe operria estaria representada no Parlamento por seus prprios integrantes, os
trabalhadores comuns. Mas a anlise de Michels sobre o partido social-democrata alemo logo
desmentiu essas expectativas (Michels, 1962, especialmente a parte IV, "Social Analysis of
Leadership").
Michels mostrou, e denunciou com amargura, a distncia que separava a liderana da base operria em
um partido tipicamente de massa e de classe. Demonstrou que, embora os lderes e deputados do partido

tivessem origem social operria, na realidade eles levavam uma vida mais pequeno burguesa do que
proletria. Michels afirmou que os lderes e deputados do partido da classe operria se tornavam
diferentes, quando ascendiam ao poder, mas tambm enfatizou que eles j eram diferentes antes disso.
Segundo Michels, o partido proporciona "aos membros mais inteligentes [da classe operria] uma
oportunidade de ascenso na escala social", e eleva os proletrios "mais capazes e mais beminformados" (op. cit., pp. 263-4). Na aurora do capitalismo, esses trabalhadores "mais inteligentes e
ambiciosos" poderiam ter se tornado pequenos empresrios, mas agora se tornavam burocratas de
partido (idem, ibidem, pp. 258-9). Por essa razo, o partido dominado por elites "desproletarizadas"
que perderam a marca distintiva da classe operria. Essas elites, no entanto, ascendem a posies de
poder a partir de qualidades e talentos especiais, notadamente o ativismo e a capacidade de organizao.
A anlise de Michels mostra que o carter elitista do governo representativo no desaparece quando o
sistema dominado pelos partidos de massa. O que acontece a emergncia de um novo tipo de elite.
As qualidades que especificam os representantes no so mais o prestgio social e a notoriedade local,
mas o ativismo e a capacidade de organizao. Os eleitores no escolhem seus representantes por essa
razo, mas essas qualidades so selecionados pela estrutura interna do partido. A democracia de partido
o governo do ativista e lder partidrio, ou do "chefe poltico".
Observamos anteriormente que, nessa forma de governo representativo, o povo vota em um partido e
no em uma pessoa. O fenmeno da estabilidade eleitoral uma prova disso. Os eleitores tendem a
escolher, dentre uma longa lista de candidatos apoiados por diferentes partidos, aqueles que pertencem
mesma organizao. As pessoas no s se inclinam a votar constantemente no mesmo partido, como
tambm as preferncias partidrias so transferidas de uma gerao para a outra: os filhos votam como
os pais, e os habitantes de uma localidade votam no mesmo partido durante dcadas. Andr Siegfried,
um dos primeiros analistas a observar a estabilidade do comportamento eleitoral, falava da existncia de
"climas de opinio". A estabilidade dos comportamentos eleitorais, importante descoberta da cincia
poltica na virada do sculo, foi confirmada por inmeras pesquisas realizadas at a dcada de 70. (19)
Contudo, a estabilidade eleitoral atinge uma das bases do parlamentarismo clssico, na medida em que a
eleio no mais a escolha de uma pessoa que os eleitores conhecem pessoalmente e em quem
confiam. Como o modelo parlamentar foi identificado com o governo representativo, ao surgirem os
partidos de massa, a desintegrao desse vnculo pessoal foi interpretada como um indcio de crise na
representao poltica.
Por outro lado, a estabilidade eleitoral deriva, em grande medida, da determinao das preferncias
polticas por fatores socioeconmicos. Na democracia de partido as clivagens eleitorais refletem
divises de classe. Embora j se observasse, na primeira metade deste sculo, em todos os pases
democrticos, a influncia dos fatores socioeconmicos sobre o comportamento, eleitoral, ela
particularmente evidente nos pases em que um dos grandes partidos foi formado e explicitamente
concebido para ser a expresso poltica da classe operria. Os partidos socialistas ou social-democratas
so geralmente considerados como os arqutipos do partido de massa contemporneo, que se
transformou, desde o final do sculo XIX, no ncleo de organizao das democracias representativas.

Por essa razo, nos pases onde os partidos social-democratas so fortes que se pode encontrar a forma
mais pura do tipo de representao gerada por lealdades partidrias estveis.
Na Alemanha, na Inglaterra, na ustria e na Sucia, o voto constituiu, durante dcadas, o meio de
expresso de uma identidade de classe. Para a maioria dos eleitores socialistas ou social-democratas, o
voto no era uma questo de escolha, mas de identidade social e destino. Os eleitores confiavam nos
candidatos apresentados pelo "partido", porque os reconheciam como membros da comunidade a que
pertenciam. A sociedade parecia estar dividida em torno de diferenas econmicas e culturais
fundamentais, em um pequeno nmero de campos, geralmente dois: o campo conservador, unificado
pela religio e por valores tradicionais, e o campo socialista, definido pela posio socioeconmica de
seus integrantes. (20) O eleitor reconhecia seus interesses e crenas nas posies de um campo ou de
outro; cada campo se tornava para ele uma comunidade, unificada de alto a baixo por fortes laos de
identidade.
por isso que, na democracia de partido, a representao se torna, fundamentalmente, um reflexo da
estrutura social. De incio, predomina apenas um elemento constitutivo da representao, a diversidade
social. Contudo, os setores sociais que se manifestam atravs das eleies esto em conflito entre si.
Como no governo de tipo parlamentar, a eleio reflete uma realidade social anterior poltica. Mas,
enquanto as comunidades locais ou os "grandes interesses" que se afirmavam no parlamentarismo no
estavam necessariamente em conflito, este passa a tomar uma importncia crucial na democracia de
partido. Embora os artfices da representao poltica considerassem a natureza pluralista das instncias
representativas como uma de suas principais virtudes, eles jamais imaginaram que esse mesmo
pluralismo pudesse vir a refletir um conflito social bsico e duradouro. Essa transformao da
representao foi uma consequncia da industrializao e do conflito de classes por ela engendrado.
Nesse modelo de governo representativo, o sentimento de pertencimento e identidade social determina
muito mais as atitudes eleitorais do que a adeso ao programa poltico de um partido. Naturalmente, os
partidos de massa constitudos no final do sculo XIX formularam plataformas polticas detalhadas, que
utilizaram em suas campanhas eleitorais. Quanto a isso, revelaram-se muito diferentes dos partidos
existentes no modelo parlamentar. Mas os eleitores no sabiam muita coisa a respeito do contedo
preciso dessas plataformas. Mais frequentemente do que se pensava, a grande maioria dos eleitores
desconhecia os planos especficos propostos pelos partidos. Mesmo quando os eleitores tinham
conhecimento da existncia de programas, eles s guardavam na memria algumas frmulas muito
vagas e as palavras de ordem mais marcantes repetidas durante as campanhas. As plataformas polticas
serviam para dar aos ativistas um certo senso de direo, que mobilizava suas energias e unificava o
conjunto do partido. Ainda que por razes distintas, os eleitores dos partidos de massa no conheciam
muito mais a natureza exata das metas defendidas pelos candidatos do partido em que votavam do que
ocorria com o eleitorado no modelo parlamentar, ao escolher uma pessoa de confiana. Os eleitores dos
partidos de massa votavam num partido porque se identificavam com ele, independentemente dos planos
de ao constantes da plataforma do partido. Nesse sentido, a democracia de partido, assim como o tipo

parlamentar de governo representativo, baseia-se na confiana. A diferena est no objeto dessa

confiana: no mais uma pessoa, mas uma organizao, o partido.
2) A independncia parcial dos representantes
Na democracia de partido, os representantes no so mais indivduos livres para votar segundo sua
conscincia e julgamento: eles esto presos disciplina partidria e dependem do partido que os elegeu.
"O deputado social-democrata", escreveu Kautsky, "no um homem livre, por mais escabroso que isto
possa aparecer; ele um simples delegado do partido." (21) O membro da classe operria que tem
assento no Parlamento apenas um porta-voz do partido. Esse princpio se traduz em prticas efetivas
que podem ser observadas em todos os pases social-democrticos: estrita disciplina de voto no
Parlamento e controle dos deputados pela mquina do partido. Hans Kelsen, cujos escritos polticos
formulam, de maneira exemplar, os princpios da democracia de partido, props diversas medidas
destinadas a garantir ao partido um controle eficiente dos seus deputados: os representantes deveriam ser
obrigados a renunciar ao mandato se abandonassem o partido e os partidos deveriam ter o direito de
destituir o deputado. (22)
Nesse modelo de governo representativo, o Parlamento se transforma em um instrumento de avaliao e
registro da fora relativa dos interesses sociais em luta. Chama a ateno que, com exceo da
Inglaterra, todos os pases onde a social-democracia forte tenham um sistema de representao
proporcional, quer dizer, o sistema eleitoral visa refletir, da maneira mais exata possvel, a situao das
relaes de fora dentro do eleitorado. Kelsen (1981, p. 61) alegava que a representao proporcional
era necessria "para que a verdadeira estrutura de interesses se refletisse na composio do Parlamento".
Entretanto, numa sociedade em que o principal organismo poltico reflete, com distores mnimas, a
luta pelo poder de interesses contraditrios e solidamente unificados, sempre se corre o risco de um
confronto violento. Como as pessoas se vinculam a um campo ou outro em virtude de seus interesses e
crenas, se um desses campos vencer e tentar impor sua vontade, as que esto no campo contrrio
sofrero uma derrota total, que afetar todos os setores de suas vidas, e isso poder induzi-las a recorrer
violncia. A estabilidade eleitoral aumenta esses riscos. A minoria no conserva muitas esperanas de
reverter a situao num futuro prximo. A democracia de partido maximiza o risco de confronto aberto.
Mas os altos custos do confronto motivam os atores a evit-lo. De modo geral, quanto menos
conscientes os atores estiverem das resistncias que tero de enfrentar, mais propensos se mostraro a
assumir riscos. Na democracia de partido os vrios campos no podem estar equivocados quanto fora
dos adversrios, pois a composio do Parlamento reflete essa fora com muita preciso.
Para evitar o risco do confronto violento, o campo majoritrio tem apenas uma soluo: estabelecer um
acordo com a minoria. A democracia de partido s se torna uma forma vivel de governo quando os
interesses opostos aceitam o princpio da conciliao poltica, uma vez que nada vem atenuar seu
conflito na esfera social. Kelsen, alis, v no conceito de conciliao a pedra angular da democracia,
ainda que no tenha explicado claramente a razo pela qual os protagonistas teriam motivos para
transigir (Kelsen, 1981, pp. 53-68). Ao longo da histria, os partidos social -democratas s chegaram ao

poder, e nele se mantiveram, quando aceitaram o princpio da conciliao. Essa aceitao foi marcada de
maneira simblica pela escolha de uma estratgia de coalizo quando dominaram o governo pela
primeira vez. Ao formar uma coalizo, o partido se coloca deliberadamente numa situao de no poder
realizar todos seus projetos. Ele escolhe aceitar uma vontade que no a sua. (23) Por outro lado, a
representao proporcional raras vezes produz uma maioria absoluta no Parlamento; constitui, portanto,
um estmulo adoo de uma estratgia de coalizo.
Mas, se a democracia de partido repousa no princpio da conciliao, os partidos no podem realizar a
totalidade dos seus projetos, quando ascendem ao poder. importante ressaltar que, para estabelecer
uma soluo de compromisso ou formar uma coalizo, a direo do partido precisa ter uma margem de
manobra aps as eleies. O partido no pode ficar atrelado exclusivamente ao seu programa poltico.
Essa liberdade de ao facilitada pelo fato de que, ao votar, os eleitores manifestam sua confiana em
um partido. Evidentemente a organizao partidria est, at certo ponto, vinculada s promessas que
fez, pois assumiu compromissos pblicos com determinadas linhas de ao. Alm disso, os militantes se
mobilizaram em torno de uma plataforma que ajudaram a construir. Dessa maneira, a liderana do
partido deve agir de acordo com a orientao geral traada na plataforma poltica. Apesar disso, se o
partido quiser entrar em acordo com a oposio ou com seus aliados, os dirigentes devem se posicionar
como os nicos juzes do grau em que o programa ser cumprido. Ao contrrio do que se costuma
afirmar, a democracia de partido no suprime a relativa independncia dos representantes, inerente ao
modelo parlamentar. O que difere a identidade do sujeito dessa independncia parcial: em vez de ser o
representante individual, passa a ser o grupo formado pelo partido e por seus lderes. (24) A
independncia dos representantes no to ampla quanto foi no parlamentarismo: eles no podem mais
decidir segundo seu prprio julgamento, tm de exercer esse juzo dentro dos limites de uma orientao
geral.
Um bom exemplo dessa independncia parcial se encontra em uma resoluo adotada pelo Partido
Trabalhista Ingls, em 1907, que dizia respeito s relaes entre o congresso anual do partido, que
definia seu programa poltico, e o grupo parlamentar. A moo estipulava que as instrues
encaminhadas pelo congresso do partido aos parlamentares deveriam ser obrigatoriamente cumpridas,
mas o momento e a maneira de coloc-las em prtica ficariam a critrio dos deputados, ouvida a direo
do partido. Como observou um dos lderes, essa resoluo significava atribuir direo o poder de
definir as prioridades na execuo do programa (Beer, 1982). Como o partido no permaneceria no
poder para sempre, essa autoridade para definir prioridades conferia direo uma autonomia nada
desprezvel.
3) A liberdade da opinio pblica
Nesse tipo de governo representativo, os partidos organizam tanto a disputa eleitoral quanto os modos
de expresso da opinio pblica (manifestaes de rua, peties, campanhas pelos jornais). Todas essas
formas de expresso so estruturadas ao longo das clivagens partidrias. As vrias associaes e os
rgos de imprensa mantm laos com um dos partidos. A existncia de uma imprensa de opinio tem

uma importncia especial: os cidados mais bem-informados, os mais interessados em poltica e os

formadores de opinio, obtm informaes por intermdio da leitura de uma imprensa politicamente
orientada. Desse modo, os cidados so muito pouco expostos recepo de pontos de vista contrrios,
o que contribui para reforar a estabilidade das opinies polticas. Uma vez que os partidos dominam
tanto o cenrio eleitoral quanto a articulao de opinies polticas fora dos perodos de eleio, as
clivagens da opinio pblica coincidem com as clivagens eleitorais. Ostrogorski definiu os partidos de
massa como "associaes integradoras": quando uma pessoa ingressa num partido, "ela se d a ele por
inteiro" (Ostrogorski, op. cit., vol. 11, p. 621). Analisando a Repblica de Weimar, Schmitt (1931, pp.
83-4) descreve as consequncias dessa tendncia para a integralidade, afirmando:

(...) a extenso [da poltica] a todos os setores da vida humana (...) essa tendncia "totalizadora" se realiza por
intermdio de uma rede de organizaes sociais para um certo segmento dos cidados. Certamente no estamos
diante de um Estado total, mas temos instituies sociais ligadas a partidos, com tendncia totalidade, e que
organizam seu rebanho desde a mais tenra idade, oferecendo, cada uma delas, uma programao cultural
completa.

Como os meios de expresso disponveis para cada um dos campos em que se divide a opinio pblica
so direta ou indiretamente controlados por organizaes partidrias, os cidados comuns no podem
falar por si mesmos. Eles no tm outro canal de expresso seno os partidos e suas organizaes
filiadas. Essa situao aparentemente representa uma violao do princpio de que, no governo
representativo, a opinio pblica pode se manifestar com independncia diante do controle do governo.
As anlises de Schmitt ajudam a entender por que no esse o caso. No h dvida de que cada um dos
campos se expressa de maneira unvoca: as manifestaes eleitorais ou no-eleitorais de sua vontade
coincidem exatamente, mas h mais de um campo de opinio e nem todos participam do governo. Por
outro lado, a instncia que governa no mais o Parlamento inteiro, como no sistema parlamentarista;
o partido majoritrio, ou uma coligao de partidos. A democracia de partido a era do governo de
partido. Isso quer dizer que existe algo no controlvel pelo partido no poder: a oposio e seus canais
de expresso. Na democracia de partido, a liberdade da opinio pblica significa liberdade de oposio.
Sempre possvel manifestar livremente uma opinio diferente da defendida pelo partido no poder,
mesmo que, no interior de cada um dos campos, os cidados no possam exprimir opinies
independentes do controle dos lderes. Contrastando com o que se passa no governo representativo de
tipo parlamentar, a liberdade da opinio pblica sofre um deslocamento. Recorrendo novamente
metfora espacial, como se um corte vertical entre o partido majoritrio e a oposio tomasse o lugar
do corte horizontal entre os que esto do lado de dentro do Parlamento e os que esto do lado de fora.
Talvez se possa alegar que a Repblica de Weimar no constitui exatamente um modelo de governo
representativo vivel. Mas o regime foi derrotado porque os partidos que apoiavam a Constituio no
conseguiram estabelecer entre si uma soluo de compromisso. Quando a conciliao possvel, uma

ordem poltica fundada em campos solidamente unificados se torna vivel. A ustria posterior
Segunda Guerra Mundial um exemplo perfeito de um governo representativo desse tipo.
4) Decises polticas tomadas aps debates
Na democracia de partido, as sesses plenrias do Parlamento no so mais um frum de debates
deliberativos. Uma rgida disciplina comanda o voto no interior de cada campo de foras. Alm disso,
uma vez determinada a posio do partido, os deputados no podem mudar de opinio em funo dos
debates. Por ltimo, as posies de cada campo, no interior do Parlamento, so quase sempre as
mesmas, qualquer que seja o assunto posto em votao. O partido da maioria sistematicamente apoia as
iniciativas do governo, enquanto a minoria lhe faz oposio. Isso sugere que os deputados no avaliam
as propostas em funo do seu mrito, mas assentam suas decises em consideraes extrnsecas. O
Parlamento no mais um lugar onde se chega a um acordo de maioria sobre polticas especficas a
partir de posies inicialmente divergentes. A posio da maioria j est fixada antes de comearem os
debates. As sesses do Parlamento e as votaes apenas conferem um selo de validade legal a decises
tomadas em outros lugares.
Essa ruptura com os padres do parlamentarismo foi objeto de numerosas anlises no incio do sculo
XX. De modo geral, ela foi interpretada como uma indicao de que a poca do debate pblico havia
chegado ao fim. Na realidade, o debate deslocava-se para outros fruns. verdade que, na democracia
de partido, uma vez fixada a posio do partido os deputados no podem mudar de opinio. Tambm
verdade que as decises partidrias so tomadas antes dos debates parlamentares. Contudo, nas
discusses realizadas dentro dos partidos, antes dos debates no Parlamento, os participantes
efetivamente podem deliberar. A direo do partido e os integrantes do grupo parlamentar discutem
entre si sobre a posio coletiva a ser adotada. claro que esse tipo de debate exclui as posies dos
outros partidos, mas esse modelo de governo representativo incentiva a discusso entre os lderes dos
diversos partidos. J observamos antes que esse sistema de representao se fundamenta no princpio da
transigncia poltica, tanto entre maioria e minoria quanto entre os membros de uma coalizo. As
eleies no determinam as polticas especficas que devem ser praticadas; elas determinam a fora
relativa dos vrios partidos, cada um com sua plataforma prpria. A relao de foras entre partidos no
indica as questes em que se poderia tentar um acordo, nem define com preciso de que maneira se
poderia chegar a um meio-termo. O contedo exato da soluo de compromisso , portanto, uma
questo de negociao entre os partidos e seus lderes. Por outro lado, as organizaes social democratas institucionalizaram um processo de consultas e negociao entre grupos de interesse, como
sindicatos e associaes empresariais. Esse fenmeno, conhecido como "neocorporativismo", tem sido
objeto de grande ateno por parte da cincia poltica recente. (25) As instituies neocorporativistas,
cujo objetivo facilitar a conciliao entre interesses sociais opostos, incentivam a discusso. Os termos
do acordo no so fixados antes do cotejo das posies; so, antes, seu resultado. O princpio da
conciliao, tanto na poltica quanto nas esferas sociais, supe a negociao e a discusso. comum
subestimar importncia do debate na democracia de partido, porque o carter essencial da soluo
conciliatria nessa forma de governo no foi adequadamente reconhecido. Pensava-se que os

representantes dos diferentes campos estivessem rigorosamente comprometidos com os detalhes de suas
plataformas polticas - caso em que, de fato, no seria possvel nenhuma mudana de posio e nenhum
debate. Mas, na realidade, quando a democracia de partido uma forma estvel de governo, ela no
funciona por meio da rgida imposio de programas preestabelecidos.
A democracia do pblico
1) Os representantes so eleitos pelos governados
Tem-se observado, nos ltimos anos, uma ntida modificao nas interpretaes dos resultados
eleitorais. Antes dos anos 70, a maioria dos estudos conclua que as preferncias polticas podiam ser
explicadas pelas caractersticas sociais, econmicas e culturais dos eleitores. Vrias pesquisas sobre o
tema mostram que a situao mudou. Os resultados eleitorais tendem a variar significativamente de uma
eleio para a outra, ainda que se mantenham inalteradas as condies socioeconmicas e culturais dos
eleitores. (26)
A personalizao da escolha eleitoral
A personalidade dos candidatos parece ser um dos fatores essenciais na explicao dessas variaes: as
pessoas votam de modo diferente, de uma eleio para a outra, dependendo da personalidade dos
candidatos. Cada vez mais os eleitores tendem a votar em uma pessoa, e no em um partido. Esse
fenmeno assinala um afastamento do que se considerava como comportamento normal dos eleitores em
uma democracia representativa, sugerindo uma crise de representao poltica. Na realidade, a
predominncia das legendas partidrias na determinao do voto caracterstica apenas de um tipo
especfico de representao: a democracia de partido. Um outro aspecto que tambm aproxima a
situao atual do modelo parlamentar o carter pessoal da relao de representao. Tem sido
observado ainda o aumento da importncia dos fatores pessoais no relacionamento entre o representante
e seu eleitorado (Cain et al., 1987). Esse aspecto aparece de modo ntido na relao que se estabelece
entre o poder executivo e os eleitores no plano nacional. H muito tempo os analistas vm constatando
uma tendncia personalizao do poder nos pases democrticos. Nos pases em que o chefe do poder
executivo eleito diretamente por sufrgio universal, a escolha do presidente da Repblica tende a ser a
eleio mais importante. Nos regimes parlamentaristas, onde o chefe do poder executivo tambm o
lder da maioria parlamentar, as campanhas e as eleies legislativas se concentram em torno da pessoa
desse lder. Os partidos continuam a exercer um papel essencial, mas tendem a se tornar instrumentos a
servio de um lder. Ao contrrio do que acontece na representao parlamentarista, o chefe do
governo, e no o membro do Parlamento, que se considera como o representante por excelncia.
Contudo, da mesma maneira que acontece no parlamentarismo, a relao de representao tem um
carter essencialmente pessoal.
Essa nova situao tem duas causas. Em primeiro lugar, os canais de comunicao poltica afetam a
natureza da relao de representao: os candidatos se comunicam diretamente com seus eleitores

atravs do rdio e da televiso, dispensando a mediao de uma rede de relaes partidrias. A era dos
ativistas, burocratas de partido ou "chefes polticos" j acabou. Por outro lado, a televiso reala e
confere uma intensidade especial personalidade dos candidatos. De certa maneira, ela faz recordar a
natureza face a face da relao de representao que caracterizou a primeira forma de governo
representativo. Os meios de comunicao de massa, no entanto, privilegiam determinadas qualidades
pessoais: os candidatos vitoriosos no so os de maior prestgio local, mas os "comunicadores", pessoas
que dominam as tcnicas da mdia. O que estamos assistindo hoje em dia no a um abandono dos
princpios do governo representativo, mas a uma mudana do tipo de elite selecionada: uma nova elite
est tomando o lugar dos ativistas e lderes de partido. A democracia do pblico o reinado do
"comunicador".
O segundo fator determinante da situao atual so as novas condies em que os eleitos exercem o
poder. Reagindo a essas mudanas, os candidatos e os partidos do nfase individualidade dos
polticos em detrimento das plataformas polticas. Como o mbito das atividades do governo aumentou
consideravelmente nas ltimas dcadas, tornou-se mais difcil para os polticos fazer promessas muito
detalhadas; os programas ficariam muito extensos e seriam praticamente ilegveis. Um outro fator ainda
mais importante o aumento da complexidade das circunstncias polticas com que os governos tm se
defrontado desde a Segunda Guerra Mundial. A crescente interdependncia econmica das naes
impe a cada governo a necessidade de enfrentar decises tomadas por um nmero cada vez maior de
atores. Isso significa, por sua vez, que tambm os problemas a ser enfrentados pelos polticos no poder
so cada vez menos previsveis. As circunstncias dentro das quais se desenvolve a ao do governo
demandam um poder discricionrio, cuja estrutura formal pode ser comparada antiga noo de
prerrogativa. Locke definiu o conceito de prerrogativa como a autoridade para tomar decises na
ausncia de legislao prvia. A necessidade desse poder justificada no Segundo Tratado pela
eventualidade de o governo ter de enfrentar situaes imprevistas, ao passo que as leis so constitudas
por regras fixas previamente sancionadas. (27) De modo anlogo, possvel pensar que os governos
contemporneos necessitam de um poder discricionrio relativamente aos programas polticos, j que
cada vez mais difcil prever os acontecimentos que tero de ser enfrentados. Se as circunstncias atuais
exigem uma determinada forma de poder arbitrrio, de bom senso que os candidatos realcem suas
qualidades e aptides pessoais para tomar decises adequadas, em vez de ficarem com as mos atadas
por promessas muito detalhadas. Os eleitores tambm esto cientes de que o governo ter de enfrentar
imprevistos. Na opinio dos eleitores, portanto, a confiana pessoal que o candidato inspira um critrio
de escolha mais adequado do que o exame dos projetos para o futuro. Mais uma vez, a confiana, to
importante nas origens do governo representativo, assume uma importncia decisiva.
Por conseguinte, os eleitores contemporneos devem conceder aos seus representantes uma certa
margem de liberdade relativamente s plataformas eleitorais. A bem dizer, isso sempre aconteceu no
governo representativo, desde que os mandatos imperativos foram proibidos. A situao atual apenas
torna mais visvel um aspecto permanente da representao poltica. Mas o poder discricionrio no o
mesmo que um poder irresponsvel. Os eleitores mantm o poder fundamental, que sempre tiveram no
governo representativo, de destituir os representantes quando seus mandatos terminam. Hoje

especialmente difcil avaliar os polticos levando em conta suas plataformas, mas perfeitamente vivel
julg-los mediante a anlise de sua folha de servios. Tambm nesse sentido o conceito de poder
discricionrio mostra semelhanas com o conceito de poder de prerrogativa para Locke. Segundo a
definio de Locke, o poder de prerrogativa no era ilimitado, mas apenas uma capacidade de agir
conforme exija o interesse e o bem pblico". Nas atuais circunstncias, os eleitores que determinam a
posteriori, reelegendo ou destituindo o representante, se as iniciativas por ele tomadas promoveram ou
no o bem pblico.
Os termos gerais da escolha eleitoral
Alm da personalidade dos candidatos, os estudos contemporneos revelam que o comportamento dos
eleitores varia de acordo com os termos da escolha eleitoral. Por exemplo, os cidados votam em
diferentes partidos em eleies presidenciais, legislativas e municipais, sugerindo que as decises de
voto levam em conta a percepo do que est em jogo numa eleio especfica, e no so decorrentes
das caractersticas socioeconmicas e culturais dos eleitores. Assim tambm, as decises do eleitorado
parecem ser suscetveis s questes levantadas durante as campanhas polticas. Os resultados da votao
variam significativamente, at mesmo em perodos curtos de tempo, conforme a nfase atribuda s
questes no transcorrer das campanhas. (28) Os eleitores parecem responder (aos termos especficos que
os polticos propem em cada eleio), mais do que expressar (suas identidades sociais ou culturais).
Desse ponto de vista, a situao atual representa um afastamento do processo de formao das
preferncias polticas na democracia de partido. Hoje em dia, predomina a dimenso reativa do voto.
Toda eleio implica um fator de diviso e diferenciao entre os eleitores. De um lado, toda eleio
visa necessariamente distinguir os que apoiam um candidato dos que so contrrios a ele. Por outro lado,
as pessoas se mobilizam e se unem mais efetivamente quando tm adversrios e percebem existir
diferenas entre elas e os demais. Os candidatos precisam, ento, no s identificar a si prprios, como
tambm definir quem so seus adversrios. Eles no s se identificam, como assinalam uma diferena.
Em todas as formas de governo representativo, os polticos necessitam de diferenas que lhes sirvam de
base para mobilizar seus adeptos. As clivagens sociais, que fora dos perodos eleitorais dividem a massa
dos cidados, constituem um recurso essencial.
Nas sociedades em que existe uma diviso, ao mesmo tempo duradoura e especialmente notria, os
polticos sabem, antes da eleio, que clivagens devem explorar, e isso lhes permite demarcar o divisor
de guas que iro propor durante a campanha. Nessas circunstncias, portanto, os termos da escolha
oferecidos pelos polticos representam uma transposio para a esfera eleitoral de uma clivagem
preexistente. isso que acontece na democracia de partido. Mas em algumas sociedades ocidentais a
situao atual diferente. Nenhuma linha divisria socioeconmica ou cultural mais evidente do que
as outras. bvio que os cidados no constituem uma massa homognea que possa ser dividida de
qualquer maneira pelas escolhas que lhe so propostas, mas as linhas de demarcao social e cultural
so muito numerosas, se entrecruzam, mudam com muita rapidez. Um eleitorado desse tipo suscetvel
a vrias possibilidades de corte. Os polticos devem decidir, entre esses possveis cortes, quais sero os

mais eficientes e mais favorveis a seus propsitos. Uma linha ou outra de diviso sempre pode ser
provocada. Portanto, os articuladores dos termos da escolha conservam uma relativa autonomia na
seleo das clivagens que desejam explorar. Nessas condies, a iniciativa dos termos da escolha
eleitoral cabe ao poltico e no ao eleitorado, e isso explica por que razo as decises hoje em dia
aparentam ser primordialmente reativas.
Rigorosamente falando, em todas as formas de governo representativo o voto constitui, em parte, uma
reao do eleitorado aos termos que lhe so oferecidos. Mas, quando esses termos espelham uma
realidade social, independentemente da ao dos polticos, tem-se a impresso que o eleitorado a fonte
dos termos aos quais, na verdade, ele apenas responde com seu voto. O carter reativo do voto
obscurecido por sua dimenso expressiva. Quando, inversamente, os termos da escolha decorrem
principalmente de aes relativamente independentes dos polticos, o voto ainda uma expresso do
eleitorado, mas sua dimenso reativa se torna mais importante e mais visvel. Isso explica por que o
eleitorado se apresenta, antes de tudo, como um pblico que reage aos termos propostos no palco da
poltica. Por essa razo, denominamos essa forma de governo representativo de "democracia do
pblico".
Os polticos, no entanto, tm uma autonomia apenas parcial ou relativa na seleo dos assuntos que
dividem o eleitorado; eles no podem inventar, com total liberdade, os princpios da clivagem que iro
propor. Nem toda diviso possvel, porque o eleitorado j se encontra dividido por fatores sociais,
econmicos e culturais anteriores s decises dos candidatos. Ademais, os polticos no podem nem ao
menos escolher entre as decises como melhor lhes aprouver. Eles sabem que a utilidade das possveis
divises no a mesma em todos os casos: se um candidato fomenta uma linha de clivagem que no
mobiliza eficazmente os eleitores, ou uma outra que funciona contra ele, acaba perdendo a eleio. Os
polticos podem formular uma determinada opinio que, a seu ver, divide o eleitorado em vez de uma
outra qualquer, mas a eleio que, em ltimo caso, ir sancionar ou no sua iniciativa. Os candidatos
no sabem de antemo onde est o divisor de guas mais eficiente, mas tm todo interesse em fazer essa
descoberta. Em comparao com a autonomia que os polticos usufruam na democracia de partido, a
iniciativa deles aumenta nesse novo sistema, mas, em compensao, eles precisam estar
permanentemente empenhados em identificar as questes que melhor dividem o eleitorado para explorlas politicamente. Mas, se as clivagens mais eficazes so aquelas que correspondem s preocupaes dos
eleitores, o processo tende a criar uma convergncia entre os termos da escolha eleitoral e as divises do
pblico. Na democracia de partido, ao contrrio, pode haver uma correspondncia imediata entre esses
dois aspectos, porque os polticos sabem de antemo, e com razovel margem de segurana, quais so as
clivagens fundamentais do eleitorado. Na democracia do pblico, a convergncia se estabelece com o
tempo atravs de um processo de ensaio e erro: o candidato toma a iniciativa de propor uma linha
divisria durante a campanha, ou, com menos riscos, a partir das pesquisas de opinio. O pblico, a
seguir, responde diviso proposta e, por fim, o poltico corrige ou mantm a proposta inicial,
dependendo da reao do pblico.

Observa-se, alm disso, que a escolha final oferecida aos eleitores no resultante de um plano
consciente ou deliberado. Cada candidato prope a questo ou o termo que lhe parece mais eficaz e
vantajoso. Mas a escolha finalmente apresentada e a clivagem que ela provoca decorrem da combinao
dos termos oferecidos pelo conjunto dos candidatos. A configurao final da escolha produto da
pluralidade de aes descoordenadas.
Nas democracias, a poltica frequentemente analisada por meio de uma analogia com o funcionamento
do mercado. A metfora teatral do pblico e do palco parece, no entanto, mais apropriada do que a da
oferta e demanda na descrio do processo eleitoral contemporneo. A metfora teatral expressa a
diferena entre aqueles que tomam a iniciativa dos termos da escolha e aqueles que fazem as escolhas, e
reala a independncia parcial dos primeiros. A metfora do mercado, ao contrrio, contm muitas
dificuldades que se tornam visveis ao desdobr-la em todas as suas implicaes. H razes, sem dvida,
para descrever os polticos como empresrios que competem para ganhar votos e maximizar seus
benefcios - as recompensas materiais e simblicas do poder. Mas caracterizar os eleitores como
consumidores bem menos apropriado. Um consumidor que entra num mercado econmico sabe o que
quer: suas preferncias independem dos produtos que lhe so ofertados. A teoria econmica supe que
as preferncias dos consumidores so exgenas. Na poltica, entretanto, esse suposto no realista e
contraria a experincia. Na maior parte das vezes, quando um cidado entra no que se poderia chamar de
mercado poltico, suas preferncias no esto ainda formadas. Ao contrrio, elas se firmam medida
que ele vai tomando conhecimento dos debates pblicos. Na poltica a demanda no exgena; de modo
geral, as preferncias no preexistem ao dos polticos. (29)
Ainda no foi suficientemente valorizado o fato de que o prprio Schumpeter, considerado como o
fundador das teorias econmicas da democracia, admitia que, em poltica, no existe propriamente uma
demanda. Schumpeter insistia que na esfera dos "assuntos nacionais e internacionais", no se justificava
a hiptese de que os indivduos tm volies claramente definidas e independentes das propostas dos
polticos. Essas volies existem, mas somente quando se relacionam com assuntos de importncia
imediata para as pessoas e das quais elas tm conhecimento direto, "as coisas que lhes dizem respeito
diretamente, sua famlia, sua cidade ou seu bairro, sua classe, sua parquia, seu sindicato ou qualquer
outro grupo do qual participem ativamente" (Schumpeter, 1975, p. 258). Dentro desse "campo
limitado", a experincia direta da realidade permite a formao de preferncias bem definidas e
independentes. Quando, ao contrrio, "nos afastamos das preocupaes privadas de ordem familiar ou
profissional para penetrar no domnio dos assuntos nacionais e internacionais, que no se ligam direta e
inequivocamente quelas preocupaes particulares", o senso de realidade enfraquece (Schumpeter, op.
cit.). Assim escreve Schumpeter:
Esse empobrecimento do senso de realidade explica no s um empobrecimento do senso de responsabilidade,
como tambm uma falta de efetiva volio. As pessoas tm, naturalmente, suas frmulas prontas, suas aspiraes,
suas fantasias e suas reclamaes; elas tm sobretudo suas simpatias e antipatias. Mas habitualmente isso no se
compara ao que chamamos de vontade - a contrapartida psquica de uma ao responsvel que visa objetivos
precisos" (Idem, ibidem, p. 261; a nfase minha).

O que chama a ateno nesse trecho o fato de Schumpeter negar no s a natureza racional ou
responsvel da vontade do indivduo, alm do limitado crculo de suas preocupaes de ordem
particular, quanto a prpria existncia da volio. Em trecho posterior, ele observa que os eleitores no
tm uma vontade poltica independente da influncia dos polticos. "A vontade que observamos ao
analisar os processos polticos", escreve Schumpeter, ", em grande parte, fabricada, e no espontnea
(Idem, ibidem, p. 263).
Se no existe, em poltica, uma demanda exgena, a analogia entre a escolha eleitoral e o mercado cai
por terra. O nico elemento vlido na metfora do mercado a ideia de que a iniciativa da proposta das
alternativas de escolha pertence a atores distintos e relativamente independentes daqueles que, afinal de
contas, fazem as escolhas. Sendo assim, a metfora do palco e do pblico mais adequada, embora
ainda imperfeita, para descrever essa realidade.
Na democracia do pblico os representantes polticos so atores que tomam a iniciativa de propor um
princpio de diviso no interior do eleitorado. Eles buscam identificar essas clivagens e traz-las ao
palco. Mas o pblico que, afinal, d o veredicto.
2) A independncia parcial dos representantes
Os estudos eleitorais reconhecem que a eleio dos representantes vem sendo atualmente muito
influenciada por uma "imagem", quer seja a imagem da pessoa do candidato, quer seja a da organizao
ou partido a que ele pertence. A palavra "imagem" pode, no entanto, se prestar a confuso. No
vocabulrio jornalstico, ela frequentemente empregada, em oposio de "substncia", no sentido de
percepes vagas e superficiais destitudas de contedo poltico. Na verdade, as pesquisas de opinio
revelam que as imagens elaboradas pelos eleitores no deixam de ter um contedo poltico. Para citar
apenas um exemplo, sabe-se que nas eleies francesas de 1981, que deram a vitria aos socialistas, o
eleitorado no tinha ideias e preferncias claras acerca da poltica econmica formulada pelos socialistas
(nacionalizaes, estmulo demanda interna). Entretanto, ficou provado que a vitria socialista
resultou em grande parte de uma percepo, embora vaga, que inclua um contedo: a ideia de que a
crise era consequncia das medidas postas em prtica pelo governo anterior e que era possvel retomar o
crescimento da economia e do emprego (Cohen, 1986, pp. 78-80). Uma campanha eleitoral um
processo de construo de antagonismos: ela joga vrias imagens umas contra as outras. Considerada
isoladamente, cada imagem, na verdade, pode significar quase tudo. O erro est exatamente em
examinar cada uma delas em separado. Os eleitores recebem uma variedade de imagens que competem
entre si. Embora sejam vagas, as imagens no so totalmente indeterminadas ou ilimitadas, pois a
campanha eleitoral cria um sistema de diferenas. Uma coisa pelo menos a imagem dos candidatos no
pode designar: a imagem de seus adversrios. Uma campanha eleitoral pode ser comparada a uma
linguagem, como definiu o fundador da lingustica contempornea, Ferdinand de Saussure: o significado
de cada termo o resultado da coexistncia de vrios termos que se distinguem uns dos outros.

 bem verdade que essas imagens so representaes polticas muito simplificadas e esquematizadas.
Evidentemente, a importncia dessas representaes esquemticas decorre do fato de que muitos
eleitores no esto suficientemente capacitados para compreender os detalhes tcnicos das medidas
propostas e as razes que as justificam. Mas a utilizao de representaes simplificadas tambm um
meio de resolver o problema dos custos da informao poltica. J se observou que um dos maiores
problemas enfrentado pelo cidado nas grandes democracias a desproporo dos custos necessrios
para conseguir a informao necessria e a influncia que ele espera exercer sobre o resultado das
eleies. Esse problema no ocorre na democracia de partido, porque a deciso dos eleitores se define
por um sentimento de identidade de classe. Igualmente poderia se dizer que a identificao partidria
uma soluo para o problema dos custos da informao na democracia de partido. Seja como for,
quando a identidade social e a identificao partidria perdem importncia na determinao do voto,
surge a necessidade de encontrar caminhos alternativos para obter informao poltica.
J que os representantes so escolhidos a partir dessas imagens esquemticas, sobra-lhes um espao de
liberdade, aps eleitos, para agir. A causa de sua eleio foi um compromisso relativamente vago que
naturalmente se presta a diversas interpretaes. Fica assegurada, portanto, a independncia parcial dos
representantes, que sempre caracterizou o governo representativo.
3) A liberdade da opinio pblica
Os canais de comunicao com a opinio pblica so politicamente neutros, isto , no tm uma base
partidria. Razes econmicas e tecnolgicas causaram o declnio da imprensa de opinio. Atualmente,
os partidos polticos no costumam ser proprietrios de jornais de grande circulao. Por outro lado, o
rdio e a televiso no tm oficialmente uma orientao partidria. O resultado dessa neutralizao da
mdia em relao s clivagens partidrias que as pessoas recebem as mesmas informaes sobre um
dado assunto, a despeito de suas preferncias polticas. Isso no significa que os assuntos ou os fatos diferentemente dos julgamentos - sejam percebidos de maneira "objetiva", sem distores, mas
simplesmente que eles so percebidos de maneira relativamente uniforme atravs do amplo espectro das
preferncias polticas. Ao contrrio, quando grande parte da imprensa se encontra sob controle dos
partidos (como acontece na democracia de partido), as pessoas escolhem sua fonte de informao de
acordo com suas inclinaes partidrias; os fatos ou os assuntos so percebidos pela tica do partido em
que votam.
Uma comparao entre o escndalo de Watergate e o caso Dreyfus, duas situaes nas quais a opinio
pblica teve um papel fundamental, pode exemplificar o argumento. Descobriu-se que, durante a crise
de Watergate, os americanos tinham, de modo geral, a mesma compreenso dos fatos,
independentemente de sua preferncia partidria e do julgamento que faziam. No caso Dreyfus, ao
contrrio, parece que at mesmo a percepo dos fatos foi diferente entre os vrios setores da opinio
pblica: cada segmento do pblico francs percebia os fatos atravs da tica dos rgos de imprensa que
refletiam suas inclinaes partidrias (Lang & Lang, 1983, pp. 289-291).

Nesse mesmo sentido, descobriu- se que um dos aspectos mais evidentes das ltimas eleies francesas
foi a homogeneizao da imagem dos partidos no interior do eleitorado. Ao que se sabe, durante as
eleies parlamentares de 1986, os eleitores tinham aproximadamente a mesma percepo das posies
dos vrios partidos. claro que havia divergncias no modo de avaliar os partidos, e o voto expressou
essas diferenas, mas os assuntos tratados eram percebidos pelo eleitorado de modo quase idntico, a
despeito do partido em que votaram (Grunberg et al., 1986, pp. 125-127).
Pode-se sugerir, portanto, que a percepo dos temas e dos problemas pblicos (diferentemente do
julgamento dessas questes) tende hoje em dia a ser homognea e independente das preferncias
polticas expressas nas eleies. Mas as pessoas podem assumir posies divergentes a respeito de um
assunto especfico. A opinio pblica, ento, se divide em relao ao tema em questo; mas a diviso
resultante no reproduz as clivagens eleitorais, ou coincide com elas: o pblico pode estar dividido em
certas linhas de opinio durante as eleies e em tendncias diferentes quanto a questes especficas.
Assim, volta cena uma possibilidade que desaparecera na democracia de partido: as manifestaes
eleitorais e no eleitorais do povo podem no ser coincidentes.

Essa no-coincidncia decorre principalmente da neutralizao dos canais de comunicao atravs dos
quais a opinio pbica formada, mas tambm tem origem no carter no partidarista das novas
instituies que exercem um papel crucial na expresso da opinio pblica: os institutos de pesquisa.

Cabe notar que as pesquisas realizadas por esses institutos funcionam de acordo com a mesma estrutura
formal que caracteriza a democracia do pblico: o palco e o pblico. Os tcnicos responsveis pela
elaborao dos questionrios no sabem de antemo que perguntas podero estimular respostas mais
significativas e trazer tona as clivagens mais importantes do pblico. Assim, eles tomam decises de
maneira relativamente autnoma. Desse ponto de vista, as pesquisas de opinio certamente no so uma
expresso espontnea da vontade popular - um efeito da ideologia da democracia direta que, apesar
disso, ronda os pesquisadores. A rigor, as pesquisas so constructos. Mas interessa aos institutos de
pesquisa oferecer aos clientes resultados de algum valor preditivo e que revelem clivagens
significativas. Assim como os polticos, os pesquisadores trabalham por ensaio e erro.
O aspecto mais importante dessas organizaes de pesquisa que, assim como os meios de
comunicao de massa, elas so independentes de partidos polticos (o que no significa que no
introduzam distores). Elas podem revelar, sem inconvenientes, linhas divisrias inexploradas pelos
candidatos. Desse modo, as pesquisas de opinio contribuem para desfazer a associao entre as
expresses eleitorais e no-eleitorais da vontade popular.
Em certo sentido, reencontramos na democracia do pblico uma configurao semelhante do
parlamentarismo, exceto pelo fato de que as pesquisas acabam por conferir um carter bastante peculiar
manifestao no-eleitoral da vontade popular. De um lado, as pesquisas reduzem os custos da
expresso poltica individual. Participar de uma manifestao pblica implica um gasto de tempo e
energia; assinar uma petio pode, s vezes, envolver riscos. Em contrapartida, responder anonimamente
a um questionrio impe apenas um custo mnimo. Ao contrrio do que se verifica no tipo parlamentar
de governo representativo, em que os altos custos das manifestaes de rua e das peties reservam para
as pessoas mais intensamente motivadas a capacidade de expresso poltica no-eleitoral, as pesquisas
de opinio do voz aos cidados "apticos" e no- engajados. Por outro lado, por serem pacficas, as
pesquisas facilitam a expresso de opinies polticas, ao passo que as manifestaes pblicas sempre
comportam um risco de violncia, sobretudo quando as opinies esto muito polarizadas. Por
conseguinte, a presena do povo "nas portas do Parlamento" mais frequente do que se verifica no
modelo parlamentar: o povo no se faz presente apenas em ocasies excepcionais.
4) As decises polticas so tomadas aps debates
Com a notvel exceo do Congresso dos Estados Unidos, o Parlamento no o frum do debate
pblico. Cada partido se rene em torno de seu lder e vota disciplinadamente com ele. (30) Assim, na
democracia do pblico o Parlamento tem to pouca importncia como frum de discusso quanto na
democracia de partido, embora por razes diferentes. Mas as discusses dentro dos partidos e as
consultas entre o governo e os grupos de interesse ou associaes so de fato relevantes.
A grande novidade introduzida pelo terceiro tipo de representao se encontra em outro aspecto.
Durante as ltimas dcadas, os estudos eleitorais tm acentuado a importncia da instabilidade eleitoral.
Vem aumentando o nmero dos eleitores flutuantes que no depositam seu voto a partir de uma

identificao partidria estvel. Um segmento crescente do eleitorado tende a votar de acordo com os
problemas e as questes postas em jogo em cada eleio. Na verdade, sempre houve um eleitorado
instvel, mas, no passado, ele se compunha de cidados pouco informados, pouco interessados em
poltica e com um nvel baixo de escolaridade. A novidade introduzida pelo eleitorado flutuante de hoje
que ele bem-informado, interessado em poltica e razoavelmente instrudo. Boa parte desse
fenmeno se deve neutralizao da mdia informativa e de opinio: os eleitores interessados em
poltica, e que buscam se informar, so expostos a opinies conflitantes, enquanto na democracia de
partido as opinies do mais ativo e interessado dos cidados eram reforadas pelas fontes de informao
a que ele recorria. A existncia de um eleitorado bem-informado e interessado, que pode ser empurrado
de um lado para o outro, estimula os polticos a expor suas ideias diretamente ao pblico. Pode-se
conquistar o apoio de uma maioria a uma determinada orientao poltica falando diretamente ao
eleitorado. O debate de temas especficos no fica mais restrito aos muros do Parlamento (como no
parlamentarismo), nem s comisses consultivas entre partidos (como na democracia de partido); o
debate se processa no meio do prprio povo. Em consequncia, o formato de governo representativo que
hoje est nascendo se caracteriza pela presena de um novo protagonista, o eleitor flutuante, e pela
existncia de um novo frum, os meios de comunicao de massa.
Boa parte da insistncia na ideia de que existe uma crise de representao se deve percepo de que o
governo representativo vem se afastando da frmula do governo do povo pelo povo. A situao
corrente, no entanto, toma outros contornos quando se compreende que a representao nunca foi uma
forma indireta ou mediada de autogoverno do povo. O governo representativo no foi concebido como
um tipo particular de democracia, mas como um sistema poltico original baseado em princpios
distintos daqueles que organizam a democracia. Alm disso, no momento em que os partidos de massa e
as plataformas polticas passaram a desempenhar um papel essencial na representao, se consolidou a
crena de que o governo representativo caminhava em direo democracia. Um exame mais minucioso
da democracia de partido revela, porm, que os princpios elaborados no final do sculo XVIII
mantiveram sua fora aps a emergncia dos partidos de massa; apenas foram postos em prtica de uma
nova maneira em virtude da mudana das circunstncias externas. Quando se reconhece a existncia de
uma diferena fundamental entre governo representativo e autogoverno do povo, o fenmeno atual deixa
de ser visto como sinalizador de uma crise de representao e passa a ser interpretado como um
deslocamento e um rearranjo da mesma combinao de elementos que sempre esteve presente desde o
final do sculo XVIII.
NOTAS
1. As idias expostas neste ensaio fazem parte de meu prximo livro The Principles of Representative
Government, no prelo. Desejo agradecer a Paul Bullen e Sunil Khilnani pela assistncia na preparao
da verso em ingls do original escrito em francs. s vezes se diz que, se os ingleses e americanos
sempre foram mais favorveis ideia de partidos polticos, a hostilidade para com as "faces" era uma
caracterstica da cultura poltica francesa no final do sculo XV111. Esse modo de pensar no correto.
Na verdade, praticamente todos os pensadores polticos de origem anglo-americana desse mesmo

perodo se opunham ao sistema de partidos (cf. Hofstadter, 1969, principalmente captulo 1). A
exaltao dos partidos que se encontra em Burke uma exceo; ainda assim, Burke no tinha em
mente partidos anlogos aos que vieram a dominar o cenrio poltico a partir da segunda metade do
sculo XIX.
2. Tanto o Caucus de Birmingham quanto a National Liberal Federation, considerados como as
primeiras organizaes polticas de massa, foram fundados em 1870.
3. Para citar apenas dois exemplos entre os mais significativos e influentes, ver Schmitt, 1988, e
Leibholz, 1966.
4. No original deste artigo, escrito em francs, o autor fala em "democratie du public", mas na verso
para o ingls foi usada a expresso "tribunal of the public" para denominar essa terceira forma de
representao. Embora esta traduo tenha-se baseado na verso em ingls, preferimos seguir, neste
caso, a forma usada em francs, dada a peculiaridade do termo "tribunal" em portugus e tambm para
manter a coerncia do critrio de construo dos tipos-ideais. (N. T.)
5. A anlise das causas e conseqncias da preferncia pela eleio, em lugar do sorteio, foge ao
escopo deste ensaio, mas tratada em meu prximo livro The Principles of Representative Government.
6. Literalmente, "chamar de volta", "ordenar o regresso" de algum lugar, no mesmo sentido em que,
por exemplo, um governo "chama de volta" ou "ordena o regresso" de seu pessoal diplomtico em
virtude de uma crise poltica internacional. (N. T.)
7. Debate na Cmara dos Representantes (15 de agosto de 1789), in Kurland & Lerner, 1987, vol. 1,
pp. 413-8.
8. O sistema proposto integralmente representativo por duas razes de grande importncia, na
argumentao de Madison. Por um lado, ele destaca
que todas as instncias (as duas casas do Congresso, o Presidente, os juzes) so designadas pelo povo,
direta ou indiretamente. Para que um governo seja "republicano" (isto , representativo), diz ele, "basta
que as pessoas que o administram sejam designadas direta ou indiretamente pelo povo" (1787; p. 241,
grifo de Madison). Portanto, a representao depende exclusivamente da eleio. Por outro lado, a
Constituio integralmente representativa, porque o povo reunido no desempenha papel algum. A
representao, acrescenta Madison, no era inteiramente desconhecida nas repblicas da Antigidade:
alguns magistrados eram eleitos e, alm disso, a assemblia do povo constitua um rgo de governo. A
verdadeira novidade da repblica americana no est na representao, mas na "total excluso do povo,
como corpo coletivo, do sistema de governo" (op. cit.,
p.
387, grifos de Madison).
9.

O carter absoluto da representao em Hobbes analisado em Pitkin, 1967, pp. 15-27.

l0. Schmitt refere-se basicamente aos textos de Guizot reunidos em Histoire des origines du
gouvrnement reprsentatif(1851); ver Schmitt, 1988, pp. 34-5. Sobre o papel do debate e a "soberania

da razo" em Guizot, ver Rosanvallon, pp. 55-63 e 87-94. Schmitt tambm faz referncias a Burke,
Bentham e James Bryce.
11. "Se por razes prticas e tcnicas os representantes do povo podem decidirem lugar do povo, no
h dvida ento que uma s pessoa de confiana poderia muito bem decidir em nome desse mesmo
povo e a argumentao, sem deixar de ser democrtica, poderia justificar um cesarismo
antiparlamentar." (Schmitt, 1988, p. 41).
12. Schmitt, 1988, pp. 35-43. Essa idia longamente analisada por Habermas, 1989. Schmitt
estabeleceu um paralelo entre o valor atribudo ao debate pelos partidrios do parlamentarismo e as
virtudes do mercado exaltadas pelos liberais: "D exatamente no mesmo que a verdade possa ser
alcanada por um embate irrestrito de opinies e que a concorrncia produza a harmonia." (p. 35). A
idia de que a verdade nasce da discusso bastante usual; a tradio da filosofia ocidental, desde
Plato, tem fornecido numerosas verses dessa concepo. No h razo alguma para considera-la uma
crena especfica do pensamento liberal em seu sentido estreito.
13. O texto mais importante de Burke sobre o tema do debate seu famoso "Discurso aos eleitores de
Bristol" (1774, p. 115): "Se o governo fosse uma questo de preferncia por um dos lados, o seu, sem
sombra de dvida, seria o melhor. Mas o governo uma questo de razo e julgamento, no de
preferncia; que tipo de razo essa em que a deciso precede a discusso, em que um grupo de pessoas
discute e outro decide, e onde os que tiram concluses esto a centenas de milhas daqueles que ouvem
os argumentos? (...) O Parlamento no uma associao de embaixadores que tm opinies divergentes
e hostis, cujos interesses cada um deve preservar como agente e defensor contra os interesses de outros
agentes e defensores; o Parlamento a assemblia deliberativa de uma nao, que tem um interesse, o
de seu todo - nem os objetivos locais, nem os preconceitos locais, deveriam fornecer a orientao, mas o
bem de todos, resultante da considerao do conjunto da nao."
14. A importncia dessas frases (a nfase minha) nunca poder ser superestimada. Elas demonstram
que Siys no pensa o debate parlamentar como uma atividade desinteressada, guiada apenas pela
busca da verdade, e que, para ele, o interesse geral, ao contrrio da vontade geral em Rousseau, no
transcende os interesses particulares e no tem uma natureza diferentes destes ltimos.
15. A afirmao de que, ao final dos debates, as opinies "finalmente chegam a uma nica opinio",
poderia induzir a pensar que Siys faz da unanimidade o princpio do processo decisrio. Isso no
verdade, como revela outro trecho da mesma obra: "(...) mas, no futuro, exigir que a vontade comum
sempre seja o somatrio exato de todas as vontades equivaleria a renunciar possibilidade de constituir
uma vontade comum, significaria dissolver a unio social. , portanto, absolutamente necessrio optar
pela admisso de todos os aspectos da vontade comum em uma pluralidade reconhecida (isto , a
maioria)" (1789a, p. 18). Mas, em suas consideraes sobre o debate, a inteno de Siys outra; ele
no se d ao trabalho de repetir um argumento j apresentado.
16. Locke, 1988, cap. VIII, 96, pp. 331-2. Os argumentos de Locke e Siys so muito parecidos,
mas o primeiro mais incisivo; por isso o citamos aqui.

17.

A Anti Corn Law League financiou a criao da revista The Economist. Cf. Beer, 1982, pp. 43-8.

18.

Esse trao do parlamentarismo clssico subsiste ainda hoje no Congresso americano.

19. Para citar apenas algumas obras mais significativas e influentes nessa rea, ver: Siegtried, 1913;
Berelson et al., 1954; Campbell et al., 1964.
20. Na ustria, alis, utilizava-se a expresso "mentalidade de campo" (Lagermentalitt) para
descrever a cultura poltica do pas no entreguerras.
21. Kautsky, 1900, p. 157. Kautsky foi um dos principais lderes do partido social-democrata alemo
na virada do sculo.
22. Kelsen (1981, pp. 42-3) afirma que apenas por intermdio dos partidos as pessoas podem exercer
uma influncia poltica: "A democracia , necessria e inevitavelmente, uma democracia de partido"
(pp. 20-1). Kelsen foi considerado prximo ao partido socialista austraco. Ele teve um importante papel
na redao da Constituio da primeira repblica de seu pas, na qual props a criao de uma corte
constitucional. Seu pensamento jurdico e poltico teve grande influncia sobre os lderes
socialdemocratas, tanto na ustria quanto na Alemanha. Kautsky frequentemente se referia a ele em
seus trabalhos.
23. Sobre a social-democracia e o princpio da conciliao ver Rustow, 1955, e tambm Bergounioux
& Manin, 1989, pp. 37-55.
24. Apesar de sua nfase no conceito de conciliao, Kelsen no diz que os partidos polticos que
apresentam diferentes plataformas precisam preservar uma liberdade de ao para que seja possvel
encontrar uma soluo de compromisso entre a maioria e a oposio, ou entre os membros de uma
coalizo.
25. O conceito de "neocorporativismo" pode ser mal compreendido se no se percebe que ele se
baseia no reconhecimento de um conflito fundamental entre os interesses, enquanto o corporativismo
tradicional presumia uma complementaridade funcional - e, portanto, uma harmonia - entre as foras
sociais. No se trata de uma diferena abstrata ou ideolgica: nos arranjos neocorporativistas, um dos
principais instrumentos do conflito social, o direito de greve, permanece intocado, enquanto no
corporativismo tradicional a greve proibida. Ver Bergounioux & Manin, 1989, pp. 51-5.
26. Um dos primeiros tericos a comentar que as preferncias polticas so em grande parte uma
resposta escolha eleitoral oferecida aos eleitores, independentemente das caractersticas
socioeconmicas e culturais destes, foi V O. Key; ver especialmente Key, 1963a e 1963b. Na dcada de
70, essa idia foi aproveitada e desenvolvida em vrios outros estudos. Ver, por exemplo: Pomper,
1975; e Nie et al., 1976. Pesquisas recentes realizadas na Frana tambm chamam a ateno para o papel
determinante dos termos da escolha oferecidos ao eleitorado. Ver, especialmente: Lancelot, 1985; e
Gaxie, 1985.

27. "H muitas coisas que a lei no pode prever de modo algum, e estas devem ser necessariamente
deixadas a critrio daquele que controla o poder executivo, para ser por ele determinadas, conforme
requeiram o interesse e o bem pblico." (Locke, 1988, cap. XIV, 159).
28. Ver, por exemplo, Nie et al., 1976, pp. 319, 349. "Um tema simples, mas importante atravessa
quase todo este livro: o pblico responde aos estmulos polticos que lhe so oferecidos. O
comportamento poltico do eleitorado no determinado unicamente por fatores sociais e psicolgicos,
mas tambm pelas questes do momento e pela maneira como os candidatos as apresentam." (p. 319; a
nfase minha).
29.

Manin, 1987, pp. 338-68 contm um aprofundamento desse ponto.

30.

Veja o tpico "Personalizao da escolha eleitoral", na pgina 25.

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