UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE

FACULDADE DE ECONOMIA
MONOGRAFIA DE BACHARELADO

PROGRAMAS DE RESPONSABILIZAO DE PROFESSORES: ANLISE

CRTICA DOS FUNDAMENTOS TERICO-CONCEITUAIS E DAS EVIDNCIAS
EMPRICAS

RICARDO SEQUEIRA PEDROSO DE LIMA

Matrcula: 208.04.192

NITERI
MARO 2013

Ricardo Sequeira Pedroso de Lima

PROGRAMAS DE RESPONSABILIZAO DE PROFESSORES: ANLISE

CRTICA DOS FUNDAMENTOS TERICO-CONCEITUAIS E DAS EVIDNCIAS
EMPRICAS

Monografia apresentada ao Curso de Cincias

Econmicas da Universidade Federal
Fluminense, como requisito parcial para a
obteno do ttulo de bacharel em Cincias
Econmicas.

Orientador: Prof. Dr. Fbio Domingues Waltenberg

NITERI
MARO 2013

Ricardo Sequeira Pedroso de Lima

PROGRAMAS DE RESPONSABILIZAO DE PROFESSORES: ANLISE

CRTICA DOS FUNDAMENTOS TERICO-CONCEITUAIS E DAS EVIDNCIAS
EMPRICAS
Monografia apresentada ao Curso de Cincias
Econmicas da Universidade Federal
Fluminense, como requisito parcial para a
obteno do ttulo de bacharel em Cincias
Econmicas.

BANCA EXAMINADORA

__________________________________________________________________
Prof. Dr. Fbio Domingues Waltenberg - Orientador
Universidade Federal Fluminense

__________________________________________________________________
Prof. Dr. Jesus Alexei Luizar Obregon
Universidade Federal Fluminense

__________________________________________________________________
Prof. Dr. Aloysio de Carvalho
Universidade Federal Fluminense

NITERI
MARO 2013

If people are good only because they fear

punishment, and hope for reward, then we are
a sorry lot indeed.
- Albert Einsten

AGRADECIMENTOS

Primeiramente, agradeo ao meu professor orientador, Fbio Waltenberg, que ao longo desses
ltimos trs anos foi parte mais do que essencial do meu desenvolvimento acadmico. Um
professor que sempre leva seu entusiasmo para a sala de aula, servindo de incentivo e
motivao para muitos, e que nunca deixou de acreditar no potencial de seus alunos. Pelo fato
de estar envolvido em praticamente todas as minhas atividades acadmicas, certamente posso
afirmar que o valor do seu tempo dedicado mim algo inestimvel.
Ao professor Jesus Alexei Obregon, primeiramente, por ter me introduzido ao mundo da
Econometria. Alm disso, por ser um grande incentivador na busca de conhecimento e, em
especial, pelas incontveis vezes em que bati na sua porta para ser prontamente atendido.
Estes dois professores contriburam de maneira extensa para a minha formao no s como
Economista, mas tambm como pessoa. Por isso, sempre carregarei os valores que me
passaram, seja na vida acadmica ou profissional.
Gostaria tambm de agradecer ao programa PIBIC/CNPq/UFF pelo apoio financeiro que, ao
longo de dois anos, possibilitou o meu aprofundamento nos estudos e participao em
pesquisas. Grande parte desta monografia foi baseada em resultados deste programa.
Ao Centro de Estudos sobre Desigualdade e Desenvolvimento (CEDE/UFF) por fornecer uma
sala de estudos mas, principalmente,

seus pesquisadores, professores e alunos pelas

discusses, dicas e ambiente propcio para desenvolver novos trabalhos. Em especial,

agradeo, a ex-aluna do mestrado e membro do CEDE/UFF, Ariana Martins de Britto, por
acompanhar de perto os trabalhos que resultaram nesta monografia.
Agradeo a minha famlia, em especial, a minha me pelo apoio, compreenso e por estar ao
meu lado nos momentos bons e ruins.
Finalmente, gostaria de agradecer a minha namorada, rica Pereira Carneiro, pelos mais de
seis anos de carinho e companheirismo, mas, principalmente, por ter me ajudado a me
transformar na pessoa que sou hoje.

RESUMO

Esta monografia tem como objetivo entender a teoria econmica que serve como base
para a criao de programas de responsabilizao dos professores, que tm como intuito a
melhora da educao no Brasil, e tambm estudar alguns destes programas que foram
implementados e seus resultados. Para isso, o modelo Principal-Agente bsico exposto
formalmente e seus aspectos tericos bsicos discutidos. Em seguida, abordamos algumas
especificidades de sua aplicao ao setor pblico e, finalmente, na educao. Assim, procurase entender e esclarecer os limites e possibilidades de sua aplicao prtica. Aps a discusso
terica, os programas de responsabilizao, tanto internacionais quanto nacionais, o modus
operandi de cada um e seus resultados so apresentados e discutidos. Por tratar de ambos os
aspectos, terico e prtico, de uma maneira abrangente, este trabalho acaba servindo como
uma introduo ao estudo que envolve mecanismos de incentivos na educao.
Palavras-chave: Educao, Poltica educacional, Principal-Agente.

Sumrio
Introduo ................................................................................................................................. 8
Captulo 1 O Modelo Principal-Agente ................................................................................ 11
1.1 Modelo Principal-Agente com Ao Oculta ............................................................... 12
1.2 Relaes do Tipo Principal-Agente na Proviso de Servios Pblicos .................... 18
1.3 Relaes do Tipo Principal-Agente em Educao ..................................................... 20
1.4 Possibilidades e Limites do Modelo Principal-Agente Aplicado Educao ......... 21
1.4.1 Como Avaliar os Resultados? ............................................................................... 22
1.4.2 Mltiplos Objetivos ............................................................................................... 25
1.4.3 Trabalho em Equipe .............................................................................................. 26
Captulo 2 Responsabilizao de Professores: Experincias Internacionais .................... 28
2.1 Os Diferentes Casos e Seus Funcionamento ............................................................... 29
2.1.1 O Caso de Israel ..................................................................................................... 29
2.1.2 O Caso do Estado de Michigan, nos EUA ........................................................... 31
2.1.3 O Caso do Reino Unido ......................................................................................... 32
2.1.4 O Caso das Escolas Pblicas de Nova York ........................................................ 34
2.1.5 O Caso das Escolas do Estado de Andhra Pradesh, ndia ................................. 36
2.2 Resultados Apresentados Pelos Programas ............................................................... 38
2.2.1 Resultados de Israel ............................................................................................... 38
2.2.2 Resultados de Michigan ........................................................................................ 40
2.2.3 Resultados do Reino Unido ................................................................................... 41
2.2.4 Resultados das Escolas Pblicas de Nova York .................................................. 43
2.2.5 Resultados de Andhra Pradesh ............................................................................ 46
Captulo 3 Responsabilizao de Professores: Experincias Nacionais ............................ 49
3.1 Medidas de Qualidade do Ensino Brasileiro .............................................................. 49
3.2 Os Programas e seus Resultados ................................................................................. 51
3.2.1 O Programa Nova Escola ...................................................................................... 51
3.2.2 O Caso de Pernambuco ......................................................................................... 52
3.2.3 O Caso de So Paulo.............................................................................................. 54
Concluso ................................................................................................................................ 59
Referncias .............................................................................................................................. 62

Introduo

Um dos grandes desafios para o crescimento econmico e, para muitos, da diminuio

da desigualdade de renda a melhora do sistema educacional. No caso do Brasil, evidente o
progresso nas ltimas duas dcadas, em especial com a quase universalizao da educao
bsica. Porm, mesmo com muitas melhorias, a qualidade do ensino brasileiro encontra-se
ainda, em muitos casos, em estado precrio. Isto tem sido mais evidente desde que foram
difundidas bases de dados nacionais e internacionais contendo informaes coletadas em
avaliaes padronizadas de proficincia (SAEB, ENEM, Prova Brasil, PISA etc.). Por se
tratar de um assunto extremamente importante, especialmente para o crescimento da
economia brasileira, uma literatura em expanso tem procurado identificar as contribuies de
diferentes fatores pessoais, familiares, escolares etc. para o desempenho educacional.1
O advento desses mtodos de avaliao da educao permitiu o desenvolvimento de
polticas pblicas baseadas na responsabilizao de professores pela qualidade da educao,
alm de um acompanhamento do seu progresso de uma forma mais tangvel. Em 2007, com a
criao do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB), surge mais uma maneira
de se responsabilizar escolas e professores pelo desempenho acadmico dos alunos. Este
ndice, por ser de conhecimento pblico, poderia gerar uma presso, por parte dos pais, sobre
as instituies de ensino caso houvesse pioras nos resultados.
Buscando melhorar a qualidade do ensino, em especial no ensino bsico, estas
polticas tm tido como foco principal a reformulao da estrutura de incentivos com que se
depara o conjunto de agentes envolvidos no processo de aprendizado e, em particular, o atorchave desse processo: o professor.
Conforme relatam Andrade (2008), Ferraz (2009) e Bruns et al. (2011), uma srie de
polticas desta natureza vem sendo implementada recentemente no Brasil, em diferentes
estados e municpios, e internacionalmente. Embora assumam formatos especficos em cada
local, todas possuem um elemento comum: atrelam uma parcela da remunerao de
1

A literatura nacional que trata dos determinantes do desempenho de alunos, e de recomendaes de polticas
deles decorrentes, foi bastante farta na dcada de 2000. Entre tantos outros, podem-se citar os seguintes:
Albernaz et al. (2002), Franco et al. (2002), Waltenberg (2005), Soares e Collares (2006), Menezes-Filho (2007),
Biondi e Felcio (2008), alm de diversas contribuies em Veloso et al. (2009).

professores ao desempenho de seus alunos, desempenho este mensurado por alguma prova
padronizada externa, isto , no aplicada pela prpria escola.
Estas polticas de responsabilizao, na teoria econmica convencional, baseiam-se,
em geral, nos resultados e na lgica do modelo Principal-Agente, tema que estudado em
Teoria da Informao e Desenho de Mecanismos, duas subdisciplinas da Economia. O
modelo, basicamente, analisa as implicaes de situaes em que um agente contratado
por um principal para realizar alguma tarefa ou conjunto de tarefas que permitam produzir
um bem ou servio que interessa ao principal. Esta tarefa requer um esforo por parte do
agente que, por sua vez, no perfeitamente observvel pelo principal. Dada esta dificuldade
de se verificar a produtividade do agente, o problema do principal escolher um sistema de
remunerao adequado, que incentive o agente a agir conforme desejado pelo principal.2
A adaptao deste modelo educao simples; a autoridade competente, neste caso,
o secretrio de educao, seria o principal, e o agente seria representado pelo professor. O
produto seria o aprendizado, ou basicamente a nota da prova padronizada, e o esforo o
conjunto de atividades realizadas pelo professor. Assim, seria possvel implementar contratos
de incentivo seguindo diretrizes inspiradas na literatura de Desenho de Mecanismos, tais
como os programas de responsabilizao de professores.
Diante desse contexto, o objetivo deste trabalho consiste em analisar programas de
responsabilizao de professores, nacionais e internacionais, e estudar de maneira
aprofundada a teoria que serviu de base, para assim entender como foi feita sua adaptao
prtica. Desta maneira, o estudo visa no s descobrir se possvel tirar concluses sobre o
bom funcionamento, ou no, destes programas, mas tambm identificar quais so as
principais dificuldades que surgem na adaptao da teoria ao caso especfico da educao.
Primeiramente, aborda-se a teoria que formaliza o modelo Principal-Agente, passando
pelas suas caractersticas no seu formato mais simples. Em seguida, prossegue-se aos detalhes
que surgem quando de seu uso em ambientes do setor pblico, com a existncia de estruturas
hierrquicas mais complexas, por exemplo. A parte final do primeiro captulo trata das
particularidades que surgem de sua adaptao ao caso especfico da educao. Isto nos
permitir, de certa maneira, acompanhar as mudanas que houve ao longo do tempo neste
campo de estudo, assim como as dificuldades que existem em sua aplicao na prtica.
2

Os fundamentos dessas duas literaturas so apresentados em Varian (2006), Varian (1992) e, de maneira mais
abrangente, em Mas-Colell et al. (1995).

O segundo captulo est dividido em duas partes, sendo que na primeira so descritos,
com certo detalhamento, os diferentes programas de responsabilizao que foram
implementados internacionalmente. Na segunda parte os respectivos resultados so
apresentados. No terceiro captulo deste trabalho o mesmo feito para os programas
implementados nacionalmente.
Espera-se assim, no s compreender a teoria por trs destes programas e sua
adaptao a cada ambiente, mas tambm as especificidades de cada um deles e as diferenas
na aplicao destes programas em pases com nveis socioeconmicos diferentes.
evidenciada neste trabalho a importncia da informao para o funcionamento de
um programa de responsabilizao e as incertezas que ainda esto envolvidas na anlise dos
resultados destes programas. Estas incertezas aparecem, por exemplo, em dois casos; no de
So Paulo, onde foram estimados efeitos positivos para a 4a srie e negativos para a 8a srie e
no caso do Reino Unido, onde estima-se que o programa implementado levou a uma mudana
de comportamento por parte dos professores.
Alguns fatos curiosos como os que aconteceram no caso de Israel, onde os efeitos
destes programas foram maiores nas escolas religiosas, e como no caso da ndia, com
confirmao de fraudes, tambm sero apresentados.

10

Captulo 1 O Modelo Principal-Agente

O modelo Principal-Agente comumente utilizado para a anlise de casos envolvendo

informao assimtrica e aborda o estabelecimento e manuteno de um contrato entre
agentes econmicos. Este modelo pode ser ilustrado por um Principal que contrata um Agente
para executar determinada tarefa. O Agente por sua vez dispe de vantagens informativas
sobre seu comportamento, tipo ou ambiente3.
Os

livros

de

microeconomia

distinguem

tradicionalmente

dois

problemas

informacionais que podem ocorrer neste tipo de transao: aqueles oriundos de ao oculta e
os oriundos de informao oculta. A ao oculta, tambm conhecida como risco moral, pode
ser ilustrada como a inabilidade de o Principal observar as aes do Agente, por exemplo, o
quanto ele se esfora; j na situao que envolve informao oculta o Principal desconhece os
custos que o Agente enfrenta ao exercer uma ao, ou seja, o Principal no conhece de
maneira perfeita a dificuldade/facilidade que o Agente tem para determinadas aes. Um fator
comum entre estes dois problemas o de o contrato ser estabelecido em condies de
informao simtrica, com assimetria de informao surgindo posteriormente (Mas-Colell et
al., 1995).
Deve-se notar que, neste trabalho, como o foco o esforo do professor (e se este se
esfora mais ao receber certo bnus), iremos apenas expor a formalizao de maneira
simplificada do modelo Principal-Agente com ao oculta. Ignorando, de certa forma, os
problemas de informao oculta.
Assim, este primeiro captulo encontra-se dividido em quatro partes. Na primeira
parte, a teoria que serve de base para justificar a aplicao de polticas de responsabilizao
de professores formalizada e o problema de ao oculta apresentado. Como o modelo,
resultado da teoria, foi desenvolvido primeiramente para o setor privado, a segunda parte
deste captulo aborda as principais diferenas que surgem quando o modelo aplicado ao
setor pblico.
As duas ltimas partes deste captulo abordam as especificidades, e possveis
problemas, que podem surgir com o uso do modelo Principal-Agente no ambiente da
3

Estas definies, e as que sero utilizadas na seo seguinte para formalizar o modelo, encontram-se
explicitadas em Mas-Colell et al. (1995).

11

educao. Desta forma, tentamos abordar o modelo desde sua forma mais geral at o caso
bem especfico da educao.

1.1 Modelo Principal-Agente com Ao Oculta

De forma a ilustrar o funcionamento bsico do modelo de Principal-Agente com ao
oculta, podemos considerar um Principal que contrata, para efetuar alguma tarefa, um Agente
cujas aes no sejam perfeitamente observveis pelo Principal. O problema, para o Principal,
se torna ento a elaborao de um sistema de remunerao que incentive o Agente a se
comportar de maneira a atingir os objetivos propostos pelo contrato. Seguindo Mas-Colell et
al. (1995), de modo a ilustrar este problema formalmente, podemos considerar , o lucro
observvel e, , a escolha de ao (neste caso representado por esforo) do Agente.4 Portanto,
necessariamente, temos que ter que

no seja perfeitamente dedutvel de , para haver um

problema de ao oculta.
Assim, o lucro estar relacionado com o esforo do Agente por meio de uma funo
distribuio de probabilidade,

, ou seja, podemos considerar que o lucro seja afetado

pela ao tomada pelo Agente, porm no completamente determinada por ela. Alm disso,
seria natural considerar que um esforo mais alto,

, resulte, em mdia, em nveis mais altos

de lucro, porm, um esforo mais alto representaria um custo maior para o Agente. Desta
forma, h um conflito de interesses entre os dois atores do modelo. Este aspecto do problema
pode ser ilustrado formalmente por5:
(1.1)
O que, consequentemente, implica em6:
(1.2)
Ou seja, o lucro esperado do Principal sempre ser maior quando o nvel de esforo
for alto.
Em relao ao Agente, tambm seria natural considerar que este prefira mais salrio a
4

Sendo que
e
, onde os subndices a e b representam, respectivamente, os nveis alto e
baixo.
5
Onde
e
representam a funo de distribuio acumulada e funo distribuio de probabilidades,
respectivamente.
6
Desconsiderando os limites de integrao.

12

menos, menos esforo a mais e que ele seja avesso ao risco. Assim, seguindo ainda MasColell et al. (1995), de maneira simplificada, podemos considerar uma funo utilidade de
Bernoulli com as propriedades descritas em seguida, de forma a formalizar os aspectos
descritos anteriormente.
(1.3)
Onde

representam, respectivamente, a utilidade do salrio e a

desutilidade do esforo exercido, com as seguintes caractersticas:

(1.4)
(1.5)
(1.6)
Sendo o Principal neutro ao risco e, portanto, tendo como objetivo a maximizao do
lucro esperado, ele ir propor um contrato especificando o nvel de esforo e um salrio como
funo do lucro observado,

, que o Agente pode aceitar ou rejeitar. Num mercado

competitivo, o Principal dever, ento, garantir um nvel mnimo de utilidade esperada, , ao

Agente para que este aceite o contrato. Assim, o contrato timo para o Principal ir resolver o
seguinte problema:
(1.7)
Isto significa que o Principal ir maximizar seu lucro lquido sujeito restrio de
garantir um nvel mnimo de utilidade ao Agente, esta restrio tambm conhecida como a
restrio de participao. Porm, este problema equivalente ao de minimizar o valor
esperado dos custos de remunerao do Principal. Assim, este problema de maximizao de
lucro lquido esperado do Principal pode facilmente ser dividido em duas etapas, onde, na
primeira se determina o sistema timo de remunerao, representado por

, e, na segunda

parte se determina o nvel timo de esforo.

Assim, o sistema timo de remunerao ser dado por:
(1.8)

13

Teremos ento que, no ponto de soluo para o problema em (1.8), a remunerao do

Agente,

, para cada nvel de lucro, deve satisfazer a condio de primeira ordem dada

por:
(1.9)
Onde, , representa o multiplicador de Lagrange e, consequentemente,
(1.10)
Isto significa que, se o Agente for estritamente avesso ao risco7, ento a equao
(1.10), implicar que o sistema timo de remunerao,

, ser dado por uma constante.

Ou seja, o Principal dever oferecer uma remunerao fixa para o Agente8. Desta forma, dado
o nvel de esforo explicitado no contrato, o Principal oferecer um salrio fixo de

, sendo

que o Agente receber ento exatamente o seu nvel de utilidade reserva, . Formalmente
teremos que:
(1.11)
Assim, qualquer sistema de remunerao que fornecer ao Agente

, ser uma

remunerao tima e, dada a equao (1.11), podemos ento formular o problema de

definio do nvel timo9 de esforo como a seguir.
(1.12)
Este contrato timo tem ento dois objetivos principais, o de especificar uma escolha
eficiente de esforo e o de assegurar o Agente contra qualquer risco, ou seja, variaes na sua
renda, atravs da remunerao tima. Estes dois objetivos, entretanto, entram em conflito
quando o esforo no perfeitamente observvel, pois a nica maneira de garantir que o
Agente se esforce mais seria a de atrelar sua remunerao ao lucro observvel, que por sua
vez, mesmo que correlacionado com o esforo, tem um componente aleatrio.

Ou seja,
.
Isto significa que o Principal, que neutro ao risco, ir assegurar o Agente, estritamente avesso ao risco, contra
qualquer tipo de risco ao no atrelar sua remunerao ao lucro observado que varivel.
9
Se , ou , representa o nvel timo de esforo ir depender do acrscimo ao lucro esperado de cada nvel de
esforo.
8

14

Desta forma, o estabelecimento de um contrato timo se torna mais interessante

quando o problema envolve um Principal, ainda neutro ao risco, que busca implementar um
esforo maior por parte do Agente, sendo que este avesso ao risco10. Neste caso, incentivos
ao esforo alto,

, s podem ser fornecidos se o Agente estiver disposto a enfrentar um

determinado risco.
Como demonstrado anteriormente, o sistema timo de remunerao, para implementar
um nvel especfico de esforo, minimiza os custos esperados do Principal e, no caso de
informao perfeita, a restrio dada somente pelo nvel de utilidade reserva. Entretanto, no
caso em que o Principal no consegue observar11 o nvel de esforo exercido pelo Agente
haver uma restrio a mais.
Neste caso, alm de garantir que o Agente receba o nvel de utilidade reserva, o
Principal deve, indiretamente, incentivar o Agente a exercer o esforo alto. Ou seja, o Agente
deve, de certa forma, desejar exercer o nvel de esforo alto, desta maneira, o Principal no
precisar observar diretamente o nvel de esforo.
Formalmente, podemos descrever o mecanismo timo de incentivo para implementar
um esforo alto,

, como a seguir.
s.a.
i.

ii.

(1.13)
(1.14)
(1.15)

Onde as restries (1.14) e (1.15) tambm so conhecidas na literatura da graduao12

como a restrio de participao e restrio de compatibilidade de incentivo.
Assim, com (1.14) o Principal estar, como visto no caso com informao perfeita,
garantindo

ao Agente, enquanto que com a restrio (1.15) o Principal garante que exercer o

esforo alto fornea, em mdia, um nvel de utilidade maior ao Agente. Continuando com o
problema de otimizao, teremos ento que:

10

Outras combinaes envolvendo o comportamento dos dois atores do modelo frente ao risco so discutidas em
Mas-Colell et al. (1995).
11
Ou, pelo menos, envolva custos para sua observao.
12
Varian (2006).

15

(1.16)
Onde,

representam os multiplicadores de Lagrange das restries. Logo:

(1.17)

Ao comparar este novo esquema de remunerao com a remunerao fixa, podemos

notar que quando

, a remunerao ser menor, quando comparada com a

remunerao fixa. O contrrio acontecer quando

, ou seja, este sistema de

remunerao pagar mais para os resultados que so relativamente mais provveis de

acontecer sob

do que sob

. Portanto, esta razo fornecer incentivos ao Agente a

escolher um esforo maior, caracterstica que descrita formalmente a seguir.

Considerando a remunerao tima

, tal que,

, temos que:

(1.18)

(1.19)
Deve-se notar que a condio de

no garante que a remunerao

seja monotonicamente crescente em , ou seja, quando houver um aumento em , a razo

no necessariamente ir aumentar. Desta forma, possvel que o salrio deva ser mais
alto em nveis intermedirios de

do que em nveis muito elevados, consequentemente,

podemos concluir que, provavelmente, o contrato no ser representado de forma simples,

como a forma linear, por exemplo. Uma das principais concluses que podemos tirar da
equao (1.17) que a forma tima de

ir depender, totalmente, do contedo

informacional dos diversos nveis de lucro, aspecto revelado pela razo das funes
distribuio de probabilidade, e por isso improvvel que se relacione de forma simples.
Observemos a importncia do elemento que chamamos de contedo informacional
dos diversos nveis de lucro para o funcionamento pleno da remunerao tima.
Basicamente, o modelo mostra que extremamente desejvel que o Principal saiba
exatamente como cada nvel de lucro afetado pelo esforo baixo e, tambm, pelo esforo
16

alto13. Formalmente, o Principal deve comparar a probabilidade de aumentar o lucro dado um

esforo alto e um esforo baixo, para aquele nvel de lucro especfico, para ento decidir qual
nvel de esforo incentivar.
Para o caso deste trabalho, significa que, para implementar uma poltica de
responsabilizao de professores de forma tima, devemos conhecer a probabilidade de
aumentar a nota de um aluno dado que o professor exera um esforo baixo em comparao
com um esforo alto. Notemos que, em um caso extremo onde, para todo nvel de nota, o
esforo alto tenha o mesmo efeito que o esforo baixo, a remunerao tima seria fixa, ou
seja, praticamente no haveria um mecanismo de incentivo.
Retornando para o modelo, podemos concluir intuitivamente que, dado que o Agente
deve ser assegurado de receber no mnimo o seu nvel de utilidade reserva, , o sistema de
remunerao timo deve compens-lo com um salrio mdio maior para qualquer risco
assumido. Ou seja, dada a variabilidade introduzida no sistema de remunerao14, o valor
esperado do salrio do Agente deve ser estritamente maior que o salrio fixo que o Agente
receberia no caso de o esforo ser observvel, dado por

Formalmente, dado que a esperana da utilidade do Agente, quando ele exercer um

esforo maior deve ser no mnimo igual ao custo deste esforo somado a sua utilidade reserva,
teremos que:
(1.20)
Relembrando que,
(1.21)
Ento pela desigualdade de Jensen, podemos reescrever (1.20) tal que:
(1.22)
Mas, sabemos que

e, portanto, ficamos com:

(1.23)

13
14

Obviamente assume-se que estes efeitos no sejam incomensurveis.

Deve-se levar em considerao tambm o fato de o Agente ser estritamente avesso ao risco.

17

Com este resultado podemos concluir que, com a introduo de informao imperfeita
no modelo (ou seja, a inabilidade do Principal observar o esforo do Agente) haver um
aumento no custo esperado de implementao do nvel

O problema que surge ento , por exemplo, interpretar a causa de um nvel baixo de
lucro. Dado que o esforo no observvel, o Principal ter dificuldade em distinguir entre
uma simples m sorte do Agente e sua m vontade. O modelo Principal-Agente 15 e o
estabelecimento de um contrato timo, resumidamente, demonstram que o Principal gostaria
de impor um custo, ou uma penalidade, ao Agente caso um nvel baixo de lucro fosse
observado. Ou seja, haver um trade-off, entre o seguro a ser garantido ao Agente e o
incentivo a ser dado. Como foi demonstrado anteriormente, o estabelecimento deste contrato
ir depender significativamente do nvel de contedo informacional acerca de como o lucro
produzido.
A relao entre esforo e lucro, a habilidade do Agente, o estado de natureza e como o
esforo do Agente mensurado so todos aspectos informacionais de extrema importncia e
que iro afetar de maneira direta a eficincia do contrato. Alm disso, outro aspecto de
extrema relevncia o comportamento dos atores envolvidos no modelo frente ao risco, algo
que pode invalidar por completo um sistema de remunerao.

1.2 Relaes do Tipo Principal-Agente na Proviso de Servios Pblicos

A relao descrita nas sees anteriores nos leva intuitivamente a pensar nas relaes
entre gerente e empregados, acionistas e diretores, relao esta bastante presente no mercado
privado, ou seja, em instituies que visam lucro. Entretanto, podemos perceber que o setor
de servios pblicos tambm repleto deste tipo de relacionamento e em geral de um modo
muito mais complexo.
A relao Principal-Agente est presente na proviso da grande maioria dos servios
pblicos, como sade, segurana, transporte e educao por exemplo. A relao entre uma
companhia pblica coletora de lixo e os moradores de uma cidade pode ser analisada como
uma relao Principal-Agente. A coletora de lixo exerce uma ao que deve estar alinhada
com o objetivo dos moradores e est sendo remunerada pelos prprios indiretamente, atravs
de impostos.
15

Vale ressaltar que o modelo analisado foi de carter simplificado e deve-se considerar algumas hipteses alm
destas demonstradas. Por exemplo, o fato de se tratar de um contrato que acontece s uma vez e, portanto, no
envolvendo aspectos como reputao, e que somente envolve a relao entre um Principal e um Agente.

18

Na prxima seo, ser tratada a relao Principal-Agente especificamente na rea da

educao. Primeiramente deve-se distinguir as principais diferenas entre o setor privado e o
setor pblico. Uma diferena a ser ressaltada desde j que o setor pblico, e os rgos que
dele fazem parte, so em geral de grande magnitude, complexos e heterogneos.
Dixit (2002), enfatizando que estas principais diferenas nem sempre se aplicam a
todos os servios pblicos e que muitas vezes, nos diversos setores, de grau e no de gnero,
as distingue em quatro. So elas: a existncia de mltiplos Principais, mltiplas tarefas,
ausncia de concorrncia e a presena de Agentes motivados16.
A relao existente entre eleitores e um prefeito eleito pode ser vista como uma
relao Principal- Agente com uma modificao, a de que h mais de um Principal. Um
prefeito, atravs de suas aes, pode afetar, positivamente ou negativamente, os eleitores que
esto numa posio em que tm o poder de influenciar o prprio prefeito atravs dos seus
votos. Portanto, os eleitores podem ser vistos como os Principais e o prefeito como o Agente,
pois os eleitores elegem um prefeito que ir realizar uma tarefa visando, em ltima instncia,
o mesmo objetivo que os eleitores. A remunerao, de uma maneira simplificada nesta
relao, pode ser vista na forma de impostos, o que significa que as aes tomadas pelo
prefeito podem at levar a um aumento efetivo de custos aos eleitores, atravs dos impostos.
A grande maioria das agncias do governo realiza mais do que uma ao; para
demonstrar podemos tomar como exemplo um posto do Detran. Alm de emisso de
documentos e multas, ainda deve realizar atendimentos aos clientes, entre outros, tratando-se
por isso de uma relao onde o Agente realiza mltiplas tarefas.
No setor privado, existe um incentivo externo s firmas para buscarem maiores lucros
devido concorrncia existente no mercado. J as agncias pblicas se deparam muitas vezes
com situaes de monoplio ou baixa concorrncia. Esta ausncia de concorrncia, e
consequente falta de incentivos, com frequncia vista como a causa dos males17 do
servio pblico. A privatizao , por isso, muitas vezes apontada como uma forma de
melhorar a qualidade de um servio pblico18.
No modelo inicialmente apresentado, foi considerado que toda utilidade do Agente era
16

Estes aspectos podem ser includos formalmente na anlise do modelo Principal-Agente, porm trata-se de
algo de extrema complexidade e muito alm do abordado a nvel de graduao.
17
Baixa qualidade e altos custos, por exemplo.
18
Embora alguns no possam ser privatizados, como a segurana pblica, por exemplo.

19

proveniente de uma remunerao monetria e que a desutilidade era decorrente do esforo ao

exercer uma ao. Sabemos que isto no necessariamente verdade, e que o Agente pode ter
utilidade em outros aspectos da tarefa em si. Segundo Dixit (2002), os efeitos dessa
motivao so mais provveis no setor pblico do que no privado. O caso de Agentes
motivados facilmente exemplificado, especialmente no caso do Brasil, onde muitos
preferem uma remunerao menor num emprego pblico do que ganhar mais numa empresa
privada. Ou seja, o Agente pode obter utilidade, por exemplo, de vocao, ou pelo desejo de
querer fazer parte de uma instituio que goza de algum prestgio.
O surgimento desse aspecto de multidimensionalidade na relao Principal-Agente
torna mais difcil mensurar e explicitar a conexo entre as variveis envolvidas neste tipo de
relao.

1.3 Relaes do Tipo Principal-Agente em Educao

Para analisar como a relao do tipo Principal-Agente se d no ambiente de proviso
pblica da educao, portanto englobando todas as caractersticas discutidas anteriormente
sobre o setor pblico, temos que primeiro definir o objetivo a ser alcanado pelo sistema de
educao ou pelo educador, o que j representa uma tarefa de grande complexidade.
A idia que se tem de objetivo do sistema de educao geralmente se resume a
providenciar um ensino de boa qualidade, mas sabemos que este objetivo inclui muitos
aspectos. O ensino de boa qualidade pode ser difcil de definir, mas existem algumas
caractersticas que so esperadas. Espera-se que os alunos aprendam o necessrio de cada
matria para desenvolver um raciocnio que permita a comunicao e a expresso, mas
tambm que as escolas os preparem para o mercado de trabalho e para a vida, despertando
vocao. Aprender os costumes da sociedade em que vivem, amparo emocional, um ambiente
livre de violncia e a ajuda necessria para superar possveis dificuldades de aprendizado
tambm so, entre outros, objetivos que esperamos de um sistema de ensino. Os objetivos em
si no so contraditrios, mas tendo em vista que os recursos so finitos, um objetivo, ou
mais, sempre ser prejudicado e ganhar menos nfase.
A mensurao do sucesso dos objetivos propostos, ou seja, dos resultados, no fornece um
nmero ou dado exato, e, mesmo quando h uma mensurao exata, a interpretao deles
pode ser variada. Alm do mais, diferentes objetivos so medidos de diferentes maneiras e em
perodos de tempo diferentes. As notas dos alunos so um meio de se mensurar o resultado do
20

objetivo de aprendizagem, porm, no diferenciam o que resulta de habilidade nata do aluno e

o que devido ao esforo do professor, ou em ltima instncia, ao sistema de educao. Podese medir, em alguns casos, a quantidade dos recursos como o tempo que o aluno passa na
escola, o tempo de aula, quantos quadros e salas so utilizados, mas em muitos dos casos no
possvel medir as respectivas qualidades.
A educao recebida tambm resulta em diferentes dimenses de benefcios, como
uma remunerao futura maior, e externalidades, podendo ser exemplificado com uma famlia
que ganha acesso cultura com um filho indo escola. Estes benefcios podem no ser
mensurveis, mas isto no significa que no existam. (Barr, 2004).
Na viso de Barr (2004), estimar uma relao entre os insumos e os produtos, ou seja,
uma funo de produo de educao, torna-se uma tarefa problemtica, e, por isso, comum
assumir que as escolas tm um s objetivo, o de maximizar as notas dos alunos.
A relao Principal-Agente na esfera do sistema de educao se d em vrias
dimenses e envolve diversas partes interessadas. Estas diferentes partes interessadas, que
representam os diversos Principais e Agentes da relao podem ser representadas, entre
outros, pelos pais, professores, diretores e eleitores. Os pais desejam o que chamamos de uma
boa educao para os filhos, mas no caso em que h proviso de educao privada e
pblica, talvez os pais que tm uma condio de pagar escolas privadas no estejam
diretamente preocupados com a qualidade do ensino pblico. Os professores querem uma
remunerao cada vez maior, melhores condies de trabalho e possibilidades de crescimento
intelectual. Pode-se inclusive pensar que os eleitores que no tm filhos do menos
importncia educao e, portanto, preferem votar a favor de polticas de corte de gastos no
ensino.
Divergncias relacionadas a qual peso deve ser dado para cada objetivo do sistema
educacional tambm podem surgir nas relaes entre diretores e professores ou diretores e um
secretrio de educao, por exemplo, numa reforma curricular, seja ela de uma determinada
escola ou no sistema como um todo.

1.4 Possibilidades e Limites do Modelo Principal-Agente Aplicado Educao

Demonstrado o modelo Principal-Agente simples, viu-se alguns exemplos e
dificuldades de sua adaptao e aplicao a diferentes ambientes. Consequentemente, nota-se
21

um aumento da complexidade, por exemplo, devido ao que foi chamado de

multidimensionalidade. Do modelo simples, parte-se para uma situao onde pode haver
vrios Principais e Agentes, com o(s) Agente(s) exercendo diversas funes, podendo at
serem exercidas em equipe. Deve-se, ento, analisar os principais problemas enfrentados ao
se utilizar este modelo especificamente na rea de educao, e, como podem se dar os
incentivos nestes diferentes ambientes.
Larr e Plassard (2008) destacam as trs principais dificuldades como sendo: a
avaliao dos resultados, o carter multidimensional dos objetivos e o fato de os objetivos, no
caso dos educadores, fazerem parte de um trabalho em equipe, havendo, portanto, uma
dependncia entre eles.

1.4.1 Como Avaliar os Resultados?

Como foi visto anteriormente, na rea da educao os objetivos raramente so
estabelecidos de forma homognea, entretanto, alguns pontos so reconhecidos por todos
como sendo importantes19. Estabelecidos os objetivos a serem alcanados, preciso ento
decidir como e quem avaliar, de modo a acompanhar o progresso destes. Sero apresentadas
nesta seo as possveis consequncias e problemas com os respectivos mtodos disponveis
de avaliao.
Os mecanismos de incentivos podem se basear em avaliaes subjetivas, objetivas,
relativas ou podem ser baseados em avaliaes pelos prprios usurios. 20 Cada mtodo
diferente de avaliao tem seus prs e contras, por isso, muitas vezes pode ser considerado o
uso de uma combinao entre eles.
1.4.1.1 Avaliao Subjetiva
Mecanismos de incentivos baseados em avaliaes subjetivas, comumente utilizados
em sistemas de meritocracia, permitem fazer uma avaliao mais ampla do esforo feito pelo
professor. Assim, diversos aspectos do trabalho do educador podem ser avaliados, alm de
resultados obtidos atravs de provas.
19

Por exemplo, objetivos como aprendizagem e consolidao do conhecimento das matrias, cidadania e
preparao para a vida adulta e o mercado de trabalho.
20
Prendergast (1999) define a avaliao objetiva como medidas que podem ser verificadas legalmente no
contrato estabelecido, enquanto a avaliao subjetiva no observvel por terceiros. As duas formas podem ser
utilizadas no mecanismo de incentivo sendo que o peso de cada uma seria dado de acordo com a preciso da
informao.

22

Porm, a subjetividade da avaliao abre espao para situaes de oportunismo,

corrupo, conluio e falhas de informao, principalmente devido a sua fcil manipulao e
por quase nunca ser observvel por terceiros. Exemplos seriam de avaliadores dando
preferncia a algum professor por motivos no relacionados ao esforo do mesmo21, ou
professores que, ao saber que esto sendo avaliados, e conhecendo os critrios mais
importantes na viso dos avaliadores, deslocariam a maior parte de seus esforos para estes
aspectos importantes.
1.4.1.2 Avaliao Objetiva
A avaliao objetiva, feita geralmente atravs de resultados de provas padronizadas,
aplicadas a alunos por rgos da educao (secretarias, ministrios, agncias internacionais,
etc.) nos fornece indicadores que possibilitam estimar a relao entre o esforo do professor e
o progresso de seus alunos. Neste caso o mecanismo de incentivos baseado nas notas dos
alunos, ou seja, a remunerao recebida pelo professor atrelada aos resultados obtidos.
De um lado, a avaliao objetiva evita qualquer tipo de subjetividade ao se apoiar em
resultados de provas padronizadas, baseando-se em critrios j pr-estabelecidos e
observveis por qualquer um, evitando-se casos de oportunismo. De outro lado, este tipo de
avaliao no leva em considerao nenhuma das outras dimenses, ou outros tipos de
conhecimento que esto sendo transmitidos pelo professor, alm de potencialmente incentivar
o foco na maximizao de notas e, em casos de provas padronizadas, um esforo do professor
somente para os conhecimentos exigidos nas provas de avaliao22.
Ainda que, desconsiderando-se os problemas de focalizao, por parte dos professores
no que exigido nas provas, e o fato de no se poder avaliar todas as dimenses do
conhecimento a ser passado, mesmo assim preciso enfrentar um problema estatstico de
definir o quanto da nota obtida por um aluno mrito do esforo de um determinado
educador. Sabe-se que a nota do aluno reflexo de um conjunto de fatores que o afetam com
diferentes intensidades e que o esforo do educador faz parte deste conjunto, porm, no se
sabe ao certo o peso de cada um desses fatores. Portanto, a nota do aluno pode depender
desde o professor que ele teve no passado, dos colegas de turma, de outros professores que ele
tenha em outras matrias conjuntamente, ou at mesmo da sua alimentao. Infelizmente,
ainda no h uma ferramenta capaz de distinguir estas influncias de um modo exato.
21

Frequentemente chamado, coloquialmente, de sucking-up. Termo que poderia ser traduzido para algo como
puxar o saco, em portugus.
22
O que poderia ter como resultado um estreitamento de currculo.

23

De acordo com o que foi exposto na primeira seo deste captulo, esta informao
seria a mais importante para o bom funcionamento do mecanismo de incentivo. Em termos do
modelo, seria necessrio saber associar o efeito do esforo alto e baixo do professor para cada
nvel de nota do aluno de modo a elaborar uma remunerao tima. Obviamente, pode-se
concluir que no se trata de uma tarefa trivial.
Alguns autores 23 do exemplos de potenciais consequncias do uso de testes
padronizados como indicadores, alm de uma anlise dos problemas estatsticos24 envolvidos.
Um exemplo o de desincentivar professores a trabalhar em reas onde os alunos so
considerados de menor capacidade, por representar uma barreira no alcance de melhores
avaliaes. Outra possvel consequncia a de subavaliar um professor ou um grupo de
professores por trabalharem em reas menos favorveis, cujos alunos tm uma dificuldade
maior de aprendizagem.
1.4.1.3 Avaliao Relativa
Neste caso os incentivos, e consequentemente a remunerao, so baseados no
desempenho relativo entre um professor e seus colegas de trabalho ou at mesmo entre um
determinado grupo de escolas. O intuito deste tipo de avaliao de eliminar os possveis
rudos dos indicadores, e consequentemente os riscos aos quais os Agentes esto expostos,
pois esto inseridos no mesmo ambiente e assim so afetados de forma igual por possveis
choques externos. Em situaes onde no h um consenso de padro de avaliao este
mecanismo pode ser uma boa alternativa por ter como base o prprio desempenho interno.
Esta forma de avaliao25 funciona como um incentivo ao melhor desempenho por
criar uma concorrncia dentro do grupo avaliado, mas poderia tambm ter consequncias
negativas, como um professor no querer ajudar ao outro, por estar diminuindo a sua
avaliao relativa.
1.4.1.4 Avaliao pela Demanda
Uma alternativa a criar um mecanismo de incentivos que no se baseie diretamente no
desempenho dos professores e/ou dos alunos passar para os usurios da educao, ou seja,
para os pais ou representantes dos alunos, o poder de escolher entre as diferentes escolas. Isto
23

Baker et al. (2010) e Kane e Staiger (2002)

Nmero de alunos em cada escola, frequncia da aplicao da prova e tamanho das amostras so alguns
exemplos.
25
Usado em mecanismos do tipo Torneio, ver Prendergast (1999)
24

24

 feito atravs de sistemas de vouchers (ou cheques escolares), onde cada aluno recebe um
voucher para ento escolher onde estudar, ou um quase-mercado, onde as escolas so
remuneradas de acordo com algum ndice, em geral representado pelo nmero de alunos
inscritos ou rotatividade.
Este tipo de mecanismo baseia-se fortemente no princpio da livre escolha como
provedor de eficincia, considerando a mudana do aluno de uma escola para outra como um
processo pouco problemtico e que os pais tm acesso completo a informao sobre as
diferentes escolas. Neste caso o incentivo surge da concorrncia entre as escolas e a disputa
delas por alunos e manuteno destes. Porm, muitas vezes pode existir falha de informao,
especialmente em classes sociais menos favorecidas, alm de a transio de um aluno entre
escolas no ser sempre isenta de problemas.

1.4.2 Mltiplos Objetivos

Um dos problemas mais frequentes ao se criar um mecanismo de incentivos, numa
situao onde h vrios objetivos a serem alcanados pelo Agente, a insuficiente ateno
direcionada a cada um destes. Professores tm como objetivo transmitir conhecimento; ao
essa que engloba diversas dimenses de objetivos e que, dependendo do tipo de mecanismo
de incentivo dado, pode focar em maior ou menor grau em uma determinada dimenso.
Viu-se anteriormente que a educao tem diversas partes interessadas que podem ser
representadas por vrios Principais, que podem ser complicadores em virtude dos diferentes
pesos dados a cada dimenso da educao. Alm do fato de alguns objetivos serem mais
observveis que outros.
1.4.2.1 Remunerao Igualitria
Uma maneira de evitar conflito nos objetivos a serem alcanados o de remuner-los
de forma igual, equilibrando-se o esforo exercido pelo Agente, neste caso o professor, entre
os diferentes objetivos. Porm, sabe-se que no caso da educao, e mais especificamente no
cargo exercido pelo professor, alguns objetivos so difceis de mensurar ou at mesmo de se
observar.
De modo a reduzir o risco, na forma de variao da remunerao enfrentada pelo
professor, e levar em considerao a subjetividade de algumas tarefas, os objetivos menos
observveis podem receber um peso menor. Portanto, no caso do professor, os objetivos
25

considerados mais especficos como, por exemplo, os conhecimentos da matria ensinada por
ele (representados pela nota de prova, por exemplo), tem um peso mais alto do que os
objetivos mais gerais como, por exemplo, cidadania e valores culturais. Assim cada objetivo
seria remunerado de acordo com a dificuldade de ser observado (em alguns casos
representada pelo custo), evitando um desvio de ateno pelo professor.
Essa distribuio de peso para cada aspecto do objetivo do professor pode at fazer
sentido em termos tericos, porm na prtica mostra-se extremamente difcil, seno
impossvel de implementar. Portanto, a alternativa que se torna mais plausvel a de agregar
todas as tarefas e remuner-las de forma igualitria. Se so dados ao professor trs objetivos
distintos, por exemplo, aumentar as notas, a frequncia e a aprovao, cada um desses
objetivos tem o mesmo peso em sua remunerao. O intuito ento que os trs objetivos
recebam o mesmo nvel de ateno do professor em questo.
1.4.2.2 Especializao
Atravs da especializao dos educadores, ou seja, da diminuio de tarefas a serem
cumpridas por cada educador possvel amenizar os problemas causados pela quantidade de
objetivos a serem alcanados. Os esforos e a responsabilidade so diludos, de certa forma,
entre os educadores evitando assim um problema de falta de ateno a algum objetivo.
Um exemplo disto a troca de um professor responsvel por duas matrias por dois
professores, onde cada um responsvel por uma s matria. Assim, o professor se
especializa em ensinar uma s matria e, supostamente, tem a oportunidade de se tornar mais
eficiente.
Com a especializao tambm possvel separar o modo de remunerao de acordo
com as tarefas exercidas. Assim, os educadores especializados em tarefas com resultados
facilmente observveis recebem uma remunerao baseada em um mecanismo de incentivo,
j os especializados em tarefas no perfeitamente observveis recebem uma remunerao
mais estvel ou fixa, de modo a distribuir os riscos envolvidos devido baixa qualidade da
informao.

1.4.3 Trabalho em Equipe

No caso da educao, muitas vezes o desempenho de um aluno numa determinada
matria pode estar estritamente ligado aos conhecimentos que este recebe ou recebeu em
26

outra matria, ou seja, o desempenho de um aluno com um professor pode depender do

esforo empenhado por outro professor de outra matria. Assim, a avaliao de um educador
ir refletir no s o esforo prprio, mas tambm o esforo exercido por outros professores
em matrias afins, ou seja, um trabalho em equipe. Considerando-se a produo de
educao como algo feito em equipe, ento como definir o mecanismo de incentivo e quais
so alguns dos possveis problemas?
Primeiramente, no caso em que os mecanismos de incentivos se do na produo em
equipe, preciso levar em considerao a dificuldade de observar exatamente a contribuio
de cada um para o nvel de produto. A teoria26 mostra que neste caso o que pode acontecer
que um dos participantes da produo tente se aproveitar desta informao assimtrica, e por
isso do esforo dos outros Agentes, reduzindo seu prprio esforo, podendo acarretar nvel
inferior de produto.
Uma soluo proposta para tentar eliminar este problema o de criar um cargo de
supervisor para um dos Agentes, de modo a controlar o problema comumente chamado de
free rider. Porm, esta soluo deixa mais dois problemas, o de quem ir supervisionar o
supervisor27 e como isso se dar em hierarquias com grandes distncias entre os diversos
Agentes.
Em segundo lugar, tem-se que o esforo e as aes exercidas por um Agente
dependem dos outros Agentes. Neste caso a utilizao de incentivos individuais pode criar
desincentivos cooperao entre os Agentes, que pode ser agravado pelo fato de haver
objetivos gerais e especficos. Sendo o objetivo geral aquele a ser alcanado pelo grupo
inteiro e o especfico o objetivo de um Agente s.

26

Varian (2006) e Varian (1992), por exemplo.

Kandel e Lazear (1992) mostram que podem existir situaes em que os prprios Agentes se supervisionam,
atravs de presso de grupo, de modo a evitar o problema de free rider.
27

27

Captulo 2 Responsabilizao de Professores: Experincias Internacionais

No captulo anterior foram avaliadas as principais caractersticas do modelo terico de

problemas do tipo Principal-Agente, assim como alguns de seus detalhes e eventuais
problemas. Pode-se agora analisar com maior discernimento a sua aplicao prtica na
educao, neste caso representado por programas de responsabilizao de professores.
Obviamente, devemos ter em mente que a teoria nem sempre se adapta perfeitamente
prtica, porm muitas vezes pode ser de grande utilidade para entender o funcionamento e/ou
lgica desta.
Mais adiante neste captulo ser visto que, cada programa tem uma particularidade ou
uma caracterstica a mais ou a menos, fazendo com que no haja um programa exatamente
igual ao outro. Em geral isto ocorre pelo fato de serem realizados em ambientes
socioeconmicos muito diferentes, o que leva a uma adaptao para a realidade local. Porm,
todos assumem uma mesma hiptese, a de que atrelar a remunerao dos professores ao
desempenho dos alunos aumenta o esforo exercido pelos professores e, consequentemente,
as notas dos alunos.
Este segundo captulo divide-se em duas sees, onde, na primeira, so detalhados
cinco programas internacionais de responsabilizao de professores. Aps conhecer o
funcionamento de cada programa, so relatados, na segunda seo, os resultados que cada um
dos autores obteve no final de cada perodo observado. Os respectivos programas so
apresentados em ordem cronolgica, ou seja, dos mais antigos at os mais recentes.
Os casos e artigos estudados neste trabalho foram escolhidos por serem escritos e
avaliados por autores renomados e publicados em peridicos internacionalmente conhecidos.
No caso dos programas internacionais, todos j serviram como referncia para artigos e
trabalhos28 tambm publicados em peridicos de timo nvel.
Pode-se argumentar que so poucos os programas abordados neste trabalho, porm so
abordados com um detalhamento maior. Isto permite conhecer melhor o funcionamento de
cada programa, de suas caractersticas e dos ambientes em que eles se inserem. Este estudo
difere, portanto, daqueles em que um s caso exposto e minimamente detalhado, bem como
28

Por exemplo, Bruns et al. (2011)

28

daqueles em que feita uma sntese de muitos casos.

Objetiva-se, desta forma, ter uma viso bastante ampla do funcionamento de cada
programa e, tambm, uma noo do ambiente no qual cada um est inserido. Assim, espera-se
ser possvel entender no s as possveis causas dos principais problemas e oportunidades de
cada um, mas tambm se o resultado teria sido diferente em outro ambiente socioeconmico.

2.1 Os Diferentes Casos e Seus Funcionamento

2.1.1 O Caso de Israel
Em Lavy (2002) os dois primeiros anos letivos inteiros da implementao de um
programa de responsabilizao de professores so estudados. O programa foi implementado
em 62 escolas, selecionadas de maneira no aleatria, do ensino mdio israelense, no ano de
1995. O programa consistia em incentivos monetrios para as escolas, que seriam
distribudos, em parte diretamente para os professores e funcionrios da escola, e outra
direcionada como bnus para investir em infraestrutura e melhoria nas condies de trabalho
dos professores.
O valor total dos incentivos foi previamente estabelecido em aproximadamente
US$1.4 milhes e distribudo entre as escolas pertencentes ao tero de escolas com melhor
desempenho. Ou seja, o programa baseou-se em um incentivo coletivo pautado em uma
competio entre as escolas por um bnus que seria distribudo de acordo com o ranking
delas.
As escolas foram avaliadas de acordo com os seguintes trs indicadores: nmero
mdio de crditos por aluno, proporo de alunos que recebiam certificado de concluso e a
taxa de evaso. Segundo o autor, estes indicadores foram escolhidos como os mais adequados
aos objetivos do programa, quais sejam, melhorar o desempenho escolar dos alunos e
diminuir a taxa de evaso.
Vale citar que, como parte do processo de admisso ao ensino superior, os alunos do
ltimo ano do ensino mdio de Israel fazem provas de diversas disciplinas, algumas
obrigatrias e outras no-obrigatrias. Alm disso, tambm no ltimo ano do ensino mdio,
os alunos podem escolher entre trs nveis de dificuldade das disciplinas, recebendo assim de
3 a 5 crditos por cada disciplina, sendo que os nveis 4 e 5 proporcionam um bnus de 12,5%
e 25%, respectivamente, na nota do teste final daquela disciplina. No total, um aluno precisa
29

de no mnimo 20 crditos para obter o certificado de concluso do ensino mdio. Segundo o

autor, aproximadamente 42% dos alunos israelenses que se formam no ensino mdio recebem
este certificado.
Como mencionado, a escolha das escolas no foi feita de maneira aleatria, o que se
torna um problema29 central na anlise dos resultados empricos, pois os critrios de escolha
faziam com que as escolas indicadas se diferenciassem significativamente das outras escolas
de Israel em termos de resultados e, principalmente, caractersticas.
Para que uma escola fosse indicada para participar do programa ela tinha que se
encaixar dentro dos seguintes critrios: ser a nica de seu tipo30 na regio em que ela situavase e abranger da 7 at a 1231 srie, inclusive. Das 320 escolas de ensino mdio em Israel, 170
preenchiam o pr-requisito em relao s sries. Dessas 170 escolas 62 foram escolhidas para
o programa, das quais 37 eram hebraicas mistas, 18 hebraicas religiosas e 7 escolas rabes.
A avaliao das escolas foi feita em duas etapas, primeiramente a mdia dos trs
indicadores de desempenho foi normalizada em relao a uma regresso estimada com dados
do primeiro ano de tratamento e do ano anterior ao tratamento, controlando assim fatores
socioeconmicos dos alunos. Em seguida, foi feito um ranking das escolas, para cada ano, de
acordo com sua evoluo, ou valor agregado entre um ano e outro. A partir destes rankings e
do progresso relativo, a distribuio do bnus , ento, determinada.
Dentro das escolas 75% do bnus foram direcionados como um bnus salarial
diretamente aos professores, de acordo com o salrio. Os 25% restantes foram usados para
gastos com infraestrutura. No primeiro ano do programa, 1996, os bnus salariais variaram
entre US$250 e US$1000 anuais, sendo que nesta poca um professor ao iniciar a sua carreira
recebia US$20.000 por ano e o salrio mdio de um professor estava em US$30.000 por ano.
De forma a criar credibilidade e chamar ateno para o programa, o Ministrio da Educao
de Israel distribuiu bnus para as escolas referentes ao progresso do ano letivo entre 1994 e
1995, apesar de somente anunciar oficialmente o programa em 1995.
Os dados utilizados por Lavy (2002) referem-se aos anos de 1993 at 1997, incluindo
assim dados de trs anos anteriores ao programa e de dois anos durante o programa. O banco
29

Os problemas decorrentes de seleo no aleatria so abordados em Heckman (1979).

Foram considerados quatro tipos diferentes de escolas: as escolas hebraicas mistas, as hebraicas religiosas s
para meninos ou s para meninas e as escolas rabes.
31
Algumas escolas de Israel abrangem somente os trs anos referentes ao ensino mdio.
30

30

de dados referente aos alunos inclua informaes como sexo, educao dos pais e tamanho
da famlia. O autor tambm teve acesso a informaes referentes escola como tamanho e
nmero de professores, e aos seus professores como idade, experincia e educao.

2.1.2 O Caso do Estado de Michigan, nos EUA

Em Eberts et al. (2002), os autores avaliam um experimento implementado em 1996,
com dados (somente notas e presena diria) de uma escola de ensino mdio no estado norteamericano de Michigan, que implementou um sistema de responsabilizao e outra, com
caractersticas similares, que manteve o sistema tradicional de compensao. A escola em
questo que adotou o sistema de responsabilizao dos professores era a nica escola pblica
local que no era sindicalizada. A escolha de no fazer parte do sindicato, assim como a de
participar no programa piloto de remunerao atrelada ao desempenho dos alunos, foi coletiva
dos professores.
Havia, nesta poca, cerca de 9 mil estudantes de ensino mdio no estado, sendo que
aproximadamente 500 desses pertenciam escola32 que adotou o sistema de responsabilizao
de professores. O principal objetivo do programa no era aumentar as notas dos alunos, mas
sim diminuir a taxa de evaso. Isto porque a escola era, segundo os autores, considerada de
educao alternativa, sendo, portanto, caracterizada por alunos com pouca presena, maior
propenso a largar a escola e com dificuldade de se adaptar aos padres de uma escola
considerada normal.
O programa foi implementado no auge de grandes mudanas no modo de
financiamento do sistema de educao do estado, passando de um financiamento de nvel
estatal para um nvel federal. Nesta mesma poca uma lei aprovada dava permisso aos
distritos a implementarem programas sem passar pelos requisitos de negociaes coletivas de
salrio.
No sistema tradicional de remunerao os professores recebiam um salrio-base por
cada aula de 60 minutos ministrada, sendo que este salrio-base dependia exclusivamente do
nvel de escolaridade e no da experincia ou do tempo de casa. Assim, professores com o
nvel de escolaridade alm da graduao, como mestrado ou doutorado, recebiam um
acrscimo de 5% no salrio-base.

32

O corpo docente, na poca, era de 24 professores.

31

O programa adotado oferecia dois bnus com os quais os professores poderiam

aumentar seu salrio, um baseado na taxa de evaso dos alunos e outro baseado no resultado
das avaliaes dos professores feitos pelos estudantes.
No primeiro caso, o bnus era concedido se 80% ou mais dos estudantes inscritos na
disciplina estivessem ainda frequentando as aulas no final do semestre. Neste caso o bnus
seria igual para todos os professores pertencentes ao mesmo nvel de salrio-base,
representando um aumento de 12,5% para os professores com graduao e 12% para os
professores com mestrado ou doutorado.
No segundo caso os professores ganhariam um bnus ao receber uma avaliao mdia
maior que 4,65, que foi a mdia anterior implementao do programa, em todos os itens em
cada trimestre por 4 trimestres consecutivos. Este bnus aumentaria o salrio-base em torno
de 5% e elevaria ao mesmo tempo o bnus de reteno em 10%.
Um professor no incio de sua carreira que receberia em torno de US$816 por turma, o
que seria o equivalente a US$22.848 por ano letivo, teria a chance de receber um aumento de
no mximo 19,98%, alcanando assim um salrio de US$979 por turma, ou US$27.412 por
ano letivo.
Os autores analisaram um banco de dados referente a um perodo de 5 anos, de 1994 a
1998, contendo, portanto, informaes sobre os 2 anos anteriores e posteriores
implementao do programa. Como nenhuma informao referente aos alunos estava
disponvel, a homogeneidade entre a escola que recebeu o tratamento e a escola controle teve
de ser garantida por anlise subjetiva, principalmente atravs de opinies dos educadores e
funcionrios das duas escolas.

2.1.3 O Caso do Reino Unido

Atkinson et al. (2008) estudam os efeitos da introduo de um programa de
responsabilizao dos professores no sistema de ensino do Reino Unido em 1999, que tem
como principal critrio de avaliao o progresso dos alunos. Os formuladores do programa
visavam com isso no s incentivar os professores a exercerem um esforo maior, mas
tambm a atrair e reter professores de maior qualidade.
Uma peculiaridade da educao no Reino Unido que, desde 1988 com o Education
Reform Act, foi introduzido um sistema de quase-mercado neste setor com o intuito de
32

aumentar a concorrncia33 entre as escolas na busca por alunos. Com esta reforma, o sistema
de ensino baseou-se no mecanismo de avaliao pela demanda, tendo como principais
avaliadores os pais dos alunos que tm liberdade de escolher entre as escolas. Para auxiliar os
pais foram criadas as League Tables, que so relatrios que contm as notas mdias obtidas
pelos alunos de cada escola nas provas que so aplicadas nacionalmente no final do que
chamado de Key Stage (KS).
Existem quatro KS (KS1-KS4) e, portanto, so aplicadas quatro provas
nacionalmente. As provas aplicadas das etapas KS1 at KS3 abrangem somente disciplinas
consideradas obrigatrias (lngua, matemtica e cincias), enquanto que na ltima etapa
(KS4) a prova consiste de duas partes, uma de disciplinas obrigatrias (tambm conhecida
como prova GCSE34) e outra, que depende da vocao do aluno, de habilidades especficas
(conhecida como GNVQ35). As respectivas idades dos alunos que fazem as provas so de 7,
11, 14 e 16 anos, representando assim todas as etapas do ensino bsico. Somente os resultados
em provas de disciplinas obrigatrias do KS3 e KS4 foram utilizados pelos autores para a
anlise. Os autores consideram os impactos dos professores nos valores absolutos das notas
do KS4 e no valor agregado entre as etapas KS3 e KS4.
Os dados coletados pelos autores seguem os professores ao longo de quatro anos
letivos, incluindo informaes referentes aos dois anos letivos anteriores e posteriores
introduo do programa. Com esse tipo de dados foi possvel atrelar as notas de cada aluno
em cada disciplina aos seus respectivos professores, no dependendo das mdias das
respectivas escolas36.
A estrutura salarial dos professores anterior ao programa consistia em uma escala
bsica de nove nveis diferentes, com o salrio anual mais baixo representado por 15.414 e o
mais alto por 23.958. A colocao de cada professor ao longo dessa escala salarial era
funo da qualificao e da experincia de cada um, sendo que em grande parte dos casos
havia um progresso anual na escala. No ano letivo de 1999/2000 estima-se que
aproximadamente 75% dos professores situavam-se no nvel mais alto dessa escala salarial.
Aps a introduo do programa de incentivos foram criados mais dois mecanismos
33

O aumento da concorrncia entre as escolas, segundo os responsveis por essa reforma, teria como
consequncia um melhor desempenho escolar dos alunos.
34
General Certificate of Secondary Education.
35
General National Vocational Qualification (deixou de existir no final de 2007).
36
Isto era necessrio, pois o programa era baseado no desempenho especfico dos professores e no no das
escolas.

33

para determinao do salrio, o Performance Threshold e o Upper Pay Scale 37 . Os

professores situados no ponto mais alto da escala salarial antiga eram considerados aptos a
solicitar o acesso ao Performance Threshold. Ao ser aceito o professor teria duas mudanas
na sua estrutura salarial. Um diferencial seria o recebimento de um bnus anual de 2.000 at
o fim da carreira38 e outro seria o acesso ao Upper Pay Scale que daria a oportunidade de
ganhar incrementos no salrio que seriam atrelados ao desempenho de seus alunos.
Cada solicitao39 ao Performance Threshold era avaliada por um professor titular que
recomendaria ou no a ascenso do professor em questo, em seguida cada escola seria
auditada por um avaliador externo e somente ento o professor seria aprovado ou no. Wragg
et al. (2003) estimam que cerca de 88% dos professores elegveis mandaram solicitaes, e
que 97% desses foram aceitos40.
A passagem do professor da escala salarial bsica para o Performance Threshold em si
no representa um sistema de responsabilizao, mas sim a nica forma de ingressar no
Upper Pay Scale, que realmente era um mecanismo que atrelava o salrio (ou parte dele) ao
desempenho escolar dos alunos. O Upper Pay Scale consiste em trs nveis diferentes de
bnus41, onde cada patamar representa um aumento de 1.000. O progresso era em funo da
evoluo sustentada do desempenho dos alunos em patamares substancialmente mais
elevados, e se dava no mnimo (salvo raras excees) dois anos aps a passagem para o
Performance Threshold.

2.1.4 O Caso das Escolas Pblicas de Nova York

Fryer (2011) estuda os efeitos de um programa de responsabilizao, introduzido no
ano letivo de 2007-2008, na cidade de Nova York entre os anos letivos de 2007 at 2010. O
programa foi implementado, pela United Federation of Teachers42 (UFT) e o Department of
Education43 (DOE), num total de quase 200 escolas pblicas de ensino mdio, distribuindo
cerca da $75 milhes de dlares para aproximadamente 20.000 professores.
37

Que poderiam ser traduzidos por uma linha limite de desempenho e um nvel superior de remunerao,
respectivamente.
38
Vale notar que o valor no sofreria reviso e entraria para os clculos de aposentadoria.
39
A solicitao consistia em mostrar evidncias, basicamente em termos de notas em provas aplicadas
nacionalmente, de que houve progresso no desempenho dos alunos pelos quais o professor era responsvel.
40
O que sugere, ex-post, que esta primeira rodada do programa representou basicamente um aumento salarial
geral.
41
No primeiro ano existiam cinco nveis, mas foi em seguida reduzido para trs.
42
Sindicato dos professores de escolas pblicas da cidade de Nova York.
43
Departamento de Educao da cidade de Nova York.

34

A escolha das escolas elegveis ao programa foi feita de maneira no-aleatria, dado
que o intuito era direcionar-se s 400 escolas com pior desempenho. A elegibilidade da escola
dependia de fatores como: notas da 4 e 8 srie, taxa de pobreza, percentagem de alunos
estrangeiros e alunos de educao especial. Na primeira triagem foram identificadas como
elegveis 438 escolas, porm 34 foram impedidas pelo UFT de participar por razes
desconhecidas e 8 eram escolas para crianas especiais. Das 396 escolas restantes, 212 foram
escolhidas aleatoriamente e em seguida convidadas pelo autor para participar do programa.
Para aceitar o pedido formalmente, pelo menos 55% dos funcionrios de tempo
integral representados pelo UFT teriam que votar a favor da proposta. No final, 179 das 212
escolas aceitaram receber o tratamento e 19 outras escolas foram convocadas posteriormente,
atravs do mesmo processo, para completar o nmero de 198 escolas. Assim, no primeiro ano
de experimento o autor teve acesso aos dados de 198 escolas com tratamento e 163 de
controle; no segundo e terceiro ano o nmero de escolas que receberam o tratamento foi de
191 e 189, respectivamente. Entre os motivos de declinar da proposta tinha-se o receio44 de
que o programa resultasse em mais trabalho para os professores.
Cada escola participante poderia ganhar at $3.000 por cada professor pertencente ao
UFT, sendo que o dinheiro seria distribudo dentro da escola de acordo com a vontade das
prprias escolas45, tendo que obedecer apenas a trs condies. A primeira condio era de
no usar a idade dos professores como critrio, a segunda seria a obrigao de criar uma
comisso 46 responsvel pelas decises da distribuio das gratificaes e em terceiro, a
condio de unanimidade das decises.
A maioria das escolas optou por incentivos coletivos que variavam levemente de
acordo com o cargo ocupado pelos profissionais na escola. Segundo o autor isso poderia ser
uma tentativa de contornar a primeira restrio imposta pelo programa, que seria basear a
distribuio de gratificaes por idade.
Para receber o bnus as escolas deveriam atingir algumas metas estabelecidas pelo
DOE, que estariam atreladas evoluo de um boletim contendo indicadores de desempenho

44

Esse exemplificado por um dos professores dizendo que dinheiro no vem de graa.. Outro grupo de
professores achou estranho algum crer que um professor seria motivado por dinheiro.
45
O autor justifica esta liberdade de escolher o mecanismo de incentivo pelo fato de a escola conhecer melhor a
funo de produo de educao.
46
Que deveria consistir do diretor da escola, um representante do diretor e dois funcionrios pertencentes ao
UFT.

35

de cada escola. O bnus inteiro s seria distribudo para escolas que alcanassem 100% da
meta; para as escolas que alcanassem no mnimo 75% da meta o bnus seria cortado pela
metade. Assim, as escolas estariam concorrendo a gratificaes entre $1.500 e $3.000 por
funcionrio pertencente ao UFT. Considerando que em mdia uma escola pblica em Nova
York teria cerca de 60 professores, isso implicaria em um aumento de recursos entre $90.000
e $180.000 por ano.
O boletim, que serviu como base para a avaliao, consistia em uma mdia ponderada
dos seguintes indicadores: desempenho (25%), evoluo (60%) 47, notas dos alunos referentes
ao Regent Exam 48 , taxa de concluso do ensino mdio, mdia da frequncia diria
(totalizando 5%) e resultados de formulrios aplicados aos professores, pais de alunos e
alunos sobre o ambiente escolar (10%).

2.1.5 O Caso das Escolas do Estado de Andhra Pradesh, ndia

Um dos maiores e mais recentes experimentos de responsabilizao de professores,
que toma lugar na regio de Andhra Pradesh, tem seus efeitos estudados em Muralidharan et
al. (2011). As condies de educao na ndia nas ltimas dcadas tiveram melhoras
considerveis, mas ainda esto em patamares baixos. A pesquisa ASER (Annual Status of
Education Report)49 mais recente mostra que aproximadamente 60% das crianas entre 6 e 14
anos, moradoras de reas rurais indianas, sabem ler textos referentes ao nvel da 2 srie do
ensino fundamental, isto mesmo com o fato de 96% delas estarem regularmente inscritas em
escolas.
Outros fatores alarmantes, segundo Muralidharan et al. (2011), incluem o fato de
haver um constante aumento dos gastos com educao sem resultados, mostrando uma
ineficincia na proviso pblica de educao no pas. Alm disso, o fato de que em mdia
25% dos professores esto ausentes e que menos de 50% dos professores presentes estavam
efetivamente dando aula.
Andhra Pradesh o 5 estado mais populoso da ndia com 70% de sua populao de
quase 80 milhes de habitantes sendo rural e que, segundo os autores, representa bem o IDH50
47

Desempenho refere-se s notas em si, e a evoluo refere-se ao desempenho relativo ao ano anterior dos
alunos ao longo do ensino primrio e secundrio.
48
Prova obrigatria em Nova York para os alunos que querem concluir o ensino mdio.
49
Pratham (2013).
50
ndice de Desenvolvimento Humano.

36

da ndia. O estado consiste em trs regies socioculturais distintas com um total de 23

distritos, cada um dos quais dividido em 3 a 5 divises que so compostas por 10 a 15
mandals51, cada um deles contendo em mdia 40 a 60 escolas de ensino fundamental. Cada
escola primria tem em mdia 80 alunos inscritos e 3 professores por cada srie (considerando
da 1 a 5 srie), sendo que um professor, em geral, responsvel por todas as disciplinas
oferecidas numa dada srie.
Antes de o experimento ser aplicado, a maior parte do salrio dos professores era
determinada pela respectiva experincia, com alguns ajustes dependendo da regio de
trabalho e sem nenhum critrio atrelado ao desempenho dos alunos. Na poca do estudo, o
salrio mdio mensal de um professor, incluindo todos os benefcios, estava em torno de Rs.
8.000. Sendo que a renda per capita mensal de Andhra Pradesh era de Rs. 2.000, equivalentes
a US$40 na poca.
A amostra foi feita a partir de dados de 5 distritos em cada uma das 3 regies
socioculturais, proporcional ao tamanho da populao de cada regio. Os autores
selecionaram de forma aleatria, em cada um dos 5 distritos, 1 diviso e em seguida 50
mandals. Dentro desses mandals, 10 escolas foram aleatoriamente selecionadas usando-se
uma probabilidade proporcional ao nmero de inscritos, resultando assim em uma amostra de
500 escolas representativas das condies mdias dos alunos de uma escola rural do estado
em questo.
O experimento que atrela parte do salrio dos professores ao desempenho escolar dos
alunos faz parte de um projeto maior que est sendo implementado no estado de Andhra
Pradesh visando melhoria da educao bsica. Quatro diferentes tipos de interveno foram
usados, dois52 dos quais envolvem o uso de remunerao atrelada ao desempenho de alunos,
uma em termos individuais e outra em termos coletivos.
O programa foi anunciado um ano letivo antes do pagamento dos bnus, e todos os
professores foram avisados de que esse pagamento seria condicionado ao aumento das notas
mdias durante o ano letivo corrente. De forma a facilitar a mensurao dos efeitos
especficos de cada interveno, nenhuma escola recebeu mais de um tipo de tratamento.

51

Nveis administrativos mais baixos do governo de Andhra Pradesh.

As outras duas intervenes fazem uso de aumento de recursos como contratao de professores extras, por
exemplo. Cada interveno foi aplicada em 100 escolas, resultando em 400 escolas com interveno, e 100 como
de controle.
52

37

O bnus consiste em uma funo linear com coeficiente angular igual a Rs. 500, sendo
a varivel independente representada pelo aumento das notas de teste dos alunos 53 nas
disciplinas de lngua e matemtica, com a condio de um aumento mnimo de 5%54, caso
contrrio no haveria o bnus. A escolha dessa forma linear do bnus foi feita, no s com o
objetivo de facilitar a sua implementao e comunicao, mas tambm por ser considerada
mais difcil de dar margem a fraudes, pois usaria os nveis das notas no final do ano como
base para o ano seguinte. O coeficiente angular foi escolhido de modo a coincidir,
aproximadamente, com o custo marginal dos outros tipos de interveno55.
As provas que serviriam de base para o experimento foram criadas por uma empresa
de testes educacionais de acordo com as especificaes exigidas pelos autores, incluindo
questes chamadas de mecnicas e conceituais. Desta forma, as questes mecnicas
testariam os alunos com exerccios parecidos aos dos livros didticos, enquanto que as
questes conceituais abordariam o mesmo tema s que de uma maneira no to familiar aos
alunos.
O estabelecimento dos patamares para as notas foi feito atravs de provas aplicadas no
incio do ano letivo de 2005/2006 e se referia a conhecimentos do ano letivo atual e anterior.
No final do ano letivo tinham-se mais duas rodadas de provas em cada disciplina com um
intervalo de duas semanas, a primeira rodada sendo referente a conhecimentos do semestre
anterior enquanto a segunda referente aos conhecimentos do semestre corrente. Esse
procedimento foi usado para diminuir possveis erros de medida.

2.2 Resultados Apresentados Pelos Programas

2.2.1 Resultados de Israel
A anlise dos resultados empricos foi feita pelo autor com o mtodo de diferenasem-diferenas, que consiste basicamente em uma comparao entre a variao das variveis
escolhidas nos dois grupos de dados, ou seja, das escolas participantes no programa e das
escolas no participantess.

53

Em escolas com incentivos coletivos a nota de referncia era a mdia da escola, com todos os professores
recebendo o mesmo bnus. Nas escolas com incentivos individuais a nota usada era a especfica dos alunos do
professor em questo.
54
Este limite inferior, segundo os autores, levaria em considerao o risco de esquecimento, por parte dos
alunos, das disciplinas durante as frias mais longas de vero.
55
Assim os avaliadores poderiam fazer futuras comparaes de custo benefcio.

38

Segundo o autor, os incentivos surtiram efeitos positivos e significativos sobre os

resultados dos alunos j no primeiro ano do experimento nas escolas religiosas, porm nas
outras s foram observados efeitos significativos a partir do segundo ano. No segundo ano
todos os efeitos estimados foram positivos e significativos, menos os relacionados
proporo de alunos que recebem certificados de concluso. Estima-se que os efeitos dos
incentivos nas escolas no-religiosas aumentaram em mdia 0,70 da unidade de crdito56
adquirida pelo aluno, 0,41 da unidade de crdito referente disciplina de cincias, 1,75 pontos
na mdia da nota final e um aumento de 2,1% da proporo de alunos que faziam as provas de
certificado de concluso. Em comparao, no mesmo ano de 1997 estes efeitos nas escolas
religiosas foram estimados em 1,37, 0,22, 3,06 e 8,4%, respectivamente.
Os aumentos absolutos estimados em relao mdia das escolas sem tratamento
foram de 6,3% e 3% no nmero de crditos adquiridos nas escolas religiosas e no-religiosas,
respectivamente. Referente mdia da nota final, nas escolas religiosas estimou-se um
aumento de 4,1% comparado com 2,1% nas escolas no-religiosas, e um acrscimo de 12,4%
contra 4,2% das escolas no-religiosas no quesito de proporo dos alunos prestando provas
de certificado de concluso.
Infelizmente o autor no discute as possveis diferenas no mtodo de ensino entre as
escolas religiosas e no-religiosas. Como vimos, os efeitos foram estatisticamente maiores nas
escolas religiosas, o que poderia evidenciar uma metodologia melhor de ensino nessas
escolas. Em geral, temos a impresso de que as escolas religiosas usam mtodos mais rgidos
de ensino, muitas vezes com maiores cobranas sobre os seus alunos.
Aproveitando o fato de possuir dados referentes s caractersticas dos alunos, Lavy
(2002) procura tambm identificar os alunos mais beneficiados pelos incentivos atravs da
incluso de interaes entre as variveis chave e variveis demogrficas. Em todos os
modelos estimados as variveis relacionadas educao dos pais e tamanho da famlia eram
estatisticamente significativas, resultando em grandes impactos na educao dos alunos.
Pela distribuio dos resultados o autor pde notar que os alunos situados na cauda
inferior, onde as notas baixas se concentram, eram caracterizados por pais com baixa
educao e famlias maiores que a mdia. Outra observao feita pelo autor mostra que o
programa teve maior efeitos sobre os alunos com baixo desempenho escolar e tambm que
houve um aumento maior na proporo de alunos que atingiram o certificado de concluso
56

Para se obter o certificado de concluso necessrio um mnimo de 20 crditos.

39

entre os alunos de baixo nvel socioeconmico, mesmo que na mdia o impacto tenha sido
no significativo.
O fato de o programa, aparentemente, causar efeitos positivos maiores nos alunos com
baixo desempenho escolar pode ser um resultado extremamente positivo, dependendo do
ponto de vista. De certa maneira, este resultado poderia indicar que os professores realmente
estariam se esforando mais e, principalmente, canalizando o esforo para o grupo de alunos
que mais necessitam. Porm, dependendo da intensidade desse desvio de ateno, os alunos
com desempenho acima destes poderiam ser afetados negativamente. Isto, num caso extremo,
levaria ao aumento da nota dos piores alunos e a diminuio das notas dos melhores alunos.
Apesar de ter estimado muitos efeitos positivos, o autor nos lembra de algumas
dvidas, por exemplo, se os efeitos desse mecanismo so permanentes, quais seriam as
consequncias da remoo dos incentivos e como seria o comportamento dos resultados com
uma possvel expanso do programa.

2.2.2 Resultados de Michigan

Para avaliar os efeitos do programa os autores utilizaram-se do mtodo de diferenasem-diferenas de indicadores como concluso do curso, frequncia, mdia das notas e taxa de
aprovao condicional concluso do curso.
Foi constatado pelos autores um aumento na taxa de concluso de curso na escola com
o tratamento, que passou de 50,9% de alunos que concluam o curso para 71,66%. Na escola
sem tratamento estes nmeros foram de 39,02% e 54,47%, respectivamente. No primeiro caso
representando um aumento de 20,74 p.p. e no segundo um aumento de 15,45 p.p.. J nos dois
casos o aumento relativo foi quase idntico, de aproximadamente 40%.
No quesito referente frequncia dos alunos o programa aparentemente no surtiu
efeito algum. No ano letivo anterior ao programa a frequncia mdia estava em 59,02% e
passou para 58,06%, porm esta variao no foi considerada estatisticamente significativa.
Na escola com remunerao tradicional estes nmeros apresentaram um aumento significativo
de 2,09 p.p..
Em termos de efeitos na nota mdia obtida pelos alunos, a escola com tratamento
obteve resultados negativos, com uma queda de 0,53% comparados com a tambm piora na
escola sem tratamento, de 0,37%. Este resultado mostra-se consistente com a hiptese dos
40

autores de que o programa resultou numa maior reteno de alunos de baixo desempenho, ou
seja, alunos que seriam mais propensos a desistir do curso.
No ltimo aspecto analisado pelos autores, a proporo de alunos aprovados em todas
as disciplinas dada a concluso do curso, a escola com tratamento obteve uma queda de 17,68
p.p., comparado com uma queda de 11,26 p.p. da escola sem tratamento. Mais uma vez os
autores consideram tais resultados consistentes com a hiptese de que a escola est, em
mdia, retendo mais alunos de baixo desempenho.
Este caso de Michigan demonstra de forma bastante clara o problema do
estabelecimento de objetivos compatveis com o mecanismo de incentivo. Ao incorporar um
peso grande taxa de reteno no mtodo de avaliao um outro objetivo, aumentar as notas
dos alunos, foi basicamente ignorado pelos professores. interessante notar que, como o
mtodo de avaliao foi elaborado de maneira simples, com os seus respectivos pesos
claramente expostos, os professores sabiam exatamente como agir. Para os formuladores do
programa uma taxa maior de reteno iria resultar num aumento das notas dos alunos, o
resultado, porm, acabou mostrando o contrrio.

2.2.3 Resultados do Reino Unido

Os resultados so analisados pelos autores de duas maneiras, primeiramente com o
procedimento de diferenas-em-diferenas e depois com uma anlise de regresso admitindo
a possibilidade de um progresso no linear dos professores ao longo do tempo. A anlise
tambm diferencia os resultados de professores elegveis e inelegveis ao bnus, o que
permite verificar se h alguma diferena de impacto do programa.
O primeiro resultado abordado pelos autores a distribuio das notas de teste GCSE
e do valor agregado entre os dois anos de resultados, diferenciando os professores elegveis e
os inelegveis. Foi observado que, no caso dos professores elegveis, as mudanas ocorrem na
cauda superior da distribuio, j no caso dos professores inelegveis as mudanas ocorrem na
cauda inferior. Isso se traduz, no primeiro exemplo, em um aumento das notas acima da
mdia e, no segundo exemplo, em uma reduo do nmero de notas abaixo da mdia.
Este foco diferenciado pelos professores, entre a cauda inferior e superior, poderia ser
um indicador de mudana no comportamento dos professores. Possivelmente os professores
elegveis estariam focando nos melhores alunos para aumentar a mdia da turma, enquanto
41

que os professores inelegveis estariam ajudando mais os alunos com pior desempenho (e
consequentemente perdendo mais tempo). Desta forma, os professores elegveis estariam
focando nos alunos que teriam, teoricamente, mais facilidade para aprender e aumentar suas
respectivas notas. Ou seja, no primeiro caso teramos um aumento na mdia das notas devido
ao progresso dos melhores alunos, enquanto que no segundo caso seria observado um
aumento no nmero de alunos aprovados.
Para os professores elegveis foi estimado que houve um aumento significativo de
0,20 ponto na mdia dos testes GCSE, passando de 4,84 para 5,04. Analisando as disciplinas
que constituem o teste separadamente foram constatados aumentos nas trs mdias, com o
maior aumento em cincias, porm, nenhum deles foi estatisticamente significante. No caso
dos professores inelegveis foi observado um aumento de todas as mdias das notas, sendo o
maior aumento em matemtica, exceto no caso de cincias, porm, neste caso nenhuma dessas
alteraes entre os dois anos de observao foram estatisticamente significantes.
Observando os resultados do valor agregado, nota-se um aumento significativo de
0,13 na mdia do valor agregado referente aos professores elegveis e tambm um aumento
significativo de 0,25 em cincias. No caso dos professores inelegveis houve aumento na
mdia total e nas disciplinas separadamente, porm nenhuma alterao foi estatisticamente
diferente de zero. As estimativas de diferenas-em-diferenas no mostram nenhuma
diferena estatstica entre os dois grupos de professores, no sendo, portanto, captado um
impacto significativo dos incentivos.
Os autores chamam a ateno ao fato de que as estimativas de diferenas-emdiferenas podem subestimar os efeitos dos incentivos se for considerado que os professores
tm um progresso no linear de seu desempenho, e que os resultados indicam uma mudana
positiva nas notas de teste e no valor agregado. Isto evidencia que os incentivos levaram ao
aumento do esforo por parte dos professores, mesmo no sendo captado pelas estimativas de
diferenas-em-diferenas.
Na anlise de regresso, com o intuito de testar se o progresso dos professores uma
funo linear ou no, os autores mostram estimativas indicando que as variveis referentes
elegibilidade e pouca experincia57 tiveram efeitos significativos nas notas do teste GCSE e
no valor agregado. Este resultado indica que no incio da carreira o professor seria mais
eficiente, podendo assim responder melhor aos incentivos.
57

O professor foi considerado de pouca experincia se estivesse situado at o 5 nvel salarial.

42

A concluso dos autores sugere que o programa de incentivos gerou aumentos

significativos nas notas dos alunos, mostrando que os professores respondem aos incentivos
monetrios e que mecanismos de incentivos baseados no progresso do desempenho dos
alunos funcionam. Desta forma, os autores sugerem o uso de sistemas de responsabilizao de
professores como uma ferramenta para aumentar o desempenho escolar dos alunos.
Neste caso talvez fosse razovel analisar como os professores responderam aos
incentivos, alm de simplesmente analisar se houve uma resposta aos incentivos por parte dos
professores. Especialmente pelo fato de que no se sabe, ao certo, como proceder para
aumentar as notas dos alunos, portanto deve-se observar como este grupo de professores
reagiu. preciso tambm atentar ao fato de que, num prazo mais longo, a mudana de foco
pelos professores, j observada no curto prazo e exposto no estudo pelos autores, talvez
resulte num esquecimento de alunos com desempenho abaixo da mdia.
Segundo os autores, outro problema surge no fato de os professores evolurem numa
escala salarial que finita, o que poderia levar ao amortecimento dos efeitos dos incentivos ao
longo do tempo, anulando ento estes efeitos no longo prazo. Ou seja, ao atingir o nvel
mximo da escala salarial no haveria mais incentivos (em forma de bnus salarial) para os
professores e, portanto, haveria uma diminuio do esforo exercido por eles.
Mais uma vez surge uma questo sobre o funcionamento de programas de
responsabilizao no longo prazo com o problema do nvel mximo da escala salarial.
Certamente difcil estimar a resposta dos professores uma vez que atinjam o fim dessa
escala, porm, de extrema importncia levar em considerao este fato. Segundo a teoria, e
os prprios autores, ao chegar neste ponto da escala salarial haveria um desincentivo58 de
exercer um esforo maior por parte dos professores. Um aspecto importante a ser analisado
seria o tempo ideal de transio ao longo da escala salarial, pois, o progresso do professor no
poderia se dar de maneira rpida ou lenta demais.

2.2.4 Resultados das Escolas Pblicas de Nova York

No primeiro ano do programa 52,5% das escolas participantes do programa receberam
o bnus integralmente, enquanto que 9,1% receberam somente metade do bnus. J no
segundo ano esses nmeros foram 80,62% e 0,52% respectivamente, o que totaliza $22
milhes de bnus no primeiro ano e $31 milhes no segundo ano.
58

Isto, claro, com a hiptese de que o professor s responde incentivos monetrios.

43

Vale notar que o alto nmero de participantes que receberam o bnus integralmente, e
seu grande aumento entre os dois anos, poderia ser interpretado de duas maneiras distintas. De
um lado seria um ponto bastante positivo para o programa, pois mostra que plenamente
factvel atingir as metas estabelecidas por ele. Pela teoria isto tambm poderia ser uma
evidncia de que todos os agentes envolvidos entenderam os objetivos a serem alcanados e,
portanto, que todos tm acesso informao necessria. Infelizmente, por outro lado isto
poderia indicar que as metas assumidas eram fceis demais.
Fryer (2011) avalia os efeitos do programa de duas maneiras, primeiramente, ele
estima os efeitos de receber a oportunidade de participar do programa de incentivos e, em
seguida, estima os efeitos de efetivamente participar do programa. No primeiro caso o autor
usa a diferena mdia dos resultados das escolas que iriam participar do programa e as escolas
que serviriam de controle. Isto foi feito atravs de uma regresso que utiliza como varivel
dependente as notas e, alm de variveis de controle das caractersticas59 dos alunos, uma
varivel dummy indicando se a escola iria participar do programa. No segundo caso, a
varivel dummy que indica a participao no programa foi substituda por uma varivel que
estima os efeitos do programa no desempenho dos alunos ao longo do perodo.
Os efeitos estimados no ensino bsico

60

so todos negativos, porm, s

estatisticamente significativos no grupo que inclui da 6 a 8 srie. No primeiro caso, em que

somente foi estimado o efeito da inteno de se aplicar o programa escola, os efeitos no
primeiro grupo do ensino bsico foram, em termos de desvio-padro, -0,011 e -0,015 para
leitura e matemtica, respectivamente. Nas sries subsequentes os efeitos estimados foram de
-0,032 em leitura e -0,048 em matemtica. No segundo mtodo de estimao, as respectivas
estimativas foram -0,008, -0,012, -0,028 e -0,042.
No caso do ensino mdio os efeitos so estimados para cinco disciplinas que
compem o Regents Exam: ingls, matemtica, cincias, histria dos Estados Unidos e
histria mundial. Todos os coeficientes estimados, nos dois mtodos de estimao, foram de
valores pequenos e negativos, porm, nenhum efeito estimado foi considerado
estatisticamente diferente de zero. O menor coeficiente, tambm em termos de desvio-padro,
foi de -0,064 para histria mundial e o maior -0,003 para ingls.

59

Caractersticas controladas eram, por exemplo, percentagem de alunos de cada raa, existncia de merenda
gratuita e sexo dos alunos.
60
Os resultados do ensino bsico foram divididos entre os grupos que incluem da 3 a 5 srie e o que inclui a 6
a 8 srie.

44

Incluindo dummies referentes formao em 4 anos e formao em 4 anos com o

diploma de Regent o autor tambm estima que os alunos em escolas com incentivos tm uma
probabilidade 4,4% menor de se formar e 7,4% menor de se formar obtendo um diploma de
Regent. Neste caso as duas estimativas foram estatisticamente significativas.
Dados os resultados negativos, o autor expe quatro problemas que poderiam causar o
mau funcionamento do programa: o tamanho do incentivo, a complexidade do programa, a
ineficincia de incentivos em grupo e o fato de professores no saberem, efetivamente, como
melhorar o desempenho de seus alunos.
O incentivo, neste caso representado por um bnus que significava aproximadamente
4% do salrio mdio anual de um professor, seria pequeno demais para causar algum efeito.
Entretanto, o autor compara este bnus com o recebido pelos professores que participaram no
programa de Andhra Pradesh onde o bnus representava 3% do salrio anual, ou seja, um
bnus menor teve um efeito maior. Para o autor, as grandes diferenas existentes entre os dois
pases, e, portanto, os professores, um fator importante a ser considerado. Os aspectos que
motivam o professor nos Estados Unidos podem ser bem diferentes dos que motivam um
professor na ndia, por exemplo.
Talvez seja til notar tambm que o nvel de qualidade de vida e dos salrios so
diferentes entre esses dois pases (e entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento em
geral), e por isso seja difcil fazer uma comparao entre eles. Intuitivamente, a simples
possibilidade de um pequeno aumento de salrio ou de um bnus no final do ano teria um
impacto maior sobre a qualidade de vida de um agente em um pas em desenvolvimento.
Assim, tambm intuitivamente, esperaramos um impacto maior dos incentivos em pases em
desenvolvimento.
O mesmo exemplo, de Andhra Pradesh, contraria a hiptese de que incentivos em
grupo seriam ineficientes. Novamente aqui o autor cita a grande diferena entre a ndia e os
Estados Unidos, enquanto que no caso de Andhra Pradesh havia em mdia 3,28 professores
por escola participante do programa, no caso de Nova York essa mdia subia para 60. Ao
mesmo tempo em que surge a dvida em relao eficincia dos incentivos em grupo em
escolas maiores ou menores, o autor cita os resultados mostrados por Victor Lavy (2002),
referentes ao caso de Israel.
Em Israel a mdia de professor por escola era de 90 e os resultados foram positivos,
45

ou seja, mesmo em escolas grandes possvel encontrar efeitos positivos dos incentivos.
Segundo a teoria, como mencionado anteriormente, em grupos menores o problema de
free-rider seria menos custoso de se evitar, devido ao fato de ser mais fcil para os agentes
observar o esforo exercido por cada um. Ou seja, quanto menor o grupo, maior seria o custobenefcio dos incentivos.
Os outros dois problemas, a complexidade do programa e a ausncia de
conhecimento 61 dos professores, referem-se a um mesmo tpico terico, o da informao.
Talvez a complexidade do mtodo de medio de esforo impossibilitou os prprios
professores a avaliarem o quanto seu esforo afetaria cada componente da medida. Como a
avaliao consistia em uma ponderao de diversos indicadores, inclusive o desempenho dos
alunos, os professores talvez estivessem afetando muito mais os outros componentes. Se
somarmos isto com a ausncia de conhecimento, os incentivos seriam completamente
ineficientes.
Se esta ausncia de conhecimento realmente for um fator significante, ento o
principal objetivo dos programas de responsabilizao no estaria de acordo com o problema
a ser atingido. Neste caso o problema seria como exercer o esforo para aumentar o
desempenho dos alunos e no simplesmente como aumentar o esforo exercido pelos
professores. Os professores estariam ento de mos atadas por no saberem como incentivar
mais os alunos a desempenharem um esforo maior nos estudos.

2.2.5 Resultados de Andhra Pradesh

O impacto do programa foi estimado pelos autores atravs de uma regresso, tendo
como varivel independente a nota padronizada 62 da respectiva disciplina, controlando
caractersticas socioeconmicas referentes a cada mandal e uma varivel dummy indicando a
existncia de incentivos na escola.
Os resultados estimados, medidos em termos de desvio-padro, mostram que no
primeiro ano houve diferenas significativas de 0,18 e 0,118 em matemtica e lngua,
respectivamente. Assim, no primeiro ano combinando as notas das duas disciplinas, os alunos
em escolas com incentivos tinham em mdia uma nota 0,149 maior. No segundo ano do
61

Em relao a como aumentar o desempenho dos alunos.

Desta forma a distribuio das notas ficaria com mdia zero e varincia igual a um, possibilitando medir os
efeitos em termos de desvio-padro.
62

46

programa as diferenas nas disciplinas de matemtica e lngua aumentam para 0,273 e 0,166.
Como consequncia, os alunos em escolas com incentivos tm notas em mdia 0,224 maiores.
Os autores chamam a ateno para o fato de as provas serem todas aplicadas por
pessoas externas ao processo de educao e que por isso no se preocuparam com a possvel
presena de fraude no primeiro ano, porm, no segundo ano foram constatados dois casos. As
escolas e professores envolvidos foram retirados do programa e os resultados foram
descartados para no enviesar as estimativas.
Vale ressaltar que houve uma preocupao maior por parte dos autores com outros
fatores alm dos referentes evoluo das notas. Por exemplo, descobrir se o aumento das
notas nas escolas com incentivos foi consequncia de um maior foco pelos professores em
testes passados ou a realizao de mais testes como treino para prova, comumente chamado
de gaming. Para isso, primeiramente foi feito um levantamento para ver quantas perguntas
foram repetidas de provas anteriores e quantas no foram. Em seguida as notas dos alunos dos
dois tipos de escolas foram mapeadas em relao s questes repetidas e s no repetidas.
Este mesmo procedimento foi feito diferenciando questes de mltipla escolha, questes
mecnicas e, finalmente, questes conceituais. Os resultados de todos estes testes
indicaram que no houve nenhum tipo de treino especfico para as provas, indicando que o
aumento das notas foi proveniente de um esforo maior dos professores.
Como abordado no captulo 1, problemas como estes dois descritos acima, envolvendo
gaming e fraudes, esto relacionados informao assimtrica que existe nesta relao.
importante saber que os formuladores do programa acompanharam estes problemas e tambm
tentaram solucion-los, porm devemos tambm levar em considerao os custos e as
dificuldades envolvidas neste processo. Possivelmente mesmo com todo o cuidado tomado,
usando testes e controles, alguns casos podem passar despercebidos.
Na tentativa de descobrir o que diferenciava o trabalho dos professores nas escolas
com incentivos dos professores das outras escolas, uma entrevista era feita ao final de cada
ano letivo antes da divulgao dos resultados finais do desempenho escolar. As entrevistas
mostraram que professores nas escolas com incentivos distribuam mais deveres de casa e
trabalhos em sala de aula, ministravam aulas aps o horrio escolar regular, aplicavam mais
testes e davam mais ateno aos alunos mais fracos.
Outro mtodo para captar essas diferenas entre professores foi utilizado, consistindo
47

em aleatoriamente observar uma aula de professor especfico. Entretanto, nenhuma diferena

foi notada ao avaliar as escolas com e sem incentivo. Supe-se que uma mudana no
comportamento dos professores ocorre ao saber que esto sendo observados e que desta
forma, escolhem como se comportar de acordo com o que julgam mais adequado diante da
situao.
Os resultados deste programa na ndia foram extremamente positivos e receberam
muita repercusso no meio acadmico, mesmo assim alguns fatores especficos deveriam ser
analisados mais a fundo. A situao extremamente precria do nvel de educao em Andhra
Pradesh (e na ndia como um todo) poderia de certa maneira facilitar os efeitos dos
incentivos. Uma hiptese plausvel seria a de que com um patamar to baixo de educao um
progresso seria mais fcil de se obter, ao mesmo tempo em que o progresso teria impactos
maiores.
Outro ponto importante a grande ausncia dos professores da sala de aula, que por
sua vez tambm poderiam superestimar os efeitos dos incentivos. Com a implementao do
programa os professores talvez simplesmente voltaram a dar aulas, ao invs de somente
frequentarem as escolas, levando ao maior contato entre os alunos e os professores e,
obviamente, mais horas-aula. Ou seja, com a presena dos incentivos os professores voltaram
a dar aula (algo que j estava implcito na remunerao original) e por isso os alunos
aprenderam mais e no por um aumento do esforo exercido pelo professor, que seria o
objetivo do programa.

48

Captulo 3 Responsabilizao de Professores: Experincias Nacionais

A dificuldade de acesso dados relativos aos programas de responsabilizao e a falta

do acompanhamento dos resultados destes programas, so os primeiros problemas do caso
brasileiro que so relatados em Brooke (2008). Devemos tambm ressaltar que muitos
programas j foram implementados e tambm cancelados no Brasil, porm quase nenhum
recebeu um estudo detalhado de seus efeitos.
Alm disso, o acompanhamento , em geral, feito a olho nu, sem uma anlise sria
dos dados resultantes do programa, e sem muitos critrios de avaliao, o que pode levar a
uma m coordenao do programa e consequentemente ao seu cancelamento. Infelizmente a
transio entre governos63 tambm representa um obstculo a mais para programas deste tipo,
que geralmente tornam-se alvos de corte de gastos.
Antes de apresentar alguns programas de responsabilizao que foram implementados
no Brasil, e seus resultados, faz-se necessrio entender melhor, atravs de uma breve sntese,
algumas das principais ferramentas disponveis atualmente para acompanhar a evoluo da
qualidade do ensino brasileiro. Ferramentas estas que, de certa forma, facilitaram a criao de
programas de responsabilizao.

3.1 Medidas de Qualidade do Ensino Brasileiro

O SAEB, ou Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica, desenvolvido no
final dos anos 80 e com sua primeira aplicao no ano de 1990, hoje a principal ferramenta
para se avaliar a qualidade do ensino brasileiro. Logo, tornou-se um perfeito aliado para
programas de responsabilizao, pois permite o acompanhamento e comparao entre escolas
de diferentes estados e municpios.
Infelizmente o SAEB sofreu, ao longo das ltimas duas dcadas, quase que
constantemente, mudanas em sua metodologia de prova (diminuindo nmero de matrias
63

Claudio Ferraz, em palestra organizada na faculdade IBMEC-RJ no dia 17/08/2011, tambm enfatizou os
problemas criados pela corrupo existente em muitos estados que, segundo ele, alm de piorarem a qualidade
da educao, tornam programas de responsabilizao menos eficientes. Este fato reforado em Ferraz et al.
(2012).

49

avaliadas, por exemplo) e escolha de participantes (mudando as sries escolares a serem

submetidas s provas, por exemplo). Porm, desde 1995 as avaliaes do SAEB, que so
aplicadas a cada dois anos, utilizam a metodologia de construo do teste chamada de Teoria
de Resposta ao Item (TRI). Esta metodologia acabou possibilitando a comparao dos
resultados de diferentes anos.
Inicialmente desenvolvido com carter amostral, o SAEB, passou a partir do ano de
2005 a ser composto por duas provas64, a Aneb (Avaliao Nacional da Educao Bsica) e a
Anresc (Avaliao Nacional do Rendimento Escolar), esta ltima popularmente conhecida
como Prova Brasil. A Aneb tem carter amostral e a Anresc populacional, ambas so
aplicadas no 5o e 9o ano do ensino fundamental e, em seguida, tm seus resultados divulgados
publicamente. Assim, segundo Fernandes e Gremaud (2009):
Os resultados da Prova Brasil passaram a ser amplamente divulgados.
Desde 2005, portanto, o Brasil passa a contar com um sistema de avaliao
para diagnstico e tambm com um programa de accountability fraca, por
escolas e redes de ensino.65
Claramente tem-se que as avaliaes, citadas acima, acompanham apenas uma
dimenso da qualidade do ensino, que so as notas. O foco em somente este indicador como
proxy para qualidade do ensino poderia tornar-se um risco, dado que deixaria outros aspectos
em segundo plano, como a taxa de evaso, por exemplo. De nada adianta aumentar a nota
mdia se muitos dos alunos desistissem da escola, ou, como colocado por Fernandes e
Gremaud (2009):
Medidas de proficincia em exames padronizados e indicadores de fluxo
escolar no so independentes. Por exemplo, a adoo de uma medida que
melhore o aprendizado, fixado o padro de aprovao, tende tanto a elevar a
proficincia nos testes padronizados como a reduzir a taxa de repetncia. Se
a relao entre indicadores de proficincia em exames padronizados e
indicadores de fluxo fosse sempre desse tipo, no haveria grandes
problemas em escolher entre eles, uma vez que a melhora (piora) de um
indicador implicaria melhora (piora) do outro. A dificuldade de escolha
64

Estas avaliaes concentram-se basicamente em portugus e matemtica.

O que o autor chama de accountability fraca a divulgao de resultados das escolas (notas obtidas pelos
alunos) sem consequncias diretas, como bnus ou penalizaes.
65

50

maior ante a possibilidade de eles terem sentidos opostos. Suponhamos que

se adote uma reduo no padro de aprovao. Nesse caso, as taxas de
repetncia seriam reduzidas, mas, muito provavelmente, teramos uma
reduo na proficincia mdia dos estudantes.
Tendo este aspecto em mente o Inep (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Ansio Teixeira) criou, em 2007, o IDEB66 (ndice de Desenvolvimento da
Educao Bsica). Este consiste, basicamente, em um indicador (variando de zero a dez) que
leva em considerao as notas de provas padronizadas e informaes sobre o fluxo escolar. A
forma geral do IDEB, calculado e divulgado em conjunto com o resultado das provas do
SAEB, a seguinte:
tal que

(3.1)

Onde, i o ano da prova, Nj a mdia aritmtica das notas de portugus e matemtica

(padronizada para ficar entre zero e dez) dos alunos da escola j e Pj um indicador de
rendimento baseado na taxa de aprovao da etapa de ensino dos alunos da escola j.
Assim, fica bvio que, apesar de aparentemente o Brasil apresentar evoluo no
processo de desenvolvimento de um conjunto de ferramentas, capazes de ajudar efetivamente
no diagnstico e acompanhamento da qualidade da nossa educao e de seu progresso, tratase apenas do seu nascimento.

3.2 Os Programas e seus Resultados

3.2.1 O Programa Nova Escola
O Programa Nova Escola, criado no ano de 2000 e aplicado s escolas pblicas de
ensino fundamental e mdio da rede estadual do Rio de Janeiro. Inicialmente o programa
avaliou alunos da 3 e 6 sries do ensino fundamental e do 1 ano do ensino mdio, porm, o
programa sofreu grandes mudanas nos seus primeiros cinco anos. Estas mudanas ocorreram
principalmente como modo de adaptao aos modelos de avaliao da educao que na poca
estavam sendo implementados no Brasil, principalmente o SAEB.

66

Como a divulgao do IDEB poderia ser vista como um incentivo para as escolas, o MEC, com a criao do
Plano de Desenvolvimento da Educao, incorporou o IDEB como um de seus principais objetivos no programa
Todos pela Educao. Assim, foram estabelecidas metas de aumento do IDEB a serem atingidas por cada
escola.

51

Aps as principais reformulaes de seus critrios, em 2004, o programa passou a

avaliar alunos da 4, 8 e 11 sries (coincidindo com as sries avaliadas pelo SAEB), e
tambm incluiu em sua avaliao, alm do desempenho escolar dos alunos, um indicador de
fluxo de alunos e da gesto escolar (relacionado assiduidade da equipe, gesto de matrculas
e transparncia). Dois tipos de prmios seriam concedidos, um referente ao desempenho
absoluto da escola e outro referente ao nvel de progresso.
A premiao recebida por cada escola dependia da pontuao dela no programa, sendo
que no total cada escola pode receber no mximo 25 pontos. Os critrios de avaliao,
desempenho, fluxo escolar e gesto escolar, representam, respectivamente, 10, 10 e 5 pontos.
A pontuao mxima no critrio de desempenho s ser alcanada pela escola se 80% de seus
alunos atingirem o nvel de desempenho considerado satisfatrio na escala do SAEB.
O prmio mximo que um professor de tempo integral poderia receber, em 2004, era
de R$500,00, enquanto que um funcionrio auxiliar poderia receber at R$250,00. No total
58.008 professores e 19.442 funcionrios auxiliares receberam gratificaes, que poderiam
variar em uma escala de 5 nveis, resultando na distribuio de R$16 milhes.
Segundo Brooke (2008), em uma comparao da mdia das notas do SAEB de 2000 a
2005 entre escolas secundrias do Rio de Janeiro, Esprito Santo e Minas Gerais, o Rio de
Janeiro teve um progresso maior em portugus. Porm, em relao ao progresso do
desempenho em matemtica, a tendncia inversa. Mdias de todos os anos da relao
aprovao/reprovao e da taxa de evaso tambm foram comparadas, mostrando que o Rio
de Janeiro teve o pior desempenho nos dois critrios em relao aos outros dois estados.
Infelizmente deve-se ter em mente que estes resultados, devido falta de avaliaes
mais profundas, no foram obtidos controlando as caractersticas socioeconmicas dos
diversos estados, ou das diferentes escolas, o que pode acarretar em um vis do progresso real
de cada estado.

3.2.2 O Caso de Pernambuco

Em Bruns et al. (2011) os resultados preliminares do programa de responsabilizao
de professores do estado de Pernambuco, introduzido em 2008, so expostos e discutidos. O
52

estado o terceiro, de um total de 6 estados, a adotar uma poltica de responsabilizao dos

professores baseado no IDEB da 4,8 e 11 sries.
Os professores esto aptos a receber gratificaes ao atingir no mnimo 50% da meta
estabelecida previamente, podendo assim receber 50 a 100% do bnus. Se todas as escolas
atingem 100% da meta, todos os professores recebem como gratificao um salrio mensal
extra. Assim, se nem todas as escolas atingem os 100% da meta, o excedente distribudo
proporcionalmente para as escolas com no mnimo 50% da meta. Isto serve como um
incentivo maior, uma vez que o bnus mdio pode ser mais do que um salrio mensal e
tambm permite analisar como as escolas reagem ao fato de no receber o bnus
(diferentemente de outros estados brasileiros que no possuem limite inferior de bnus).
As metas a serem atingidas foram estabelecidas de acordo com a distribuio das
escolas baseada nos resultados do IDEB de 2007. As escolas foram distribudas em 4 grupos,
cada uma representando 25% da distribuio total, de acordo com seu desempenho e cada
grupo recebeu sua respectiva meta a ser atingida. As escolas no incio da distribuio, e,
portanto, com desempenho inferior, tinham metas mais ambiciosas. Segundo os autores, isto
permitir que futuramente se possa analisar como as escolas respondem a metas mais ou
menos ambiciosas.
No primeiro ano do programa, 52% (483 escolas) das escolas estavam aptas a receber
gratificaes; no segundo ano este nmero foi de 79% (733 escolas). O bnus mdio, em
termos de salrio mensal, recebido por um professor foi de 1,8, no primeiro ano, e 1,4, no
segundo ano.
Segundo os autores a aceitao do programa, medida atravs de questionrios, foi
grande entre os diretores das escolas. Os resultados mostraram que 66% dos diretores
acreditavam que o programa teve efeitos positivos na escola e que 64% deles acreditavam que
a poltica era apropriada. Em relao ao desempenho, os resultados mostraram que escolas
com metas mais altas tiveram um progresso maior e ao longo da distribuio este progresso
era decrescente, ou seja, escolas com metas menores respondiam de maneira mais branda.
Os resultados ainda preliminares indicaram que, segundo os autores, no fim do
segundo ano do programa, houve um aumento, em termos de desvio-padro, de 0,44 nas notas
de portugus e 0,27 em matemtica na 8 srie. Para a 11 srie estes aumentos foram de 0,57
53

e 0,31, respectivamente. Outro fato interessante, apontado pelos autores, que as escolas que
no conseguiram atingir 50% da meta no primeiro ano tiveram um progresso melhor no
segundo ano, em relao s escolas que receberam o bnus no primeiro ano. Ou seja, o fato de
no ter atingido a meta, supostamente, funcionou como um estmulo a mais.
Como este programa de Pernambuco est sendo aplicado simultaneamente no estado
inteiro, o progresso dos alunos esto sendo comparados com regies que, segundo os autores,
tm caractersticas parecidas com o prprio estado. Sabemos que difcil garantir que uma
comparao entre amostras seja completamente homognea, especialmente quando no se
tratam da mesma populao, porm muitas vezes estas hipteses so vlidas.

3.2.3 O Caso de So Paulo

Com metas baseadas no IDESP67 (ndice de Desenvolvimento da Educao do Estado
de So Paulo) e nas notas do SARESP68 (portugus e matemtica), o Programa de Qualidade
na Escola (PQE), que foi criado em 2008 pela Secretaria de Educao do Estado de So
Paulo, provavelmente o programa cujos resultados receberam um tratamento mais
aprofundado. O programa consiste em bnus para funcionrios da escola toda (e no s os
professores), baseado em metas previamente estipuladas para cada srie da escola. Segundo
Oshiro (2012), o programa distribuiu, aproximadamente, R$ 650 milhes para cerca de 210
mil funcionrios da rede estadual de ensino (representando, em mdia, cerca de R$3.095 por
funcionrio).
A distribuio do bnus monetrio feita de acordo com a soma do ndice de
Cumprimento, utilizado para medir em que grau uma determinada meta atingida, com o
ndice de Qualidade69, que compara o progresso de uma determinada escola com a mdia das
demais. Desta maneira, os funcionrios de uma escola que atingir mais de 100% da meta
recebem um acrscimo no bnus, recebendo no mximo 120% do bnus. Os bnus relativos
a 100% e 50% da meta so de 2,4 (ou seja, 20% do salario anual) e 1,2 salrios mensais,
respectivamente.

67

O IDESP, criado pela Secretria de Educao do Estado de So Paulo, um ndice baseado no IDEB utilizado
no acompanhamento da qualidade da educao no estado de So Paulo.
68
Sistema de Avaliao de Rendimento Escolar do Estado de So Paulo, criado em 1996, teve a partir de 2007
seus resultados de portugus e matemtica convertidos para a mesma escala do SAEB. Esta converso acabou
permitindo a comparao de seus resultados para as diferentes sries e anos. O exame avalia os alunos de acordo
com as exigncias do SAEB.
69
Ambos ndices encontram-se detalhados em Oshiro (2012).

54

Segundo Ferraz (2009), estas metas que foram estipuladas pela Secretaria70 seguem a
mesma metodologia utilizada para calcular as metas municipais do IDEB, como no caso de
Pernambuco. Isto significa que as escolas com pior desempenho inicialmente receberam
metas mais brandas em termos absolutos, porm mais estritas se consideradas em termos
percentuais. Os elaboradores do programa, provavelmente, adotaram este mtodo assumindo
que para escolas com baixo nvel de desempenho fosse necessrio um esforo menor para
aumentar suas notas.
Por se tratar de incentivos em grupo, o programa foi elaborado de forma a evitar ao
mximo o problema de free-riders, isto foi feito impondo-se uma regra para receber o bnus.
Para que um funcionrio da escola estivesse apto a receber o bnus, ele teria que ter um
nmero de faltas inferior a um tero dos dias letivos, assim, um absentesmo alto seria punido.
Com uso do mtodo de diferenas em diferenas e dados dos anos de 2007 e 2009 da
Prova Brasil71, um estudo sobre os resultados desse programa feito em Oshiro (2012). No
total, aps tratamento da base de dados, foram obtidos dados referentes quarta srie de,
aproximadamente, 1.75072 escolas. Para a oitava srie este nmero foi de aproximadamente
3.300, de um total de 3.490 escolas.
O primeiro resultado73 de Oshiro (2012), para a quarta srie, aponta para um efeito
positivo em matemtica de 0,42 desvio padro, o que representa 6,4 pontos na prova.
Enquanto que, para portugus o efeito estimado de 0,3 desvio padro, representando cerca
de 3,7 pontos na prova. Porm, para a oitava srie nenhum dos efeitos mostraram-se
estatisticamente significativos.
De forma a verificar o comportamento dos efeitos estimados, a autora realizou uma
srie de anlises de robustez, que consistem, basicamente, em alterar o grupo de controle
utilizado. Os diferentes grupos foram construdos com dados da Prova Brasil, de escolas de
outros estados e de escolas das redes municipais de So Paulo que no participaram do
70

As metas foram fixadas para o longo prazo (levando em considerao a distribuio inicial das notas de cada
srie), de forma que, em 2030 os ndices de So Paulo se equiparassem aos dos pases da OCDE.
71
Apesar do programa ser atrelado s notas do SARESP, para fins de anlise de seus efeitos seria impossvel
encontrar um grupo de controle utilizando esta mesma prova como base. Logo, a escolha de usar dados da Prova
Brasil justificada pelo fato de seus resultados serem comparveis com os de outros estados e que, segundo a
autora, seria factvel acreditar que um programa que pretende melhorar o ensino teria efeito nas notas dos dois
exames.
72
De um total de 1987 escolas estaduais.
73
Este primeiro resultado foi estimado utilizando como grupo de controle as prprias escolas estaduais antes da
existncia do programa.

55

programa. Alm disso, com o intuito de controlar as caractersticas dos alunos e das escolas,
informaes dos questionrios da Prova Brasil foram consideradas74.
Aproveitando o fato de se situarem no mesmo estado e, portanto, estarem expostos aos
mesmos fatores socioeconmicos, a autora utiliza como primeiro grupo de controle as escolas
das redes municipais de So Paulo, que poca tinham 6.372 escolas. Neste, os efeitos
estimados, em termos de desvio padro, para a quarta srie de matemtica e portugus foram
de 0,46 e 0,25, respectivamente. Os efeitos estimados para a oitava srie foram negativos e
estatisticamente no significativos, ou seja, os resultados da primeira anlise de robustez
mostraram-se de acordo com os resultados iniciais.
Em seguida, so utilizados como controles todas as escolas restantes do Brasil e
somente as escolas estaduais restantes do Brasil. Novamente os efeitos para a quarta srie so
positivos e significativos, para ambos os grupos de controle. Na nota de portugus, o efeito
mdio estimado ficou em 0,2 desvio padro (aproximadamente 3 pontos da prova), enquanto
que para matemtica o efeito mdio foi de 0,49 desvio padro (aproximadamente 7,4 pontos
da prova). Como no resultado inicial, os efeitos estimados para a oitava srie foram negativos,
porm, neste caso estatisticamente significativos. Sendo que, para portugus o efeito mdio
foi de 0,15 desvio padro, ou seja, -2,23 pontos na prova, e para matemtica 0,1 desvio
padro.
A ltima anlise foi feita utilizando a regio Sudeste, excluindo o estado de So Paulo,
e criando quatro grupos distintos. O Grupo 1 e o Grupo 2 consistem, respectivamente, de
todas as escolas pblicas (federais, estaduais e municipais) dos trs estados (RJ, ES e MG) e
de somente as escolas estaduais dos trs estados. O Grupo 3 representa todas as escolas
pblicas dos estados do Rio de Janeiro e do Espirito Santo, enquanto o Grupo 4 rene todas as
escolas estaduais destes mesmos dois estados.
Nos grupos 1 e 2, os efeitos estimados para a quarta srie contradizem todos os
anteriores. Para portugus os efeitos mdios so negativos, estatisticamente significativos e
iguais a aproximadamente 0,16 desvio padro, enquanto que para matemtica os efeitos no
foram estatisticamente significativos. Para a oitava srie os efeitos, negativos e significativos,
foram em mdia de 0,6 desvio padro para portugus e 0,26 desvio padro para matemtica.

74

O mtodo utilizado para construir estes grupos foi o de Propensity Score Matching. A metodologia, suas
caractersticas e possveis problemas so estudados em, por exemplo, Peikes et al. (2008) e Caliendo et al.
(2008).

56

Segundo a autora, esta discordncia de resultados fruto das notas do estado de Minas
Gerais que eram bastante divergentes. Ainda segundo a autora, as notas deste estado no
teriam efeito nos resultados anteriores, que englobavam o Brasil inteiro, devido ao seu peso.
Nestes grupos, o peso do estado era de aproximadamente 70%. Por este motivo, os grupos 3 e
4, que desconsideram o estado, foram construdos. Excluindo-se o estado de Minas Gerais as
estimativas voltam a mostrar resultados que esto de acordo com os iniciais, mostrando que
os resultados iniciais, segundo esta abordagem, so robustos.
Logo, com os grupos 3 e 4 os efeitos mdios para portugus e matemtica de quarta
srie, ambos positivos e estatisticamente significativos, foram de 0,3 e 0,6 desvio padro,
respectivamente. Em termos de pontos da prova estes resultados representam um aumento em
mdia de 4,4 pontos em portugus e de 8,6 em matemtica. Para a oitava srie ambos os
efeitos so significativos, negativos e em mdia iguais a 0,2 desvio padro para portugus e,
para matemtica, 0,31 desvio padro. Em suma, o trabalho de Oshiro (2012) mostra indcios
de que o programa obteve resultados positivos para a quarta srie, porm, para a oitava srie
estes efeitos foram negativos.
Ao expor estes resultados pode-se notar dois aspectos; o fato de os efeitos serem em
mdia maiores para a disciplina de matemtica e a inverso de sinal dos efeitos entre as duas
sries. Em suas concluses a autora aponta hipteses que possivelmente explicam estes fatos.
Para o primeiro aspecto, uma hipteses a de que o esforo do professor mais
eficiente para o aprendizado de matemtica do que para o aprendizado de portugus. Isto
ocorreria uma vez que o esforo do aluno para aprender portugus, que envolve muita leitura
fora da sala de aula, um fator de grande importncia. Outra hiptese a existncia de uma
potencializao do aprendizado de matemtica pela melhoria do portugus, dado que para a
soluo do problema de matemtica, requerida interpretao.
Em relao inverso do sinal, a autora chama ateno para o fato de que pode haver
um acmulo de dficit de aprendizado, ou seja, muitos alunos estariam passando de ano sem
ter alcanado um nvel desejado de aprendizado para sua srie. Assim, mesmo com o aumento
de esforo pelo professor, atingir uma melhoria nas notas desses alunos mais difcil,
principalmente devido maior complexidade das matrias em sries mais avanadas.
Outro fator, que teria contribudo para uma melhoria mais significativa na quarta srie,
57

seria o processo de descentralizao que ocorre desde meados de 1990. Segundo a autora,
muitas escolas estaduais do primeiro ciclo do ensino fundamental passaram ento a ser
municipais, o que explica o nmero menor de escolas tratadas para a quarta srie. Assim, por
ser uma rede menor de escolas, o programa teria funcionado com maior facilidade.

58

Concluso
Por se tratar de um trabalho de economia, deve-se sempre ter em mente o modelo
terico que justifica o que se quer aplicar na prtica, para ento analisar sua eficincia. A
teoria exposta neste trabalho mostrou que o ponto mais importante, para o funcionamento de
um mecanismo de incentivo, o contedo informacional, seja relativo aos agentes envolvidos
na produo, seja em relao prpria produo do bem em questo. Bem este representado,
neste caso, pela melhoria da educao ou, em termos bem mais simplificados, pelo aumento
de uma determinada nota de prova.
Em especial, trs concluses podem ser tiradas a partir do modelo exposto.
Primeiramente, pode-se concluir que o sistema de remunerao timo ir depender em grande
parte dos agentes envolvidos e de seu comportamento frente ao risco, sendo que, quanto mais
avessos ao risco mais este sistema ir tender para uma remunerao fixa. Em segundo lugar,
vimos que essencial saber comparar a probabilidade de aumentar uma nota dado um esforo
alto com a probabilidade de aumentar uma nota dado um esforo baixo, para ento identificar
qual nvel de esforo remunerar mais. Por ltimo, pode-se concluir que, quanto menor for o
efeito de um esforo alto vis--vis um esforo baixo do professor nas notas dos alunos, mais o
sistema timo de remunerao tender para uma remunerao fixa.
Aparentemente, os programas so desenvolvidos e aplicados sem o principal
componente do modelo, que o conhecimento de como produzir melhores notas. A
responsabilidade deste conjunto informacional ento repassada por completo para os
professores, que muitas vezes no sabem exatamente como agir. Este o caso do programa de
Nova York, onde a falha do programa, segundo o avaliador, poderia ser devida
possibilidade de os professores no saberem como aumentar o desempenho dos alunos.
Desta forma, o motivo da suposta falta de esforo dos professores talvez no seja a
ausncia de uma remunerao varivel, ou bnus atrelados ao desempenho de seus alunos,
mas simplesmente a falta de conhecimento que se tem da chamada funo de produo da
educao, matria que poderia ser alvo de futuros estudos.
Ao passar pelos diferentes casos e seus resultados fica claro que, apesar de ser
importante comparar e estudar cada um deles, preciso sempre ter em mente o fato de, em
59

geral, se tratar de pases com cultura e valores muito diferentes. Talvez esta seja uma razo
para que alguns casos apresentem sucesso e outros no, ou seja, a comparao de grupos
muito heterogneos deve ser feita de forma cautelosa para no se tirar concluses enviesadas.
Inmeras caractersticas podem fazer uma enorme diferena, significando a eficincia ou no
do programa. O salrio mdio de um professor comparado com o de outras profisses, a
forma como a carreira de professor vista no pas e o fato de somente existirem escolas
pblicas, por exemplo. Em geral, as diferenas entre os pases no so levadas em
considerao e os resultados dos programas so comparados simplesmente pelos resultados
obtidos.
Como apontado por Lavy (2002) e Atkinson et al. (2009), importante saber de que
modo os efeitos percebidos j no curto prazo se comportam no longo prazo e quais so as
consequncias da retirada ou expanso de um programa. Mudanas no comportamento dos
professores, focando mais ou menos em determinados grupos de alunos ou adotando
metodologias alternativas de ensino, como visto no caso do Reino Unido, assim como
incertezas sobre a existncia ou no de um possvel amortecimento futuro dos efeitos dos
incentivos, so exemplos de consequncias que possivelmente s mostram seus efeitos num
prazo mais longo. Alm disso, a projeo de resultados obtidos em experimentos de pequena
escala para programas de grande escala ainda pouco conhecida e pouco estudada.
Portanto, pode-se afirmar que a falta de programas de longa durao75 dificulta a
avaliao do desencadeamento dos efeitos percebidos j no curto prazo, sejam eles negativos
ou positivos. Desta forma, h ainda uma grande incerteza em relao ao desenvolvimento, no
tempo e tamanho, dos programas de responsabilizao, o que caracteriza um ponto vital para
sua aplicao na melhoria de um sistema de educao como um todo.
No caso do Brasil, pode-se notar a defasagem no s em relao anlise de
programas de responsabilizao, mas principalmente em relao ao quesito de diagnstico da
educao. A inexistncia ou dificuldade de acesso aos dados relacionados educao, assim
como a implementao de programas sem o devido acompanhamento, so fatores
extremamente preocupantes.
Desta forma, a principal concluso que se pode tirar deste trabalho que, a utilizao
75

Muitas vezes os programas podem ter uma durao relativamente longa, porm, com variaes de seu
funcionamento ao longo do tempo, trocando o mtodo de avaliao, por exemplo. Estas variaes impossibilitam
a comparao entre os diferentes perodos.

60

do modelo Principal-Agente como base para a formulao de polticas de responsabilizao

de professores, deve ter como ponto de partida, um profundo conhecimento da funo de
produo da educao e dos agentes econmicos nela envolvidos76. Infelizmente, a teoria
econmica, no que diz respeito estes quesitos, ainda se mostra em desenvolvimento e muito
aqum do se faz atualmente necessrio.
Logo, a aplicao do modelo Principal-Agente na rea da educao, com o
conhecimento disponvel atualmente, , no mnimo, precoce, e, portanto, a teoria que serve de
base para esse modelo deve ser repensada de forma a se adaptar melhor complexa realidade
da

educao.

76

Note-se que, pelo modelo bsico, mesmo se conhecermos perfeitamente a funo de produo da educao e o
comportamento de todos os agentes econmicos envolvidos, ainda assim estaramos ignorando os aspectos
relacionados multidimensionalidade. Ou seja, mesmo assim no poderamos garantir resultados positivos.

61

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